Hacia Una Centroamérica Más Resiliente

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HACIA UNA CENTROAMÉRICA
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AGRADECIMIENTOS
El comité editorial de esta publicación estuvo con- lista superior de desarrollo social 2; Margaret Arnold,
formado por personal del Banco Mundial y liderado especialista superior de Desarrollo Social3; José Án-
por Haris Sanahuja, especialista superior en Gestión gel Villalobos, especialista superior del sector finan-
del Riesgo de Desastres; Mirtha Escobar, oficial de ciero; Abigail Bacca, especialista superior del sector
Operaciones, y Christian Peter, líder programático; financiero4; Katharina Siegmann, especialista am-
con apoyo de María Carolina Hoyos, especialista su- biental5; Alexander Serrano, especialista en Manejo
perior en Comunicación. de Recursos Hídricos6; Luis Triveño, especialista
El documento contó con la guía estratégica de en Desarrollo Urbano7; Amparo Elena Gordillo-Tobar,
Ming Zhang, gerente de Desarrollo Urbano y Gestión economista superior; Felipe Targa, especialista su-
del Riesgo de Desastres para América Latina y el Ca- perior en Transporte; Mariano González Serrano,
ribe; Seynabou Sakho, directora para Centroaméri- especialista superior en Energía, y Enrique Alasino,
ca; y Joaquín Toro, especialista superior en Gestión especialista superior en Educación8. La introducción
del Riesgo de Desastres y coordinador de Gestión y el enfoque estratégico del documento contaron
del Riesgo de Desastres para América Latina y el también con la valiosa revisión y contribución de
Caribe. Armando Guzmán, especialista superior en Gestión
del Riesgo de Desastres y Eric Dickson, especialista
Deseamos expresar especial agradecimiento a superior en Desarrollo Urbano.
los autores de las notas analíticas: Luis Rolando Du-
rán y Ana María Majano; Ramiro Batzín; Maité Rodrí- Además, se contó con los aportes técnicos de
guez Blandón; Diana Cubas y Rashmin Gunasekera; Lily Caballero, especialista superior en Planifica-
Pascal Girot y Ana Karla Perea; Francisco Villalpan- ción Socioespacial; Cristina Otano, oficial superior
do; Augusto Pinto Carrillo, y Alonso Brenes. Contribu- de Operaciones; Melanie Kappes, especialista en
yeron también a la revisión de las notas analíticas Gestión de Riesgos; Joaquín Azpiroz, consultor en
Luis Áviles, analista de Operaciones, y Luis Corrales,
consultor de Gestión del Riesgo de Desastres. 2 Los pueblos indígenas en la gestión del riesgo de desastres y
adaptación al cambio climático inclusiva en Centroamérica.
Las notas técnicas contaron también con el va- 3 Gestión del riesgo de desastres y género en Centroamérica.
4 La agenda regional de gestión financiera del riesgo de desastres
lioso examen de expertos evaluadores del Banco en Centroamérica.
Mundial: Alberto Leyton, especialista superior en 5 Gestión del riesgo de desastres y adaptación al cambio climático
Sector Público; Ruxandra Burdescu, especialista en Centroamérica.
6 Gestión de riesgos y servicios de información hidrometereológi-
superior en Sector Publico1; Dianna Pizarro, especia- ca y climática en Centroamérica.
7 El desafío de mejorar la resiliencia urbana en Centroamérica.
1 Gobernanza para la gestión del riesgo de desastres en Centro- 8 Inversiones resilientes para una agenda de desarrollo seguro en
américa. Centroamérica.
Gestión de Riesgos; y Lizardo Narváez, especialista ricana (SG-SICA); Nahuel Arenas, jefe adjunto de
superior en Gestión de Riesgos. UNDRR-Las Américas, y Johanna Granados, especia-
Esta obra también contó con la acertada guía y lista en Riesgo Urbano de UNDRR-Las Américas.
los comentarios de Martín Portillo, secretario ejecuti- El desarrollo de esta publicación fue posible gra-
vo del Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas cias al apoyo del Fondo Mundial para la Reducción
de Centroamérica, Panamá y República Dominicana de los Desastres y la Recuperación (GFDRR) y los
(COSEFIN); Claudia Herrera, secretaria ejecutiva del Gobiernos de Canadá, Alemania, Estados Unidos y la
Centro de Coordinación para la Prevención de los Unión Europea, como parte del Fondo Multidonantes
Desastres Naturales en América Central y Repúbli- del Programa de Aseguramiento contra Riesgo Ca-
ca Dominicana (CEPREDENAC); Berta Olmedo, se- tastrófico en Centroamérica y el Caribe.
cretaria ejecutiva del Comité Regional de Recursos La edición del documento estuvo a cargo de
Hidráulicos; Jorge Cabrera, asesor de la Secretaría Adriana Llano y la diagramación y diseño, a cargo
General del Sistema de la Integración Centroame- de Kilka Diseño Gráfico.
ÍNDICE
Introducción 6
1. Gobernanza para la gestión del riesgo
de desastres en Centroamérica 14
Luis Rolando Durán y Ana María Majano
2. Los pueblos indígenas en la gestión del riesgo
y adaptación al cambio climático inclusiva en Centroamérica 33
Ramiro Batzín
3. Gestión del riesgo de desastres y género
en Centroamérica 53
Maité Rodríguez Blandón
4. Gestión financiera del riesgo de desastres en Centroamérica 83
Diana Cubas y Rashmin Gunasekera
5. Gestión de riesgo de desastres y adaptación
al cambio climático en Centroamérica 104
Pascal Girot y Ana Karla Perea (autora contribuyente)
6. Gestión del riesgo de desastres y servicios de información
hidrometereológica y climática en Centroamérica 127
Francisco Villalpando
7. El desafío de mejorar la resiliencia urbana en Centroamérica 147
Augusto Pinto Carrillo
8. Inversiones resilientes para una agenda de
desarrollo seguro en Centroamérica 178
Alonso Brenes
INTRODUCCIÓN
Centroamérica es una región geográfica con marca- región altamente expuesta en forma directa a los
dos contrastes entre sus dos vertientes, caribeña y efectos de distintos fenómenos naturales de origen
pacífica, y se caracteriza por su alta diversidad bioló- geodinámicos e hidrometereológicos3. Terremotos,
gica y cultural. En un territorio de tan solo 522 760 erupciones volcánicas, deslizamientos de tierras,
kilómetros cuadrados se concentra entre un 7 % y un huracanes tropicales, inundaciones, sequías y olas
10 % de la biodiversidad mundial1. La región es el ho- de calor son algunos de los fenómenos naturales
gar de aproximadamente 66 pueblos indígenas, que que hacen de Centroamérica un territorio vulnerable
habitan a lo largo de los siete países que la compo- a múltiples amenazas.
nen, ocupando casi el 40 % de la superficie terrestre y En un contexto de alta vulnerabilidad socioeco-
marina del istmo2. Parte de esta diversidad ambiental nómica y ambiental, asociada a procesos de des-
y cultural se refleja también en la existencia de gran- igualdad, pobreza, aprovechamiento inadecuado
des áreas o corredores regionales, como el Corredor del territorio, urbanización no planificada y degrada-
Biológico Mesoamericano, a lo largo de la vertiente ción ambiental4, entre otros, el acaecimiento de las
del Caribe, y el Corredor Seco Centroamericano, que amenazas naturales se traduce frecuentemente en
se extiende a lo largo de cuatro países del istmo. desastres, cuyos impactos en pérdidas humanas y
De la misma manera, las características geo- económicas tienen gran incidencia en la sostenibili-
morfológicas y climáticas de la región se traducen dad de los procesos de desarrollo de la región.
en una gran diversidad de climas, en un territorio Entre 1970 y 2010, los desastres asociados
donde también confluyen cuatro placas tectóni- a terremotos, huracanes e inundaciones dejaron
cas. Estos elementos hacen de Centroamérica una daños y pérdidas acumuladas por más de USD
1 Guzmán, Armando y otros,"The Mesoamerican Biological Corri-
dor: multilateral efforts to promote sustainable development", 3 UNISDR y CEPREDENAC (2014), "Informe regional del estado de
junio de 2002, Banco Mundial. la vulnerabilidad y riesgos de desastres en Centroamérica".
2 Mapa “Pueblos indígenas, Áreas protegidas y Ecosistemas natu- 4 UNISDR y CEPREDENAC (2014), "Informe regional del estado de
rales de Centroamérica”, 2016, UICN. la vulnerabilidad y riesgos de desastres en Centroamérica".
7
80 000 millones, y afectaron la infraestructura plantean un riesgo persistente para el logro de los
crítica —incluyendo escuelas y hospitales— y los objetivos de desarrollo económico y social de los
medios de subsistencia de los centroamericanos5. países de la región8.
En la medida que aumenta la frecuencia y la mag- Por otro lado, los eventos sísmicos son menos
nitud del impacto de los desastres, los riesgos para frecuentes, pero han tenido impactos devastadores
la producción de alimentos y la seguridad alimen- y provocado daños y pérdidas del orden de los USD
taria podrían afectar a una parte significativa de la 58 000 millones para el mismo período. Solo el te-
población regional en las próximas décadas, y los rremoto de El Salvador ocurrido en 2001 dejó más
avances en los objetivos de crecimiento y desarro- de 1235 muertos y 138 583 viviendas destruidas9.
llo humano podrían verse seriamente erosionados.
En este contexto, la gestión del riesgo de desastre
La región presenta un patrón muy distintivo en (GRD) pasa a ser un componente protagónico en los
cuanto a la frecuencia y los niveles de impacto de esfuerzos de las entidades regionales y de los paí-
las distintas amenazas naturales. Los desastres ses de la región para consolidar los cimientos de una
relacionados con amenazas hidrometeorológicas, Centroamérica más próspera, inclusiva y resiliente.
incluido el fenómeno El Niño Oscilación Sur (ENOS),
son los más frecuentes en la región y su impacto
acumulado en los últimos 30 años alcanza los USD DESAFÍOS ACTUALES
22 000 millones6. PARA LA GRD EN LA
Centroamérica es la segunda región del mun- REGIÓN
do más vulnerable a riesgos climatológicos7. Cin-
co de los ocho países miembros del Sistema de la El paso del huracán Mitch, en octubre de 1998, y los
Integración Centroamericana (SICA) —Honduras, impactos sin precedentes que dejó en la región10
Nicaragua, República Dominicana, Guatemala y El son un punto de referencia obligado para el análisis
Salvador— se ubican dentro de los 15 primeros en de la GRD en Centroamérica. El huracán Mitch ha
el índice de riesgo climático mundial, lo que permite marcado un antes y un después en la visión insti-
dimensionar los altos niveles de vulnerabilidad que tucional, técnica y política sobre la naturaleza del
muestra la región ante amenazas hidrometeorológi- riesgo de desastres y la importancia de abordarlo de
cas. A este panorama hay que sumarle los impactos una manera integral.
adversos pronosticados del cambio climático, que
8 "La Economía del Cambio Climático en Centroamérica: Síntesis
5 CEPAL (2014), "La estimación de los efectos de los desastres en 2012", CEPAL, CCAD, SICA, DANIDA, COSEFIN y UKAID.
América Latina", serie Medio Ambiente y Desarrollo 157. 9 Quinto Informe Estado de la Región en Desarrollo Humano Soste-
6 CEPAL (2014), "La estimación de los efectos de los desastres en nible, 2016, Programa Estado de la Nación/Región, Costa Rica.
América Latina", serie Medio Ambiente y Desarrollo 157. 10 En 1998, el huracán Mitch causó la muerte de aproximadamente
7 Kreft, Sönke y David Eckstein (2014), "Global Climate Risk 14 600 personas, afectó directamente a cerca de 6,7 millones
Index. Who Suffers Most from Extreme Weather Events?", Ger- de personas y provocó daños por más de USD 8500 millones en
manwatch. Nicaragua, Honduras, Guatemala y El Salvador.
8 Construir la Resiliencia en Centro América
Los procesos de consulta regionales Mitch +5 y dad social, económica y ambiental no resuelta, a la
Mitch +10, sirvieron para sentar las bases sobre las que se suman los efectos evidentes de la variabili-
cuales se aprobó, en 2010, la Política Centroame- dad y el cambio climático global. A dos décadas del
ricana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres paso del huracán Mitch, la configuración del riesgo
(PCGIR)11. En dicho contexto, y con la GRD como eje también ha cambiado y la región se enfrenta a mu-
integrador, la PCGIR ha permitido una mayor arti- chos desafíos para que esos avances promovidos
culación y convergencia con otros instrumentos y desde la institucionalidad regional se traduzcan en
políticas regionales sectoriales tales como la Estra- implementación y cambios a nivel nacional y local.
tegia Regional Agroambiental y de Salud (ERAS); la Urbanización acelerada. Uno de los cambios
Estrategia Regional de Cambio Climático (ERCC) en más conspicuos que está transformando la geo-
2010; la Estrategia Centroamericana de Desarrollo grafía de la región tiene que ver con el proceso de
Regional Territorial (ECADERT), y la Estrategia Cen- urbanización acelerado que está experimentando.
troamericana de Gestión Integrada de los Recursos Centroamérica se coloca como la segunda región
Hídricos (ECAGIRH). de más rápida urbanización en el mundo, y, con una
La PCGIR también ha sido pionera al introducir el población urbana que se duplicará para 205012, los
valor agregado y la importancia del abordaje regio- asentamientos informales, los niveles de concen-
nal para una agenda amplia de resiliencia. A casi una tración de la población y las actividades económicas
década de su adopción, la noción de regiones homo- en zonas propensas al riesgo constituyen grandes
géneas con conectividad territorial, como el Corre- desafíos, que pueden incidir sobre la productividad
dor Seco Centroamericano y el Corredor Biológico en y reducir los niveles de resiliencia.
la vertiente caribeña, al igual que la noción de regio- En un contexto de procesos de descentraliza-
nes homólogas que comparten una configuración ción relativamente incipientes en los países de la
del riesgo, como las áreas urbanas de la región, si- región, donde la planificación urbana, las normas de
guen representando oportunidades concretas para construcción y las inversiones sensibles al riesgo
articular la escala regional con la nacional y local serán fundamentales para construir la resiliencia
alrededor de una agenda de resiliencia. de las ciudades centroamericanas, adquiere mayor
No obstante, sin desmedro de los notables avan- relevancia la necesidad de promover e implementar
ces regionales en los marcos políticos e institucio- un abordaje más integral de la gestión local del ries-
nales para promover la GRD y la adaptacion al cam- go, que en el proceso agregue e integre otras dimen-
bio climático (ACC), el entorno actual de la región siones relevantes de la resiliencia urbana, como la
centroamericana está marcado por una vulnerabili- planificación territorial, la descentralización de pro-
cesos y el acceso a financiamiento a nivel local.
11 Ver memorias de las conferencias Mitch +5 y Mitch +10 en
americalatinagenera.org/newsite/images/cdr-documents/.../ 12 María, Agustín y otros (2018), "Estudio de la urbanización en
memoria_mitch.pdf y web.worldbank.org/archive/website01539/ Centroamérica: Oportunidades de una Centroamérica urbana",
WEB/IMAGES/ASONOG_2.PDF Washington, DC: Banco Mundial.
9
Énfasis en los sectores más vulnerables. Un enfo- lideradas por estructuras organizacionales con en-
que de GRD que contribuya a la resiliencia general de foques, metas y horizontes de tiempo diferentes.
la región debe estar anclado en la priorización de los La coyuntura actual, con la PCGIR y la Estrategia
grupos y sectores más vulnerables, de manera que Regional de Cambio Climático actualizadas, ofrece
contribuya en forma más efectiva a cerrar la impor- un marco renovado para promover la vinculación
tante brecha de inclusión y equidad social que existe de las agendas nacionales de gestión del riesgo y
en los países de la región. Las comunidades locales, de acción climática, garantizando la complementa-
a veces las más vulnerables de la región, se enfren- riedad de políticas e identificando efectivamente las
tan todos los días a diferentes tipos de riesgo, no solo acciones de adaptación que beneficien a las comu-
ligados a amenazas y desastres, y tienen una gran nidades vulnerables en la región.
experiencia en el diseño de estrategias de resiliencia. Servicios hidrometeorológicos. En ese mismo
En ese sentido, persisten todavía muchos desa- contexto de armonización de la GRD y la ACC, un pi-
fíos para consolidar la integración de principios de lar sobre el cual la región tendrá que sustentar la
equidad e inclusividad en las políticas y marcos estra- toma de decisiones son los servicios de información
tégicos en procesos de GRD y ACC que aborden tanto meteorológica, hidrológica y climática. El fenómeno
la exposición y vulnerabilidad diferenciada de muje- ENOS 1997-98, y el huracán Mitch dejaron al desnudo,
res y hombres de distintas edades, de personas con de forma muy cruda, las deficiencias y el rezago que
discapacidad y de los diferentes pueblos indígenas y tenían los servicios nacionales de hidrometeorología.
afrolatinos de la región, como sus aportes diferencia- Hoy se han realizado avances, pero existe una
dos y muchas veces invisibilizados, para una gestión brecha importante entre las necesidades de análi-
más integral de riesgos en la región. sis y pronósticos necesarios para la gestión efectiva
Agendas de GRD y ACC. Otro tema ineludible en el del riesgo de desastres y el apoyo a los procesos de
análisis actual de la resiliencia regional es la aten- adaptación al cambio climático de los diferentes sec-
ción a los efectos adversos del cambio climático, que tores productivos en los niveles regional y nacionales.
no solo tenderán a aumentar la intensidad y frecuen- Existen iniciativas regionales, como el Foro del Clima,
cia de eventos meteorológicos extremos, sino que que evidencian las oportunidades para un abordaje
también están relacionados con cambios paulatinos regional, al igual que la posibilidad de trabajar a nivel
en condiciones climáticas y el aumento en el nivel de ecorregión en áreas como el Corredor Seco.
promedio del mar. En ese sentido, la región ha rea- Inversiones resilientes. Para cumplir con los
lizado esfuerzos hacia la armonización de las agen- Objetivos de Desarrollo Sostenible en los próximos
das regionales de GRD y ACC, reconociendo la impor- años, la región se enfrenta al desafío de aprovechar
tancia de complementarlas y generar sinergias. al máximo los recursos destinados a inversión en
Pero también es necesario reconocer que dichas servicios e infraestructura pública, no solo para
agendas, en la práctica, han sido desarrolladas y mejorar las condiciones de desempeño económico,
sino para dotar a la ciudadanía de servicios socia- sar procesos nacionales relacionados con la transfe-
les elementales dentro de las estrategias de erra- rencia del riesgo de desastres, en este caso, a partir
dicación de la pobreza. Un problema fundamental de la escala regional.
en los esquemas actuales de inversión es que los No obstante, los desafíos que implica el aumento
proyectos no alcanzan su vida útil por el impacto de de daños y pérdidas asociadas a los desastres, y el
los desastres. La reducción de la vulnerabilidad de limitado espacio fiscal en los países de Centroamé-
la infraestructura existente en Centroamérica sigue rica13, subrayan la importancia de seguir avanzando
siendo una asignatura crítica, pero igualmente críti- hacia marcos integrales y estrategias de gestión fi-
co es el blindaje de las futuras inversiones. nanciera del riesgo de desastres que se articulen y
Es imprescindible dar prioridad a la inversión pú- potencien un enfoque más amplio de GRD, a través
blica en infraestructura crítica (carreteras, puentes, de la cuantificación de los riesgos fiscales relaciona-
puertos, hospitales, escuelas, líneas vitales), procu- dos con el impacto de amenazas naturales.
rando la eficiencia del gasto público y garantizando
la continuidad de los servicios públicos y de los ne-
gocios. La falta de resiliencia en las inversiones pú-
OPORTUNIDADES
blicas y privadas también afecta significativamente PARA FORTALECER
la competitividad de la región, dentro de los merca- LA AGENDA
dos en los que Centroamérica busca insertarse. La
visión de una infraestructura regional resiliente, en
REGIONAL DE
cuestiones como los corredores logísticos y siste- RESILIENCIA
mas de interconexión energética, es clave en este
La región lleva cerca de 30 años en un proceso de
análisis.
construcción institucional impulsado en el mar-
La resiliencia financiera. Una de las áreas en las co del Sistema de la Integración Centroamericana
que la región ha mostrado avances muy significati- (SICA). Este proceso ha permitido el desarrollo de
vos en los últimos 20 años es en la adopción de he- políticas regionales que reflejan la voluntad de ac-
rramientas de protección financiera ante el riesgo tuar de forma concertada y coordinada sobre pro-
de desastres. Estos avances se condicen, en cierta blemáticas que comparten los países de la región
medida, con un cambio de visión en los países de la centroamericana.
región, que están pasando de una gestión financie-
La GRD y la ACC ocupan un espacio protagónico
ra del riesgo centrada en las acciones posteriores a
en la agenda regional, como se evidencia en el relan-
los desastres, a una gestión ex-ante y proactiva. Ini-
zamiento del proceso de integración centroamerica-
ciativas regionales como el pooling o la agrupación
de riesgos catastróficos del Fondo de Seguro con- 13 Las estimaciones recientes para Centroamérica demuestran que
un aumento en la intensidad de los huracanes causa pérdidas
tra Riesgos de Catástrofes en el Caribe (CCRIF), son en el PIB del orden del 0,9 % al 1,6 % en extrema pobreza para los
muestras concretas de las oportunidades para impul- puntos porcentuales 1,5.
11
Cuadro 1. Posibles intervenciones sectoriales bajo las diferentes dimensiones de la resiliencia
RESILIENCIA
Acciones y medidas para que

Educación la infraestructura (viviendas,
escuelas, hospitales, carreteras,
Salud puentes, etc.) sea menos
vulnerable a las distintas
RESILENCIA
Vivienda perturbaciones. Infraestructura FÍSICA
orientada a la reducción del riesgo Procesos y sistemas sociales
Infraestructura de desastres y a la adaptación al que deben estar desarrollados
cambio climático. RESILENCIA para apoyar a las personas
Protección
SOCIAL afectadas y que en general son social
No es posible desarrollar las más vulnerables.
resiliencia si las instituciones
no tienen sistemas ni procesos RESILENCIA
Gobernanza para incorporar las variables de INSTITUCIONAL
riesgo en sus propios procesos de La resiliencia fiscal se refiere
desarrollo. a a la manera en que los
RESILENCIA Gobiernos de países, ciudades e
Finanzas
FISCAL instituciones están preparados Microeconomía
fiscalmente para responder a
las distintas perturbaciones.
GESTIÓN INTEGRAL DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
na, que identifica a “la prevención y mitigación de troamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) está
desastres naturales y los efectos del cambio climá- actualizando la Estrategia Regional de Cambio Cli-
tico” como uno de sus cinco pilares de integración. mático, y espera lanzarla en el transcurso de 2019.
Por otro lado, cabe mencionar también la coyun- En este contexto, el abordaje multisectorial e
tura histórica representada por la convergencia y interinstitucional de la GRD en la región ofrece un
adopción de nuevos compromisos internacionales punto de partida estratégico para agregar e integrar
como la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, los esfuerzos para construir la resiliencia regional,
el Acuerdo de París y el Marco de Sendai, así como permitiendo que los diferentes sectores se anclen
los esfuerzos para consolidar las políticas y estrate- en estrategias más integrales donde se puedan
gias que promueven la integración regional, la ges- abordar las dimensiones físicas, sociales, fiscales e
tión ambiental, de adaptación al cambio climático y institucionales de la resiliencia, maximizando la ob-
de gestión del riesgo. tención de resultados (véase el cuadro 1).
Bajo el liderazgo de la Secretaría Ejecutiva del Teniendo en cuenta el contexto anterior, y en
CEPREDENAC, la región actualizó la PCGIR en 2107, respuesta a una solicitud de los países de la región
para alinearla con el Marco de Sendai, y está finali- al Banco Mundial de apoyar el fortalecimiento de
zando la formulación del nuevo Plan Regional de Re- los mecanismos regionales de coordinación para
ducción de Desastres. Asimismo, la Comisión Cen- la GRD (véase el recuadro 2), el Banco ha elabora-
do una serie de ocho notas analíticas orientadas a Estas notas son producto de un proceso de re-
identificar las oportunidades para fortalecer la agen- flexión y consulta regional, en el que han participa-
da de la resiliencia regional desde la perspectiva de do la Secretaría General del SICA (SG-SICA), la Secre-
la GRD. Con base en la identificación de los desafíos taría Ejecutiva del Centro de Coordinación para la
que se mencionan en la sección anterior, las notas Prevención de los Desastres Naturales en América
giran en torno a los siguientes ejes temáticos: Central y República Dominicana (CEPREDENAC),
• gobernanza para la GRD en Centroamérica; el Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de
Centroamérica, Panamá y República Dominicana
• los pueblos indígenas en la GRD y ACC inclusiva (COSEFIN), el Comité Regional de Recursos Hidráu-
en Centroamérica; licos (CRRH), la Comisión Centroamericana de Am-
• las cuestiones de género en la GRD en Centroa- biente y Desarrollo (CCAD), Banco Centroamericano
mérica; de Integración Económica (BCIE) y la Oficina de las
• la agenda regional de gestión financiera del ries- Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de De-
go de desastres en Centroamérica; sastres (UNDRR).
• las agendas de GRD y ACC en Centroamérica; Las conclusiones y líneas de acción identificadas
en cada de una de las notas constituyen una base
• GRD y servicios hidrometereológicos; analítica para la formulación de un marco estraté-
• GRD y servicios de información hidrometereoló- gico y plan de acción regional del Banco Mundial,
gica y climática en Centroamérica; coordinado con la institucionalidad regional, y capi-
• inversiones resilientes para una agenda de desa- talizando las oportunidades que ofrece la GRD para
rrollo seguro en Centroamérica. contribuir a los esfuerzos encaminados hacia la
construcción de una Centroamérica más resiliente.
13
Recuadro 2. Construcción de una agenda regional conjunta para la resiliencia

En el año 2018, durante las Reuniones de Primavera del Fondo Monetario Internacional y el Grupo Banco
Mundial, los Ministros de Finanzas o Hacienda de Centroamérica solicitaron el apoyo del Banco Mundial
para fortalecer las instituciones regionales y los mecanismos de coordinación, con el fin de avanzar en
la implementación de la agenda regional de GRD y el desarrollo de las capacidades para la recuperación
posterior a los desastres. Durante dichas reuniones, los representantes de los Gobiernos reconocieron la
necesidad de fortalecer las instituciones y los mecanismos regionales mediante la promoción de la coope-
ración regional y el establecimiento de un mecanismo eficaz para dar seguimiento y evaluar los avances
hacia la meta de construcción de la resiliencia.
En respuesta a dicha solicitud, el Banco Mundial inició un proceso de consulta con las instituciones
regionales, con el objetivo general de identificar los desafíos y las oportunidades para fortalecer la agenda
regional de GRD en Centroamérica en los próximos cinco años, con un énfasis en el rol y la contribución
de los mecanismos de coordinación intersectorial. Como parte de este proceso, el Banco Mundial encargó
la elaboración de una serie de notas analíticas, que fueron presentadas y discutidas en el Foro Regional
“Hacia una Centroamérica Más Resiliente” (http://www.bancomundial.org/es/events/2019/01/24/ha-
cia-una-centroamerica-mas-resiliente). Las versiones actualizadas de las notas que incorporan los hallaz-
gos del Foro se presentan en este documento.
1
Gobernanza para la gestión
del riesgo de desastres
en Centroamérica
Luis Rolando Durán y Ana María Majano
Revisión técnica: Haris Sanahuja, especialista superior
en Gestión del Riesgo de Desastres (Banco Mundial), con
contribuciones de Luis Avilés, analista de Operaciones
y Luis Corrales, consultor (Banco Mundial). También
contribuyeron a la revisión de esta nota la SG-SICA y la
SE-CEPREDENAC.
Revisión temática: Alberto Leyton, especialista superior

en Sector Público (Banco Mundial).
Revisión editorial: Adriana Llano Restrepo, consultora

(Banco Mundial).
ÍNDICE
Lista de siglas y abreviaturas 17

Resumen 19
Abstract 19
Introducción 20
El pasado 21
El presente 26
El futuro 28
Conclusiones 30
Bibliografía 31
LISTA DE SIGLAS Y ABREVIATURAS
CCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y

Desarrollo
CEPREDENAC Centro de Coordinación para la Prevención de
los Desastres Naturales en América Central y
República Dominicana
COMISCA Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica y
CRRH Comité Regional de Recursos Hidráulicos
ECADERT Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural
Territorial
ECAGIRH Estrategia Centroamericana de Gestión Integrada
de los Recursos Hídricos
ERAM Estrategia Regional Ambiental Marco
ERAS Estrategia Regional Agroambiental y de Salud
GIRD Gestión integral del riesgo de desastres
GRD Gestión del riesgo de desastres
INETER Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales
INSIVUMEH Instituto Nacional de Sismología, Vulcanología,
Meteorología e Hidrología de Guatemala
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
OEA Organización de los Estados Americanos
OSPESCA Organización del Sector Pesquero y Acuícola del
Istmo Centroamericano
PACADIRH Plan de Acción para el Manejo Integrado del Agua
en el Istmo Centroamericano
PARCA Plan Ambiental para la Región Centroamericana
PCGIR Política Centroamericana de Gestión Integral de
Riesgo de Desastres
PRRD Plan Regional de Reducción de Desastres
RDD Reducción del riesgo de desastres
SICA Sistema de la Integración Centroamericana
UNISDR Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción
del Riesgo de Desastres
19
RESUMEN
En las últimas dos décadas los países miembros del Sistema de la In-
tegración Centroamericana (SICA) han trabajado juntos en el abordaje
de riesgos relacionados con las múltiples amenazas y la vulnerabilidad
socioeconómica de la región. Como resultado de ese esfuerzo conjun-
to se han desarrollado estrategias y políticas regionales, nacionales y
sectoriales que buscan orientar la gestión del riesgo desde diferentes
niveles y en diferentes áreas, y se han fortalecido importantes elemen-
tos de la prevención y gestión de desastres. Sin embargo, persisten de-
safíos en la transversalización de la gestión del riesgo en las políticas
y procesos de desarrollo nacional, sectorial y local. En el presente do-
cumento se analizan los avances y el estado actual, así como las opor-
tunidades que la región tiene para fortalecer aspectos clave de la GRD
que le permitan encaminarse hacia el desarrollo resiliente y sostenible.
ABSTRACT
In the past two decades, the countries of the Central American Integra-
tion System (SICA) have worked together to address risks related to the
region's multiple hazards and its economic and social vulnerability. As
a result of these joint efforts, there are regional, national, and sectoral
strategies and policies to guide risk management at different levels in
various areas, and important elements of disaster prevention and ma-
nagement have been strengthened. However, there are still challenges
related to the mainstreaming of risk management in national, sectoral,
and local development policies and processes. This paper analyzes the
advances and state of the art, as well as the opportunities to stren-
gthen key aspects of disaster risk management, which will allow the
region to set out on a resilient and sustainable development path.
INTRODUCCIÓN ción parlamentaria en 1994, implicó un cambio en

la membresía, así como en su agenda de trabajo. A
El huracán Mitch es un punto obligado de referencia partir de este momento, los Gobiernos contarían con
en el análisis de la GRD en Centroamérica, no sola- representación y la facultad de tomar decisiones, y
mente por sus impactos negativos en términos de en su mayoría los representantes serían miembros
vidas humanas y medios de subsistencia, sino por- de los organismos de emergencia y protección civil.
que se considera un punto de inflexión en la visión Dado que el CEPREDENAC no tenía un mandato
de las autoridades políticas de la región sobre la na- en términos de preparación y respuesta en situacio-
turaleza del riesgo de desastres y la importancia de nes de emergencia, enfocó su trabajo en el fortaleci-
abordarlo de una manera integral. miento de las instituciones nacionales relacionadas
En 1987, la región había dado un paso importan- con el riesgo, así como en el desarrollo de proyec-
te en términos de institucionalidad con la creación tos regionales. La agenda de trabajo siguió estando
del CEPREDENAC, llamado en ese momento Centro centrada en la promoción de la prevención, ahora a
de Coordinación para la Prevención de los Desastres partir de proyectos integrales y no solo de la inves-
Naturales en América Central e integrado por institu- tigación científica. Los aspectos de colaboración en
ciones científicas encargadas del monitoreo de las emergencias solo fueron integrados en 2001.
amenazas naturales, así como por organizaciones Veinte años después de Mitch, y especialmente
de respuesta ante emergencias en Costa Rica, El en la última década bajo los lineamientos de la Polí-
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Pana- tica Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo
má. de Desastres (PCGIR), la región ha avanzado en el
La primera década de existencia del CEPREDE- desarrollo de otros instrumentos de política nacio-
NAC estuvo enfocada en la realización de estudios nal, regional, sectorial y multisectorial para la GRD,
científicos y el fortalecimiento de las redes de mo- así como en el fortalecimiento de las instituciones
nitoreo. Entonces, la visión institucional sobre la encargadas de la gestión del riesgo, los organismos
prevención era que "la predicción es el aspecto más científicos de monitoreo de amenazas y alerta tem-
crucial del proceso..."1. La preparación para desas- prana, y las organizaciones locales.
tres solo se abordó de forma tangencial y práctica- Sin embargo, en un entorno aún marcado por
mente no tuvo financiamiento durante los primeros una vulnerabilidad social, económica y ambiental
cinco años de vida institucional. no resuelta, así como por los evidentes efectos de
La transición de una organización interinstitucio- la variabilidad y el cambio climático global, la región
nal no formal a una intergubernamental, generada tiene todavía el desafío de abordar el riesgo como
por la firma del convenio constitutivo y su ratifica- parte imprescindible de su proceso de desarrollo.
Este documento analiza los avances, desafíos y
1 Durán Vargas, L. R. (2002), "Apuntes para una memoria insti-
tucional", CEPREDENAC. oportunidades para lograr una efectiva y eficiente
21
gestión integral del riesgo de desastres en la región. En el contexto del impacto de la sequía y los in-
En la segunda sección se discuten brevemente los cendios forestales, intensificados por el fenómeno
logros y los obstáculos encontrados. En la tercera de El Niño ocurrido entre 1997 y 1998, este marco
sección se analizan los aspectos que en la actuali- institucional sirvió de base para el establecimien-
dad están funcionando y aquellos que es necesario to de una agenda conjunta y multisectorial en los
mejorar. La cuarta sección está dedicada a identi- ámbitos nacionales y regional. En 1997, los jefes de
ficar las oportunidades para la gestión integral del Estado y de Gobierno del SICA acordaron desarrollar
riesgo de desastres (GIRD) en los próximos años, y un “marco para la reducción de la vulnerabilidad”
finalmente, en la última sección, se presentan las que, en conjunto con el Plan de Acción para el Mane-
conclusiones. jo Integrado del Agua en el Istmo Centroamericano
(PACADIRH) y la estrategia para el combate de los
EL PASADO incendios forestales en la región, establecería las

bases para un abordaje multisectorial del riesgo.
Las entidades a cargo de estas estrategias fueron el
El desarrollo de una agenda CEPREDENAC, el CRRH y la CCAD, respectivamente.
centrada en el riesgo El proceso de adopción de una política regional
La adopción del Decenio Internacional para la Re- para la reducción de la vulnerabilidad fue interrum-
ducción de los Desastres Naturales (1990-2000), pido por el huracán Mitch en octubre de 1998, pa-
así como la creación de la Red de Estudios Sociales radójicamente, el mismo mes en que la Cumbre de
en Prevención de Desastres en América Latina (La Presidentes analizaría el marco estratégico para
Red) y su agenda de investigación, generaron una lograrlo. Tal como lo expresa el "Informe regional del
influencia significativa en el CEPREDENAC, que en- estado de la vulnerabilidad y riesgos de desastres
focó sus esfuerzos en la promoción de una agenda en Centroamérica 2013"2, la dimensión de "gran de-
regional y agendas nacionales basadas en el riesgo. sastre subregional" que tuvo este huracán "obligó a
En 1993, el primer Plan Regional de Reducción los gobernantes del istmo a que se manifestaran y
de Desastres (PRRD) introdujo una variante que se- reconocieran la necesidad de ‘un compromiso cen-
ría fundamental en el futuro de la gestión del riesgo troamericano integral e intersectorial, público y pri-
en Centroamérica: la adopción de estrategias secto- vado, así como de la comunidad en general’ en pro
riales, de tal forma que, entre 1993 y 1998, sectores de la RRD".
como transporte, agricultura, electricidad y vivienda Este compromiso político de alto nivel se ma-
habían formulado y ejecutado acciones de preven- terializó en la XX Reunión Ordinaria de Presidentes
ción y preparación dentro de sus agendas con las Centroamericanos, República Dominicana y Belice,
entidades nacionales sectoriales. que se llevó a cabo en Guatemala en octubre de
2 UNISDR y CEPREDENAC (2014), "Informe regional del estado de
la vulnerabilidad y riesgos de desastres en Centroamérica 2013".
1999, con la firma del Marco Estratégico para la Re- conmemorativos, y considerando los compromisos
ducción de Vulnerabilidades y Desastres Naturales regionales e internacionales adoptados por los go-
en Centroamérica, ejecutado a través del segundo bernantes, tales como el Marco Estratégico y el Mar-
PRRD (2000-05), elaborado y conducido por el CE- co de Acción de Hyogo (2005), en 2010 la región
PREDENAC. dio otro importante paso en la adopción de compro-
El período posterior al huracán Mitch generó misos del más alto nivel político para la GRD, con la
nuevas condiciones para la aprobación de los ins- aprobación de la PCGIR en la XXXV Reunión Ordinaria
trumentos antes mencionados, y menos de un año de Jefes de Estado y de Gobierno.
después, en octubre de 1999, se adoptó el Marco Posteriormente, con el objetivo de alinear la PC-
Estratégico para la Reducción de Vulnerabilidades y GIR para reflejar los compromisos contraídos y adop-
Desastres Naturales en Centroamérica, que deman- tar las recomendaciones del Marco de Sendai para
daba el desarrollo de un plan de acción que conju- la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030,
gara “la prevención y mitigación [del riesgo] con la la política fue actualizada en 2017 (CEPREDENAC,
preparación y manejo de las emergencias”, el cual 2017). Su ámbito de aplicación y su enfoque sobre
debía ser revisado y actualizado periódicamente. la GRD se plantean en cinco ejes articuladores:
Adicionalmente, el Marco Estratégico establecía a. reducción del riesgo de desastres en la inversión
que “la temática de la reducción de la vulnerabilidad pública y privada para el desarrollo económico
y el manejo del riesgo debía introducirse de forma sostenible;
sistemática en todos los planes de desarrollo de b. desarrollo y compensación social para reducir la
mediano y largo plazo, sean de ámbito nacional, sec- vulnerabilidad;
torial o local, y deberá reforzarse simultáneamente
la capacidad operacional de los entes que tienen a c. GRD y su relación con el cambio climático;
su cargo la preparación y la gestión o manejo de las d. gestión territorial, gobernabilidad y gobernanza;
contingencias”. e. gestión de los desastres y recuperación.
En cumplimiento del mandato de los presidentes De acuerdo con lo estipulado en la PCGIR, el PRRD
acordado en la XX Reunión Ordinaria de Presidentes fue actualizado en 2015 y actualmente la Secreta-
Centroamericanos, República Dominicana y Belice, ría Ejecutiva del CEPREDENAC está en la fase final
llevada a cabo en Guatemala en octubre de 1999, de actualización del Plan para el período 2019-23.
el CEPREDENAC formuló y adoptó el segundo PRRD, El propósito de esta revisión es alinearlo con la PC-
para el período 2000-05. El Plan fue actualizado en GIR armonizada con el Marco de Sendai 2015-2030,
2006 para el período 2006-15. la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y el
Con el recuerdo del impacto regional del huracán Acuerdo de París sobre Cambio Climático, así como
Mitch siempre presente en los procesos de planifi- con las perspectivas nacionales que con respecto a
cación nacional y regional, a través de encuentros
23
estos temas han adoptado los países miembros del En cumplimiento de lo establecido en el Plan Plu-
CEPREDENAC. rianual, el CEPREDENAC formuló la PCGIR, de manera
El PRRD, en sus diferentes ediciones, ha sido un coordinada y alineada con otros instrumentos de
instrumento fundamental para mejorar la planifica- política ambiental e hídrica de carácter regional y
ción regional. Sin embargo, la ausencia de mecanis- también alineada con el Marco de Acción de Hyogo.
mos adecuados para el seguimiento, la evaluación La PCGIR fue adoptada en junio de 2010 durante la
y la presentación de informes hace difícil medir los XXXV Cumbre del SICA.
avances e identificar los desafíos y las lagunas exis- La PCGIR se convirtió en “el instrumento de po-
tentes para su ejecución. Por ello, su contribución lítica pública regional de mayor nivel en materia de
principal ha sido la generación de consensos estra- gestión de riesgos de desastres” y fue clave para
tégicos y operativos, así como la orientación de pro- incluir la GIRD como uno de los cinco pilares de la
cesos nacionales de planificación. agenda prioritaria del SICA. La Agenda Estratégica
Priorizada del SICA3 se construyó a partir de los cin-
La gestión del riesgo dentro de co pilares de la integración, teniendo como referen-
la planificación del desarrollo te la Agenda 2030 y sus 17 Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS): i) fortalecimiento institucional,
regional
ii) integración social, iii) integración social, iv) segu-
Como parte del Plan Plurianual del SICA, entre 2008 ridad democrática, y v) gestión integral del riesgo y
y 2009, las tres organizaciones regionales que cambio climático. Esta priorización se ha reflejado,
conforman el Subsistema Ambiental —la CCAD, el a la vez, en la inclusión de la GIRD en las estrategias
CEPREDENAC y el CRRH—, se propusieron como ob- de desarrollo de otras instancias del SICA.
jetivo “consolidar el enfoque de integración multi-
El Plan Ambiental para la Región Centroamerica-
sectorial de la gestión regional del desarrollo soste-
na (PARCA) 2010-2014, formulado en el marco del
nible, a través de instrumentos e instituciones con
Plan Plurianual antes mencionado, contemplaba en-
una clara orientación hacia la aplicación y cumpli-
tre sus líneas de acción el apoyo a la Secretaría Ge-
miento”, empleando un enfoque regional integrado
neral del SICA y al CEPREDENAC para la implementa-
de riesgo, agua y ambiente.
ción de la PCGIR, el Marco Estratégico y el PRRD, así
En este marco, se estableció como una de las como “promover la introducción de consideraciones
cuatro prioridades de política para el trienio la for- de gestión integral de riesgo de desastres y adapta-
mulación “de una política regional de gestión inte- ción al cambio climático, con un enfoque de diversi-
grada del riesgo en la interfase entre las políticas dad y de género, en los instrumentos y procesos de
regionales de inserción económica, cohesión social
y conservación ambiental con las decisiones y arre- 3 XLIX Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los
glos para la gestión del riesgo”, bajo el liderazgo del Países Miembros del SICA (2017), "Agenda estratégica priorizada
del Sistema de la Integración Centroamericana", en http://www.
CEPREDENAC y con el acuerdo de la CCAD y el CRRH. sepsa.go.cr/CAC/Agenda_estrategica_sectorial_priorizada_SICA.pdf.
ordenamiento del territorio, la gestión del patrimo- riales y multisectoriales desarrollados en la región
nio natural, el desarrollo urbano y en las prioridades durante los últimos 20 años, que incorporan ele-
de inversión pública y privada4 ”. mentos de gestión del riesgo de desastres.
A finales de 2014, el Consejo de Ministros de la Es necesario reconocer en los países de la región
CCAD aprobó la Estrategia Regional Ambiental Mar- importantes avances en el desarrollo de instrumen-
co 2015-2017 (ERAM) como nuevo instrumento de tos que permitirán la transversalización de la GRD
política ambiental para la región. La primera línea en la planificación de un desarrollo seguro y soste-
estratégica de la ERAM se denomina “Cambio climá- nible. Entre estos avances se pueden resaltar:
tico y gestión del riesgo” y busca “transversalizar el • la formulación de lineamientos para incorporar
enfoque de mitigación y adaptación al cambio cli- criterios de gestión del riesgo de desastres en
mático y la gestión integral del riesgo en todas las proyectos de inversión pública en Costa Rica y
políticas y planes nacionales para asegurar la pro- Honduras;
tección de la vida de la población de la región y de
sus bienes privados y públicos5 ”. • la adopción de un marco orientador para gestio-
nar el riesgo fiscal ante desastres asociados al
Transversalización y planificación impacto de amenazas naturales en Panamá;
del desarrollo seguro: Nueva • la revisión de los criterios para el otorgamiento

de seguros agrícolas, por parte del Instituto Na-
agenda regional
cional de Seguros en Costa Rica, para incorporar
En cuanto a la planificación sectorial, ya desde el parámetros de gestión de riesgo climático.
primer quinquenio de 1990 la región había iniciado
un proceso pionero de planificación regional secto- Factores clave para el desarrollo
rial en gestión del riesgo. Con el apoyo de la Organi-
de una agenda de gestión de
zación de los Estados Americanos (OEA), varios sec-
tores regionales establecieron políticas, estrategias riesgos y desarrollo seguro
y proyectos sectoriales de prevención. Históricamente, el principal factor impulsor para el
Algunos de esos planes iniciales no llegaron a cambio ha sido el impacto mismo de los desastres.
implementarse, pero otros lograron generar impac- Antes de 2010, la gran mayoría de los cambios de
tos y han tenido continuidad en el trabajo de las política y de estructuras institucionales se generó
organizaciones regionales, como es el caso del Con- después de un gran desastre nacional. Sin embar-
sejo Agropecuario Centroamericano (CAC). El cuadro go, en la última década, los procesos de ajuste de
que figura en la página siguiente presenta algunas las políticas de desarrollo nacional y los compromi-
de las estrategias, instrumentos y proyectos secto- sos internacionales han generado la adopción de
políticas nacionales de nueva generación. Esta ten-
4 CCAD (2009), Plan Ambiental de la Región Centroamericana.
dencia no ha sido impulsada por los desastres, sino
5 CCAD (2014), Estrategia Regional Ambiental Marco (ERAM).
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Tipo de instrumento Título
Estrategias y planes Estrategia Centroamericana de Vivienda y Asentamientos Humanos, 2015

sectoriales
Plan de Centroamérica y República Dominicana de Gestión Integral de Riesgo a Desastres y
Emergencias del Sector Salud, 2013-18
Política Agrícola Centroamericana, aprobada en 2017 (aborda el tema desde la perspectiva de
riesgos de los agronegocios)
Estrategia de Agricultura Sostenible Adaptada al Clima 2018-2030 (EASAC)
Estrategias y planes Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (ECADERT)

multisectoriales
Estrategia Regional Agroambiental y de Salud (ERAS)
Estrategia Regional Ambiental Marco (ERAM)
Estrategia Centroamericana de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (ECAGIRH)
Política Universitaria Centroamericana para la Reducción del Riesgo de Desastres en Centroamérica
2017 (PUCARD)
Política Regional de Igualdad y Equidad de Género 2013 (PRIEG)
Agenda Regional Intersectorial sobre Protección Social e Inclusión Productiva 2018-2030 (ARIPSIP)
Mecanismos y Foro del Clima de América Central (FCAC) y Foro de Aplicaciones

herramientas
Líneas de Acción del Sector Educación 2012-2015 en el marco de la PCGIR (CECC, CEPREDENAC y
regionales
CSUCA)
Manual Centroamericano de Gestión de Riesgo en Puentes (2010)
Manual Centroamericano de Normas para el Diseño Geométrico de Carreteras con enfoque de
Gestión de Riesgo y Seguridad vial (2010)
Mecanismo Regional de Ayuda Mutua antes Desastres del SICA (MECREG-SICA), 2018
Protocolo Centroamericano de Envío, Tránsito y Recepción de Asistencia Humanitaria y Técnica
Internacional en Situaciones de Desastres/Emergencias (SIECA-CEPREDENAC, 2016)
Fondo de Seguro contra Riesgos de Catástrofes en el Caribe (CCRIF SPC), al cual se adhirió el
Consejo Centroamericano de Ministros de Finanzas (COSEFIN) en el año 2015
por procesos reflexivos o compromisos políticos puesta ante los desastres;

