Discapacidad, Sistemas de Protección y Trabajo Social PDF

Discapacidad,
sistemas de protección
y Trabajo Social
Rafael de Lorenzo
Discapacidad,
sistemas de protección
y Trabajo Social
Alianza Editorial
Colección dirigida por Tomás Fernández García
Política Social / Servicios sociales
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Edición electrónica, 2014

www.alianzaeditorial.es
© Rafael de Lorenzo García, 2007

© Alianza Editorial, S. A. Madrid, 2014
Juan Ignacio Luca de Tena, 15. 28027 Madrid
ISBN: 978-84-206-8861-9
Edición en versión digital 2014
Índice
Prólogo ......................................................................................................................... 13
Capítulo preliminar ................................................................................................... 19

1. Objetivos, sistemática y contenido de la obra ..................................................... 19
1.1. Objetivos y sistemática .............................................................................. 19
1.2. Un adelanto de los contenidos .................................................................... 21
2. Las personas con discapacidad y el análisis de los entornos ............................... 24
2.1. El hecho de la discapacidad y su importancia ............................................ 24
2.2. La necesidad de una visión panorámica ..................................................... 26
3. Análisis del entorno a nivel mundial ................................................................... 27
3.1. Los factores concurrentes .......................................................................... 27
3.2. Las demandas de la discapacidad ............................................................... 30
4. Análisis del entorno europeo .............................................................................. 31
4.1. Los factores concurrentes .......................................................................... 31
4.2. Los planteamientos de la discapacidad en Europa ...................................... 33
5. La situación en España ....................................................................................... 36
5.1. Las tendencias sociales .............................................................................. 36
5.2. Antecedentes, situación y juicio general sobre la situación de la discapa-
cidad .......................................................................................................... 37
5.3. Análisis de las necesidades y demandas de las personas con discapacidad. 39
6. Perspectivas de futuro ......................................................................................... 41
6.1. Nuevas estrategias para enfrentar viejos problemas ................................... 41
6.2. Hacia un nuevo paradigma de la discapacidad ........................................... 44
7. Agradecimientos ................................................................................................ 46
7
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
1. Introducción general: la persona con discapacidad como persona hu-
mana ........................................................................................................................ 49
1. Consideraciones generales: planteamiento general de la cuestión, conceptua-
lización y terminología ....................................................................................... 49
1.1. Introducción .............................................................................................. 49
1.2. Evolución histórica .................................................................................... 52
1.3. En relación con la conceptualización y terminología ................................. 54
2. Los modelos de atención a la discapacidad y la discapacidad como opción de
libertad de vida y sus difusos límites en el futuro ................................................ 54
2.1. Notas introductorias ................................................................................... 54
2.2. Modelos de atención a la discapacidad ...................................................... 56
3. La discapacidad desde la perspectiva de los derechos humanos .......................... 64
3.1. Derechos de las personas con discapacidad ............................................... 64
3.2. Razones del cambio de enfoques y tendencias ........................................... 65
3.3. Los ordenamientos jurídicos como mecanismos de reconocimiento y ga-
rantía .......................................................................................................... 68
4. Comportamientos éticos y políticas sociales respecto a las personas con disca-
pacidad ............................................................................................................... 70
4.1. Comportamientos éticos ............................................................................ 70
4.2. Políticas sociales ........................................................................................ 72
5. Igualdad y derecho a la diferencia ....................................................................... 76
5.1. Consideraciones conceptuales ................................................................... 76
5.2. Funciones de igualdad ............................................................................... 78
6. La no discriminación y acción positiva. El mainstreaming y la protección espe-
cializada ............................................................................................................. 79
6.1. La no discriminación y la acción positiva ................................................... 79
6.2. El mainstreaming y la protección especializada ......................................... 83
7. Discurso retórico, torrente de normas inaplicadas versus disfrute efectivo de
los derechos reconocidos .................................................................................... 86
7.1. Algunas constataciones ............................................................................. 86
7.2. Horizontes de mejora ................................................................................. 87
Notas ......................................................................................................................... 90
Bibliografía ............................................................................................................... 92
2. Elementos definitorios de la discapacidad .................................................... 95

1. Concepto de discapacidad, tipologías y clases .................................................... 95
1.1. Consideraciones conceptuales introductorias ............................................ 95
1.2. Criterios clasificatorios y de categorización .............................................. 98
2. Documentos y normativas de clasificación internacional ................................... 102
2.1. La clasificación CIDDM de la Organización Mundial de la Salud de 1980. 102
2.2. La clasificación CIF de la Organización Mundial de la Salud de 2001 ....... 104
3. La normativa española de clasificación de la discapacidad. El procedimiento
administrativo de clasificación de la discapacidad y sus diversos efectos ........... 107
3.1. Antecedentes y evolución normativa ......................................................... 107
3.2. El procedimiento de valoración y reconocimiento de la discapacidad ....... 108
4. Discapacidad y demografía: datos sobre la discapacidad. Población con disca-
pacidad según los organismos de la ONU ........................................................... 113
4.1. Datos sobre desarrollo humano en relación con la discapacidad ................ 113
4.2. Posiciones teóricas y búsqueda de indicadores para la estimación de la po-
blación con discapacidad en el mundo ....................................................... 115
4.3. Nuevos instrumentos sociométricos .......................................................... 117
5. Estadísticas eurocomunitarias sobre discapacidad ............................................. 118
8
Índice
6. La encuesta española sobre discapacidad de 1999 .............................................. 120
7. Análisis de población por comunidades autónomas ............................................ 126
Notas ......................................................................................................................... 129
Bibliografía ............................................................................................................... 131
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapa-

