CFT PUCV

Prof. Marcelo Orellana Cavieres

TNS Trabajo Social – Derecho Laboral

PRIMER TEMA: LAS ETAPAS DE LA LEGISLACIÓN SOCIAL

EN LA HISTORIA CONTEMPORANEA DE CHILE

Sumario: 1.- Las estrategias de desarrollo como elemento de definición histórica y su relación con la
legislación social. 2.- La estrategia de desarrollo colonial y los antecedentes de la legislación social
protectora. 3.- La estrategia de desarrollo hacia afuera en el Estado Conservador aristocrático y la
ausencia de regulación de la cuestión social en Chile. 4.- La estrategia de desarrollo hacia afuera en
el Estado liberal aristocrático y los inicios de la cuestión social en Chile. 5.- La crisis del sistema 1
aristocrático y la instalación de la cuestión social en Chile. 6.- La estrategia de desarrollo de
integración hacia adentro o el Estado liberal democrático y la institucionalización de la legislación
social en Chile. 7.- La estrategia del desarrollo hacia afuera o el Estado neoliberal y la legislación
social mercantilizada.

1.- Las estrategias de desarrollo como elementos de definición histórica y su relación con la
legislación social:-

a.- El estudio de los procesos históricos siempre hace necesaria la división del tiempo de
análisis en etapas históricas. En esta división, cómo se puede comprender, resulta del todo relevante
el criterio que permite definir las etapas. Asociando una especial estructura de la sociedad, de
principios políticos, de formas de relaciones económicas y jurídicas, permiten definir una
determinada etapa histórica en base a una “idea de país” que prima en ese período. Ahora,
evidentemente esa etapa histórica no es uniforme en toda su extensión, nace de una crisis del
“antiguo sistema”, para implantarse una nueva idea de país que se implementa y pretende permear
todos los aspectos señalados; para luego, las fuerzas descontentas con el sistema de poder vigente,
lo identifican como un “nuevo antiguo sistema” y plantean la necesidad de revisarlo, en busca de un
nuevo proyecto de desarrollo, una nueva idea de país.
De las estructuras de sociedad o “consensos en una nueva idea de país”1 que pueden
identificarse en el devenir de la historia contemporánea de Chile, los elementos de las relaciones de
poder y de las relaciones económicas definen, como hemos dicho, el carácter de la época. Estos
elementos que determinan la “idea de país” del período condicionan las normas jurídicas que lo
caracterizan. Llamaremos estrategias de desarrollo a los principios de relaciones de poder, de
relaciones económicas y sociales que primaron en una época histórica determinada y que pueden
considerarse como la “idea de país”. Estas estrategias de desarrollo tienen un principio ideológico,
una matriz, que condiciona el comportamiento de los grupos de poder y de la ciudadanía organizada
y que permite explicar los hechos históricos que determinaron el quiebre del “antiguo consenso”, el
inicio del nuevo consenso, su implementación y su crisis, así como el nacimiento de fuerzas
opositoras y la generación de una “nueva idea de país”.

b.- Como hemos expuesto, los elementos que caracterizan esa estrategia de desarrollo
constituyen, entre otras, fuentes materiales de la legislación que nace en esa época, son los
impulsos para dictar normas jurídicas en determinado sentido. De los diversos aspectos que abarca
la legislación, la legislación social, entendida como aquella destinada a dar respuesta a las diversas
problemáticas de la “cuestión social” y de “protección de los sectores más desposeídos” es, quizás,
de las más sensibles a los cambios de estrategias de desarrollo. Esto es así, pues la implementación
de políticas sociales y de su consecuente normativa, se tiñe fuertemente, de la visión ideológica
dominante en esa estrategia de desarrollo. Así, la promoción de cierta legislación sobre beneficios
laborales y de seguridad social, así como otras áreas normativas de los llamados “derechos
sociales”, dependerá de los principios matrices de la estrategia de desarrollo vigente en la época.

c.- En este apunte analizaremos, brevemente, las etapas históricas de nuestro país,
teniendo como base las estrategias de desarrollo dominantes en el período en estudio, sólo con el
objeto de dar un marco histórico al análisis, y el papel que desempeñaron los grupos de poder en

1 El “consenso” a que nos referimos no necesariamente ha sido con toda la sociedad chilena. Más bien, en el devenir de
la historia independiente nacional, ese consenso con “toda” la sociedad chilena nunca se ha dado, pero valga llamarlo
“consenso” como un acuerdo de principios entre quienes influyen en las decisiones de las estrategias de desarrollo. Nos
referimos, entonces, a un consenso entre la clase política, o entre ésta y algunos elementos de la clase civil, o entre la
clase política y la clase económica, o entre éstas y la clase militar; dependiendo de las condiciones políticas de la etapa
en cuestión.
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relación con la sociedad civil. En especial, nos detendremos en la forma en que la “idea de país”
dominante abordó la “cuestión social”2, y cómo esta forma desembocó en la legislación social.
De una forma didáctica y siguiendo el esquema de las “estrategias de desarrollo”,
analizaremos los siguientes períodos históricos, a saber:

• La estrategia de desarrollo colonial y los antecedentes de la legislación social protectora.

• La estrategia de desarrollo hacia afuera en el Estado Conservador 2
• La estrategia de desarrollo hacia afuera en el Estado Liberal
• La crisis del sistema aristocrático y la cuestión social en Chile.
• La estrategia de desarrollo de integración hacia adentro o el Estado liberal democrático y la
institucionalización de la legislación social en Chile.
• La estrategia del desarrollo hacia afuera o el Estado neoliberal y la legislación social
mercantilizada. Etapa de Dictadura y etapa de Democracia.