(por ejemplo, la Política Nacional de GIRD en Costa • los marcos internacionales como los de Hyogo y
Rica y el proyecto de Ley de GIRD en Guatemala). Sendai y los ODS;
Otros factores clave son:
• la educación y capacitación, en particular, la edu-
• una mayor conciencia a nivel político sobre el cación universitaria a nivel de maestrías o diplo-
beneficio/costo de la prevención frente a la res- maturas;
• el desarrollo institucional a nivel regional y na-

cional, con visión de GIRD y no solo de respuesta
EL PRESENTE
ante emergencias; Uno de los aspectos más importantes para seña-
• los procesos de reformas de políticas públicas lar como impacto del proceso regional antes des-
asociados a préstamos de organizaciones finan- crito es que, después de 30 años de existencia, el
cieras internacionales; CEPREDENAC sigue siendo una institución válida y
protagonista en el contexto regional e internacional.
• el apoyo de organizaciones internacionales.
Su posición se ha consolidado sobre la base de su
En este contexto, también han sido evidentes algu- capacidad de actualización y una lectura oportu-
nas barreras, que no son homogéneas y cuya inci- na del contexto político e institucional existente. El
dencia varía entre países, a saber: CEPREDENAC de hoy es muy diferente al del inicio, y
• Dificultades para la integración efectiva de me- también han evolucionado las organizaciones nacio-
canismos de seguimiento, monitoreo y control nales que lo integran, aunque a ritmos diferentes.
de carácter regional, dado que los países tienden Un cambio muy importante para la Institución fue la
a darles prioridad a sus indicadores nacionales, adhesión de la República Dominicana en 2018.
por los que son responsables. A nivel regional, Desde los primeros procesos de planificación
el SICA no tiene atribuciones territoriales, lo que (PRRD 1993), el enfoque de responsabilidades
dificulta que se establezcan acciones regionales compartidas también se vio consolidado. Se ha evo-
vinculantes. lucionado de estrategias sectoriales, apadrinadas
• Falta de continuidad de iniciativas y equipos na- por donantes, a políticas con una mayor visión, in-
cionales cuando se dan cambios de gobierno. dependientes de los organismos especializados de
emergencia y protección civil. En esta misma línea
• Preponderancia de la visión de gestión de desas-
de pensamiento, es importante señalar cómo la
tres enfocada en la preparación y la respuesta
agenda de gestión del riesgo también continúa vi-
vs. gestión del riesgo en algunos sectores de la
gente y en permanente evolución hacia la gestión
administración pública.
integral multisectorial.
• Limitaciones de recursos humanos y financieros.
Como se ha indicado, la formulación de la PCGIR
• Competencia por recursos de cooperación entre respondió a la necesidad de armonizar y alinear los
organizaciones regionales que trabajan temas instrumentos regionales de política en las áreas de
relacionados, que bien podrían aprovechar si- agua, riesgo y ambiente, de acuerdo con el Plan Plu-
nergias. rianual del Subsistema Ambiental del SICA para el
período 2009-11. Asimismo, la adopción de la PCGIR
respondió a la necesidad de actualizar los compro-
misos regionales orientados a reducir y prevenir
27
el riesgo de desastres y contribuir con una visión A pesar de estos avances, hay aspectos de suma re-
de desarrollo integral y seguro en Centroamérica” levancia que requieren revisión y mejora, como los
(CEPREDENAC, 2014). Posteriormente, en 2016, la siguientes:
PCGIR fue actualizada con el propósito de armoni- • La sostenibilidad de las estrategias y los instru-
zarla con el Marco de Sendai (CEPREDENAC, 2017). mentos regionales. A lo largo de la historia de la
Dicha actualización fue adoptada en 2017. gestión del riesgo en Centroamérica, varios ins-
Algunos procesos que muestran signos importan- trumentos regionales han generado oportunida-
tes de avance son: des y se han constituido en impulsores desde
• La consolidación de la integración de la GIRD en la perspectiva de desarrollo. En primer lugar, la
políticas sectoriales regionales: finanzas, agri- Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES)
cultura, salud, transporte, entre otros. adoptada en 1994, así como otras iniciativas o
estrategias sectoriales. Sin embargo, varios de
• Los importantes avances en el desarrollo de estos instrumentos no lograron consolidarse y
sistemas de alerta temprana, preparación y res- continuar, con lo cual su valor agregado se fue
puesta a desastres. El CEPREDENAC se constitu- diluyendo.
yó en una plataforma para la coordinación regio-
nal en esta materia, con la puesta en marcha y • La coherencia y la coordinación entre institucio-
operación de la Academia Regional Centroame- nes regionales varían con el tiempo, muchas ve-
ricana de Búsqueda y Rescate y el Mecanismo ces en función de la disponibilidad de recursos
Regional de Ayuda Mutua ante Desastres. internacionales. Una de las lecciones aprendidas
como resultado del paso del huracán Mitch fue
• La adopción de un marco regional y marcos na- que la oferta abrumadora de recursos podría
cionales de recuperación pos desastre. generar duplicaciones y competencia entre insti-
• El fortalecimiento técnico de instituciones en- tuciones. De modo similar, dado que las secreta-
cargadas del monitoreo de amenazas en los rías y las instituciones especializadas —tanto a
países (Observatorio Ambiental en El Salvador, nivel regional como nacional— han sido creadas
INSIVUMEH, INETER, entre otros). en momentos y contextos muy diferentes, en
• La consolidación del Foro del Clima de América muchos casos se han generado duplicaciones y
Central y el desarrollo de otras iniciativas para áreas grises de competencia. Este reto ha sido
fortalecer el trabajo conjunto en monitoreo de reconocido por la Secretaría General del SICA
amenazas. como la necesidad de “integrar la integración”,
ante lo cual se propone consolidar la coordina-
• Los mecanismos regionales de coordinación de ción de esfuerzos para asegurar abordajes inte-
ayuda humanitaria. grados de mayor calidad y para enfrentar de ma-
nera articulada y sinérgica los desafíos futuros.
• La identificación, la estimación y la comprensión de la exposición y vulnerabilidad diferenciada

del riesgo a escala nacional y regional sigue sien- en términos de género, edad, etnicidad y otros
do insuficiente y limita la capacidad de toma de elementos que permitan desarrollar políticas e
decisiones y de inversión. Si bien se ha invertido intervenciones más incluyentes y equitativas,
mucho en reforzar los sistemas de vigilancia y la tomando en cuenta tanto las visiones y los co-
investigación de las amenazas, en general aún nocimientos ancestrales como los avances más
falta mucho por desarrollar. De igual forma, el recientes en términos de marcos conceptuales y
análisis de vulnerabilidades y riesgos se encuen- metodológicos.
tra aún en etapas tempranas. En ese sentido, se
dificulta la identificación de soluciones efectivas
y eficientes en función de los costos, que respon-
EL FUTURO
dan realmente a las necesidades de los usuarios Después de 20 años de esfuerzos regionales con
y personas afectadas. una visión integral de gestión del riesgo, Centroa-
• La generación de espacios sistemáticos de diá- mérica va hacia el futuro con marcos institucionales
logo y colaboración con el sector privado es pro- y normativos fortalecidos, pero con una alta vulne-
bablemente uno de los aspectos más débiles, rabilidad asociada a aspectos económicos, sociales
tanto en la escala regional como nacional. El sec- y ambientales no resueltos y a amenazas exacerba-
tor privado puede jugar un papel fundamental en das por fenómenos como la variabilidad y el cambio
términos de la protección de medios de subsis- climático, conflictos sociopolíticos y migraciones.
tencia y del fortalecimiento de la resiliencia local. Los avances de la región, si bien muy importan-
Igualmente, la protección de la inversión privada tes, se concentran principalmente en la gestión re-
frente a desastres debería ser de interés para to- activa y correctiva del riesgo actual, más que en la
das las partes. consideración prospectiva del riesgo futuro. Queda
• El desarrollo de mecanismos financieros para la aún el desafío de mejorar la comprensión del riesgo
gestión del riesgo, tanto en el sector público como como una construcción social compleja, endógena
en el privado, especialmente para las pymes, las a los procesos y modelos de desarrollo, que requie-
microempresas y los pequeños productores. En re soluciones de gobernabilidad también complejas.
particular, la identificación de los mecanismos A futuro, la región tiene una oportunidad de for-
financieros que internalizan la inversión en desa- mular soluciones documentadas con base en infor-
rrollo en los países. Tal es el caso de la banca de mación sobre los impactos económicos y sociales
desarrollo y otros mecanismos que interactúan de los desastres, tanto en el entorno político como
de forma permanente con la escala local. en el ámbito de la sociedad civil, para promover el
• El desarrollo de instrumentos y metodologías enfoque de prevención de riesgos en los procesos
que permitan una comprensión más adecuada de desarrollo y la gestión de riesgos futuros, así
29
como en los procesos de reconstrucción posterio- financieros de retención y transferencia del riesgo,
res a los desastres. tanto para la inversión pública como privada, inclu-
Esta situación genera una serie de desafíos, que yendo las instancias financieras de desarrollo na-
pueden verse a la vez como oportunidades para cional y local.
fortalecer la aplicación de las políticas existentes La región cuenta ahora con una estrategia de
y lograr una verdadera integración de la GRD para desarrollo renovada basada en instituciones con ex-
promover un desarrollo seguro en la región. Este es periencia y con recursos técnicos entrenados. Este
el caso entre las agendas de GRD, uso sostenible de acervo regional está disponible y se enfrenta al de-
los recursos naturales y de protección ambiental, safío de encontrar esos factores que retardan y ge-
y de adaptación al cambio climático dentro de las neran fricción. Más que intentar elaborar, perfeccio-
cuales se pueden identificar y aprovechar las siner- nar o actualizar las políticas existentes, el desafío es
gias para armonizar las políticas, los planes y las encontrar las vías que permitan hacerlas efectivas.
intervenciones y optimizar el uso de los recursos fi- Las alianzas que existen con el sector financie-
nancieros y humanos existentes, así como alcanzar ro multilateral y regional pueden reforzarse con el
mayor efectividad en el acceso al financiamiento y nacional y local, de forma que se pueda aprovechar
lograr un mayor impacto con acciones conjuntas los procesos existentes en los países para que las
entre las instituciones encargadas de estos temas. inversiones y los proyectos se encuadren con los
Los Gobiernos de los países de la región centro- mecanismos disponibles en los países y se orienten
americana continúan liderando el desarrollo y la im- concretamente a la reducción de pérdidas y daños,
plementación de estrategias de gestión del riesgo, contribuyendo al blindaje de la inversión pública y
ya no solo con el enfoque de preparación y respues- privada. Por ejemplo, a través del desarrollo de me-
ta, sino con decisiones para la puesta en marcha de canismos que permitan un adecuado monitoreo y
mecanismos de prevención y de fortalecimiento de seguimiento de la situación de riesgo en la región,
la resiliencia. La pregunta que surge siempre es por así como de los impactos potenciales a diferentes
qué esta voluntad de cambio, explícita y acompaña- escalas. Estos mecanismos deberán estar articula-
da de decisiones específicas, no alcanza a reducir dos con la PCGIR, armonizada con el Marco de Sen-
las condiciones de vulnerabilidad y riesgo. En este dai 2015-2030.
sentido, será necesario analizar con detenimiento Los ejercicios y las experiencias en el desarrollo
los procesos, para observar cuáles son las causas de instrumentos de inversión pública constituyen
o los factores que impiden o reducen las posibilida- una de las mayores oportunidades para lograr evi-
des de una gestión del riesgo más efectiva. De igual denciar los niveles reales de inversión en la gestión
manera, es importante que los países no solo es- del riesgo —a través de instrumentos de seguimien-
tablezcan las estrategias, sino que también las im- to presupuestario—, así como fomentar la inclusión
plementen a través de la adopción de instrumentos prospectiva de medidas de reducción de riesgo que
garanticen la resiliencia de las nuevas inversiones La acelerada urbanización que experimenta Cen-
en infraestructura y servicios sectoriales. De igual troamérica la coloca como la segunda región con
forma, los países enfrentan el desafío de fortalecer más rápida urbanización en el mundo. Según el
su resiliencia fiscal frente a los desastres a través “Estudio de la urbanización en Centroamérica” del
de instrumentos financieros modernos e innovado- Banco Mundial, el número de personas que viven en
res para la retención y la tranferencia del riesgo. ciudades va a duplicarse para el año 2050, lo cual
Estos esfuerzos también incluyen la identifica- implicará mayores presiones para los sistemas so-
ción e integración de nuevos actores internaciona- ciales, económicos y ambientales de los países y la
les, regionales y nacionales en los procesos de GRD, región. Ante estas perspectivas, se necesita forta-
enfocados siempre en la movilización de recursos lecer el trabajo conjunto de los países para reducir
hacia los países, pero en modalidades que fomen- las brechas y los atrasos, no solo en términos de
ten la adopción de medidas sectoriales y territoria- gestión de riesgos, sino que también en términos
les y que consideren la naturaleza multisectorial y del desarrollo social.
las dimensiones espacial y temporal de la gestión Finalmente, es de vital importancia promover y
del riesgo. apoyar la descentralización de la gestión del riesgo
Es necesario potenciar la gestión del conocimien- hacia el nivel subnacional y local. Será necesaria
to, la investigación y el intercambio de experiencias una lectura actualizada de estos procesos en los
como contribución directa y dirigida hacia una po- países, incluyendo la rica experiencia a nivel comu-
blación en condiciones de establecer una cultura nitario, para generar contribuciones desde el nivel
de prevención y resiliencia, a través del acceso a la regional que generen instrumentos apropiados para
información y a la educación, con un claro enfoque la gobernanza local del riesgo.
diferenciado por condiciones de género, diversidad A nivel regional el desafío sigue siendo encontrar
cultural y lingüística y atención a personas con dis- la manera de apoyar y promover procesos de revi-
capacidad. Debemos preguntarnos si en realidad es- sión y reforma de normativas y estrategias en la
tamos captando y entendiendo el riesgo y constru- escala nacional, para alcanzar un enfoque integral
yendo sistemas adecuados para intervenirlo a futuro en los territorios y un alineamiento con los marcos
Se debe consolidar la aplicación del Mecanismo regionales e internacionales pertinentes.
Regional de Ayuda Mutua y los instrumentos para
la evaluación de daños, así como la clara aplicación CONCLUSIONES
de estrategias integrales para la recuperación y la
transformación, de manera tal que se garantice una Los países miembros del SICA vienen trabajando en
respuesta ágil, expedita y oportuna ante situacio- el desarrollo de una agenda regional de GRD multi-
nes de emergencia o desastres. sectorial previo al paso del huracán Mitch, pero que
31
se vio reforzada a partir de su impacto y que se for- temas transversales de GDR, ACC, protección de los
malizó y consolidó con la aprobación de la PCGIR. recursos naturales, hídricos y energía. Dicho marco
Como parte de este proceso, se han generado regulatorio se basa en una institucionalidad regional
estrategias sectoriales y políticas con una mayor plenamente establecida y reconocida por los países
visión, independientes de los organismos especia- miembros del SICA, así como por los países observa-
lizados de emergencia y protección civil, y con un dores y otros entes cooperantes.
protagonismo más visible de sectores como finan- El desafío de lograr transformar los acuerdos,
zas, agricultura, salud, transporte, entre otros. las políticas y las estrategias en acciones concretas
Como resultado de las diferentes prioridades de con efectos medibles en los respectivos niveles de
carácter regional y nacional, muchas de las estra- la administración del territorio continúa sin materia-
tegias y los instrumentos regionales no lograron lizarse. Resolver o eliminar las limitaciones legales,
consolidarse, con lo cual su valor agregado se fue institucionales y de conocimientos que aún persis-
diluyendo. En particular, se torna urgente abordar ten en los procesos de toma de decisiones en los
los desafíos de la descentralización de la gestión países es una tarea tanto o más urgente que conti-
del riesgo a nivel subnacional y local, y encontrar la nuar creando nuevos instrumentos regionales que
forma de generar mecanismos eficientes para que al final no se ejecutan.
las prioridades subnacionales integren las priorida-
des regionales, de manera que se complementen BIBLIOGRAFÍA
en lugar de competir, para que los avances a nivel
regional tengan incidencia real en el territorio. Centro de Coordinación para la Prevención de De-
sastres Naturales en América Central (CE-
Existen oportunidades para fortalecer y conso-
PREDENAC; 2000), "CEPREDENAC después
lidar los resultados alcanzados regionalmente, el
del Mitch".
uso de los mecanismos existentes y los procesos
de carácter nacional. El logro de prioridades regiona- Centro de Coordinación para la Prevención de Desas-
les a menudo no refleja los avances a nivel nacional tres Naturales en América Central (CEPREDE-
debido al análisis, la temporalidad y la audiencia. NAC; 2010), Política Centroamericana de Ges-
Además, requiere un cuidadoso equilibrio entre las tión Integral de Riesgo de Desastres (PCGIR).
prioridades de corto y largo plazo. Centro de Coordinación para la Prevención de Desas-
La región cuenta con un marco regulatorio ade- tres Naturales en América Central (CEPREDE-
cuado para el fomento del desarrollo sostenible e NAC; 2017), Política Centroamericana de Ges-
integral de la región, el cual incluye una serie de tión Integral de Riesgo de Desastres (PCGIR),
políticas, marcos estratégicos, acuerdos y otras armonizada con el Marco de Sendai para la Re-
regulaciones avanzadas que cubren, entre otros, ducción del Riesgo de Desastres 2015-2030.
Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarro- Sistema de la Integración Centroamericana (SICA;

llo (CCAD; 2009), Plan Ambiental para la Re- 1999), Marco estratégico para la Reducción
gión Centroamericana 2010-2014. de Vulnerabilidades y Desastres en Centroa-
Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarro- mérica.
llo (CCAD; 2014), Estrategia Regional Ambien- Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción
tal Marco 2015-2020. del Riesgo de Desastres (UNISDR) y Cen-
Consejo Agrícola Centroamericano (CAC, 2010), Es- tro de Coordinación para la Prevención de
trategia Centroamericana de Desarrollo Rural los Desastres Naturales en América Central
Territorial (ECADERT). (CEPREDENAC) (2014), "Informe regional del
estado de la vulnerabilidad y riesgos de de-
sastres en Centroamérica 2013".
2
Los pueblos indígenas en la
gestión del riesgo y adaptación
al cambio climático inclusiva
en Centroamérica
Ramiro Batzín
Revisión técnica: María Carolina Hoyos Liévano, consultora
superior en Comunicación (Banco Mundial), y Lily Caballero,
consultora superior en Planificación Socioespacial (Banco
Mundial).
Revisión Temática: Dianna Pizarro, especialista superior en
Desarrollo Social (Banco Mundial); Lily Caballero, consultora
superior en Planificación Socioespacial (Banco Mundial), y
María Carolina Hoyos, consultora superior en Comunicación
(Banco Mundial).
Revisión editorial: Adriana Llano Restrepo, consultora (Banco
Mundial).
ÍNDICE

Resumen 37
Abstract 37
Introducción 38
El pasado 41
El presente 43
El futuro 47
Conclusiones 49
Bibliografía 51

Desarrollo
CICA Consejo Indígena de Centro América
ERCC Estrategia Regional de Cambio Climático
PCGIR Política Centroamericana de Gestión Integral del
Riesgo de Desastres
37
RESUMEN
Durante las últimas dos décadas (posteriores al huracán Mitch), se
puso de manifiesto la importancia de la gestión del riesgo de desas-
tres en la planificación del desarrollo. La nota explora la cosmovisión
como el eje filosófico del pensamiento y la actuación de los pueblos in-
dígenas, que implica una relación indisoluble e interdependiente entre
universo, naturaleza y humanidad, donde se configura una base ética
y moral, favorable a la conservación y desarrollo del ser humano, del
medio ambiente y la biodiversidad. Las bases de esta forma de pen-
samiento son la armonía y el equilibrio, dos elementos clave para la
gestión del riesgo de desastres y la construcción de resiliencia.
Además, se hace un análisis de las políticas nacionales e interna-
cionales en cuanto al reconocimiento y la aplicación de los derechos
indígenas, el consentimiento libre, previo e informado, y el deber de
garantizar su participación plena y efectiva en la gestión del riesgo de
desastres.
ABSTRACT
The last two decades (post Mitch) have shown how important disaster
risk management is in the planning of development. The note explores
the worldview as the philosophical axis of the thought and action of in-
digenous peoples, which implies an indissoluble and interdependent
relationship between the universe, nature, and humanity where an
ethical and moral base is configured, favorable to the conservation and
development of the human being, the environment, and biodiversity.
Harmony and balance are the basis of this way of thinking—two key
elements for managing disaster risk and building resilience.
In addition, an analysis is made of national and international poli-
cies regarding the recognition and application of indigenous rights, free
and prior informed consent, as well as guaranteeing their full and effec-
tive participation in disaster risk management.
INTRODUCCIÓN librio, dos elementos clave para la gestión del riesgo

de desastres y la construcción de resiliencia.
“El concepto de desastres naturales El pensamiento cosmogónico entiende que el

dentro de la visión indígena está concepto de la vida más allá de los marcos exclu-
íntimamente ligado a la ruptura del sivamente biológicos se concibe como una serie de
equilibrio y la armonía entre el ser sucesos, en el que cada elemento ocupa un lugar y
humano, la madre naturaleza y el tiene una función, “donde los pájaros, los árboles,
universo”. los volcanes, las montañas, los ríos, los mamíferos,
las estrellas, las nubes, las plantas y los vegetales,
Centroamérica es una región rica en recursos na- son sagrados y son nuestros hermanos y todos so-
turales y culturales, con realidades complejas, mos hijos de la Madre Tierra y el Padre Sol”1.
ecosistemas diferenciados, múltiples amenazas y
En América Latina más del 80 % de los 28 mi-
una población vulnerable a eventos potencialmen-
llones de indígenas vive en situación de pobreza2.
te destructivos tales como terremotos, huracanes,
Este hecho es consecuencia de la exclusión que
sequías, inundaciones y deslaves. Durante las últi-
históricamente ha significado cargas valorativas
mas dos décadas (posteriores al huracán Mitch), se
negativas por el hecho de ser indígena, la cual los
puso de manifiesto la importancia de la gestión del
ha situado en una relación jerárquica de extrema
riesgo de desastres en la planificación del desarrollo
desigualdad, que ha dificultado su reconocimiento
humano sostenible.
como sujetos colectivos titulares de derechos —en-
La región centroamericana es el hogar de apro- tre ellos, el derecho al reconocimiento de sus tierras
ximadamente 66 pueblos indígena, que durante y territorios, a los recursos naturales, a los servicios
siglos han utilizado sus ciencias, conocimientos y básicos, al acceso a la economía formal y a la justi-
prácticas en los procesos de adaptación y gestión cia, y a la participación en instancias de toma de de-
del riesgo de desastres, para desarrollar así siste- cisiones—, situación que los hace más vulnerables
mas propios de vida y de organización social, eco- ante la exposición al riesgo de desastres.
nómica, política y cultural.
Teniendo en cuenta los avances, las políticas
La cosmovisión que constituye el eje filosófico nacionales e internacionales son incipientes en tér-
del pensamiento y la actuación de los pueblos in- minos del reconocimiento y la aplicación de los de-
dígenas implica una relación indisoluble e interde- rechos indígenas, el consentimiento libre, previo e
pendiente entre universo, naturaleza y humanidad informado, y el deber de garantizar su participación
donde se configura una base ética y moral, favora- plena y efectiva en la gestión del riesgo de desastres.
ble a la conservación y al desarrollo del ser humano,
del medio ambiente y la biodiversidad. Las bases de 1 Declaración de Abya Yala, Consejo Indígena de Centro América,
1997.
esta forma de pensamiento son la armonía y el equi-
2 "La gestión Intercultural del riesgo: una experiencia local".
39
LOS PUEBLOS be, iii) cuencas compartidas regionales y, iv) áreas

transfronterizas, las que se encuentran traslapadas
INDÍGENAS EN con territorios indígenas o dentro de ellos, como es
LAS POLÍTICAS DE el caso del Corredor Seco, donde habitan el pueblo
GESTIÓN INTEGRAL maya ch'orti', en la zona fronteriza entre Honduras

y Guatemala, y el pueblo lenca, en Honduras; el pue-
DEL RIESGO DE blo ngäbe, en la frontera entre Costa Rica y Panamá;
DESASTRES el pueblo miskito, entre Nicaragua y Honduras, y el
pueblo maya q'eqchi', en la frontera entre Guatemala
En las últimas tres décadas se han realizado esfuer- y Belice.
zos de carácter regional para enfrentar la situación La PCGIR establece que se diseñarán mecanis-
de vulnerabilidad a la que se halla expuesta Centro- mos para la sistematización de la información y
américa, con los aportes incipientes de los cono- criterios para cuantificar los costos y la valoración
cimientos y las prácticas indígenas para enfrentar de los daños ocasionados por desastres, los cuales
estas situaciones. En este marco, el Sistema de la deben tomar en cuenta la multiculturalidad. Dicha
Integración Centroamericana (SICA) aprobó su Polí- política también resalta la necesidad de considerar
tica Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo el conocimiento ancestral de los pueblos y las ca-
de Desastres (PCGIR), el 30 de junio de 2010 en la racterísticas de multiculturalidad de los países de la
XXXV Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Go- región.
bierno de los países del SICA.
Respecto de la investigación y gestión del cono-
En relación con los pueblos indígenas, expre- cimiento, la PCGIR delega en el CEPREDENAC la ejecu-
sa que, en materia de gestión integral del riesgo ción de acciones de recopilación y difusión de instru-
de desastres (GIRD), se debe entrelazar la gestión mentos, estrategias y buenas prácticas de gestión
del riesgo con la cohesión social desde un enfoque del riesgo de desastres, que han sido implementa-
integral (multisectorial y territorial), de respeto y das principalmente en la escala local, así como la
garantía de los derechos humanos, considerando la promoción de mecanismos de convergencia entre
multiculturalidad y la igualdad de género. el conocimiento científico y el ancestral de los pue-
Respecto a sus alcances en relación con el terri- blos. También plantea que se debe establecer el foro
torio, se han identificado extensas áreas o macrozo- consultivo regional de la política en un plazo perento-
nas que se distinguen entre sí por su homogeneidad rio. Los representantes de los pueblos indígenas de
geográfica con base en características físicas, eco- Centroamérica participan en el Comité Consultivo del
nómicas o socioculturales con perfiles de riesgo de Sistema de la Integración Centroamericana (CC-SI-
desastres similares, como lo son i) el Corredor Seco CA), a través del Consejo Indígena de Centro América
o Corredor de la Sequía, ii) la región costera del Cari- (CICA).
Los pueblos indígenas y la reducción del riesgo de desastres (Foro Permanente

para las Cuestiones Indígenas)3
Estrategia Regional de Cambio
El Foro Permanente para las Cuestiones Indíge-
Climático
nas, en su 12.o período de sesiones presentó el "Es-
La Comisión Centroamericana de Ambiente y Desa- tudio sobre la participación de los pueblos indígenas
rrollo (CCAD) y el Sistema de la Integración Centroa- de forma más inclusiva en el proceso de reducción
mericana (SICA) formularon, en noviembre de 2010, del riesgo de desastres" (E/C.19/2013/14). Dicho
la Estrategia Regional de Cambio Climático (ERCC), estudio tiene por objeto estimular el debate y ser
que contempla, en su área estratégica 1.8 el tema un catalizador para la creación de oportunidades de
de pueblos, etnias y comunidades afrodescendien- intercambio de experiencias y conocimientos sobre
tes, con lo que se busca fortalecer e implementar los la reducción del riesgo de desastres entre los pue-
sistemas, conocimientos y prácticas tradicionales blos indígenas y sus comunidades en las naciones
indígenas para la adaptación y mitigación del cam- de todo el mundo. Se plantea como una propuesta
bio climático en los planes, programas y proyectos que permita encontrar soluciones que se traducirán
sobre dicha materia. en la reducción de la pérdida de vidas y bienes, así
como en el restablecimiento del equilibrio ambien-
Los pueblos indígenas y el Marco tal, social, cultural y espiritual en las comunidades
de Sendai para la Reducción del afectadas por los desastres.
Riesgo de Desastres 2015-2030
Instrumentos nacionales sobre
El Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de
Desastres 2015-2030 se adoptó en la tercera Con- gestión de riesgos y pueblos
ferencia Mundial de las Naciones Unidas, celebrada indígenas en Centroamérica
en Sendai (Japón) el 18 de marzo de 2015, y es el Los países de la región centroamericana, de acuer-
instrumento sucesor del Marco de Acción de Hyogo do con la gestión de riesgos, están avanzando de
para 2005-2015. forma incipiente en el respeto y reconocimiento de
Respecto de los pueblos indígenas se plantea los derechos indígenas, así como en la promoción
que la gestión de riesgos debe promover la partici- de su participación.
pación de las comunidades y los pueblos indígenas Las leyes, políticas y planes nacionales sobre
e implementar sus conocimientos y prácticas tradi- gestión de riesgos de desastres abordan lo indí-
cionales, como complemento de los conocimientos
científicos. 3 Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indí-
genas (12.o período de sesiones), "Estudio sobre la participación
Estudio sobre la participación de los pueblos in- de los pueblos indígenas de forma más inclusiva en el proceso de
dígenas de forma más inclusiva en el proceso de reducción del riesgo de desastres" (E/C.19/2013/14), tema 3 del
programa provisional, seguimiento de las recomendaciones del
Foro Permanente, Nueva York, 20 al 31 de mayo de 2013.
41
gena de distintas formas: Guatemala, Nicaragua y

Honduras, tiene un abordaje de reconocer y promo-
EL PASADO
ver los conocimientos indígenas y la multicultura-
lidad. Asimismo, han planteado acciones e indica- Una mirada histórica de Abya
dores concretos para su cumplimiento. En el marco Yala4 y la visión indígena de los
político y legal, Guatemala tiene un abordaje de in- desastres
clusión de los pueblos indígenas (garífuna, maya,
El concepto de desastres socionaturales, en el pen-
xinka). Panamá plantea el tema de la comarca y la
samiento indígena, se puede considerar como la
cultura. El Salvador incluye los temas de la cultura,
ausencia de la armonía y el equilibrio, bases funda-
la población y las comunidades. Costa Rica solo in-
mentales para el desarrollo de la vida, y se remon-
cluye el tema de la cultura y plantea los elementos
ta hasta la creación del universo. El Pop Wuj, libro
étnicos en carácter de contexto.
sagrado maya, narra en su capítulo tres “¡Yo soy el
A pesar del marco legal existente, que en muchos que sacudo el cielo y conmuevo toda la tierra!, decía
casos ni siquiera es conocido por los pueblos indí- Cabracán… Él era quien movía los montes y por él
genas, en Centroamérica hay evidencia de avances temblaban las montañas grandes y pequeñas”. A lo
en cuanto al reconocimiento de los derechos de los largo del Pop Wuj se expresa que una de las manifes-
pueblos indígenas en sus políticas, en sus leyes y taciones del creador y formador es Jun Raqän, que
en la gestión de desastres, incluso ya se cuenta significa literalmente un pie, el movimiento giratorio
con agendas comunes entre los diferentes países. cósmico; se le asocia al viento huracanado y es una
Sin embargo, aún existen brechas entre el reconoci- de las representaciones del creador y formador que
miento y la implementación, debido principalmente estuvieron presentes en la creación del universo.
a la falta de voluntad política de los Gobiernos de tur-
En el período preclásico se tiene registrada la
no para operativizar estas políticas. Con respecto a
erupción del volcán Xitle, que destruyó y provocó el
la necesidad de integrar la visión indígena, “se trata
abandono de la ciudad de Cuicuilco, ciudad antigua
de ponerla en práctica”.
que se desarrolló en el período preclásico (800 a. C.
La participación de los pueblos indígenas, tanto a 205 d. C.). Según Antonio García Cubas, la erup-
en la etapa de diseño como en la etapa de imple- ción del volcán Xitle tuvo lugar el 24 de abril del año
mentación de estas políticas, es clave para cumplir 76 d. C. Ante esta situación, los habitantes abando-
con los aspectos sociales, económicos y culturales
de los pueblos, como lo establecen las normativas 4 La expresión Abya Yala significa tierra madura, tierra viva o
internacionales de derechos de los pueblos indíge- tierra que florece en el idioma del pueblo guna (Panamá y Co-
lombia) y se utiliza como sinónimo de América, para referirse al
nas, ratificadas por los diversos países de la región, continente americano. La expresión Abya Yala ha sido empleada
bajo el principio de que la inclusión no es un privile- por los pueblos originarios del continente para autodesignarse,
en oposición a la expresión “América” (Gonçalves, Carlos Walter,
gio, sino un derecho. “Abya Yala”, Enciclopedia Latinoamericana, latinoamericana.wiki.
br/es/entradas/a/abya-yala).
naron la ciudad y se dispersaron hacia Toluca y Teo- ciudades con los movimientos del universo. Entre
tihucán. Lo mismo sucedió en la ciudad maya cono- los materiales que utilizaban se encuentran el ado-
cida actualmente como la Joya del Cerén, que fue be, la madera, el bajareque, la paja, la caña, la piedra
abandonada también, alrededor del año 250 d. C. y el ladrillo, que han sido utilizados como material
a causa del soterramiento que sufrió por las densas de construcción para uso habitacional durante mi-
capas de cenizas provenientes de la erupción del les de años por los pueblos indígenas de América,
volcán Ilopango. tanto en el suroeste de los Estados Unidos como en
En esas épocas, para enfrentar estos eventos Mesoamérica y la región andina en Sudamérica5.
potencialmente destructivos, los pueblos indígenas Los pueblos que ocupan las costas usan diferen-
abandonaron estas áreas geográficas y buscaron tes tipos de palmeras y caña brava. Cada uno de
otras que no estuvieran propensas a las erupciones los pueblos posee su propia arquitectura, diseños y
volcánicas. Por esta razón, en el período clásico y planos de construcción.
posclásico, las ciudades se desarrollaron en áreas Los procesos de observación se extendieron a
más seguras. los animales, las plantas, el clima, los vientos, las
Históricamente, y de acuerdo con su cosmovisión nubes, los sueños, las señales del cuerpo y las ce-
y conocimientos, los pueblos indígenas desarrolla- remonias indígenas, lo que les permitió enfrentar
ron sistemas ligados a la observación de la natura- los eventos al desarrollar procesos de planificación
leza, para lo cual desarrollaron observatorios que para prevenir los riesgos, ya que cuando una señal
sirvieron para estudiar el movimiento de los astros identificaba un evento, se realizaban procesos de
(las constelaciones, las estrellas, los planetas, el sol negociación y agradecimiento con la Madre Tierra.
y la luna) y la manera en que estos ejercían su in- Asimismo, existía un proceso de uso cultural de los
fluencia sobre la tierra, que se manifestaba a través territorios donde las comunidades asignaban a los
del viento, las formas y movimientos de las nubes, y lugares distintos nombres ("toponimias") en fun-
en el clima. Luego utilizaban esta información para ción de su vulnerabilidad, ecosistema, productivi-
definir su calendario agrícola, que regía los tiempos dad, valor sagrado, etc.
propicios para los cultivos, y su calendario sagrado Los pueblos indígenas de la región desarrolla-
(chol q'ij), que regía sus actividades políticas y, prin- ron ciencias, conocimientos y prácticas que siguen
cipalmente, espirituales. vigentes y se convierten en una alternativa para
Los observatorios también fueron utilizados para enfrentar los riesgos de desastre y el cambio climá-
estudiar el clima, los volcanes, terremotos, y carac- tico. Utilizaban la matemática, la química, la arqui-
terísticas del área, y así definir la posición de sus tectura, la ingeniería, la astronomía, la vulcanología,
construcciones tradicionales, que se ajustaban a los la biología y la botánica para planificar sus ciudades.
movimientos del sol, la luna y venus principalmente, 5 Arquitectura de tierra: el adobe como material de construcción
armonizando de esta manera la construcción de sus en la época prehispánica, en Boletín de la Sociedad Geológica
Mexicana, volumen 64, n.o 2, 2012, p. 177-188.
43
En cuanto a las estructuras organizativas comu- población indígena de la región centroamericana,

nitarias, cabe mencionar que cuentan con sus pro- las amenazas de eventos potencialmente destruc-
pios sistemas de organización, los cuales activan tivos y en particular los extremos de origen hidro-
en caso de tener lugar los eventos, por ejemplo, el meteorológico, exacerbados por la variabilidad y el
Paq'uch6, la ayuda mutua o mano a mano. cambio climáticos, están impactando negativamen-
Como consecuencia de las condiciones de margi- te los territorios y ecosistemas habitados por los
nación y discriminación territorial, los pueblos indí- pueblos indígenas.
genas han sido obligados a habitar en zonas de ries- Las comunidades de los diferentes pueblos in-
go, no aptas para la vivienda, el cultivo y el desarrollo dígenas y afrodescendientes enfrentan las conse-
de sus conocimientos, situación que se ha venido cuencias de eventos recurrentes de baja intensidad
agravando debido al crecimiento de la población y como inundaciones, derrumbes, deslizamientos, se-
los altos índices de pobreza. quías y movimientos sísmicos, que provocan daños
Sin embargo, lo indígena en Centroamérica no es que, por su baja magnitud y el aislamiento de las co-
historia del pasado: sus culturas siguen vivas y pre- munidades, pasan desapercibidos, no se registran
sentes. Los pueblos indígenas están pidiendo que y por lo tanto son desconocidos por el resto de la
se les deje ser parte del sistema y que se reconozca sociedad. Sin embargo, al igual que en el resto de la
el aporte alternativo que se basa en la diversidad de sociedad, estos debilitan y disminuyen las capaci-
pensamiento, una cosmovisión diferente, y diversidades de sobrevivencia, socavando la capacidad de
dad de prácticas de convivencia con el riesgo según resistencia frente a los desastres por el deterioro de
los entornos socionaturales. Por todo lo anterior, se ecosistemas terrestres y marinos, y ocasionando
plantea la cuestión del reconocimiento por parte del pérdidas en las cosechas y las actividades produc-
resto de la sociedad de que los pueblos indígenas tivas, y perjudicando la soberanía alimentaria y la
tienen mucho que aportar a la agenda de construc- salud de los afectados.
ción de una Centroamérica más resiliente. Se cuenta con bastante información sobre los
eventos de gran magnitud (huracanes, terremotos,
EL PRESENTE erupciones volcánicas), pero no se conoce cómo los

afectan en los procesos posteriores a los desastres
en términos de los medios de subsistencia, la alimen-
La vulnerabilidad que afrontan los tación, la salud, la educación y sus conocimientos
pueblos indígenas tradicionales. Al verse forzados a desplazarse hacia
Junto a las condiciones de pobreza extrema, discri- otras áreas, los indígenas se enfrentan a situacio-
minación y marginación que sufre la mayoría de la nes en donde los conocimientos tradicionales, que
estaban bien adaptados a las condiciones de sus te-
6 Práctica organizativa indígena; es el sentimiento y la práctica rritorios ancestrales, ya no se aplican en las nuevas
comunitaria de solidaridad.
áreas, lo cual también repercute en el incremento de tanto, conlleva forzosamente una modificación en
su vulnerabilidad ante los desastres (Upún Yos). las formas de vida de estos pueblos, dada su estre-
En Centroamérica es importante impulsar la ges- cha relación con la naturaleza.
tión del riesgo de desastres en las zonas costeras La expropiación y explotación de recursos como
y marinas, con énfasis en el Caribe —el cual está los bosques, la biodiversidad, los minerales y los
habitado en un 80 % de su extensión por pueblos recursos hídricos en los territorios indígenas y afro-
indígenas y afrodescendientes—, que a su vez son descendientes son también factores que afectan
propensas a amenazas naturales tales como tor- gravemente a los pueblos indígenas. Esta situación
mentas tropicales, huracanes e incluso sequías. Por muchas veces conlleva el despojo de sus tierras y
ejemplo, el pueblo miskito ha vivido desde tiempos la privación de sus recursos para sobrevivir, tanto
ancestrales como un pueblo anfibio, con un orde- naturales como culturales, lo que debilita aún más
namiento territorial y organización para vivir que su capacidad para hacer frente a los riesgos de de-
contemplaba la presencia de las inundaciones tem- sastres, ya que al establecerse en nuevos entornos,
porales (prácticamente cada familia tenía una casa encuentran que sus conocimientos y prácticas tra-
y una canoa), acostumbrados a vivir con nueve dicionales deben adaptarse a sus nuevas circuns-
meses de lluvias al año y con inundaciones. Otro as- tancias de vida.
pecto importante, es el hecho de que las principales La adopción de prácticas de consumo occiden-
cuencas hidrográficas de la región desembocan en tales contribuyen a la pérdida cultural ancestral,
el Caribe, que está sufriendo un acelerado proceso al afectar las formas de producir de los medios de
de deforestación, con severos impactos en las zo- vida y la relación con la naturaleza, y al provocar la
nas costeras. Lo anterior contribuye a la vulnerabi- ruptura de patrones de convivencia, lo cual motiva
lidad de los medios de subsistencia de los pueblos la migración. Por ejemplo, alrededor de la década de
indígenas (Foro, Sr. Levis). 1990, el pueblo miskito fue dejando de lado algunas
Los pueblos indígenas están afrontando riesgos de las prácticas de pesca tradicionales, al cambiar
de desastre en sus territorios, entre ellos, la variabi- los botes de vela por lanchas de motor fuera de bor-
lidad y los efectos no deseados del cambio climáti- da, en lugar de seguir con los métodos tradicionales
co, y, aunque no han contribuido al calentamiento de acuerdo con sus medios de subsistencia (está-
global, son los primeros en sufrir las consecuencias bamos respondiendo al mercado), y en ese proceso
de estos fenómenos. Por ejemplo, el aumento en la se fueron perdiendo los conocimientos tradicionales
frecuencia e intensidad de los huracanes, tormentas de la navegación a vela y de las corrientes marinas,
y sequías en Centroamérica con patrones menos que poseían sus antepasados. No obstante, esta-
predecibles es indicio de cambios climáticos que mos recuperando dicho conocimiento, lo que tam-
afectan directamente la seguridad alimentaria y las bién contribuye a mejorar la capacidad de responder
condiciones de vida de los pueblos indígenas, por lo (Foro, Sr. Levis).
45
Las políticas internacionales y regionales so- los sistemas propios de los pueblos indígenas y el
bre gestión de riesgos reconocen, respetan y pro- ejercicio de su derecho a la participación como pue-
mueven parcialmente los derechos de los pueblos blos, así como a la consulta y el consentimiento pre-
indígenas, los aportes, conocimientos y saberes. vio, libre e informado, para una mejor coordinación
Sus derechos son abordados en el marco de temas entre autoridades indígenas y estatales
como la multiculturalidad, la cultura, la comunidad Sobre la gobernanza del riesgo se ha reconocido
y lo étnico, ligados a la perspectiva indígena y con- que “se habla de un sistema que está construido so-
templados desde esta. En dichas políticas se plan- bre una comprensión y entendimiento del fenómeno
tea la necesidad de atender a los pueblos indígenas que se quiere intervenir. El problema es que no se
garantizando sus sistemas sociales, económicos e trata de solo conocer el riesgo, sino de efectivamente
institucionales de forma particular y desde un en- entender el riesgo, entenderlo desde la perspectiva
foque de derechos y no discriminación. Sin embar- de segmentos distintos de la sociedad: género, pue-
go, su participación en estos procesos es limitada e blos indígenas, ciencia convencional, etc. Lo anterior
incipiente en la toma de decisiones, ya que aún no nos presenta un reto en términos de la construcción
se reconoce plenamente los derechos territoriales, de sistemas de gobernanza adecuados para captar
la libre determinación, y sus sistemas jurídicos, po- esa complejidad y diferenciación en términos de lo
líticos y sociales. que se está observando” (Foro, Allan Lavell).
La participación de los pueblos indígenas, tanto
en la etapa de diseño como en la de implementa- Aportes tecnológicos y científicos
ción de estas políticas, es clave para cumplir con los indígenas a la gestión del riesgo
aspectos sociales, económicos y culturales de los
de desastres causados por
pueblos, como lo establecen las normativas interna-
cionales ratificadas por los países de la región, bajo
amenazas naturales
el principio de que la inclusión no es un privilegio, Desde su cosmovisión, los pueblos indígenas han
sino un derecho. expresado su preocupación ante los problemas cau-
sados a la madre naturaleza, los cuales están inten-
La incorporación de la GRD con un enfoque de de-
sificando los desastres. Han enfrentado los fenóme-
rechos hace posible una mayor participación de los
nos sociales y naturales de acuerdo con su relación
pueblos indígenas lo cual implica el reconocimiento
con el cosmos y la biodiversidad y de relacionamien-
de los saberes tradicionales e indígenas, que pueden
to social. “Quizás por eso entendemos que nuestras
ser base de las estrategias de reducción del riesgo y
vidas dependen de otras vidas, por tanto, la puesta
adaptación al cambio climático, permitiendo de esta
en común, la visión y decisión colectiva de nuestros
manera contribuir a la seguridad social, económica,
pensamientos, alternativas y proyecciones de fu-
política y cultural de los diversos países. En conse-
turo, demandan la práctica del consenso que a su
cuencia, es prioridad reconocer, respetar y fortalecer
vez constituye un elemento clave en el desarrollo de
nuestra cultura, de nuestra espiritualidad y de nues- atender las necesidades de alimentación, vivienda,
tra filosofía”7. etc. de las personas y familias afectadas (Foro, Sra.
Las evidencias arqueológicas muestran que los Upún Yos).
pueblos indígenas históricamente han desarrolla- Otro de los aportes concretos a la GRD son los
do y utilizado la ciencia para la organización de los sistemas de uso, manejo y conservación de los re-
sistemas de vida, entre ellas, la matemática, la quí- cursos naturales. Se trata de prácticas ancestra-
mica, la arquitectura, la ingeniería, la astronomía, la les de adaptación basada en ecosistemas, usos de
vulcanología, la biología y la botánica. técnicas agrícolas y acuícolas, etc. Por ejemplo, el
Los sistemas de predicción ancestral son uno de reconocimiento de la vulnerabilidad climática llevó
los aportes importantes de los pueblos indígenas a al pueblo miskito a diseñar una reingeniería social,
la GRD. Las prácticas ancestrales de observación que no tiene un formato institucional occidenta-
de la naturaleza han generado indicadores a partir lizado, sino que forma parte de las estructuras de
del comportamiento de los animales, las plantas, el gobernanza dentro de las estructuras locales y co-
clima, vientos, las nubes, señales en el cuerpo hu- munitarias y las diversas formas de asociación para
mano y en el desarrollo de ceremonias indígenas la toma de decisiones. En las zonas costeras se con-
conducidas por guías espirituales. A partir de ello, virtió en una actividad sagrada la protección de los
se han creado y utilizado una serie de sistemas tra- manglares. Los manglares, en la visión del mundo
dicionales que incluyen: i) la astronomía; ii) calen- del pueblo miskito no solo representa una importan-
darios indígenas (maya, nahualt, brunka, guna); iii) te protección contra los desastres, sino que también
sistemas de alerta temprana, y iv) meteorología. contribuye a mejorar los medios de subsistencia.
Las mujeres indígenas poseen conocimientos Los sistemas comunitarios y solidarios de los
ancestrales que ayudan a identificar las amena- pueblos indígenas son también muy relevantes en
zas y el riesgo, incluyendo la capacidad de lectura el contexto de la GRD. La convivencia comunitaria
de las manifestaciones de plantas y animales. Son y el bienestar común sustentados en la solidaridad
ellas las que activan los procesos de recuperación y en los sistemas de ayuda mutua constituyen un
posteriores a los desastres y están a cargo del cui- patrón cultural indígena. En la actualidad, ello se
dado de la salud familiar. Las mujeres rápidamente traduce en una forma de gestión colectiva para en-
se organizan para actuar de inmediato en respuesta frentar el riesgo de desastres y la reconstrucción
a los desastres, aplicando los principios de solidari- posterior a estos.
dad y valores que caracterizan las interacciones en- El equilibrio y la armonía son principios funda-
tre los miembros de las comunidades indígenas, y mentales para el desarrollo de la vida. Estos dos
así se convierten en las primeras en responder para principios están intrínsecamente relacionados con
la interacción y relación del ser humano con la natu-
7 Declaración de Abya Yala, Consejo Indígena de Centro América, raleza y el universo. Desde la cosmovisión indígena
1997.
47
y afrodescendiente, es difícil referirnos a las amena- leza, el compromiso con la comunidad y la cohesión
zas de eventos potencialmente destructivos como social de estos pueblos, factor fundamental en el de-
fenómenos aislados, ya que, estos se dan a conse- sarrollo de la resiliencia.
cuencia de la pérdida del equilibrio8. Es fundamental desarrollar procesos de recupe-
"Hay señales en el cielo, la luna, las ración y revalorización de los conocimientos y las
estrellas, los animales, las plantas, en el prácticas indígenas como proceso de adaptación y
cuerpo y en la sangre". mitigación del riesgo de desastres. Los pueblos in-
(Félix Armando Sarazúa, Ajq’ij, guía dígenas históricamente han desarrollado en sus te-
espiritual maya) rritorios sistemas de construcción, intercambios de
semillas, implementación de prácticas y técnicas
ancestrales de labranza, sistemas de cultivos ba-
EL FUTURO sados en la producción de maíz, frijol, plátano yuca,
entre otros. Por ello, el reconocimiento y uso cultu-
ral de los territorios es fundamental para una buena
Una Centroamérica resiliente e
gestión de riesgos y desastres. Actualmente, estos
intercultural conocimiento y prácticas se están perdiendo acele-
Centroamérica es una de las regiones que menos radamente y se interrumpen al no existir mecanis-
aporta al problema del cambio climático, pero es la mos ni políticas institucionales que los reconozcan,
región que más se va a ver afectada y la población rescaten y promuevan.
indígena y afrodescendiente será la más perjudi- Los pueblos indígenas plantean que es nece-
cados. Así, es importante reconocer la importancia sario que se reconozcan sus derechos, sistemas y
del aporte del conocimiento tradicional: no solo se saberes en los procesos de prevención, emergen-
lo debería incluir en los programas de las reuniones cia, reconstrucción y posteriores al acaecimiento de
y las políticas, sino que también debería dársele un los eventos en las líneas estratégicas de ciencias y
reconocimiento real a los saberes de los diferentes conocimientos indígenas, fortalecimiento institucio-
pueblos indígenas de la región. nal y organizativo propio, derechos y salvaguardas,
La construcción de resiliencia en Centroamérica incidencia9 y participación.
está vinculado a la inclusión de los pueblos indíge- Es fundamental promover la construcción de re-
nas y afrodescendientes no solo como población siliencia ante los desastres de origen socionatural
afectada por amenazas potencialmente destruc- que afectan a los pueblos indígenas de la región.
tivas, sino por el aporte alternativo derivado de su Su protección y bienestar, incluyendo su seguridad
cosmovisión y prácticas ancestrales, que hacen
hincapié en el vínculo entre la sociedad y la natura- 9 Para los pueblos indígenas, la incidencia les permite influir sobre
la construcción e implementación de las políticas públicas y de-
8 Concepto formulado a partir de las entrevistas realizadas con cisiones que los Estados y organismos internacionales realizan
acianos y guías espirituales en San Pedro Yepocapa. para este caso en la GRD.
alimentaria, se debe desarrollar y consolidar desde de ruta y matrices individualizadas tomando en con-
la base de sus sistemas propios, tomando en con- sideración que los distintos pueblos indígenas están
sideración las condiciones específicas de capacidad distribuidos en diferentes ubicaciones geográficas,
social, económica, institucional, cultural, natural y con perfiles de riesgo diferentes. Es importante ca-
ambiental relacionada con temas tales como la in- pacitar y sensibilizar a los pueblos indígenas en los
fraestructura productiva, economía indígena, edu- temas relevantes. Es también importante integrar
cación y concientización, habitación, salud, medi- los sistemas de información y comunicación y los
cina natural, ambiente y recursos naturales, y su sistemas de información geográfica (SIG). Algunos
interacción con la gestión de los territorios indíge- pueblos indígenas de la región han creado sus pro-
nas, respetando las diferentes cosmovisiones de pios mapas, entre ellos, los llamados “mapas parlan-
cada uno de los pueblos indígenas de la región y en tes”, que integran el conocimiento del ordenamien-
armonía con ellas. to territorial con datos tales como los lugares aptos
Es fundamental construir puentes de comunica- para la siembra y para la vivienda, así como cuáles
ción y articulación entre políticas, programas y pro- son las zonas propensas al riesgo y qué áreas son
yectos públicos de GRD bajo el marco de derechos intocables. Es necesario que las organizaciones,
de los pueblos indígenas, para lo cual se debe desa- tanto locales como nacionales e internacionales, lle-
rrollar un proceso de armonización de las políticas guen a las comunidades a trabajar con los pueblos
y normativas que abordan la GRD y las que contem- indígenas en la inclusión de la visión indígena en las
plan los derechos de los pueblos indígenas: la Decla- políticas públicas. Es importante que los Gobiernos
ración de la Naciones Unidas sobre los Derechos de asignen presupuestos adecuados para trabajar con
los Pueblos Indígenas y el Convenio 169 de la Orga- los pueblos indígenas en el diseño e implementación
nización Internacional del Trabajo (OIT) sobre puede proyectos.
blos indígenas y tribales en países independientes.
Líneas estratégicas para el
También se hace necesario realizar diagnósticos
reconocimiento, el respeto y el
nacionales, en conjunto con los pueblos indígenas,
para que podamos desarrollar planes estratégicos ejercicio de los derechos de los
con visiones indígenas. Hay avances en la región que pueblos indígenas en la GRD en
muestran caminos por seguir, por ejemplo, en Costa Centroamérica
Rica ya se ha impulsado la incorporación de la visión
Para avanzar en una agenda integradora se propo-
indígena en dos planes nacionales: el Plan Nacional
nen cinco ejes estratégicos que indican un camino
de Humedales y el Plan de Diversidad Biológica, que
por seguir en la armonización y complementariedad
incorporan la visión y los conocimientos indígenas
de acciones para enfrentar el riesgo de desastre y
en el abordaje de los temas ecológicos, de la GRD y
la variabilidad y el cambio climáticos desde la com-
del cambio climático. Es necesario desarrollar hojas
plejidad de escenarios y actores de la región, espe-
49
cialmente para integrar como alternativa la cosmo- • desarrollar procesos gestión cultural del terri-
visión de pueblos indígenas y afrodescendientes. torio con enfoque de GRD.
1. Gobernanza para la GRD y derechos indígenas 4. Emergencias:
y salvaguardas: • realizar acciones de evacuación, rescate y
• reconocer y respetar las instituciones y or- envío de alimentos (según la dieta indígena
ganizaciones de los pueblos indígenas en los de la región), ropa indígena, medicamentos,
procesos de GRD a nivel local, nacional e in- Y agua potable, y llevar a cabo acciones pre-
ternacional; ventivas de salud intercultural;
• garantizar el respeto, el reconocimiento y el • instalar, de forma coordinada con las autori-
ejercicio de los derechos indígenas y las sal- dades indígenas, albergues seguros, dignos
vaguardas en todas las acciones que se reali- y adecuados según las normas y costumbres
cen en el marco de la GRD; indígenas.
• incidencia y participación indígenas en las 5. Recuperación y reconstrucción:
instancias y espacios de toma de decisiones. • normalizar las condiciones del buen vivir de
2. Conocimiento del riesgo: los pueblos indígenas damnificados;
• desarrollar e implementar las ciencias, los • reconstruir de forma cultural las estructuras
conocimientos y las prácticas tradicionales indígenas de habitación que sufrieron daños
y ancestrales en las leyes, las políticas, los físicos a causa de los eventos climáticos;
planes, los programas y los proyectos sobre • recuperar y desarrollar desde la base de sus
GRD; sistemas propios la capacidad, social, eco-
• tener acceso oportuno a pronósticos y pre- nómica, institucional, cultural, natural y am-
dicciones hidrológicas y climáticas de la cien- biental de los pueblos indígenas.
cia moderna.
3. Reducción del riesgo y prevención: CONCLUSIONES
• desarrollar procesos de gestión cultural de
Existe un conjunto de normas regionales y naciona-
los territorios indígenas como mecanismo de
les que se están retroalimentando con la normativa
resiliencia y adaptación;
internacional en GRD y acción climática. Asimismo,
• desarrollar acciones de análisis, planifica- se están actualizando frente a los desafíos que en-
ción, evaluación, monitoreo y comunicación frenta la región y la apertura de espacios de partici-
en idiomas indígenas sobre GRD y atención pación en las agendas de desarrollo local y desarro-
de desastres desde la visión indígena y los llo humano sostenible por parte de la sociedad civil
conocimientos tradicionales;
organizada, incluyendo grupos de mujeres y grupos económicos, institucionales de forma particular y

de indígenas. Por ello, es importante asegurar la desde un enfoque de derechos y no discriminación.
complementariedad de las agendas y las políticas Con respecto a las leyes, las políticas y los pla-
de GRD y ACC para reducir los riesgos actuales y tra- nes nacionales sobre GRD, todavía abordan temas
bajar para reducir los riesgos futuros. indígenas como la cultura, la comunidad y las etnias
Para avanzar en el cumplimiento de agendas pero no necesariamente estos conceptos pueden
regionales, nacionales y locales armonizadas con entenderse como abordaje desde los derechos in-
los acuerdos y las convenciones internacionales dígenas; por tal razón, estos instrumentos deben
se debe trabajar en los medios de implementación: avanzar en reconocer el carácter de Pueblos Indíge-
i) fortalecimiento de las capacidades en todos los nas como tal en consonancia con la Declaración de
niveles, particularmente a nivel local, que es don- la Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pue-
de el escenario de los impactos se hace presente; blos Indígenas y el Convenio 169 de la OIT sobre pue-
ii) el financiamiento es clave, como se demostró en blos indígenas y tribales en países independientes,
el Panel de Inclusión Social y Pueblos Indígenas, y ratificado por Costa Rica, Honduras, Guatemala y Ni-
existen mecanismos que permiten que los recursos caragua. Es importante enfatizar que ambos instru-
sí lleguen a las personas que más lo necesitan al ni- mentos expresan y reconocen el término pueblos
vel de la comunidad, y modelos organizativos, como indígenas. Los eventos potencialmente destructi-
las cooperativas, que sí permiten que se logre ese vos y los desastres tienen impacto sobre los terri-
anhelado desarrollo rural integral; iii) la transferen- torios y ecosistemas de los pueblos indígenas, que
cia de tecnología debe estar disponible para todos se suman a la pobreza, discriminación, marginación
aquellos cuya resiliencia se desee fortalecer, tanto y cambio climático, por lo cual es necesario diseñar
con tecnologías propias que vienen de las prácticas planes territoriales con un enfoque de uso cultural
ancestrales (como los bancos de semillas) como de los territorios y la gestión de riesgos y desastres.
con las tecnologías de energías renovables (como Es necesario pasar de la atención de la emer-
los paneles solares) gencia a la prevención, desde un enfoque de ges-
Las políticas internacionales y regionales sobre tión territorial colectiva, que contemple procesos
gestión de riesgos y desastres reconocen y pro- de análisis, planificación, evaluación, monitoreo
mueven de manera parcial los derechos de los pue- y comunicación en idiomas indígenas. Asimismo,
blos indígenas; sus aportes y conocimientos no son es urgente institucionalizar los sistemas de alerta
atendidos en su justa dimensión con enfoque cultu- temprana indígena y lograr canales de comunica-
ral, multicultural, étnico y comunitario. Por tal razón ción efectiva para informar oportunamente de los
es necesario respetar y reconocer a los pueblos boletines de emergencias. En la emergencia, es ne-
indígenas, garantizando sus sistemas, sociales, cesario atender a los pueblos indígenas según sus
costumbres, normas, dietas, trajes e idiomas, así
51
como tener en cuenta la infraestructura tradicional Política Centroamericana de Gestión Integral

de los pueblos y, fundamentalmente, sus sistemas de Riesgo de Desastres (PCGIR).
sociales y culturales. CHIRAPAQ (2011), “Los pueblos indígenas y el desa-
En las acciones de reducción del riesgo y de re- fío del cambio climático”.
cuperación posteriores a los desastres, es necesa- Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarro-
rio promover el buen vivir de los pueblos, la infraes- llo (CCAD; 2018), Estrategia Regional Centro-
tructura habitacional y productiva, y reconocer y americana sobre Cambio climático (ERCC).
respetar las instituciones y organizaciones de los
pueblos indígenas en los procesos de GRD a nivel Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y
local, nacional e internacional. Atención de Emergencias de Costa Rica
(2015), Política Nacional de Gestión del Ries-
Es necesario recuperar y poner en valor los co- go 2016-2030.
nocimientos ancestrales que ayudan a enfrentar el
riesgo de desastres. Los pueblos indígenas de Cen- Comisión Permanente de Contingencias (COPECO;
troamérica poseen su propia cosmovisión sobre la 2012), Plan Nacional de Gestión Integral de
GRD y durante miles de años han desarrollado cien- Riesgos (PNGIRH), período 2014-19, Honduras.
cias, conocimientos y prácticas asociadas a los pro- Consejo Indígena de Centro América (CICA; 1999),
cesos de adaptación y mitigación, y han creado así “Centroamérica, una región vulnerable: Mitch
sistemas que incluyen precursores e indicadores so- y Pueblos Indígenas”.
bre desastres. Los pueblos originarios tienen el dere- Coordinadora Nacional para la Reducción de De-
cho de conocer las investigaciones que se efectúan sastres (CONRED; 2011), Política Nacional
sobre la exposición a riesgos y vulnerabilidad ante para la Reducción de Riesgo a los Desastres,
desastres que puedan afectar a sus poblaciones y Guatemala.
territorios. Se debe generar datos desagregados so-
bre pueblos indígenas, realizar procesos de investi- Costa Rica (2010), Plan nacional para la gestión del
gación sobre los sistemas tradicionales, y promover riesgo, 2010-2015.
la inversión pública de forma transparente y directa. Cristina AID (2014), “Gestión del riesgo: una expe-
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gencia y los desafíos de la reconstrucción y
Gestión de Riesgos de Desastres.
el desarrollo post-Mitch” y “Protocolo icono-
Gobierno de Guatemala (2010), Evaluación de da- gráfico tradicional maya kaqchikel para la
ños y pérdidas sectoriales y estimación de prevención y el accionar ante los desastres
necesidades ocasionados por desastres na- naturales”.
turales en Guatemala entre mayo septiembre Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
de 2010. y Centro de Coordinación para la Prevención
Gobierno de Honduras (2009), Ley del Sistema Na- de los Desastres Naturales en América Cen-
tral y República Dominicana (2003), Foro Re-
cional de Gestión de Riesgos (SINAGER).
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nio Sobre la Diversidad Biológica. Sistema Guatemalteco de Ciencias de Cambio Cli-
mático (2018), “Conocimiento indígena y el
Organización de las Naciones Unidas (2007), Decla-
cambio climático”, en Primer Reporte de Eva-
ración de las Naciones Unidas sobre los Dere- luación del Conocimiento del Cambio Climáti-
chos de los Pueblos Indígenas. co en Guatemala.
3
Gestión del riesgo de desastres
y género en Centroamérica
Maité Rodríguez Blandón
Revisión técnica: Cristina Otano, oficial superior de Opera-
ciones (Banco Mundial), y María Carolina Hoyos, consultora
superior en Comunicación (Banco Mundial).
Revisión temática: Margaret Arnold,especialista superior en
Desarrollo Social (Banco Mundial).
Mundial).
ÍNDICE