cidad ........................................................................................................................ 135
1. El movimiento social de la discapacidad en España: el CERMI .......................... 135
1.1. Definición .................................................................................................. 135
1.2. Composición .............................................................................................. 136
1.3. Naturaleza jurídica y funciones .................................................................. 137
1.4. Ámbitos de actuación ................................................................................. 139
1.5. Los grandes logros del CERMI .................................................................. 141
2. Las organizaciones representativas especializadas por sectores o tipos de disca-
pacidad ............................................................................................................... 141
2.1. Tipología de las organizaciones ................................................................. 142
2.2. Las organizaciones de personas con discapacidad en España .................... 144
3. Las organizaciones representativas en Europa: el EDF ....................................... 148
3.1. Definición .................................................................................................. 148
3.2. Tipos de socios y estructuración interna .................................................... 149
3.3. Funciones del EDF .................................................................................... 149
3.4. Los retos del futuro .................................................................................... 151
4. El movimiento social de la discapacidad en el mundo ........................................ 152
4.1. Introducción .............................................................................................. 152
4.2. La Alianza Internacional de Discapacidad (IDA) ...................................... 153
4.3. Consorcio Internacional de Discapacidad y Desarrollo (IDDC) ................ 154
4.4. Red Iberoamericana de Organizaciones de Personas con Discapacidad y
sus familias (RIADIS) ............................................................................... 155
5. Participación y representación: la presencia de las organizaciones de personas
con discapacidad en órganos asesores o consultivos de la Administración Pú-
blica .................................................................................................................... 156
5.1. Introducción .............................................................................................. 156
5.2. Órganos asesores o consultivos de la Administración Pública ................... 158
5.3. Órganos de participación con la Administración ....................................... 162
5.4. El Defensor de las personas con discapacidad ............................................ 163
6. La vida ciudadana y la participación activa de las personas con discapacidad en
el desarrollo político ........................................................................................... 165
7. Imagen social y visibilidad en una sociedad inclusiva ........................................ 169
7.1. Imagen social ............................................................................................. 169
7.2. Visibilidad en la sociedad .......................................................................... 173
Notas ......................................................................................................................... 175
Bibliografía ............................................................................................................... 177
4. La protección internacional de las personas con discapacidad ................. 179

1. Los pronunciamientos de la ONU y sus organismos dependientes ..................... 179
1.1. Notas sobre la evolución histórica .............................................................. 179
1.2. El tratamiento de la discapacidad en el Sistema Universal de Derechos Hu-
manos ........................................................................................................ 181
1.3. Los instrumentos o cláusulas específicas relativas a los derechos de las
personas con discapacidad ......................................................................... 185
2. La Convención de Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con dis-
capacidad ............................................................................................................ 187
9
2.1. Principios rectores de la Convención ......................................................... 188
2.2. Novedades del tratado ................................................................................ 189
2.3. Repercusiones en la legislación española ................................................... 192
2.4. El proceso de puesta en marcha de la Convención ...................................... 193
3. El tratamiento de la cuestión en el derecho eurocomunitario y en el Consejo de
Europa ................................................................................................................ 195
3.1. En el ámbito de la Unión Europea .............................................................. 195
3.2. En el Consejo de Europa ............................................................................ 201
4. Análisis social del proyecto de Constitución europea ......................................... 203
5. La discapacidad en el constitucionalismo comparado ........................................ 206
5.1. Estados europeos pertenecientes a la Unión Europea ................................. 207
5.2. Estados americanos ................................................................................... 210
5.3. Otros estados ............................................................................................. 213
6. Las personas con discapacidad ante las nuevas tendencias sociales y corrientes
mundiales ........................................................................................................... 214
7. Las aportaciones del Club de Roma sobre la discapacidad en la agenda interna-
cional .................................................................................................................. 217
7.1. Las razones para realizar el Informe sobre Discapacidad ........................... 218
7.2. Estructura y principios inspiradores ........................................................... 218
7.3. Objetivos y propósitos ............................................................................... 219
7.4 Las propuestas del Informe ........................................................................ 220
Notas ......................................................................................................................... 221
Bibliografía ............................................................................................................... 224
5. La protección de la discapacidad en el derecho español ............................. 227

