El derecho económico constituye una expresión normativa que refleja la

tendencia intervencionista del Estado en los asuntos económicos en las

sociedades actuales. Dicho fenómeno da cuenta de la mutación profunda que ha
experimentado el Estado, como superestructura política y administrativa, en los
últimos cincuenta años y que ha afectado cualitativamente a las instituciones
jurídicas y políticas.

Los componentes ideológicos de tal fenómeno, más allá de las influencias

teóricas y prácticas del socialismo, se encuentran en las teorías keynesianas de
análisis económico, que, llevadas a la práctica en la década de los treinta,
imponen ai Estado un papel de rectoría y conducción del proceso económico en
las economías de mercado, como premisa que hace posible la reproducción
ampliada del capital y facilita la acumulación privada de las empresas
(fundamentos de toda economía de mercado).

El tránsito del Estado gendarme, garante de la libre competencia y de la

autonomía de la voluntad, hacia el Estado interventor, provoca en los sistemas
jurídicos de Occidente un cambio sustancial, que se expresa con fuerza en el
nacimiento de nuevas ramas del derecho, como el administrativo, el social y
laboral, el derecho económico y, en general, en la intervención de otras áreas
hasta antes reservadas a los particulares.

En el ámbito estrictamente económico dicha transformación da origen al

nacimiento de la política económica, rama que al igual que el derecho
económico, nace en función de la emergencia de un Estado interventor y
planificador de nuevo tipo, al que debe dotársele de racionalidad y eficiencia. Es
en este contexto en el que la política económica despega como ciencia y técnica
autónoma, teniendo como objeto de estudio, precisamente, el conjunto de
instrumentos y medidas racionales y prospectivas, a través de las cuales el poder
público dirige y orienta a los agentes económicos hacia objetivos generales de
bienestar y desarrollo.

Las relaciones, entonces, entre la economía y el orden normativo se evidencian

claramente, pues podemos sostener que a una economía liberal o de mercado
puro (economía política) corresponde un sistema jurídico esencialmente
privatista e individualista, mientras que a una economía intervenida o
administrada (política económica) corresponde un sistema jurídico de contenido
social y fuertemente aclministrativista y económico. Dicho cambio es visualizado
por algunos juristas como la tendencia a "socializar el derecho y politizar al
derecho", en contraste con las visiones formalistas y autárquicas que por largo
tiempo han dominado a los juristas y su ciencia.

En el contexto, entonces, de dicha transformación, el derecho económico nace

con carácter instrumental, como una disciplina subordinada a la política
económica y destinada a disciplinar los instrumentos y medidas estatales de
intervención, dotándolas de coherencia y sanción. Así, al derecho económico lo
definimos como la rama del derecho conformada por normas jurídicas de
diversas jerarquías, que disciplinan la política económica de un país en función
de objetivos definidos en su carta fundamental y su proyecto político-social.

Dicha concepción presupone que la naturaleza, permanencia y variabilidad de la

política económica concreta, perfila y da sustancia a las normas jurídicas que
sirven de fuente al derecho económico. Por ello, a políticas económicas
coyunturales y empíricas, corresponde un derecho económico disperso,
cambiante y complejo, de difícil sistematización y manejo. Por el contrario, a una
política económica estable y basada en un plan, corresponde un derecho
económico homogéneo y más sistemático. En otras palabras, cuando el Estado
disciplina su intervención y dirección en el proceso económico y se autolimita
racionalmente, vía la técnica de la planeación, las normas de derecho económico
se hacen más estables y permanentes. Por consiguiente, hay autores que
identifican la noción misma del derecho económico con un derecho de la
planeación; concepción que, a nuestro juicio, limita un tanto el "objeto" del
derecho económico, especialmente en las economías de mercado, en las cuales
no todos los sectores y actividades económicas responden a los imperativos de
la planificación.

Un buen ejemplo lo encontramos en la legislación económica nacional en la que

los dispositivos jurídicos, como el Reglamento sobre Permisos de Importación y
Exportaciones a que están sujetas determinadas mercancías, son tópicos propios
del derecho económico, más no son parte integrante de la legislación sobre
planeación económica. Igual situación se presenta con las normas
administrativas sobre el control de cambios o los decretos de control de precios,
que sólo en forma indirecta se vinculan con la regulación jurídica de la
planeación.

Inscrito en el marco metodológico descrito anteriormente, el derecho económico

mexicano ha evolucionado en la dirección apuntada. Si bien la carta
constitucional de 1917 plasmó un modelo económico sui gene-ris para la época,
en ningún momento postuló un tipo de economía liberal, sin injerencias estatales.
Por el contrario, desde Querétaro el Estado asumió con fuerza un papel
interventor, regulando las relaciones entre el capital y el trabajo, estableciendo la
propiedad originaria de las tierras y aguas y, en general, dirigiendo el proceso
económico hacia metas de interés social. Es decir, que el marco constitucional
original y sus numerosas reformas fueron y son la fuente para desarrollar una
política económica que sustente las bases de la economía mixta actual, dotando
al Estado y gobierno federal de atribuciones y facultades de intervención.