2.- La estrategia de desarrollo colonial y sus fuentes normativas.-

a.- Como sabemos, la incorporación de nuestro territorio al sistema mundial se produjo en el

marco de la conquista realizada por el Imperio español en los siglos XV, XVI y XVII. En este largo
período, se comprenderá, la estrategia de desarrollo en Chile obedeció a las definiciones que, desde
España se establecían para América, y consecuentemente, para nuestro país. Atendido a su visión
imperial, el ideal de estrategia de desarrollo se basaba en una economía totalmente funcional a los
intereses de España, una estructura política rígida dirigida por personeros extranjeros y una
normativa destinada a “civilizar” a las colonias. Para el caso de Chile, la ausencia de grandes
yacimientos de oro significó que su economía, precaria, se insertara dentro del sistema económico
colonial como un ámbito de producción totalmente marginal, esto acentuado por la lejanía de los
grandes centros económicos de Lima, Cartagena de Indias o los puertos del Caribe.
Chile generó más importancia por el problema de la Guerra de Arauco más que por su gran
riqueza en recursos naturales (como si lo fue el Altiplano boliviano, las extensiones graneras del río
de La Plata o de los sectores de Centroamérica). En este sentido, el crecimiento económico del
territorio chileno durante el período de la colonia fue muy lento y sin grandes reconocimientos al
interior del sistema imperial.

b.- En este contexto, no es posible hablar de una estrategia de desarrollo nacional, más bien
ésta vino impuesta por el imperio conquistador, desde el imperio español. De la misma forma, la
estructura de poder política y económica estaba condicionada a las directivas de la metrópoli. Los
funcionarios que detentaron la administración política eran representantes del Rey en estas colonias
y su trabajo no era más que la implementación de aquellas grandes directrices definidas en España
(o, en su caso, en Lima). De la misma forma, el poder económico dependía del lugar que Chile
ocupaba en el concierto de las colonias americanas de España.

c.- Las formas de trabajo durante este largo período estuvieron, evidentemente,
condicionadas por la circunstancia de ser un país invadido. Quizás el sistema de trabajo más
extendido era el de “encomienda” en donde el Rey le entregaba a los conquistadores y primeros
pobladores del territorio una cierta cantidad de aborígenes, de quienes percibía tributos y estaban
obligados a trabajar para el encomendero; a cambio de ello, el encomendero debía adoctrinarlos en
la fe católica, instruirlos y defender las tierras conquistadas. Atendido a que los aborígenes no tenían
dinero para pagar los tributos, debieron pagar en trabajo. Evidentemente el sistema fue un caldo de
cultivo para abusos, por lo que el Rey intentó, mediante variadas normativas, suavizarlo.3
Con todo, un elemento de importancia para tener en cuenta es que la legislación colonial, si
bien se sostenía en la estructura del imperio y su estrategia de desarrollo consecuente, mantuvo

2 Nos conformaremos con utilizar la expresión “cuestión social” en un sentido meramente operativo, para referirnos a una
serie de problemáticas que se dan en la dinámica social, preferentemente referidas a aspectos económicos y de
oportunidades, y que se manifiestan en una constante tensión entre los sectores que están mejor posicionados en influir
en las decisiones sociales y aquellos que están al margen de los beneficios sociales o cerca de estarlo.
3 Otras formas de trabajo fueron el sistema de “mita”, el sistema de “indios de la Corona”, además del llamado “trabajo

obligatorio de contratación libre”, todos los que, en mayor o menor medida, constituían una forma suavizada de
esclavitud, la que, por cierto, también existió en Chile. Al respecto, profesor Héctor Humeres, en “Evolución Histórica del
Derecho del Trabajo en Chile”, en Revista Chilena de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Vol 5, Nª 9, año
2014.
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siempre como objetivo el control del orden social colonial. En este interés, destaca un amplio
sistema normativo de protección al más débil, presente en el indígena, en los grupos marginales o
en aquellos primeros trabajadores semi independientes. El historiador Gabriel Salazar explica que el
Rey de España, “cristiano” por sobre todo, implementó en su imperio una especial preocupación por
los colonos mineros, estancieros y productores en general (eran los principales contribuyentes
directos de la Real Hacienda); por la masa laboral indígena (eran criaturas de Dios, vasallos del Rey
y, cómo no, también contribuyentes) y por la masa de mendigos, viudas y desamparados (eran los 3
bienaventurados de Cristo)4. Un objetivo propio de la colonización española fue el evitar la
generación de una nueva casta de señores feudales, sean grandes mercaderes o poderosos
políticos, ahora en América. De esta forma, la institución de la encomienda, o la regulación de
protección de los pequeños trabajadores mineros, da cuenta de una preocupación embrionaria de lo
que podrían considerarse antecedentes remotos de una “cuestión social” preindustrial.

d.- La revolución de la independencia implicó un primer quiebre en la estrategia de desarrollo

colonial. La liberalización de los mercados y la liberalización política desde 18105 no sólo dejó un
país naciente, sino que, muy especialmente, significaron un importante vacío de poder, pues se
insistió en la desintegración del imperialismo español en todos sus aspectos. El vacío de estrategia
de desarrollo, significó que, durante un período de cerca de veinticinco años, el país se debatió entre
diversas propuestas de desarrollo, ahora discutidas y definidas por la aristocracia de un país
independiente. Diversas fueron las propuestas6, pero básicamente se podían identificar en dos
polos, una propuesta liberal, democrática, regionalista y productivista (personificada en el General
Ramón Freire y los grupos liberales o pipiolos) y otra conservadora, autoritaria, centralista y
mercantilista (personificada en el Ministro Diego Portales y los grupos conservadores o pelucones).
Ambas posiciones no conversaron con éxito entre sí, terminando el conflicto con la imposición, por la
fuerza, de una de esas visiones de mundo, a partir del triunfo de los sectores conservadores en
1830.

3.- La estrategia de desarrollo hacia afuera en el Estado Conservador y ausencia de normativa

sobre la cuestión social en Chile.-

a.- De la forma señalada, por la fuerza, se impuso una estrategia de desarrollo a partir de los
gobiernos conservadores de la década de 1830. Se trata de una corriente ideológica autoritaria en lo
político (antidemocrática), centralista (menor poder a las provincias y decisiones desde Santiago),
conservadora (moralmente muy cercana a la Iglesia Católica) y mercantilista (de apertura absoluta
de la economía del país a las potencias extranjeras y de explotación de los recursos naturales).

b.- La estrategia de desarrollo de este período, desde el punto de vista político, se

caracterizó por un fuerte autoritarismo, fundado en la Constitución Política del año 1833. Redactada
al amparo de los vencedores, produjo el desalojo de los sectores liberales de oposición.7 Bajo este
grupo de políticos y militares, liderados por Diego Portales el país fue arrastrado a la guerra contra la
Confederación Perú-Boliviana en 1837 a 1839.
La estructura política fundada en el fuerte control desde la Presidencia de la República hizo
crisis a mediados de la década de 1870, pero, básicamente, como veremos, el poder pasó a una
nueva generación de políticos aristocráticos, que compartían las ideas mercantilistas, autoritarias y
centralistas, pero se diferenciaban con sus antecesores en el moralismo conservador.