1. Protección en la Constitución Española de 1978 ................................................ 227
1.1. Antecedentes y contenido de la protección ................................................ 227
1.2. Significado y alcance de la protección constitucional ................................ 229
1.3. Un nuevo enfoque constitucional: la protección desde la perspectiva de
los derechos fundamentales ....................................................................... 230
1.4. El reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autóno-
mas en materia de discapacidad ................................................................. 233
2. Panorama general sobre el ordenamiento jurídico español en relación con la
discapacidad: la LISMI y sus normas de desarrollo ............................................ 234
2.1. Alcance y virtualidad de la LISMI ............................................................. 234
2.2. Orientaciones básicas y acción protectora ................................................. 235
2.3. La concepción de la «minusvalía» en la LISMI .......................................... 236
2.4. Prevención, rehabilitación y educación ...................................................... 237
2.5. Empleo e integración laboral ..................................................................... 239
2.6. Valoración retrospectiva ............................................................................ 242
3. La reciente legislación sobre igualdad de oportunidades, no discriminación y
accesibilidad universal ....................................................................................... 243
3.1. La necesidad de una nueva legislación sobre igualdad y no discriminación
para las personas con discapacidad ............................................................ 243
3.2. La LIONDAU: análisis de su contenido, fortaleza y debilidades ............... 244
3.3. La transposición al derecho español de las directivas comunitarias sobre
no discriminación en el empleo y por origen racial o étnico ....................... 249
3.4. Otras modificaciones legales conexas de gran relevancia .......................... 251
3.5. Desarrollos normativos de la LIONDAU ................................................... 253
4. Las personas con discapacidad en el sistema educativo ...................................... 255
4.1. La educación como eje estratégico ............................................................. 255
4.2. Hacia un modelo de educación inclusiva .................................................... 256
10
Índice
5. La discapacidad en el mercado de trabajo y la protección del sistema de Segu-
ridad Social ......................................................................................................... 260
5.1. El empleo como factor estratégico de integración ...................................... 260
5.2. La protección en el sistema de Seguridad Social ........................................ 271
6. Sistema nacional de salud y personas con discapacidad. Los problemas de la
bioética ............................................................................................................... 275
6.1. El marco general de referencia ................................................................... 275
6.2. Contenido básico de la regulación legal vigente ......................................... 277
6.3. Discapacidad, salud y bioética ................................................................... 280
7. Las personas con discapacidad en el futuro sistema de protección por depen-
dencia ................................................................................................................. 282
7.1. La innegable necesidad de regular la protección de las situaciones de
dependencia ............................................................................................... 282
7.2. Fundamentación constitucional de la nueva legislación en materia de
dependencia ............................................................................................... 284
7.3. Contenido y alcance de la nueva iniciativa legislativa sobre dependencia .. 285
Notas ......................................................................................................................... 289
Bibliografía ............................................................................................................... 292
6. Sistemas de protección económica de las personas con discapacidad .... 297

1. Capacidad de renta como forma de vida independiente ...................................... 297
1.1. Reflexiones en torno a la idea de «independencia» .................................... 297
1.2. Capacidad de renta y recursos económicos disponibles ............................. 302
2. La inserción laboral como la mejor vía de integración social y autonomía
económica. Prevalencia de las políticas activas y complementariedad de las po-
líticas pasivas ...................................................................................................... 306
2.1. Consideraciones introductorias ................................................................. 306
2.2. La no discriminación en el empleo y su protección social .......................... 308
2.3. Orientaciones y evolución del modelo laboral ........................................... 310
2.4. Medidas de fomento e incentivación de la inserción laboral ...................... 312
2.5. Ayudas e incentivos públicos para la contratación de personas con disca-
pacidad: la reforma de la reforma ............................................................... 316
3. Las prestaciones económicas del Estado y otras administraciones públicas ....... 320
3.1. Precisiones introductorias .......................................................................... 320
3.2. Prestaciones económicas de la Seguridad Social ....................................... 322
3.3. Prestaciones económicas a cargo del Estado .............................................. 325
4. El patrimonio especialmente protegido .............................................................. 327
4.1. Nociones previas ........................................................................................ 327
4.2. Constitución y extinción del patrimonio protegido .................................... 328
4.3. Los beneficios fiscales del patrimonio protegido ....................................... 330
4.4. Modificaciones y mejoras del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamien-
to Civil ....................................................................................................... 331
5. Fiscalidad y discapacidad ................................................................................... 334
5.1. Algunas acotaciones preliminares ............................................................. 334
5.2. Beneficios fiscales para las personas con discapacidad ............................. 335
6. La discapacidad en los seguros privados y en los fondos de pensiones ............... 344
6.1. Las personas con discapacidad frente al sector seguros .............................. 344
6.2. El sector seguros frente a las personas con discapacidad ............................ 348
6.3. Marco jurídico ........................................................................................... 349
7. Las aportaciones de la responsabilidad social empresarial en favor de las per-
sonas con discapacidad ....................................................................................... 351
7.1. La RSE como una nueva vía de compromiso social de las empresas .......... 351
11
7.2. La dimensión ética de las empresas ............................................................ 354
7.3. RSE y personas con discapacidad .............................................................. 356
Notas ......................................................................................................................... 358
Bibliografía ............................................................................................................... 359
7. Discapacidad y Trabajo Social ......................................................................... 363

1. La importancia del Trabajo Social en el modelo social de atención a las perso-
nas con discapacidad .......................................................................................... 363
1.1. Comentarios introductorios ....................................................................... 363
1.2. Evolución del concepto de Trabajo Social ................................................. 364
1.3. Volviendo sobre el concepto de discapacidad ............................................ 367
1.4. Desarrollo de los modelos de acción de Trabajo Social que se presentan en
la discapacidad ........................................................................................... 369
2. El papel de los trabajadores sociales respecto de la discapacidad para el acceso
efectivo a los derechos y prestaciones del sistema .............................................. 370
2.1. Principios y valores que configuran el perfil profesional del trabajador
social .......................................................................................................... 370
2.2. Áreas profesionales de intervención .......................................................... 372
2.3. Ámbitos de desempeño .............................................................................. 373
2.4. El rol de los trabajadores sociales en relación con las personas con disca-
pacidad ...................................................................................................... 378
3. El Trabajo Social en relación con los grandes ejes determinantes de las políticas
sobre discapacidad: igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibili-
dad universal ....................................................................................................... 380
3.1. Marco general de referencia ....................................................................... 380
3.2. Estrategias de intervención ........................................................................ 383
3.3. La contribución del Trabajo Social en la calidad de los servicios ............... 387
3.4. El I Plan Nacional de Accesibilidad 2004-2012 ......................................... 388
4. El Trabajo Social en relación con las políticas prioritarias sobre discapacidad:
educación, empleo e inclusión social .................................................................. 390
4.1. Los ejes estratégicos determinantes de la inclusión social ......................... 390
4.2. Criterios y mecanismos de intervención en materia de educación .............. 393
4.3. Criterios y mecanismos de intervención en materia de empleo e inserción
laboral ........................................................................................................ 395
5. Apoyo personalizado de los trabajadores sociales a las personas con discapaci-
dad y sus familias ................................................................................................ 396
5.1. Comentarios introductorios ....................................................................... 396
5.2. Instrumentos de la intervención social ....................................................... 397
5.3. Consideraciones en torno a la familia y factores de intervención social ..... 401
5.4. Las funciones del trabajador social en relación con las familias con perso-
nas con discapacidad .................................................................................. 403
6. El Trabajo Social desde las ONG de o para personas con discapacidad .............. 405
6.1. La articulación de las ONG: el tercer sector o sector solidario ................... 405
6.2. Grandes líneas generales de trabajos de las ONG en materia de discapa-
cidad .......................................................................................................... 409
6.3. El caso singular de la ONCE y su Fundación ............................................. 413
7. Perspectivas y retos de futuro de las personas con discapacidad ante algunas
grandes encrucijadas de la humanidad ................................................................ 416
7.1. Los grandes retos del tercer sector ............................................................. 416
7.2. Los nuevos horizontes de la discapacidad .................................................. 421
Notas ......................................................................................................................... 427
Bibliografía ............................................................................................................... 429
12
Prólogo
ALAIN TOURAINE
La manera como una sociedad define los grupos discapacitados y se esfuerza