La utilización de dichas facultades y atribuciones, matizadas de avances y

retrocesos, producto de las presiones de los grupos de intereses y de las
organi/aciones sociales, articularon hasta 1982, políticas económicas empíricas y
coyunturales, dando como resultado en el ámbito del sistema jurídico una
prolífera constelación de normas jurídicas de contenido económico asistemáticas
y en numerosos casos contradictorias. Así emergió un derecho económico que,
fundamentado en un sólido marco constitucional, legitimador del papel rector del
Estado en la vida económica, causístico y poco coherente, tardó largo tiempo en
preocupar al jurista mexicano. Podemos afirmar sin pecar de temerarios, que el
derecho mexicano siguió una línea codificadora, propia de los derechos
continentales romanistas, subestimando al universo disperso de normas
jurídico-económicas que, consecuentes con las políticas económicas
coyunturales, cambiaban sin tasa ni medida. Dichas normas carentes de
jerarquía codificadora, aunque orientadas a regular necesidades sociales
importantes y avaladas por la carta fundamental, no fueron dignas de integrar el
arsenal formativo de los abogados y juristas por largos años.

No es casual que sólo en los últimos cuatro años el derecho económico haya
sido incorporado a los curricula jurídicos en las facultades y escuelas de derecho.

Así, nuestro derecho económico nacional, si bien ha existido desde los gobiernos
revolucionarios a nivel de la Constitución federal y de una práctica
gubernamental compleja, adquiere recientemente estatura y mayoría de edad en
el sistema jurídico nacional. Dicha legitimación coincide tanto con el agotamiento
del modelo de desarrollo estabilizador, como con los intentos por dar coherencia
y racionalidad a las políticas económicas, especialmente en la administración del
sexenio pasado.

A leyes económicas tan trascendentales como la Ley de Atribuciones del

Ejecutivo en Materia Económica, la que promueve la inversión mexicana y regula
la extranjera, la de registro de transferencia de teconología, la Ley de Protección
al Consumidor, se suman los decretos que establecen tanto los planes
sectoriales como el Plan Global de Desarrollo. Es decir, que las fuentes del
derecho económico, en un proceso de paulatina racionalidad y permanencia,
maduran en nuestro sistema jurídico en la década de los setenta, para llegar en
1982 a redefinir el marco constitucional introduciendo reformas económicas ex-
plícitas en las que se refuerza la rectoría del Estado en la economía y se diseñan
los parámetros de una planeacion democrática, dotándola de legitimidad
constitucional y expidiendo la ley respectiva, y las bases del nuevo Plan Nacional
de Desarrollo I983-1988.

Vemos, entonces, que a medida que la política del gobierno federal pasa de la
tendencia coyuntural a la permanencia de una planeacion democrática integral, el
derecho económico adquiere fundamentos teóricos y operativos, mismos que
redefinidos en varios artículos constitucionales modernos estructuran, en la
actualidad, un conjunto de principios y normas, que exigen un tratamiento
doctrinario serio y profundo por parte de los juristas y abogados mexicanos.
Estamos en presencia, entonces, de un desafío arduo que debemos afrontar,
pues el establecimiento de la planeación económica a nivel nacional requiere de
los apoyos técnico-jurídicos; apoyos que, metodológicamente, se inscriben en un
derecho económico dinámico y abierto a la original creatividad de los juristas.

La planeación económica constituye una técnica de intervención que parte de un

diagnóstico integral del proceso socioeconómico y político y de sus leyes; que
inserta en la carta fundamental define un proyecto nacional en función de
determinados objetivos, precisamente estampados en una ideología
constitucional y política.

Así, en la tarea planificadora confluyen tres aspectos esenciales. El político,

entendido como la actividad que consiste en coordinar las conductas de un
cuerpo social hacia un objetivo; el económico, entendido como la técnica que
somete la economía a un plan, y el jurídico, que regula el plan y lo integra al
concepto de Estado de derecho, sancionándolo en el orden normativo.

En el plano político, la facultad planificadora del Estado emerge del tipo de

sistema económico establecido por la constitución y por los límites impuestos por
el llamado "orden público económico". Es decir, la convergencia y armonía de los
intereses generales de la sociedad y el ámbito de autonomía y libertades
individuales (reconocidas a nivel de garantías a los gobernados). Según sea
como el sistema organice dichas órbitas de actuación, estaremos frente a
planificaciones indicativas o persuasivas} o frente a planificaciones imperativas o
autoritarias. Dicha dicotomía también se refleja en el ámbito espacial o territorial,
pues a sistemas políticos unitarios corresponden planificaciones imperativas,
mientras que a sistemas político-administrativos federales o descentralizados
corresponden técnicas planificadoras de corte indicativo.