4 Gabriel Salazar; Historia Contemporánea de Chile, Tomo I, página 22.

5 No olvidar que ya en 1778 el Rey había dictado normas que liberalizaron parcialmente el comercio. Con todo, en el mes
de febrero del 1811, a menos de un año apenas de la constitución de la Primera Junta Nacional de Gobierno, se dicta en
el país una ley de libertad de comercio que declaraba abiertos los puertos de Chile al comercio de todas las naciones y
no sólo de España.
6 Durante el período de organización se dictaron la Constitución de 1822 (cesarista), la de 1823 (moralista) y la de 1828

(liberal), además de las llamadas “leyes federales”. Como se puede apreciar, todas tendían a establecer una estrategia
de desarrollo distinta.
7 Es preciso tener en cuenta que la Constitución de 1833, entre sus regulaciones más importantes, estaba la confusión

entre los poderes civiles y religiosos (la única religión permitida en Chile era la católica), un fuerte poder de parte del
Presidente de la República (autoritario y con un período de duración de su mandato de cinco años con reelección
inmediata, de ahí que los primeros cuatro gobernantes de este período duraran diez años cada uno en el cargo de
Presidente de la República) y establecía condiciones muy exigentes para modificarla, que la hacían, en la práctica,
inmodificable. Por otro lado, la sociedad militarizada significó que los dos primeros Presidentes de la República fueran
generales del Ejército y que el país participara en dos guerras internacionales.
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c.- En el plano económico, la corriente autoritaria impuso un sistema de mercantilismo liberal

(o neo mercantilismo). Buscó abrir las fronteras a los capitales extranjeros, preferentemente
ingleses, para comerciar con nuestro país y para, básicamente, explotar las riquezas naturales del
territorio, dejando sin amparo a los sectores productores nacionales. Como se puede constatar, el
devenir de la economía en este período se sostuvo en la dependencia de la producción de un
recurso hasta su agotamiento. Así ocurrió con la mina de plata de Chañarcillo en 1832, en la
producción agrícola para los mercados del oro en California y luego en Australia (1848-1853; 1850- 4
1857), luego el descubrimiento de un nuevo mineral de plata en Caracoles (1870) y el comienzo de
la producción de carbón en las minas de Lota. En esta vocación exportadora, las políticas públicas e
inversiones estaban destinadas sólo a favorecer estos procesos, como en la construcción de
ferrocarriles en zonas productoras, siendo muy extrañas las inversiones nacionales en
industrialización del país.

c.- Durante esta etapa “autoritaria” del período de estrategia de desarrollo hacia afuera, la
preocupación por la generación de una legislación social, de apoyo a los sectores más desposeídos
no existió. Como hemos explicado, la revolución de la independencia no generó consecuencias
favorables para los sectores más desposeídos, básicamente porque se desmanteló el germen de
“sistema de protección social” del período colonial. Los campesinos se vieron sometidos a un nuevo
sistema laboral, el “peonaje”, descrito por los estudiosos como una especie de “neo esclavismo”8;
además de la proliferación de castigos físicos y de trabajos forzados. La imagen que tuvo el Estado
de los sectores populares fue en dos sentidos: o el sujeto popular era un forajido, un bandido, un
peligroso, un “roto alzado”; o era un militar patriota, que, enfervecido por la llama de la “nación” (o
por el alcohol) defendía a su pueblo en el campo de batalla.
La legislación que normaba las relaciones laborales no era más que el derecho común, el
Derecho Civil. No existían normas de protección para el trabajador, porque chocaban con el principio
de igualdad y de autonomía de la voluntad, las partes eran iguales y libres de pactar lo que les
pareciera más conveniente. En 1855 se promulga el Código Civil en Chile, dentro del cual se regula
el contrato de arrendamiento de criados domésticos, los contratos para la confección de una obra
material y el contrato de arrendamiento de servicios inmateriales, todas figuras, si bien se acercaban
a la regulación de una relación laboral, lo cierto es que lo hacían en base a los principios clásicos del
Derecho Civil.

4.- La estrategia de desarrollo hacia afuera en el Estado Liberal y los inicios de la legislación
social en Chile.-

a.- Como hemos señalado, el sistema del Estado Liberal del siglo XIX cambió de signo
político en la década de 1870, y su estrategia de desarrollo, a pesar de su evidente agotamiento, se
extendió hasta el período de 1920-1930. Las ideas “modernizantes” de estos grupos, que se hacían
llamar “liberales”, motivaron una alianza más estrecha entre los comerciantes nacionales y,
especialmente, las casas de comercio inglés. Producto de esta relación se forjaron los intereses que
llevaron al país a una nueva guerra, esta vez de conquista, la Guerra del Pacífico (1879-1883),
financiada por capitales ingleses. Esta guerra más el evidente cambio en las condiciones sociales y
económicas, desembocaron en un nuevo enfrentamiento bélico, la Guerra Civil de 1891 que puso en
disputa, nuevamente, las dos visiones de estrategias de desarrollo, un bando más cercano a los
sectores productivistas, liderado por el Presidente José Manuel Balmaceda y parte del Ejército, en
contra de los sectores mercantilistas, liderados por el Parlamento y la Armada. Y, nuevamente se
impusieron por la fuerza los sectores mercantilistas, apoyados por las potencias extranjeras,
especialmente por Inglaterra. Los vencedores de la Guerra Civil impusieron un sistema político
caracterizado por la debilidad del poder del Presidente de la República (pues sabían que podría ir
contra sus intereses) y un empoderamiento del Congreso Nacional, sistema que históricamente se
ha denominado “República Parlamentaria” y que se mantuvo sin mayores modificaciones hasta la
década de1930.
Este período corresponde a una catarsis social y política en donde se perfilan casi todas las
ideas políticas que serán determinantes en el resto del siglo XX, pero no se definió una nueva
estrategia de desarrollo, sino que no es más que la larga agonía del sistema anterior. El sistema sólo
se pudo estabilizar en una nueva estrategia de desarrollo hacia 1938.