por integrarlos dentro de la vida social común debe ser considerada hoy como
un test de vital importancia de la capacidad de ampliar el proceso de demo-
cratización de nuestras sociedades. Esta idea puede ser ampliada: con anterio-
ridad la democracia se definía como el poder de la mayoría; ahora sería más
adecuado definirla por el respeto de los derechos de las minorías. Entre estas
minorías el grupo de los no videntes es a la vez uno de los más importantes,
dado que es el grupo que ha producido más iniciativas técnicas y administrati-
vas para vencer el aislamiento que sufren quienes tienen este tipo de discapa-
cidad. En este sentido es importante recordar la obra del Abbé de l’Epée en
vísperas de la Revolución Francesa y después la gran obra redescubierta de
este pensamiento iluminista en el Gallaudet College en Estados Unidos. Más
recientemente un equipo mixto franco-americano dirigido por Bernard Mot-
tez, investigador del Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS),
de Francia, ha iniciado una serie de trabajos en varios países. Estas iniciativas
son muy novedosas y de sumo interés para comprender el comportamiento
humano a través de grupos discapacitados, tratando con ello de crear nuevos
circuitos y nuevos sistemas de comunicación para reemplazar la función defi-
ciente del organismo.
En este sentido me parece muy valioso este libro: Discapacidad, sistemas
de protección y Trabajo Social del profesor Rafael de Lorenzo García, ya que
por una parte se ubica dentro de la tradición de estudios ya mencionada y, por
otra, expresa cabalmente toda la complejidad que conlleva la integración so-
13
cial de los no videntes. Tuve la oportunidad de conocer al profesor De Loren-
zo con motivo de una reunión reciente sobre el futuro de Europa, que tuvo lu-
gar en el Monasterio de Yuste, en Extremadura, España, a la que convocaba
la Academia Europa de Yuste y en donde participaban personalidades de la
vida académica que representaban distintas disciplinas científicas, del mun-
do político, investigadores e intelectuales europeos, siendo clausurado por el
ex canciller Helmut Kohl, Felipe González y Sus Majestades los Reyes de
España. Precisamente, el referido encuentro subrayó la preocupación de los
ciudadanos por el reforzamiento de la vertiente social y ciudadana de la nue-
va Europa.
Sin duda el trabajo del profesor Rafael de Lorenzo será un buen instru-
mento para hacer llegar a nuestras sociedades el pálpito y la realidad de las
personas con discapacidad, favoreciendo así la práctica de valores que dignifi-
can a la persona con discapacidad como persona humana, el conocimiento de
los elementos definitorios de la discapacidad y el reconocimiento de sus dere-
chos. En esta línea, este trabajo es un buen referente para dar respuesta a si-
tuaciones en las que muchas veces se desliza a la opinión pública y a las so-
ciedades europeas que vivimos de espaldas a grandes colectivos, como lo son
las personas con discapacidad. Que los no videntes tienen los mismos dere-
chos y deben gozar de las mismas oportunidades que el resto de los ciudada-
nos es una premisa que debemos instalar en el proceso de construcción eu-
ropea como medio de insuflar más alma a la Unión Europea, como también
para profundizar en una democracia que esté basada en los derechos cultura-
les de las personas.
Cuando me permito otear el perfil profesional y académico del profesor
Rafael de Lorenzo, me percato de su pertenencia al prestigioso Club de
Roma. Este hecho, más el atento seguimiento de sus trabajos, me han permiti-
do conocer la personalidad de nuestro autor, su trayectoria vital, profesional
y, sobre todo, su compromiso social. Una cita, extraída de uno de los docu-
mentos preparados para el mencionado Club, viene a corroborar mis palabras:
«El futuro de la humanidad depende de que todos los hombres y mujeres pue-
dan participar activamente en la construcción de su existencia en común y de
que lo hagan solidariamente y apreciando la singularidad de cada miembro de
la familia humana, sin exclusiones ni limitaciones fundadas en las circunstan-
cias o en las capacidades de cada cual».
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social, del profesor Ra-
fael de Lorenzo, libro publicado en los albores del siglo XXI, facilitará sin duda
el desarrollo de los nuevos horizontes de la discapacidad en el mundo actual,
y los valores y los paradigmas sociales que abren caminos, para que las perso-
nas con discapacidad los puedan recorrer en pos de la inclusión, otra de las in-
quietudes que ya manifestaba nuestro autor en el marco del Club de Roma.
En último término, quisiera considerar su particular compromiso dentro
de la ONCE. La sociología siempre se ha interesado por los grupos discapaci-
tados y en particular por los «no videntes» y por aquellos llamados sordomu-
14
Prólogo
dos. Para ambos casos fueron creados los primeros institutos en el siglo XVIII.
Después del periodo de la industrialización, durante el cual no se dio mucha
importancia a estos temas, hemos constatado que desde hace treinta años se
ha producido un aumento significativo en el interés por tratar estos proble-
mas. Un hecho significativo en este sentido es la redefinición misma del pro-
blema y de los métodos para ayudar a aquellos que tienen dificultades senso-
riales para participar en la vida social.
Un paso fundamental en esta evolución fue la creación y difusión del len-
guaje para sordomudos, cuyo estudio se había realizado en el ya mencionado
Gallaudet College en Estados Unidos. Los casos de las personas sordas y «no
videntes» fueron muy distintos. Respecto a los últimos, fue determinante el
reconocimiento como grupo minoritario y el hecho de darles instrumentos
propios de comunicación. El mejor ejemplo de esto fue la creación del len-
guaje Braille, lo que ha favorecido la creación de bibliotecas, facilitándoles a
estas personas el acceso a textos escritos.
En este sentido, como se trata de un lenguaje escrito y no gestual, las polí-
ticas frente a los «no videntes» pusieron menos énfasis en la identidad, y prio-
rizaron la integración de éstos para que pudiesen participar en todas las activi-
dades de la sociedad. Sin embargo, el avance no ha sido espectacular. En ello
ha incidido el hecho de que se trata de un grupo numeroso y, en segundo lugar,
por el gran número de problemas materiales y técnicos que deben ser supera-
dos para lograr avances más significativos.
En este mismo contexto, consideramos de forma especial el trabajo desa-
rrollado por el profesor Rafael de Lorenzo para el progreso y la obra realizada
por la ONCE, que tienen una importancia fundamental. Las actividades de
esta institución y la cobertura que ha alcanzado la pone muy por encima de
otras instituciones del mismo tipo. El reconocimiento social e institucional
que la ONCE ha logrado instalar en la sociedad española del problema de los
«no videntes» y de las personas con discapacidad en general ha supuesto un
paso significativo. La calidad y eficacia de su trabajo —ejemplo a seguir por
otros países—, así como también la relación que ha establecido con otras or-
ganizaciones hermanas en América Latina, son algunas de las razones que
confirman el carácter excepcional y ejemplar de esta institución, que apuesta
todos los días por una redefinición de los equilibrios sociales que tenga en
cuenta las exigencias de todos los ciudadanos por encima de sus condiciona-
mientos físicos, psíquicos o sensoriales, favoreciendo todas las estrategias de
la coparticipación y del respeto a todas las diversidades, que son una riqueza a
preservar en cualquier sociedad, y desafíos y retos en los albores del tercer mi-
lenio para los sistemas de protección social.
París, septiembre 2006
15
A mis hijos Lucía y Santiago,
a los que les debo, cuanto menos,
el tiempo que me prestaron para dedicarlo a este libro.
Capítulo preliminar
1. Objetivos, sistemática y contenido de la obra