En la variable económica, el plan constituye una estructura o modelo de

previsión de la política económica de un gobierno que, dotada de una estrategia,
asigna o concierta, con los agentes productivos, tarcas y objetivos cuantitativos
que deberán alcanzarse en un plazo predeterminado. El tipo de obligatoriedad y
la intensidad del plan en la sociedad civil estarán determinados lógicamente por
el sistema político y su respectivo "orden público económico".

En cuanto a la variable jurídica, la viabilidad del plan —tanto en sus momentos de

generación, elaboración, establecimiento y ejecución—, deberá estar legitimada
por el Estado de derecho vigente para no desorbitar sus estructuras, haciéndolo
caer en la ilegalidad o ilicitud, por parte de los encargados de llevar a cabo la
tarea planificadora.
Es en el contexto de esta trilogía conceptual donde la planeación debe
inscribirse; en su análisis, la perspectiva del derecho económico nos parece
indispensable, pues su metodología nos permite contemplar el proceso
planificador en una forma científica e integral. En otras palabras, ni la política
económica pura, ni la ciencia política pueden acercarse a la planeación
económica sin contemplar la viabilidad legal y constitucional de los planes, pues
no es suficiente tratar de imponer algo racionalmente efectivo si no sabemos bajo
qué parámetros normativos puede llevarse a cabo.

La riqueza del análisis que en materia de planeación se logra desde el enfoque

del derecho económico ha hecho pensar a algunos autores que éste y el derecho
de la planeación son sinónimos, tesis que ya rechazamos por unilateral y rígida.

Para analizar el contexto jurídico —no juridicista— de la planeación en México,

utilizaremos los tres niveles (político, económico y jurídico) siguiendo nuestro
enfoque metodológico, propio del derecho económico.

A. El encuadre político-constitucional

El modelo de economía mixto diseñado por la carta fundamental, entrega al

Estado la función de rectoría del proceso económico, rectoría que se funda tanto
en el estratégico artículo 27 constitucional como en el 3?, los cuales se integran
armónicamente con el 5? y el 28, definiendo un orden público económico que,
reservando al Estado sectores económicos estratégicos, garantiza a los
particulares una libertad de ejercicio económico y empresarial indiscutible. El
nuevo artículo 25 re-define explícitamente tal función estatal rectora dedicada
ahora a lograr un "desarrollo integral". Es decir, la política económica del
gobierno federal y su misión interventora está validada por una norma primaria,
por lo que no corresponde ni a los mecanismos del mercado, ni a grupos
privados, orientar o imponer modelos de política económicos exclusivamente
privatistas o liberales.
Pero además de explicitar la función rectora estatal, el nuevo artículo 2fi señala
que la política económica del gobierno federal debe articularse con un sistema de
planeación democrática que apunte a dar solidez, dinamismo y permanencia al
crecimiento de la economía, reforzando la independencia y democratización
sociales y económicas de la nación. Es decir, el mandato constitucional impone al
Estado ejercer su política económica en un contexto de racionalidad y fijeza de
metas, rompiendo con las improvisaciones y cambios sexenales, reflejadas en
prolíferas normas jurídicas que, más que orientar y disciplinar a los agentes
productivos, sirvieron a fines no necesariamente sociales y colectivos.

Conviene precisar qué tanto la rectoría estatal como el sistema de planeación

democrática responden, ahora, en los nuevos artículos constitucionales
reformados, a una noción tripartita del proceso económico en el que concurren,
en igualdad de condiciones, los sectores público, social y privado, con lo cual el
sistema de economía mixto adquiere de nueva cuenta una clara legitimación a
nivel constitucional.

En dicho esquema tripartito, el gobierno impulsa las consultas populares de

planeación en las que los diversos sectores presentan las sugerencias que sirven
de insumo para elaborar el respectivo plan nacional de desarrollo (instrumento
fundamental de toda planeación).

B. La variable económica

Afirmamos anteriormente que la planificación es la etapa superior de la política

económica de un Estado y que supone un conjunto de pasos e instancias
racionales que orientan la acción estatal en forma coherente, integral y
permanente. Los principios que perfilan toda planificación económica son los
siguientes: a) racionalidad; b) previsión; c) universalidad; d) unidad; e)
continuidad; f) inherencia.

a) Racionalidad

Puede decirse que la idea o principio fundamental de la planificación del cual

derivan los otros principios, es el de la racion-ali-dad. Esto se

encuentra presente en todas las etapas o fases del proceso, ya que ella implica,
en última instancia, una actitud, una acción y un comportamiento racionales. La
selección de alternativas de acción que hace el Estado ante varias opciones
implica la realización de un análisis científico de las ventajas y costos de cada
una de las alternativas, debiendo escoger aquella que posibilite maximizar los
recursos empleados.