Resumen 58
Abstract 58
Introducción 59
El pasado 61
El presente 70
El futuro 75
Conclusiones 78
AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el

Desarrollo
CEPREDENAC Centro de Coordinación para la Prevención de los
Desastres Naturales en América Central y República
Dominicana
CNE Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y
Atención de Emergencias
CICA Consejo Indígena de Centro América
CODIMM Coordinadora de Desarrollo Integral de Mujeres Mayas
COMMCA Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamérica y la
CONRED Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres
COPECO Comisión Permanente de Contingencias de Honduras
DEMI Defensoría de la Mujer Indígena
ENCC Plan de acción de la Estrategia Nacional de Cambio
Climático
FRC Fondo de Resiliencia Comunitaria
GFDRR Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la
Recuperación
INAM Instituto Nacional de la Mujer
ISDEMU Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer
MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
OMDUI Organización de Mujeres para el Desarrollo Integral de
la Unidad Ixil
PCGIR Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo
de Desastres
PCPR Plataforma Comunitaria de Practicantes de Resiliencia
PIEGH Plan de Igualdad y Equidad de Género de Honduras
PNGIRH Plan Nacional de Gestión Integral de Riesgos
PNGR Plan Nacional de Gestión del Riesgo
PNPDIM-PEO Política Nacional de Promoción y Desarrollo Integral de
las Mujeres y el Plan de Equidad de Oportunidades
SE-CONRED Secretaría Ejecutiva de la Coordinadora Nacional para
la Reducción de Desastres
SEPREM Secretaría Presidencial de la Mujer
SE-SINAPRED Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para la
Prevención, Mitigación y Atención a Desastres
SINAGER Sistema Nacional de Gestión de Riesgos
UICN Unión Internacional Conservación de la Naturaleza.
UNISDR Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del
Riesgo de Desastres
RESUMEN
Esta nota tiene como objetivo presentar una breve descripción de los avan-
ces logrados hasta la fecha en el marco político del Sistema de la Integración
Centroamericana (SICA) y los mecanismos interinstitucionales para fomen-
tar la agenda de género en la gestión del riesgo de desastres (GRD), como lo
son el Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamérica (COMMCA) y el Cen-
tro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en Améri-
ca Central y República Dominicana (CEPREDENAC), tomando como referencia
las pautas establecidas por la Política Centroamericana de Gestión Integral de
Riesgo de Desastres (PCGIR) de 2010. Sobre la base de este análisis, el docu-
mento identifica oportunidades para mejorar la coordinación interinstitucio-
nal regional en torno a la GRD y las cuestiones de género y su contribución a
los objetivos generales para una Centroamérica más resiliente.
ABSTRACT
This note aims to present a brief description of the progress made so far
in the political framework of the Central American Integration System
(SICA) and the interinstitutional mechanisms to promote the gender
agenda in disaster risk management, such as the Council of Ministers
for Women in Central America (COMMCA), the Coordination Center for
the Prevention of Disasters in Central America and the Dominican Re-
public (CEPREDENAC), taking as reference the guidelines established
by the 2010 Central American Policy on Comprehensive Disaster Risk
Management (PCGIR). Based on this analysis, the document identifies
opportunities to improve regional interagency coordination around di-
saster risk management and gender and its contribution to the overall
objectives for a more resilient Central America.
59
INTRODUCCIÓN vulnerabilidad que las aqueja, ponen en juego su ca-

pacidad creativa y, de resiliencia y de forma organi-
“Con el Mitch, todas las comunidades del departa- zada, contribuyen significativamente al resguardo y
mento de Colón fueron afectadas, especialmente la sobrevivencia de sus familias y comunidades. De
las garífunas porque viven a la orilla de la playa y ahí la importancia de la creación y el fortalecimiento
cerca de los ríos. Aún sin haber terminado las llu- de espacios de formación e intercambio de experien-
vias, las mujeres fuimos las primeras que nos mo- cias en torno a la GRD y resiliencia para el empodera-
vilizamos… Lo primero que hicimos fue conformar miento de las mujeres, así como de participación en
comités, identificamos y rescatamos a los ancianos procesos de consulta sobre los diferentes marcos
y niños mientras que íbamos limpiando… Conse- jurídicos y políticos en todos los ámbitos y niveles,
guimos un sitio para albergue comunitario y gestio- en torno a su creación, evaluación y actualización.
namos alimentos. Una lideresa empoderada que inicia diálogos con
Luego de organizar nuestra comunidad (Trujillo) sus autoridades locales trasciende estos espacios
nos movilizamos para las otras comunidades cerca- a lo regional, nacional y global. Este salto de su in-
nas y brindarles apoyo…Lamentablemente pasa- cidencia política está profundamente vinculado a
ron dos semanas sin que llegara alguna autoridad sus prácticas de resiliencia, experiencias exitosas
que brindara apoyo" (Analucy Bengochea, lideresa que han aportado a la visión de las autoridades en
del Comité de Redes Wawucha, Honduras). diferentes ámbitos, contextos y niveles una pers-
pectiva más amplia, realista e inclusiva, para una
Históricamente se ha asignado un rol pasivo a
intervención con mayor pertinencia en términos de
las mujeres en todos los ámbitos de la vida, un pa-
género, cultura, edad, ubicación geográfica, vulnera-
pel de víctimas en los procesos de respuesta ante
bilidad y riesgos.
un evento natural a partir del difundido prejuicio
que las describe como incapaces de actuación au- A la vez, la creación de marcos jurídicos, políti-
tónoma. Sin embargo, de manera reiterativa, las cos y programáticos que incorporan la perspectiva
mujeres, en lo individual y colectivo, demuestran su de las mujeres han tenido mucho más impacto, en
tenacidad, compromiso, creatividad y capacidad de tanto que, en su calidad de ciudadanas plenas en el
propuesta y actuación organizada. El contexto de la ejercicio de sus derechos y con un significativo nivel
reducción del riesgo de desastres ha sido un espa- de empoderamiento, han hecho suyas estas pro-
cio propicio para evidenciarlo, como sucedió en el puestas y se han organizado en torno a ellas para su
caso de las mujeres lideresas de la etnia garífuna de implementación y fortalecimiento, como es el caso
“Wawucha”, o Comité de Redes de Honduras frente de Plataforma Comunitaria de Practicantes de Re-
al huracán Mitch. siliencia (PCPR), generando así un proceso circular
que demanda cada vez más mujeres empoderadas,
Cada vez se conocen más experiencias de muje-
res que, ante el riesgo y pese a las condiciones de
quienes a su vez retroalimentan y dan valor y vigen- de mujeres con reconocida experiencia en la GRD y
cia a dichos marcos. resiliencia, así como con representantes de las di-
En las siguientes páginas se hace un recorrido ferentes instancias regionales que tienen bajo su
con respecto a ese proceso circular que se ha ido responsabilidad el trabajo en torno a la GRD y cues-
construyendo progresivamente desde la ocurrencia tiones de género en Centroamérica. Muy importan-
del huracán Mitch; luego, con el evento emblemático te fue contar con las voces de mujeres lideresas
Mitch +10 que dio vida a la Política Centroamericana sobrevivientes al paso de Mitch que narraron sus
de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PCGIR), experiencias antes, durante y después de este de-
y el último evento registrado de Mitch +20, que hoy vastador huracán.
día reporta importantes avances en los diálogos “Algunas estadísticas de las Naciones Unidas,
nacionales y regionales que vuelven transversal indican que, en las situaciones de desastre, las mu-
la perspectiva de género, no solo como un eje que jeres son las más severamente afectadas, estando
hace visibles las necesidades, las vulnerabilidades hasta 14 veces más expuestas que los hombres.
y los riesgos diferenciados para mujeres y hombres, Dichas estadísticas también indican que las muer-
con sus respectivas estrategias, sino que reconoce tes de mujeres, durante catástrofes se ha duplicado
las voces de quienes históricamente han contribui- durante los últimos años”1. Por ello, el objetivo es
do con su resiliencia a una gestión integral del ries- desarrollar estrategias y mecanismos que aborden,
go de desastres (GIRD) desde una perspectiva de de forma diferenciada, las necesidades particulares
desarrollo sostenible y sustentable, para sí mismas, de las mujeres.
sus comunidades y las futuras generaciones. Este documento tiene como objetivo presentar
Para la elaboración de este documento de traba- una breve descripción de los avances logrados has-
jo sobre género y GRD se accedió a la información ta ahora en el marco político del Sistema de la Inte-
por medio de diversas técnicas de investigación, gración Centroamericana (SICA) y los mecanismos
empezando por la revisión documental en línea para interinstitucionales para fomentar la agenda de gé-
recabar información sobre las diferentes institucio- nero en la GRD, como lo son el Consejo de Ministras
nes nacionales y regionales que abordan la temá- de la Mujer de Centroamérica (COMMCA), el Centro
tica, explorando sobre su competencia, estructura, de Coordinación para la Prevención de los Desastres
funcionamiento, memorias de labores, marcos jurí- Naturales en América Central y República Dominica-
dicos, políticos y programáticos. na (CEPREDENAC), tomando como referencia las
La información fue compilada y sistematizada, pautas establecidas por la PCGIR de 2010. Sobre la
confirmada y retroalimentada por diferentes fuen- base de este análisis y los resultados del Foro Re-
tes, entre ellas, memorias e informes de foros y
1 Herrera, Claudia, secretaria ejecutiva del CEPREDENAC, en su
encuentros de carácter tanto nacional como regio- intervención en el Foro “Asuntos de Género e Inclusión en la Ges-
nal, entrevistas con lideresas de organizaciones tión del Riesgo de Desastres en Centroamérica”, Banco Mundial,
Ciudad de Panamá, Panamá 6/2/2019.
61
gional Hacia una Centroamérica Más Resiliente2, el Se produce el involucramiento de mujeres orga-
documento identifica oportunidades para mejorar la nizadas en sus propias localidades de Guatemala,
coordinación interinstitucional regional en torno a Honduras y Nicaragua para participar activamente
la GRD y las cuestiones de género y su contribución del diseño y puesta en marcha de la PCGIR, que han
a los objetivos generales para una Centroamérica aportado experiencia y conocimiento a los debates
más resiliente. y diálogos de los foros consultivos de este marco
regional, a través de los cuales han propiciado una
EL PASADO estrecha alianza con sus agencias de protección ci-

vil en la región.
Sin duda las acciones y prácticas emprendidas para En 2005, se incorpora el COMMCA al SICA. El
preservar los modos tradicionales de vida en con- COMMCA es el órgano político del SICA especializado
cordancia con los ecosistemas naturales (y con en igualdad de género y derechos humanos de las
respeto por ellos) promovidas por grupos comunita- mujeres dedicado a promover políticas regionales
rios, muy en especial por los de mujeres de base e orientadas a transformar la condición, situación y
indígenas en la región de Centroamérica, han brin- posición de las mujeres de la región para incremen-
dado y ejemplificado una manera de sobrevivencia a tar su participación en todos los órdenes de la vida.
los impactos de los eventos naturales adversos que
En 2010 se empezó a construir la Política Regio-
les han afectado. Entre estos impactos cabe men-
nal de Igualdad y Equidad de Género del SICA (PRIEG/
cionar el huracán Mitch, de 1998, con todo el proce-
SICA), aprobada el 14 de diciembre de 2013 por los
so y momentos que se han desarrollado luego, Mitch
jefes de Estado y de Gobierno del SICA, en su XLII Re-
+10 y Mitch +20, y sin duda el primero de estos es el
unión Ordinaria en Buenaventura, Panamá.
que marca un hito en la historia del antes y después
de Centroamérica. Entre los seis ejes de la política figura el eje tres
de la PRIEG/SICA, gestión integral del riesgo ante de-
Un antes en el que los primeros en responder en
sastres, enfocado en minimizar las prácticas que re-
un proceso de autorrecuperación a este desastre
producen la desigualdad en las acciones públicas de
fueron grupos comunitarios afectados por el grado
planificación, organización e implementación de es-
de aislamiento en el que quedaron al paso del hu-
fuerzos dedicados a la gestión del riesgo y a la adap-
racán. Un después, porque siguen trabajando de
tación al cambio climático, incluyendo el enfoque te-
manera holística en el tema con grupos de organiza-
rritorial con perspectiva de género y la participación
ciones de mujeres de base, pero en su gran mayoría
de las mujeres en todas las etapas de la gestión. Im-
en conjunto con las autoridades locales, nacionales,
plementa ocho medidas para la homologación y ar-
regionales y globales ante quienes se respaldan con
monización de marcos normativos, fortalecimiento
sus prácticas para construir resiliencia climática.
de políticas y fortalecimiento institucional.
2 Foro Regional Hacia Una Centroamérica Más Resiliente realizado
en Panamá en febrero de 2019.
Cuadro 1. Instrumentos con condiciones sectoriales,

multisectoriales e institucionales favorables
Sector Instrumento favorable
Económico • Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (2010)

• Estrategia Regional de Fortalecimiento al Emprendimiento en Centroamérica y República Dominicana
(Estrategia SICA Emprende, 2013)
• Política de Igualdad de Género de la Secretaría de Integración Económica (2014)
Social • Agenda Estratégica Social del SICA (AES, 2008)
Educativo • Política Educativa Centroamericana (PEC, 2013)
Ambiental • Estrategia Regional de Cambio Climático (ERCC, 2010)

• Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PCGIR, 2010)
Seguridad • Estrategia de Seguridad de Centroamérica (ESCA, versión actualizada 2011)
Multisectorial • Estrategia Regional Agroambiental y de Salud de Centroamérica (2009)

• Políticas institucionales de género del BCIE (2010), CCJ (2012) y SIECA (2013)
• La política contempla siete ejes estratégicos y 62 medidas estratégicas que deben traducirse en planes
de acción de igualdad sectoriales e institucionales para su implementación, monitoreo y evaluación de la
PRIEG.
La PCGIR debe su creación a la necesidad sentida pios los ejes de la misma para afianzar su liderazgo
por los Gobiernos de la región de Centroamérica, re- y empoderamiento individual y colectivo. Al mismo
unidos en el evento de Mitch +10, celebrado en ciu- tiempo por la transversalidad del enfoque de género
dad de Guatemala en 2010. Este evento sirvió para y de inclusión en sus diferentes ejes de acción, aún
definir los lineamientos de trabajo para el diseño de sin contar con un eje específico para ello pero sí con
la PCGIR. La reunión Mitch +10 fue organizada por el sus interconexiones internas y la participación de
CEPREDENAC y el SICA y, durante esta, la presencia múltiples actores en sus diferentes mecanismos de
de las mujeres de base que mostraron sus prácticas aplicación, como el Foro Consultivo, que le permiten
de resiliencia fue inspiradora para llevar a cabo un la intersectorialidad, muy bien aprovechada por los
proceso más incluyente con la construcción de la grupos de mujeres de base de la región que se han
PCGIR. dado a la tarea de proveer contenido a las políticas
La PCGIR se distingue por ser la primera política públicas desde sus distintas prácticas de resiliencia
regional con la cual las mujeres centroamericanas climática en la región.
se sienten parte de su implementación y hacen pro-
63
Gráfico 1: Avances de género y GRD en Centroamérica
2010 2016
Elaboración de la PRIEG/SICA Creación Oficina de Género e Inclusión
Social de la Comisión Nacional de
Prevención de Riesgos y Atención de
Emergencias de Costa Rica
2013
Aprobación de la PRIEG/SICA
2015
• Objetivos de Desarrollo Sostenible
• Marco de Sendai para la Reducción del
2014 Riesgo de Desastres
Creacion de la Unidad de Género de • Acuerdo de París

CONRED/GUATEMALA • Nueva Agenda Urbana
De la misma manera, la interconectividad global ca; un ejemplo de ello, es la contribución de repre-

de estas organizaciones de mujeres de base que sentantes de la Agencia de Protección Civil de India,
forman parte de la PCPR, mecanismo liderado por quienes con su gran experiencia acumulada en el
organizaciones de mujeres de base que convocan tema de reducción de riesgo de desastres partici-
a actores nacionales, locales, regionales, del sector paron activamente de Mitch +10, con importantes
privado, de los organismos de cooperación interna- aportes para la creación de la PCGIR.
cional, con el objetivo de crear alianzas multisecto-
riales para avanzar en la construcción de resiliencia Contexto técnico
comunitaria, la reducción de riesgos de desastre y Es importante recalcar que, desde el mismo momen-
acciones que promuevan procesos de planificación to de la creación de la PCGIR, los entes encargados
de abajo hacia arriba3. de protección civil en Centroamérica asumieron una
Esta PCPR ha permitido al mismo CEPREDENAC nueva actitud para hacer su trabajo de una manera
contar con aliadas y aliados de instituciones más más incluyente. Antes de la aprobación de la PCGIR
allá de las definidas en los países de Centroaméri- por parte de los jefes de Estado, la institucionalidad
3 La PCPR es una estructura creada por la Comisión Huairou, orga- relacionada con la reducción de riesgos de desas-
nización global que aglutina a grupos de mujeres de base en las tres en dos países de la región —Guatemala y Hon-
regiones de América Latina, Asia y África, cuyo objetivo principal
es visibilizar a las mujeres de base como actoras y agentes de duras— ya contaba con acciones comunitarias de
desarrollo climático resiliente.
base en la elaboración de mapeos de vulnerabilida- de desastres, quienes compartirían experiencias e

des y amenazas, las cuales posteriormente sirvie- integrarían una Red Centroamericana de Género y
ron como herramientas de incidencia política para Desastres, tendiente a lograr la participación de las
empoderar a las mujeres frente a sus autoridades mujeres en igualdad de condiciones antes, durante
locales. Estos mapeos se presentaron a los equi- y después de un evento, valorando sus capacidades
pos técnicos de la Secretaría Ejecutiva de la Coor- de liderazgo en organización, planificación, coordina-
dinadora Nacional para la Reducción de Desastres ción y evaluación.
(SE-CONRED) en Guatemala y marcaron el punto de Posteriormente, en el contexto del huracán Mitch,
inicio para establecer relaciones desde las distintas se llevó a cabo en Honduras un encuentro regional
realidades, producto del seguimiento de la reunión en el que se plantearon serias críticas acerca de la
regional con el Consorcio ProVention, en febrero de manera en que algunos países enfrentan la situa-
2008, llevada a cabo en Antigua Guatemala. ción, quedando el tema como parte de una agenda
Algunas organizaciones de mujeres en Guatemala regional5. Pese a la existencia de personal interesa-
comenzaron a trabajar con la SE-CONRED para definir do y capacitado en los diferentes países, y a la crea-
el equipamiento de los albergues de respuesta ante ción de políticas públicas nacionales y regionales,
emergencias desde una perspectiva de necesidades actualmente solo hay dos unidades de género en la
de las mujeres, muy en la línea general de trabajo, estructura competente a la GRD: una en Guatemala
pero fueron de las primeras acciones de carácter téc- y otra en Costa Rica.
nico que se establecieron y que aún persisten. Otra iniciativa interesante es la que llevó a cabo
El CEPREDENAC por medio de la Coordinación del la Defensoría de la Mujer Indígena de Guatemala
Programa de Género, llevó a cabo el Primer Encuen- (DEMI), institución creada con los Acuerdos de Paz y
tro Constructivo Centroamericano "Género y Cultura que vela por las políticas de igualdad para las muje-
en Desastres", en la ciudad de Guatemala, del 20 al res indígenas de Guatemala. Entre 2009 y 2010 lan-
23 de noviembre de 1996, con el apoyo del Comité zó una iniciativa pionera para las mujeres indígenas,
Nacional de Emergencia (CONE), el Instituto Nacional con los mapeos comunitarios de vulnerabilidades y
de Sismología, Vulcanología, Meteorología e Hidrolo- amenazas como acción para mitigar los efectos del
gía (INSIVUMEH), y la Agencia Sueca de Desarrollo cambio climático. Estos ejercicios, en cinco comu-
Internacional (ASDI)4. Su objetivo era incorporar la nidades piloto, contaron con el acompañamiento
metodología de género en los planes, programas técnico de la Fundación Guatemala, integrante de la
y proyectos de trabajo, tanto regionales como na- Comisión Huairo, y demostraron el potencial de las
cionales, en el campo de los desastres, para lo que capacidades de las mujeres de base e indígenas en
se contó con la participación de mujeres centroa- el trabajo para la reducción del riesgo de desastres
mericanas trabajadoras en el área de prevención
5 Entrevista con Ana Hernández, de Alianza de Mujeres Costarri-
4 Entrevista con la licenciada Delia Castillo, coordinadora de Géne- censes, primera organización de base integrante de GROOTS
ro de CEPREDENAC, 1996. Internacional.
65
y cambio climático, por ser actoras clave que per- ducción de Riesgo de Desastres, también denomina-
manecen en los territorios antes, durante y después da dentro de la SE-CONRED como la “Certificación de
del desastre. Esta intervención también fue política- Gestoras de Desarrollo en la Reducción de Riesgo de
mente importante, puesto que permitió el vínculo de Desastres”, la única expresión de grupos organiza-
la DEMI con la SE-CONRED; previo a este momento, no dos de mujeres de base que se vinculan a la Unidad
habían desarrollado trabajo en conjunto. de Género de la SE-CONRED y que cuenta con reco-
La CONRED fue creada en 1996 como la entidad nocimiento académico del Centro de Investigacio-
encargada de prevenir, mitigar, atender y participar nes Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades
en la rehabilitación y reconstrucción de los daños (CEIICH) de la Universidad Nacional Autónoma de
derivados de los desastres. La SE-CONRED ha sido México con la Fundación Guatemala. Además, la Uni-
pionera en la inclusión y formalización del tema de dad de Género es integrante del Consejo Consultivo
género en el marco institucional de la GRD en la re- de la Secretaría Presidencial de la Mujer (SEPREM).
gión, con la creación de la Unidad de Género. La Uni-
dad de Género fue creada con el Acuerdo Gubernati-
Desde la práctica
vo 260-2013, adscrita por ley al despacho superior Mucho antes de que los marcos políticos de reduc-
que se encarga de brindar asesoría a la SE-CONRED ción del riesgo de desastres y gestión integral del
para la incorporación del enfoque de género en el riesgo en la región de Centroamérica se aprobaran,
quehacer institucional, de acuerdo con sus compe- tomando como referente la PCGIR, hubo esfuerzos
tencias asignadas en la Ley de CONRED. Entre las conectados desde la práctica de las mujeres locales
acciones interinstitucionales que lleva a cabo la Uni- con algunas de las agencias de protección civil de
dad de Género, se destacan: carácter nacional, tanto en Guatemala como en Hon-
duras, que datan de hace aproximadamente 12 años.
• asesorar para la incorporación del enfoque de
género en los proyectos con la cooperación na- Se trabajaba entonces en un enfoque de desarro-
cional e internacional; llo sin tomar en cuenta aspectos relacionados al an-
tes, durante y después de un desastre, y no fue sino
• promover el conocimiento de la Política Nacional
hasta que se introdujo en la región centroamericana
de Promoción y Desarrollo Integral de las Muje-
el tema de la reducción de riesgos de desastres y la
res (PNPDIM) y el Plan de Equidad de Oportuni-
construcción de resiliencia comunitaria junto con el
dades (PEO) 2008-2023.
del cambio climático que esto sucedió, a raíz de que
Los mecanismos interinstitucionales e interna- la región fue golpeada tan brutalmente por el hura-
cionales a partir de los cuales la Unidad de Género cán Mitch. A partir de Mitch es que las organizaciones
desarrolla sus funciones son: la Mesa de Ambiente y de mujeres y grupos mixtos comenzaron a vincular
Género, el Grupo de Trabajo de Género en Acción Hu- las temáticas y a realizar las primeras aproximacio-
manitaria, la Escuela de Liderazgo de Mujeres para nes a estos temas. Uno de los aspectos clave en es-
la Construcción de Resiliencia Comunitaria y la Re-
tos tiempos fue el debate en cuanto a la protección • Consorcio ProVention. Como antecedente de los
de los medios de subsistencia de las personas y la procesos de género y reducción de desastres en
visibilidad de las necesidades básicas e intereses la región centroamericana, e incluso en Latinoa-
estratégicos para poner en marcha las iniciativas. mérica y el Caribe, se puede mencionar la inicia-
Desde entonces comienzan a vislumbrarse activa del Consorcio ProVention del Banco Mundial.
ciones concretas en las cuales se destaca el papel El Consorcio organizó en 2008 un encuentro de-
de las mujeres locales en sus esfuerzos por aumen- nominado "El Rol y el Poder de los Grupos de Mu-
tar la escala de sus prácticas para hacerlas conte- jeres de Base e Indígenas en el Manejo de Riesgo
nido de las políticas públicas locales, nacionales y de Desastres en la ciudad de Antigua", en Guate-
regionales y, de la misma manera, el trabajo conjun- mala, que contó con la participación de más de
to con instituciones de cooperación internacional 50 mujeres lideresas. Como socios de esta inicia-
se hace necesario para avanzar en una puesta en tiva ProVention aparecen la Comisión Huairou y
común de intereses colectivos para reducir el riesgo GROOTS International, la Fundación Guatemala, la
de los desastres de la región y la construcción de un Agencia Española de Cooperación Internacional
enfoque de desarrollo climático resiliente. para el Desarrollo (AECID), el CEPREDENAC y la
CONRED de Guatemala.
Las mujeres lideran los esfuerzos comunitarios,
producen y analizan información y conocimiento “Colectivamente, representando a más de
desde las realidades locales, comparten y crean 30 000 ciudadanas y ciudadanos que viven en
procesos de planificación conducidos por las mis- comunidades propensas a los eventos naturales,
mas comunidades; esto fortalece el empoderamien- mujeres de 10 países de América Latina y el Ca-
to para el despliegue de sus liderazgos públicos en ribe se dieron cita para compartir sus experien-
la búsqueda de la justicia de género y la equidad. cias de 5 a 20 años de trabajar en la respuesta a
crisis y desastres, explicando las prácticas efec-
“Se puede visibilizar como resultado de las ac- tivas que han creado para reducir riesgos y vul-
ciones emprendidas por las mujeres a nivel local en nerabilidades mientras trabajan en implementar
la recuperación de sus procesos vitales el fortale- acciones de seguridad alimentaria y viviendas
cimiento de su empoderamiento, la organización y seguras, entre otras”7.
asociaciones prácticas y estratégicas con tomado-
res de decisión. La inclusión es un derecho que debe Es importante que se señale que esta reunión
ser combatido y sostenido por la acción colectiva”6. con lideresas de base para trabajar sobre sus
prácticas de resiliencia comunitaria y reducción
Se destacan las siguientes intervenciones prác- de riesgos de desastres se llevó a cabo algu-
ticas en la región que datan desde 2008 hasta la ac- nos años antes del diseño y la aprobación de la
tualidad, como un antes y un después de la PCGIR:
7 "Recetas para la Resiliencia", informe gráfico producido para el
6 Entrevista con Sandy Schilen, directora ejecutiva de Comisión evento de ProVention, en 2008, con apoyo de Suranjana Gupta,
Huairou y facilitadora Global de GROOTS International. India.
67
PCGIR por parte de los países de Centroamérica. la SE-CONRED, la Unidad de Género del Ministerio
Esta reunión marcó un hito para la conformación de Agricultura, Ganadería y Alimentación. La PCPR
de sociedades entre los entes de protección civil, está en proceso de formalización en Honduras y
como la CONRED de Guatemala, y las mujeres de Nicaragua para operar en el ámbito nacional; sin
base e indígenas, y de la misma manera, fue el embargo, sí existe una Plataforma de Practican-
comienzo de una relación de colaboración entre tes de Resiliencia de carácter regional, conforma-
grupos de mujeres organizados en la región, y el da por lideresas de base y sus organizaciones y
CEPREDENAC. otros actores clave, especialmente vinculada con
• Academia Trinacional de Mujeres de Base el CEPREDENAC.
(2012). Creada en asociación con el Programa • La iniciativa Facilitando el liderazgo de mujeres
de Cambio Climático de la Oficina del Programa y forjando asociaciones para impulsar la de-
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) manda de implementación local del Marco de
en Guatemala, esta institución centra su trabajo Acción de Hyogo (MAH). El Fondo Mundial para
en los conocimientos y efectos del cambio climá- la Reducción de los Desastres y la Recuperación
tico en la vida de las mujeres, y cuenta con la par- (GFDRR) del Banco Mundial, a través de su Pro-
ticipación de 36 mujeres de diferentes organiza- grama de Cooperación Sur-Sur (2010-13), cola-
ciones que trabajan en el fortalecimiento de la boró con tres organizaciones distintas: Swayam
resiliencia de Guatemala, Honduras y Nicaragua. Shikshan Prayog, en India, Fundación Guatema-
• Plataforma Comunitaria de Practicantes de Re- la, en Guatemala, y Comité de Emergencia Garífu-
siliencia PCPR; 2011. Fue conceptualizada por or- na, hoy el Comité de Redes de Honduras, en Hon-
ganizaciones de mujeres que participaron en las duras, para promover el proyecto en la reducción
Plataformas Globales de Reducción de Desastres y recuperación de desastres pionero en su ramo
que organiza la Estrategia Internacional de las Na- al vincular tres organizaciones de mujeres con
ciones Unidas para la Reducción de los Desastres distintos contextos pero con un mismo objetivo:
(EIRD). Estos grupos de mujeres vinculadas en trabajar por la construcción de un marco de de-
redes y federaciones se dieron a la tarea de iden- sarrollo climático resiliente.
tificar un mecanismo que diera voz a los grupos • En su primera etapa, creó las PCPR en aso-
de las comunidades afectadas por los eventos na- ciación con la EIRD, GROOTS International y la
turales, y en los países donde hay PCPR, se bus- Comisión Huairou, y se desarrollaron capaci-
ca la alianza con actores clave de los Gobiernos taciones, talleres e intercambios, entre otras
locales, nacionales, el sector privado, la coopera- cosas, sobre conocimientos ancestrales y
ción internacional. La PCPR se ha posicionado en buenas prácticas. En la CONRED de Guatemala
Guatemala al ser liderada por organizaciones de certificó a 54 mujeres como gestoras de de-
mujeres de base y la misma Unidad de Género de sarrollo para la reducción del riesgo de desas-
tres y aprendió prácticas de resiliencia de las liencia, y se ejemplifican acciones con enfoque de
mujeres de base y ellas, a su vez, adquirieron abajo hacia arriba que soporten las redes sociales
conocimientos científicos sobre la reducción y que aporten a la diversificación de los medios de
del riesgo de desastres. En Honduras, las subsistencia, y que se dirijan a entender las dimen-
prácticas de las mujeres fueron certificadas siones de género del cambio climático y su inciden-
por la Comisión Permanente de Contingencias cia en el empoderamiento de las mujeres y las niñas
(COPECO) y el Comité de Redes, en mayo de en toda su diversidad. Así lo señala el informe de
2012. La metodología se compartió con gru- trabajo del estudio del Banco Mundial titulado “Cli-
pos de mujeres de base en Nicaragua y en Bi- mate and Disaster Resilience: The Role for Commu-
har, India, para que certificaran a las mujeres, nity-Driven Development” (El clima y la resiliencia
en asociación con sus agencias nacionales a los desastres: El papel del desarrollo impulsado
de manejo de desastres, como expertas en la por la comunidad) (2014)8. En este compendio se
construcción de resiliencia comunitaria. pueden ilustrar las buenas experiencias de recur-
• En una segunda etapa, se fortaleció a las aso- sos que logran llegar hasta las comunidades y las
ciaciones creadas y se crearon nuevas, con maneras en que se impacta de manera positiva en
diferentes contrapartes locales, nacionales estos procesos que también vinculan la calidad de
y regionales. Con base en el Marco de Acción la vida de las personas y el fortalecimiento de las
de Hyogo, mujeres de la PCPR de Guatemala y redes sociales de apoyo.
Honduras construyeron redes para la promo- Uno de los mecanismos financieros de carácter
ción y el aprovechamiento de recursos a nivel regional que se pudo identificar y que comenzó con
local, nacional, regional y global, en vinculación el proceso sur-sur del GFDRR del Banco Mundial en la
con los Gobiernos locales, con el fin de obtener región (2011-13) es el Fondo de Incentivos o Fondos
apoyo político, técnico y financiero para la im- Comunitarios de Resiliencia (FCR): se implementó
plementación de las prácticas de resiliencia como financiación inicial para mujeres con el fin de
identificadas a partir de los mapeos realizados. actualizar sus mapeos comunitarios e implementar
• Primeras aproximaciones a mecanismos finan- las prácticas de resiliencia identificadas. Estos me-
cieros para las mujeres trabajando en procesos canismos financieros pudieron identificarse tanto
de resiliencia comunitaria y reducción del ries- en Guatemala como en Honduras.
go de desastres en la región ante los impactos La colaboración con el CEPREDENAC posicionó las
del cambio climático: prácticas de las mujeres de la PCPR en la región y les
Aparecen en el ámbito centroamericano, al igual permitió participar en los primeros dos Foros Consul-
que en otras regiones del mundo, iniciativas que
8 Arnold, Margaret, Robin Mearns, Kaori Oshima, y Vivek Prasad
destinan sus recursos al trabajo de comunidades y (2014), “Climate and Disaster Resilience: The Role for Commu-
a considerar las características críticas de la resi- nity-Driven Development”, Departamento de Desarrollo Social,
Banco Mundial, Washington, DC.
69
tivos de la PCGIR, a partir de lo cual las prácticas de de resiliencia implementadas con el mecanismo de
resiliencia de las mujeres de base se hacen visibles fondo semilla o del FCR en Centroamérica:
y se incorporan en las políticas y programas públi-
cos. Se ejemplifica a continuación algunas prácticas
Cuadro 2
Intervención
Bancales aéreos, agricultura orgánica y seguridad alimentaria, con la Coordinadora de Desarrollo Integral de Mujeres Mayas
(CODIMM), Guatemala
Reforestación con plantas de coco y recolección de agua de lluvia, con la Red de Pescadoras del Caribe Guatemalteco, en
Manabique, Livingston y El Estor, Izabal, Guatemala
Banco de herramientas y agricultura orgánica, con la Organización de Mujeres para el Desarrollo Integral de la Unidad Ixil
(OMDUI), en Kambalam, en el municipio de Nebaj, Quiché, Guatemala
Construcción de un rompeolas y viveros y huertos de moringa, con el Comité de Redes de Honduras en Trujillo, departamento
de Colón, Honduras
El Fondo de Incentivos o Fondo Comunitario de Resiliencia
El mecanismo del Fondo Comunitario de Resiliencia (FCR) se implementa en la actualidad en 24 países en tres regiones:
América Latina y el Caribe, Asia y África, con los grupos de mujeres de base9. Son aportes de índole financiera y técnica,
a manera de fondos semilla, que se entregan directamente en las manos de las mujeres rurales, que definen sus
intervenciones a partir del mapeo comunitario de vulnerabilidades y amenazas. Implementan prácticas de resiliencia
climática para trabajar en las distintas fases de la gestión del riesgo10. Una condición para ejecutar los FCR es que no se
entregan de manera individual, únicamente a los grupos de mujeres que trabajan en la RRD y construcción de resiliencia
comunitaria. Estas intervenciones se van a implementar con el objetivo de crear alianzas con los Gobiernos locales para
demostrar sus prácticas innovadoras que puedan convertirse en contenido de las políticas públicas locales y nacionales.
Actualmente varias cooperaciones internacionales han adoptado la metodología del FCR para trabajar con grupos de mujeres
de base.
9 10
9 Estos FCR han sido diseñados como mecanismo financiero por 10 Los aportes económicos pueden variar dependiendo del contex-
Comisión Huairou y sus miembros. to en el cual se están implementando, en Guatemala pueden ser
• Procesos de consulta sobre la Campaña de Ciu- taría Ejecutiva, para contribuir de manera decisiva
dades Resilientes de la EIRD. Otra iniciativa en al logro de la igualdad de derechos y oportunidades
la práctica que se pudo identificar para avanzar entre los géneros, según su mandato legal”11.
con la implementación del Marco de Acción de La política interna de la SE-CONRED se construyó
Hyogo, y luego en armonización con la PCGIR, de manera participativa12 y cuenta con un sistema
fue el proceso de las Ciudades Resilientes que de monitoreo y evaluación, para medir las acciones y
ya estaba siendo implementado por grupos de responsabilidades de las direcciones y unidades para
mujeres organizados en Guatemala, Honduras contribuir a la eliminación de las brechas de desigual-
y Nicaragua (2010-12). La EIRD reconoció for- dad entre mujeres y hombres, dando así cumplimien-
malmente la metodología creada por grupos de to a los compromisos emanados de los convenios in-
mujeres locales para efectuar el proceso de for- ternacionales ratificados por Guatemala, así como el
mación sobre las Ciudades Resilientes en estos cumplimiento de la normativa nacional.
tres países de la región.
Con el Decreto Ejecutivo N.° 37906-MP-MCM, se
crea en 2016 la Oficina de Género e Inclusión Social
EL PRESENTE en la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos
y Atención de Emergencias (CNE) de Costa Rica,
En Centroamérica se cuenta con leyes, políticas y
como parte del fortalecimiento de las Unidades para
planes nacionales para la GRD. En lo que se refie-
la Igualdad de Género en todas las instituciones del
re a la perspectiva de género, en la mayoría de los
sector público, dando un enfoque multisectorial y
documentos se hace referencia a la desagregación
territorial, de respeto y garantía de los derechos hu-
de información, en otros a la transversalización de
manos, que incluya la multiculturalidad y la equidad
género, o a la participación equitativa de mujeres y
de género, como ente asesor de todas las unidades
hombres, pero pocos enuncian como actores a las
y del sistema.
unidades de género a nivel gubernamental como ac-
toras nacionales clave en su implementación. Entre sus funciones está orientar, fortalecer
y monitorear las acciones destinadas a la ejecu-
En 2016 fue aprobada la Política de Igualdad y
ción de la Política de Igualdad y Equidad de Género
Equidad de Género de la CONRED con el objetivo de
adaptable a los temas de vulnerabilidad dentro del
“transversalizar la igualdad de género, en las políti-
esquema de gestión del riesgo, a fin de minimizar
cas, estructura, planes, programas y funcionamien-
las prácticas que reproducen la desigualdad en las
to de todas las direcciones y unidades de la Secre-
desde los USD 500,00 hasta los USD 2000,00, que se entregan 11 Cita extraída de la Política de Igualdad y Equidad de Género de la
a cada grupo de mujeres de base según sea la intervención que Secretaría Ejecutiva de la CONRED.
están planeando. En Honduras y Nicaragua los montos son simi- 12 Dentro de sus principales socios se ubica a USAID/OFDA,
lares a los de Guatemala, pero en India, por ejemplo, los montos CEPREDENAC, Fundación GUATEMALA/COMISIÓN HUAIROU/
pueden variar: van desde los USD 100,00, que se entregan a los GROOTS International, CARE, ONU Mujeres, PCI, UNFPA, China,
grupos de mujeres. Taiwán.
71
acciones dedicadas a la gestión del riesgo, incluyen- totales de personas, lo que imposibilita que en la
do la perspectiva de género y la participación de las toma de decisiones se considere la perspectiva
mujeres en todas las etapas de gestión. de género.
A pesar de los avances en la inclusión de la incor- • Se requiere incluir a las mujeres dentro de las
poración de la perspectiva de género en la Política poblaciones en condición de vulnerabilidad, para
Nacional de Gestión de Riesgo, como uno de sus ejes fomentar su participación en la toma de decisio-
transversales: nes en las diferentes fases del proceso de GRD.
• En la planificación institucional no se consideran Teniendo en cuenta la institucionalidad en temas
indicadores concretos de género, que reflejen de gestión del riesgo/reducción de desastres se
cómo este enfoque se convierte en práctica en identifica que la institucionalidad en favor de las mu-
cada una de las unidades. jeres en Centroamérica incorpora en tres países te-
• La información no se recopila en forma desa- mas de GRD y/o cambio climático: Guatemala, Hon-
gregada por sexo, edad, ni condiciones de dis- duras y Costa Rica. En El Salvador y Nicaragua no se
capacidad. A pesar de que se cuenta con una identificaron contenidos al respecto en sus respec-
herramienta para recopilar la información de las tivos marcos legales o de política pública, como se
emergencias que contiene un cuadro de pobla- observa en el siguiente cuadro.
ción desagregado, solamente se incluyen datos
Cuadro 3. Institucionalidad a favor de las mujeres
País Institución Instrumento Referencia a desastres/riesgo
Guatemala Secretaría • Política Nacional de Promoción y • Eje 5, en todos sus incisos del eje de
Presidencial de Desarrollo Integral de las Mujeres Recursos naturales, tierra y vivienda.
la Mujer
• PNPDIM y el Plan de Equidad de • Eje 6, incisos D y E del eje de
Oportunidades (PEO) 2008-2023 Desarrollo económico y productivo
con equidad.
El Salvador Instituto En su página oficial refiere que, como institución rectora, realiza acciones en situaciones
Salvadoreño de emergencia, de manera preventiva, para proteger los derechos de las mujeres en
para el situaciones de emergencia.
Desarrollo de la
Mujer (ISDEMU) • Ley de Igualdad, Equidad y Erradicación • Artículo 32 sobre igualdad en las
de la Discriminación contra las Mujeres políticas ambientales.
• Estrategia y mecanismo para el ejercicio • Sin contenidos de reducción de

de la ciudadanía de las mujeres desastres.
Honduras Instituto • II Plan de Igualdad y Equidad de Género • En Política 1 y Objetivo Estratégico

Nacional de la de Honduras. 2010-2022 OE 1.4.
Mujer (INAM)
• En Política 5, Objetivos Estratégicos
OE 5.1, OE 5.2, OE 5.5 y OE 5.7.
Nicaragua Instituto • Ley de Igualdad de Derechos y • Sin referencia a desastres, riesgos,

Nicaragüense Oportunidades emergencia, clima o mitigación.
de la Mujer
Costa Rica • Política Nacional para la Igualdad Efectiva • Eje 1: Generación de resiliencia e
entre Mujeres y Hombres en Costa Rica inclusión social en sus lineamientos
2018-2030 3 y 9.
A 20 años de ocurrido el huracán Mitch, el nivel así como desarrollar planes para hacer operativos
político ha avanzado hacia la intersectorialidad de dichos marcos.
género y gestión de riesgos por medio del estable- Se percibe que, muy a pesar de los avances en la
cimiento de alianzas y sociedades con grupos de región, la creación de espacios de formación sigue
mujeres de base e indígenas. No obstante, aún se siendo un tema prioritario, además del intercambio
necesita incrementar la visibilidad de la temática de experiencias sobre programas y políticas sobre
del género y definir una agenda de intervención el tema de la GRD, y esto se logra con el efectivo li-
bien articulada con los marcos de política regional, derazgo y la participación activa de las mujeres. Las
autoridades del CEPREDENAC han declarado que se
73
ha incorporado un abordaje muy inclusivo en los úl- ta con un equipo impulsor fortalecido, el cual está
timos cuatro grandes proyectos que ejecutan sobre integrado por personas de las diversas direcciones
la gestión del riesgo y género, con intervenciones y unidades de la Secretaría Ejecutiva. La totalidad
directas en el territorio. Al mismo tiempo; desde la de personas participantes en el proceso conside-
Secretaría General del SICA se impulsa la Red de ran importante crear e implementar espacios de ca-
Expertas en Políticas Públicas, y el objetivo es que pacitación, así como programas de especialización
se pueda incidir en la incorporación del enfoque de sobre la transversalización del enfoque de género
género en todos los órganos regionales que hacen en todos los niveles.
parte de esta secretaría. Es un hecho muy eviden- Es muy importante fortalecer estas unidades
te que, con los esfuerzos de integración por parte a fin de que tengan credibilidad, aceptación y res-
del SICA, también se han promovido acciones para paldo en la SE-CONRED, dado que las acciones des-
construir una región de oportunidades más inclu- de esta estructura, por sus dimensiones, se dan
yentes para empoderar a las mujeres e incrementar de manera fragmentada y se hace difícil tanto la
su potencial. orientación oportuna como la solicitud de apoyo en
En el marco del proceso de armonización de la tiempos convenientes para garantizar que todos los
PCGIR con el Marco de Sendai, el CEPREDENAC con- procesos institucionales se planifiquen, gestionen,
tinúa el impulso del enfoque de género, de los de- desarrollen, monitoreen y evalúen desde la pers-
rechos humanos, la multiculturalidad y la intercul- pectiva de género.
turalidad, en línea con el Marco de Sendai para la En 2015 se constituye, en el contexto de las Amé-
Reducción del Riesgo de Desastres y la Política Re- ricas, la Red de Reducción de Riesgo de Desastres y
gional de Igualdad y Equidad de Género, tal como lo Poblaciones Indígenas, conformada inicialmente por
confirman sus más altas autoridades13. la Organización Panamericana de la Salud (OPS), la
cual auspició el Primer Encuentro sobre Poblaciones
Contexto técnico Indígenas y Riesgo de Desastres, con especial énfa-
Únicamente Guatemala y Costa Rica han desarrolla- sis en la salud, y contó con la participación de una
do las unidades de género dentro de las Agencias representante indígena maya de Guatemala que pre-
de Protección Civil, con el impulso y apoyo del CE- sentó el trabajo sobre la salud de las mujeres ante los
PREDENAC, el concurso de cooperaciones interna- impactos de los desastres. Esta red tuvo un segundo
cionales como USAID-OFDA y la Agencia Suiza para encuentro en la Ciudad de México en 2018 para el se-
el Desarrollo y la Cooperación en Centroamérica guimiento del tema y está en coordinaciones desde
(COSUDE). En los planes y programas de la Unidad una iniciativa de la Fundación Gates en la región.
de Género de la SE-CONRED de Guatemala, se cuen-
El tema de la discapacidad, género y gestión
13 Diálogo en el panel sobre género en el Foro Regional Hacia Una integral del riesgo también se posiciona en los de-
Centroamérica Más Resiliente realizado en Panamá en febrero bates y coloquios en Centroamérica a partir de los
de 2019.
Foros Consultivos de la PCGIR y se trabajan guías directamente a los grupos comunitarios y en este
sobre estos temas a nivel nacional y regional para caso, a mujeres de base, indígenas”.
su adecuado abordaje. Es importante resaltar el avance que se ha dado
En esta misma línea, existen posicionamientos en el fortalecimiento del liderazgo de las mujeres,
de organizaciones que trabajan en estos enfoques y que las mujeres son protagonistas, participan y ayu-
plantean lo siguiente: “Se deben resaltar dos puntos: dan a su comunidad; tenemos esa diferente manera
el primero, que la inclusión no es un privilegio, sino de apasionarnos y de buscar enfoques con desarro-
que es un derecho; y segundo, la institucionaliza- llo de integralidad dentro de nuestras comunidades.
ción de roles y recursos para mujeres de base para Las sociedades entre actores gubernamentales
la gestión de riesgos y desastres, y la gobernanza locales y nacionales con organizaciones civiles se
del riesgo es una prioridad basada en la evidencia”14. han fortalecido: “Empezamos a buscar aliados, ya
no trabajamos solas, trabajamos con el alcalde, con
Desde la práctica otras entidades públicas y privadas desde nuestra
En palabras de lideresas de Honduras: “Una acción comunidad trabajando, ya logramos tener esas ac-
práctica que nos ha brindado todo este proceso ha ciones; 2300 mujeres mamás o hijas o abuelitas, ha
sido que las diferentes instituciones, ejemplo Ban- sido generacional, con 16 comunidades en cinco de-
co Mundial con la GFDRR, comenzó a brindar fondos partamentos con sus autoridades locales”.
directamente a los grupos de mujeres organizadas En Guatemala aparecen expresiones como la
en las comunidades en Guatemala y en Honduras Plataforma Metropolitana, que se concibe como
en 2011, con esos fondos se construye un meca- un espacio de concertación entre instituciones del
nismo llamado Fondos Comunitarios de Resiliencia Estado, autoridades municipales y comunitarias,
(FCR) que son prácticamente los primeros Fondos sociedad civil, iniciativa privada y sector académico
de Incentivos con los que se contó a nivel de las co- del departamento de Guatemala, el cual contribuye
munidades. Se fue capacitando a las mujeres y a las al cambio de mentalidades, actitudes y comporta-
municipalidades para vincular las acciones de géne- mientos para construir una cultura de reducción del
ro y reducción de desastres en beneficio de todas riesgo de desastres e impulsar la gestión de pro-
las personas. Se logró entregar fondos semilla a 16 cesos territoriales que transiten de la atención de
organizaciones comunitarias de estos dos países y la emergencia a un enfoque integral de desarrollo
sus prácticas de resiliencia todavía continúan y han seguro y sostenible, desde los procesos de planifi-
servido de ejemplo a otras iniciativas que buscan cación del desarrollo en el territorio. El objetivo ge-
ubicar y diseñar mecanismos para otorgar recursos neral de esta iniciativa es asesorar a la Comisión de
Ambiente en sus líneas fundamentales de trabajo e
14 Schilen, Sandy, directora ejecutiva de la Comisión Huairou, en su insertar en las mismas el nuevo enfoque de gestión
intervención en el Foro “Asuntos de Género e Inclusión en la Ges-
tión del Riesgo de Desastres en Centroamérica”, Banco Mundial,
Ciudad de Panamá, Panamá 6/2/2019.
75
de reducción del riesgo de desastres15. No se cuen- rrollo sostenible y a mitigar los efectos del cambio
ta con datos exactos que promuevan un enfoque de climático, que ya está presente.
género en sus acciones y procesos de manera tan El siguiente comentario evidencia cómo están
acotada. posicionadas y empoderadas las mujeres comunita-
En la región también se han llevado a cabo los Fo- rias en los países más afectados por Mitch: “Veinte
ros Centroamérica Vulnerable; en 2018 se celebró el años después del Huracán Mitch, ya somos recono-
noveno encuentro, y recientemente se han incluido cidas como mujeres expertas en gestión del riesgo
en la agenda de trabajo segmentos dedicados a gé- y ahora tenemos Comités de Emergencia Municipa-
nero y RRD. les. Actualmente, contamos con entre 2000 y 3000
El proceso de preparación global para el Marco de mujeres capacitadas, que incluye a las nuevas ge-
Sendai resultó ser muy participativo para las organi- neraciones que van a darle seguimiento al trabajo.
zaciones de mujeres en la región centroamericana. Además del posicionamiento, muy importante es la
Se trabajó en las diferentes etapas de su diseño, permanencia de las estructuras. Hemos estado fun-
desde el borrador inicial hasta el propio texto del Mar- cionando a lo largo de cinco periodos de gobierno.
co de Sendai con sus cuatro prioridades y sus siete El posicionamiento y reconocimiento, como promo-
metas. De la misma manera, se socializó el proceso toras expertas, nos ha permitido capacitar rápida-
de construcción de los Objetivos de Desarrollo Sos- mente a los nuevos alcaldes. Una experiencia local
tenible en la región y el de la Nueva Agenda Urbana que se institucionalizó al nivel nacional fue el banco
que fue aprobada en la Cumbre de Hábitat III; algunas de semillas. Estamos haciendo cosas concretas, en
lideresas comunitarias participaron de las diferentes sociedades con nuestros gobiernos. Y otra cosa muy
unidades de política de este marco global. Por el con- importante que nos ha favorecido, son los recursos
trario, no sucede lo mismo con el Acuerdo de París, en manos de las mujeres. "¡Las mujeres hacemos
ya que este proceso todavía no se ha abierto hacia milagros con cinco pesos!" 16
las mujeres de Centroamérica, únicamente si algu-
nas de ellas participan de los espacios nacionales EL FUTURO
sobre cambio climático.
El Marco de Sendai establece claramente priorida-
Las mujeres organizadas en las bases o comuni-
des que destinan a lo local y, en este sentido, las
dades afirman que es de suma importancia el esta-
instituciones gubernamentales de cualquier ámbito
blecimiento de alianzas con las autoridades locales
(local, nacional o regional) deben trabajar con las or-
y nacionales y, del mismo modo, el trabajar juntas
desde las comunidades, lo que contribuye a que ten-
gan un mayor impacto en su contribución al desa-
16 Bengochea, Analucy, lideresa garífuna de Honduras, en su inter-
vención en el Foro “Asuntos de Género e Inclusión en la Gestión
15 Notas de Internet sobre la Plataforma Metropolitana de Riesgo del Riesgo de Desastres en Centroamérica”, Banco Mundial,
de Guatemala. Ciudad de Panamá, Panamá 6/2/2019.
ganizaciones de base para crear interconexión e in- de trabajar acorde con las prioridades regionales,
tersectorialidad para la gestión integral de riesgos. por ejemplo, con el CICA.
Es importante que el COMMCA, órgano del SICA, Es importante que se identifiquen ejemplos de
asuma un rol más activo a la hora de definir las prio- buenas prácticas de carácter político para definir
ridades de trabajo con las secretarías o ministerios la vía para establecer acuerdos, como es el caso de
de la mujer de la región y que les dé contenido a los República Dominicana, que cuenta con un Ministe-
ejes de sus políticas que ya definen una acción cla- rio de la Mujer que se articula desde su Dirección
ra en el tema de gestión integral de riesgos. Hay un de Gestión de Riesgo con todas las Unidades de
reconocimiento creciente de la importancia de que Gestión del Riesgo de los otros ministerios, velando
el CEPREDENAC se convierta en el ente referente en por la incorporación de género en cada una de sus
la región sobre el tema. A pesar de la existencia de la acciones. También coordina el trabajo con las muni-
PRIEG del SICA, todavía no se han materializado ac- cipalidades, directamente y, a través de Federación
ciones concretas sobre el tema de gestión integral Dominicana de Municipios (FEDOMU), con los que
del riesgo y, por consecuente, no se logra aterrizar el están instalando una Mesa de Género para hacer
tema en las agendas de los ministerios o secretarías efectivas las disposiciones de ley con relación a
de la mujer de los países de la región. presupuestos y ejecución en favor de las mujeres.
Se debe contar con mayores esfuerzos de for-
mación en el tema de género, empoderamiento y
Contexto técnico
gestión del riesgo para visibilizar las acciones que • La necesidad e importancia de fortalecer las ca-
se emprenden desde el nivel comunitario en varios pacidades internas del personal de las diferentes
de los países de Centroamérica, especialmente las agencias de gestión del riesgo/protección civil
acciones que se están dando con posterioridad al por medio de la elaboración de talleres participa-
huracán Mitch, para resaltar esas buenas prácticas tivos para la formulación, seguimiento y moni-
y tomarlas de ejemplo para su aplicación nacional. toreo de indicadores de género que impulsen la
transversalización de la perspectiva de género y
Es preciso expandir las acciones que la DEMI ha
posibiliten el proceso de localización de los ODS
implementado a nivel nacional en el caso de Guate-
en conjunto con organizaciones de la sociedad
mala, ya que cuenta en su acervo con metodologías
civil, en especial con la participación de las muje-
y prácticas implementadas por organizaciones de
res locales que acumulan una excelente práctica
mujeres indígenas que desarrollan mapeos comu-
para ser traducida en política pública.
nitarios de vulnerabilidades y amenazas para la
resiliencia climática en coordinación con sus au- • Las mesas técnicas de los Foros Consultivos de
toridades locales. Este tipo de prácticas se pueden la PCGIR plantean una oportunidad para integrar
replicar en la región a manera de generar una forma las prioridades y necesidades de abordaje con
un enfoque integrador de género que estén en
77
completa armonización con las prioridades del sean del dominio de las autoridades locales para
Marco de Sendai, en especial con la prioridad 3: que continúen trabajando con las comunidades,
invertir en la reducción del riesgo de desastres ya que no todas las corporaciones municipales
para la resiliencia. Desarrollar mecanismos para tienen el dominio al 100 % de estos temas de gé-
la promoción de la igualdad de género y de los nero y gestión integral del riesgo. Y para que el
derechos de las mujeres y hombres, con énfasis proceso sea completo, se cuenta con la partici-
en las situaciones relacionadas con todo el ciclo pación de los líderes comunitarios, siempre dis-
de gestión integral para la reducción del riesgo a puestos a actuar en las diferentes etapas de la
desastres. gestión integral de riesgos. Son las autoridades
• Revisar las guías de actuación para la gestión las que tienen mayor rotación.
integral del riesgo para las personas con disca- • Debe ser una constante en el manejo de recur-
pacidad física y plantear como requisito una in- sos integrar salvaguardas que permitan el uso
fraestructura adecuada para las mismas. más transparente de estos respecto a los dere-
• Crear, fortalecer e implementar estrategias de chos; se deben evocar buenas prácticas en los
comunicación incorporando lenguaje inclusivo y temas de reducción de riesgos, de seguridad ali-
de respeto a los derechos humanos, destacando mentaria y de cambio climático, y fortalecerlas
el aporte de mujeres y hombres para garantizar con recursos.
el bienestar, evitando reproducir estereotipos so- • Debe asignarse presupuestos descentralizados
bre los roles de mujeres y hombres. Como acción en respuesta a las prioridades de las comuni-
afirmativa a favor de las mujeres se deben forta- dades para proyectos de mujeres, y con ello se
lecer las direcciones de las oficinas municipales hace posible la creación de acciones afirmativas
de la mujer, las cuales pretenden responder a la para atender sus necesidades y prioridades: me-
problemática social de las mujeres desarrollando jorar accesos de carreteras transitadas por muje-
sus potencialidades para su mejoramiento eco- res, escritorios de género, seguridad alimentaria,
nómico, social y productivo con igualdad de gé- procesos para captación de agua de lluvia, pro-
nero. Se deben diseñar y fortalecer espacios de tección de fuentes de agua con reforestación.
participación que respondan a sus expectativas • El reconocimiento formal de las lideresas comu-
de liderazgo y desarrollo comunitario. Estas son nitarias como entrenadoras expertas en la RRD
las instancias de Gobierno local más próximas a y construcción de resiliencia comunitaria incen-
las mujeres en Centroamérica. tiva el compromiso comunitario. Reconocerlas
como gestoras de desarrollo integral en RRD, por
Desde la práctica ejemplo, en el caso de i) herramientas de inves-
• Oportunidad y desafío es que estas políticas de tigación comunitaria como base del compromiso
reducción de riesgo en Centroamérica también y la acción; ii) mapeo de Riesgo Comunitario; iii)
mapeo de recursos comunitarios; iv) evalua- en lo local; que los recursos logren llegar directa-
ciones comunitarias de acuerdos de políticas mente a manos de las mujeres, a las organizacio-
globales como Sendai; v) los ODS; vi) el Acuerdo nes comunitarias y locales para hacer posible que
de París, y vii) la Nueva Agenda Urbana, los que la inclusión sea un derecho que debe ser sostenido
componen la Agenda 2030. por la acción colectiva.
• Incentivar a las cooperaciones internacionales Es importante contar con recursos propios en
y a los Gobiernos locales y nacionales a crear las comunidades locales y posicionar a las mujeres
mecanismos de financiamiento comunitario que y los hombres de otra manera, y esto se ha podido
denoten una clara diferencia en los procesos de comprobar con grupos locales que hoy forman parte
gestión integral de riesgos y que permitan a las de espacios políticos como las mesas nacionales de
comunidades más afectadas por los eventos na- diálogo en gestión de riesgos de desastre, las pla-
turales hacer frente de una manera distinta a es- taformas nacionales y globales, en los Foros Con-
tos desastres, sabiendo desde sus propias reali- sultivos de la PCGIR y otros en la región. Se puede
dades que, a mejor inversión en la preparación, percibir que mujeres y organizaciones empoderadas
mejor y más pronta recuperación. a través de los recursos que se les asignan transfor-
man sustancialmente las dinámicas comunitarias, y
CONCLUSIONES esto a su vez implica una mejor toma de conciencia