8 Gabriel Salazar, Historia Contemporánea de Chile, Tomo I, página 146 y siguientes.

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b.- El agotamiento de las riquezas y mercados estacionales, que habían financiado el

período anterior, hizo que, desde principios de la década de 1870, estos nuevos líderes buscaran la
explotación de otros recursos naturales. Por una parte, el salitre, en territorio peruano y boliviano; y
la ampliación de la superficie cultivable hacia el sur. La lucha por el primer recurso llevó a la Guerra
del Pacífico, la lucha por el segundo recurso, llevó a la invasión de la Araucanía. Las riquezas
incorporadas por las guerras, la influencia externa de los intereses ingleses y el control del Estado
por la aristocracia liberal, permitieron extender la lógica liberal y exportadora hasta 1930. Así, este 5
período (1891-1920) se caracterizó en lo político, por un sistema que reflejó la larga agonía fue
propia de una clase política y económica miope y cerrada; en lo social por una tajante división entre
las élites mercantilistas y los ya visibles sectores populares y obreros lo que marcó una alta
conflictividad social; y económicamente, por la intensa dependencia de la exportación del salitre, en
un país que se insertaba completamente en el sistema capitalista internacional.

c.- Los gobiernos de la llamada “República Parlamentaria” (1891-1920) se desentendieron

de la cuestión social y, como señalábamos, se limitaron a su función de Estado Policía.9
Fue en este período en que, lo que hemos llamado como “cuestión social” comenzó a ser
más visible. Los conflictos derivados de este problema, tienen su origen en diversos factores; el
proceso de urbanización acelerada, problemas de escases de vivienda y hacinamiento, problemas
sanitarios y la ausencia de legislación social. A este fenómeno se suma la creciente, y cada vez más
influyente, clase media. Sectores profesionales, funcionarios públicos y de empresas de servicios
fueron incorporándose al sistema político como otro actor social relevante, en ocasiones, con
intereses cercanos a los sectores populares.
Los principales puertos navieros, zonas industriales como las minas del carbón del sur y la
incorporación de la industria del salitre, permitieron la formación de un nuevo tipo de sujeto popular,
un obrero industrial. Más urbano y consciente de su condición, buscó el apoyo de sus pares para
construir, desde la base, un germen de sistema de protección social. Las décadas del cambio del
siglo vieron surgir entre los trabajadores industriales, entre algunos sectores de estratos bajos pero
ilustrados y entre los antiguos sectores productores nacionales venidos a menos, diversas
instituciones de colaboración y de protección común ante la adversidad. Una de las más comunes
organizaciones fueron las Sociedades de Socorros Mutuos o Mutual, instancia de protección y
espacio de sociabilización de los problemas que a diario sufrían los trabajadores socios. De las
mutuales surgió, en la práctica, la organización de un fondo común para afrontar los siniestros a los
cuales estaban afectos los trabajadores socios (enfermedad, viudez, orfandad, muerte, entre otros).
Este inicio de visibilización de la “cuestión social” ya no como un problema interno de la familia sino
como un problema de carácter público, estuvo acompañado con el desarrollo de los Sindicatos
(normalmente en paralelo a la Mutual). Los “mutualistas” buscaban un Estado más descentralizado,
con apoyo a los sectores productivos nacionales cuyos representantes (no políticos) intervengan en
las decisiones del país y la sanción de una naciente legislación social. Con todo, su objetivo era
eminentemente de protección y no político.10
La proyección política de la cuestión social fue dada por las organizaciones de trabajadores.
Ya en 1909 nace la primera organización de trabajadores nacional, la Federación Obrera de Chile
(FOCH), que dio sentido de unidad a los trabajadores e intentó influir en las políticas nacionales con
escaso éxito en esto primeros años. Su fuerza se centró en los sectores mineros del norte y del sur
del país con ideas socialistas, en cambio en Santiago y en Valparaíso hizo fuerza el movimiento
anarquista. De esta misma organización nace el primer líder de un incipiente movimiento obrero
revolucionario, don Luis Emilio Recabarren, quien, en 1922 crea el Partido Comunista de Chile, que,

9 Movimientos que buscaban el apoyo de los pequeños productores, o en búsqueda de legislación de protección a la
naciente “clase obrera” fueron aplastados por el Ejército del Estado en 1830, 1848, 1851, 1859, 1890, 1902, 1906 y
1907. Esta última fecha, referida a la gran huelga de pampinos y la matanza en Iquique, dejó una fuerte marca en los
sectores obreros, lo que significó un repliegue de su accionar, del cual se repusieron meridianamente en década y media
después.
10 “La primera de esas entidades fue la Mutual de Tipógrafos, que se creó en Santiago en 1853 y en Valparaíso en 1855.

También de mediados del siglo XIX es la Sociedad de Artesanos La Unión, constituida en Santiago y en La Serena.
Hacia fines del siglo pasado las sociedades mutualistas alcanzaban a un número cercano a los ochenta. El padre del
mutualismo chileno fue don Fermín Vivaceta, quien, al decir del profesor Gonzalo Vial, ‘era un laico optimista y por ello
creía en la ciencia y el progreso: su poder, pensaba, conseguiría se elevase la clase obrera y los chilenos alcanzarían
entonces la suprema meta: la igualdad’. Un rasgo común de todas esas mutualidades era su carácter laico y su
neutralidad política y religiosa. A finales del siglo XIX la Iglesia Católica comenzó a promover mutuales con carácter
religioso: en 1878 se constituyó la Asociación Católica de Obreros; en 1883, la Unión Católica, etcétera.”, en “Evolución
de la legislación laboral chilena”, Patricio Mardones V. Documento publicado en:
https://www.cepchile.cl/cep/site/docs/20160303/20160303184527/rev26_mardones.pdf.
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junto con las nacientes organizaciones socialistas, se conforman los primeros partidos de orientación
marxista.

d.- Con todo, y a pesar de la resistencia del sistema político de incorporar las exigencias de
las nacientes organizaciones de trabajadores, esta época comienza a haber un germen de normativa
proteccionista y de reparo de la cuestión social. En 1906 se promulgó una ley de habitaciones
obrares y una normativa que establecía, en forma bien primitiva, la obligación del descanso 6
dominical (1907). Luego, encontramos una modificación a la ley de descanso dominical recién en
1915 y la famosa ley de la silla. En 1912 se dicta una ley que busca restringir el trabajo infantil. En
1916 la primera ley que regulaba aspectos de los accidentes del trabajo y una reglamentación de las
huelgas (1917) y la ley sobre servicio de cunas en las fábricas. En 1918 se dicta la ley de retiro y
previsión social del personal de los ferrocarriles del Estado.