b) Previsión

La planificación actúa temporalmente para el futuro. Es una incongruencia pensar

en planificar para el pasado. Por lo tanto, la planificación es un actuar para el
futuro, inmediato o mediato (planes a corto y largo plazos), de lo cual se
desprende que lleva implícita la idea de previsión. Prevenir es avizorar con
suficiente antelación los acontecimientos. Este adelantarse a los acontecimientos
tiene origen en una actividad intelectual previa que forma parte de una de las
etapas del proceso de planificación: el diagnóstico. Esto es, la previsión nos dice,
por ejemplo, dentro de cinco años la economía deberá crear 50 mil nuevos
empleos, pues, de acuerdo con la tasa de crecimiento demográfico, la población
económicamente activa aumentará en una proporción tal que exigirá esa
creación de cargos para evitar la desocupación.

c) Universalidad

Significa que la planificación llevada a cabo por el Estado debe comprender todos
sus sectores y actividades, con lo cual es posible dar coherencia al plan. Los
planes parciales y sectoriales si bien ayudan a la solución a corto plazo,
requieren de globalidad, pues las interrela-ciones de la economía exigen un
tratamiento integral y universal.

d) Unidad

Como resultado del principio anterior surge el principio de la unidad. Esto

significa que el plan está coherentemente integrado, constituyendo, por lo tanto,
un todo orgánico y compatible. Para que en su integridad constituya un cuerpo
unitario, es necesaria la aplicación de la actividad coordinada a cargo de un
órgano específico que permita compatibilizar el cuerpo de proyectos con sus
respectivos programas y a éstos, en consecuencia, con el plan nacional y
regional.

e) Continuidad

La planificación es un proceso continuo y permanente; tiene fases, o etapas

que se repiten en el transcurso del tiempo. En efecto, las etapas siguen este
orden lógico y cronológico: diagnóstico, elaboración del plan, discusión y
decisión, ejecución, evaluación y revisión. Por lo tanto, desde un punto de
vista lógico e instrumental, la planificación es un proceso que no tiene fin. O
sea, cumple un propósito y a continuación se trabaja en el logro del siguiente.

f) Inherencia

Debe ser entendida en el sentido de que cualquier organización socio-política

y económica recurre, de una y otra forma, a la técnica de la planificación, pues
tanto el problema de la escasez de recursos como laaceleración del proceso
de crecimiento económico exigen que se actúe con sujeción a ciertas normas
de racionalidad. Por lo tanto, se hace planificación. Se debe aclarar entonces
que la inherencia es de carácter técnico, no de carácter ideológico-doctrinario
y que, por lo mismo, no es exclusiva de ningún sistema político en particular.
Sin embargo, cada sistema político tiene sus formas específicas de
planificación. Así pues, la planificación concentrada o indicativa se aplica en
los sistemas políticos pluralistas y democráticos; en cambio, la planificación
compulsiva o imperativa se utiliza en los sistemas no pluralistas o
colectivistas.

A estos principios generales de toda planificación económica debemos

agregar los elementos del proceso. Esto es: 1) el sujeto planificador, y 2)
objetivos, metas e instrumentos.

El sujeto planificador, sea cual fuere el sistema sociopolítico imperante, es

siempre el Estado, ya que toma a su cargo las tareas fundamentales de la
planificación. La noción de Estado la asimilamos a la de Poder Ejecutivo o de
poder administrador, por intermedio de un organismo específico, el cual no
forma parte de las llamadas "funciones de línea", sino del slaff o
asesoramiento, y que asume la función planificadora en los distintos niveles
de la actividad estatal.

Objetivos, metas e instrumentos. No se concibe un sistema de planificación

sin una clara distinción entre estos tres elementos.

Los objetivos finales son las grandes metas —inscritas en el proyecto

nacional— a que se aspira. Por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo,
1983-1988, se fija como objetivos finales: I. conservar y fortalecer
las-instituciones democráticas; 2. vencer la crisis; 3. recuperar la capacidad de
crecimiento, y 4. iniciar los cambios cualitativos que requiere el país en sus
estructuras económica, política y social.

En cuanto a las metas, son las tareas o propósitos sectoriales que se imponen a
los encargados-responsables de la planeación. En efecto, en el Plan mencionado
se habla de propósitos en todos los sectores, mismos que asumen un carácter
cualitativo y no cuantitativo. En dicho Plan hay metas o propósitos cualitativos
para cada sector.

En cuanto a los instrumentos, son los medios y recursos que se utilizan en la

consecución de los propósitos. Tales metas en el Plan que comentamos se
denominan estrategias o lincamientos de estrategias.

En síntesis, en todo plan —y como vimos en el Plan Nacional de Desarrollo

también se mencionan— hay objetivos, nietas e instrumentos.

C. La regulación jurídico-adminístrativa de la planificación

La facultad de dirección y rectoría del Estado, que racionaliza su actuación

(interventora) a través de la planificación, dotada de los principios y elementos
brevemente descritos, requiere, para su instalación operativa, vincularse al
Estado de derecho de un país.

En nuestro sistema jurídico el mandato planificador del Estado se encuentra,

como mencionamos, en el artículo 26 de la Constitución federal, fundamento que
es acotado y complementado por la Ley de Planeación, publicada en el Diario
Oficial el 5 de enero de 1983.