sobre los riesgos y las maneras de reducir la expo-
Es necesario comenzar por plantear interconexiones sición ante los desastres. A ello se le puede añadir
de los temas para el trabajo articulado: el de género que estos procesos enfocados en el Marco de Desa-
con el del cambio climático, con el de manejo de ries- rrollo 2030, principalmente para la localización de
go de desastres, el de la seguridad y otros de acuer- los ODS, propiciará que la región centroamericana
do con las prioridades del Marco de Sendai y de los salga de un proceso de atención a las emergencias
ejes articuladores de la PCGIR. climáticas para trabajar de manera articulada con
otros sectores en una gestión integral del riesgo.
Es importante el trabajo multidisciplinario y la ne-
cesidad de colaboración entre los distintos órganos Las acciones políticas y técnicas que se pue-
regionales del SICA, a fin de estructurar una agenda dan propiciar desde lo regional a lo global tenien-
sobre gestión integral del riesgo con visión de géne- do como base las prioridades del Acuerdo de París
ro para que sea del conocimiento de todas las instan- para la gestión integral de riesgos son favorables
cias que conforman el sistema regional. para abrir un futuro de oportunidades tanto finan-
cieras como de asistencia técnica. Esto además
Es de vital importancia que se fortalezcan las in-
propiciará que se pueda avanzar e incursionar en
versiones en el contexto comunitario, con base en
el tema del financiamiento climático como el Fon-
una planificación de abajo hacia arriba para robus-
do Global Verde y el Fondo de Adaptación al Cambio
tecer los medios de vida de las mujeres y hombres
79
Climático, que no han sido de conocimiento co- rrollar capacidades y entrenamientos para que incor-
lectivo en la región centroamericana. Para ello es poren la GRD como eje de trabajo, y la homologación
importante rescatar las buenas prácticas en este de protocolos, procedimientos, manuales, guías e
sentido e intercambiarlas para conocer y avanzar. instrumentos que cuenten con la perspectiva de gé-
Se puede afirmar que el tema de la financiación nero, por ejemplo, en EDAN, Guía para la implementa-
climática está bastante alejado de las discusiones ción de albergues temporales, protocolos diferencia-
de las organizaciones de mujeres de la región cen- dos por poblaciones en condición de vulnerabilidad.
troamericana. Algunas organizaciones civiles que Es importante recalcar la necesidad de crear co-
trabajan con comunidades indígenas están más ac- mités o comisiones de género y gestión de riesgo de
tivas en este tema, pero no específicamente los gru- desastres en los diferentes ministerios de los paí-
pos de mujeres indígenas. Indudablemente todavía ses de la región de Centroamérica en el caso que no
hay bastante timidez de parte de las mujeres, por lo exista una unidad, oficina o dirección de género es-
cual se requiere definir estrategias de intervención pecíficamente, esto con el fin de articular acciones
para transformar esa realidad y potenciar las opor- de manera integral con las agencias de protección
tunidades a corto, mediano y largo plazo. civil.
En la misma línea de conocer e intercambiar Es recomendable incluir en los planes operati-
ejemplos de financiación climática accesible para vos anuales (POA) como en el caso concreto del
grupos locales o de base se puede mencionar la ex- CEPREDENAC, las acciones que deben ser desa-
periencia del Instituto Internacional para el Medio rrolladas con los grupos de mujeres comunitarios
Ambiente y el Desarrollo (IIED), que trabaja con re- en cada uno de los países de Centroamérica para
des de organizaciones de base en África principal- asegurar una efectiva integración de los enfoques
mente para crear mecanismos viables y acceder a comunitarios y técnicos de gestión de riesgos, un
fondos del Fondo Global Verde. Este tipo de ejemplos ejemplo concreto es el que se desarrolla en el POA
es útil para propiciar el diálogo con los gobiernos de de 2019 con CEPREDENAC y los grupos de mujeres
la región para que provean fondos descentralizados de base organizados en los cinco países de la región
para acciones de cambio climático que puedan lle- que forman parte de la PCPR de la Comisión Huairou
gar hasta el nivel de las comunidades. y GROOTS International.
Para que el tema siga teniendo relevancia en la Se debe reconocer y promover el aprendizaje de
región, es oportuno hacer incidencia política para experiencias extraídas de iniciativas como las si-
que los entes rectores lo asuman como prioritario guientes:
y además incorporen en su estructura organizativa • El conocimiento tradicional y alerta temprana
unidades de género con presupuesto propios. El tra- desde las mujeres de base e indígenas, como el
bajo con los Gobiernos locales y nacionales se debe que se estableció en el proceso de Gestión para la
articular de mejor manera a fin de que se logre desa- Reducción de Riesgo a Desastres con Enfoque de
Preservación de Saberes Ancestrales, el cual es lada en la Mesa Nacional de Gestión de Ries-

un documento aún en construcción desde 2014, go”, Honduras.
en el que participaron mujeres comunitarias. Centro de Coordinación para la Prevención de los
• Los conocimientos tradicionales de salud de los Desastres Naturales en América Central (CE-
pueblos originarios impulsados por la OPS, des- PREDENAC; 2010), Política Centroamericana
de la oficina de Washington, y las dos sesiones de Gestión Integral de Riesgo de Desastres
al respecto con la participación de personas de (PCGIR), Guatemala: CEPREDENAC-SICA.
Centroamérica, donde se vincularon los temas Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Aten-
de salud y reducción de riesgos de desastres; ción de Emergencias (2010), Plan Nacional
una de ellas realizada en Vancouver en 2016 y para la Gestión del Riesgo 2010-2015, Marco
la otra en México en 2018. Es importante dar a Estratégico para la Aplicación de la Política de
conocer los hallazgos de estas dos reuniones, Gestión del Riesgo, Costa Rica: Enlace de Es-
procesos y los documentos. fuerzos.
Se reconoce el rol de instituciones multilaterales Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Aten-
como el Banco Mundial para facilitar la construcción ción de Emergencias (2015), Política Nacio-
del ambiente facilitador del diálogo y diseminación nal de Gestión del Riesgo 2016-2030, San
de buenas prácticas en la región centroamericana José de Costa Rica: CNE.
que propicie el enfoque de colaborativo de temáticas
entre las distintas expresiones de trabajo regional. Comisión Permanente de Contingencias (2009),
Ley del SINAGER, Honduras: COPECO.
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cional para la Igualdad Efectiva entre Mujeres GER.
Entrevistas realizadas para este estudio: Participantes en el Foro. “Asuntos de Género e In-
1. Analucy Bengochea, lideresa de base de Hondu- clusión en la Gestión del Riesgo de Desastres en
ras. Centroamérica”, Ciudad de Panamá, Panamá, 6 de
febrero de 2019:
2. Mayra Valle, CEPREDENAC.
• Sra. Claudia Herrera, secretaria ejecutiva, CEPRE-
3. Ana Hernández, lideresa de base de Costa Rica. DENAC.
4. Delia Castillo, consultora independiente; trabajó • Sra. Margaret Arnold, especialista superior en De-
con el CEPREDNAC previo a la PCGIR. sarrollo Social, Banco Mundial.
5. Érica Villegas. • Sra. Haydée Rodríguez, presidenta, Unión de
6. Karen Quiroa, SE-CONRED, Guatemala. Cooperativas de Producción Agrícola Las Bru-
7. Ruth Serech, lideresa de base de Guatemala. mas, en Nicaragua.
8. Leonel Galán, Gestión del Riesgo, SE-CONRED. • Sra. Ana Lucy Bengochea, lideresa de la comu-
nidad Garífuna de Honduras y sobreviviente del
9. Alicia Rodríguez, COMMCA. huracán Mitch.
10. Ricardo Berganza, USAID/OFDA. • Sra. Sandy Schilen, directora ejecutiva de la Co-
11. Prema Gopalan, SSP India (proyecto sur-sur/GF- misión Huairou.
DRR).
12. Jorge Cabrera, SICA.
13. Sandy Schilen, Huairou Commission/GROOTS In-
ternational.
4
Gestión financiera del riesgo
de desastres en Centroamérica
Diana Cubas y Rashmin Gunasekera
Revisión técnica: Haris Sanahuja, especialista superior en
Gestión del Riesgo de Desastres (Banco Mundial), con con-
tribuciones de Mirtha Escobar, oficial de Operaciones (Banco
Mundial).
Revisión temática: José Ángel Villalobos, especialista superior
en Sector Financiero (Banco Mundial), y Abigail Bacca, espe-
cialista superior en Sector Financiero (Banco Mundial).
Revisión editorial: Luis Corrales, consultor (Banco Mundial).
ÍNDICE

Resumen 87
Abstract 87
Introducción 88
El pasado 89
El presente 92
El futuro 99
Conclusiones 101
Bibliografía 103
ACC Adaptación al cambio climático

BID Banco Interamerican de Desarrollo
CAPRA Evaluación Probabilística del Riesgo en
Centroamérica
COSEFIN Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de
Centroamérica, Panamá y República Dominicana
DPL con CAT-DDO Préstamo con Opción de Desembolsos Diferidos en
Caso de Catástrofes
DRFS Estrategia de Financiamiento del Riesgo de
Desastres
GFRD Gestión financiera del riesgo de desastres
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
Riesgo de Desastres
RRD Reducción del riesgo de desastres
SIECA Secretaría de Integración Económica
Centroamericana
87
RESUMEN
El documento muestra la evolución que ha tenido lugar en los últimos
años en la región en materia de gestión financiera del riesgo de desas-
tres, en particular, a partir de la adopción de diferentes instrumentos
de protección financiera. También se exploran las oportunidades para
fortalecer la capacidad de gestión de riesgo de desastres en todos los
países de la región, aprovechando el impulso creado por los esfuerzos
de los ministerios de Economía y Finanzas para desarrollar estrategias
de gestión financiera de dichos riesgos. Algunas oportunidades están
relacionadas con la cuantificación de los niveles del riesgo de desastres
y la promoción de evaluaciones probabilísticas de riesgos de desastres.
Como se ha hecho en otros casos, el fortalecimiento de la capacidad
de gestión del riesgo de desastres se podría lograr mediante la identi-
ficación de las mejores prácticas y el desarrollo de una metodología re-
gional para evaluar los riesgos y la adopción de una estrategia regional
para abordar dichos riesgos.
ABSTRACT
The document shows the evolution that has taken place in recent years
in the region in terms of disaster risk management from the adoption
of different financial protection instruments. Opportunities to streng-
then distaster risk management (DRM) capacity in all countries of the
region are also explored, taking advantage of the momentum created
by the efforts of the Ministries of Economy and Finance to develop di-
saster risk financing strategies. Some opportunities are related to the
quantification of disaster risk levels and the promotion of probabilistic
disaster risk assessments.
As has been done in other cases, the strengthening of DRM capacity
could be achieved through the identification of best practices and the
development of a regional methodology to assess risks and the adop-
tion of a regional strategy to address those risks.
INTRODUCCIÓN valiéndose de una visión de futuro para reconstruir

de mejor manera y poder compensar parte de los
Las pérdidas económicas y financieras causadas costos causados por los desastres. El hecho de in-
por los desastres asociados al impacto de ame- cluir el DRF como parte de un marco integral de ges-
nazas naturales y el cambio climático continúan tión del riesgo amerita comprender la gobernanza
en aumento y, a menudo los países en desarrollo, en términos de organización, instituciones, actores
particularmente los más pobres, experimentan del sector público y privado, normas, responsabili-
los impactos negativos más significativos. Incluso dades y prácticas que deben alinearse para el desa-
los países que cuentan con sólidos programas de rrollo de una estrategia integral de GRD.
gestión del riesgo de desastres (GRD) se ven alta- Los países de Centroamérica están gradualmen-
mente afectados por los impactos económicos y te pasando de una gestión del riesgo centrada en las
fiscales causados por grandes catástrofes. Duran- acciones posteriores a los desastres a una gestión
te los últimos 20 años, ha resultado evidente que ex ante y proactiva, sustentada en información y en
las prácticas de para reducir el riesgo físico deben herramientas analíticas que permitan tomar deci-
ir acompañadas de intervenciones que mitiguen el siones informadas en un contexto de incertidumbre,
riesgo económico, fiscal y social relacionado con posicionando la GRD como una herramienta para el
los desastres asociados a amenazas naturales y desarrollo. Con el fin de adaptarse a las funciones y
el cambio climático. Con el fin de hacerles frente a las necesidades cambiantes, los ministerios de Fi-
a los desafíos del incremento en los costos de los nanzas y los entes nacionales GRD deben lograr un
desastres y del limitado espacio fiscal en los países equilibrio entre las inversiones que evitan o reducen
de Centroamérica1, el financiamiento del riesgo de el riesgo y las inversiones para pagar los gastos lue-
desastres ofrece un marco oportuno para mitigar go de los desastres. Para lograr esto, es necesario
dicho riesgo. analizar la cuantificación de los riesgos fiscales re-
Y es así como integrar los elementos del financia- lacionados con los desastres relacionados con ame-
miento del riesgo de desastres (DRF, por sus siglas nazas naturales. Estos estudios analíticos reducen
en inglés) con los procesos financieros y de GRD la distancia entre la estadística del riesgo de desas-
facilita que los Gobiernos actúen estratégicamente tre y la toma de decisiones sustentada en informa-
ción robusta. Gracias al creciente uso de este tipo
1 Las estimaciones recientes para Centroamérica demuestran que de análisis, se ha logrado traducir esta información
un aumento en la intensidad de huracanes causa una pérdida
del PIB del orden de 0,9 % al 1,6 % en extrema pobreza para los técnica en una información cada vez mas asequible
puntos porcentuales 1,5. En 1998, el huracán Mitch causó la
muerte de aproximadamente 14 600 personas, afectó directa-
para la toma de decisiones.
mente a cerca de 6,7 millones de personas y provocó daños por
más de USD 8500 millones en Nicaragua, Honduras, Guatemala
y El Salvador. Más recientemente, en octubre de 2011, la Depre-
sión Tropical 12-E impactó las costas de El Salvador y Guatema-
la, y causó daños en la mayoría de los países en la región que
alcanzaron un total de casi USD 1000 millones.
89
EL PASADO Para la mayoría de los países de Centroamérica,

el enfoque general de la gestión financiera del ries-
go de desastres (GFRD) desde la década de 1990
La evolución de la gestión hasta 2007 se caracterizó por la existencia de fon-
financiera del riesgo de desastres dos de emergencia nacional (retención de riesgo)
y de enfoques financieros ex post. Con el tiempo,
Antes de 1998, el enfoque de la GRD en Centroamé-
y luego del desarrollo de nuevas herramientas e
rica se basaba principalmente en la respuesta pos-
instrumentos, quedó claro que para desarrollar re-
terior a los desastres. El paso del huracán Mitch y
siliencia ante los desastres es necesario abarcar
los daños sin precedentes que dejó catalizaron los
una mayor variedad de áreas del conocimiento más
esfuerzos regionales para incorporar la dimensión
allá de GRD, así como también valerse de otros en-
de la preparación ex ante frente a los riesgos, donde
foques y herramientas de numerosos campos, que
el DRF aborda también un enfoque de planificación
incluyen la adaptación al cambio climático (ACC), la
ex ante dentro del ámbito general de la GRD.
reducción de la pobreza, la reducción de la violencia
El cambio comenzó con iniciativas tales como y la vulnerabilidad, así como la adopción de estra-
la Evaluación Probabilística del Riesgo en Centro- tegias de protección financiera contra desastres,
américa (CAPRA)2, un esfuerzo que comenzó en entre otros.
enero de 2008 como una alianza entre el Centro de
Otro hito importante para los países de Cen-
Coordinación para la Prevención de los Desastres
troamérica en lo que respecta a este nuevo enfo-
Naturales en América Central (CEPREDENAC), la Ofi-
que de planificación ex ante es la aprobación, en
cina de las Naciones Unidas para la Reducción del
2008, del primer Préstamo con Opción de Des-
Riesgo de Desastres (UNISDR), el Banco Interame-
embolsos Diferidos en Caso de Catástrofes (DPL
ricano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial, como
con CAT-DDO) en Costa Rica. Este país solicitó
un medio para crear conciencia entre los países
este crédito contingente para mejorar su capaci-
clientes en Centroamérica al poner a su disposición
dad para fortalecer su programa de GRD a través
un conjunto de herramientas que les permitirían
del acceso a liquidez inmediata en caso de de-
comprender y evaluar mejor el riesgo ante los im-
sastres. El 8 de junio de 2009, luego de apenas
pactos adversos de las amenazas naturales. Estas
unos meses de haber conseguido el CAT-DDO,
herramientas ayudaron a darle forma a una nueva
un terremoto de magnitud 6.1 sacudió la región a
manera de ver el riesgo, más allá del enfoque mas
20 millas al norte de San José y afectó a más de
tradicional relacionado con la frecuencia histórica
120 000 personas. Costa Rica estuvo en condicio-
de las catástrofes, para abordar el cálculo del valor
nes de retirar US$24 millones de este crédito con-
de los impactos a futuro.
tingente, con el fin de reconstruir la infraestructu-
ra dañada.
2 https://ecapra.org/about-us
Recuadro 1. Planes nacionales de desarrollo previos a 2010

Costa Rica:
• Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Este plan incluye acciones estratégicas que abordan
la preparación del Plan Nacional de Cambio Climático.
• Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Este plan incluye mecanismos de desarrollo para
atender los desastres y las emergencias.
Guatemala:
• Plan de Gobierno: Plan de La Esperanza 2008-2012. Este plan se aprobó en 2007 e incluye la
reducción de riesgos de desastre como uno de sus objetivos estratégicos.
El Salvador:
• Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (PNODT) 2004. Este plan propuso la for-
mulación del Plan Nacional para la Prevención y Mitigación de Riesgos, la revisión y adaptación
de las regulaciones sísmicas y de construcción, y la creación de una legislación sobre el riesgo
relacionada con el Plan Nacional.
La experiencia de Costa Rica sirvió para que los Antes de la adopción de la Política Centroame-
países de Centroamérica la utilizaran como refe- ricana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres
rente sobre cómo se pueden utilizar eficazmente (PCGIR), muchas de las acciones clave en materia
los instrumentos financieros para el financiamien- de GRD y de DRF estaban incluidas en los planes
to transitorio, mientras otros recursos financieros, nacionales de desarrollo (véase el recuadro 2), aun-
tales como la ayuda bilateral y los préstamos para que a nivel regional carecían de coordinación y de
la reconstrucción, se movilizan luego de un desas- mecanismos generales.
tre. Además, el CAT-DDO brindó respaldo a áreas En 2010, la introducción de la PCGIR incluyó ex-
clave del Programa para la Gestión del Riesgo de plícitamente lineamientos estratégicos para la pro-
Desastre en Costa Rica: a) fortalecimiento del mar- tección financiera. La PCGIR se aprobó el 30 de junio
go legal e institucional y b) incorporación del ries- de 2010, en la XXXV Reunión Ordinaria de Jefes de
go de desastres en los programas nacionales de Estado y de Gobiernoo del SICA. Como parte de la re-
inversión y desarrollo. ducción del riesgo de desastres en inversiones para
91
el elemento clave de desarrollo económico sosteni- tificación y evaluación de daños. Asimismo, identifi-
ble, la PCGIR incluye protección y sistematización ca al COSEFIN y al CEPREDENAC como las entidades
financiera y generación de información sobre cuan- responsables en este ámbito (cuadro 1).
Cuadro 1. Elementos clave y medidas para la protección financiera de la PCGIR
El subsistema económico del SICA, a través de su Consejo de Ministros,

pondrá en práctica inversiones de protección financiera mediante me-
Protección financiera de la
canismos de seguro, promoviendo la creación de productos y de meca-
inversión
nismos de protección subsidiarios y de respaldo que harán posible la
cobertura de grupos sociales “no asegurables”.
El CEPREDENAC y la SIECA, en respaldo de los Consejos de Planificación,

Tesoro y Finanzas, diseñará la sistematización de la información y el cri-
terio relacionados con la cuantificación y la evaluación de los daños cau-
Sistematización y gener- sados por desastres, con lo que garantiza su disponibilidad en la toma
ación de información de decisiones al formular o evaluar los proyectos de inversión. Esta sis-
tematización y criterios de cuantificación y evaluación se desarrollarán
de forma separada para que las diferencias multiculturales y de género
sean visibles adecuadamente.
Los Consejos de Ministros del Tesoro y Finanzas, con el respaldo de la

SIECA, adoptarán metodologías estandarizadas de evaluación econó-
mica para la inclusión de la gestión del riesgo en la inversión pública.
Evaluación de la inversión
Incluirán también un proceso de adiestramiento sistemático dirigido a
los técnicos que están directamente relacionados con la formulación y
evaluación de proyecto en sus países y en la región.
Los Consejos de Ministros del Tesoro y Finanza, con el respaldo de la

SIECA y del secretario general del SICA, establecerán mecanismos de fi-
nanciamiento con el fin de garantizar la sostenibilidad de las acciones
Fomento de la inversión
emprendidas con el respaldo de donantes internacionales, adaptándolas
pública en la gestión del
a las realidades técnicas y presupuestales y a los compromisos de los
riesgo
países.
Será necesario establecer mecanismos de financiamiento que garanti-
cen las acciones necesarias en esta área.
Fuente: CEPREDENAC, 2011.

La adopción de la PCGIR derivó en una serie de para convertirse en el primer país de Centroamérica
decisiones políticas, en la adopción de instrumentos en unirse al CCRIF SPC. Panamá también se adhirió
y mecanismos internacionales y regionales, y en el al CCRIF SPC en noviembre de 2018.
fortalecimiento de instituciones nacionales encarga-
das de fomentar y coordinar la reducción del riesgo.
EL PRESENTE
Uno de los resultados más importantes de la
adopción de la PCGIR fue el reconocimiento del papel
Avances en la agenda de gestión
desempeñado por los ministerios de Finanzas en la
GRD, al igual que de la necesidad de desarrollar he- financiera del riesgo de desastres
rramientas para mejorar la toma de decisiones y los Podría considerarse como un gran avance el hecho
mecanismos financieros para fortalecer su resilien- de enmarcar el financiamiento del riesgo de de-
cia financiera. Bajo la dirección técnica del COSEFIN, sastres y la gestión de impactos negativos econó-
los ministerios de Finanzas comenzaron a coordi- micos, fiscales y sociales causados por desastres
nar y a alinear esfuerzos para lograr un desempe- y por el cambio climático bajo un enfoque global,
ño más proactivo en el tema del financiamiento del como un nuevo paradigma de GRD. Por lo tanto, en
riesgo de desastre. La PCGIR proporcionó un marco la mayoría de los casos, el hecho de abordar las fa-
político y sentó las bases para un enfoque más am- llas en los arreglos y las capacidades de gobernan-
plio de gestión del riesgo de manera más eficaz al za asociados con este nuevo tema exige que se den
combinar los elementos de gestión del riesgo fiscal, cambios en el marco institucional y legal de la GRD
la gestión de la deuda soberana y la GRD. Es así que, y del financiamiento público. Por ejemplo, en una
con la PCGIR como punto de partida, los países del revisión teórica de los marcos institucionales4 en
COSEFIN comenzaron a investigar mecanismos que, Centroamérica se constató que:
a través de un enfoque regional, pudiesen permitir- • Generalmente los marcos institucionales y le-
les a los países limitar el impacto financiero de su- gales para el financiamiento del riesgo de de-
cesos catastróficos. sastres no consideran el papel del ministerio de
El 18 de abril de 2015, los miembros del COSEFIN Finanzas en la respuesta sobre la asignación de
y del CCRIF SPC firmaron formalmente un memoran- recursos.
do de entendimiento en virtud del cual se les permi- • Generalmente los marcos legales y fiscales de
te a los países centroamericanos acceder a seguros responsabilidad y transparencia no consideran
soberanos y paramétricos del riesgo contra catás- los riesgos fiscales relacionados con las situa-
trofes de bajo costo y de gran calidad mediante el ciones de desastre. Además del papel actual del
CCRIF SPC3. Durante el encuentro, el Gobierno de Ni- ministerio de Finanzas con respecto a la esta-
caragua igualmente firmó formalmente un acuerdo
4 Revisión realizada como parte de un estudio de línea de base
3 El Fondo de Seguro contra Riesgos de Catástrofes en el Caribe dirigido bajo la asistencia técnica (del Banco Mundial) para el
(CCRIF) / Compañía de Portafolio Segregado (SPC). financiamiento del riesgo de desastres en América Central.
93
bilidad macroeconómica y fiscal, los marcos no la coordinación entre las instituciones participan-
prevén la necesidad de preparar y poner en mar- tes son dos de los componentes más importantes
cha una estrategia de financiamiento del riesgo para darles proyección e impacto a estas iniciativas.
de desastre. Desafortunadamente, en el caso de CAPRA, las co-
• Generalmente los procedimientos para la mayo- munidades de prácticas que vislumbraron durante
ría de los ministerios de Finanzas en la región no la implementación de los ejercicios no se consolida-
reflejan las responsabilidades relacionadas con ron institucionalmente. Además, los Programas de
el análisis, el reporte y el manejo de pasivos con- Asistencia Técnica (TAP), bajo la iniciativa CAPRA,
tingentes y especialmente aquellos asociados a pesar de haber ejercido cierto impacto en la ge-
con las situaciones de desastre. neración de capacidades, no lograron influir en los
procesos de toma de decisiones sobre inversión de
• Salvo Panamá y El Salvador, los otros ministe- desarrollo.
rios de Finanzas no cuentan con una unidad de
gestión del riesgo de pasivos contingentes que Por otro lado, los países han sumado esfuerzos
pueda monitorear y evaluar de forma exhaustiva sustanciales para adoptar instrumentos de pro-
los riesgos fiscales en general y los causados por tección financiera y estrategias avanzadas e inte-
catástrofes naturales y cambio climático. Existe grales de gestión del riesgo financiero, por ende,
una falta de capacidades para la evaluación del Panamá, y más recientemente Guatemala, han
impacto económico y fiscal que contenga un en- promulgado su propia estrategia, mientras que El
foque histórico y probabilístico. Salvador, Costa Rica y Nicaragua ya han formulado
un documento borrador y están en proceso de fina-
• Los instrumentos macrofiscales tales como los lizarlo y formalizarlo.
marcos fiscales de mediano plazo o los marcos
presupuestarios no contemplan los impactos po- Otro obstáculo en la planificación y el financia-
tenciales económicos y fiscales derivados de los miento efectivos del riesgo de desastres lo constitu-
desastres. Adicionalmente, no se evalúa el ries- ye el vacío de información existente y los recursos
go fiscal ante el riesgo de desastre en la susten- limitados de los que disponen los países en la región
tabilidad de la deuda pública. para asignar a la GRD. Con acceso adicional a la in-
formación y a los mejores sistemas de monitoreo y
• La mayor parte de los países necesitan mejorar evaluación, los países están llevando a cabo inten-
las herramientas de transparencia y responsabi- tos por desarrollar clasificadores presupuestarios de
lidad relacionadas con el financiamiento del ries- GRD (Guatemala como el pionero, con cierto progreso
go de desatres. también logrado por Panamá). En los últimos años,
Los aprendizajes obtenidos de intervenciones se destaca el caso de Nicaragua, que ha generado un
anteriores, como, por ejemplo, en el caso de CAPRA clasificador del gasto publico para rastrear objetivos
han demostrado que la capacidad institucional y
de seguimiento sobre políticas públicas, en áreas • Honduras solicitó asistencia técnica en materia
como GRD, cambio climático y gestión ambiental. de gestión del riesgo fiscal frente a desastres
Como parte de la actual implementación de las naturales para evaluar su impacto potencial en
agendas de financiamiento del riesgo de desastres, los principales macroindicadores fiscales, y para
alineadas con el Marco de Sendai para la Reducción identificar los instrumentos financieros óptimos
del Riesgo de Desastres y con la PCGIR, los países frente a desastres para construir resiliencia fiscal.
están participando en intervenciones más estraté- • Nicaragua ha ampliado su serie de instrumentos
gicas para desarrollar capacidades institucionales financieros y ha iniciado la implementación del
y así mejorar las decisiones financieras del riesgo clasificador presupuestario en GRD y cambio cli-
de desastre, sobre la base de análisis financieros/ mático con un grupo piloto de instituciones. Esto
actuariales sólidos. A continuación, se presentan complementa la creación de una unidad en la
algunos ejemplos del tipo de actividades en las que Oficina de Contratos y Adquisiciones para abor-
participan los países actualmente: dar procedimientos y regulaciones especiales en
• Costa Rica: Borrador de un Marco Estratégico del caso de estado de emergencia. El país está tra-
Seguro y Financiamiento del Riesgo de Desastres. bajando en un borrador de un marco estratégico
de GFRD.
• El Salvador incluyó el análisis económico del
impacto de desastres y un análisis de sus ins- • Panamá: En 2010 Panamá adoptó el Plan y Po-
trumentos financieros frente a los desastres lítica Nacional de GRD, que menciona las auto-
en su marco macrofiscal de mediano plazo de ridades del Ministerio de Economía y Finanzas
2016-26. El Salvador ha seguido incluyendo esta (MEF) encargadas de la protección financiera
sección en su MMTF de 2017-27 y 2018-28. Bo- ante riesgos, así como también las disposiciones
rrador de un Marco Estratégico de GFRD. establecidas para las funciones y responsabili-
dades ampliados de la Dirección de Inversiones,
• Guatemala: La SE-CONRED ha presentado una Concesiones y Riesgo del Estado (DICRE) del
propuesta para un nuevo marco legal sobre GRD MEF. En 2011, el Gobierno adquirió una línea de
que contempla financiamiento del riesgo de de- crédito contingente de CAT-DDO del Banco Mun-
sastre. Asimismo, está incluyendo una discu- dial. Posteriormente, en 2014, el Gobierno adoptó
sión de riesgos fiscales relacionados con los de- el Marco Estratégico de GFRD, y en 2016, aprobó
sastres en su elaboración y debate anual sobre el Plan de Implementación de cinco años para el
presupuesto (2017, 2018, 2019), y se encuentra Marco Estratégico de GFRD. En 2017, se condujo
recibiendo respaldo para mejorar su instrumento un análisis de costos y beneficios del instrumen-
presupuestario de GRD. En 2018 Guatemala pro- to de protección financiera de Panamá. En 2018,
mulgó su Marco Estratégico de GFRD. Panamá fue admitida como miembro del CCRIF.
95
Por otro lado, aun es muy prematuro evaluar el éxito partes involucradas comprendan los modelos,
del CCRIF, que se encuentra actualmente enfrentan- las funciones, los beneficios y las limitaciones
do los siguientes desafíos de implementación: subyacentes del instrumento.
• Falta de un marco global para el financiamiento • Coordinación entre las instituciones. Las difi-
del riesgo de desastres. Esto limita la compren- cultades en la coordinación y las prioridades y
sión del papel principal del seguro como parte de visiones a veces diferenciadas entre los entes
una estrategia más amplia de GRD, y la oportuni- nacionales de GRD, los institutos hidrometeoro-
dad para evaluar productos como parte de una lógicos y sismológicos, y los responsables en la
estrategia de costos y beneficios. toma de decisiones en los ministerios de Finan-
• Comprensión de los productos de seguro. La zas contribuyen por lo general en los retrasos a
naturaleza innovadora del instrumento implica nivel institucional para unirse al CCRIF SPC.
discusiones técnicas profundas entre las enti- En el gráfico 3 se incluye un resumen de los avan-
dades gubernamentales y las contrapartes no ces individuales de los países con el tiempo en la
gubernamentales para asegurar que todas las GFRD.
Gráfico 1. Avances de los países, con el paso del tiempo,

en la gestión financiera del riesgo de desastres
PANAMÁ
Ampliación de los roles y

responsabilidades de la Análisis costo-
DICRE en GFRD, 2011 beneficio de los
instrumentos de
protección financiera
CAT-DDO Adopción del Marco existentes y por
(vigente a la fecha) Estratégico de GFRD desarrollar
2010 2011 2012 2014 2016 2017 2018
Política Nacional de GRD Préstamo Contingente Aprobación del Plan Entrada en CCRIF y
y Plan Nacional de GRD para Emergencias Quinquenal para compra de póliza
con mandatos para el Causadas por Desastres implementación del
MEF Naturales Marco Estratégico
(BID)
EL SALVADOR
CAT-DDO
(vigente 2011-14)
Plan Quinquenal de Desarrollo 2014 - 2019,
avances en GRD establecen bases para
pasar de gestión reactiva a gestión integral
del riesgo
Estrategia Financiera de
Ministerio de Hacienda crea Riesgo de Desastres
la Unidad de Riesgos Fiscales (borrador)
dentro de la Dirección de
Política Económica y Fiscal
2010 2011 2012 2013 2016 2018
Plan Quinquenal de Política Nacional Línea de crédito Herramienta para

Desarrollo 2010-2014 de Medio Ambiente contingente para evaluar el impacto
presenta la integración establece como línea aumentar la capacidad potencial de los
RRD en todos los aspectos prioritaria de acción la fiscal del Estado para desastres en
de planificación del ACC y RRD GRD y liquidez de forma los principales
desarrollo rápida en la etapa de indicadores
recuperación (JICA) macrofiscales
GUATEMALA
Ampliación de los roles y

responsabilidades de la MINFIN crea la Dirección de
DICRE en GFRD, 2011 Evaluación Fiscal para coordinar Herramienta para evaluar
los procesos de evaluación de el impacto potencial
riesgos fiscales, incluyendo de los desastres en los
Aprobación de Política pasivos contingentes derivados de principales indicadores
Nacional para la RRD amenazas naturales macrofiscales
2010 2011 2012 2014 2016 2017 2018
CAT-DDO Creación del Fondo Actualización de la Estrategia Financiera de

(vigente 2009-12) Emergente (acumulativo) Política Nacional para la Riesgo de Desastre
con el fin de mitigar los RRD y CC
daños ocasionados por
eventos severos
97
HONDURAS
Reglamento de Ley
del Sistema Nacional Plan Nacional de
de Gestión de Riesgos Gestión Integral de
(SINAGER) Préstamo Contingente Riesgos (2014-2019)
para Emergencias para hacer operativa
Causadas por la PNGIRH alineada a
Desastres la visión de país y plan
Naturales(BID) de nación hasta 2038
2010 2011 2012 2017 2018
Visión de país 2010-2038 y Aprobación de la Política Armonización del Plan

Plan de Nación 2010-2022 de Estado de Gestión Nacional de Gestión
contemplan objetivos y metas Integral de Riesgo de Integral de Riesgos con
orientadas a fortalecer la Desastres (PEGIRH) las prioridades, metas y
gestión ambiental y la gestión objetivos del marco de
de riesgos Sendai
NICARAGUA
Reforma de la Ley
n.o 290 vinculada
con las acciones
de prevención de Entrada en CCRIF y
desastres compra de póliza
2010 2012 2013 2015 2018
Plan Nacional de Gestión Préstamo Contingente Herramienta para

de Riesgos 2010-2015 para Emergencias medir el impacto de
Causadas por Desastres los desastres en los
Naturales (BID) principales indicadores
macrofiscales
COSTA RICA
Programas de
Transferencia del Riesgo
Catastrófico (INS) y
sistematización de
información de impacto Plan Nacional de Gestión
de fenómenos naturales Plan Nacional de del Riesgo
(MIDEPLAN) Desarrollo 2015-2018 2016-2030
2008 2010 2011 2014 2015 2016
CAT-DDO Modelo de Valoración de Política Nacional de

(vigente 2008-2017) Vulnerabilidad ante el Gestión del Riesgo
Riesgo de Desastres 2016-2030
A pesar de estos esfuerzos, sin las adecuadas variabilidad5 extrema del sector público que los
estrategias de gestión fiscal (véase el cuadro 2, conducen a una cobertura y a una calidad reduci-
que incluye un resumen de los instrumentos y las das de los servicios públicos (especialmente para
herramientas para la GFRD), los sucesos catastró- los más pobres), y a unos niveles más elevados de
ficos más devastadores pueden poner en peligro endeudamiento transferidos a las futuras genera-
los esfuerzos para terminar con la pobreza extre- ciones. En general, se mira a la gobernanza del ries-
ma, para impulsar la prosperidad compartida y para go desde el punto de vista de las agencias de mane-
revertir los avances de desarrollo que han costado jo de desastre o emergencia, las cuales usualmente
tanto. Según la experiencia, inmediatamente des- tienen escasa interacción con los ministerios de
pués de un desastre, los países experimentan una Finanzas y las agencias de planificación.
significativa inestabilidad macroeconómica y una
5 Los países de Centroamérica y el Caribe experimentan situacio-

nes macroeconómicas frágiles. Ambas regiones han presen-
ciado el aumento en los niveles de deuda externa tras la crisis
económica mundial de 2007-08, con la deuda externa total de
Centroamérica que alcanza un valor promedio de 48 % del PIB en
2012, y una deuda global del sector público en El Caribe estima-
da en 79 % aproximadamente del PIB regional en 2012.
99
Cuadro 2. Resumen de los instrumentos y las herramientas

de financiamiento del riesgo de desastres
Evaluación del Estrategia Instrumentos

País Instrumentos ex ante
riesgo DRF ex post
-Fondo Nacional de Emergencia

Costa Rica  Borrador -Línea de crédito contingente del BID y del
Banco Mundial (CAT-DDO)
El Salvador Borrador
Guatemala  -CAT-DDO en elaboración
Fondo Nacional para la Preparación y Respuesta

Honduras
ante las Emergencias (FONAPRE)
Nicaragua Borrador CCRIF
CCRIF
Panamá   CAT-DDO
Crédito paramétrico (BID)
Sin embargo, la GFRD va más allá y requiere de planificación tomando en cuenta el bienestar social y las responsabilidades
fiscales. Un marco legal integral y los elementos de gobernanza entendidos como reglas, procedimientos, organización,
responsabilidades y prácticas en la GRD crean un ambiente adecuado para el desarrollo de estrategias de financiamiento del
riesgo de desastre, las cuales exigen un papel fundamental de los ministerios de Finanzas para promover, fortalecer y asegurar
las capacidades de gobernanza y los preparativos.
EL FUTURO vía hay desafíos para implementar una estrategia

de financiamiento del riesgo de desastre.
Durante los últimos 20 años, los países de Cen-
Implementación de estrategias de troamérica han experimentado un riesgo de de-
gestión financiera del riesgo de sastres relacionado con amenazas naturales que
desastres va en aumento, replicando su veloz crecimiento
Los países de Centroamérica han logrado un progre- en infraestructura y urbanizaciones. La considera-
so significativo al aumentar la resiliencia fiscal, fi- ble exposición ante las amenazas naturales, en un
nanciera, económica y social frente a los desastres contexto de gobernanza local frágil, se agrava por la
naturales y el cambio climático. Sin embargo, toda- falta de marcos de planificación urbanística, drena-
jes insuficientes, sistemas deficientes de manejo de
desechos y degradación ambiental, entre varios fac- des financieras resultantes durante la respuesta a
tores que agudizan la situación. Igualmente, la cre- las emergencias concretadas.
ciente vulnerabilidad frente a las sequías, agravada Como primer paso en el desarrollo de una estra-
por el cambio climático, afecta áreas productivas tegia de GRD basada en el costo y el beneficio se
importantes del Corredor Seco de Centroamérica. encuentra la identificación y la cuantificación de los
A pesar de que países en la región han avanza- riesgos fiscales asociados con los desastres cau-
do en el fortalecimiento de su resiliencia financiera, sados por amenazas naturales. Las evaluaciones
económica y social frente a los desastres naturales fiscales del riesgo de desastre disponen de encar-
y el cambio climático, son necesarias acciones com- gados de elaborar las políticas, quienes cuentan con
plementarias para reducir los factores subyacentes la información y las herramientas necesarias para
de vulnerabilidad. Estos esfuerzos requieren del la toma de decisiones con base en los datos sobre
desarrollo y la implementación de herramientas de la GRD y el clima. Se requiere de un enlace entre el
planificación y políticas sensibles al riesgo en la ca- análisis de datos históricos de pérdidas y las pérdi-
racterización del uso de los suelos, y de una planifi- das modeladas obtenidas por modelos del riesgo de
cación integrada de resiliencia urbana en los nive- catástrofes naturales.
les locales y nacionales. Por estas razones, la GRD, El hecho de cuantificar los riesgos fiscales per-
junto con estrategias de GFRD, conforman cada vez mitirá la identificación de las opciones para reducir
más los componentes clave de la agenda general de la vulnerabilidad fiscal. Los antecedentes sobre los
creación de resiliencia. principales peligros de los países permiten que se
Es necesario que los países coordinen esfuerzos establezca un punto de partida para que estos eva-
para garantizar que las agencias encargadas de la lúen su exposición y vulnerabilidad ante el riesgo.
GRD respondan de manera más eficaz ante las cre- Es de gran importancia determinar los principales
cientes y cambiantes necesidades en la materia. peligros ante los cuales están expuestos los países
Igualmente resulta necesario evitar la generación (amenazas hidrometeorológicas y geofísicas), y la
de nuevos riesgos, reducir los ya existentes, que fre- forma en que los sucesos pasados impactaron la
cuentemente afectan de forma desproporcionada a economía del país, y así llevar a cabo análisis pros-
los segmentos más vulnerables de la población. Los pectivos en materia de riesgo de desastres.
países también deberían continuar en sus esfuer- Se deben crear estrategias bien diseñadas de fi-
zos para fortalecer los procesos y las instituciones nanciamiento del riesgo de desastre antes de que
relevantes y diversificar los instrumentos disponi- ocurra un desastre, y estas deben estar integradas
bles para abordar los distintos niveles de exposición en sistemas centrales de finanzas públicas y forma-
fiscal que resulten de los acontecimientos adver- das por instrumentos de retención y transferencia
sos, así como también para atender las necesida- del riesgo, dentro de un marco legal adecuado. El
análisis supone:
101
1. establecer las responsabilidades contingentes desarrollo para establecer acuerdos de financia-

para estimar la resiliencia fiscal, financiera, eco- miento de contingencia;
nómica y social frente al riesgo de los desastres • desarrollar un programa de seguro del riesgo de
naturales y el cambio climático causados por las desastre para bienes públicos claves, en socie-
catástrofes naturales; dad con el sector de seguros privados;
2. revisar los sistemas existentes para la gestión • finalmente, entre el corto y el mediano plazo,
financiera y pública de desastres y los marcos lograr que los sectores privados y gubernamen-
legales para abordar los traumas derivados de tales trabajen conjuntamente con el fin de imple-
ellos; mentar sistemas flexibles de protección social,
3. evaluar los mercados internos de seguro distin- mejorar la disponibilidad y la asequibilidad de se-
tos de los de vida en cada país para determinar guros privados y de vivienda frente a las catás-
su capacidad de crear sectores financieros so- trofes, y mejorar la disponibilidad de los seguros
lidos para la transferencia del riesgo público y agrícolas.
privado. La efectividad de la estrategia de financiamiento del
A continuación, se presentan varios ejemplos de riesgo de desastres de cada país se fundamentará
diferencias y soluciones adaptadas, una vez que se en la fortaleza de cada recomendación y de cuán
haya completado el proceso anteriormente descrito: bien informen a los otros componentes. Siempre que
• simplificar la recolección de datos sobre daños y los países continúen mejorando sus mecanismos
pérdidas a través de ministerios para el registro de protección, estarán más cerca de consolidar las
de acontecimientos de diferentes niveles de gra- estrategias de GRD que contribuyen a salvar vidas,
vedad (DATA); proteger el sustento y mejorar la resiliencia fiscal.
• modernizar la presentación de informes de los

gastos luego de los desastres; CONCLUSIONES
• crear un inventario de bienes públicos, por un • Se ha avanzado notablemente en el posiciona-
lado, y de bienes privados, con el potencial de miento de la gestión financiera del riesgo, gracias
ser una obligación para el Estado (por ejemplo, a los lineamientos emanados de la PCGIR, por el
hogares pobres); poder de coordinación y convocatoria del COSE-
• aprobar una estrategia de GFRD y poner en mar- FIN, y al mismo tiempo, por el papel in crescendo
cha un plan de acción en el largo plazo; que desempeñan los ministerios de Finanzas en
el tema.
• crear un fondo de reservas de contingencia ante
los desastres de menor impacto; • Se ha avanzado en dar acceso a nuevos instru-
mentos de protección financiera, pero no se ha
• buscar la colaboración de asociados externos de
puesto en práctica una estrategia de GFRD for- un plan operacional que detalla las actividades,
mal enfocada en la combinación óptima de ins- los productos, los plazos establecidos y las partes
trumentos financieros para informar sobre el responsables.
desarrollo. • Los países podrían incursionar en pasos adicio-
• Los países de la región cuentan con un mecanis- nales hacia la diversificación de los instrumen-
mo de seguro paramétrico con cobertura para tos financieros en casos de riesgo de desastres.
diversos peligros acordes con la tipología del Por ejemplo, Costa Rica ha implementado instru-
riesgo de la región. Este mecanismo se basa en mentos de retención del riesgo como las asig-
los avances de la agrupación de los riesgos de naciones presupuestarias según el sector, así
la región. Hasta la fecha apenas dos países se como también un Fondo Nacional de Emergencia
han valido de este mecanismo. Se han puesto sólidamente financiado.
en marcha iniciativas regionales para promover • Sin embargo, es necesario desarrollar una car-
plataformas probabilísticas de evaluación del tera de instrumentos que combine retención
riesgo, pero con impacto limitado en cuanto a in- e instrumentos de transferencia de riesgo que
formación sobre la toma de decisiones. permitan gestionar el riesgo de manera eficiente
• Salvo por algunas pocas excepciones, no existen según el costo, mientras que mitiga el impacto
mecanismos ni metodologías sólidos para eva- fiscal y financiero de los desastres.
luar tanto el costo de desastres como los esfuer- • Existen diversas oportunidades para reforzar la
zos presupuestarios que hacen los países para capacidad de GRD en todos los países de la re-
reducir el riesgo. En torno a este aspecto y sobre gión, aprovechando el impulso generado por los
el desarrollo de estrategias GFR, se ha fomenta- esfuerzos de los MEF para desarrollar estrate-
do también el desarrollo de instrumentos de mo- gias de GFRD.
nitoreo presupuestario para el gasto público de
DRM y de temas relacionados, tales como ACC, • Algunas oportunidades están relacionadas con la
metodologías adaptadas y capacidades fortale- cuantificación de los niveles del riesgo de desas-
cidas para el desarrollo de la evaluación de los tre y la divulgación de las evaluaciones de dicho
daños y pérdidas causados por desastres. riesgo. Tal como se ha hecho en otros casos, se
puede lograr el fortalecimiento de la capacidad
• En el caso de Guatemala, el desarrollo de una es- de GRD mediante la identificación de las mejores
trategia de gestión del riesgo de desastres ha con- prácticas y del desarrollo de una metodología
tribuido a formar la visión del país sobre la GFRD, regional para evaluar los riesgos y adoptar una
y su implementación ha fortalecido progresiva- estrategia regional para abordarlos.
mente la resiliencia fiscal del país y la capacidad
de respuesta ante los desastres. En el caso de Pa-
namá, el país destaca en la región al desarrollar
103
BIBLIOGRAFÍA
Centro de Coordinación para la Prevención de los
Desastres Naturales en América Central
(CEPREDENAC; 2011), Política Centroameri-
cana de Gestión Integral de Riesgo de Desas-
tres (PCGIR).
Grupo Banco Mundial (2014), “Protección Financie-
ra ante desastres naturales: Un marco opera-
cional para el financiamiento y el seguro del
riesgo de desastre”, Washington, DC.
5
Gestión de riesgo de desastres
y adaptación al cambio
climático en Centroamérica
Pascal Girot y Ana Karla Perea (autora contribuyente)
tribuciones de Luis Corrales, consultor (Banco Mundial). Tam-
bién contribuyó a la revisión de esta nota la SG-SICA.
Revisión temática: Katharina Siegmann, especialista Ambien-
tal (Banco Mundial).
Revisión editorial: Adriana Llano, consultora (Banco Mundial).
ÍNDICE