5.- La crisis del sistema aristocrático y los inicios de la legislación social en Chile.-

a.- El sistema político del “Parlamentarismo Chileno” hizo crisis durante la década de 1920 la
que sólo se pudo estabilizar bien entrada la década del 30. La “cuestión social” ya se había
transformado en un tema eje de las discusiones políticas e, inevitablemente, era un elemento a
considerar en el precario equilibrio económico, aun basado en las exportaciones del salitre. Arturo
Alessandri, hábil político, llegó a la Presidencia en el año 1920, con una promesa de cambio. Esa
promesa tenía entre sus ejes la incorporación de las crecientes clases medias, medidas
productivistas y de protección social, es decir, tomó aquél discurso progresista y pro democrático
que había sido dejado fuera de los gobiernos del período anterior. Sin embargo, atrapado por el
sistema político reinante de partidos elitistas, no pudo concretar su proyecto.
Esta época tiene como característica principal la inestabilidad. La decadencia de la industria
del salitre tuvo su golpe de gracia en la crisis económica de 1931. Con todo, si algo comienza a
aparecer en los discursos políticos de la época es que el Estado no puede estar ausente de las
decisiones económicas. Así, tanto el primer gobierno de Alessandri, como el de Carlos Ibáñez del
Campo (1927-1931), las Juntas de la República Socialista (1931-1932) y, en menor medida, el
segundo gobierno de Alessandri (1932-1938), dotaron al Estado de órganos de control económico
antecedentes de la futura estrategia de desarrollo. El camino político de estos años de crisis (1920-
1938) generó importantes consecuencias en cuanto al tratamiento de la cuestión social en Chile, la
que pasa de ser considerada de un tema privado y de caridad a un problema de Estado y de justicia
social. La reforma al sistema político generada por la Constitución de 1925 permite la ampliación de
la democracia, incorporando a los sectores medios y parte de los sectores populares al Parlamento.
Las grandes organizaciones de trabajadores amplían su representatividad.

b.- A pesar de haber sido una época inestable, constituye el inicio de la legislación social
chilena. Se ha considerado la incorporación de Chile a la Organización Internacional del Trabajo
(OIT) en 1919, como el hito que marca el inicio de esta legislación como tarea central del Estado.
Luego, en el primer gobierno de Alessandri se dictaron importantes leyes sociales, que vinieron a
configurar la primera legislación orgánica que regula las condiciones del trabajo: ley de contrato de
trabajo, ley que crea el Seguro Obrero, de indemnización por accidentes del trabajo, ley de creación
de Tribunales de conciliación y arbitraje laboral, ley de organizaciones sindicales y ley de sociedades
cooperativas; además de la ley que crea la Caja de Empleados Particulares, todas en 1924.11 Estas
primeras normas laborales fueron recopiladas y modificadas por Carlos Ibañez del Campo quien, en
1931 dicta el primer Código del Trabajo chileno.12

11 Fue en septiembre del año 1924 en que un grupo de oficiales jóvenes del Ejército dieron un Golpe de Estado con
características progresistas, conocido como “ruido de sables”, en que los militares se hicieron presentes en las
escalinatas y butacas del Congreso Nacional en Santiago y, con ello, se obligó al Parlamento a la aprobación de las
señaladas leyes sociales. Atendida esta presión y dado que ya no ejercía el poder efectivamente, Arturo Alessandri
renunció a la Presidencia, la que no fue aceptada, pero se le dio permiso por parte del Parlamento para que abandonara
el país. El gobierno quedó a cargo de una Junta Militar que, luego de diversos conflictos y contra golpes, a un año de la
salida de Alessandri, éste fue llamado para que asumiera la segunda parte de su período de gobierno.
12 Sus características más resaltantes son: a) distinción entre una categoría común de trabajadores, los obreros, y un

sector más privilegiado, por primar en sus tareas el esfuerzo intelectual sobre el físico: los empleados particulares; b)
exclusión de la normativa general del Código a los funcionarios públicos y a los de empresas estatales; c) régimen
sindical sólo para los trabajadores particulares; d) el Estado interviene ampliamente en la relación laboral y en la
actividad económica como empleador. William Tayer A. “Origen, evolución y perspectiva del derecho laboral chileno” en
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Por último, un elemento de vital importancia es que Arturo Alessandri, en su primer gobierno
logra imponer una nueva Constitución Política de la República, la de 1925, que reconoce
importantes logros en la normativa social, en especial, garantías constitucionales relacionadas con el
trabajo y la salud. En su artículo 10, número 14 declaraba que es deber del Estado: “la protección al
trabajo, a la industria, y a las obras de previsión social, especialmente en cuanto se refieren a la
habitación sana y a las condiciones económicas de la vida”.
Estos elementos vienen en preparar el nuevo consenso, una nueva estrategia de desarrollo. 7

6.- La estrategia de desarrollo de integración hacia adentro o el Estado liberal democrático y

la institucionalización de la legislación social en Chile.

a.- Desde fines de la década de 1930 comienza en Chile un proceso progresivo de

intervención del Estado en los asuntos económicos y sociales que van propiciando el nacimiento de
nuevas formas de ver la cuestión social y, con ella, una nueva estrategia de desarrollo conocida
como de sustitución de importaciones o desarrollo de integración hacia adentro. El golpe de la crisis
económica de los años 30 fue muy fuerte, por lo que se generó un consenso en el sentido de reducir
al máximo la dependencia de los mercados extranjeros y buscar la promoción de la industrialización
nacional. La idea era dinamizar el mercado interno del país y una fuerte intervención del Estado en
la dirección de la economía. Es el llamado modelo de industrialización por sustitución de
importaciones, resumido en la sigla ISI, que “consiste en ser una política económica proteccionista,
que subiría el precio de los productos extranjeros estimulando su sustitución por productos
nacionales y el aumento de la demanda haría crecer la industria del país y aumentar las fuentes
laborales”.13
Esta nueva estrategia de desarrollo fue promovida por el predominio de las ideas
socialdemócratas, expresadas en Chile por los tres gobiernos del Partido Radical (1938-1952),
buscaron el consenso en las fuerzas sociales, la incorporación de las demandas de los trabajadores
al sistema político y una fuerte intervención del Estado en la economía creando empresas
estratégicas.14 Tuvo su auge durante los gobiernos radicales, y los siguientes gobernantes hasta el
año 1973, consolidaron las políticas de bienestar.