Una descripción sucinta de la mencionada Ley nos indica que consta de siete
capítulos y que su artículo tercero señala: se entiende por planeación nacional
del desarrollo la ordenación racional y sistemática de las acciones, que con base
en el ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo federal en materia de regulación y
promoción de la actividad económica, social, política y cultural, tiene como
propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con los
principios y objetivos que la propia Constitución y la Ley establecen.

Dicho proceso de planificación deberá integrarse en el Sistema Na~ •cional de

Planeación Democrática, el cual deberá contemplar la participación de todos los
sectores sociales y regularse por un reglamento, mismo que a la fecha no ha sido
expedido. Para la administración pública federal en sus dos vertientes, la Ley
Orgánica vigente será el marco operativo, teniendo la Secretaría de
Programación y Presupuesto la tarea de elaborar, coordinar, verificar y evaluar
los avances del poceso.

El artículo 21 del capítulo cuarto señala que el presidente de la República en el

plazo de seis meses, posteriores a la fecha en que asuma el cargo, deberá
proponer y publicar el Plan Nacional de Desarrollo, el cual cumplirá en su
sexenio, sin perjuicio en el caso de que contenga proyecciones de mayor plazo.

Por su parte el artículo 22 establece que el Plan indicará los programas

sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deben integrar los
llamados instrumentos o lincamientos estratégicos del mismo.

Los capítulos quinto y sexto de la Ley señalan los mecanismos de coordinación y

concertación a través de los cuales los estados y los particulares se integran a las
tareas de la planificación. Finalmente, el capítulo séptimo señala las
responsabilidades y sanciones de que serán objeto los funcionarios de la
administración que no observen en sus respectivas dependencias los
lineamientos que se establezcan en el Plan Nacional de Desarrollo.

En síntesis, la Ley señala los parámetros globales en los cuales debe

enmarcarse legalmente la planificación indicativa del desarrollo integral del país,
la cual será obligatoria para la administración pública, organizada vía convenios
de coordinación con las entidades federativas, y concertada vía contratos o
convenios de cumplimiento obligatorio con los particulares y grupos sociales
interesados. El reglamento respectivo señalará las instituciones jurídicas
operativas en que deberá basarse la ejecución legal del Plan Nacional de
Desarrollo 1983-1988.
 V. EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 1983-1988 a) Bases
jurídicas

Al inicio de la presente administración, el Ejecutivo federal promovió una serie de

reformas a la Constitución Política con objeto de fijar los principios normativos del
Estado como rector del desarrollo económico y social de la nación.

Para tal efecto, se reformaron y adicionaron los artículos 25, 2G, 27 y 28

constitucionales.

Explícitamente, el artículo 26 constitucional establece las facultades de! Estado

para planear el desarrollo nacional.

Este precepto señala, básicamente, que: el Estado organizará un sistema

nacional de planeación democrática; la ley facultará al Ejecutivo para que
establezca los procedimientos de participación y consulta popular; la ley
determinará los órganos responsables del proceso de planeación; habrá un plan
nacional de desarrollo al que se sujetarán, obligatoriamente, los programas de la
administración pública federal.

La Ley de Planeación del 5 de enero de 1983, reglamentaria del artículo 26

constitucional, establece al respecto que:

Es responsabilidad del Ejecutivo federal conducir la planeación nacional del

desarrollo y, por lo tanto, elaborar, aprobar y publicar en el ámbito del Sistema
Nacional de Planeación Democrática, el Plan Nacional de Desarrollo, dentro de
los seis primeros meses de la gestión del presidente de la República.

El Plan Nacional de Desarrollo precisará los objetivos nacionales, estrategia y

prioridades del desarrollo integral del país; contendrá previsiones sobre los
recursos que serán asignados a tales fines; determinará los instrumentos y
responsables de su ejecución; establecerá los lineamientos de política de
carácter global, sectorial y regional; sus previsiones se referirán al conjunto de la
actividad económica y social; regirá el contenido de los programas que se
generen en el Sistema Nacional de Planeación Democrática.

b) Consideraciones del decreto por el que se aprueba el Plan

Para cumplir con las disposiciones legales y garantizar el carácter democrático

de la planeación del desarrollo, se organizó un proceso de diálogo y
comunicación, por medio de los Foros de Consulta Popular para la Planeación,
con objeto de recoger en el Plan, los planteamientos de los distintos sectores y
grupos que integran la población del país.

La participación de las dependencias y entidades de la administración pública

federal, se realizó a través de un proceso interno para vincular y sistematizar los
distintos planteamientos de los coordinadores de sector, los que a su vez
recogieron e integraron las propuestas y consideraciones tanto de las entidades
coordinadas, como de las entidades federativas. En cuanto a estas últimas, por
medio de los Comités Estatales de Planeación del Desarrollo.