1.1. Objetivos y sistemática
Justamente al inicio de este volumen es imprescindible realizar algunas consi-

deraciones y explicaciones que faciliten su manejo y hagan más comprensi-
ble su contenido.
Antes de hablar de objetivos es necesario hacer un pequeño paréntesis
acerca de las motivaciones personales y profesionales. En efecto, desde un
punto de vista personal, y dentro de nuestra larga trayectoria de investigación,
docencia y publicaciones, hemos venido albergando y acariciando la idea de
poner a disposición un trabajo que aborde algunas de las grandes cuestiones
referidas a las personas con discapacidad con un enfoque y una extensión que
resulten abarcables con facilidad para el lector.
Muchas han sido nuestras colaboraciones en libros colectivos, en ocasio-
nes dirigiéndolos, en otras prestando un apoyo personal, académico e institu-
cional; diversos han sido los esfuerzos en monografías colectivas e, incluso,
recientemente en el impulso de obras de mayor alcance, calado y pretensiones
más omnicomprensivas de la materia.
Ahora que el trabajo está concluido y que se pone a disposición del públi-
co, queremos resaltar que los objetivos perseguidos son básicamente los si-
guientes:
19
— Disponer de un trabajo monográfico y especializado sobre las perso-
nas con discapacidad.
— Contar con una obra que, sin pretender un planteamiento omnicom-
prensivo, ofrezca una visión global y de conjunto suficiente para la
comprensión de la cuestión.
— Acceder a un trabajo que, a pesar de su limitada extensión, aborde se-
lectivamente las cuestiones más relevantes relacionadas con las perso-
— Manejar un volumen que aborde la problemática de la discapacidad de
manera poliédrica e interdisciplinar, es decir, desde distintos ángulos
y perspectivas, así como desde el manejo de diferentes técnicas, herra-
mientas y metodologías desde las ciencias sociales y en especial desde
el derecho, la sociología, la economía, etc.
— En fin, ofrecer un producto útil y manejable para la comunidad uni-
versitaria en relación con aquellas materias que cada vez se imparten
de manera más habitual en diferentes licenciaturas y diplomaturas (en
especial los estudios de Trabajo Social), abordando la cuestión de las
personas con discapacidad; y aportar unos materiales que puedan
servir para el trabajo de diversos profesionales que desarrollan su ac-
tividad en torno al mundo de las personas con discapacidad, ya sea
en entornos públicos, privados, sociales o empresariales, como com-
plemento a una rica bibliografía española que, no obstante, adolecía
de una laguna importante en cuanto a la existencia de un volumen
como éste que abordara la cuestión desde un tratamiento no excesi-
vamente para especialistas y con un tamaño que no produjera efectos
disuasorios.
En cuanto a la sistemática, resulta bien sencillo de explicar. En efecto, tras