b.- Las organizaciones sindicales en este periodo son funcionales al sistema partidista. La
Confederación de Trabajadores de Chile y la Asociación de Empleados Chilenos fueron muy
cercanas a la coalición de partidos políticos gobernantes, dado que coincidían en la estrategia de
desarrollo del país. Así los trabajadores fueron incorporados como actores en el sistema político,
incorporándose como un pilar fundamental en la construcción del llamado Estado de compromiso.
Una de las principales manifestaciones de esta nueva posición de las posiciones de los trabajadores
de la forma de ver la cuestión social fue la creación de instituciones administradoras de prestaciones
sociales, ahora como órganos dependientes o asociados al Estado, se trata de las Cajas de
Previsión, las Mutualidades y los diversos servicios de salud; de entre estas organizaciones
destacan el Servicio de Seguro Social, la Caja de Empleados Particulares y la Caja de Empleados
Públicos.
La legislación laboral durante el período en estudio, en su primera parte, no tuvo mayores
modificaciones. El Código del Trabajo del año 1931 fue aplicado, en su estructura básica, hasta
1973, sin embargo, se incorporaron algunas regulaciones importantes en este período, con la
finalidad de incorporar nuevos beneficios laborales. Ley 6020, de 1937, sobre empleados
particulares; la Ley 6174 de 1938, sobre medicina preventiva; la Ley 6938, de 1941, sobre
gratificación; la Ley 16455, de 1966, sobre estabilidad relativa en el empleo.
En el año 1967, se dicta la Ley 16625, sobre sindicalización campesina, un hito importante
en el devenir de la normativa laboral, pues, recién bien entrado el período y bajo el gobierno de
Eduardo Frei Montalva, de la Democracia Cristiana, ingresa al sistema laboral moderno un

revista CEP Nº54, consultado en

https://www.cepchile.cl/cep/site/artic/20160303/asocfile/20160303184523/rev54_thayer.pdf.
13 En Claudio Olmos y Rodrigo Silva: “El rol del Estado chileno en el desarrollo de las políticas de bienestar”; documento

de investigación de la “Serie Indagación” N° 27, fondo Expansiva, consultado en

https://pdfs.semanticscholar.org/88ae/93e03cf39ddc05ea47d6fe0aeae70a388796.pdf.
14 Relevante papel jugó la creación de la Corporaciòn de Fomento de la Producción (CORFO) en 1938, instancia que

buscaba la discusión sobre las políticas económicas y sociales de los sectores productivos. Con todo, la principal tarea
de la CORFO fue la de ejecutar planes de desarrollo energético del país, pensando en la necesaria industrialización.
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importante mundo laboral, el mundo campesino. Otras normativas de importancia son el D.F.L n° 2,
de 1967 que establece el estatuto orgánico de la Dirección del Trabajo; la Ley 16744, de 1968, sobre
accidentes del Trabajo y Enfermedades profesionales.

c.- Al finalizar el período se encuentra marcado por la crisis de la estrategia de desarrollo. A

fin de mantenerla, los grupos de centro e izquierda, amplían el proyecto y el sistema de desarrollo
hacia adentro, se aplica con un nuevo matiz, con una mirada continental, confundiéndose con los 8
conflictos propios de la Guerra Fría. Así, existe una fuerte confrontación de los proyectos políticos
presentes en este período. Tanto el gobierno democratacristiano (1964-1970) como el gobierno de la
Unidad Popular (1970-1973) plantearon al Estado como un defensor de los trabajadores, enmarcado
en un discurso “revolucionario”. En lo económico, el Estado pasa de un Estado promotor, a un
Estado programador de la economía, para concluir en una especia de Estado de planificación
económica central. Además, las expectativas generadas en las nuevas masas populares
incorporadas en la política, y a cuyas peticiones no se daban respuesta atendida la alta inflación,
desencadenó un cuestionamiento en torno a la idea de los límites de eficacia de la democracia, del
sistema capitalista y del Estado liberal.
En cuanto a las organizaciones sindicales, ya desde 1953 habían tomado otro aire. Se crea
la Central Única de Trabajadores (CUT) con una marcada preponderancia de las ideas marxistas,
adopta una actitud clasista, pasando de la reivindicación sectorial al sostén clasista. Luego, en el
gobierno de la Unidad Popular, parte de la organización obrera pasa de la acción política a la acción
directa (apoyo de las tomas de fábricas y terrenos, creación de los cordones industriales de defensa
del régimen) con finalidades de lucha de clases, ampliando su base de lucha con otros sectores
clásicamente marginados (campesinos y sectores poblacionales), conformando lo que en esa época
fue llamado “Poder Popular”.
Hay autores que concluyen que en este período (1938-1973) el “Estado jugó un rol
fundamental al extender los servicios a un conjunto cada vez mayor de la población, bajo el precepto
de que debía velar por el Bien Común. Es así como Chile logró altos niveles de desarrollo y
cobertura de las políticas sociales, junto a una avanzada institucionalidad en el área de la acción
social”.15

7.- La estrategia del desarrollo hacia afuera o el Estado neoliberal y la legislación social
mercantilizada.-

a.- El régimen que nace a partir del Golpe de Estado del año 1973 impone una propuesta
política autosuficiente, una “propuesta global”. Esto quiere decir que, para su implementación,
requerirá que los actores sociales, en especial los trabajadores, adhieran completamente al
programa, el que entre sus principios se encuentra la tendencia constante y progresiva a la
desregulación normativa. Desde el punto de vista de la estrategia de desarrollo, el período que va
desde 1973 a la fecha, está marcada por la reimplantación de un sistema económico liberal y un
control social, en donde los derechos sociales son considerados como bienes de mercado, y el
Estado intervendrá sólo en carácter subsidiario, cuando el mercado no pueda proveerlos. 16
El neoliberalismo, como estrategia de desarrollo, es antagónico al Estado de Compromiso;
reduce el Estado, liberaliza el mercado financiero y laboral, rebaja en forma desproporcionada los
aranceles permitiendo las importaciones extranjeras en desmedro de la protección a la producción
nacional y privatiza las empresas estatales. El “modelo” fue considerado una “receta global” que se
aplicó no sólo a los aspectos de la economía sino que a la organización de la sociedad, siendo el
mercado el eje orientador de las direcciones de los aspectos culturales, sociales e, incluso, del

15 Citado por Claudio Olmos y Rodrigo Silva: “El rol del Estado chileno en el desarrollo de las políticas de bienestar”;
documento de investigación de la “Serie Indagación” N° 27, fondo Expansiva, consultado en
https://pdfs.semanticscholar.org/88ae/93e03cf39ddc05ea47d6fe0aeae70a388796.pdf.