Frente a la actual crisis, la estrategia del Plan se basa en: la necesidad de

ordenar el esfuerzo colectivo; emplear razonablemente los recursos naturales, y
lograr la óptima utilización del potencial de recursos humanos, a fin de mejorar y
hacer eficiente la capacidad de respuesta del Estado ante las condiciones
actuales internas y externas.

La concepción del Plan supone un carácter eminentemente cualitativo, en el que

se presentan las orientaciones de gran amplitud, estableciendo las directrices
para el cambio y precisando las líneas fundamentales de acción que deberán
seguirse en los diferentes sectores. Dejando a los programas sectoriales de
mediano plazo y a los operativos anuales que completan la estructura del
Sistema Nacional de Planeación Democrática, el establecer cifras precisas,
compromisos numéricos y adecuaciones dentro de los avances de la planeación.

Las dependencias, bajo su estricta responsabilidad y en sus respectivos ámbitos

de atribuciones, formularon los correlativos capítulos que integran el Plan,
propiciando que los objetivos, estrategias y lincamientos, sean acordes con la
capacidad de acción de cada sector administrativo.

c) Propósito fundamental del Plan

Mantener y reforzar la independencia de la nación para la construcción de una

sociedad que, bajo los principios del Estado de derecho, garantice libertades
individuales y colectivas en un sistema integral de democracia y en condiciones
de justicia social. Requeriéndose para ello de una mayor fortaleza interna:

De la economía nacional, a través de la recuperación del crecimiento sostenido,

que permita generar los empleos requeridos por la población, en un medio de
vida digno; y

De la sociedad a través de una mejor distribución del ingreso entre familias y

regiones, y el continuo perfeccionamiento del régimen democrático.

d) Objetivos del Plan

Del propósito fundamental del Plan se derivan, relacionados entre sí, los cuatro
objetivos siguientes:

Conservar y fortalecer las instituciones democráticas.

Vencer la crisis.

Recuperar la capacidad de crecimiento.

Iniciar los cambios cualitativos que requiere el país en sus estructuras

económicas, políticas y sociales.

e) Principales conceptos expresados en la presentación e introducción

del Plan

El Plan responde a la voluntad política de enfrentar los retos actuales del país
con decisión, orden y perseverancia, y con la más amplia participación de la
sociedad.
Sintetiza la responsabilidad del gobierno de conducir el cambio por la vía
institucional, la justicia, la libertad y el derecho.

La crisis que se está viviendo en el país no es meramente circunstancial, los

problemas por los que atraviesan el mundo y el país, afectan estructuras, hábitos
de conducta, tendencias e inercias.

La estrategia del Plan es para vencer la crisis e iniciar los cambios que demanda
la sociedad, distribuir más equitativamente entre personas y regiones los frutos
del desarrollo y ampliar la participación de la sociedad en los procesos
económicos y políticos.

En el Plan, el diagnóstico establece la dimensión del esfuerzo requerido.

En el corto plazo lo fundamental es el combate contra la inflación y la protección

del empleo.

La estrategia y las acciones propuestas en el Plan, recogen los planteamientos

de los Foros de Consulta Popular.

La actual administración, con el Plan, está decidida a enfrentar con firmeza y

responsabilidad la crisis interna, sin posponer soluciones ni evadir problemas, no
para volver a la situación anterior a ella, sino para superarla.

El Plan es resultado de la voluntad política del Estado y producto de un gran

esfuerzo de participación social; es el instrumento que permite dar coherencia a
las acciones del sector público, crear el marco para inducir y concertar la acción
de los sectores social y privado, y coordinar las de los tres órdenes de gobierno.

La planeación es un medio para avanzar en la democratización de! país, al

someter a consideración de la ciudadanía la definición explícita del rumbo a
seguir.

/) Contenido del Plan

El Plan está estructurado en los siguientes tres apartados:

Principios políticos, diagnóstico, propósito, objetivos y estrategia.

Realización de la estrategia.

Participación de la sociedad en la ejecución del Plan.

El primer apartado establece el marco de referencia para el diseño de la

estrategia general; consta de los siguientes capítulos: la política del Estado
mexicano; contexto nacional e internacional; el gran propósito nacional y los
objetivos del desarrollo; estrategia económica y social: recuperar la capacidad de
crecimiento y elevar la calidad del desarrollo.

Este primer apartado contiene los principios políticos plasmados en la

Constitución; muestra cómo los siete criterios emanados de la consulta popular,
fundamentan la estrategia de desarrollo contenida en el Plan, las bases políticas
que la liarán posible y la complementarán; describe lineamíentos generales de
gobierno, política exterior, seguridad nacional y justicia; señala los logros
alcanzados desde la Revolución hasta nuestros días y evalúa el potencial de
desarrollo del país; mués-tra las tendencias más relevantes de la economía
internacional y cómo éstas podrían incidir en el proceso de desarrollo nacional;
plantea una estrategia orientada a recobrar la capacidad de crecimiento y
mejorar la calidad del desarrollo, a través de las siguientes dos líneas funda-
mentales de acción:

La reordenación económica, que tiene básicamente los tres propósitos

siguientes: abatir la inflación y la inestabilidad cambiaría; proteger el empleo, la
planta productiva y el consumo básico; recuperar el dinamismo del crecimiento
sobre bases diferentes.