este capítulo preliminar, el volumen se extiende a lo largo de siete capítulos,
cada uno de los cuales cuenta con siete epígrafes que vienen acompañados de
diversidad de notas al final de cada capítulo aclaratorias de su contenido, de
remisión bibliográfica o de interrelación respecto de las distintas partes del
trabajo. Cada capítulo dispone, específicamente, de una bibliografía ad hoc,
debidamente seleccionada, que, sin tener pretensiones de exhaustividad, ofre-
ce las referencias actuales suficientes para ampliar y enriquecer los conteni-
dos básicos que se recogen en cada uno de dichos capítulos.
El trabajo concluye con tres índices: un índice general más detallado de
cada uno de los capítulos y epígrafes; un índice por materias, que facilitará
la búsqueda con las suficientes voces y referencias para ello, y finalmente
un anexo final que contiene una selección de páginas web de interés, debi-
damente clasificadas para facilitar su manejo y conocimiento, y que por su
cuidada selección conducirán al lector a aquellos enlaces generales más im-
portantes y significativos, dentro de los cuales podrán encontrar no sola-
mente una rica y abundante información, sino, a la vez, referencias de otros
20
enlaces terceros que, en su conjunto, facilitarán un conocimiento amplio de
documentos y contenidos en la red, estrechamente vinculados con la cues-
tión de las personas con discapacidad y sus organizaciones, familias e insti-
tuciones.
1.2. Un adelanto de los contenidos
Como acabamos de decir, el presente volumen se estructura en siete capítu-