Resumen 109
Introducción 110
El pasado 111
El presente 114
El futuro 119
Conclusiones 123
Bibliografía 125
ACC Adaptación al cambio climático
Desarrollo
CEPAL Comisión Económica de las Naciones Unidas para
América Latina
CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático
COMISCA Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica y
ECADERT Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural
Territorial
ECAGIRH Estrategia Centroamericana de Gestión Integrada
de los Recursos Hídricos
ERAM Estrategia Ambiental Regional Marco
ERAS Estrategia Regional Agroambiental y de Salud
INSIVUMEH Instituto Nacional de Sismología, Vulcanología,
Meteorología e Hidrología de Guatemala
IPCC Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el
Cambio Climático
NAP Plan Nacional de Adaptación
NDC Contribución nacionalmente denominada
OEA Organización de los Estados Americanos
OSPESCA Oficina de Planificación Sectorial del Istmo
Centroamericano
PACA Política Agrícola Centroamericana 2008-2017
PACADIRH Plan de Acción para el Manejo Integrado del Agua
en el Istmo Centroamericano
Riesgo de Desastres
SIECA Secretaría de Integración Económica
Centroamericana
UNISOR Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción
109
RESUMEN
Esta nota técnica presenta una revisión de los esfuerzos enfocados
hacia la armonización de las agendas regionales de gestión del riesgo
de desastres (GRD) y la adaptación al cambio climático (ACC), orienta-
dos a mejorar la planificación que incorpora ambas agendas, integra-
das como insumo clave para lograr las metas del desarrollo sostenible,
desarrollar la resiliencia y contribuir a la protección de los logros del
desarrollo económico y social de la región centroamericana. Se ana-
liza, además, la necesidad de partir de una delimitación del dominio
conceptual y de los ámbitos de intervención de las temáticas de GRD
y ACC, reconociendo que, a pesar de que dichas agendas son comple-
mentarias, en la práctica estas han sido desarrollas y lideradas por es-
tructuras organizacionales con enfoques, metas y horizontes de tiem-
po diferentes.
ABSTRACT
This technical note is a review of the efforts focused on the harmoni-
zation of the regional agendas of disaster risk management (DRM) and
the climate change adaptation (CCA), aimed at improving the planning
that incorporates both agendas, integrated as a key input to achieve
the goals of sustainable development, develop resilience, and contribu-
te to the protection of the achievements of the economic and social de-
velopment of the Central American region. It also discusses the need to
start from a delimitation of the conceptual domain and the intervention
areas of the themes of DRM and CCA, recognizing that, although these
agendas are complementary, in practice these have been developed
and led by organizational structures with different approaches, goals,
and time horizons.
INTRODUCCIÓN climático (ACC)2 representa una oportunidad para

incrementar la resiliencia y avanzar en el desarrollo
La región centroamericana se caracteriza por ser sostenible en la región. Aunque hay diferencias cla-
un escenario geográfico donde confluyen múltiples ve, principalmente en los riesgos que atienden (por
amenazas geológicas e hidrometeorológicas que ejemplo, la GRD se enfoca en los riesgos de todos
han coexistido históricamente con las sociedades. los desastres relacionados con amenazas natura-
Los países de la región se encuentran entre los les, mientras que la ACC centra su atención en los
más vulnerables del mundo a desastres naturales y riesgos hidrometereológicos) y el tipo de eventos
eventos climáticos. La región frecuentemente se ve que consideran (la GRD se enfoca principalmente en
afectada por eventos como lluvias intensas, sequías extremos que pueden llevar a desastres, mientras
y ciclones, agravados por episodios de El Niño-Os- que la ACC también considera cambios climáticos de
cilación Sur (ENOS). La baja resiliencia ante los pe- largo plazo), ambas agendas comparten objetivos y
ligros naturales, exacerbados por los impactos ad- enfoques complementarios para el manejo de ries-
versos pronosticados del cambio climático, plantea gos climáticos (IPCC, 2012; Olhoff, 2011).
un riesgo persistente para el logro de los objetivos La mejora de la coordinación, la integración y
de desarrollo económico y social de los países de la las sinergias para reducir los riesgos de desastres
región (Esquivel y otros, 2016; Liverman, D., 2018). y promover la ACC ha tomado importancia en años
El cambio climático está incidiendo cada vez recientes a nivel internacional. La convergencia en-
más en el riesgo de desastres, no solo a través del tre las agendas de ACC y GDR ha sido reconocida
aumento a la exposición a eventos extremos y ries- necesaria para el desarrollo sostenible y existe un
gos climáticos, sino también a partir del aumento llamado para promover esta interacción bajo la Con-
de la vulnerabilidad social. La Comisión Económica vención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cam-
para América Latina y el Caribe (CEPAL) estimó en bio Climático (CMNUCC) y el Marco de Sendai para la
2011 que el costo medible acumulado a 2100 bajo Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030.
el escenario A2, basado en los impactos del cambio La integración de las agendas de ACC y GRD pre-
climático en los sectores agrícola, recursos hídri- senta oportunidades para compartir información
cos, biodiversidad, huracanes, tormentas e inunda- entre diferentes instituciones y expertos, promo-
ciones, equivale a USD 73 000 millones corrientes viendo que los esfuerzos de adaptación sean cons-
o USD 52 000 millones a precios de 2002 (CEPAL, truidos en métodos y herramientas existentes de
2011). ferencia de riesgos y promover la mejora continua en prácticas
de preparación, respuesta y recuperación, con el propósito de
La integración de las agendas de gestión del incrementar la seguridad humana, la resiliencia y el desarrollo
riesgo de desastres (GRD)1 y adaptación al cambio sostenible (IPCC, 2012).
2 Proceso de ajuste al clima actual o esperado y sus efectos para
1 La GRD se define como el proceso para diseñar, implementar y moderar o evitar los daños o aprovechar las oportunidades. En
evaluar estrategias, políticas y medidas para mejorar el conoci- algunos sistemas naturales, la intervención humana puede
miento del riesgo de desastres, fomentar la reducción y trans- facilitar el ajuste al clima proyectado y sus efectos (IPCC, 2012).
111
GDR, e incorporando adecuadamente los riesgos países de la región centroamericana. Tres momen-
inducidos del cambio climático en políticas de de- tos decisivos han marcado la agenda regional:
sarrollo y GRD. También presenta una oportunidad • En 1999, luego del impacto del huracán Mitch, la
para crear sinergias entre el financiamiento inter- región acordó una nueva versión del Plan Regio-
nacional para la GDR y la ACC, reducir costos, evitar nal de Reducción de Desastres (PRRD)3, centra-
la duplicación de esfuerzos y mejorar la efectividad da en la coordinación de la respuesta ante emer-
de políticas y medidas para el logro simultáneo de gencias y la prevención del riesgo de desastres.
objetivos de GDR, ACC, reducción de pobreza y otros
objetivos de desarrollo. • En 2010, la región lanza dos importantes instru-
mentos de política: la Política Centroamericana
Dado que actualmente la región centroameri- de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PC-
cana se encuentra en procesos de planeación y GIR)4 y la Estrategia Regional de Cambio Climáti-
actualización de las políticas regionales de GRD y co (ERCC)5.
de cambio climático, existe una oportunidad estra-
tégica para promover la coordinación entre ambas • A partir del 2015, emergen tres nuevas agendas
temáticas y así potenciar dos agendas de trabajo internacionales con metas al 2030: los Objeti-
estratégicas en la región. Esta nota presenta un vos de Desarrollo Sostenible (ODS), el Marco de
análisis sobre los avances en la región en materia Acción de Sendai y el Acuerdo de París relativo a
de políticas regionales que sientan las bases para la CMNUCC.
una mayor armonización de instrumentos de políti- La primera etapa, durante el período compren-
cas en gestión del riesgo de desastres y de adapta- dido entre 1999 y 2010, coincidió con un intenso
ción al cambio climático, así como propuestas para proceso de construcción de instrumentos regiona-
traducir los vínculos existentes entre la ACC y la GRD les de política en el marco del SICA, que culminó con
hacia una integración sistemática en la región Cen- la aprobación de la PCGIR (2010) y la ERCC (2011).
troamericana. Si bien ambas políticas constituyeron dos agendas
paralelas durante la segunda etapa (2010-15), en
EL PASADO su puesta en aplicación, fueron complementarias y

asentaron las bases para la tercera etapa, a partir
Centroamérica lleva casi 30 años en un proceso de
construcción institucional al amparo del Sistema de 3 SICA-CEPREDENAC (2000), Plan Regional de Reducción de
Desastres 1999-2005, disponible en http://www.cepredenac.
la Integración Centroamericana (SICA). Este proce- org/application/files/8714/9866/7804/Plan_Regional_de_Reduc-
so ha permitido la generación de un número de ins- cion_de_Riesgo_de_Desastres_PRRD_2014_-_2019.pdf.
4 SICA-CEPREDENAC (2010), Política Centroamericana de Gestión
trumentos de políticas regionales que son el reflejo Integral de Riesgo de Desastres, (PCGIR), disponible en http://
de una voluntad de actuar de forma concertada y www.sica.int/cepredenac/pcgir.aspx.
5 SICA-CCAD (2010), Estrategia Regional de Cambio Climático, do-
coordinada sobre problemáticas que comparten los cumento Ejecutivo, disponible en http://bvssan.incap.int/local/
cambio-climatico/Estrategia-Regional-Cambio-Climatico.pdf.
de 2015 en adelante, con el alineamiento de marcos NAC) y el Comité Regional de Recursos Hidráulicos
globales en materia de desarrollo sostenible (Agen- (CRRH), y dio el impulso inicial para la formulación
da 2030), de gestión del riesgo de desastres (Marco tanto de la PCGIR como de la ERCC; asimismo, permi-
de Acción de Sendai) y acción climática (Acuerdo de tió asentar las bases técnicas para implementar un
París). enfoque regional de trabajo basado en una gestión
Este período (2010-15) también generó otros integrada del riesgo, del ambiente y del agua. Este
instrumentos relevantes para el desarrollo soste- enfoque, novedoso para su época, permitió vincular
nible de la región tales como la Estrategia Regional la gestión ambiental, como, por ejemplo, la gestión
Agroambiental y de Salud (ERAS; 2009), la Estrate- integrada del agua propuesta por la Estrategia Cen-
gia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial troamericana para el Manejo Integrado de los Recur-
(ECADERT; 2010), el Plan Ambiental de la Región sos Hídricos (ECADIRH; 2006), con las condiciones
Centroamericana (PARCA 2010-2014) y la Política de vulnerabilidad y de riesgo climático de la región.
Agrícola Centroamericana 2008-2017 (PACA), la La PCGIR también propuso algunos enfoques no-
cual incluye un eje estratégico de financiamiento y vedosos tales como trabajar en áreas y problemá-
gestión del riesgo y resalta como uno de sus apor- ticas homogéneas (áreas metropolitanas, Corredor
tes la búsqueda de soluciones comunes para pro- Seco) que comparten los países Centroamericanos.
blemas del sector que trascienden las fronteras de Si bien las propuestas técnicas estaban bien funda-
los países de la región. mentadas, su aplicación a nivel de los países care-
Muchos instrumentos regionales reflejaban ció del andamiaje institucional de lo regional hasta
avances en la agenda internacional en materia de lo local, con lo cual se desaprovecharon claras opor-
gestión del riesgo, como, por ejemplo, el Marco Es- tunidades de sinergias entre estas agendas de de-
tratégico para la Reducción de Vulnerabilidades sarrollo sostenible.
y Desastres Naturales en Centroamérica (1999), El compromiso de la región Centroamericana en
acordado después del huracán Mitch y, sobre todo, materia de cambio climático remonta al inicio de
la PCGIR (2010), que fue una respuesta regional de la década de 1990, cuando, en 1993, los ministros
cara al Marco de Acción de Hyogo 2005-2015 para la de Relaciones Exteriores de Costa Rica, El Salvador,
Reducción del Riesgo de Desastres. Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá suscri-
En esta misma época, el Programa Regional de bieron el Convenio Regional sobre Cambios Climá-
Reducción de la Vulnerabilidad y Degradación Am- ticos, dando una señal clara de compromiso con el
biental (PREVDA; 2006-11) de la Unión Europea tema. La formulación de la ERCC fue encomendada
fue uno de los proyectos faro de la Comisión Cen- durante la cumbre de San Pedro Sula en 2008, y
troamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), el aprobada en 2010, luego de un intenso proceso de
Centro de Coordinación para la Prevención de los concertación regional. La ERCC, tiene como objetivo
Desastres Naturales en América Central (CEPREDE- general “contribuir a prevenir y reducir los impactos
113
negativos del cambio climático, mediante el aumen- como el Acuerdo de París (2015), cuyo reglamento
to de la resiliencia y de la capacidad de adaptación, y programa de trabajo recién se aprobó en la COP-
a fin de reducir la vulnerabilidad, humana, social, 24 (24.a Conferencia de las Partes de la CMNUCC),
ecológica y económica, crear las capacidades para en Katowice, Polonia, en diciembre de 2018. La ac-
incidir y contribuir a la reducción de las amenazas tualización de la ERCC en el marco del Acuerdo de
climáticas y además contribuir voluntariamente a París ofrece una oportunidad para fortalecer el se-
la reducción de emisiones de gases de efecto inver- guimiento sistemático por parte de la CCAD a nivel
nadero según lo permitan las circunstancias nacio- regional, para así potenciar la implementación de
nales” (SICA CCAD, 2010). esta estrategia y su aplicación a nivel nacional.
El primer eje estratégico de acción de la ERCC Aunque las agendas internacionales no estable-
de 2010 busca reducir la vulnerabilidad y promover cen una vinculación directa al nivel regional, estas
la adaptación de la población y sectores socioeco- ofrecen un espacio facilitador para aumentar la
nómicos al cambio y la variabilidad climática. Este coordinación entre los diferentes sectores y esca-
eje integra potencialmente la gestión armonizada las de administración del territorio, así como para
del riesgo de desastres con la adaptación al cambio fomentar la participación significativa de los ac-
climático. Sin embargo, al concluirse el PREVDA, en tores clave para asegurar la coherencia y comple-
2011, pocos programas regionales pudieron facilitar mentariedad de la aplicación de las políticas e iden-
una efectiva integración entre las agendas de GRD y tificar acciones eficaces que generen beneficios
la de cambio climático. medibles en términos de construir la resiliencia
Aún siguen replanteándose y actualizándose de las comunidades vulnerables en la región. Tam-
los planes y las estrategias regionales en materia bién, las agendas internacionales ofrecen un marco
de desarrollo sostenible en Centroamérica, con una renovado para vincular las acciones emprendidas
referencia cada vez más explícita al tema de la GRD por los países centroamericanos en materia de de-
y la ACC. Ejemplos de esto son el el Programa Es- sarrollo humano sostenible, con las agendas nacio-
tratégico Regional para el Manejo de Ecosistemas nales de gestión del riesgo y de acción climática.
Forestales (PERFOR; 2014) y la Estrategia Regional Este alineamiento ofrece un espacio para aumentar
Ambiental Marco 2015-2017 (ERAM). Es importante la coordinación entre sectores, escalas y pluralidad
notar que la primera línea estratégica de la ERAM se de actores para asegurar la complementariedad de
denomina “Cambio climático y gestión del riesgo”, y políticas e identificar efectivamente las acciones de
busca transversalizar la GRD y la ACC en la planifica- adaptación que benefician a las comunidades vul-
ción del desarrollo sostenible en la región. En abril nerables en la región.
de 2018, la CCAD anunció que estará actualizando
la ERCC a la luz de los nuevos instrumentos interna-
cionales de política en materia de cambio climático,
EL PRESENTE En términos operacionales, ha habido un tími-

do progreso entre los países centroamericanos a la
hora de facilitar la respuesta humanitaria a nivel re-
Lecciones aprendidas de los gional, pero en términos de prevención y atención a
últimos 20 años en GRD las causas subyacentes del riesgo en la región, estos
esfuerzos se han limitado a nivel de los sistemas na-
Desde el impacto del huracán Mitch en la región
cionales, con una escasa articulación regional. Adi-
centroamericana, a fines del 1998, la GRD ha evo-
cionalmente, aunque hay algún grado de progreso,
lucionado de un enfoque nacional centralizado ha-
la falta de definición en la normatividad nacional de
cia una modalidad interinstitucional, intersectorial,
competencias articuladas (roles distintivos y com-
de múltiples actores y descentralizada, por medio
plementarios) entre la reducción del riesgo y la ACC
de los sistemas nacionales de GRD. Esta evolución
para las instituciones sectoriales e instancias de
se refleja en la gran cantidad de instrumentos de
gestión territorial continúa como un reto por resolver
política nacionales y planes nacionales de gestión
en la mayoría de los países de la región. Dicha situa-
del riesgo (Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Gua-
ción se refleja, en cierta medida, en la duplicación de
temala, Panamá, República Dominicana) que se
esfuerzos y falta de articulación a nivel de arreglos
han implementado desde el año 2000 en los paí-
institucionales, así como a nivel de los instrumentos
ses de la región. Este enfoque sistémico requiere
programáticos entre la GRD y la ACC, por lo que la in-
un mayor grado de coordinación interinstitucional,
tegración de estas agendas puede ofrecer la oportu-
acceso oportuno a la información territorial sobre
nidad para complementar fuentes de financiamien-
amenazas y vulnerabilidad, y una formación dirigi-
to, economías de escala, y promover la efectividad
da a una amplia gama de actores institucionales,
de las acciones a nivel sectorial y territorial.
no gubernamentales, tanto nacionales como lo-
cales. Ha habido una evolución desde un enfoque A pesar de estos esfuerzos regionales y nacio-
muy dirigido al monitoreo de la amenaza, mediante nales en materia de GRD, las condiciones sociales
sistemas de alerta temprana y de respuesta ante y económicas imperantes siguen contribuyendo a
emergencias, hacia un enfoque que se centra en la una rápida configuración del riesgo y al aumento de
gestión del riesgo y la organización descentraliza- la vulnerabilidad al cambio climático. En particular,
da de la respuesta ante emergencia. Sin embargo, la falta de planificación urbana y la persistencia de
uno de los escollos principales de los instrumentos altos índices de pobreza, particularmente en áreas
regionales como el PRRD y la PCGIR es que, mien- urbanas de la región, donde habitan 8,3 millones
tras han sido objeto de seguimiento regional con de pobres (de una población total de 11 millones
sus respectivos foros consultivos periódicos, han de personas), contribuyen a la generación de es-
tenido una limitada articulación a nivel nacional y, cenarios de riesgo crecientes. Esta concentración
en particular, a nivel local. espacial también refleja una alta concentración del
empleo, de la inversión pública y de generación del
115
PIB en un porcentaje muy reducido del territorio, en Los eventos hidrometeorológicos, y en particu-
particular, en las ciudades capitales de la región. lar las inundaciones, han aumentado en frecuencia
Mientras tanto, en las áreas rurales, la pérdida de y en intensidad, con casi 40 eventos registrados
productividad de los suelos por degradación de entre 2006 y 2010. Algunos eventos, como el hura-
tierras en las zonas altas, combinada con la dis- cán Mitch, ocurrido en 1998, y la Depresión Tropical
minución de los precios de los productos agrícolas 12-E, en El Salvador en 2011, se han saldado con
junto con las condiciones crónicas de desventaja grandes números de fallecidos y pérdidas económi-
estructural y marginalización, hace que la mayoría cas que se cifran en miles de millones de dólares.
de los pobres en Centroamérica sigan viviendo en La Tormenta tropical Nate, que impactó Costa Rica
zonas rurales (María, Agustín y otros, 2018, p. 36). en noviembre de 2017, dejó pérdidas económicas
La violencia endémica, la inseguridad alimentaria, por un total de USD 577 millones, equivalente al 1
la vulnerabilidad ante los choques y la inestabilidad % del PIB para ese mismo año (Programa del Esta-
económica siguen promoviendo migraciones de do de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible,
grandes contingentes de centroamericanos de las 2018). Cifras recientes sobre el valor de los activos
zonas rurales hacia las ciudades capitales y hacia del desarrollo expuestos ante amenazas naturales
América del Norte. nos indican que entre el 71,2 % (Honduras) y el 80 %
(El Salvador) se encuentran en zonas urbanas (Ma-
“Un determinante fundamental del futuro de nuestras
sociedades está ligado al clima y su variabilidad. El ría, Agustín y otros, 2018, p. 148). Como resultado,
cambio climático condiciona y reduce el crecimiento la pérdida media anual en las ciudades de Centro-
económico y el progreso social. Multiplica y magnifica américa asociada al riesgo sísmico ronda los USD
la vulnerabilidad territorial y aumenta la degradación
ambiental, convirtiéndose en un problema de seguridad 800 millones (María, Agustín y otros, 2018, p. 150).
nacional, un problema de seguridad humana”. En este contexto, un desafío creciente en la región
Prólogo de la Estrategia Regional de Cambio Climático Centroamericana es alcanzar una mayor resiliencia
(CCAD, 2010:6) fiscal, necesaria para que los países puedan hacerle
frente a pérdidas extremas recurrentes. El análisis
Como resultado de la degradación de la situación
de curvas de tasas de excedencia de pérdidas por
económica y social, conjugada con un incremento
eventos de riesgo extensivo (baja magnitud, alta
en la incidencia de amenazas hidrometeorológicas
frecuencia) versus eventos de riesgo intensivo (alta
extremas, Centroamérica registra una tendencia
magnitud, baja frecuencia) de la región nos indica
creciente de pérdidas y daños por desastres. En
que las pérdidas esperadas en los países de Centro-
el período comprendido entre 1970 y 2010, los de-
américa están creciendo (UNISDR, 2015; Dickson y
sastres tanto por amenazas sísmicas y volcánicas
otros, 2012)6. En un contexto de urbanización galo-
como por eventos hidrometeorológicos han gene-
pante, las ciudades centroamericanas, que se es-
rado pérdidas acumuladas del orden de los USD
80 000 millones en la región. 6 Véase también https://ecapra.org/documentos/urban-risk-as-
sessments.
pera albergarán más de 50 millones de personas jugar acciones y estrategias regionales. Al año 2018
en 2050, constituirán, sin duda, el futuro crisol del todos los países de la región han entregado sus con-
riesgo de desastres. Por otro lado, existen riesgos tribuciones nacionalmente determinadas (NDC, por
aún por conocer, producto de la interacción entre el sus siglas en inglés) ante la CMNUCC. Además, to-
modelo de desarrollo de la región y los efectos ad- dos los países, a excepción de Panamá, han inclui-
versos del cambio climático, como, por ejemplo, el do un componente de adaptación en su NDC (véa-
hecho de que las olas de calor podrían afectar tanto se el cuadro 1). Los sectores más frecuentemente
a las poblaciones urbanas como a las rurales7. mencionados como prioritarios para la adaptación
Ante esta situación, hay que repensar la forma incluyen el agropecuario, forestal, hídrico, costero,
de implementar la PCGIR desde un enfoque sistémi- y salud. Varias NDC consideran además acciones
co a nivel regional, pero, a la vez, por medio de estra- para aumentar la resiliencia de la infraestructura,
tegias de los sectores particularmente vulnerables así como para promover la gestión del riesgo.
a las condiciones del tiempo, el clima y el agua, tales En años recientes, los países centroamericanos
como la agricultura y ganadería, recursos hídricos, han avanzado en la integración del cambio climáti-
pesca y turismo. El riesgo se manifiesta en forma co en sus instrumentos de política nacional, desa-
muy diversa a nivel local, y una adecuada gestión rrollando estrategias y planes nacionales de cambio
del riesgo de desastres y de adaptación al cam- climático, estableciendo el tema de adaptación como
bio climático solo se logrará mediante un enfoque una prioridad y, en particular, buscando promover
descentralizado, desde un abordaje de gestión del acciones de adaptación que favorezcan la sustenta-
riesgo con una perspectiva de múltiples amenazas, bilidad e inclusión, integradas con programas para
aplicado mediante redes de municipios y platafor- reducir la pobreza y la vulnerabilidad. Las políticas
mas de múltiples actores que puedan potenciar una nacionales de cambio climático han resaltado como
verdadera acción climática a nivel local. principales desafíos para su implementación la falta
de financiamiento, necesidades de información y
Acciones climáticas en conocimiento, así como desafíos institucionales re-
Centroamérica lacionados con la falta de capacidades y la limitada
coordinación interinstitucional.
Estas lecciones aprendidas tampoco significan que
haya habido inacción en Centroamérica frente a los La Estrategia Nacional de Cambio Climático de El
crecientes escenarios de riesgo climático que en- Salvador (2013), por ejemplo, tiene un fuerte com-
frenta. Hay ejemplos de estrategias e iniciativas a ponente de adaptación, cuyo eje central es el Pro-
nivel nacional que puedan servir de pistas para con- grama de Restauración de Ecosistemas y Paisajes,
para reducir la vulnerabilidad y aumentar la resilien-
7 Lenin Corrales, transcripción de sesión de Armonización entre cia de poblaciones rurales y productores ante los
Agendas de Adaptación al Cambio Climático y Gestión del Riesgo
de Desastres, Foro “Hacia una Centroamérica Resiliente”, Pana- efectos adversos del cambio climático. Costa Rica, a
má, 6 y 7 de febrero de 2019.
117
su vez, recientemente aprobó la Política Nacional de bono de Costa Rica, que ofrece a la vez el potencial
Adaptación al Cambio Climático (2018), que busca de generar cobeneficios en adaptación (Gobierno de
desarrollar un enfoque multisectorial, de múltiples Costa Rica, 2015).
actores y con énfasis en la provisión de servicios La Unión Internacional para la Conservación de
climáticos para una adecuada planificación territo- la Naturaleza (UICN) publicó en 2017 un inventa-
rial del desarrollo, y el análisis de la vulnerabilidad rio de proyectos de adaptación financiados, y bajo
en proyectos de inversión pública para garantizar implementación, en la región Centroamericana,
la continuidad de servicios y reducir la exposición y que identifica una considerable gama de prácticas
aumentar la resiliencia de la infraestructura y de los e iniciativas locales en materia de adaptación que
sistemas productivos agropecuarios. pueden ser mejor articuladas y potenciadas. Dichas
El peso histórico del sector agropecuario y fores- iniciativas proponen ejemplos de prácticas sosteni-
tal sigue marcando la gama de acciones climáticas bles, sistemas de uso eficiente de energía y agua,
en la región centroamericana. Los planes y progra- y muchas prácticas productivas que permiten au-
mas nacionales en materia de cambio climático mentar la resiliencia ante los efectos adversos del
de varios países de la región reflejan una práctica clima. También existe un número de buenos ejem-
robusta en materia forestal, tanto en temas de re- plos de organizaciones sociales, empresas comu-
ducción de las emisiones debidas a la deforesta- nitarias, cooperativas, micro- y medianas empre-
ción y la degradación (REDD+) como en temas de sas que han logrado florecer en muchos países de
adaptación basada en ecosistemas y agropaisajes. la región y que generan empleo estable a millones
Centroamérica cuenta con una institucionalidad es- de centroamericanos y centroamericanas, quienes
tablecida en materia agropecuaria y forestal, a partir pueden desempeñar un rol clave en la adaptación al
de instrumentos como la ERAS, la ECADERT y el PER- cambio climático y en promover e implementar mo-
FOR, la cual facilita la implementación de acciones delos productivos resilientes al clima (Atela y otros,
que fomentan la adaptación paulatina a los efectos 2018).
del cambio climático en el sector agropecuario y fo- Existen también proyectos regionales de adap-
restal, obteniendo a la vez cobeneficios medibles, tación con financiamiento internacional como el
reportables y verificables en materia de mitigación. proyecto llamado “Iniciativa de inversión productiva
Varios países han desarrollado políticas específicas para la adaptación al cambio climático”, Cambio II,
de adaptación para el sector agropecuario y forestal del Fondo Verde para el Clima (FVC), aprobado en
(Belice, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Panamá y 2018, que incluye a Guatemala, El Salvador, Hon-
República Dominicana), y existen ejemplos de otras duras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá y República
estrategias sectoriales de cambio climático que Dominicana. Dicho proyecto, ejecutado por el Ban-
han permitido transversalizar los esfuerzos de mico Centroamericano de Integración Económica en
tigación en sectores de altas emisiones, como, por colaboración con diferentes ministerios en los res-
ejemplo, la Estrategia para la Ganadería baja en Car-
Cuadro 1. Enfoques sectoriales en el componente de adaptación

de las NDC de los países del SICA
Sectores
Infraestructura
Asentamientos
Bosques y uso
Agropecuario
Ecosistemas
y seguridad
alimentaria
Manejo de
desastres
País marinos y
humanos
riesgos y
del suelo
costeros
Turismo
Hídrico
Salud
Belice       
Costa Rica        
República
Dominicana         
El Salvador      
Guatemala       
Honduras       
Nicaragua        
pectivos países, busca remover barreras de acceso gias y los planes sectoriales de adaptación en el sec-
al financiamiento y promover el manejo de paisajes tor agropecuario de Panamá y el Salvador resaltan
productivos desde una perspectiva de construcción como principales desafíos la persistencia de prác-
de resiliencia en zonas rurales (FVC, 2018). ticas inadecuadas que requieren ser transformadas
Las experiencias adquiridas en la implemen- hacia prácticas sostenibles. Por otro lado, existen
tación de estos proyectos a nivel nacional y local muchas alcaldías y municipios que han mejorado
pueden ser sistematizarse y diseminarse a nivel su gestión territorial y ambiental, trabajando con or-
regional como insumo para definir una respuesta ganizaciones comunales y empresas privadas para
concertada de adaptación al cambio climático, que reducir la vulnerabilidad y mejorar las condiciones
permita atender tanto barreras y obstáculos espe- de vida de los ciudadanos de sus comunidades y
cíficos para el tema de adaptación, así como barre- barrios.
ras propias de diferentes sectores, pues en muchos Los sistemas nacionales de gestión del riesgo
casos, las barreras que se han identificado para la de desastres han mejorado la coordinación interins-
adaptación no son específicas al cambio climático titucional e interministerial en los países que los
(Biesbroek y otros, 2013). Por ejemplo, las estrate- han creado. Los comités municipales y locales de
119
gestión del riesgo y las mesas nacionales y regio- de política regional en materia de cambio climático
nales de GRD y ACC que han surgido en los países y GRD realizado en el marco del SICA a lo largo de los
de la región han permitido mejorar la respuesta y últimos 20 años. Sin embargo, los ritmos de cambio
plantear las necesidades de prevención y de inver- global, como el cambio climático, y de cambios te-
sión en gestión del riesgo y adaptación. Muchas de rritoriales a nivel nacional y local genera crecientes
estas plataformas de múltiples actores forman tam- escenarios de riesgo para las sociedades centroa-
bién parte de los sistemas nacionales de gestión del mericanas. Ante este incremento en condiciones de
riesgo de desastres que se han ido consolidando en desarrollo, exposición y vulnerabilidad, ¿qué opcio-
la región, y ofrecen claras oportunidades de generar nes existen para reducir las condiciones de riesgo
sinergias operativas entre acciones de GRD y ACC. imperantes en la región o fomentar la construcción
La implementación de los compromisos de de la resiliencia tanto en áreas urbanas como en
adaptación establecidos en las NDC constituye una territorios rurales de la región centroamericana?,
oportunidad para promover un enfoque intersecto- ¿cómo preparar la región de cara a los efectos adver-
rial para vincular la GRD y la ACC e integrar ambas sos del cambio climático que tenderán a aumentar
en las políticas de desarrollo. La mayoría de los paí- la intensidad y frecuencia de eventos de recurrencia
ses de la región han comenzado a elaborar un Plan baja (cada 100 años o más), pero también ante los
Nacional de Adaptación (NAP). Esto constituye una cambios paulatinos en condiciones climáticas y au-
oportunidad para proponer enfoques innovadores mento en el nivel promedio del mar?, ¿cómo apro-
para atender de manera conjunta los importantes vechar las experiencias existentes en la región en
desafíos actuales derivados del cambio climático, relación con los sistemas nacionales, plataformas,
así como otros desafíos para el desarrollo soste- mesas nacionales y locales de gestión del riesgo y
nible que han persistido históricamente, fomentar acción climática para fortalecer las capacidades na-
una estructura de gobernanza que responda a los cionales y locales para responder oportunamente a
retos intersectoriales de la adaptación al cambio la crisis climática?
climático, capitalizar sobre la experiencia adquirida En esta sección, se buscará identificar las prin-
en materia de gestión del riesgo de desastres (por cipales oportunidades a nivel regional para contra-
ejemplo, mediante la implementación de la figura de rrestar estas tendencias y proponer pistas para re-
un Sistema Nacional), y potenciar la acción climáti- forzar la gestión del riesgo y el fortalecimiento de la
ca a nivel local que existe en la región. resiliencia en Centroamérica.
Hacia un marco de gestión

EL FUTURO regional
En las secciones anteriores, se puede apreciar el El Sistema de la Integración Centroamericana (SICA)
notable esfuerzo de construcción de instrumentos ha venido forjando una nueva agenda estratégica
a nivel regional. Uno de los pilares de dicha estra- Finalmente, es necesario destacar que existe
tegia es la gestión integral del riesgo y cambio cli- una necesidad de homologar el lenguaje entre las
mático, en el que el CEPREDENAC, la CCAD y el CRRH comunidades de GRD y las de ACC, para facilitar una
trabajan en estrecha coordinación, y se relacionan acción climática articulada con los esfuerzos nacio-
con otras secretarías a cargo de sectores produc- nales y locales de prevención de desastres9. Claro
tivos (agricultura, transporte, turismo)8. El Centro está que las limitaciones han surgido más de las
de Coordinación para la Prevención de Desastres capacidades institucionales y los niveles de coordi-
Naturales en América Central (CEPREDENAC) se ha nación para una aplicación efectiva de todos estos
planteado finalizar para 2020 el proceso de armoni- instrumentos en la región centroamericana. En ese
zación de la PCGIR con el Marco de Acción de Sendai sentido, si bien a nivel regional el CEPREDENAC, el
2030, en los ocho países del SICA. Específicamente, CRRH y la CCAD están trabajando de manera armoni-
CEPREDENAC está trabajando en la actualización del zada, no siempre es el caso a nivel de los países, en-
Plan Regional de Reducción de Desastres en Améri- tre las agencias que son contrapartes nacionales10.
ca Central (PRDRD), por un lado, y la CCAD está ac- Se requiere de un mecanismo ágil de implementa-
tualizando a partir de 2018 la ERCC. Estas acciones ción a nivel regional, nacional y local, que permita
constituyen claras oportunidades para afianzar los una adecuada articulación de múltiples esfuerzos,
mecanismos de coordinación y de armonización tanto por instituciones estatales nacionales como
regional, acoplados con mecanismos robustos de gobiernos locales, así como actores de la sociedad
implementación a nivel nacional y local. Impulsar civil organizada, sector privado y asociaciones de
una renovada acción en materia de GRD en la región todo tipo.
centroamericana también implica construir un mar-
co regional de acción que sea coherente y articula- Cuatro ejes prioritarios de acción:
do. La PCGIR fue concebida justamente para permitir 1. Construir una armonización regional de marcos
una mayor integración y convergencia con otros ins- de gestión del riesgo de desastres y de adapta-
trumentos y políticas regionales tales como la ERAS, ción al cambio climático
la ERCC, la ECADERT, el PARCA y la ERAM, entre otros.
Existe una gran oportunidad a partir de los proce-
Una lectura detenida de muchos de los instrumen-
sos en marcha de armonización y actualización
tos que hemos descrito en las secciones anteriores
de la PCGIR y la ERCC para promover la creación de
revela que esta integración entre acciones de de-
un mecanismo ágil de rendición de cuentas, segui-
sarrollo sostenible, gestión del riesgo y adaptación
ante los efectos adversos del cambio climático ya 9 Carlos Picado, transcripción de sesión de Armonización entre
Agendas de Adaptación al Cambio Climático y Gestión del Riesgo
estaba contemplada en muchos de ellos. de Desastres, Foro “Hacia una Centroamérica Resiliente”, Pana-
má, 6 y 7 de febrero de 2019.
8 Jorge Cabrera, transcripción de sesión de Armonización entre 10 Jorge Cabrera, transcripción de sesión de Armonización entre
Agendas de Adaptación al Cambio Climático y Gestión del Riesgo Agendas de Adaptación al Cambio Climático y Gestión del Riesgo
de Desastres, Foro “Hacia una Centroamérica Resiliente”, Pana- de Desastres, Foro “Hacia una Centroamérica Resiliente”, Pana-
má, 6 y 7 de febrero de 2019. má, 6 y 7 de febrero de 2019.
121
miento y evaluación de las acciones conducidas en en Centroamérica. En ese sentido, es válido plan-
el marco de un enfoque integrado de GRD y ACC en tearse: ¿cómo diseñar una intervención regional
el marco del SICA. Esto implica, por un lado, concluir que permita convocar a las alcaldías metropolitanas
el ejercicio técnico ya emprendido para actualizar y o de las ciudades capitales de Centroamérica en un
armonizar los instrumentos de política existentes. pacto regional para ciudades seguras?. Esto permi-
Por otro lado, esto requiere también involucrar a las tiría crear plataformas de información que facilita-
otras instancias y secretarias ejecutivas del SICA rían proveer, a los municipios urbanos de la región,
aparte de la CCAD y CEPREDENAC, tales como el CAC, información relevante, oportuna y útil, incluyendo
SISCA, COMISCA, CRRH, COSEFIN, entre otros para perfiles de riesgo a nivel de ciudad, mapas de vul-
asegurar que la gestión del riesgo y la adaptación nerabilidad y de zonas críticas para la GRD y la ACC.
puedan ser integrados en la política regional de de- Existen iniciativas a nivel mundial y regional que
sarrollo, incluyendo políticas públicas en materia de están articulando grandes ciudades (Under 2 Coali-
agricultura y sistemas productivos, de salud públi- tion11, ICLEI12, LEDSLAC13, inter alia), Gobiernos loca-
ca, de seguridad pública y de hacienda pública. Este les, regionales y nacionales en temas de desarrollo
enfoque transversal, multisectorial debe también urbano resiliente y bajo en emisiones.
complementarse con la construcción de una red de 3. Priorizar el blindaje de la infraestructura pública
actores desde la sociedad civil organizada, el sector
privado y otras instancias que puedan darle un ma- La reducción de la vulnerabilidad de la infraestruc-
yor empuje a la implementación de la acción climá- tura existente en Centroamérica sigue siendo una
tica, la gestión del riesgo y la adaptación en la región asignatura crítica. Pero aún más crítico y más efi-
centroamericana. Para una participación ciudadana ciente en función de los costos es asegurarnos
en la gestión de la adaptación se requiere un acceso que futuras inversiones en infraestructura pública
a información confiable, oportuna y abierta al públi- no sigan construyendo condiciones de riesgo. Esto
co. Existen amplias oportunidades en la región para implica dar prioridad a la inversión pública en in-
fortalecer la producción de servicios de información fraestructura crítica (carreteras, puentes, puertos,
climática para apoyar la implementación de las po- hospitales, escuelas, líneas vitales) desde un en-
líticas y marcos programáticos para la GRD y la ACC foque de hacer más eficiente el gasto público para
en la región. garantizar la continuidad de los servicios públicos y
de los negocios. Para ello, es necesario fortalecer la
2. Propiciar una plataforma regional de áreas me- implementación de los códigos de construcción sís-
tropolitanas mica en la región y aplicar las normas regionales de
El ritmo de los procesos de urbanización en la re- diseño de obra hidráulica en infraestructura vial de-
gión refuerza el concepto que ya planteaba en for- sarrolladas por la SIECA, entre otras guías para blin-
ma pionera la PCGIR en 2010 de la noción de áreas 11 https://www.under2coalition.org
homólogas en relación con las áreas metropolitanas 12 https://www.iclei.org/
13 http://ledslac.org/es/
dar la infraestructura pública de la región. También de las comunidades rurales al riesgo de desastres
requiere de un trabajo conjunto con los ministerios y al cambio climático, debido a la disminución de la
de Hacienda y sus direcciones de crédito público capacidad de los ecosistemas naturales de proveer
para garantizar que estos criterios sean incorpora- las funciones de protección y regulación que dichos
dos en los carteles de licitación para obra pública y ecosistemas ofrecen (tales como la estabilización
que su implementación en la práctica sea objeto de de pendientes para prevenir o mitigar derrumbes,
seguimiento y supervisión. el control de inundaciones, la amortiguación de las
La construcción posterior a los desastres provee mareas de tormenta, como fuente de medios de
una oportunidad para reducir el riesgo climático y subsistencia y brindando seguridad alimentaria
promover la capacidad adaptativa, bajo una óptica mediante la provisión de bienes esenciales como
de reconstruir mejor de cara al cambio climático alimentos, medicamentos y materiales de construc-
(IPCC, 2012). Por ello, es necesario integrar prácti- ción, que fortalecen la resiliencia de las personas
cas y políticas que prioricen la planeación de largo ante los desastres, entre otros servicios ambienta-
plazo, el aumento de la resiliencia y el desarrollo les que se generan de ecosistemas saludables). Por
sostenible sobre un enfoque de corto plazo para la ejemplo, en Centroamérica se utilizan unas 2000
reconstrucción y recuperación que puede resultar especies de plantas silvestres para la alimentación
en recrear o incluso aumentar las vulnerabilidades y medicina tradicional, las cuales son cosechadas
existentes. directamente de los ecosistemas naturales14.
4. Fomentar prácticas productivas adaptadas Uno de los mayores desafíos para la gestión del
para el desarrollo rural resiliente riesgo en Centroamérica es reducir la vulnerabilidad
y transformar las condiciones de vida en los terri-
El paisaje y los ecosistemas forestales de la región torios rurales de la región. Dicha transformación
centroamericana han sufrido un proceso de defo- busca revertir los procesos de empobrecimiento,
restación y degradación en las últimas décadas, generando condiciones locales de resiliencia y de
principalmente debido a la implementación de prác- generación de empleo digno. Esto requiere renovar,
ticas agropecuarias no sostenibles. Los cambios de transformar y fortalecer el marco institucional y jurí-
uso del suelo por el avance de la frontera agrícola y dico para la organización de los actores sociales de
la agricultura migratoria, la extracción de madera los territorios y para la gestión social integrada de
para su uso industrial y energético, sin un enfoque políticas de desarrollo rural territorial. Se requiere
de sostenibilidad y los incendios forestales han ge- también potenciar pequeñas estructuras territoria-
nerado que el paisaje y los ecosistemas forestales les para la gestión y respuesta, que permitan forta-
en el territorio centroamericano se encuentren de- lecer el tejido social en áreas rurales para fomentar
gradados y deforestados.
14 Lenin Corrales, transcripción de sesión de Armonización entre
En consecuencia, la pérdida de ecosistemas fo- Agendas de Adaptación al Cambio Climático y Gestión del Riesgo
de Desastres, Foro “Hacia una Centroamérica Resiliente”, Pana-
restales saludables ha aumentado la vulnerabilidad má, 6 y 7 de febrero de 2019.
123
una gestión innovadora de los territorios, basada

en el diálogo y consenso de políticas, estrategias
CONCLUSIONES
y acciones. Este es el enfoque de varios proyectos Este documento ha permitido realizar un análisis
emergentes tales como el Programa del Corredor crítico de los últimos 20 años de gestión del riesgo
Seco Centroamericano y el Proyecto Cambio II, men- y explorar las oportunidades para una mayor armo-
cionado anteriormente. nización de instrumentos de políticas en gestión del
En áreas rurales afectadas por fuertes corrien- riesgo de desastres y de adaptación al cambio cli-
tes migratorias, es crítico fortalecer el enfoque de mático. Estas son las conclusiones principales:
género en la gestión territorial local y el reconoci- • Si bien ha habido un importante esfuerzo de
miento de la participación clave de las mujeres en construcción de institucionalidad desde 1998,
la gestión local del riesgo y la adaptación al cambio que se ha materializado en un gran número de
climático. En algunos países de la región se visuali- instrumentos de política regional (PRRD, PC-
zan oportunidades para aprovechar el flujo de finan- GIR, ERCC, entre otros) en cuyos enunciados se
ciamiento proveniente de las remesas que envían señala la necesidad de armonizar los marcos de
familiares residentes en el extranjero para canalizar GRD con los instrumentos emergentes en mate-
inversiones a nivel local, de manera que estas no ria de ACC, aún se identifica una serie de limita-
contribuyan a aumentar el riesgo, sino que fortalez- ciones tanto en el seguimiento de la implemen-
can la resiliencia de las comunidades rurales y de tación de estos instrumentos regionales, como
los productores y productoras locales. Ejemplos de en su apropiación y articulación a nivel nacio-
buenas prácticas productivas más resilientes inclu- nal en los países de la región centroamericana.
yen el manejo estratégico del recurso agua, la adop- Estas limitaciones se hacen sentir más aún si
ción de formas de agricultura climáticamente inte- se enfoca a nivel de las áreas metropolitanas y
ligente, el escalamiento de sistemas de prevención a nivel de Gobiernos locales municipales en Cen-
y alerta temprana en zonas rurales, entre otros. De troamérica.
igual manera, el fomento de prácticas productivas
• Los instrumentos existentes en materia de
sostenibles a nivel de paisaje que consideren la co-
GRD y ACC, tales como el PRRD y la ERCC, es-
laboración entre los diferentes sectores que inciden
tán siendo actualizados para alinearlos con
en un territorio permite proteger el bienestar y los
los nuevos marcos internacionales en materia
medios de subsistencia de los residentes, así como
de gestión del riesgo de desastres (Marco de
conservar la capacidad de los sistemas naturales de
Acción de Sendai 2015-2030) y en materia de
proporcionar sosteniblemente servicios ecosistémi-
política climática (Acuerdo de París relativo a
cos críticos.
la CMNUCC). Esta coyuntura ofrece una clara
oportunidad para reforzar los mecanismos ope-
racionales que permitan implementar, de forma
más efectiva, las políticas regionales en materia bajo el SICA, articulando y alineando toda la gama
de GRD y ACC, considerando las condiciones ac- de instrumentos de gestión sectoriales y territo-
tuales y emergentes de la vulnerabilidad social y riales existentes, en estrecha coordinación con
el grado de degradación ambiental, que se acen- las secretarías técnicas del SICA. Por otro lado,
túan por los acelerados procesos de crecimiento se plantea la necesidad de abordar la gestión de
urbano desordenado y por las dinámicas territo- áreas homogéneas tales como las áreas metro-
riales desarticuladas en las zonas rurales de la politanas de la región Centroamericana, ya que
región. los patrones de crecimiento urbano muy acele-
• La GRD solo podrá ser sostenible si toma en rados están generando escenarios crecientes
cuenta el cambio climático, y al mismo tiempo de riesgo, los cuales se verán agravados por los
las políticas y medidas de adaptación pueden efectos adversos del cambio climático. También
ser diseñadas para promover que los esfuerzos se identifica la necesidad de transversalizar el
de GRD sean más eficientes y efectivos. Enten- blindaje y la adaptación en las inversiones públi-
der las diferencias y posibles sinergias entre las cas, particularmente en materia de infraestruc-
dos agendas es necesario para crear un víncu- tura vial, la construcción y el urbanismo y las re-
lo operativo entre ambas e identificar oportu- des de distribución de servicios públicos (agua,
nidades de coordinación y colaboración para el electricidad, telefonía).
aumento de la resiliencia total en la región. Por • Adicionalmente, este documento propone capi-
ejemplo, la efectiva integración de las agendas talizar los importantes esfuerzos en marcha en
de ACC y GRD requerirá combinar análisis y pro- materia de gestión del riesgo y la acción climá-
cesos de planeación en diferentes niveles, basa- tica en los sectores agropecuario y forestal de
dos en información científica y enmarcados en los países centroamericanos, así como atender
instrumentos de política a nivel nacional o regio- las necesidades de territorios críticos como el
nal. La implementación de las NDC y el desarrollo Corredor Seco Centroamericano, que ya cuenta
de NAP constituyen una oportunidad a nivel na- con iniciativas en curso y puede ofrecer opor-
cional para crear nuevas figuras institucionales tunidades para generar sinergias y acciones
a cargo de integrar estas agendas que puedan tempranas. Finalmente, una armonización de
además dar insumos para las estrategias a nivel las agendas de trabajo en materia de GRD y ACC
regional. podría beneficiarse de un esfuerzo de fortaleci-
• A partir de este análisis, se proponen cuatro miento de las plataformas regionales y nacio-
ejes de acción que pueden favorecer una ma- nales de provisión de servicios de información
yor armonización de las agendas regionales de climática para una participación ciudadana in-
GRD y ACC. En primer lugar, es necesario reforzar formada y oportuna.
el marco regional de acción climática que opera
125
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6
Gestión del riesgo de desastres
y servicios de información
hidrometereológica y climática
en Centroamérica
Francisco Villalpando
Revisión técnica: Melanie Kappes, especialista en Gestión del
Riesgo de Desastres (Banco Mundial), y Joaquín Azpiroz, con-
sultor en Gestión del Riesgo de Desastres (Banco Mundial),
con contribuciones de Haris Sanahuja, especialista superior
en Gestión del Riesgo de Desastres (Banco Mundial), y Luis
Corrales, consultor (Banco Mundial). También se recibieron
contribuciones del Comité Regional de Recursos Hidráulicos
(CRRH).
Revisión temática: Alexander Serrano, especialista en Manejo
de Recursos Hídricos (Banco Mundial).
Mundial).
ÍNDICE

Resumen 131
Abstract 131
Introducción 133
El pasado 135
El presente 138
El futuro 142
Conclusiones 145
Bibliografía 146

COPECO Comisión Permanente de Contingencias
(Honduras)
CSC Corredor Seco Centroamericano
ENOS El Niño - Oscilación Sur
IRC Índice de riesgo climático
OMM Organización Meteorológica Mundial
O&M Operación y mantenimiento
Riesgo de Desastres
PIB Producto interno bruto
PPA Paridad de poder adquisitivo
SAT Sistema de alerta temprana
SMHN Servicios meteorológicos e hidrológicos nacionales
131
RESUMEN
En las últimas dos décadas, después del paso del huracán Mitch, la pro-
visión de información hidrometeorológica y climática en la región cen-
troamericana ha experimentado importantes avances, aunque todavía
insuficientes, en cuanto a los requerimientos de capacidad de análisis
y pronósticos necesarios para la gestión efectiva del riesgo de desas-
tres y apoyo a los diferentes sectores productivos, en los niveles regio-
nal y nacionales. A pesar del papel crítico que los servicios meteoroló-
gicos e hidrológicos nacionales (SMHN) de la región centroamericana
desempeñan en sus respectivos países, la capacidad técnica y el perfil
institucional de dichas entidades sufren serias limitaciones, con lo cual
se ven mermadas sus capacidades en un círculo vicioso, por falta de
adecuado apoyo presupuestario para sus operaciones, mantenimiento
de las redes de observación, desarrollo de la capacidad del personal
técnico-científico, así como para la investigación e innovación. En este
documento de trabajo se identifican las oportunidades y acciones ne-
cesarias para avanzar en los niveles regional y nacionales en la pro-
visión de información hidrometeorológica y climática que se requiere
para la efectiva gestión del riesgo de desastres (GRD). A partir de las
lecciones del pasado, y considerando los retos actuales, se proponen
una serie de recomendaciones para guiar los siguientes pasos en esta
materia.
ABSTRACT
In the last two decades, after Hurricane Mitch, the provision of hydro-
meteorological and climatic information in the Central American region
has experienced important progress, while still insufficient, in relation
to the required analysis and forecasting capacity for effective disas-
ter risk management and support to the different productive sectors
at the regional and national levels. In spite of the critical role that the
NMHSs of the Central American region play in their respective coun-
tries, the technical capacity and institutional profile of these entities
suffer serious limitations. Their capacities being reduced in a vicious
circle due to a lack of adequate budgetary support for their operations,

maintenance of observation networks, development of the capacity of
technical-scientific personnel, as well as for research and innovation.
This working document identifies opportunities and actions needed
to advance at the regional and national levels in the provision of hy-
drometeorological and climatic information required for effective DRM.
Based on the lessons of the past and considering the current challen-
ges, a series of recommendations are proposed to guide the continued
implementation of this agenda.
133
Cuadro 1. Índice de riesgo climático para el período 1997-2016

Posición País Valor Muertos Muertos por 100 mil Pérdidas Pérdidas por unidad
1997-2016 IRC media hab.2 USD millones PIB %
anual (PPA)
Media Posición Media Posición
27 Belice 46,67 2,35 0,78 23 65,83 3,16 7
101 Costa Rica 95,00 6,15 0,14 82 50,39 0,09 106
15 El Salvador 38,67 32,45 0,53 32 280,01 0,70 29
11 Guatemala 34,33 97,60 0,72 26 402,88 0,44 42
1 Honduras 12,17 301,65 4,28 2 561,11 1,97 12
4 Nicaragua 19,33 162,45 2,96 4 234,60 1,13 16
95 Panamá 89,83 9,65 0,28 58 37,51 0,07 115
10 R. Dominicana 34 210,90 2,32 7 243,53 0,26 59
INTRODUCCIÓN 12
Nicaragua, Guatemala y El Salvador) se ubican entre
de los 15 primeros en el mundo con un mayor índice
Los eventos de origen hidrológico y meteorológico de riesgo climático (IRC) a largo plazo (cuadro 1).
son responsables del 90 % de las pérdidas totales Usando esta información se puede calcular el costo
por desastres en todo el mundo3. Con el crecimien- económico de los desastres hidrometeorológicos y
to demográfico, la rápida urbanización y el cambio climáticos (inundaciones y sequías, entre otros) re-
climático, se prevé que esta situación se agrave. gistrados en Centroamérica en los últimos 20 años,
En el corto plazo, dada la creciente variabilidad del estimado en USD 37 338 millones4, 5.
clima, los desastres hidrometeorológicos podrían Los escenarios climáticos futuros indican para la
aumentar en frecuencia e intensidad. De ocho paí- región centroamericana tendencias generales de ca-
ses miembros del Sistema de la Integración Centro- lentamiento y reducción de las precipitaciones con
americana (SICA), 4 centroamericanos (Honduras,
4 Los valores del PIB per cápita a precios corrientes de 2016 se ob-
1 Germanwatch, Global Climate Risk Index 2018, https://www. tuvieron de https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2017/01/
germanwatch.org/en/node/14987. weodata/index.aspx.
2 Media = dato promedio en el período de 20 años. Por ejemplo, 5 Calculado como el valor de las pérdidas por unidad del PIB per
649 personas murieron en El Salvador debido a eventos meteo- cápita de 2016 (usando precios corrientes): Belice (USD 14
rológicos extremos entre 1997 y 2016, por lo tanto, las muertes 648,80); Costa Rica (USD 1065,14); El Salvador (USD 1911,11);
promedio anuales fueron 32,45. Rank = ranking del dato en Guatemala (USD 8055,22); Honduras (USD 2947,69); Nicaragua
relación al total de países. (USD 148,42); Panamá (USD 3550,06), y República Dominicana
3 UNISDR (2015), “The Human Cost of Weather-related Disasters”. (USD 5011,65).
mayores extremos. Sin embargo, las simulaciones 2050, lo cual representa un aumento de 25 millones
climáticas hasta ahora utilizadas son de una escala de nuevos habitantes urbanos, que demandarán
muy gruesa y no detectan claramente los cambios una mejor infraestructura, una mayor cobertura y
previstos debido a la orografía y cambios del clima calidad de los servicios urbanos, así como mejores
en distancias cortas debido a la diferencia en altitud. oportunidades de empleo7. Sin una planificación
Esta situación hace que se requieran escenarios fu- integral de las zonas urbanas, apoyada por un ade-
turos de alta resolución utilizando información de cuado marco regulatorio y su eficaz cumplimiento,
estudios sobre cambio climático desarrollados en la las tendencias de rápida urbanización aumentarán
región, además de las referencias internacionales, la exposición y la vulnerabilidad de las poblaciones
para proporcionar información apropiada sobre el y bienes a las amenazas de origen hidrometeoroló-
cambio climático y su impacto, la vulnerabilidad y el gico y el efecto agravante del cambio climático.
diseño de las respuestas de adaptación6. Existe una necesidad urgente de información
La gran vulnerabilidad a los extremos climáticos meteorológica y climática y de mejores sistemas de
de la región se debe, en parte, a la fuerte depen- alerta temprana en los países miembros del SICA,
dencia de la economía de la agricultura y la energía junto con otras estrategias de reducción de riesgos
hidroeléctrica, así como a la debilidad de los servi- y gestión de los recursos hídricos, como instrumen-
cios básicos y los niveles de pobreza. Los pequeños tos que contribuyen a mitigar los daños y pérdidas
agricultores son un grupo vulnerable en caso de asociados con eventos catastróficos. Es necesario
cambios extremos de las condiciones climáticas. administrar mejor los recursos hídricos en tempora-
Asimismo, Centroamérica está experimentando una das de sequía y aumentar la resiliencia general de
transición importante: las poblaciones urbanas au- los países de la región al cambio climático y a los
mentan a gran velocidad, lo que acarrea desafíos desastres generados por eventos de origen hidro-
apremiantes, así como oportunidades para impul- meteorológico. Los productos e información me-
sar un crecimiento sostenido, inclusivo y resiliente. teorológica, hidrológica y climática que responden
Como se presenta en el estudio de la urbanización a las necesidades de audiencias particulares, inclu-
en Centroamérica, en 2017 aproximadamente el 59 % yendo actores en sectores sensibles a las condicio-
de la población de Centroamérica vive en zonas ur- nes del tiempo, del clima y de los recursos hídricos,
banas, pero se pronostica que, en la próxima gene- son fundamentales para mejorar la planificación y
ración, 7 de cada 10 personas vivirán en ciudades, la sostenibilidad de las actividades productivas. De
lo que equivale a sumar 700 000 nuevos residentes la misma manera, estos productos de información
urbanos cada año. Al ritmo actual de urbanización, son esenciales para la activación eficiente y eficaz
la población urbana de la región se duplicará en de los sistemas de alerta temprana, la gestión de
6 Imbach, P., S. C. Chou, A. Lyra, D. Rodrgiues, D. Rodríguez, D.
Latinovic y otros (2018), “Future climate change scenarios in 7 María, Agustín, José Luis Acero, Ana I. Aguilera, Marisa García
Central America at high spatial resolution”, en PLoS ONE 13(4): Lozano (2017), “Estudio de la urbanización en Centroamérica:
e0193570, https://doi.org/10.1371/journal.pone.0193570. Oportunidades de una Centro América urbana”, Banco Mundial.
135
riesgos y el fortalecimiento de la resiliencia a los de proyectos regionales que impulsaron el sec-

efectos adversos del cambio climático. tor hidrometeorológico, se pueden citar el Proyec-
El objetivo de este documento es presentar to Hidrometeorológico Centroamericano (PHMCA,
i) un análisis retrospectivo de la evolución y ii) un OMM-PNUD), que dio origen al Comité Regional de
resumen de la situación actual de la capacidad téc- Recursos Hidráulicos del Istmo Centroamericano
nica e institucional del sector hidrometeorológico (CRRH) en 1966, que pasaría luego a constituirse
en los países de la región centroamericana, sus en una Secretaría Técnica del Sistema de la Integra-
avances, retrocesos, limitaciones y retos, orientado ción Centroamericana (SICA)8. También se destaca
a la identificación de oportunidades y actividades el proyecto regional de FINNIDA, de principios de
necesarias para reforzar la estrategia y las líneas los años noventa, el cual, además de la dotación de
de acción para aumentar la resiliencia y fortalecer equipos, brindó una alta prioridad a la formación de
los sistemas de información y apoyo a la toma de meteorólogos e hidrólogos en la región.
decisiones en sectores sensibles al clima, como la A pesar de los progresos experimentados por la
agricultura y los recursos hídricos. Con base en este región en esta época, eventos como ENOS (en su
análisis y resumen, se exploran oportunidades para fase de El Niño, en 1997-98) pusieron en evidencia
el desarrollo futuro de este tema. las deficiencias de los SMHN. El Niño tuvo un gran
impacto en la región centroamericana, no por el ni-
EL PASADO vel de pérdidas directas de vidas humanas, sino por

el enorme impacto económico por efectos de la se-
Los servicios meteorológicos e hidrológicos nacio- quía que afectó, entre otros sectores, el agroalimen-
nales (SMHN) de la región centroamericana experi- tario, el hídrico (con recortes en el suministro de
mentaron claros avances en su capacidad técnica agua y de electricidad), así como el ambiental, con
de operación durante la década de 1970, avances un aumento muy significativo de incendios foresta-
que de alguna manera se vieron truncados durante les. Durante este evento climático extremo se puso
la década de 1980 debido a los conflictos sociopo- en evidencia que la región no estaba preparada para
líticos y a los graves problemas económicos que la eficaz activación de sistemas de alerta temprana
afectaron a gran parte de los países de la región. (SAT) articulados entre los SMHN y las instituciones
No fue sino hasta principios de la década de 1990 responsables de la respuesta eficaz a los impactos
cuando nuevamente se generalizaron proyectos re- del evento.
gionales y nacionales que permitieron una mejora
8 El Comité Regional de Recursos Hidráulicos (CRRH) fue creado
significativa de la infraestructura de observación como una secretaría ejecutiva de apoyo regional al Proyecto
y, en alguna medida, también la de los productos Hidrometeorológico Centroamericano (PHMCA, OMM-PNUD) el
9 de septiembre de 1966, durante la reunión del Subcomité
y servicios hidrometeorológicos y climáticos que de Cooperación Económica Centroamericana, en Tegucigalpa,
Honduras. La naturaleza del CRRH es la de un organismo técnico
se proporcionan a los usuarios. Como ejemplos intergubernamental del SICA, especializado en los campos de la
meteorología, la hidrología y los recursos hídricos e hidráulicos.
1966: 1990: 1997-98: 1998: 2001:

Creación Proyecto El Niño muestra El huracán Establecimiento
del CRRH regional limitaciones Mitch pone en del Foro del
FINNIDA en monitoreo y evidencia las Clima
pronóstico de debilidades
sequías técnicas e
institucionales
para los SAT
Tras el paso del huracán Mitch en 1998, con gra- A partir del acaecimiento de este evento hidro-
ves impactos en la población y en los sectores pro- meteorológico extremo, los SMHN se unieron para
ductivos y sociales, los Gobiernos de la región refor- compartir mejor la información relevante y promo-
zaron el marco estratégico de GRD y la PCGIR, que ver, junto con otras entidades de los países de la re-
se habían establecido ya antes del huracán Mitch, a gión, una cultura de prevención. El paso del huracán
fin de estar mejor preparados para afrontar nuevas Mitch desencadenó un cambio de paradigma entre
emergencias debido a que la región está expuesta las autoridades y la sociedad civil de la región, que
a fenómenos hidrometeorológicos extremos. En el contribuyó a la adopción de sistemas integradores
momento en que ocurrió el huracán Mitch, los SMHN que permitieran dar una alerta temprana eficaz con
de Honduras y Nicaragua, que fueron los países más el fin de reducir los impactos de eventos naturales
severamente afectados, enfrentaban importantes adversos en las poblaciones, los bienes y econo-
carencias tecnológicas, con una red de estaciones mías de la región.
de medición mayormente manuales y con sistemas En el período posterior al paso del huracán Mitch,
de comunicación muy deficientes. Un ejemplo pa- la cooperación internacional vino en apoyo a la re-
radigmático fue el SMN de Honduras, el cual en el gión de Centroamérica, en particular a Honduras y
momento del huracán Mitch no tenía comunicación Nicaragua, países que sufrieron los mayores impac-
internacional directa para poder recibir las alertas tos. La cooperación proporcionada incluyó, por ejem-
de fuentes de información externas que pudieran plo, el suministro y establecimiento de estaciones
proporcionar información oportuna a la Comisión hidrometeorológicas automáticas y otros equipos
Permanente de Contingencias (COPECO), de manera para restaurar las redes de observación destruidas
que esta entidad divulgara las alertas oportunas y y modernizar así su dotación. Sin embargo, no to-
eficaces a la población.
137
dos los proyectos de cooperación consideraron las Servicios Climáticos para Mesoamérica, diseñado
implicaciones financieras y presupuestarias para la en 2012-13, con apoyo de la cooperación internacio-
operación y el mantenimiento de los nuevos equi- nal (OMM/Banco Mundial), conforme al mandato del
pos en los países beneficiados, ni la necesidad de Acuerdo de la Reunión Cumbre de Presidentes de la
proveer suficiente capacitación al personal técnico región Mesoamericana en 2010 y 2011, y el Centro
responsable de la operación de los nuevos equipos para Monitoreo de Eventos Severos, apoyado por la
para el desarrollo de mejores pronósticos, y tampo- Conferencia de Directores de los Servicios Meteoro-
co nuevos productos para atender las necesidades lógicos e Hidrológicos Iberoamericanos (CIMHET).
de información hidrometeorológica requerida por En el ámbito nacional, los SMHN de la región con-
los diferentes usuarios sectoriales. tinuaron su proceso de modernización con el apoyo
Además de estos proyectos de dotación de equi- de los Gobiernos respectivos y la cooperación in-
pos, la cooperación internacional apoyó el desarro- ternacional. Por ejemplo, durante la última década,
llo de propuestas regionales para sistemas de infor- en Honduras, Nicaragua y El Salvador se instalaron
mación climática y de ENOS, así como proyectos de radares meteorológicos. Actualmente, la región cen-
modernización que consideraran todos los SMHN de troamericana cuenta con radares en Belice, Guate-
la región y que incluyeran componentes de capaci- mala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá.
tación técnica para personal de las instituciones so- Un caso sobresaliente, durante la última década, es
bre temas relacionados con la operación de equipos el establecimiento del Observatorio Ambiental de El
y el desarrollo de productos especializados. A pesar Salvador. El SMHN era una agencia con capacidad
de que todos los proyectos formulados se presen- técnica limitada al final de los años noventa. Sin em-
taron y se discutieron con los respectivos minis- bargo, a partir del año 2010, la entidad fue transfor-
terios de los países de la región, solo unos pocos mada en el Observatorio Ambiental, hoy considerada
recibieron el apoyo de los Gobiernos beneficiarios una institución de referencia para la región.
para su adecuada implementación. Únicamente los En la conformación de este Observatorio, la mo-
proyectos formulados para El Salvador y Guatemala dernización de los servicios hidrometeorológicos y
se consolidaron como la base para la subsiguiente climáticos siguió un enfoque integral de i) fortale-
modernización de los SMHN de estos dos países. cimiento institucional, con dotaciones de personal
En el ámbito regional, durante la última década y un programa de capacitación y formación, inte-
se han creado mecanismos técnicos coordinados grando la observación hidrometeorológica y cli-
por el CRRH, tales como el Foro del Clima y el Foro Hi- mática con las áreas de sismología y vulcanología;
drológico, que si bien deben aún completar sus pro- ii) modernización de las infraestructuras de ob-
cesos de consolidación, son instrumentos impor- servación y iii) impulso al desarrollo de productos
tantes para la GRD. Otras iniciativas que han surgido y servicios ligados a la demanda y necesidades de
y están en proceso de desarrollo son: el Centro de los usuarios. El Observatorio cuenta con una red de
radares Banda X que le permite cubrir mejor las ne- bierno responsables del suministro de información
cesidades de su población en relación con el segui- hidrometeorológica y climática para los diferentes
miento y pronóstico de eventos severos, así como sectores socioeconómicos. Los principales usua-
con un sistema integrado de manejo de información rios y la información que requieren se presentan en
dentro del Centro de Pronóstico, lo cual le permite el gráfico 1.
tener una visión amplia y cobertura total del país. El Las demandas de información hidrometeoro-
Salvador cuenta con una red moderna de observa- lógica y climática matizada para las necesidades
ción con estaciones automáticas para el seguimien- de cada sector de usuarios es una asignatura que
to y análisis en tiempo real de las amenazas, como los SMHN tiene aún pendiente, con excepción de la
insumo para la activación oportuna de los SAT. información de meteorología aeronáutica para la
Otras iniciativas que se han desarrollado en los aviación civil, la cual debe cumplir con un protoco-
últimos años incluyen los planes de modernización lo internacional de la Organización de Aviación Civil
de servicios hidrometeorológicos y climáticos en Internacional (OACI). En el resto de los usuarios, los
Honduras y Nicaragua desarrollados con el apoyo SMHN de la región centroamericana proporcionan
del Banco Mundial. Estos planes, elaborados duran- información que con frecuencia no responde a las
te 2016 y 2017, están también estructurados por necesidades reales de los usuarios. Este es un pa-
los mismos tres ejes de acción interrelacionados: radigma que los SMHN tienen que cambiar, para así
i) fortalecimiento de las capacidades técnicas e transformarse en agencias orientadas al suministro
institucionales, ii) modernización de las redes de de servicios que operen en función de las demandas
observación, análisis de datos y desarrollo de pro- de los usuarios.
ductos, y iii) mejoramiento de los servicios. Al utilizar los servicios y productos de los SMHN,
La GRD informada con mejores pronósticos y las comunidades y los hogares potencialmente
servicios hidrometeorológicos para los SAT es un afectados por fenómenos de origen hidrometeoro-
tema central de estos planes. lógico pueden recibir advertencias oportunas sobre
la necesidad de evacuar áreas de riesgo y las em-
EL PRESENTE presas pueden implementar medidas para asegurar

la continuidad de sus actividades productivas en
La información hidrometeorológica es un elemento condiciones cambiantes que podrían afectar sus
clave para los diferentes sectores productivos y la respectivas industrias.
población, no solo para reducir o mitigar las pérdidas De igual manera, las agencias gubernamentales
y daños sino también para aumentar la eficiencia pueden mejorar la toma de decisiones en relación
productiva. Las instituciones encargadas de propor- con la inversión pública y las intervenciones para
cionar los datos, informaciones y pronósticos son abordar eficazmente la variabilidad climática obser-
los SMHN, constituyéndose en las agencias de Go- vada, así como los potenciales impactos del cambio
139
Gráfico 1. Usuarios principales de los SMHN y la información

que requieren para la toma de decisiones
Usuarios Principales Necesidades de Información
SAT de múltiples riesgos con sistemas
Agencias de GRD
de comunicación efectivos
Información sobre disponibilidad de
Agencias de gestión del agua
agua en cantidad y calidad
Pronósticos meteorológicos y climáticos
Producción agrícola
e información agroclimática
Avisos oportunos sobre amenazas
SMHN Avisos a la población hidrometeorológicas mediante redes
sociales
Pronósticos meteorológicos y climáticos
Energía hidroeléctrica
para operación de centrales
Información satelital y pronósticos
Gestión ambiental
climáticos
Información de meteorología
Aviación civil
aeronáutica para la navegación aérea
climático, basándose en información actualizada, Capacidad técnica e institucional

debidamente sintetizada y objetivamente interpre-
Se ha observado a lo largo del tiempo, y aún en la
tada y presentada para responder a las necesidades
actualidad, que muchos de los proyectos de moder-
de los usuarios específicos.
nización de los SMHN han estado enfocados en los
Los pronósticos y otros productos hidrometeo- aspectos técnicos, como la dotación de estaciones
rológicos de los SMHN, además de proporcionar de medición y otros equipos, y en algunos casos en
información clave para los sistemas de alerta tem- el desarrollo de productos para atender las deman-
prana, son indispensables para la toma de decisio- das de los usuarios, así como en el fortalecimiento
nes en todos los sectores sensibles de la economía, institucional.
incluyendo la agricultura, producción de energía
Los aspectos de capacidad institucional, como la
renovable, administración de los recursos hídri-
estructura organizacional y la mejora de los proce-
cos, transporte, turismo, etc. De hecho, los datos
dimientos operativos, así como la formación y capa-
meteorológicos e hidrológicos y los sistemas de
citación de personal, tanto en proyectos regionales
información climática suministrados por los SMHN
como nacionales, han sido poco considerados en los
contribuyen al logro de los Objetivos del Desarrollo
objetivos y resultados de las intervenciones y pro-
Sostenible (ODS) de la Agenda 2030.
yectos de modernización. Como resultado, la capa-
cidad técnica para transformar los datos recibidos Sostenibilidad de la

por las nuevas estaciones y equipos en productos
con valor agregado para los usuarios sigue siendo
infraestructura de observación
muy limitada. Los datos y la información utilizados para los SAT en
la región centroamericana provienen de las redes de
La falta de recursos humanos calificados y sufi-
observación meteorológica y de medición hidrológi-
cientes es un factor determinante de la escasa oferta
ca de los SMHN. Estas redes de medición han sido
de productos hechos para responder a las necesida-
establecidas mediante proyectos nacionales finan-
des de los usuarios y audiencias sectoriales. Actual-
ciados por los Gobiernos y por proyectos nacionales
mente se observa en la región una disminución im-
y regionales apoyados por la cooperación interna-
portante en cuanto a la formación de especialistas,
cional.
en parte por la reducción de personal en las institu-
ciones que desincentiva la demanda de nuevos pro- La infraestructura de las redes de observación
fesionales. Los meteorólogos que se formaron en la hidrometeorológica y climática en los países de la
década de 1990 en el Centro de Formación de la OMM región centroamericana, en particular de aquellas
en la Universidad de Costa Rica, así como en univer- redes que operan los SMHN, ha sido muy difícil de
sidades de países desarrollados mediante becas de mantener en funcionamiento con un nivel aceptable
mediano y largo plazo, no tienen ahora que los reem- y sostenible. Las estaciones proporcionadas me-
place. Los presupuestos reducidos de los SMHN, los diante proyectos nacionales y aquellas apoyados
salarios bajos y la falta de planes de desarrollo de por la cooperación internacional funcionan en al-
carrera para el personal de estas instituciones son gunos casos solamente mientras sus operaciones
otros factores importantes que han limitado el reclu- son financiadas con los recursos de los respectivos
tamiento y formación de nuevos grupos de especia- proyectos. Una vez que el financiamiento de los pro-
listas en estas áreas técnicas. yectos es discontinuado, la sostenibilidad de estos
se ve afectada. Las causas son diversas: i) falta de
Si bien la capacitación recibida por personal téc-
recursos y planificación para asumir los costos re-
nico de los SMHN mediante cursos cortos imparti-
currentes de operación y mantenimiento (O&M),
dos con apoyo de la cooperación internacional ha
incluyendo las inspecciones de campo, el inventario
sido un elemento importante del progreso de los
de repuestos, la calibración, las telecomunicacio-
SMHN, la dotación y formación de personal a ni-
nes, los insumos, personal capacitado; ii) asignacio-
vel universitario es fundamental para el desarrollo
nes presupuestarias inadecuadas de los Gobiernos
de capacidad técnica e institucional y para que los
para sus SMHN, que de manera recurrente resultan
SMHN puedan cumplir a cabalidad con el mandato
insuficientes para cubrir los costos reales para la
que dio origen a su creación.
operación y mantenimiento de los equipos de me-
dición meteorológicos e hidrológicos; iii) la incapa-
cidad financiera para reparar o reponer los equipos
141
de medición que en ocasiones resultan dañados por de 2019, de CentroClima. Este centro pondrá a dis-
eventos hidrometeorológicos extremos. posición de los países de la región un portal con in-
formación climática unificada, con lo cual se busca
Pronósticos y productos para la proporcionar insumos con un alto valor agregado
gestión del riesgo de desastres para las actividades de apoyo a la reducción del
riesgo de desastres en la región, así como contribuir
En la región, el CRRH mantiene los Foros del Clima
a mejorar las intervenciones para adaptación a la
y el Foro Hidrológico, mecanismos importantes para
variabilidad del clima, el mejoramiento de la produc-
la elaboración y distribución de información climáti-
tividad, la competitividad y la calidad de vida de las
ca e hidrológica para los usuarios. El Foro del Clima,
poblaciones de la región centroamericana.
que tiene más años de funcionamiento, mantiene
una relación periódica con varios usuarios sectoria-
Integración de equipamiento y
les, incluyendo las agencias responsables de la GRD,
y ha dado lugar al Foro de Aplicación de la Perspec- capacidades a nivel regional
tiva del Clima de América Central, dirigido a facilitar A pesar de los avances significativos en el inter-
la toma de decisiones de los sectores estratégicos cambio de datos hidrometeorológicos y climáticos
para reducir el impacto de la variabilidad climática. en la región, falta formalizar los acuerdos y protoco-
Estos mecanismos requieren, sin embargo, con- los que faciliten el intercambio de datos diarios de
solidarse y reforzar su capacidad para mejorar la manera expedita, para el desarrollo de productos y
calidad y la oferta de los productos, así como para servicios a nivel regional y nacional. Este aspecto es
responder a la frecuencia que demanda el sector de esencial para la GRD en la región.
GRD y otros usuarios de sectores sensibles al clima La mejora de pronósticos y productos hidrome-
y las condiciones hidrometeorológicas. teorológicos y climáticos para los usuarios requiere
También se carece de productos básicos regio- de varios elementos, entre otros: personal profesio-
nales, como los pronósticos a corto plazo con ma- nal calificado, equipos y tecnología de modelación,
yor resolución y precisión para los SAT, en apoyo acuerdos y protocolos de intercambio de datos acor-
de la GRD. Estas falencias se hacen extensivas a des con estándares de calidad y conformación de
eventos climáticos extremos, en el sentido de me- equipos de trabajo a nivel regional.
jorar la oferta de pronósticos climáticos elaborados La elaboración de pronósticos y productos hidro-
de manera continua y sistemática, necesarios para meteorológicos mejorados por parte de los SMHN
prevención y seguimiento de dichos eventos climá- de la región requiere, además de la conformación
ticos extremos, tales como las sequías. de grupos de trabajo regionales, la consulta signi-
No obstante, un avance significativo reciente por ficativa de los usuarios sectoriales sobre sus nece-
parte del CRRH en este ámbito es el establecimiento sidades de servicios y productos especializados, y
y la pronta puesta en operación, a partir de febrero la frecuencia de entrega y canales de difusión de
dichos servicios y productos. Por ejemplo, en el con-

texto de la GRD, es crítico conocer y responder a las
EL FUTURO
necesidades de información del CEPREDENAC, las El análisis anterior muestra que hay una gran nece-
agencias nacionales de protección civil, las comu- sidad, pero también una oportunidad sobre la base
nidades y el sector privado, los cuales representan de las iniciativas y colaboración existentes, de forta-
grupos particulares de usuarios finales. lecer la provisión de información hidrometeorológi-
El Corredor Seco Centroamericano (CSC) tiene ca y climática para la gestión efectiva de reducción
una base ecológica de un grupo de ecosistemas de desastres y apoyo a los diferentes sectores pro-
que se extiende en cuatro países: Guatemala, El Sal- ductivos, así como las capacidades disponibles de
vador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica. Un caso análisis y pronóstico tanto en los niveles nacionales
similar es el Arco Seco, en Panamá, con una pro- como regional en Centroamérica.
blemática de similar naturaleza a la del CSC. Esta Considerando los avances logrados en la región
caracterización apunta también a un fenómeno cli- centroamericana en cuanto a la capacidad técnica
mático en donde los efectos adversos se acentúan e institucional del sector hidrometeorológico, tan-
en la ecorregión, en gran parte como resultado de la to a nivel nacional como regional, y tomando en
deforestación y fragmentación. Dada la naturaleza cuenta las carencias, se han identificado tres líneas
cíclica de las sequías en esta zona geográfica, el CSC estratégicas que responden a la demanda de infor-
es un claro ejemplo de cómo se pueden proponer e mación para la GRD en la región centroamericana:
implementar soluciones regionales que permitan la I) mejoramiento de los pronósticos regionales;
generación y provisión de productos de información II) seguimiento de eventos extremos y mejora-
climática comunes, lo cual es posible si se instalan miento de SAT, y III) monitoreo y pronóstico de las
suficientes estaciones meteorológicas a lo largo del sequías. Estas líneas estratégicas que se plantean
corredor y se acuerdan protocolos para la genera- incorporan las discusiones y los resultados que se
ción y transferencia de la información. llevaron a cabo en una sesión de trabajo específica
En esta región, sin embargo, es necesaria la ins- sobre este tema, realizada en el contexto del Foro
talación de estaciones de medición de aguas subte- Regional “Hacia una Centroamérica Mas Resiliente”,
rráneas, pues se carece de esta información para que tuvo lugar en Panamá, en febrero de 2019.
la gestión adecuada del agua. A largo plazo, esta
información permitiría contar con SAT y generar de I) Mejoramiento de los
manera sistemática información que permita incor- pronósticos regionales
porar acciones específicas a la ACC.
Para mejorar los pronósticos a nivel regional se re-
quiere establecer acuerdos entre los SMHN de la
región para la formación de equipos de trabajo re-
gionales para la elaboración de pronósticos a corto
143
plazo y para el intercambio de datos e informacio- en comunicaciones y marketing, así como la organi-
nes necesarios para la GRD. El rol del CRRH como or- zación de cursos de capacitación.
ganismo coordinador es esencial para la promoción
y el logro de estos acuerdos. En la implementación II) Seguimiento de eventos
de este proyecto es necesario que todos los SMHN extremos y mejoramiento de SAT
estén de acuerdo en una política de datos abiertos
Para el seguimiento de eventos extremos y mejo-
con protocolos bien definidos. Con relación al perso-
ramiento de los SAT, se propone el desarrollo de un
nal técnico, se considera prioritario mejorar las posi-
centro virtual regional de seguimiento de eventos
bilidades de carrera dentro de las instituciones para
severos, lo cual requiere concertar los acuerdos ne-
asegurar la continuidad de los programas, así como
cesarios entre los SMHN de los países de la región,
potenciar las instituciones de formación y capacita-
con la participación del CRRH. Uno de los objetivos
ción regional, impulsando la formación de meteoró-
de este centro sería establecer protocolos regio-
logos, hidrólogos y climatólogos en proyectos con-
nales de alerta temprana entre SMHN y agencias
juntos entre los SMHN y los centros de formación y
nacionales de gestión de desastres. Como herra-
las universidades de la región.
mientas técnicas para la operación de este centro
En cuanto a la infraestructura para mejorar la se propone:
calidad de los pronósticos, es necesario mejorar las
• La implementación del Protocolo para el Inter-
telecomunicaciones de los SMHN, así como ampliar
cambio de Datos diarios a través de la Base de
las comunicaciones a nivel interno de estos. Se con-
Datos Climáticos de América Central (BDCAC)
sidera una acción prioritaria la implantación de un
para mejorar el seguimiento, el análisis y los pro-
modelo numérico regional para pronósticos de alta
nósticos de eventos extremos.
resolución y mejorar el acceso a las imágenes sate-
litales en menos tiempo. Para mejorar la GRD, sería • Fortalecer la plataforma regional existente de in-
recomendable ampliar los puntos de medición en tercambio de productos para seguimiento y pre-
lugares de los que no se dispone de información y vención de eventos extremos, y mejorar las he-
modernizar los equipos de observación y registro. rramientas de pronóstico (modelos numéricos,
probabilísticos de mesoescala, observaciones,
Para proporcionar mejores servicios, en la dise-
intercambio de datos en tiempo real).
minación y aplicación de los pronósticos, se propo-
ne promover las capacidades de uso de pronósticos • Modernizar las estaciones en puntos críticos
para toma de decisiones mediante la capacitación para SAT y los mecanismos para la sostenibili-
de los usuarios. Se recomienda asimismo la elabo- dad de redes compartidas, con planes de O&M y
ración de pronósticos que atiendan las diferentes capacitación de personal. Se propone conformar
demandas sectoriales. Para realizar estas acciones, una red de radares para el monitoreo de even-
sin embargo, se requiere contar con más personal tos hidrometeorológicos extremos, consideran-
do que en la región centroamericana existe un
número importante de radares meteorológicos. particular con relación al monitoreo y pronóstico de

Los radares podrían ser configurados para crear las sequías. A nivel regional existen instrumentos
una imagen tipo mosaico que facilitaría el segui- tales como el Comité Consultivo del Agua del SICA,
miento de eventos hidrometeorológicos extre- el cual se podría reactivar para transferencia secto-
mos más allá de las fronteras de cada uno de los rial del pronóstico climático regional y actualizar e
países participantes, con beneficios para toda la implementar la estrategia centroamericana para la
región. gestión integrada de recursos hídricos (GIRH). Otra
• Fomentar el uso de nuevas tecnologías de bajo acción en el terreno de la capacidad institucional es
costo para adquisición de datos: uso de datos consolidar la plataforma CentroClima del CRRH como
globales, sensores remotos y estaciones de bajo plataforma regional para el intercambio de produc-
costo. tos y servicios, incluido el monitoreo y pronóstico
de las sequías. También en el área del fortalecimien-
Para mejorar los servicios a los usuarios en esta lí- to institucional, se propone como acción prioritaria a
nea estratégica se recomienda: corto plazo la capacitación de recursos humanos en
• Conocer las necesidades de información de los los SMHN para el diagnóstico y monitoreo de las se-
usuarios y canales de comunicación idóneos, quías, así como la organización de talleres de capa-
especialmente con agencias nacionales de ges- citación en agrometeorología para el desarrollo de
tión de desastres, así como el conocimiento de servicios climáticos para el sector agrícola. La iden-
sus capacidades para aplicar la información para tificación de oportunidades de formación universi-
toma de decisiones. taria en clima e hidrología es otra acción propuesta
• Capacitación a usuarios de organizaciones y co- para su implementación a mediano plazo.
munidades sobre la interpretación de los pronós- En cuanto al fortalecimiento de la infraestructu-
ticos meteorológicos y los protocolos de los SAT. ra y herramientas de análisis, se propone:
• Promover el uso de redes sociales para difundir • La implementación de un sistema de variables
la información y mejorar la visibilidad de las ins- múltiples para el monitoreo y diagnóstico de las
tituciones que la emiten. sequías, así como la capacitación de los SMHN
• Identificar las nuevas necesidades en la GRD en esta materia.
ante la variabilidad y el cambio climático. • Estas dos acciones prioritarias pueden respal-
darse y complementarse con otras acciones ta-
III) Monitoreo y pronóstico de las les como el fortalecimiento de la red de monito-
sequías reo de humedad del suelo y de lluvia, y el uso de
productos satelitales.
Es prioritario fortalecer el rol y ampliar el alcance del
Foro del Clima y Foro Hidrológico, poniendo mayor • El monitoreo y pronóstico de las sequías requie-
énfasis en el desarrollo de productos para la GRD, en re asimismo ampliar los pronósticos regionales
145
estacionales a escalas mensuales, decenales y información hidrometeorológica y climática que se

de cinco días, y generar un conjunto de herra- requiere para la efectiva GRD. Mientras que, por un
mientas para el Foro del Clima que sirva a todos lado, se identifican áreas débiles que requieren me-
los SMHN de la región. jora, por otro lado, se reconocen y se ponen en valor
• En el campo del agua y su impacto por el clima y los muchos puntos positivos importantes para este
la demanda, se propone la generación de balan- proceso. Por ejemplo, se destaca la estrecha y perió-
ces hídricos para la toma de decisiones y plani- dica colaboración entre los SMHN coordinados por el
ficación. CRRH en el contexto del Foro del Clima y el Foro Hidro-
lógico. Esa comunicación fluida es clave para facilitar
Para mejorar los servicios de información sobre el el proceso de mejora de los servicios, la generación
monitoreo y pronóstico de la sequía, se propone: de acuerdos y la distribución de responsabilidades y
• El desarrollo de un sistema de comunicación tareas, sin necesidad de burocracias y arreglos ins-
mediante tecnologías de la información y las co- titucionales excesivamente complejos. Del mismo
municaciones para divulgación de productos del modo, este espacio de colaboración regional permi-
CRRH y de los SMHN, que incluya la retroalimen- te aprovechar las capacidades de cada uno y facilita
tación de los sectores de usuarios. el intercambio de lecciones aprendidas y de buenas
• Mayor contacto del CRRH con los usuarios que prácticas entre los servicios de la región.
participan en el Foro de aplicaciones del clima, Con el fin de fortalecer la generación de produc-
así como involucrar a otros usuarios. tos y mejorar la provisión de servicios para la GRD
• Mayor acercamiento de los SMHN con los miem- en la región, se propone desarrollar un proceso de
bros de la CAC para conocer zonas de siembra y planificación estratégica, coordinado por el CRRH,
fenología de cultivos. que haga hincapié, entre otras cosas, en estas tres
líneas estratégicas: 1) mejoramiento de pronósti-
• El fortalecimiento de la capacidad del Foro Clima cos meteorológicos regionales; 2) seguimiento de
para generar información adecuada al sector eventos extremos hidrometeorológicos y mejora-
agrícola, así como la capacitación de técnicos miento de los SAT, y 3) monitoreo y pronóstico de
de organizaciones agrícolas sobre el uso de las las sequías.
predicciones climáticas, su interpretación y apli-
caciones. En este proceso se deberá identificar acciones
necesarias a corto, mediano y largo plazo, partiendo
del análisis de las necesidades de información de
CONCLUSIONES los usuarios, con un enfoque de cadenas de valor
de los servicios, y desarrollando análisis de los be-
En esta nota analítica se identifican oportunidades
neficios en función de los costos de los sistemas y
y acciones necesarias para avanzar en los niveles
mecanismos institucionales que se propongan, de
regional y nacionales en la provisión de servicios de
manera que se contribuya a la sostenibilidad de los conocimientos en sistemas y herramientas moder-

servicios. nas, lo que ayudaría a cerrar las brechas de desarro-
La mejora de los pronósticos e información ne- llo, contribuyendo a una gestión más sostenible de
cesaria para los SAT frente a las amenazas hidrome- los recursos naturales y al aumento de la resiliencia.
teorológicas de rápida evolución como los huraca-
nes, o amenazas de evolución más lenta como las BIBLIOGRAFÍA
sequías, exige no solo el despliegue de tecnología e
infraestructura necesarios, sino fundamentalmente Germanwatch, Global Climate Risk Index 2018, https:
implementar acciones de fortalecimiento de las ca- //www.germanwatch.org/en/node/14987.
pacidades de las áreas técnicas (meteorología, hi- Imbach, P., S. C. Chou, A. Lyra, D. Rodrígues, D. Rodrí-
drología, climatología) y de las áreas de apoyo de las guez, D. Latinovic y otros (2018), “Future cli-
instituciones, tanto en los niveles nacionales como mate change scenarios in Central America at
regional. En este contexto, es necesario generar una high spatial resolution”, en PLoS ONE 13(4): e0
mayor conciencia estatal para la adecuada asigna- 193570, https://doi.org/10.1371/journal.pone.
ción de recursos que permita la sostenibilidad de los 0193570.
SMHN, con una normativa y presupuestos para ac-
María, Agustín, José Luis Acero; Ana I. Aguilera, Mari-
tuar con mayor autonomía, así como propiciar una
sa García Lozano (2017), “Estudio de la urba-
mayor participación de los SMHN en el desarrollo de
nización en Centroamérica: Oportunidades de
los planes nacionales relacionados con la variabili-
una Centro América urbana”, Banco Mundial.
dad y el cambio climático, y con la GRD.
Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del
En definitiva, para que la región avance en una
Riesgo de Desastres (UNISDR; 2015), “The
dirección estratégica común, es importante que
Human Cost of Weather-related Disasters”.
desde el ámbito regional en Centroamérica se fa-
cilite un espacio de coordinación y armonización
efectivo, y así poder aprovechar las oportunidades
que se presentan de mejora de las capacidades para
comprender, predecir y alertar a sus ciudadanos so-
bre los peligros meteorológicos e hidrológicos, así
como reforzar los sistemas de información y apoyo
a la toma de decisiones en los sectores más sensi-
bles al clima, como la agricultura y la gestión de los
recursos hídricos. En ese sentido es crucial que los
gobiernos nacionales, apoyados por las instancias
regionales, impulsen la inversión y el desarrollo de
7
El desafío de mejorar
la resiliencia urbana en
Centroamérica
Augusto Pinto Carrillo
Revisión técnica: Lizardo Narváez, especialista superior en
Gestión del Riesgo de Desastres (Banco Mundial), con contri-
buciones de Haris Sanahuja, especialista superior en Gestión
del Riesgo de Desastres (Banco Mundial), y Luis Corrales, con-
sultor (Banco Mundial). También se recibieron contribuciones
de la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Ries-
go de Desastres (UNISDR).
Revisión temática: Luis Triveno, especialista en Desarrollo Ur-
bano (Banco Mundial).
Revisión editorial: Revisión editorial: Adriana Llano Restrepo,
consultora (Banco Mundial).
ÍNDICE

Resumen 152
Abstract 152
Introducción 153
El pasado 156
El presente 158
El futuro 168
Conclusiones 173
Bibliografía 176
BID Banco Interamericano de Desarrollo

CCVAH Consejo Centroamericano de Vivienda y
Asentamientos Humanos
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el
Caribe
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
CCVAH Consejo Centroamericano de Vivienda y
CNGR Comisión Nacional de Gestión de Riesgos de
Honduras
ECVAH Estrategia Centroamericana de Vivienda y
GBCCR Consejo de Construcción Sostenible de Costa Rica
GFDRR Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres
y la Recuperación
GIR Gestión integral del riesgo
NGI Instituto Geotécnico Noruego
NAU Nueva Agenda Urbana
MIVAH Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos
de Costa Rica
MIVIOT Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial
(Panamá)
PCGIRD Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo
de Desastres
POT Plan de Ordenamiento Territorial
PRRD Plan Regional para la Reducción de Desastres
RRD Reducción del riesgo de desastres
REDLAC Grupo Interagencial del Riesgo, Emergencia y Desastre
de América Latina y el Caribe
SEGEPLAN Secretaría de Planificación y Programación de la
Presidencia de Guatemala
SISCA Secretaría de la Integración Social Centroamericana
SNGR Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Costa Rica
SINAMRED Sistema Nacional Multisectorial de Gestión para
Reducción del Riesgo
SINAGER Sistema Nacional de Gestión de Riesgos
SINAPRED Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y
Atención de Desastres
SINAPROC Sistema Nacional de Protección Civil de Panamá
UNISDR Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del
Riesgo de Desastres
RESUMEN
El huracán Mitch se convirtió en un hito en la historia de Centroamérica
por su impacto en el número de personas afectadas y las pérdidas ma-
teriales ocasionadas. Al mismo tiempo, motivó una gran reflexión en
torno al estado de la gestión del riesgo de desastres (GRD) en la región
y, como tal, generó oportunidades para fortalecer el marco institucio-
nal, normativo y de planificación, con lo que se propiciaron mejores es-
cenarios de sostenibilidad y resiliencia urbana. Veinte años después,
en un contexto en que Centroamérica se ubica como la segunda región
que se está urbanizando mas rápido en todo el mundo, es necesario
hacer un balance sobre los avances y los desafíos que persisten en
la implementación de una agenda para la reducción del riesgo de de-
sastres, que determine, sobre la base de las lecciones aprendidas, los
asuntos por mejorar y los próximos pasos hacia la resiliencia urbana.
ABSTRACT
Hurricane Mitch became a milestone in Central American history due to
the number of people affected and the material losses caused. At the
same time, it motivated a great reflection on the state of disaster risk
management in the region and, as such, became a great opportunity to
strengthen the institutional, regulatory, and planning framework, fos-
tering better practices of sustainability and urban resilience. Twenty
years later, in a context that places Central America as the second re-
gion with the fastest urban growth in the world, it is necessary to take
stock of progress and the difficulties that persist in the implementation
of an agenda for disaster risk reduction, which determines the issues
to be improved and the next steps to be taken.
153
INTRODUCCIÓN de comunidades enteras y la afectación de miles

de viviendas. El impacto del huracán en el capital
humano fue enorme, con una pérdida de más de
¿Es la resiliencia urbana el nuevo 11 000 vidas y miles de desaparecidos solamente
imperativo de los países en en Honduras.
Centroamérica? Según el “Estudio de la Urbanización en Centroa-
En términos generales, y como punto de partida de mérica”, hacer que las ciudades sean más resilien-
la reflexión acerca de la mejora de la resiliencia urba- tes es fundamental para reducir el impacto a largo
na, es importante entender que, en Centroamérica, plazo de los desastres sobre la población y las eco-
como en otras regiones del mundo, el riesgo de de- nomías de esta región. Los desastres de origen na-
sastres en entornos urbanos está avanzando más tural no solo tienen un impacto negativo importante
rápidamente que las capacidades y habilidades de sobre la vida de los residentes urbanos de la región,
los Gobiernos nacionales y locales para prevenirlo o especialmente los pobres, sino que obstaculizan la
reducirlo. Los procesos o factores que crean riesgo, trayectoria de crecimiento nacional. “En un contexto
como, por ejemplo, el crecimiento de la población de rápida urbanización, en el que se espera que más
urbana y su localización en zonas peligrosas, o la de 50 millones de personas habiten en las ciudades
progresiva alteración de ecosistemas naturales por de Centroamérica en 2050, la planificación del uso
la expansión de las manchas urbanas, no han sido del suelo, las normas de construcción y las inversio-
acompañados por estrategias efectivas de planifi- nes sensibles al riesgo de desastres son fundamen-
cación urbana y de ordenamiento territorial. tales para construir la resiliencia urbana futura. La
ubicación inicial en sitios seguros es inherentemen-
El acaecimiento de desastres no solo obstaculiza
te más económica que la reubicación de los asenta-
el crecimiento económico y social, sino que también
mientos existentes” (Banco Mundial, 2018).
tiene el potencial de borrar los avances del desarro-
llo, especialmente cuando la infraestructura y los El mismo estudio (Banco Mundial, 2018) seña-
servicios no han sido diseñados ni construidos con- la que durante las últimas décadas el crecimiento
siderando las amenazas naturales a las que está urbano, en su mayoría no planificado y carente de
sujeto el territorio: el impacto económico causado una gestión adecuada, ha dado lugar a un eleva-
por el paso del huracán Mitch en Honduras y Nica- do porcentaje de la población urbana localizada en
ragua fue equivalente al 70 % y 49 % del PIB de 1997, asentamientos precarios, lo que contribuye a la acu-
respectivamente, lo que reveló las falencias del de- mulación de estructuras altamente frágiles. Estos
sarrollo en ambos países. En Honduras, provocó un asentamientos, expuestos a amenazas y con acceso
retroceso substancial en términos del desarrollo de limitado a los servicios básicos, son particularmente
la infraestructura productiva y social, también de- vulnerables a eventos como deslizamientos de tierra
rivado del impacto en la agricultura, la devastación e inundaciones. Esto es particularmente cierto para
las zonas urbanas donde se encuentra la mayor par- y funciones básicas por conducto de la gestión de
te de bienes expuestos a amenazas de origen natu- riesgos”2. La resiliencia en el contexto de la gestión
ral y socionatural1. El análisis realizado por el Banco del riesgo de desastres, amplía la UNISDR, “es la ca-
Mundial identificó 167 aglomeraciones urbanas, de pacidad de ‘resistir a’ o de ‘resurgir de’ un choque…
las cuales 72 abarcan tres o más municipios, lo que La resiliencia de una comunidad se determina por el
resaltó la necesidad de fortalecer los mecanismos de grado al que esa comunidad cuenta con los recursos
coordinación entre las diferentes jurisdicciones loca- necesarios y es capaz de organizarse tanto antes
les que abarcan las áreas conurbadas, que incluyen como durante los momentos apremiantes”3. Pode-
las áreas metropolitanas de las ciudades capitales mos afirmar que resiliencia debe ser una caracte-
y algunas ciudades secundarias de la región, con el rística al nivel del sistema social, determinada por
propósito de optimizar la captura de los beneficios y el grado en que este es capaz de organizarse para
las ventajas competitivas de las ciudades, mientras incrementar de manera sostenible su capacidad de
que se minimizan los desafíos que enfrentan los paí- aprender de eventos pasados, a fin de protegerse
ses debido al rápido crecimiento urbano. mejor en el futuro y mejorar las medidas de reduc-
Por ejemplo, la dinámica territorial y el perfil de ción de riesgos.
riesgo de desastres de la ciudad de Choloma son re- Por tanto, la resiliencia de un sistema urbano
presentativos de las tendencias de rápida urbaniza- puede definirse como la capacidad de una ciudad
ción no planificada que se observa en muchos cen- expuesta a amenazas para resistir, absorber, adap-
tros poblados de la región centroamericana: entornos tarse y recuperarse de sus efectos de manera opor-
tradicionalmente rurales que se han visto urbaniza- tuna y eficiente, lo que incluye la preservación y
dos o conurbados a ritmos superiores al promedio de restauración de sus estructuras y funciones básicas
urbanización regional (véase el recuadro 1). (CEPAL, 2014), o también como la capacidad de las
La Oficina de las Naciones Unidas para la Re- personas, comunidades, instituciones, empresas y
ducción del Riesgo de Desastres (UNISDR) define sistemas dentro de una ciudad para sobrevivir, adap-
la resiliencia como la “capacidad que tiene un sis- tarse y crecer sin importar qué tipo de estrés crónico
tema, una comunidad o una sociedad expuestos y crisis agudas experimenten. Asimismo, el Progra-
a una amenaza para resistir, absorber, adaptarse, ma de las Naciones Unidas para los Asentamientos
transformarse y recuperarse de sus efectos de ma- Humanos, (ONU-Habitat) considera la resiliencia ur-
nera oportuna y eficiente, en particular mediante la bana como “la habilidad de cualquier sistema urbano
preservación y la restauración de sus estructuras de mantener continuidad después de impactos o de
1 La UNISDR define las amenazas socionaturales como “aquellas 2 UNISDR (2016), “Informe del grupo de trabajo intergubernamen-
circunstancias en las que las actividades humanas están incre- tal de expertos de composición abierta sobre los indicadores
mentando la ocurrencia de ciertas amenazas, más allá de sus y la terminología relacionados con la reducción del riesgo de
probabilidades naturales. Las amenazas socio-naturales pueden desastre”.
reducirse y hasta evitarse a través de una gestión prudente y 3 UNISDR (2009), “Terminología sobre Reducción del Riesgo de
sensata de los suelos y de los recursos ambientales”. Desastres”.
155
Recuadro 1. El acelerado aumento de la tasa de crecimiento urbano en Choloma, Honduras
Choloma forma parte de una zona conurbada constituida por las ciudades de San Pedro Sula, Puerto Cortés, La Lima y
Villanueva. En los últimos 45 años, el municipio pasó de ser eminentemente rural a urbano. La tasa de crecimiento anual
urbano entre 1974 y 1992 fue superior al 10 %, que contrasta con el 5,5 % entre 1961 y 1974, en parte debido al auge de
la industria maquiladora del municipio, por influencia de la cercanía a San Pedro Sula. La limitada gobernanza impide una
adecuada prestación de servicios urbanos de primera necesidad, mientras que el uso del suelo y la planificación territorial
son ineficientes.
Choloma está localizada entre ríos, en una zona afectada por las sequías y los incendios y bajo la influencia de la sismicidad
regional, así como también en la ruta de los huracanes y las tormentas tropicales. Fue golpeada por el paso de los huracanes
Fifí (1974), Mitch (1998), Alma (1966), Marco (1969), Katia (1999) y Francelia (2017), así como por otros eventos
hidrometeorológicos recurrentes de baja y moderada intensidad. Los planes territoriales y municipales estiman que hasta un
82 % del territorio está sujeto a algún grado de amenaza de inundación. La Comisión Permanente de Contingencias (COPECO)
identificó 31 sitios críticos de riesgo en el municipio. Cuatro procesos urbanos contribuyen a la construcción de los niveles
de riesgo de desastres en Choloma: i) concentración, densificación y centralización; ii) la degradación ambiental endógena y
exógena; iii) la pobreza y exclusión social, y iv) la complejidad y la interrelación económica y de infraestructura.
Los criterios metodológicos pueden ser consultados en Oliver-Smith, A. y otros (2016), disponible en
http://www.igg.unam.mx/sigg/utilidades/docs/pdfs/publicaciones/geo_siglo21/otros/forin_esp.pdf.
catástrofes… Una ciudad resiliente es aquella que ción del Marco de Sendai para la Reducción del Ries-
evalúa, planea y actúa para preparar y responder a go de Desastres 2015-2030. Identifica diez aspectos
todo tipo de obstáculos, ya sean repentinos o de ori- esenciales para lograr ciudades resilientes: i) orga-
gen lento, esperados o inesperados”4. nizarse para la resiliencia frente a los desastres; ii)
La Campaña Mundial Desarrollando Ciudades identificar, comprender y utilizar los escenarios de
Resilientes: ¡Mi ciudad se está preparando!, de la riego actuales y futuros; iii) fortalecer la capacidad
UNISDR, tiene como propósito promover el desarro- financiera para la resiliencia; iv) promover el diseño
llo urbano sostenible al impulsar actividades de re- y desarrollo urbano resiliente; v) proteger las zonas
siliencia e incrementar el entendimiento del riesgo naturales de amortiguación para mejorar la función
por parte de los Gobiernos locales alrededor de tres de protección proporcionada por los ecosistemas
temas: conocer más, invertir mejor y construir de naturales; vi) fortalecer la capacidad institucional
manera más segura. para la resiliencia; vii) comprender y fortalecer la
capacidad social para la resiliencia; viii) incremen-
La Campaña aborda temas de gobernabilidad lo- tar la resiliencia de la infraestructura; ix) asegurar
cal y riesgo urbano con el objetivo de ayudar a los la efectividad de la preparación y la respuesta en
Gobiernos locales a reducir el riesgo y aumentar la casos de desastre, y x) acelerar la recuperación y
resiliencia en el ámbito urbano a través de la aplica- reconstruir mejor.
4 ONU-Habitat, “Resiliencia Urbana”, en es.unhabitat.org/resilien-

cia/.
EL PASADO beneficio de la mejora del acceso y calidad de la vi-

vienda en Centroamérica y República Dominicana.
Dicha Estrategia estableció seis lineamientos es-
Progreso y escollos de la GRD tratégicos para el período 2009-12: i) atención al dé-
y la resiliencia urbana en ficit de viviendas dignas; ii) gestión integral del ries-
Centroamérica desde el huracán go; iii) fortalecimiento institucional y marco jurídico;
Mitch a nivel regional iv) financiamiento; v) gestión del conocimiento, y
vi) ordenamiento y desarrollo territorial.
La región centroamericana ha desarrollado instru-
mentos de política y regulatorios para la consecu- El objetivo general de la ECVAH se orientó a pro-
ción de los objetivos de GRD, con diferentes hori- mover el acceso de la población a la vivienda digna,
zontes de tiempo, incluyéndose en este análisis mediante la mejora del entorno urbanístico y miti-
los relacionados con el medio ambiente, la vivienda, gación de la vulnerabilidad ante los desastres, “por
el ordenamiento territorial y la planificación urba- medio de la implementación de una estrategia que
na, que orientan acciones hacia los municipios en eleve la calidad de vida de la población de los paí-
cuanto a la incorporación de la GRD en estos secto- ses miembros del SICA”. Como uno de los objetivos
res y procesos. específicos de la Estrategia se estipula desarrollar
acciones que fortalezcan el marco legal e institucio-
En 1992, la creación del Consejo Centroamerica-
nal, tanto regional como nacional, que permitan la
no de Vivienda y Asentamientos Humanos (CCVAH),
gestión integral de los asentamientos humanos y
como la instancia política decisoria de esta temá-
propiciando la efectividad y capacidad de respues-
tica dentro del Subsistema Social del SICA (SISCA,
ta de los gobiernos para abordar la problemática del
2016), constituyó un importante avance en el pro-
sector (SISCA, 2016). Cada lineamiento estratégico
ceso de construcción de la institucionalidad para
definido en la ECVAH introdujo una serie de medidas
el desarrollo de políticas y acciones orientadas a
para su logro. Es importante resaltar que todas las
atender la problemática regional asociada a los te-
medidas propuestas contribuían, directa o indirec-
mas relacionados con el ordenamiento y desarrollo
tamente, hacia la mejora de la GRD y el desarrollo de
territorial, y urbanismo.
la resiliencia urbana.
Durante la XXXIV Reunión de Jefes de Estado y de
El primer Plan Regional para la Reducción de
Gobierno de los países miembros del SICA, realizada
Desastres (PRRD), adoptado en 993, introdujo una
en Nicaragua en junio de 2009, se aprobó la Estra-
variante que sería fundamental en el futuro de la
tegia Centroamericana de Vivienda y Asentamientos
gestión del riesgo en Centroamérica: la adopción de
Humanos (ECVAH 2009-2012) como el instrumento
estrategias sectoriales para la GRD. De tal forma, en-
regional que le permitiera al CCVAH promover una
tre el año 1993 y 1998, sectores como transporte,
mayor coordinación de los esfuerzos realizados en
agricultura, electricidad y vivienda habían formula-
157
do y ejecutado acciones de prevención y prepara- el riesgo de desastres y contribuir con una visión
ción dentro de sus agendas con las entidades nacio- de desarrollo integral y seguro en Centroamérica”
nales sectoriales (CEPREDENAC, 2014). (CEPREDENAC, 2014).
En relación con la gestión del riesgo urbano, el La PCGIR, en su eje estratégico B, “Desarrollo y
PRRD 2006-2015 reconoció que “el aumento del compensación social para reducir la vulnerabilidad”,
número de eventos desastrosos en la región no se acción prioritaria 2, sobre “Vivienda y ordenamiento
debe a un incremento inusual en la ocurrencia de territorial con enfoque de gestión de riesgos”, esta-
fenómenos físicos extraordinarios tales como te- bleció la responsabilidad del CCVAH, con el apoyo del
rremotos, huracanes, lluvias intensas, erupciones SISCA y del CEPREDENAC, de promover un enfoque de
volcánicas, deslaves, entre otros. Este aumento gestión integral del riesgo de desastres en sus polí-
mantiene vínculos con la dinámica de desarrollo en ticas y estrategias de asentamientos humanos y or-
nuestras sociedades, que propicia, entre otros, los denamiento y desarrollo territorial. Adicionalmente,
siguientes efectos: i) concentración urbana y conti- la PCGIR introdujo, en su eje estratégico D, “Gestión
nuos flujos migratorios; ii) concentración de grupos territorial, gobernabilidad y gobernanza”, los temas
de población vulnerable, con baja capacidad eco- de i) fortalecimiento de las capacidades de los Go-
nómica para absorber el impacto de los desastres biernos subnacionales para la GRD, y ii) el empode-
y recuperarse de sus efectos, en zonas de riesgo; ramiento y la mejora de la capacidad de planificación
iii) inadecuado uso de la tierra y ordenamiento te- de las autoridades locales en las ciudades.
rritorial; iv) empobrecimiento urbano y rural e incre- Una contribución adicional de la PCGIR fue la in-
mento del riesgo de desastres; v) débil capacidad de troducción del concepto de "áreas homólogas", como
gobiernos, instituciones, sociedad y sector privado una figura de gestión del territorio, independiente de
para la reducción y gestión del riesgo a desastres, las jurisdicciones administrativas subnacionales.
y vi) manejo inadecuado de cuencas y zonas coste- Las áreas homólogas corresponden a configuracio-
ras” (CEPREDENAC, 2006). nes del territorio más acordes con las característi-
La formulación de la Política Centroamericana cas socioambientales del terreno, así como con los
de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PCGIR) procesos de urbanización, los cuales, en la región
en 2010, a cargo del CEPREDENAC, “fue parte de centroamericana a menudo terminan con el tras-
un proceso de alineamiento y armonización de los lape de los límites administrativos de dos o más
instrumentos regionales de política en las áreas unidades administrativas subnacionales. Las áreas
de agua, riesgo y ambiente, en el marco del Plan homólogas, de acuerdo con la PCGIR, son “áreas de
Plurianual del Subsistema Ambiental del SICA para menor extensión que presentan similitudes en su
el período 2009-2011. La adopción de la PCGIR configuración socioeconómica, cultural o física, pero
respondió a la necesidad de actualizar los compro- que no tienen continuidad espacial. Incluyen: i) gran-
misos regionales orientados a reducir y prevenir des ciudades, ii) ciudades intermedias y pequeñas,
iii) comunidades rurales altamente vulnerables, y planes a nivel de país y de las entidades territoria-
iv) cinturón volcánico centroamericano”. les (según el caso: departamentos, provincias, can-
tones, municipios y otros). Los países de la región
Avances y escollos de la GRD cuentan con planes y, algunos, con políticas nacio-
y la resiliencia urbana en nales de GIR (véase el cuadro 1).
Centroamérica desde el huracán
Mitch a nivel regional EL PRESENTE
Los países de Centroamérica se encuentran en di-
ferentes momentos de sus procesos de descentra- Avances en la consolidación
lización política y fiscal. La descentralización y el de un marco normativo para la
fortalecimiento municipal han venido formando par- reducción del riesgo de desastres
te de las agendas gubernamentales nacionales de
Centroamérica. En los últimos años se han promovi-
y para mejorar la resiliencia
do una serie de medidas con la intención de modi- urbana en Centroamérica
ficar el aparato institucional del Estado y rediseñar Durante el II Foro Consultivo de la PCGIR, llevado a
la forma predominante de relación Estado-territorio cabo en junio de 2013 en Costa Rica, representan-
y Estado-sociedad local. No obstante, se observa un tes de entidades de GRD de los países miembros del
innegable incremento de la discusión del tema de la CEPREDENAC se organizaron en grupos de trabajo,
descentralización en cada uno de los países, el cual, de acuerdo con los ejes articuladores de la PCGIR,
sin embargo, no se traduce siempre en coordinación, con el propósito de revisar las acciones prioritarias
coherencia y constancia también la existencia de rit- que se incluirían como propuestas para la actuali-
mos desiguales, o no coincidentes, en las acciones zación del Plan. En dicho contexto, surge el PRRD
de las instancias gubernamentales, los actores des- (2014-19) el cual propone, entre otros temas, una
centralizadores y la sociedad civil (FLACSO, 2005). serie de acciones prioritarias para el fomento de la
En paralelo a la consolidación de los marcos nor- gestión del riesgo en entornos urbanos, bajo su eje
mativos regionales específicos para la GRD y de de- articulador 4: “Gestión territorial, gobernabilidad y
sarrollo urbano, se ha avanzado en la formulación e gobernanza” (véase el cuadro 2).
implementación de normas para el ordenamiento te- La PCGIR fue actualizada en 2016, y aprobada en
rritorial en cada país que, en mayor o menor medida, 2017, con el propósito de armonizarla con el Marco
incluyen principios, objetivos, estrategias y accio- de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres
nes relacionadas con la GRD, además de instrumen- 2015-2030 (CEPREDENAC, 2017). El ámbito de apli-
tos en diferentes escalas para su incorporación. cación de la Política y su enfoque sobre la GRD, se
El sistema de planificación de la gestión integral presentan en cinco ejes articuladores:
del riesgo (GIR) se complementa con las políticas y
159
Cuadro 1. Instrumentos de planificación de la GIR en los países
País Instrumento
Costa Rica Plan Nacional para la Gestión del Riesgo de Costa Rica 2010-2015
Política Nacional de Gestión del Riesgo de Costa Rica 2016-2030
El Salvador Plan Nacional de Gestión de Riesgos a Desastres de El Salvador 2017-2022
Guatemala Programa Nacional de Prevención y Mitigación de Desastres 2009-2011