El cambio estructural, que se precisa en las seis orientaciones generales

siguientes: enfatizar los aspectos sociales y distributivos del crecimiento;
reorientar y modernizar el aparato productivo y distributivo; descentralizar las
actividades productivas y el bienestar social; adecuar las modalidades de
fínanciamiento a las prioridades del desarrollo; preservar, movilizar y proyectar el
potencial del desarrollo nacional; fortalecer la rectoría del Estado, impulsar al
sector social y alentar el sector privado.
El segundo apartado plantea los lineamientos para el establecimiento del Plan en
los distintos ámbitos de la vida nacional; consta de los siguientes capítulos: la
política económica general; la política social; las políticas sectoriales; la política
regional.

Este segundo apartado describe las posibilidades macroeconómicas y el uso

de los instrumentos de carácter global de que dispone el Estado; el manejo de la
política de gasto público y los lineamientos de política para la empresa pública;
define la aplicación de las políticas de ingreso público, de subsidios, crediticia,
monetaria y de deuda pública; precisa la aplicación de las políticas cambiaría, de
comercio exterior y de inversión extranjera; establece lineamientos de
capacitación y productividad; dispone políticas sociales de empleo, distribución
del ingreso, educación, salud y seguridad, ecología y ambiente, desarrollo urbano
y vivienda; asienta los propósitos y lineamientos de estrategia de sectores
específicos; describe el marco para la distribución del crecimiento en las diversas
zonas del país; orienta la planeación que realizan la administración pública
federal, los estados y los municipios en el ámbito de sus respectivas
jurisdicciones.

El tercer apartado plantea la manera en que los diferentes grupos sociales

pueden participar en la ejecución del Plan; consta de un capítulo denominado
"Participación de la sociedad en la ejecución del Plan", el cual contiene las
siguientes cuatro vertientes de participación:la obligatoria, la de coordinación, la
de concertación, y la de inducción, con lo que se reafirma el carácter democrático
de la planeación.

VI. NATURALEZA JURÍDICA DEL PLAN

El conjunto de disposiciones que integran el Plan y que precedentemente

describimos, constituyen un documento jurídico cuya naturaleza es compleja y
ambivalente.

En primer lugar, habría que preguntarse ¿qué es jurídicamente el Plan? Por lo

pronto, numerosas partes del mismo no tienen sino un relativo significado
jurídico: aquellas que contienen análisis de situaciones y hechos
económicos-sociales (diagnóstico en el lenguaje de nuestro Plan) su fin es en
realidad explicar y justificar las posiciones tomadas; se puede decir que ellas
corresponden a lo que es para un texto de ley o reglamento, la exposición de
motivos o el Informe del presidente de la República que precede a estos textos;
son exposiciones de motivos incorporadas.

Estos presupuestos, si bien carecen de validez jurídica directa, sirven, como

presupuestos de hecho para la interpretación de otros puntos del Plan.

En segundo lugar, podemos distinguir los "enunciados de principios que ordenan

las grandes líneas de orientación a seguir" y que por lo general, sus conceptos
carecen de la precisión jurídica indispensable. Sin embargo, como principios o
"fórmulas elásticas", al decir de Linares, son a su vez frecuentemente utilizadas
en el derecho administrativo ya que responden a una valoración social y
económica más que jurídica. Dichos enunciados también orientan la
interpretación jurídica para casos no contemplados expresamente en el Plan.

Por último, nos encontramos con las "disposiciones que enuncian con un mínimo
de precisión los objetivos, preferencias, acciones a emprender, etcétera", que en
el Plan son denominados "lineamientos de estrategia". Estas normas indican lo
que la administración y los particulares se proponen hacer en un sector
determinado y sin duda tienen un contenido jurídico indiscutible. A nuestro modo
de ver, la juridicidad de tales normas se evidencia, pues son de carácter
imperativo

para la administración, sus órganos y dependencias; de otra manera, habría que

negar carácter jurídico a toda ley que otorgara facultades más o menos amplias a
la administración, lo cual carece de sentido. Por lo que respecta a los
particulares, el lineamiento estratégico de carácter indicativo tiene el alcance de
ser el fundamento legal de la acción (convenios o contratos de concertación
señalados tanto en la Ley de Planeación en su artículo 38 y en el propio Plan en
su parte III) que los particulares van a emprender y de los beneficios que van a
recibir, por lo que dará lugar a relaciones jurídicas de derechos y obligaciones,
además de estar en relación instrumental respecto a las previsiones u objetivos
del Plan y en relación de coordinación con las demás medidas de otra naturaleza
que éste establece. Por otra parte, dichas normas comprometen la
responsabilidad del gobierno federal frente a los particulares que voluntariamente
han decidido acogerse a los beneficios y obligaciones del Plan. En otras
palabras, si un particular ajusta libremente su conducta al Plan, impulsado por los
medios de persuasión que el mismo contiene, y luego esos medios no son
concretados, es evidente que el individuo puede, con fundamento legal en las
previsiones y afirmaciones del citado Plan, reclamar el cumplimiento de tales
postulados o, en su defecto, exigir la reparación del perjuicio que se le ha
ocasionado. Para ello será necesario que del Plan o del respectivo convenio de
concertación se desprenda claramente quiénes están contemplados en la norma,
cuáles son los beneficios a acordarse y cómo se ejercerán, pues en ausencia de
tal precisión no existiría una conducta, concretamente normada, que el particular
pueda «xigir como derecho subjetivo.