16 Este cambio del rol del Estado se tradujo en la minimización de las políticas sociales: a) Drástica reducción de
recursos, afectando con particular intensidad vivienda, salud y educación (y dentro de ellos, las mayores reducciones en
inversión y remuneraciones para el personal en esos sectores); b) Transferencia de funciones ejecutivas y reubicación
de servicios al sector privado y desconcentración geográfica de ministerios y servicios, c) Introducción de mecanismos
de mercado en la asignación de recursos públicos (subsidio a las demandas), d) Implementación de medidas concretas
dirigidas a reducir literalmente los programas universales y focalizar los recursos públicos para ser gastados en los
segmentos más pobres de la población, e) Desarrollo de programas sociales compensatorios para situaciones de
extrema pobreza, f) Debilitamiento del poder de los trabajadores y de los sindicatos con un estricto control de la
expresión colectiva de demandas sociales.
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sistema político. Con todo, la implementación de esta nueva estrategia de desarrollo se realizó a
costa de altas tasas de desempleo e inflación y caída de los salarios reales, sin considerar, por
cierto, que requirió de una larga dictadura militar.17

b.- El nuevo sistema, en materia laboral, en su fase autoritaria (1973-1990) impuso una
política restriccionista, de verticalidad sindical y luego de atomización del movimiento sindical. La
primera legislación laboral (1973-1979) obedeció a los requerimientos de seguridad del régimen, 9
evitando la eclosión social contra la dictadura o contra el modelo económico, persiguiendo a la
mayoría de los dirigentes sindicales y trabajadores cercanos a las ideas de izquierda. Si bien, en un
principio, las nuevas autoridades pretendieron realizar un sindicalismo dirigido, lo cierto es que estas
políticas fueron eclipsadas por el modelo neoliberal. Por cierto, las normas del Código del Trabajo se
aplicaron restringidamente, en tanto no colisionaban con los intereses de la Dictadura.
Una nueva etapa comienza con la implementación del Plan Laboral de 1979, que fue la
política laboral que implementó la Dictadura, consistió en dos Decretos Leyes: el DL 2.756 sobre
organización sindical y el DL 2.758 sobre negociación colectiva.18 Los Decretos Leyes del Plan
Laboral de 1979 toleraban la existencia de sindicatos, pero con estrictas limitaciones en sus
acciones, en especial, la negociación colectiva era restringida al interior de la empresa (y no
interempresas) y sobre temas muy específicos, limitando, también, el derecho a huelga. En 1981 se
disolvieron los Juzgados del Trabajo y, contra todo principio laboral, las causas laborales fueron
tratadas en los Juzgados Civiles. 19 Con todo, se reestablecieron las elecciones libres de dirigentes
sindicales, lo que favoreció el acceso a esos puestos de sindicalistas de oposición, lo que permitió
una tímida reactivación del movimiento sindical, pero que será determinante en los movimientos para
el retorno a la democracia.
De la misma fuente ideológica del Plan Laboral de 1979 nacieron una serie de leyes que
regularon aspectos sociales, pero desde una perspectiva neoliberal, esto es, el que los derechos
sociales sean concebidos como bienes de mercado, suministrados, preferentemente por los
privados, como el sistema a de Administración de Fondos de Pensiones y de Instituciones de Salud
Previsional.20 Estos temas y en la misma visión, son reconocidos en la Constitución de 1980.

c.- En 1986, y luego de una profunda crisis económica y social producto del endeudamiento
provocado pro las políticas económicas del gobierno que casi desestabilizó el régimen, la Dictadura
decidió codificar las normas laborales que se habían dictado a la fecha. El objetivo era, como en casi
todas las otras áreas sensibles, establecer una normativa fundante del nuevo sistema, en Dictadura,
antes de que sea discutida en Democracia. Así, luego del estudio de una comisión de trabajo, se
publicó la Ley 18.620, que contiene el nuevo Código del Trabajo de 1987. 21
d.- La vuelta a la Democracia en 1990 llevó al poder a gobiernos que, si bien mantuvieron el
modelo neoliberal, intentaron introducir elementos de justicia social que beneficiara a los sectores

17 En este contexto cabría preguntarse si este sistema se hubiera podido implementar en democracia. El análisis
histórico claramente señala la impopularidad de un modelo de desarrollo hacia afuera. Ha llegado de hablarse del “Injerto
Chicago”, en alusión de los principios neoliberales originados en la Universidad de esa ciudad y que se impusieron en
Chile. En este sentido, resulta interesante la reflexión que realiza el profesor Gabriel Salazar al respecto: “es sugestivo
que el implante libremercadista de Chicago, lo mismo que el ‘proyecto mercantil’, impuesto siglo y medio antes por Diego
Portales & Cía, sólo haya podido germinar en el nido violento de una intervención militar”. Historia Contemporánea de
Chile, Tomo I.
18 Pareciera necesario anotar que este Plan Laboral, ideado por el entonces Ministro del Trabajo José Piñera, no

obedeció a un concesión del régimen a los trabajadores, como en el caso de los gobiernos de derecha de entonces
(Código del Trabajo de 1931, bajo la Dictadura de Carlos Ibañez del Campo), ni a un logro de los sindicatos; sino que
constituyó una respuesta forzada al anunciado boicot de entidades sindicales extranjeras, especialmente
norteamericanas, debido a las restricciones a la libertad sindical en el país, los asesinatos de líderes sindicales, y por las
repercusiones internacionales del asesinato de Orlando Letelier en Estados Unidos.
19 “El movimiento sindical en dictadura: Plan Laboral y Derechos Humanos”, documento editado por el Museo de la