Plan Nacional de Respuesta de Guatemala 2017
Plan Nacional de Gestión Integral para la Reducción de Riesgo a los Desastres en la Temporada de Lluvias
y Huracanes para la República de Guatemala, 2014
Política Nacional para la Reducción de Riesgo a los Desastres en Guatemala 2011
Honduras Política de Estado para la Gestión Integral del Riesgo en Honduras

Plan Nacional de Gestión Integral de Riesgos de Honduras 2014-2019
Nicaragua Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Nicaragua 2010-2015
Panamá Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres de Panamá

Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres de Panamá 2011-2015
Fuente: Elaboración propia.
i) reducción del riesgo de desastres en la inversión rurales y la reducción del riesgo requieren una go-
pública y privada para el desarrollo económico bernabilidad adecuada. Para ello, los sistemas ins-
sostenible; titucionales y legislativos a nivel de la región cen-
ii) desarrollo y compensación social para reducir la troamericana, a nivel nacional y a nivel municipal,
vulnerabilidad; se apropiarán de la gestión integral del riesgo de de-
sastres”. Adicionalmente, la PGCIR indica que “será
iii) gestión del riesgo de desastres y su relación con un desafío ampliar sustantivamente la base de par-
el cambio climático; ticipación en los ámbitos de gobernanza, en particu-
iv) gestión territorial, gobernabilidad y gobernanza; lar del sector privado, así como de la sociedad civil
v) gestión de los desastres y recuperación. y la academia, abarcando actores en un rango am-
plio, que comprendan desde los más vinculados a la
Una importante revisión, introducida como parte gestión de riesgo hasta los que generan desarrollos
del eje D de la Política, “Gestión territorial, goberna- urbanos o proyectos de inversión con impacto en el
bilidad y gobernanza”, fue el reconocimiento de que territorio, los que tienen como razón de ser los de-
“la sostenibilidad de la gestión de riesgos urbanos y rechos humanos o los que participan del mercado
Cuadro 2. Eje articulador 4: Gestión territorial, gobernabilidad y gobernanza del PRRD

(2014-19)
Acciones prioritarias para la gestión del riesgo en entornos urbanos e incremento de la resiliencia
Desarrollar
a Apoyar las gestiones de los países miembros para asegurar la asignación presupuestaria para la GIR a los Gobiernos
locales.
b Desarrollar conjuntamente mecanismos y herramientas para la comunicación y la capacitación sobre gestión integral
del riesgo en entornos urbanos.
c Desarrollar metodologías comunes para la incorporación de la GIRD en los planes de ordenamiento territorial,
adaptada a la idiosincrasia y contexto de cada país.
Promover
d Fomentar y apoyar la creación de plataformas o instancias de coordinación para la GIRD a nivel de Gobiernos locales
y autonomías territoriales tradicionales.
e Promover las alianzas público-privadas para la GIRD con responsabilidad compartida.
f Promover la incorporación de la GIRD en la planificación y el establecimiento de asentamientos humanos.
g Promover acuerdos entre municipios fronterizos para el ordenamiento territorial y la gestión de riesgo en áreas
vulnerables.
h Promover el desarrollo de normas mínimas de construcción para asentamientos rurales.
Sistematizar e intercambiar
i Sistematizar experiencias de asignación de recursos presupuestarios para GIRD a las municipalidades, incluyendo
los criterios para la identificación de municipios prioritarios y cálculo de las asignaciones.
j Desarrollar actividades de intercambio de experiencias exitosas de organización comunitaria para la GIRD.
k Desarrollar actividades de intercambio de experiencias regionales y extrarregionales de colaboración público-privada
para la GIRD.
l Sistematizar experiencias y realizar intercambios sobre la incorporación de la GIRD en la planificación y gestión de
ciudades y asentamientos urbanos.
Fuente: Basado en el PRRD (2014-19).
de suelos”. Asimismo, la Política resalta la necesidad poderar a las mujeres para la preparación ante los
de “promover la gestión de los Gobiernos locales desastres y desarrollar su capacidad para asegurar
con visión integral de desarrollo, competitividad y medios de vida alternativos post-desastre; la inver-
gobernanza territorial, mediante su fortalecimiento sión pública y privada en el territorio basada en las
normativo, técnico, financiero e institucional incor- necesidades de las comunidades; el aumento de la
porando: la gestión integral del riesgo de desastres resiliencia urbana y rural en los procesos de gestión
en los procesos de desarrollo local, de forma parti- de conocimiento y fortalecimiento de capacidades
cipativa e inclusiva, creando la capacidad para em- locales a través de la movilización de recursos; y el
161
acceso a la información oportuna y eficaz”. Para lo- De acuerdo con lo estipulado en la PCGIR, en
grar las metas del eje articulador D, la PCGIR define relación con la obligatoriedad de actualizar pe-
las siguientes medidas (CEPREDENAC, 2017): riódicamente el PRRD, la Secretaría Ejecutiva del
1. Fortalecimiento de las capacidades CEPREDENAC, con el apoyo de UNISDR, en el marco
del Proyecto Regional “Construyendo comunidades
“Es importante orientar la acción a nivel regional resilientes en Centroamérica mediante la implemen-
que promueve el desarrollo de capacidades para tación del PCGIR armonizado con el Marco de Sendai
abordar los riesgos de desastres comunes y para la RRD”, ha realizado varios talleres de consulta
transfronterizos. Se incluirá, entre otros, la apli- regional orientados a finalizar la revisión del PRRD
cación de enfoques ecosistémicos en relación para el período 2019-23.
con los recursos compartidos como las cuencas
fluviales o las zonas marino-costeras, que per- Por otra parte, la actualización de la ECVAH para
mitan aumentar la resiliencia y reducir el riesgo el período 2014-185 reconoce aspectos de su arti-
de desastres, incluidas las epidemias y despla- culación con la PCGIR tales como la existencia de un
zamientos”. convenio tripartito (CCAD-CEPREDENAC-CCVAH/SIS-
CA) para el diseño de una agenda de trabajo para la
2. Gestión del riesgo urbano gestión territorial, y la existencia de instrumentos
“Considerando la concentración del riesgo en las de política como la PCGIR y de su eje articulador con
ciudades grandes e intermedias de la Región y, la ECVAH, “Gestión territorial, gobernanza y gober-
por tanto, la alta exposición de la población, la nabilidad”.
infraestructura, los activos productivos y las ins- La ECVAH 2014-2018 define cuatro ejes operati-
tituciones competentes impulsarán el desarrollo vos, siendo uno de ellos “riesgo y resiliencia”, y como
institucional y de las capacidades locales para la medidas de implementación promueve el posicio-
planificación (territorial y del desarrollo) con en- namiento de la temática de resiliencia en la agen-
foque de gestión de riesgo de desastres”. da política regional, desde la perspectiva de asen-
3. Ordenamiento territorial tamientos humanos. Adicionalmente en la ECVAH
“La planificación y el ordenamiento del territorio 2014-2018 se establecen los siguientes principios:
se reconocerán como herramientas estructura- i. Sinergia institucional del SICA, mediante el cual
doras que deben integrar el enfoque de gestión se reconoce la importante necesidad de construir
de riesgo de desastres. Se promoverá el uso agendas compartidas y complementarias entre
adecuado del suelo, la seguridad territorial y la los organismos del SICA. En dicho contexto de
concientización para evitar la construcción en cooperación y búsqueda de sinergias, el CCVAH,
áreas de alto riesgo, con la aplicación de códigos, el CEPREDENAC y la CCAD han creado instru-
normas, reglamentos y manuales de diseño, ma- mentos y ejecutado acciones para aumentar la
teriales y construcción”.
5 La primera versión de la ECVAH correspondió al período 2009-12.
prevención y la seguridad de la población más fortalezcan la integración regional y la cooperación

vulnerable, orientadas a posicionar el tema de re- intersectorial en materia de ordenamiento territo-
siliencia desde la perspectiva de los asentamien- rial” (CCVAH, 2016). La Agenda parte de la base de
tos humanos, con un enfoque preventivo. los esfuerzos realizados desde otros organismos
ii. El principio de gradualidad, el cual responde al del SICA, con el objetivo de “promover que los países
abordaje de los temas con acciones que deben miembros del SICA (y los complementa) cuenten
ejecutarse en la instancia institucional pertinen- con una visión consensuada del ordenamiento te-
te y ligada a su dimensión. En este respecto, “la rritorial, como estrategia para el desarrollo, con pro-
actuación en múltiples niveles, desde lo local y cesos de gestión mejorados, conducentes a la con-
nacional hasta lo transfronterizo, englobando solidación de asentamientos humanos socialmente
plenamente a la región, permite la coordinación cohesionados, competitivos, menos vulnerables y
e interacción entre herramientas, actores e insti- sostenibles”(CCVAH, 2016).
tuciones para la obtención de efectos sinérgicos A pesar de la existencia de un amplio marco nor-
y el logro de economías de escala”. mativo en la región, que coadyuva a la GRD, aún per-
iii. La gobernabilidad, entendida como un estilo de manecen vacíos en dicho marco, por ejemplo: i) tras-
gobierno caracterizado por un mayor grado de lape de competencias y yuxtaposición de funciones
cooperación e interacción entre gobernantes entre el sector institucional; ii) interdependencia
y gobernados. Este principio “no solamente se entre instituciones, leyes sectoriales o temáticas
refiere a las relaciones internas entre las instan- obsoletas respecto a las necesidades actuales; iii)
cias públicas en los diferentes poderes y niveles falta de aplicación de la base legal en ordenamiento
del Estado, sino también y sobre todo entre las territorial; iv) deficiente acceso al uso de tecnolo-
instituciones del Estado con la sociedad en gene- gías; v) ausencia de normativa nacional específica
ral y sus diferentes colectivos; en particular, ha- en temas de riesgo, y vi) falta de capacitación a abo-
cia el interior de las redes de decisiones mixtas, gados ambientalistas (CEPREDENAC-NGI, 2017).
tanto públicas como privadas” (SISCA, 2015). En términos de políticas, todos los países de la
La Agenda de Ordenamiento Territorial, desarro- región centroamericana cuentan con instrumentos
llada como parte de las responsabilidades del CCVAH de orden nacional: “Guatemala y Honduras cuentan
y actualizada para el período 2015-20, fue diseñada con Planes Nacionales que tienen una visión de lar-
como “el instrumento regional con el cual se preten- go plazo y proponen una perspectiva integrada del
de orientar las acciones para promover los procesos desarrollo, de cierta manera haciendo visibilizar la
de ordenamiento territorial, desde la perspectiva del necesidad de un ordenamiento territorial. Nicaragua
desarrollo urbano y la construcción de asentamien- y Costa Rica poseen una Política Nacional de Orde-
tos humanos sostenibles, facilitando el intercambio namiento Territorial (PNOT), mientras que El Salva-
de experiencias y la construcción de propuestas que dor ya lleva más de una década de que elaboró su
163
Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (...) y Pa- adaptar los procesos de planificación urbana a las
namá cuenta con la Ley de Ordenamiento Territorial realidades específicas de los municipios, con el pro-
para el Desarrollo Urbano” (CCVAH, 2016). “Aunque pósito de adecuarlos para el fin propuesto.
en cada país existe al menos uno de los dos marcos En la región, la yuxtaposición de políticas, nor-
(ley o política), que rectoran el ordenamiento terri- mas e instrumentos relacionados con el ordena-
torial, de su aprobación y publicación a la implemen- miento del territorio hace muy compleja su apli-
tación aún se tienen grandes retos institucionales, cación y gobernanza en los ámbitos locales. Lo
vinculados a ciertas dinámicas que continúan cons- anterior genera nuevas tensiones en las relaciones
truyendo y modificando los territorios con o sin una Estado-territorio, como también el desbordamiento
orientación” (CCVAH, 2016). de las capacidades técnicas locales y de implemen-
Como se indica anteriormente, al nivel de los paí- tación de estos instrumentos. Adicionalmente, la
ses de la región centroamericana, se han formulado falta de aplicación de las normas y códigos de cons-
políticas nacionales sobre temas de resiliencia ur- trucción constituye un obstáculo para avanzar en
bana o municipal, como también, de instrumentos la reducción de riesgo de desastres. Esto requiere
de planificación urbana y ordenamiento territorial de una gestión particular por parte de las adminis-
con enfoque de resiliencia. Por ejemplo, desde 1968 traciones municipales con el seguimiento y acom-
la Ley de Desarrollo Urbano de Costa Rica creó los pañamiento de los entes rectores nacionales de las
Planes Reguladores para ser formulados en todos políticas de vivienda y desarrollo urbano.
los municipios del país; no obstante, a la fecha (50 En Centroamérica, los municipios son la forma
años después), solamente 37 de los 82 municipios predominante de gobierno local y el proceso de des-
han adoptado este instrumento, algunos de cua- centralización en curso en la región ha ampliado
les se encuentran desactualizados6. En el caso de sus responsabilidades. Los Gobiernos municipales
Guatemala, desde 2004, la política de vivienda y, tienen un papel central en la planificación territorial,
posteriormente, el Código Municipal de 2012 esta- y, para hacer frente a los impactos de la urbaniza-
blecieron la obligación de los municipios de formu- ción y manejar adecuadamente sus beneficios, se
lar planes de ordenamiento territorial. Actualmente requieren municipios fortalecidos que gestionen
solo 3 de 340 han adoptado este instrumento7. Por eficazmente las ciudades. Sin embargo, la limitada
lo tanto, además de promover la planificación urba- capacidad institucional y financiera, así como los
na orientada a mejorar la GRD, se identifica como diferentes niveles de autonomía en la toma de de-
una necesidad clave el perfeccionar, simplificar y cisiones territoriales, institucionales y de manejo
6 Información del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Huma- de recursos, afecta su capacidad para cumplir con
nos (MIVAH), a noviembre de 2018.
7 Según la Secretaría de Planificación y Programación de la estas responsabilidades cada vez mayores. Con res-
Presidencia (SEGEPLAN), actualmente existen 102 Planes de pecto al abordaje de la GRD en contextos urbanos,
Desarrollo Municipal y Ordenamiento Territorial (PDM-OT) formu-
lados y en proceso de aprobación, los cuales fueron asistidos los municipios han generado los planes municipales
técnicamente por esta entidad del Gobierno nacional.
de GRD, impulsados por la cooperación internacio- una herramienta prospectiva concreta para reducir
nal. Sin embargo, dichos instrumentos han tenido el riesgo de desastres y construir la resiliencia urba-
limitada influencia en la RRD. na en la región. Los mapas de riesgo están disponi-
El balance anterior sirve de contexto para ponde- bles en su mayoría a escala nacional de baja resolu-
rar la situación que enfrentan los Gobiernos locales ción y por tanto no son adecuados para documentar
frente a la devolución de competencias administra- las etapas de diagnóstico de los planes locales de
tivas. También resalta la urgencia de que los Gobier- uso del suelo, especialmente para las ciudades pe-
nos locales desarrollen instrumentos eficaces para queñas y medianas” (Banco Mundial, 2018).
el ordenamiento territorial y la planificación urbana. Un informe de COSUDE (2015) presenta como
Dichos instrumentos deben incorporar la GRD como hallazgos relevantes en materia de ordenamiento
eje transversal, considerando los escenarios de territorial en Centroamérica los siguientes8:
riesgo, que, a su vez, contribuyan sustancialmente • Los países centroamericanos cuentan con sis-
a identificar y priorizar las intervenciones clave para temas institucionales, marcos jurídicos e instru-
reducir el riesgo y construir la resiliencia urbana. mentos de planificación territorial muy disímiles.
Para lograr niveles satisfactorios de planificación • Las leyes que rigen el ordenamiento territorial y
urbana y control ordenado del crecimiento urbanís- la planificación urbana en los países de la región
tico, de manera consecuente con los compromisos no reflejan los cambios que se han manifestado
globales de la Nueva Agenda Urbana (NAU) y los Ob- en las actividades económicas y sociales que
jetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), se requiere impactan en los usos del suelo, y sobre todo no
tener acceso a bases de datos actualizadas y desa- tienen condiciones para orientar un adecuado or-
gregadas (por ejemplo, con base en las característi- denamiento de las ciudades.
cas demográficas, así como del uso potencial y real
de la tierra, y de tenencia, entre otras), junto con • La ausencia de una ley marco de ordenamiento
información geoespacial en las escalas y resolución territorial en algunos países, como Guatemala,
adecuadas que contribuyan a identificar y valorar Nicaragua y Belice, muestra la escasa relevancia
los niveles de riesgo de desastres al nivel de los mu- que se le otorga al tema; en otros, aunque cuen-
nicipios. No obstante, los estudios de riesgo suelen tan con ella, como Honduras, Panamá y El Sal-
ser costosos y, a menudo, la incorporación de las re- vador, tienen severas dificultades para aplicarla
comendaciones emanadas de dichas evaluaciones por la falta de recursos financieros y técnicos.
en los instrumentos de planificación requiere de • Falta un marco conceptual uniforme centroame-
capacidad técnica, con frecuencia no disponible en- ricano en torno al tema del ordenamiento territo-
tre los equipos técnicos locales: “La incorporación
de zonificación de riesgos como criterio para definir 8 Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE;
2015), “Quinto informe del estado de la región. Gestión de los
la planificación del uso del suelo en las ciudades es servicios urbanos en Centroamérica”, nota técnica (Myriam
Urzúa Vanegas, consultora).
165
rial. Existen enfoques normativos, estratégicos y de la estrategia de resiliencia urbana. Por su parte,
metodológicos diferentes para abordar el tema y el Plan de Acción Managua Sostenible determinó
cada país ha desarrollado sus experiencias, sus como intervenciones prioritarias: i) el ordenamiento
instituciones y sus cuerpos jurídicos específicos, territorial y usos del suelo, con acciones de forta-
lo cual los hace difícilmente comparables. lecimiento de los procesos de planificación, mejo-
Los 20 años posteriores al paso del huracán ramiento integral de barrios, regeneración urbana
Mitch le han dejado a la región centroamericana mu- del centro tradicional, mejora del espacio público y
chas lecciones aprendidas, que han contribuido a el transporte, y ii) la reducción de la vulnerabilidad
los esfuerzos encaminados al desarrollo de un mar- ante fenómenos naturales y adaptación al cambio
co institucional, de instrumentos de planificación y climático, con acciones como el reforzamiento de
de normativas, sin precedente a nivel mundial. Hoy construcciones vulnerables y el desarrollo de in-
la región está dando paso al desarrollo de buenas fraestructura para el manejo de la escorrentía su-
prácticas innovadoras de la gestión y la obtención perficial (BID, 2014).
de sus resultados. Algunas lecciones de implemen- La Campaña Mundial Desarrollando Ciudades Re-
tación son las siguientes: silientes: ¡Mi Ciudad se está preparando!, de UNISDR,
mediante una serie de herramientas y una metodo-
Formulación de estrategias logía de análisis basada en 10 aspectos esenciales,
y planes de acción para la ha acompañado el fortalecimiento de la resiliencia
en varios municipios de la región. Por ejemplo, Gua-
resiliencia de las ciudades
temala, Tegucigalpa, Santo Domingo Este, los Dis-
Con el apoyo de organismos internacionales, algu- tritos I y II de Managua, Olopa, Sipacate, Bugaba y
nas ciudades de la región están implementando ins- Tecoluca han formulado sus planes de acción para
trumentos de planificación que contribuyen a mejo- la reducción del riesgo de desastres con base en un
rar la resiliencia urbana: diagnóstico y un análisis de brechas respecto a la
Desde la Iniciativa Ciudades Emergentes y Soste- resiliencia local.
nibles (ICES) del Banco Interamericano de Desarro- Ciudad de Panamá, dentro de su estrategia de re-
llo (BID), se han formulado los Planes de Acción ICES siliencia de 100RC9, identificó la gestión del riesgo
de seis ciudades de la región: Santa Ana, Managua, como uno de sus pilares estratégicos y emprendió,
Quetzaltenango, San José, Tegucigalpa y Ciudad de en diciembre de 2017, en el marco de la Campaña
Panamá. El estudio utiliza un análisis técnico y es- Desarrollando Ciudades Resilientes de UNISDR, el
tadístico para lograr un diagnóstico de la situación proceso de formulación del Plan de Gestión del Ries-
de cada ciudad participante, y sobre este construir go de Desastres a nivel municipal. En el proceso se
el plan de acción. En el caso de Panamá, el plan
Panamá Metropolitana, Humana y Global (2015)
9 Programa 100 Ciudades Resilientes (conocido en inglés como
se constituyó en insumo clave para la formulación 100 Resilient Cities).
han articulado los avances del Plan de Ordenamien- por la Corporación Financiera Internacional (IFC), a
to Territorial (POT) en materia de GRD. las construcciones que cumplen con los requisitos
También, en el marco de esta campaña, munici- correspondientes. El GBCCR afirma que la cartera de
pios como Chitré, Aguadulce, Los Santos y Parita, en construcciones sostenibles EDGE representa un aho-
Panamá; Cantarrana, Valle de los Ángeles, Villa San rro promedio del 20 % de agua y energía10.
Francisco y el Paraíso, en Honduras, y Santo Domin- En Centroamérica un número de creciente de
go Oeste, Santo José de Ocoa, el Distrito Nacional y proyectos de construcción buscan optar por la certi-
los Alcarrizos, en República Dominicana, aplicaron ficación ambiental de Liderazgo en Energía y Diseño
la herramienta de autoevaluación para la resiliencia Ambiental (LEED, por sus siglas en inglés). En 2014,
frente a desastres a nivel local, con lo que se forta- la región contaba con un total de 202 proyectos,
lecieron sus capacidades técnicas y se propició el de los cuales 54 ya están oficialmente certificados
diálogo entre los actores locales y nacionales encar- y 148 están en proceso de certificación. Entre los
gados de la GRD. siete países de la región, Costa Rica encabeza la lis-
ta con un total de 23 proyectos con la certificación
Articulación de políticas y LEED, seguido por Panamá, con 17, y Guatemala,
acciones para el fomento de la con 10. Estos números confirman el interés de las
iniciativas públicas y privadas de los países centro-
construcción sostenible y segura
americanos por diseñar y construir de manera más
Las políticas de vivienda y construcción sostenible, congruente con el entorno, a la vez que se generan
además de incluir acciones para la reducción del ahorros sustanciales en el uso de agua y energía, así
consumo excesivo de agua y energía, promueven la como se generan beneficios comunes que contribu-
incorporación de medidas que contribuyen a la esta- yen a contrarrestar los efectos del cambio climático.
bilidad y localización más adecuada de las edificacio-
nes. La aplicación de los conceptos de construcción Incorporación de la GRD en la
sostenible en el diseño de edificaciones destinadas
formulación de proyectos de
a usos no habitaciones, así como para viviendas
unifamiliares o edificios multifamiliares, comple- inversión pública
menta los marcos regulatorios de las jurisdicciones Otra práctica que se observa en algunos países de
que buscan un adecuado uso del espacio urbano la región centroamericana tiene que ver con la pro-
y reducir la huella ambiental, lo que a su vez incre- moción de asistencia técnica, orientaciones meto-
menta la resiliencia urbana. Costa Rica es líder cen- dológicas y, finalmente, la concreción de proyectos
troamericano en construcciones sostenibles con un de inversión con la incorporación de GRD. Costa
marco normativo basado en Normas ISO. El Consejo Rica, hasta al año 2011, había trabajado en 10 guías
de Construcción Sostenible de Costa Rica (GBCCR) metodológicas para la formulación de proyectos de
otorga la certificación voluntaria EDGE, desarrollada
10 GBCCR, 2018 (www.gbccr.org/).
167
inversión pública de diverso tipo con RRD. En Guate- ciudades como Managua y León se encuentran for-
mala se destaca la aplicación del análisis de riesgos mulando programas de mejoramiento integral de
a los proyectos de infraestructura y la metodología barrios, en ambos casos sobre una perspectiva de
participativa para el mapeo municipal de amena- resiliencia urbana, con el apoyo del Banco Mundial.
zas asociadas a fenómenos naturales. Aunque se En Honduras, la ciudad de Tegucigalpa, así como
registra algún grado de avance, los cuellos de bote- municipios de la región I del Valle de Sula, particu-
lla y las limitaciones metodológicas que afectan la larmente Puerto Cortés, también han implementado
integración del análisis de riesgo a nivel del diseño procesos de planificación estratégica con enfoque
de las carteras de preinversión, por ejemplo, conti- en GRD, también apoyados por el Banco Mundial. En
núan, en general, sin resolverse a nivel nacional y Panamá, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento
con un tímido involucramiento a partir de los siste- Territorial (MIVIOT), cuenta con el Programa de Mejo-
mas nacionales de inversión pública. ramiento de Barrios, a través del cual se financia la
Hoy existe más información y conocimiento so- ejecución de proyectos de mejoramiento en ciuda-
bre el riesgo de desastres, sin embargo, también des, así como el Programa de Resiliencia y Reurba-
permanecen sin solventar importantes lagunas te- nización frente al Mar, el cual incluye acciones que
máticas, así como la necesidad de localizar la infor- promueven la inclusión social, la movilidad urbana,
mación, particularmente de carácter geoespacial, la protección de los ecosistemas de manglares, y la
a las escalas adecuadas para la caracterización de reducción del riesgo de inundaciones.
escenarios de GRD de carácter local, como también Por medio del Programa 100 Ciudades Resilien-
para la identificación y priorización de intervencio- tes, de la Fundación Rockefeller, en Centroamérica
nes, tanto estructurales como no estructurales, que y el Caribe se han formulado las estrategias de resi-
contribuyan a promover la resiliencia urbana. liencia de las ciudades de Panamá, Puerto Rico y Re-
pública Dominicana. La estrategia se concibe como
De un enfoque exclusivo en un instrumento clave para definir prioridades en el
GRD a uno más comprensivo de abordaje de los riesgos sociales, económicos y am-
bientales, a través de una hoja de ruta que contribu-
resiliencia urbana
ya en su solución. En el caso específico de Panamá,
En la actualidad, los países de la región centroame- la estrategia se apoya en cinco pilares11: i) acceso
ricana están formulando e implementando políticas a oportunidades; ii) infraestructura de barrios; iii)
e instrumentos con enfoques más integrales, por redescubrir la ciudad de humedales; iv) gestión in-
ejemplo, asociados al cambio climático o al mejora- tegral del riesgo, y v) corresponsabilidad al hacer
miento integral de barrios. ciudad. Actualmente la estrategia se constituye en
Guatemala formuló, en 2017, la Política Nacional
de Mejoramiento Integral de Barrios (PNMIB), ac- 11 La estrategia está disponible en http://
www.100resilientcities.org/wp-content/uploads/2018/08/
tualmente pendiente de aprobación. En Nicaragua, Panama-City-Resilience-Strategy-Spanish-PDF.pdf.
insumo fundamental para la formulación del POT del do las áreas donde la huella urbana podría afectar
municipio de Panamá, el cual definirá sus compe- negativamente áreas naturales críticas y su capa-
tencias como autoridad urbanística y establecerá el cidad de generar servicios ecosistémicos); iv) in-
marco regulatorio del uso del suelo. Como mecanis- fraestructura de servicios básicos; v) las redes de
mos de gobernanza y coordinación de la Estrategia, transporte, y vi) la coordinación intermunicipal para
se crearon la Mesa Técnica de Resiliencia y la Direc- una mejor provisión de servicios públicos, la gestión
ción de Resiliencia, esta última dentro de la estruc- de recursos financieros y el aprovechamiento de las
tura de la Alcaldía municipal. economías de escala.
Es importante que la construcción de resilien-
EL FUTURO cia urbana desde las políticas y los instrumentos
de planificación abarque no solo intervenciones
sectoriales de adaptación o mitigación, sino que
Hacia la gestión integral de la
corresponda a un enfoque integral que promueva
resiliencia urbana la planificación coordinada y coherente de todos los
La mejora de la resiliencia urbana requiere adoptar sectores que intervienen en el desarrollo urbano,
un enfoque de análisis de las ciudades como siste- como, por ejemplo, las infraestructuras de transpor-
mas en los cuales las características espacio-tem- te, la vivienda, los espacios y los equipamientos pú-
porales y sociales de dichas comunidades urbanas blicos, entre otros. A través del análisis multidimen-
se evalúan de una manera integrada, para así poder sional mencionado anteriormente se puede avanzar
abordar eficazmente los diversos riesgos y desafíos hacia la identificación de las acciones eficaces que
que estas enfrentan12. Entre las dimensiones que contribuyen a minimizar las brechas entre las polí-
se deben considerar para el análisis se incluyen: i) ticas gubernamentales de RRD y la implementación
el fortalecimiento de la gobernanza y la capacidad en el terreno de intervenciones para el desarrollo
institucional al nivel de administración nacional y que contribuyan a crear comunidades urbanas re-
subnacional respectivo; ii) el nivel de planificación silientes. Un ingrediente clave es la promoción de
del uso de la tierra y de ordenamiento urbano; iii) el mecanismos innovadores de financiamiento de las
establecimiento y la aplicación del marco regulato- inversiones en RRD, particularmente a nivel local
rio sobre construcción urbana segura, de manera (CEPREDENAC-UNISDR, 2014).
que se ajuste a las condiciones de uso de la tierra Por lo tanto, se debe aprovechar y potenciar las
y de desarrollo urbano aplicables a cada ambiente oportunidades de abordajes integrales, como inter-
urbano (tomando en consideración la construcción venciones de regeneración urbana o enfoques de
antisísmica y la localización de asentamientos hu- mejoramiento de barrios que incluyan objetivos de
manos fuera de zonas de inundación, e identifican- RRD, para brindar soluciones viables y sostenibles
12 GFDRR (2018), Programa de Resiliencia de la Ciudad, disponible para el aumento de la resiliencia urbana.
en www.gfdrr.org.
169
Incorporación de tecnologías de do convenios de cooperación interinstitucional para

dinamizar y asegurar la sostenibilidad y relevancia
la información y el conocimiento
del GeoNodo y la información contenida en dicha
en la GRD plataforma (GOP, 2015).
Con respecto al manejo de información relevante Con respecto a la iniciativa conocida como Pro-
para la GRD, particularmente en ambientes urba- grama 100 Ciudades Resilientes, implementada re-
nos, el Gobierno de Panamá, por ejemplo, reconoce cientemente en el área metropolitana de Ciudad de
que, de los pocos POT aprobados, la mayoría están Panamá, se espera que genere durante esta fase
fragmentados y no integran adecuadamente varia- lecciones importantes que potencialmente contri-
bles importantes para la gestión del riesgo. En oca- buirán a informar acciones futuras similares en
siones, dichos planes, elaborados en su mayoría por otras ciudades de la región centroamericana, sobre
consultores expertos, no son conocidos por todos todo en el diseño y la aplicación de los mecanismos
los actores, especialmente en el nivel local, e inclu- de consulta ciudadana significativa, los arreglos de
so se implementan sin consultar a las municipalida- gestión en las áreas conurbadas, y en la aplicación
des. Por otro lado, en Panamá la metodología para de tecnologías geoespaciales para mejorar la zonifi-
elaborar los POT no está estandarizada, ni incluye cación territorial y el ordenamiento urbano.
algunos criterios ambientales importantes.
Una buena práctica para la gestión del territorio
En dicho contexto, el cual se repite en gran parte tiene que ver con la incorporación de sistemas de
de la región centroamericana, el Gobierno de Pana- información geográfica (SIG) en los ejercicios de
má, por medio del MIVIOT, con el apoyo técnico del planificación urbana y ordenamiento territorial, de
Banco Mundial, desarrolló la plataforma abierta de escalas metropolitana y municipal, con informa-
intercambio de información denominada genérica- ción de GDR. Por ejemplo, Costa Rica ha desarrolla-
mente como GeoNodo de Gestión del Riesgo de De- do varias iniciativas en las cuales se ha utilizado
sastres. Con la construcción del GeoNodo de Riesgo geoinformación, incluyendo: i) el diseño de planes
de Desastres del Municipio de Panamá, se preten- reguladores urbanos, como es el caso de la Mesa de
de contribuir a subsanar parcialmente el vacío que Enlaces Técnicos Municipales de la región de Carta-
existe a nivel del país, y en particular del municipio go; ii) evaluaciones en sectores sensibles al riesgo
beneficiario, con respecto al manejo de información de desastres, como, por ejemplo, la Empresa ESPH;
geoespacial útil para la toma de decisiones relacio- iii) en la gestión municipal con fines preventivo-pre-
nadas con el ordenamiento del territorio y la ubica- parativos, como es el caso de la municipalidad de
ción de inversiones en infraestructura, entre otras, Esparza, y así para contribuir al desarrollo de resi-
poniendo a disposición de todos los actores la infor- liencia y capacidad de adaptación al cambio climá-
mación existente a nivel de evaluación del riesgo y tico, como, por ejemplo, en el cantón de Oreamuno.
de datos georreferenciados importantes para infor-
mar los respectivos estudios. El MIVIOT ha estableci-
Fortalecimiento y participación La evaluación los avances y

comunitaria en la construcción de escollos de la resiliencia urbana
resiliencia urbana en Centroamérica deja entrever
Es fundamental lograr la participación de todos los algunas oportunidades para su
sectores para garantizar su compromiso en la ges- mejora, pero también posibles
tión del riesgo y la construcción de resiliencia, como
obstáculos
también en la sostenibilidad de acciones de adapta-
ción. Las comunidades tienen un conocimiento del En un contexto de rápida urbanización, en el que se
riesgo que se constituye en un aporte clave para el espera que las ciudades centroamericanas alber-
diagnóstico y la prospectiva de los instrumentos de guen a más de 50 millones de personas en 2050, la
planificación y ordenamiento territorial. Sin embar- planificación del uso del suelo, las normas de cons-
go, la información y el diálogo deben estar en un ni- trucción y las inversiones sensibles al riesgo de de-
vel adecuado para la comprensión de las comunida- sastres son la clave para construir la futura resilien-
des. Al respecto, se requieren políticas de Estado, y cia urbana. La ubicación inicial en sitios seguros es
no solo de gobierno, que promuevan la participación inherentemente más económica que la reubicación
comunitaria para compartir el conocimiento del ries- de los asentamientos existentes. Hoy, las ciudades
go. El derecho de las comunidades es supranacional concentran entre el 70 % y 80 % de los activos ex-
y debe ser sostenible desde las políticas de Estado. puestos al riesgo de desastres. Además, entre 1970
y 2010 las grandes catástrofes como terremotos,
Con el fin de involucrar el conocimiento del riesgo
huracanes y grandes inundaciones han causado
de las comunidades urbanas, la Alcaldía de Managua
daños y perjuicios que exceden los USD 80 000 mi-
implementó una metodología para el “análisis de la
llones en Centroamérica. Lograr que las ciudades de
situación de puntos críticos”, a través de la cual se
la región sean más resilientes es fundamental para
obtiene un inventario de estos puntos, su caracteri-
reducir el impacto a largo plazo de los desastres
zación y mapeo, los cuales son clasificados según el
asociados a amenazas naturales en las personas y
nivel de riesgo o condición de vulnerabilidad en que
las economías (Banco Mundial, 2018).
se encuentran las familias durante períodos lluvio-
sos intensos y sistemáticos. Persigue servir de refe- Asimismo, la planificación urbana sensible al
rencia para la elaboración de planes de prevención riesgo, las normas de construcción y las inversiones
y atención de desastres, y también ha sido utilizada estratégicas serán esenciales para evitar la expan-
para la formulación de programas de mejoramiento sión de los asentamientos (formales e informales)
integral de barrios, que aporten a disminuir el nivel en áreas propensas al riesgo. Con un diseño ade-
de vulnerabilidad y riesgos, y a fortalecer la protec- cuado, considerando la localización segura, y sin
ción de las familias que se encuentran en los puntos necesariamente incurrir en gastos extraordinarios,
críticos identificados. las nuevas estructuras pueden cumplir con los re-
171
querimientos necesarios para que sean resilientes Aunque se han logrado avances, hay que tener
a los eventos físicos naturales presentes en el terri- en cuenta que: i) casi todas las normas nacionales
torio, lo cual se traduce en una correcta aplicación vigentes requieren algún grado de actualización
de las normas y estándares de seguridad en línea para alinearlas con los marcos adoptados al nivel
con códigos de construcción y urbanismo. La adap- regional y con los compromisos internacionales, in-
tación de las estructuras vulnerables existentes exi- cluyendo la adopción de los nuevos conceptos esta-
ge un gasto importante, en un rango de entre 10 % y blecidos por dichos marcos internacionales para la
50 % del valor de la construcción (Banco Mundial y GRD; ii) es necesario articular la gestión de riesgo
GFDRR, 2015). Mientras que la reducción del riesgo como elemento clave del ordenamiento territorial,
en los edificios existentes será probablemente una más allá de la simple localización de zonas de ries-
prioridad a largo plazo concentrada en unos pocos go o vulnerables a desastres naturales, y iii) se de-
proyectos críticos, el desarrollo de la capacidad de bería armonizar los instrumentos de GRD con los de
regulación para las nuevas edificaciones proporcio- ordenamiento territorial y planificación urbana.
nará una base para la inspección y la mejora de los A continuación, se resumen algunas de las oportu-
edificios existentes. nidades que se han identificado para la región y que
Por otra parte, la región de América Latina y el tienen el potencial de contribuir con elementos efica-
Caribe ya cuenta con buenas prácticas en la imple- ces para avanzar la agenda de resiliencia urbana:
mentación de políticas e instrumentos para la inter- • La actualización de las normas nacionales de or-
vención integral y transversal de la GRD. Ejemplo de denamiento territorial y desarrollo urbano, espe-
lo anterior son las políticas y los programas naciona- cialmente frente a las nuevas disposiciones de
les de mejoramiento integral de barrios de Argentina GRD, y con un marco conceptual y de instrumen-
(Programa de Mejoramiento de Barrios [PROMEBA ]), tos uniforme para toda la región centroamericana.
Chile (Quiero Mi Barrio), Perú y Colombia (PMIB), y a
nivel local se puede citar como ejemplos los progra- • La integración de la gestión del riesgo, como
mas de Río de Janeiro (Favela Barrio), Salvador de eje transversal, en los principales instrumentos
Bahía y Feira de Santana (Proyecto de Desarrollo In- de planificación del desarrollo de los gobiernos
tegrado de Áreas Pobres Urbanas), Medellín (Progra- locales, tales como los planes municipales, pla-
mas Urbanos Integrales [PUI ]) y Bogotá (Programa nes maestros de las ciudades, así como en las
de Desmarginalización). Estas experiencias pueden estrategias para construir la resiliencia en en-
ser evaluadas y trasladadas en lo positivo a los paí- tornos urbanos.
ses centroamericanos, como una opción para la re- • A nivel de región se puede promover una estra-
siliencia urbana, de la misma forma en que lo están tegia de difusión de buenas prácticas nacionales
haciendo países de la región como Guatemala. y locales de ordenamiento territorial; de utiliza-
ción de instrumentos o acciones de planificación
urbana que involucren la GRD tales como el me-
joramiento integral de barrios o asentamientos "Informe regional del estado de la vulnerabilidad y

humanos, y de construcción sostenible. riesgos de desastres en Centroamérica" (2014),
• Las políticas de vivienda de la región están in- la Campaña Desarrollando Ciudades Resilientes,
corporando acciones enfocadas a la resiliencia, orientada a desarrollar mayor capacidad para la
principalmente en cuanto a condiciones de sis- GRD en las ciudades, había congregado a más
morresistencia y construcción sostenible. En la de 250 municipios en la región. Globalmente los
implementación de estas políticas hace falta la más de 4000 municipios inscritos actualmente
definición y ejecución de medidas de control que demuestran el compromiso desde las autorida-
complementen la aplicación de las normas de des locales para promover el desarrollo local sos-
construcción, como también las normas urbanís- tenible enfocado en el desarrollo de resiliencia.
ticas que aseguren condiciones de localización Lo anterior puede implicar que, como parte del
adecuada en los nuevos proyectos de vivienda. sistema de seguimiento y evaluación, se definan
e incorporen indicadores locales urbanos para la
• Las políticas de GRD, desarrollo urbano y vivienda, evaluación de la resiliencia.
de los niveles regional, nacional y local, pueden
promover la participación social, como también • En la medida en que la implementación de la
la transferencia e incorporación del conocimiento agenda de GRD ha contado con mayor partici-
de las comunidades sobre riesgos en los proce- pación del sector público de la región, se cons-
sos de planificación y ordenamiento territorial. tituye en oportunidad para vincular y generar
alianzas con el sector privado para la gestión y
• Asociado a la planificación urbana y el control ur- financiación de la resiliencia urbana. Por ejem-
banístico, y de manera consecuente con los com- plo, incorporando mecanismos/estrategias de
promisos globales de la NAU y los ODS, durante gestión del riesgo dentro de la responsabilidad
los próximos años se constituye en oportunidad social empresarial o propiciando la formulación
la disminución del número de asentamientos de planes de acción para la gestión del riesgo de
precarios en las ciudades de la región. Para esto desastres desde el sector privado, se puede for-
se requiere del fortalecimiento institucional lo- talecer el vínculo entre las políticas locales y los
cal, con nuevas capacidades e instrumentos que planes de inversión empresarial.
permitan implementar las políticas urbanas y de
vivienda, como también “actuar a tiempo” frente • El desarrollo del conocimiento sobre los riegos y
a los procesos de generación y localización infor- la construcción de la resiliencia en todos los ni-
mal de asentamientos humanos en áreas de pro- veles de administración del territorio, y en parti-
tección ambiental y de riesgo. Se debe promover cular en las zonas urbanas de la región, requiere
el intercambio de información entre las ciudades de fuertes inversiones, tanto para el desarrollo
de la región en términos de buenas prácticas en de capacidades técnicas para el monitoreo de
GRD y planificación urbana sostenible. Según el las amenazas y el desarrollo de perfiles de riesgo
173
dinámicos que incorporan mejores prácticas (in- tucional, para mejorar los procesos de planificación
cluyendo la incorporación de los datos generados urbana y ordenamiento territorial, hacia la construc-
por las redes de monitoreo hidrometeorológicas, ción de comunidades y ciudades resilientes.
redes sismológicas y vulcanológicas, y el uso de Para lograr cosechar los beneficios de las eco-
SIG y sensores remotos, entre otras tecnologías nomías de escala en las inversiones de gestión
para la administración de datos geoespaciales) del riesgo, y sobre todo para atender las amena-
como para la priorización e implementación de zas emergentes ligadas a la variabilidad climática
intervenciones en el terreno, incluyendo inver- y el cambio climático, es necesario armonizar las
siones en infraestructura de mitigación de nue- políticas regionales y los marcos regulatorios na-
vos riesgos y la adaptación de edificaciones e cionales. Por ejemplo, el monitoreo, la preparación y
infraestructura existentes. la respuesta ante eventos naturales extremos, par-
• El ordenamiento territorial puede proveer instru- ticularmente aquellos de origen hidrometeorológico,
mentos de captura de plusvalías generadas por requieren de un enfoque coordinado y coherente en-
actuaciones urbanísticas relacionadas con la cla- tre todos los niveles de gestión del territorio, del nivel
sificación, el uso y el aprovechamiento del suelo, local a la región.
con los cuales se financien proyectos que contri- El apoyo técnico y financiero de los Gobiernos
buyan a la resiliencia urbana. Para lograr dichos centrales de los países, orientados por las políti-
beneficios es fundamental apoyar los esfuerzos cas regionales relevantes para el desarrollo urbano
para que las ciudades de la región tengan catas- sostenible, es fundamental para resolver las asime-
tros completos y actualizados. trías, tanto técnicas como financieras, que existen
entre las jurisdicciones locales dentro de los países,
CONCLUSIONES y en particular atender las necesidades actuales y
emergentes en áreas conurbadas o metropolitanas,
Hay un reconocimiento creciente en la región de la y ciudades intermedias o secundarias. Los Gobier-
necesidad de continuar fomentando los esfuerzos nos centrales de los países de la región, a través
de armonización de las políticas y los planes na- de los ministerios y otras entidades relevantes que
cionales y subnacionales enfocados en los temas interactúan con los niveles subnacionales, podrían
de GRD, protección ambiental, gestión de recursos identificar y transferir recursos técnicos, logísticos
hídricos y adaptación al cambio climático, tanto y financieros adecuados para fortalecer las capaci-
desde el punto de vista estratégico (por ejemplo, dades locales, y así facilitar el logro de los objetivos
para facilitar la priorización de programas y pro- de crear comunidades y ciudades resilientes. Los
yectos que superan las jurisdicciones municipales recursos deben orientarse a municipios priorizados
individuales, como en conurbaciones de las áreas que evidencien eventos anteriores, y también debe
metropolitanas y ciudades secundarias) como insti- promoverse la identificación de inventarios de po-
blación vulnerable y territorios en riesgo, y platafor- políticas y los planes de GRD con las de desarrollo
mas de acceso libre y observatorios de GRD, super- económico y social. Mientras que el marco normati-
visados con una rendición de cuentas transparente. vo vigente en los países de la región establece meca-
Avanzar simultáneamente en la concreción de nismos para la descentralización administrativa, así
las estrategias y acuerdos políticos y técnicos, y como para hacer frente a las necesidades de gestión
alinear los compromisos regional y nacional. Es del territorio al nivel de los municipios, la operaciona-
importante lograr compromisos a nivel de país y ga- lización de dichos mecanismos continúa sin ser con-
rantizar su continuidad durante la implementación solidada, lo que causa ineficiencias, duplicaciones,
de las estrategias establecidas en las políticas y traslapes y vacíos en la gestión del territorio.
planes de largo plazo. Hay que tener políticas a nivel El fortalecimiento de la gobernanza es clave
regional y a nivel nacional. para lograr las metas de GRD y promover el for-
Existen temas en los que se requiere redoblar talecimiento de la resiliencia urbana. Si bien es
esfuerzos para mejorar el conjunto de procesos cierto que existen numerosos avances en materia
de inversión pública, entre los que destacan: forta- normativa con respecto a la regulación de procesos
lecer las capacidades de los funcionarios públicos; centrales del desarrollo en la región centroamerica-
desarrollar y mejorar las metodologías de incorpora- na, aún persisten brechas y asimetrías en el des-
ción de consideraciones de riesgo de desastres en empeño de las instituciones encargadas de gestio-
las carteras de proyectos sectoriales; modernizar nar estos procesos, tanto a nivel nacional como a
la normativa para asimilar procesos de inversión nivel de los municipios y ciudades. Las asimetrías
mixta con el sector privado, y establecer procesos intrarregionales se aprecian entre las capacidades
de creación de capacidades para los Gobiernos sub- de distintas instituciones públicas encargadas de
nacionales. Asimismo, se pueden definir incentivos liderar y gerenciar procesos de inversión, con un
económicos nacionales para los municipios que especial énfasis entre las instituciones que operan
posean planes de prevención y acciones con los te- a nivel sectorial nacional y las instancias de Gobier-
rritorios ya consolidados, o que garanticen la cons- no subnacional (departamentos y municipios), cu-
trucción o adaptación de infraestructuras, equipa- yas debilidades institucionales limitan la adecuada
mientos urbanos y servicios básicos resilientes. gobernanza de los procesos de inversión dentro de
sus ámbitos de gestión.
Se necesita hacer un esfuerzo que involucre
a un número importante de actores e instrumen- Se requiere establecer la obligatoriedad de que
tos (políticas, planes y programas) que requieren las normas y los instrumentos de ordenamiento
converger en la implementación de acciones de y planificación consideren los escenarios de de-
coordinación y articulación (tanto horizontal, den- sarrollo urbano que pudieran resultar en el esta-
tro de cada nivel —región, país y municipio—, como blecimiento de asentamientos humanos en áreas
vertical, entre estos niveles), particularmente de las con niveles de riesgo inaceptable o no mitigable,
175
así como el desarrollo de acciones de mejoramiento Es necesario que capacidades adecuadas para
integral de asentamientos informales o precarios, la gestión de riesgos, en todas sus fases, estén
o bien, cuando los niveles de riesgo residual son presentes en todos los niveles de administración
inaceptables, proceder al reasentamiento que con- del territorio, y en particular a nivel de los muni-
tribuya al mejoramiento de las condiciones de segu- cipios. Lo anterior se traduce en una necesidad de,
ridad y socioeconómicas de los hogares afectados. junto con la delegación de las responsabilidades de
Hay un reconocimiento generalizado de la nece- la GRD al nivel local, proveer los recursos humanos
sidad de incrementar los recursos que los países de y financieros a las autoridades locales respectivas
la región invierten en el diseño de POT debidamente para que puedan desempeñar sus responsabilida-
armonizados con los planes de GRD al nivel local, des de manera eficaz y sostenible.
así como de garantizar su estricto cumplimiento. Hay un reconocimiento acerca de las diná-
Dichos instrumentos deberán ser complementarios micas de aglomeración o metropolización en los
y generar sinergias conducentes a una mejor gestión países centroamericanos como áreas homólogas,
del territorio en general y del ordenamiento de los que está llevando a que los asuntos relacionados
ambientes urbanos en particular. Se reconoce que con la GRD y la construcción de resiliencia deban
los eventos naturales extremos no pueden evitarse, analizarse y planificarse más allá de los perímetros
y que los niveles de riesgo de desastre pueden con- urbanos o los límites político-administrativos muni-
trolarse mediante el desarrollo del conocimiento de cipales. Es importante avanzar en la consolidación
los perfiles de riesgo, particularmente de las comuni- de esquemas de gobernanza metropolitana, así
dades y los ambientes urbanos. Mediante el desarro- como también en el establecimiento de una red de
llo del conocimiento de los perfiles de riesgo, adecua- áreas metropolitanas a través de la cual se promue-
damente integrado a los planes de inversión para el va el intercambio de experiencias y la unificación de
desarrollo, se contribuye a construir la resiliencia. En conceptos o instrumentos de planificación y GRD.
este sentido, es importante disponer de los recursos En los próximos cinco años, la región debe con-
a nivel nacional para generar información al nivel de centrar más sus esfuerzos en pasar de la planea-
detalle que requieren los instrumentos de planifica- ción a la acción/ejecución eficaz, destinando re-
ción y ordenamiento territorial; fortalecer las capa- cursos (técnicos, tecnológicos y económicos) para
cidades técnicas que permitan hacer un mejor uso el empoderamiento y fortalecimiento de capacida-
de la información, y promover que la información en des en los Gobiernos locales, con el fin de promover
todos sus niveles sea de fácil acceso, tanto para los la planeación adecuada del territorio.
planificadores como para las comunidades.
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má, abril de 2015.
8
Inversiones resilientes para
una agenda de desarrollo
seguro en Centroamérica
Alonso Brenesl
tribuciones de Mirtha Escobar, especialista en Operaciones
(Banco Mundial), Luis Avilés, analista de Operaciones (Banco
Mundial), y Luis Corrales, consultor (Banco Mundial). Tam-
bién contribuyeron a la revisión de esta nota SG-SICA y la
SE-CEPREDENAC.
Revisión temática: Amparo Elena Gordillo-Tobar, economista
superior (Salud, Banco Mundial); Felipe Targa, especialista su-
perior en Transporte (Banco Mundial); Mariano González Serra-
no, especialista superior en Energía (Banco Mundial), y Enrique
Alasino, especialista superior en Educación (Banco Mundial).
Mundial).
ÍNDICE

Resumen 182
Abstract 182
Introducción 184
El pasado 187
El presente 192
El futuro 197
Conclusiones 199
Bibliografía 203

Desarrollo
Riesgo
PRRD Plan Regional para la Reducción de Desastres
UNISRD Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción
RESUMEN
Centroamérica se enfrenta a una delicada coyuntura en la que debe-
rá reforzar esfuerzos para dotar de servicios básicos de calidad a sus
habitantes, muchos de los cuales sufren de importantes condiciones
de rezago en términos de oportunidades, pero, de la misma manera,
debe también generar procesos de dinamización de mercados labo-
rales para propiciar entornos de inversión y mercados de alto valor
agregado. El desafío de aprovechar al máximo los recursos destinados
a inversión en servicios e infraestructura pública implica proteger las
carteras contra el impacto de los desastres. Existen potencialidades y
oportunidades interesantes para que la región en su conjunto aprove-
che sus limitaciones fiscales como un estímulo para potenciar solucio-
nes innovadoras a los desafíos que los tiempos imponen.
Este trabajo analiza las relaciones intrínsecas entre la considera-
ción del riesgo de desastre y el incremento de la eficiencia de la inver-
sión pública, y cómo se han manifestado desde la década de 1990 a
la fecha. Pese a las dificultades que este tema enfrenta, en la región
existe progreso en diferentes áreas que vale la pena ponderar, al tiem-
po de explorar brechas, potenciales y oportunidades de mejora. Cen-
troamérica es una región que dentro de su unidad contiene amplias
diversidades y asimetrías. Esta propuesta plantea algunos caminos en
los que estas condiciones, consideradas obstáculos por años, pueden
ser replanteadas como puntos de partida para mejorar procesos de in-
versión de los que dependerá el bienestar de los centroamericanos en
las próximas décadas.
ABSTRACT
Central America faces a delicate situation in which it will have to reinfor-
ce efforts to provide basic quality services to its inhabitants, many of
whom suffer from important conditions of lag in terms of opportunities.
At the same time, however, it must also generate processes to revita-
lize labor markets to promote investment environments and markets
183
with high added value. The challenge of making the most of resources
allocated to investment in services and public infrastructure involves
protecting portfolios against the impact of disasters. There are inte-
resting potentials and opportunities for the region as a whole to take
advantage of its fiscal limitations as a stimulus to promote innovative
solutions to the challenges that the times impose.
This paper analyzes the intrinsic relationships between the con-
sideration of disaster risk and the increase in the efficiency of public
investment, and how they have manifested from the 1990s to the pre-
sent. Despite the difficulties that this issue faces, the region is expe-
riencing progress in different areas that is worth pondering, while ex-
ploring gaps and potential and opportunities for improvement. Central
America contains broad diversities and asymmetries within its unit.
This proposal puts forth some ways in which these conditions, consi-
dered obstacles for years, can be reconsidered as starting points to im-
prove investment processes on which the welfare of Central American
citizens relies in the next decades.
Gráfico 1. El mundo: Necesidades anuales de inversión en sectores del desarrollo