Respecto a esta última circunstancia que fundamenta jurídicamente los

lincamientos estratégicos, convendría recordar que, lógicamente, el Plan y sus
efectos jurídicos se inscriben no en un pacto social rígido, de cumplimiento
inexorable conforme al principio pacta sunt servando., sino más bien en la
permanencia de las condiciones que lo generaron, pues si los supuestos, de
hecho, cambian radicalmente, el Plan y sus efectos variarían y, entonces, según
Gordillo, su imagen jurídica se asimilaría más a la cláusula "rebus sic
stantibus".

En resumen, las normas jurídicas del plan, separándolas ya de sus presupuestos

de hecho, los motives, los principios generales, pueden a su vez ser de distinto
tipo: normas que obligan, aunque con cierta dis-crecionalidad, a la
administración; que confieren un fundamento jurídico a la acción de los
particulares conforme al plan, para recibir luego ventajas que éste dispone; que
marcan un cierto rumbo de acción al Estado y por lo tanto comprometen dentro
de ciertos límites, la responsabilidad de la administración. Dicha enumeración
—que no puede ser taxativa en la medida en que el planíficador siempre puede
introducir en cada nuevo plan distintas variantes de acción— muestra de
todos-modos a las claras que no es posible pretender encerrar en una sola
categoría jurídica a los diversos componentes del plan; que su apariencia de acto
único es sólo formal y se refiere tan sólo al procedimiento y a la forma de su
exteriorización, pero que no alcanza desde el punto de vista jurídico, a su
contenido. El plan, en síntesis, es un conjunto complejo de diversos actos
jurídicos y no jurídicos, legales y administrativos, generales y particulares, que
entroncan entre sí formando el sistema que ha de orientar la política económica
del Estado en un periodo determinado de un país."

Finalmente convendría, aunque sea brevemente, comentar que el Plan Nacional

de Desarrollo, formalmente nace de un decreto del Poder Ejecutivo publicado en
el Diario Oficial de la Federación. Si bien su fuente inmediata es un acto
administrativo, la mediata es la Ley de Planeación, misma que tiene un sólido
fundamento constitucional. Dicho decreto, además de dar autenticidad y certeza
al Plan, asegura, normativamente, imperatividad para la administración y
compromete al gobierno federal frente a los administrados a los cuales les otorga
confianza y seguridad, con la cual es factible prever acciones serias en el campo
de la producción y los servicios.14

VII. CONCLUSIONES

El derecho económico es la expresión normativa de los procesos de intervención

del Estado en la economía, intervención que evoluciona y racionaliza en el
transcurso de los últimos cincuenta años.

Las formas de intervención, su intensidad y permanencia para enfrentar las crisis

cíclicas en las economías de Occidente, afectan a la economía y dan nacimiento
a la política económica como rama autónoma.
La política económica surge para sistematizar el conjunto de instrumentos y
mecanismos con que el Estado interviene en la vida económica, primero en
forma empírica y temporal para evolucionar hacia una etapa superior
denominada planificación o planeación económica

Para regular y disciplinar la política económica surge el derecho económico,

rama jurídica de carácter instrumental que se nutre de normas de diversas
jerarquías y que prolifera según sea la estabilidad de la política económica en
turno. A políticas económicas empíricas y coyunturales corresponden normas
jurídico-económicas asistemáticas y hasta contradictorias.

La consolidación de la planeación como acción permanente y racional del Estado

en la economía y la sociedad, consolida a su vez al derecho económico,
dotándolo de fuentes permanentes que emanan tanto de la ideología
constitucional como de las otras fuentes que establecen la planeación
económica.

El derecho económico mexicano experimenta nítidamente ese cambio cualitativo

con la reforma constitucional, la Ley de Planeación y el decreto del Plan Nacional
de Desarrollo 1983-1988.

El nuevo derecho económico mexicano, surgido en los últimos meses, constituye

un desafío abierto a la creación y originalidad de los juristas, pues si bien parte de
fuentes propias y autónomas, su desarrollo, puesta en marcha y vigencia, dará
ocasión a novedosos problemas que deben ser resueltos con herramientas
interdisciplinarias, superadoras de los esquemas tradicionales del formalismo
jurídico.