los, de los que pasamos seguidamente a hacer una breve y anticipada reseña
de los contenidos que en aquéllos encontraremos.
El capítulo 1 aborda el frontispicio del trabajo, como no podía ser de otra
manera: la cuestión crucial de la persona con discapacidad como persona hu-
mana. Por ello va desarrollando aspectos relativos, en primer lugar, al concep-
to y la terminología utilizados para su denominación; una referencia detallada
respecto de los modelos de atención a la discapacidad cuya cuestión se ha
convertido en el gran centro de referencia sobre el que han pivotado los enfo-
ques, filosofías, doctrinas y políticas desarrolladas en los últimos cuarenta
años, cuyas orientaciones han venido marcadas por la filosofía y finalidad
misma de tales modelos. Como consecuencia de ello, si el modelo médico-re-
habilitador llevaba una política de carácter asistencialista, el modelo social
condujo a un nuevo enfoque centrado en los derechos humanos, cuestión esta
que se trata profusamente, así como los factores o elementos determinantes
de su ejercicio. Por ello será muy importante estudiar, como efectivamente así
se hará, a lo largo del volumen, el contenido de los ordenamientos jurídicos, y
en especial del español, ya que la cobertura, fundamentación y ejercicio de ta-
les derechos encuentra su máxima consagración en el ordenamiento jurídico
constitucional de cada país, así como en las normas internacionales y euro-
peas que resultan de aplicación en esta materia. Pero no basta sólo con el enfo-
que jurídico, sino que se estudia la dimensión ética que se deriva del principio
de dignidad de la persona, de manera que los comportamientos éticos serán
determinantes para la impronta y materialización efectiva de las políticas so-
ciales para las personas con discapacidad. Y, en relación con el ejercicio prác-
tico de tales derechos, abordamos el análisis de tres binomios de crucial tras-
cendencia: el principio de igualdad en sus diferentes vertientes versus el
derecho a la diferencias; la compatibilización de los principios de la no discri-
minación con el desenvolvimiento de una verdadera política de «acción posi-
tiva o discriminación favorable»; y, finalmente, la necesaria coexistencia de
los principios del mainstreaming, con su enfoque de transversalidad o presen-
cia de la discapacidad en cualquier norma, política o programa general, con la
visión pragmática que exige a la vez un tratamiento especializado de la cues-
tión; es decir, es necesario que existan documentos y normas especiales cuyo
objeto; finalidad y contenido se dedique exclusivamente a las personas con
discapacidad.
21
Valga, por todos, un ejemplo bien reciente. Hemos estado durante déca-
das en la creencia que tanto la Declaración Universal de Derechos Humanos
de Naciones Unidas como los diferentes tratados sobre derechos humanos
que integra el Sistema Universal de Derechos Humanos incluían y, por tanto,
daban cobertura suficiente a los derechos de las personas con discapacidad.
Dicha creencia se convirtió en certeza cuando, tras la Conferencia Mundial
sobre Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, se adoptaron pronun-
ciamientos concretos en relación a la plena aplicabilidad y total inclusión bajo
el ámbito de cobertura de dicho sistema universal de las personas con discapa-
cidad. No obstante lo anterior, una de las razones esgrimidas en la aprobación
por el Comité Ad Hoc de Naciones Unidas para la Convención de los Dere-
chos de las personas con discapacidad consistió en que era necesario este ins-
trumento especializado para que no cupiera ninguna duda desde el punto de
vista de la seguridad jurídica de que los derechos humanos de las personas con
discapacidad se encontraban plenamente protegidos mediante esta nueva con-
vención, que dará lugar a un nuevo tratado internacional. Por ello, en el último
epígrafe de este capítulo aportamos unas reflexiones y consideraciones sobre
la importancia de disponer de más y mejores regulaciones, pero también de la
necesidad de que dichas regulaciones se apliquen de manera efectiva, los de-
rechos reconocidos se ejerzan materialmente y los ordenamientos pongan a
disposición de los ciudadanos instrumentos y procedimientos ágiles que per-
mitan su ejercicio e impidan reacciones desincentivadoras de su ejercicio des-
de los entornos públicos.
En el capítulo 2 encontraremos cuestiones relativas al concepto de disca-
pacidad, a los criterios para su clasificación y su medición sociométrica. En
primer lugar, es preciso disponer de una aproximación al concepto y cuáles
son sus elementos constitutivos que los llevan a diferentes ordenaciones tipo-
lógicas o de categorización. En segundo lugar, estudiaremos los instrumentos
y documentos de clasificación de la discapacidad disponibles en el ámbito de
Naciones Unidas (Organización Mundial de la Salud), así como en España,
ya que carecemos de tales instrumentos en el ámbito de la Unión Europea.
Será muy enriquecedor conocer los parámetros utilizados para las diferentes
categorizaciones, así como disponer de una información básica sobre el pro-
cedimiento de reconocimiento y calificación de la condición de discapacidad
en nuestro ordenamiento jurídico. Y, finalmente, abordaremos los aspectos
demográficos o de población con discapacidad desde los diferentes instru-
mentos de medición que nos ofrece Naciones Unidas, la Unión Europea y
nuestro país, distinguiendo en este último caso entre los datos globales y al-
gunas aproximaciones territorializadas respecto de algunas comunidades au-
tónomas.
En el capítulo 3 encontraremos tres órdenes de cuestiones bien diferencia-
das. La primera de ellas, abordará la configuración, clasificación, organiza-
ción, logros y retos de las organizaciones representativas de las personas con
discapacidad y sus familias en los ámbitos español, eurocomunitario y mun-
22
dial. La segunda se detendrá en los mecanismos de presencia y participación
del movimiento asociativo de las personas con discapacidad en órganos aseso-
res o consultivos de las administraciones públicas. Y, finalmente, la tercera,
desgranará algunas reflexiones sobre la participación plena y activa de las per-
sonas con discapacidad en la vida política, así como la imagen social y la
percepción social que de la discapacidad se tenga en una sociedad inclusiva.
El capítulo 4 se extiende, en detalle, sobre la protección internacional de
las personas con discapacidad. Se ocupa de los pronunciamientos de distintos
ámbitos internacionales (Naciones Unidas, Unión Europea, Consejo de Eu-
ropa), ya tengan o no carácter jurídicamente vinculante; se detiene en el aná-
lisis de la protección dentro del sistema universal de derechos humanos de
Naciones Unidas y realiza, cuando concluimos este libro, el estado de la
cuestión sobre el nuevo tratado de Naciones Unidas sobre los derechos de las
personas con discapacidad, cuyo texto acaba de ser aprobado por el Comité
Ad Hoc y que está en trámite de aprobación formal por la Asamblea General
que se encuentra, en estos momentos, celebrando su periodo anual de sesio-
nes. En un segundo bloque encontraremos algunos análisis sobre los aspectos
sociales del proyecto de Constitución Europea (todavía non nata), que por su
gran importancia y alcance deben ser conocidos a pesar de que aún no hayan
entrado en vigor, y, asimismo, realizamos un interesante acercamiento al co-
nocimiento del constitucionalismo comparado respecto de las diferentes re-
gulaciones de constituciones europeas, americanas y de otros países del mun-
do que nos permitirán disponer de una breve pero significativa radiografía de
la situación en cuanto a la cobertura constitucional de este colectivo. Con-
cluirá el capítulo con algunas reflexiones sobre las tendencias de futuro y la
presencia de la discapacidad en la agenda internacional, que completarán las
aportaciones que, al respecto, ofrecemos en este mismo capítulo preliminar,
más adelante.
El capítulo 5 enfrenta la cercana e inmediata problemática de la protec-
ción de las personas con discapacidad en el ordenamiento jurídico español. Se
realiza un análisis del contenido de nuestra vigente Constitución ofreciendo
una nueva visión o enfoque interpretativo que evoluciona desde una visión
prestacional o asistencialista derivada del artículo 49 como única percha de la
que colgar nuestro ropaje jurídico argumental y evolucionando hacia un enfo-
que más integral basado en la aplicación de los derechos fundamentales, y en-
cardinando, por tanto, la cuestión desde la perspectiva de la igualdad y no dis-
criminación por aplicación de los artículos 9.2, 10 y 14 de nuestra Carta
Magna. Seguidamente, se analizan pormenorizadamente las dos leyes espe-
ciales que constituyen las normas de cabecera o referencia del ordenamiento
jurídico especializado en materia de personas con discapacidad, como son la
LISMI y la LIONDAU. Y si tales normas articulan un conjunto de derechos y
prestaciones, es preciso entrar a analizar aquellas políticas estratégicas para la
consecución de la plena integración social de este colectivo. Por ello se repa-
san los contenidos y enfoques esenciales de las políticas sociales relativas a
23
educación, integración laboral, protección de la salud y, como gran novedad
actual, la futura regulación de la protección por dependencia.
A lo largo del capítulo 6 repasaremos aquellos instrumentos esenciales
para conseguir la finalidad primordial de la autonomía plena de las personas
con discapacidad, que necesariamente pasan por la premisa de la autonomía
económica como conditio sine qua non para una vida independiente. Por ello
realizaremos algunas aproximaciones, a pesar de los escasos datos disponi-
bles: a la capacidad de renta de las personas con discapacidad; la situación del
empleo como el mejor instrumento de obtención de autonomía personal y
económica; el estado de situación de las prestaciones económicas y ayudas
públicas del Estado y otras administraciones públicas; el régimen jurídico del
patrimonio protegido para las personas con discapacidad, por su novedad y es-
pecialidad en los últimos años; la dosis de generosidad fiscal de nuestro siste-
ma a favor de este colectivo, analizando para ello los diversos tipos de im-
puestos; las regulaciones, avances y carencias de la protección en el campo de
los seguros y los fondos de pensiones; y, finalmente, las aportaciones de la
responsabilidad social corporativa a favor de las personas con discapacidad
por tratarse de una vía o instrumento muy novedoso que, de traducirse en re-
sultados concretos y tangibles, deberá comportar la puesta a disposición de re-
cursos adicionales que contemplen el puzzle de las políticas sociales tanto pú-
blicas como de las familias del tercer sector y las empresas.
Y, para concluir, el capítulo 7 abordará tres aspectos concatenados. Por
una parte, el importante papel de los trabajadores sociales en el sector de acti-
vidad relativo a las personas con discapacidad; por otra, los diferentes meca-
nismos y técnicas de actuación e intervención desde el Trabajo Social en los
elementos más determinantes de las políticas de integración social de este co-
lectivo; y, para acabar, una reflexión última sobre las perspectivas de futuro de
las personas con discapacidad desde una óptica global, pero también españo-
la, así como desde una reflexión del papel y la importancia de la voz del tercer
sector y por tanto de las organizaciones que representan los intereses de lo so-
cial y, en concreto, de las personas con discapacidad.
2. Las personas con discapacidad y el análisis de los entornos