(en miles de millones de USD)
Océanos
Bosques
Biodiversidad
Mitigación del cambio climático
Adaptación al cambio climático
Acceso universal a al energía
Energía renovable
Eficiencia energética
Tierras y agricultura
Infraestructura (no energética)
ODM
10 100 1000 10 000
Fuente: Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU), 20141
INTRODUCCIÓN 1
sobre el papel central de la inversión pública, no solo
para mejorar las condiciones de desempeño econó-
La inversión pública que los países centroamerica- mico, sino para dotar a la ciudadanía de servicios
nos deben hacer para cumplir con los Objetivos de sociales elementales dentro de las estrategias de
Desarrollo Sostenible (ODS) en los próximos años erradicación de la pobreza.
es de proporciones titánicas (véase el gráfico 1). Pese a que los niveles de inversión pública en
La inversión pública juega un rol determinante en la la región centroamericana han estado relegados
fragua de los compromisos acordados en la Agenda durante décadas (Rodrik, 2016), actualmente se
2030. No existe una sola meta que no dependa de considera como parte irrenunciable de cualquier
un replanteamiento y reforzamiento de sus proce- estrategia de desarrollo. Ello impone un desafío sig-
sos. Actualmente existe un convencimiento regional nificativo en Centroamérica, pues desde la década
de los ochenta los estados vieron reducidos a la mí-
1 Aunque no existen cifras consolidadas para Centroamérica, se nima expresión sus capacidades de planificación y
estima que pueden ser proporcionalmente similares a los cálcu-
los globales. El mismo Informe del Comité Intergubernamental ejecución de inversión (Colino y otros, 2007). Para
de Expertos en Financiación del Desarrollo Sostenible insiste en revertir esta situación, es preciso innovar en mate-
la complejidad y necesaria imprecisión de estas estimaciones,
por su naturaleza multifactorial y multidimensional. No obstante, ria de planificación y financiamiento de procesos,
se rescata el valor de la reflexión para contrastar la disposición lo que incluye fomentar un abordaje de inversión
del compromiso con los contextos financieros y políticos reales,
y la complejidad y consideraciones que se debe tener presentes multinacional o de carácter subregional, pero a la
al momento de definir las estrategias de financiamiento.
185
Gráfico 2. Componentes y elementos que determinan la eficiencia

de los procesos de inversión pública.
• Reglas fiscales
• Planificación nacional y sectorial (y regional)
• Coordinación central local
• Gestión de alianzas público-privadas Planificación
• Sistema de negociaciones
• Presupuesto plurianual
ión
Locali
• Integralidad presupuestaria
ntac
• Protección de inversión • Unidad presupuestaria
zac
e
em
• Disponibilidad de financiamiento
ió
pl n • Análisis de proyectos
Im
• Transparencia en la ejecución • Selección de proyectos
• Gestión del Proyecto
• Monitoreo de activos
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Fondo Monetario Internacional (FMI), 2018.
vez atendiendo los vacíos de inversión que son par- co Interamericano de Desarrollo (BID, 2018) indica
ticulares de cada país. Gran parte de los desafíos que en la mayoría de los países de Latinoamérica
estructurales de la región son de carácter eminen- y el Caribe la inversión pública es apreciablemente
temente trasnacional o global, en consecuencia, los ineficiente, y prueba de ello es que no existe un re-
formatos de intervención deben complementar las flejo del aumento del gasto público (que se mantie-
lógicas nacionales con procesos regionales. ne creciendo desde hace 20 años) en las carteras
Actualmente la inversión pública que se ejecuta de capital físico. De allí que es fundamental revisar
en Centroamérica está lejos de cumplir estándares y mejorar las condiciones financieras, normativas y
satisfactorios de calidad y eficiencia. Pese a un re- técnicas para aprovechar todos los beneficios que
mozado impulso a las instituciones encargadas de este vehículo de desarrollo ofrece a los países de la
fomentar la inversión pública, todavía permanecen región.
desafíos estructurales. Es ampliamente aceptado Uno de los principales problemas de los esque-
que la inversión pública es un foco de dinamización mas actuales de inversión pública es el impacto
del desarrollo; sin embargo, la ineficiencia de sus que los proyectos reciben durante los desastres:
procesos (véase el gráfico 2) cuesta un promedio muchos de los proyectos de inversión no alcanzan
del 30 % de los retornos. En el caso de economías su vida útil de diseño por esta razón. Anualmente,
como las centroamericanas, esta brecha alcanza un todos los países del área sufren importantes pérdi-
40 % (FMI, 2018). Un estudio realizado por el Ban- das en infraestructura que, de acuerdo con la plani-
Gráfico 3. Costa Rica y Guatemala: Distribución porcentual

de los impactos económicos de los desastres
COSTA RICA Atención a la GUATEMALA Agua y
Otros emergencia Energía saneamiento
2% 1% 0% 2%
Agua y Ambiente Transporte Infraestructura
saneamiento 4% 15 % institucional
1% 2%
Ríos y Comercio
Educación quebradas 2%
1% 8%
Agricultura
Vivienda 1%
Infraestructura 10 %
vial Patrimonio Vivienda
34 % Agropuecuario cultural y 46 %
12 % deporte
Sistema 7%
Salud
eléctrico Educación 2%
27 % 23 %
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(MIDEPLAN) y el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), 2013, y Quiñonez, 2012.
ficación, debería resistir el embate de fenómenos sentido, todavía no se logra internalizar el riesgo de
naturales geológicos e hidrometeorológicos, y que desastre y el cambio climático como elementos in-
sin embargo, resultan seriamente dañados (véase herentes a las estrategias de eficiencia de las políti-
el gráfico 3). Las ramificaciones de dichos impactos cas de desarrollo.
son múltiples y complejas: erosionan los esfuerzos Centroamérica se enfrenta a una delicada co-
de los Gobiernos en la dotación de servicios sociales yuntura en la que deberá reforzar esfuerzos para
básicos, pero además reducen significativamente la dotar de servicios básicos de calidad a sus habi-
competitividad de la región dentro de los mercados tantes, muchos de los cuales sufren de importan-
en los que Centroamérica busca insertarse. tes condiciones de rezago en términos de opor-
Las condiciones fiscales de los países cen- tunidades, pero, al mismo tiempo, debe también
troamericanos dificultan que se logre destinar lo generar procesos de dinamización de mercados
realmente necesario para cerrar los déficits de in- laborales para propiciar entornos de inversión y
versión que existen y que deberán solventarse en mercados de alto valor agregado. El desafío de
las próximas décadas. Esta situación se perfila to- aprovechar al máximo los recursos destinados a
davía más difícil cuando anualmente deben desviar- inversión en servicios e infraestructura pública im-
se recursos destinados a inversiones nuevas para plica proteger las carteras contra el impacto de los
reparar o reponer carteras afectadas por desastres, desastres. Existen potencialidades y oportunidades
como es el caso de Costa Rica (Tula, 2017). En ese para que la región en su conjunto aproveche sus
187
limitaciones fiscales como un estímulo para poten- acuerdos de paz, con un incremento en la inversión
ciar soluciones innovadoras a los desafíos que los extranjera directa y construyendo una narrativa de
tiempos imponen. desarrollo afianzada en las nociones de equidad y
Este trabajo analiza las relaciones intrínsecas sostenibilidad (véase el cuadro 1).
entre la consideración del riesgo de desastres y el En medio del proceso, el impacto del huracán
incremento de la eficiencia de la inversión pública, Mitch dejó al descubierto una serie de debilidades
y cómo se han manifestado desde la década de los estructurales que los países deberían atender si
noventa a la fecha. Pese a las dificultades que este querían articular procesos de desarrollo sosteni-
tema enfrenta, en la región existen avances en di- bles. Previo a Mitch, la región se había visto afectada
ferentes áreas que vale la pena ponderar, al tiempo por uno de los episodios de El Niño-Oscilación Sur
de explorar brechas, potenciales y oportunidades de (ENOS) más fuertes hasta la fecha (1997-98); ello
mejora. Centroamérica es una región que dentro de mostró además la complejidad de un contexto de
su unidad contiene amplias diversidades y asime- amenazas múltiples sumamente dinámico: los im-
trías, consideradas por muchos como obstáculos, pactos por los excesos de agua en el Caribe contras-
pero que pueden ser replanteadas como puntos de taban con la dramática situación en la que viven mi-
partida para mejorar procesos de inversión de los les de familias en el Corredor Seco Centroamericano.
que dependerá el bienestar de los centroamericanos En ambos contextos, y además en los atinentes al
en las próximas décadas2. riesgo geológico, la fragilidad de las carteras de in-
fraestructura quedó expuesta: esfuerzos de años
EL PASADO en inversión podían ser destruidos en unas horas

por no considerar adecuadamente la dimensión del
Para muchos especialistas, el impacto del hura- riesgo de desastre en su diseño y administración.
cán Mitch representó un punto de inflexión y cata- Con el cambio de paradigma sobre la GRD en
lizó un cambio respecto de la manera en que los Centroamérica, la protección de la inversión pú-
desastres se interpretaban en Centroamérica. El blica estuvo presente como tema prioritario. Prin-
desafío de la gestión del riesgo de desastres (GRD), cipalmente en los sectores de educación y salud
empezó a quedar claro, recaía más en actividades se redoblaron esfuerzos. Siendo sectores funda-
prospectivas que reactivas. Hacia la primera mitad mentales para el combate de la pobreza, y dado el
de la década de los noventa, la región definía una rezago en la materia en aquellos años, diversas or-
nueva estrategia de desarrollo regional luego de los ganizaciones internacionales apoyaron estrategias
2 Los planteamientos de la nota fueron sometidos a consid-
para el fortalecimiento estructural de este tipo de
eración de un grupo de participantes del evento Hacia Una inmuebles, especialmente ante amenaza sísmica.
Centroamérica Más Resiliente, realizado en la Ciudad de
Trabajos como el de la Organización Panamericana
Panamá en febrero de 2019. Las conclusiones y recomen-
daciones que aquí se presentan se nutren del aporte de los de la Salud (OPS-OMS) sobre los análisis de vulne-
participantes en la sesión de taller.
Cuadro 1. La Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible
En 1994 se realizaron tres reuniones presidenciales (la Declaración de Guácimo, la Cumbre Ecológica
Centroamericana para el Desarrollo Sostenible y la Conferencia Internacional de Paz y Desarrollo en Cen-
troamérica) que dieron como resultado una estrategia integral de desarrollo sostenible. La Alianza Centro-
americana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES) buscó encausar tres cambios significativos en la reali-
dad del área a inicios de los noventa: el cese de los conflictos armados, el retorno a la vía democrática y
nuevos impulsos a la agenda de integración regional.
Pese a que fue suscrita hace 25 años, muchos de sus enunciados base y principios de formulación
permanecen vigentes, y además han sido considerados dentro de otros marcos normativos regionales
que fomentan procesos compatibles con la consolidación de contextos resilientes de desarrollo.
Principios de la ALIDES
1. Respeto a la vida en todas sus manifestaciones.
2. El mejoramiento de la calidad de vida humana.
3. El respeto y aprovechamiento de la vitalidad y diversidad de la tierra de manera sostenible.
4. La promoción de la paz y la democracia como formas básicas de convivencia humana.
5. El respeto a la pluriculturalidad y diversidad étnica de la región.
6. El logro de mayores grados de integración económica entre los países de la región y de estos con el
resto del mundo.
7. La responsabilidad intergeneracional con el desarrollo sostenible.
Fuente: Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), 1994.
rabilidad de infraestructura hospitalaria (OPS-OMS, se empezarían a publicar alrededor del 2005 son un
2011), o el de organizaciones centradas en mejorar ejemplo de ello.
las condiciones de resiliencia de los centros educa- Por otro lado, las discusiones que se dieron en el
tivos, son algunos ejemplos cuyos orígenes pueden seno de la agenda gestión ambiental, en espacios
rastrearse hasta la década de los ochenta. Paralela- como el del Corredor Biológico Centroamericano,
mente, en términos de inversión pública se empezó empezaban a considerar a los ecosistemas y su rol
un desarrollo institucional que, aunque de manera de protección ante riesgo de desastres como un as-
incipiente, buscaba evidenciar la relevancia de con- pecto central para el funcionamiento de infraestruc-
siderar el riesgo de desastres dentro de los proce- tura crítica, como los embalses hidroeléctricos o los
sos de inversión; las guías de inversión pública que sistemas para riego agrícola. Conforme las agendas
189
vinculadas con los efectos del calentamiento global las figuras encargadas de coordinar los procesos
ocupaban más espacio en el debate técnico y polí- de inversión pública en los países.
tico, empezó a discutirse otros compendios meto- En términos sectoriales, las instituciones de los
dológicos que buscaban definir los modos más ade- países empezaron a tratar de hilvanar mejor los
cuados de considerar impactos futuros derivados de ámbitos de la inversión pública con la GRD. Estos
cambios en el clima en las carteras de inversión de avances fueron asimétricos según los países, los
los países. Adicionalmente, los países empezaron a sectores y los territorios, y lo continúan siendo ac-
explorar el potencial de las herramientas de análisis tualmente. En términos normativos se buscó mejo-
probabilístico del riesgo de desastre como una for- rar los procedimientos y protocolos de inversión, de
ma de abordar y mejorar el análisis de un tema que, modo que se pudiera mejorar el abordaje de gestión
conforme se conocía mejor, quedaban más claros del riesgo en materia de inversión: cada vez más
sus niveles de complejidad. orientado hacia lo prospectivo, aprovechando las
La aprobación de la Política Centroamericana de ventajas de desempeño y financieras que tiene an-
Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PCGIR) ticipar pérdidas probables.
significó un importante respaldo que desencade- El desarrollo de infraestructura resiliente no es
nó acciones específicas en los niveles nacionales. tema de un solo sector o institución; requiere de
Uno de sus ejes estratégicos está enfocado en me- una articulación coordinada de por lo menos dos
jorar los procesos de inversión pública como un ar- sistemas fundamentales: el de gestión del riesgo
gumento para proteger las iniciativas de desarrollo y el de inversión pública. Los avances generales
sostenible (CEPREDENAC, 2017). Luego de su apro- dependerán de la solidez de ambos sistemas y sus
bación en 2010, el eje de la PCGIR sobre inversión capacidades de interacción. Ello incluye, desde lue-
pública ha tratado de acoplarse sectorialmente a go, a las representaciones sectoriales y territoria-
través de diversas metodologías, como los Criterios les que cada sistema incluya, ya que es en dichos
Generales de Construcción Segura, la Guía de Valo- contextos donde mucho del avance o problemáticas
ración Económica de la Variable Riesgo en la Inver- pueden ser identificadas. De igual manera, ambos
sión Pública o el Manual Centroamericano de Man- sistemas son los puntos de partida para pensar en
tenimiento de Carreteras con Enfoque de Gestión de inversiones de orden regional o subregional. El cua-
Riesgo y Seguridad Vial y el Manual Centroamericano dro 2 ofrece una síntesis de los principales proce-
de Gestión del Riesgo en Puentes, estos dos últimos, sos de transformación que los sistemas nacionales
desarrollados con el respaldo de la Secretaría de de inversión pública (SNIP) de Centroamérica atra-
Integración Económica Centroamericana (SIECA) vesaron desde la década de los cincuenta.
(Palma y otros, 2011). Complementariamente a
estos esfuerzos se incrementó la participación de La planificación, el financiamiento y los avata-
los ministerios de Hacienda y Finanzas, así como res de la inversión pública no pueden entenderse
sin considerar los procesos territoriales que han
Cuadro 2. Síntesis de la evolución de los SNIP y principales desafíos
Evolución
• Década de 1950: Se elaboran los primeros planes sectoriales y de infraestructura productiva, particu-
larmente transporte y energía.
• Década de 1960: Se crean las primeras oficinas encargadas de la planificación de la inversión pública. Se
incrementa el protagonismo estatal para atender tareas urgentes de las agendas de desarrollo.
• Décadas de 1970 y 1980: Disminuye el protagonismo de los ministerios y oficinas de planificación
ante una reducción de las funciones y controles del Estado en la región. Se cuestiona la efectividad
de los procesos de planificación por considerarse ineficientes, altamente politizados y carentes de
sustento financiero.
• Décadas de 1990 y 2000: Se revaloriza el papel de las unidades y ministerios de planificación; se ac-
tualiza su normativa y se definen competencias mejor acotadas. Se desarrollan metodologías y respal-
do normativo para los planes anuales de inversión pública y se incorporan como parte de los sistemas
de administración financiera del Estado.
Principales desafíos de los SNIP: Se explican por el estado de evolución en el que todavía se encuentran,
que en muchos países se reanudó después de los noventa. Entre los principales retos destacan:
• Discrecionalidad en la asignación de recursos, con el desconocimiento de elementos técnicos como la
rentabilidad social de los proyectos. Tampoco existe claridad sobre el monitoreo y el control de calidad
de las carteras.
• Persiste un vacío metodológico. Pese a la inversión de recursos en metodologías, la aplicación de es-
tas herramientas y la normalización de su uso en los procesos ordinarios de inversión todavía son una
materia pendiente en una mayoría de sectores.
• Los sistemas no funcionan como tales. Más allá del nombre formal, muchos de los SNIP no reflejan
un funcionamiento sistémico. Ello obedece a que cuentan con bases conceptuales frágiles de funda-
mentación, con el agravante de que la familiarización con los procesos integrales de inversión pública
suele estar concentrada en las instituciones rectoras.
Fuente: Elaboración propia a partir de Ortegón y Pacheco, 2004.

191
Gráfico 4. Centroamérica: Producción agrícola, forestal y pesquera,

como porcentaje del PIB por país (1994-2017), que influyó en un crecimiento
de los centros urbanos de la región
25
20
15
10
0
1984 1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015
ALC Belice Costa Rica El Salvador

Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial, 2018.
condicionado su desarrollo, y que, en el caso cen- ción de los recursos públicos entre la ciudadanía y
troamericano, reciben en particular la influencia de que potencien las ventajas que la región tiene, pero
las actividades agroindustriales y el crecimiento que además le permita mejorar su desempeño eco-
acelerado de sus centros urbanos. Históricamente, nómico: energías renovables, telecomunicaciones,
Centroamérica ha dependido de actividades prima- redes de transporte locales, nacionales y regionales
rias; sin embargo, desde la década de 1990, la región (terrestres, aéreas y marítimas), servicios urbanos
experimentó un incremento en la inversión extranje- e infraestructura productiva rural, entre las principa-
ra directa, con lo que además se empezó a explorar el les (véase el mapa 1).
desarrollo de actividades terciarias (véase el gráfico Las condiciones de vida de los centroameri-
4). Este cambio paulatino en la matriz influyó en un canos han mejorado en los últimos 30 años; sin
crecimiento de los centros urbanos de la región, que embargo, la brecha entre quienes viven bien y los
en su conjunto tiene la segunda tasa de urbanización grupos que sufren situaciones de necesidades
más rápida del planeta (Banco Mundial, 2016). En básicas no resueltas es todavía motivo de preocu-
términos generales, la suma de actividades socioe- pación para los Gobiernos. Hasta 2015, muchos de
conómicas que se han dado en los últimos 30 años los indicadores sociales de la región mejoraron nota-
profundizaron un patrón de ocupación del espacio blemente: las tasas de mortalidad infantil, de salud
principalmente en la vertiente del Pacífico; una de- en mujeres, de penetración de educación básica o
manda por nuevas carteras de proyectos de infraes- de índices nutricionales, por ejemplo. Parte de este
tructura social y productiva que mejoren la distribu- avance se explica por una agresiva política de los Go-
biernos en inversión social a través de los diferentes pero no solucionan el problema fundamental de la
programas de transferencias condicionadas (Sojo, pobreza, que afecta a más del 40 % de la población.
2014). No obstante, estos avances son claramente Los saltos cualitativos en la materia solo pueden
frágiles y dependen de la solidez fiscal de los Gobier- ser alcanzados mediante la participación plena de
nos, la cual se ha visto afectada desde 2015. los ciudadanos en el mercado laboral, pero no en
Bajo los nuevos contextos fiscales se vuelve cualquier tipo de mercado laboral: en uno que gire
cada vez más difícil para los Gobiernos mantener en torno a actividades de alto valor agregado, que
los ritmos de inversión social, al tiempo que existen esté más enraizado en la innovación y el desarrollo
dificultades para alcanzar las demandas existentes tecnológico y menos en el usufructo de recursos na-
en materia de inversión productiva. Centroamérica turales, y que genere redes de valor que estén terri-
sigue siendo una región poco competitiva en térmi- torialmente bien distribuidas (Pérez, 2014).
nos de su penetración en mercados internacionales Este ideario está muy lejos del contexto centro-
y con grandes desafíos en materia de atracción de americano actual, y requiere de reformas amplias y
inversión. La promoción de sus ventajas tiende a profundas en los mecanismos de inversión pública.
anularse con las condiciones de inseguridad que la Los vínculos entre las oportunidades para mejorar
región proyecta a nivel internacional; a este halo de la matriz económica de la región y la necesidad de
inseguridad contribuye sus contextos de riesgo de subir los estándares de vida de la ciudadanía son
desastre y la fragilidad potencial hacia las distorsio- claros para un amplio grupo de instituciones y orga-
nes proyectadas en términos de cambio climático. nizaciones. En este sentido, la preocupación de los
Al menos cuatro de los siete países de la región Gobiernos por migrar hacia modelos más resilien-
aparecen continuamente como algunos de los más tes es un paso en la dirección correcta: los países
peligrosos y vulnerables en distintas mediciones centroamericanos presentan numerosos núcleos
globales desarrolladas por diversas instituciones, y de concentración de riesgo de desastre, tanto en el
los países del llamado Triángulo Norte (Guatemala, campo como en la ciudad, cuyas manifestaciones
Honduras y El Salvador) son territorios expulsores representan una barrera estructural para miles de
de migración debido a condiciones poco adecuadas familias que anualmente ven afectados sus medios
para la realización plena de sus ciudadanos (Banco de subsistencia.
Mundial, 2011; UNODC, 2012).
Uno de los desafíos de Centroamérica es cons- EL PRESENTE
truir una narrativa de desarrollo para sus países
que, al tiempo que cierre brechas de desigualdad, El desafío de Centroamérica es lograr hacer más y
potencie actividades productivas resilientes y de mejor en medio de un contexto de riesgo de desas-
alto valor agregado. Diversos estudios confirman tre más incierto, y en contextos fiscales y sociales
que las transferencias condicionadas coadyuvan, muy frágiles Muchos de los avances en materia de
193
desarrollo regional, especialmente en materia de po- transferencias condicionadas del Estado, es solo
breza y exclusión, podrían verse amenazados por el mediante un acceso adecuado y equitativo al mer-
impacto de nuevos desastres. Centroamérica logró cado laboral que las familias excluidas pueden rom-
reducir sus niveles de pobreza e inequidad hasta el per el ciclo de la pobreza y exclusión (Pérez, 2014).
año 2015; sin embargo, a partir de ese año la pobre- De ahí la relevancia de mejorar la oferta laboral, algo
za empezó a subir. Esta situación tiene varias expli- que no puede alcanzarse si no existen condiciones
caciones en las que el riesgo de desastres juega un atractivas de inversión de alto valor agregado para
papel de consideración. En primer lugar, el clima de la inversión privada.
atracción de inversiones desmejoró después de la Existe un problema de enfoque con respecto
crisis de las materias primas, y aunque en los distin- a la relación entre riesgo y desarrollo: hasta que
tos países ha tenido breves repuntes, actualmente no se internalice el desastre como parte del de-
se encuentra hacia la baja (véase el gráfico 5). Ello sarrollo sectorial, la región seguirá construyendo
tuvo efectos indirectos en la dinamización econó- infraestructura vulnerable. Puede parecer una ex-
mica de la región, particularmente en el sector de centricidad académica, pero insistir en que no hay
servicios; las desventajas competitivas en materia tal cosa como un desastre natural es vital para dejar
de seguridad territorial hicieron que líneas de inver- de considerar los impactos como eventualidades de
sión buscaran países más seguros, lo que afectó al fuerza mayor y empezar a incorporarlos dentro del
mercado laboral en su conjunto. ciclo de proyectos. Los países y las instituciones
Por su parte, las producciones agrícolas y agroin- tienen a su disposición información, metodologías
dustriales de las que dependen directa e indirecta- y normas que les permiten conocer los niveles de
mente miles de familias centroamericanas se vieron exposición de sus carteras ante amenazas natura-
afectadas por episodios de sequías e inundaciones, les. En consecuencia, es posible anticipar potencia-
no solo debido a su impacto directo sobre los culti- les impactos y reducir daños y pérdidas que restan
vos, sino también porque afectaron infraestructura eficiencia a la inversión. Sea a través de modificacio-
productiva crítica para el transporte, el procesa- nes de diseño y localización, o mediante el uso de
miento y la comercialización. Estudios realizados instrumentos financieros para transferir el riesgo,
por el Banco Mundial constatan que muchas de las los países pueden lograr maximizar el uso de sus re-
familias que logran superar los umbrales de pobre- cursos, potenciar mejores climas de inversión, me-
za todavía permanecen en condiciones de fragilidad jorar la calidad y universalidad de los servicios, y dar
social, y hasta un 40 % de estas pueden caer de nue- saltos cualitativos en sus matrices de desarrollo.
vo bajo la línea de pobreza después del impacto de En cuanto a los países de la región, las autorida-
un desastre (Báez y otros, 2017). Complementaria- des nacionales de sectores tales como educación y
mente, estudios regionales realizados por la Facul- salud, con el apoyo de la cooperación internacional,
tad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) están adoptando medidas para mejorar el conoci-
han demostrado que, aún con pleno acceso a las
miento de los riesgos asociados con las infraestruc- proyectos, lo que genera resistencias a cambiar
turas sociales. La "Hoja de ruta hacia escuelas se- el enfoque en algunos sectores. Sí es cierto que
guras" del Programa Mundial de Seguridad Escolar algunos costos pueden incrementarse, pero en
Integral, así como el Índice de Seguridad Hospitala- la mayoría de los casos la rentabilidad socioeco-
ria de la Organización Panamericana de Salud, son nómica será mayor si se consideran las pérdidas
ejemplos de buenas prácticas que están siendo con- probables durante el período de vida útil del pro-
sideradas como parte de los procesos de inversión yecto traídas a valor presente.
en infraestructura pública en la región. No obstante, 2. Mejoramiento de los recursos de información
dichos esfuerzos no están sistematizados al nivel para la planificación de las carteras. Cada vez
regional. es mayor la cantidad de información de utilidad
Paulatinamente, los países centroamericanos para formular proyectos de inversión pública re-
están dándole el adecuado peso a la inversión pú- silientes. Los costos de los estudios han bajado y
blica como un eje estratégico de desarrollo, el cual el acceso a herramientas de modelación del ries-
debe ser implementado bajo consideraciones de go se ha diversificado; actualmente, el repertorio
riesgo de desastres y adaptación al cambio climá- de metodologías es claramente mejor y mayor
tico. En distinto grado, pero bajo común acuerdo, los que el que existía tan solo 10 años atrás. Sin em-
países de la región están alejándose de esquemas bargo, todavía persisten necesidades en materia
de inversión basados en la lógica de bancos de pro- de creación de capacidades, modificación de los
yectos, para migrar hacia sistemas nacionales de procesos de inversión pública y modificaciones
inversión pública. En estos ámbitos, la importancia en la normativa y asignación de recursos para
del riesgo de desastres es una de las preocupacio- la vigilancia de los procesos. Adicionalmente, es
nes prioritarias: la Red de Sistemas Nacionales de importante enfatizar el trabajo de apoyo a nivel
Inversión Pública de Latinoamérica y el Caribe (Red de Gobiernos e instancias subnacionales, puesto
SNIP), por ejemplo, cuenta con un grupo especial de que es uno de los ámbitos en donde las capacida-
trabajo para fortalecer las capacidades en materia de des son menores.
incrementar la resiliencia de las carteras ante desas- 3. Fomento de aplicaciones y experiencias ajusta-
tres y efectos del cambio climático (Red SNIP, 2018). das a las realidades sectoriales. Los contextos
Dentro de estas agendas colectivas, destaca la aten- sectoriales e institucionales dentro de la región
ción que los países están poniendo en los siguientes son asimétricos y también muy particulares en-
aspectos, todos de relevancia para Centroamérica: tre sí. Por ello, un paso crítico es ajustar el dis-
1. Cuantificación de los costos y beneficios de la curso y la teoría general sobre los nexos entre
incorporación del riesgo de desastres en los cambio climático, riesgo de desastres e inver-
proyectos. Convencionalmente se dice que las sión pública en los ámbitos y particularidades
medidas de GRD incrementan los costos de los de los sectores estratégicos del desarrollo, como
195
educación, energía, telecomunicaciones, salud, tribuye a resolver los problemas de confiabilidad

o agua y saneamiento. Cada tema requerirá sali- en la generación y distribución de energía eléc-
das técnicas propias de sus actividades, en fun- trica asociados con los efectos diferenciados de
ción de sus capacidades, sus roles identificados las sequías en los países de la región. No obstan-
y sus niveles de vulnerabilidad y exposición. te, estos nuevos marcos de asociación también
4. Desarrollo de mecanismos de planificación resi- estarán expuestos al impacto de los desastres,
liente en contextos de alianzas público-privadas. por lo que es crítico desarrollar una arquitectura
Las tendencias regionales muestran cómo la normativa, institucional y técnica que permita,
participación del sector privado será cada vez tanto al Estado como al sector privado, asociar-
más relevante en la dotación de infraestructu- se en condiciones de transparencia, eficiencia
ra estratégica. Las debilidades fiscales de los y rentabilidad. Existen temas en la agenda que
Gobiernos del área no les permitirá en el corto deben ser discutidos y resueltos en términos de
plazo suplir las demandas en algunas carteras límites de responsabilidades, financiamiento y
de bienes y servicios, y aun cuando fuera posi- fiscalización de los procesos, requerimientos de
ble, no sería siempre la alternativa más eficiente garantías o sectores de focalización. La distor-
en términos de las finanzas públicas. Por ello, la sión que añade el riesgo de desastres se ha evi-
participación de la iniciativa privada es funda- denciado en algunas iniciativas de este tipo que
mental en muchos de los sectores estratégicos ya existen en la región y existen conocimientos
del desarrollo sostenible. El establecimiento del y lecciones aprendidas que permiten anticipar
Sistema de Interconexión Eléctrica de los Paí- este desafío a tiempo.
ses de América Central (SIEPAC)3 representa un Pese a los avances en los sistemas de inversión
buen ejemplo de las ventajas de las acciones de de pública que certifican los países del área, especial-
integración regional que promueven, entre otros mente en los últimos, años, existen brechas impor-
beneficios, las economías de escala en las in- tantes que deben atenderse con mayor énfasis para
versiones público-privadas para el desarrollo incrementar los niveles de resiliencia de las inver-
de infraestructura con impacto regional. La red siones públicas. El trabajo desarrollado en la Sesión
interconectada de SIEPAC se extiende por 1800 de Trabajo sobre Inversiones Resilientes en el Foro
km desde Guatemala hasta Panamá, lo que con- Regional “Hacia una Centroamérica Más Resiliente”4,
permitió identificar, entre los funcionarios y especia-
3 El Tratado Marco del Mercado Eléctrico de América Central y su listas regionales, una serie de temas que deberían
primer protocolo fueron ratificados entre los años 1997 y 1998
por los Gobiernos de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicara-
mejorarse dentro de los procesos de inversión públi-
gua, Costa Rica y Panamá. Con ellos se crearon los organismos
regionales de operación y regulación del Mercado Eléctrico
Regional y se definió la estructura para la operación y desarrollo 4 Las referencias incluidas corresponden a los resultados de la se-
del sistema de interconexión regional (SIEPAC). El costo del sión de trabajo sobre “inversiones resilientes” que se documen-
establecimiento de la red regional fue aproximadamente USD taron en la transcripciones del Foro “Hacia una Centraomérica
500 000 millones. Más Resiliente”.
Gráfico 6. Priorización de las necesidades que actualmente deben fortalecer los SNIP
Modernización de la
legislación de los SNIP
Metodologías sobre
Guías sectoriales que costo/beneficio
incorporen criterios de Normativa
GRD y ACC
Técnica
Sistemas de
Capacitación información integrales
de funcionarios sobre riesgo
(nacionales y locales)
El tamaño de los vértices indica la cantidad de veces que se mencionó dentro del grupo de expertos consultados.
ca, y que se presentan en el gráfico 6, clasificados en con agua y saneamiento, vialidad y otros servicios
dos grandes categorías: normativas y técnicas. urbanos.
En general, se percibe la necesidad de mejorar Adicionalmente a estos requerimientos clara-
las guías sectoriales sobre inversión pública, de mente relacionados con el ámbito de acción de los
modo que los países puedan pasar de una acepta- SNIP, los participantes de la sesión de trabajo duran-
ción general de los conceptos de GRD y su relevante el Foro “Hacia una Centroamérica Más Resiliente”
cia para las carteras de inversión a contar con meto- identificaron una serie de condiciones habilitadoras
dologías que permitan a los encargados de diseñar que deben existir para que las mejoras técnicas y
los proyectos (en todos los niveles territoriales) in- normativas puedan tener el impacto deseado. Se ha
corporar las diferentes medidas según el tipo de in- visto que los instrumentos de gestión del desarrollo
fraestructura. Existe conciencia además de la nece- en general requieren de entornos de gobernanza y
sidad de procesos intensivos de capacitación para clima institucional adecuados para que cumplan su
formuladores de proyectos, especialmente a nivel rol (DARA, 2010). Dichas condiciones se ubican en
de los funcionarios de Gobiernos subnacionales un amplio rango de categorías, que van desde as-
(departamentales y municipales) que tienen a su pectos culturales hasta condiciones macroeconó-
cargo los procesos de inversión de estas instancias micas. En la discusión se priorizaron como las más
de Gobierno, la mayoría de las veces relacionados relevantes en Centroamérica las que se muestran
en el Gráfico 7.
197
Gráfico 7. Condiciones habilitadoras que se requieren en los países

para impulsar procesos de inversión pública resilientes y eficientes,
según su relevancia estimada por especialistas
CONDICIONES HABILITADORAS NECESARIAS
Mecanismos de transparecia y observancia de los proyectos

Condiciones normativas para la coordinación interinstitucional
Planificación territorial efectiva
Sensibilización política
Nota: El tamaño de la fuente indica la frecuencia con la que se mencionó cada

condición dentro del grupo de expertos consultados.
EL FUTURO chas de las estrategias de lucha contra la pobreza y

dinamización productiva son más bien de carácter
Centroamérica enfrenta el desafío de generar una coyuntural y evidentemente frágiles ante impactos
narrativa de desarrollo regional que sea más efec- externos a los que la región se encuentra expuesta.
tiva ante retos estructurales e históricos de su mo- De ahí la importancia del marco de la Agenda
delo, al tiempo que le permita blindarse ante nuevos 2030 como una oportunidad para pensar el desarro-
desafíos que afectarán al conjunto de los países, y llo regional en el mediano plazo. La región ha inten-
dentro de los que el riesgo de desastres jugará un rol tado promover iniciativas de integración que logren
cada vez más protagónico. De acuerdo con el Quinto proyectarse en el mediano plazo con resultados mo-
Informe del Estado de la Región en Desarrollo Huma- destos en términos de continuidad e impacto. Los
no Sostenible (PEN, 2016), los esfuerzos regionales ODS ofrecen un nuevo marco de acción para dar un
para mejorar la calidad de vida de los centroamerica- salto cualitativo en materia de inversión que tenga
nos, pese a ser notables, no han sido suficientes ni tanto beneficios para los países centroamericanos
han atendido fallas estructurales de los modelos de según sus particularidades, como también en un
desarrollo. En efecto, los impactos de los desastres marco regional en el que el conjunto de la región
de los últimos años, así como el impacto de la crisis pueda beneficiarse de proyectos conjuntos de in-
financiera de 2008-09, son muestras de cómo mu- versión resiliente. Algunos de los desafíos clave que
enfrenta la región para promover la resiliencia de las dentro de contextos existentes de riesgo, tanto geo-
inversiones se presentan a continuación: lógico como hidrometeorológico, y las distorsiones
Cualquiera sea la estrategia de desarrollo que y concatenaciones que se esperan de la variación en
defina la región, la inversión pública jugará un rol los patrones climáticos derivados del calentamien-
central e insustituible. Las diferentes modalidades to global. De no atenderse adecuadamente, ambos
de inversión pública contribuyen a generar ciclos procesos podrían comprometer la efectividad de los
virtuosos de desarrollo humano y territorial. En el esfuerzos de inversión que se realice en la región en
contexto del riesgo de desastres, la inversión públi- los próximos años.
ca tiene el potencial para proteger de los impactos a Las modalidades de inversión pública de los
las poblaciones más vulnerables, así como ayudar- próximos años requerirán de un fortalecimiento
las a recuperarse mejor y más rápido, pero también de los sistemas nacionales en los países. La evo-
reduce los niveles de exposición de comunidades lución de estos sistemas es diferente según el país
y medios de subsistencia mucho antes de que los de la región: en algunos casos, los sistemas de in-
posibles impactos ocurran (Brenes, 2017). Siendo versión se encuentran en etapas de maduración
pues un elemento tan determinante para la conse- todavía incipientes y más cercanas a los bancos
cución de los ODS, la importancia de que se planifi- de proyectos que existían en la pasada década de
que y ejecute bajo los mejores estándares de dura- los sesenta; en otros casos, los países han logra-
bilidad es algo que podría considerarse más allá de do generar una estructura más sistémica y sólida,
toda discusión. aunque todavía enfrentan desafíos en términos de
La agudización de los contextos de riesgo eficiencia, gestión y financiamiento. Como parte de
de desastres y otras alteraciones derivadas del esta agenda, será fundamental que la eficiencia de
cambio climático afectarán el desempeño social la inversión reduzca las pérdidas que los países ex-
y económico de los países centroamericanos. Su perimentan actualmente y que podrían exacerbarse
abordaje dependerá de ajustes en las modalidades en el futuro por efecto del riesgo de desastres en
de inversión pública. Actualmente Centroamérica es carteras estratégicas.
una de las regiones con mayores niveles de riesgo El desafío en materia de inversión resiliente
de desastres a nivel mundial. El contexto de ame- tiene dos dimensiones: a) proteger las carteras
nazas múltiples y altamente dinámico de la región existentes, que reciben anualmente importantes
supone un desafío permanente para el diseño y la impactos derivados del riesgo intensivo y exten-
dotación de infraestructura y servicios públicos y sivo, y b) comenzar a diseñar la infraestructura
privados. Los niveles de riesgo de desastre podrían futura con criterios de gestión prospectiva y ACC.
incrementarse en las próximas décadas debido a Actualmente los presupuestos nacionales de in-
dos procesos principales: un aumento acelerado de versión cuentan con muy poco espacio fiscal para
la exposición de personas y actividades productivas invertir en nueva inversión: la gran mayoría del
199
aparente gasto nuevo se ejecuta en obras de man- de inversión, así como descubrir potencial de alian-
tenimiento y reparación de los activos existentes; zas multisectoriales que reduzcan que generen ma-
mucho de este rubro se explica por las condiciones yor beneficio por unidad de inversión.
de deterioro natural de las obras, pero un porcentaje La consulta a los especialistas durante el Foro
importante obedece a reparaciones que deben ha- "Hacia una Centroamérica Más Resiliente" brindó un
cerse por causa de los desastres. En paralelo, mu- panorama priorizado de las necesidades de inver-
cha de la infraestructura nueva se ve rápidamente sión que existen en la región. Esta priorización se
dañada pues no suele incluir medidas de gestión del presentó en tres escalas político-administrativas,
riesgo en su diseño, lo que reduce drásticamente reconociendo que cada uno de estos niveles agluti-
los retornos socioeconómicos previstos. Estas dos na procesos de planificación y ejecución, así como
grandes categorías de carteras requieren metodolo- de financiamiento muy particulares. El gráfico 8
gías y herramientas normativas y de financiamiento muestra cómo se agrupan los déficits de inversión
específicas, muchas de las que se han desarrollado según las tres escalas mencionadas y la relevancia
en otros países del mundo, pero que en Centroamé- de cada tipo de inversión.
rica todavía son incipientes.
Avanzar hacia un conocimiento pormenorizado
Es imperativo conocer la dimensión y los ras- de estas carteras potenciales puede permitir a los
gos de las carteras de inversión pública existentes Gobiernos del área mejorar sus iniciativas de arti-
y los requerimientos de inversión para el futuro. culación entre diferentes países, así como priorizar
El conocimiento de lo existente y lo necesario es los mecanismos de financiamiento en lo que corres-
un paso ineludible si se desea articular una estra- ponde a procesos de inversión nacionales y subna-
tegia integrada y efectiva de inversión, tanto dentro cionales.
de los países como a nivel regional o subregional,
actualmente tres ámbitos posibles de inversión. El
desconocimiento del estado actual de las carteras, CONCLUSIONES
especialmente su condición ante el riesgo de desas-
A continuación, se plantean una serie acciones que
tre actual y futuro, y los requerimientos de diseño
pueden coadyuvar al objetivo de mejorar las capa-
para resistir las transformaciones proyectadas en
cidades regionales para promover una inversión
materia de cambio climático, representan un obs-
pública resiliente. Estas incluyen los resultados de
táculo para diseñar la progresividad de las inver-
las discusiones mantenidas en la sesión de trabajo
siones, su localización estratégica y condiciones de
específica sobre el tema, durante el Foro "Hacia una
diseño y, algo que será cada vez más relevante, las
Centroamérica Más Resiliente".
estrategias de financiamiento y protección financie-
ra más adecuadas. La creación de tipologías de vo- • Promover la resiliencia de las inversiones en el
lúmenes de inversión según conjuntos territoriales contexto amplio del fortalecimiento de los sis-
es un primer paso para organizar los requerimientos temas nacionales de inversión pública. El resur-
Gráfico 8. Identificación de los déficits de inversión en Centroamérica,

según tres escalas territoriales
Infraestructura
Ecosistemas
Infraestructura compartida
Gasoductos compartidos
de salud
Telecomunicaciones
Infraestructura
educativa
Conectividad
eléctrica
Energía
renovable Transporte y
REGIONAL movilidad terrestre
LOCAL
Aeropuertos Agua para
actividades
productivas
Espacios
públicos
Infraestructura Caminos
de almacenamiento
de insumos agrícolas Ecosistemas
NACIONAL Edificios Mercados y Agua y
administrativos centros de saneamiento
sustentables intercambio
Nota: El grosor de las líneas indica la frecuencia con la que se mencionó

cada uno de los déficits dentro del grupo de expertos consultados.
gimiento que experimenta la inversión pública en calidad de lo que los estados construyen o en-
la región tiene poco menos de 20 años, y, pese a cargan a terceros.
haber demostrado ser uno de los vehículos con Si bien cada país tiene sus particularidades en
más potencial para transmitir el mensaje de la términos de necesidades de desempeño de los
gestión del riesgo y la ACC, los sistemas naciona- sistemas de inversión pública, existen espacios
les de inversión todavía están lejos de funcionar para implementar procesos de fortalecimiento
adecuadamente para atender las condiciones de conjunto sobre requerimientos comunes. Por
gobernanza actuales y responder a las necesida- ejemplo, se requiere del diseño de metodologías
des futuras en materia de inversión y dotación sectoriales o para tipos de infraestructura espe-
de servicios. El fortalecimiento de los sistemas cífica en todos los países del área. Similarmen-
pasa necesariamente por un compromiso fiscal te, mucho del trabajo realizado en los últimos
de los Gobiernos para atender las necesidades 30 años en la región en materia de análisis y
de estos garantes técnicos y fiscalizadores de conocimiento del riesgo puede aprovecharse en
201
el ámbito del diseño de proyectos de inversión protección financiera de las carteras existen-
pública que deberán ser localizados en zonas de tes de infraestructura, así como para el finan-
alto dinamismo en términos de amenaza, espe- ciamiento de la infraestructura que se deberá
cialmente las de tipo geológico, donde los cono- construir al 2030. Las herramientas de protec-
cimientos regional sobre amenazas y opciones ción financiera ante desastres y otros efectos
de gestión del riesgo están mucho más desarro- del cambio climático, así como la innovación en
llados respecto al riesgo hidrometeorológico. financiamiento de obra pública, ofrecen un gran
• Impulsar iniciativas de GRD y ACC con los for- apoyo a los Gobiernos del área; sin embargo, la
muladores de inversión pública. Aunque se han exploración del uso de estas herramientas es
dado avances en la promoción de la GRD y el ar- apenas modesto. La realidad regional indica que,
gumento que liga al riesgo con las prácticas coti- al menos en el mediano plazo, los países segui-
dianas del desarrollo, para un amplio grupo de la rán recibiendo impactos en sus carteras de in-
institucionalidad pública, el desastre sigue sien- versión por causa de los desastres; aun cambios
do visto como una excepcionalidad y un evento decididos en protección y planificación, mucha
fuera del control de las unidades que diseñan, de la exposición no logrará reducirse en poco
ejecutan y administran las carteras de inversión tiempo y significará con gran seguridad impac-
pública. En tanto este abordaje permanezca, será tos fiscales para los países: existen modalidades
difícil elevar la resiliencia de las carteras, puesto de transferencia del riesgo que podrían alivianar
que los impactos por desastre se seguirán vien- la carga fiscal para estos impactos.
do como algo externo al proceso de inversión y Finalmente, será necesario el diseño de esque-
no como algo en donde los formuladores son los mas mixtos de inversión para cerrar la brecha en
principales agentes de cambio. Para ello es im- dotación de servicios, que posiblemente requeri-
portante capacitar a los funcionarios de la formu- rá del ensanchamiento de la base fiscal pero que
lación, mejorar el desarrollo de metodologías de necesariamente precisará de la inversión del
diseño resiliente, estrechar los mecanismos de sector privado y el apoyo de fondos globales de
coordinación dentro de los sistemas nacionales cooperación y financiamiento al desarrollo. El es-
de inversión pública y generar incentivos fiscales tablecimiento de una figura regional que coordi-
para incrementar las acciones de gestión del ries- ne y promueva una estrategia de financiamiento
go en las carteras. y blindaje financiero podría ser un mecanismo
• Desarrollar mecanismos de blindaje fiscal y interesante para abordar y analizar en detalle las
presupuestario de los proyectos de inversión. oportunidades blindaje financiero y fiscal.
Habida cuenta de lo incipiente que es el tema de • Poner más énfasis en el análisis de las alianzas
inversión pública en la región, existen interesan- público-privadas (APP) y los mecanismos de fi-
tes oportunidades para innovar en materia de nanciamiento global (como el Fondo Verde para
Gráfico 9. Peso relativo de los mecanismos de financiamiento considerados por

especialistas para cerrar las brechas de inversión en Centroamérica
Donaciones Mecanismos globales de

7% financiamiento verde
22 %
Alianzas
público-privadas
19 %
Incremento de la base
Inversión tributaria
privada 11 %
7%
Deuda interna
Deuda externa 15 %
19 %
el Clima) como medios para reducir la brecha en mos de inversión, cerrar brechas y dinamizar la
inversiones resilientes. Estos mecanismos, jun- economía, especialmente en algunos territorios
to con el endeudamiento internacional e interno, dentro de Centroamérica; no obstante, queda
son considerados pilares para promover la inver- claro también que, conforme estas modalidades
sión resiliente y solventar los déficits de algunas se instalen en los diferentes sectores y carteras,
carteras5. A juicio de los funcionarios y expertos deberá atenderse la arquitectura institucional,
participantes en el Foro Regional, existe una con- técnica y normativa para que los Gobiernos es-
ciencia respecto de las limitaciones presupues- tén en capacidad de monitorear las particula-
tarias que atraviesan los países de la región. ridades de los proyectos y, por otro lado, exista
Pese al crecimiento registrado en las economías un incentivo para que el sector privado participe
y controles aceptables de la inflación y demás en estas modalidades de inversión. Es claro que
variables macroeconómicas, el espacio fiscal de estos mecanismos requieren de una exploración
los países centroamericanos para realizar las y adecuación ulterior, según sus intersecciones
inversiones que se identificaron en la discusión con las necesidades sectoriales y las escalas de
durante el Foro es apreciablemente limitado. En inversión. Según sean las intersecciones de es-
ese contexto, las APP se perfilan como una de las tos tres vértices, algunos modelos de financia-
medidas más pragmáticas para acelerar los rit- miento serán más adecuados que otros; no obs-
tante, el escenario macroeconómico de la región
5 Tomado de las transcripciones de los resultados de la sesión de en el mediano plazo no parece, a criterio de los
trabajo de sobre inversiones resilientes, Foro Regional Hacia una expertos, ofrecer otras alternativas de financia-
Centroamérica Más Resiliente, Panamá, 2019.
203
miento. El gráfico 9 muestra la distribución de un mercado laboral mucho más competitivo y

los rubros identificados como alternativas de fi- mejor remunerado. Desde la década de 1990 se
nanciamiento. diseñaron proyectos de integración logística que
• Identificar proyectos disruptivos de impacto por diversas razones no pudieron implementar-
regional. En muchos sentidos, la promoción de se. Aunque las condiciones globales y regionales
procesos conjuntos de inversión a nivel regio- cambiaron, el potencial desaprovechado de la
nal, que trascienda la suma de países y que se ubicación de la región permanece a la espera de
piense como un proceso centroamericano, per- apuestas de inversión innovadoras y que contri-
manece bloqueada por una serie de condicio- buyan a llenar vacíos de dotación de servicios y
nes estructurales que impiden un movimiento oferta de empleo en territorios altamente rezaga-
homogéneo. No obstante, existen áreas estra- dos dentro de Centroamérica.
tégicas en las que puede insistirse en materia
de inversión regional y que traerían beneficios BIBLIOGRAFÍA
al conjunto de los países, indistintamente de la
fragmentación que permanece en otros ámbitos. Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU;
Históricamente, Centroamérica ha intentado po- 2014), “Informe del Comité Interguberna-
sicionarse como un nodo logístico a nivel global, mental de Expertos en Financiación del De-
y, a excepción del caso del Canal de Panamá, con sarrollo Sostenible A/69/315”, https://www.
los avatares y particularidades históricas, es el un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/
único ejemplo que ha permanecido en una esca- 69/315&Lang=S.
la larga de tiempo. Sin embargo, la localización Báez, J., A. Fuchs y C. Rodríguez-Castelán (2017),
del istmo sigue siendo privilegiada dentro de “¿Desarrollo Económico Inestable? Choques
las cadenas de intercambio global, y podría ser Agregados en América Latina y el Caribe”,
un campo atractivo de inversión extranjera si se Washington, D. C.: Banco Mundial.
dieran las condiciones de inversión.
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/
En esta línea, vale la pena identificar proyectos Banco Mundial (2011), “Crimen y Violencia en
disruptivos de inversión pública que mejoren el Centroamérica: Un Desafío para el Desarro-
posicionamiento de la región dentro de los flujos llo”, Washington, D. C.: Banco Mundial.
de intercambio global que se están configuran-
Banco Mundial (2016), “Centroamérica. 6C Es-
do para el futuro cercano. Este tipo de inversión
tudio de la Urbanización en Centroaméri-
no solo tiene la ventaja de dinamizar la matriz
ca. Oportunidades de una Centroamérica
productiva hacia actividades terciarias de mayor
Urbana”, informe n.o 106268, Washington,
valor agregado; también puede captar parte de
D. C.: Banco Mundial, http://documentos.
la población económicamente activa dentro de
bancomundial.org/curated/es/406571468
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Pilares para la acción

Cuadro 1. Posibles intervenciones sectoriales bajo las diferentes dimensiones de la resiliencia

Acciones y medidas para que

GESTIÓN INTEGRAL DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES

Recuadro 2. Construcción de una agenda regional conjunta para la resiliencia

Revisión temática: Alberto Leyton, especialista superior

Revisión editorial: Adriana Llano Restrepo, consultora

Lista de siglas y abreviaturas 17

CCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y

INTRODUCCIÓN ción parlamentaria en 1994, implicó un cambio en

EL PASADO incendios forestales en la región, establecería las

del desarrollo seguro: Nueva • la revisión de los criterios para el otorgamiento

Tipo de instrumento Título

Estrategias y planes Estrategia Centroamericana de Vivienda y Asentamientos Humanos, 2015

Estrategias y planes Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (ECADERT)

Mecanismos y Foro del Clima de América Central (FCAC) y Foro de Aplicaciones

por procesos reflexivos o compromisos políticos puesta ante los desastres;

• el desarrollo institucional a nivel regional y na-

• La identificación, la estimación y la comprensión de la exposición y vulnerabilidad diferenciada

Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarro- Sistema de la Integración Centroamericana (SICA;

Lista de siglas y abreviaturas 36

CCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y

INTRODUCCIÓN librio, dos elementos clave para la gestión del riesgo

“El concepto de desastres naturales El pensamiento cosmogónico entiende que el

LOS PUEBLOS be, iii) cuencas compartidas regionales y, iv) áreas

GESTIÓN INTEGRAL maya ch'orti', en la zona fronteriza entre Honduras

Los pueblos indígenas y la reducción del riesgo de desastres (Foro Permanente

gena de distintas formas: Guatemala, Nicaragua y

En cuanto a las estructuras organizativas comu- población indígena de la región centroamericana,

EL PRESENTE erupciones volcánicas), pero no se conoce cómo los

organizada, incluyendo grupos de mujeres y grupos económicos, institucionales de forma particular y

como tener en cuenta la infraestructura tradicional Política Centroamericana de Gestión Integral

BIBLIOGRAFÍA Cunningham, M. Mayrena, Denis Mairena, E.

Lista de siglas y abreviaturas 56

AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el

INTRODUCCIÓN vulnerabilidad que las aqueja, ponen en juego su ca-

EL PASADO estrecha alianza con sus agencias de protección ci-

Cuadro 1. Instrumentos con condiciones sectoriales,

Sector Instrumento favorable

Económico • Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (2010)

Social • Agenda Estratégica Social del SICA (AES, 2008)

Educativo • Política Educativa Centroamericana (PEC, 2013)

Ambiental • Estrategia Regional de Cambio Climático (ERCC, 2010)

Seguridad • Estrategia de Seguridad de Centroamérica (ESCA, versión actualizada 2011)

Multisectorial • Estrategia Regional Agroambiental y de Salud de Centroamérica (2009)

Gráfico 1: Avances de género y GRD en Centroamérica

Creacion de la Unidad de Género de • Acuerdo de París

De la misma manera, la interconectividad global ca; un ejemplo de ello, es la contribución de repre-

base en la elaboración de mapeos de vulnerabilida- de desastres, quienes compartirían experiencias e

El Fondo de Incentivos o Fondo Comunitario de Resiliencia

Cuadro 3. Institucionalidad a favor de las mujeres

País Institución Instrumento Referencia a desastres/riesgo

• Estrategia y mecanismo para el ejercicio • Sin contenidos de reducción de

Honduras Instituto • II Plan de Igualdad y Equidad de Género • En Política 1 y Objetivo Estratégico

Nicaragua Instituto • Ley de Igualdad de Derechos y • Sin referencia a desastres, riesgos,

CONCLUSIONES esto a su vez implica una mejor toma de conciencia

Preservación de Saberes Ancestrales, el cual es lada en la Mesa Nacional de Gestión de Ries-

BIBLIOGRAFÍA Comisión Permanente de Contingencias (2018),