Memoria y los Derechos Humanos, publicado en http://www.cedocmuseodelamemoria.cl/wp-

content/uploads/2015/11/AscencioFelipe-El-movimiento-sindical-en-dictadura-Plan-Laboral-y-Derechos-Humanos-2.pdf.
20 Como se puede apreciar, el modelo neoliberal no sólo abarcó aspectos económicos. Similares reformas se realizaron

en materia educacional, de políticas sociales, de regulación urbanística, de tratamiento de los recursos naturales como
las minas y el derecho de agua, entre otros.
21 Es preciso tener presente que la Dictadura operó a través de Decretos Leyes, nombre que se le da a las normas

dictadas por gobiernos de facto. Sin embargo, con posterioridad a la aprobación de la Constitución de 1980 y hasta
1990, no hubo Congreso Nacional, y los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y el Director General de
Carabineros, se constituyeron en una especie de “Congreso Nacional” que discutía y aprobaba normas. Dado que, en
teoría esas “leyes” eran aprobadas por este especial “Congreso Nacional”, no fueron llamadas Decretos Leyes, sino que
“Leyes”.
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más desposeídos o marginados por la Dictadura. La estrategia de desarrollo, si bien es la misma, el

neoliberalismo, la idea es que el crecimiento que genere el modelo, sea con “equidad”. En definitiva,
el modelo de desarrollo se sustenta en el mercado como principal forma de organización económica
y el Estado como ente regulador de las imperfecciones del mercado, asumiendo políticas de
protección a los más desposeídos. El Estado no pretende garantizar el bienestar de las personas,
como el Estado de Compromiso previo al Golpe Militar, sino que busca maximizar las oportunidades
para que las personas se desarrollen su bienestar en forma individual. 10
En este primer período de la nueva democracia, desde 1990 hasta 2004 aproximadamente,
los gobiernos centraron sus políticas sociales en cubrir las importantes brechas dejadas por la
Dictadura en estas áreas. La tendencia es operar mediante programas y proyectos abiertos a
ejecutores privados, con lo que surge con importante ímpetu otros actores, agrupados en lo que se
define como el “Tercer Sector” (ONGs, voluntarios, entidades filantrópicas), pues la fórmula es
traspasar la acción estatal y fondos a estas organizaciones. El Estado, sigue teniendo su labor
mínima y subsidiaria.
Fue en los primeros años de este período en que los trabajadores, representados
básicamente por la Central Unitaria de Trabajadores, que participaron en la generación de un amplio
acuerdo nacional, en un proceso de Concertación Social, con las organizaciones de empresarios,
agrupadas en la Confederación de la Producción y el Comercio. En este último ente, que agrupa a
los grandes empresarios del país, existía cierta conciencia en algunos de sus dirigentes, en que el
modelo tenía una deuda con los trabajadores. Así, durante el año 1990 y 1991, con el patrocinio del
Gobierno demócratacristiano de Patricio Aylwin, se firmaron los “Acuerdos – Marco” que propiciaron
reformas legislativas.22 Entre éstas, la aprobación, ahora en democracia, de un nuevo Código del
Trabajo en el año 1994 que, con diversas modificaciones, es el que nos rige hasta la fecha.
Las décadas recientes han mantenido el sistema general del Código del Trabajo del año
1994, incorporando derechos para los trabajadores en el aspecto de las relaciones laborales y de las
facultades de fiscalización por parte de la Dirección del Trabajo. Entre los derechos señalados se
encuentran aquellos que dicen relación con las condiciones del despido23 y de protección a la
maternidad. Sólo en los últimos años se han incorporado modificaciones importantes en las normas
de Derecho Colectivo, tanto en temas sindicales como en el procedimiento de negociación colectiva.
Una de las más relevantes modificaciones al Derecho del Trabajo, implementada por los
gobiernos de Ricardo Lagos y Michelle Bachelet, fue la entrada en vigencia de la nueva justicia
laboral, con Tribunales especiales y procedimientos orales, que han significado un gran avance en la
defensa de los derechos de los trabajadores.

e.- Las políticas laborales y sociales en las décadas de este siglo XXI están marcadas con
un aumento de la participación del Estado en el área social. Chile ha avanzado hacia una matriz de
desarrollo mixta, en donde el proyecto neoliberal se ha intentado corregir, a través de la
incorporación de políticas sociales de cobertura universal, a contrapelo, por cierto, de los defensores
ideológicos del modelo. Una forma de definir este nuevo enfoque es en la dicotomía entre Estados
residuales y Estados universales. “En los primeros el Estado sólo asume la responsabilidad cuando
ha fallado la familia y el mercado, procura hacerse cargo de los grupos sociales marginales o
necesitados. El segundo modelo se dirige a toda la población, es universalista y abarca un
compromiso institucionalizado de protección social”24. En esta dicotomía, Chile se identifica con el
Estado residual, pero existen sectores que buscan derivar hacia un Estado Universal que, en sus
raíces, podemos encontrar las ideas de aquellas viejas tendencias proteccionistas, tantas veces
desplazadas del centro de poder en nuestra historia.

22 En “Concertación Social: historia, condiciones y la situación en Chile”, Memoria de Grado Marcelo Orellana Cavieres,
2013.
23 Normas fundamentales en este punto fueron el restablecimiento del pago de indemnizaciones por años de servicios, la

sanción por el despido con cotizaciones previsionales adeudadas o ley Bustos, la incorporación de la responsabilidad
subsidiaria o solidaria de las empresas mandantes en el trabajo bajo régimen de subcontratación, y, más recientemente,
la incorporación de los derechos ciudadanos al trabajo con la regulación de la acción de tutela laboral por vulneración de
derechos fundamentales en el trabajo.
24 Citado por Claudio Olmos y Rodrigo Silva: “El rol del Estado chileno en el desarrollo de las políticas de bienestar”;

documento de investigación de la “Serie Indagación” N° 27, fondo Expansiva, consultado en

https://pdfs.semanticscholar.org/88ae/93e03cf39ddc05ea47d6fe0aeae70a388796.pdf.