2.1. El hecho de la discapacidad y su importancia
La discapacidad es un fenómeno presente en las personas y en las sociedades

cuyo concepto, percepción, interpretación y sistema de creencias han variado
a lo largo de la Historia. Más allá de la realidad fáctica, del hecho material de
la discapacidad en sus múltiples formas, que podría decirse constituye una in-
variante, no es menos cierto que la discapacidad lleva en sí, como elemento
constituyente, una dimensión social, un influjo del entorno donde se mani-
fiesta esa materialidad que termina por configurarla. Así entendido, puede
24
afirmarse que la discapacidad es una circunstancia personal (algo presente en
algunas personas, una nota no generalizada que las hace ser percibidas como
individuos o grupos diferenciados) y un hecho social, tanto en el sentido de
que esta concurrencia de circunstancias similares personales en una plurali-
dad de personas tiene una trascendencia social (sentida generalmente como
problema), como en el sentido de que la interacción con el medio que la rodea
determina de algún modo qué se entiende por discapacidad; incluso, qué es
discapacidad.
Esta doble dimensión de la discapacidad (personal y social) y su mutabili-
dad histórica se aprecia sin dificultad en las formas de intervención pública
que este fenómeno ha experimentado en nuestras sociedades en los últimos
decenios. Las políticas de discapacidad, la acción pública en materia de dis-
capacidad han obedecido en gran medida a los modelos conceptuales y de vi-
sibilidad de la discapacidad imperantes en cada momento.
Sin remontarnos más atrás, limitándonos al siglo XX, se aprecian dos mo-
delos de intervención pública que han dado origen a dos tipos de políticas pú-
blicas de discapacidad, a saber: el modelo médico o rehabilitador y el modelo
social.
No se trata de modelos puros, sin conexiones y superposiciones entre
ellos, ni de modelos consecutivos que se hayan turnado en el tiempo siendo
sustituido uno por el otro, pero sí cabe aseverar que el modelo médico o reha-
bilitador ha sido el tradicional y vigente hasta hace unos veinte o treinta años,
y que el modelo social ha comenzado a generalizarse de ese tiempo a esta par-
te. En estos momentos, todos los datos indican que ambos modelos coexisten,
no siempre armónicamente, aunque con tendencia expansiva del modelo so-
cial en detrimento del médico, que comienza a verse relegado.
El modelo médico, sintéticamente resumido, considera la discapacidad
exclusivamente como un problema de la persona, directamente producido por
una enfermedad, accidente o condición negativa de salud u «otro desorden»,
que requiere de cuidados médicos y otros análogos proporcionados por pro-
fesionales e instituciones o dispositivos médicos bajo formas de tratamientos
individuales. Bajo este sistema de creencias, el tratamiento —no podía ser
otro el término— de la discapacidad se dirige a conseguir la cura, la mejoría, o
una más adecuada adaptación o rehabilitación de la persona, o un cambio en
su comportamiento. Como efecto de esta concepción, desde el punto de vista
político y jurídico, la discapacidad se encara dentro de la legislación de la
asistencia y la seguridad social, o como parte de ciertas cuestiones del dere-
cho civil relacionadas con la menor capacidad, la incapacitación y la tutela. El
tratamiento, la atención sanitaria, el cuidado cobran así el carácter de aspecto
fundamental; y en la esfera política, la respuesta es la adecuación de la aten-
ción a la salud a las carencias de salud que padecen —otro término elocuen-
te— las personas con discapacidad. Consecuentemente, las políticas públicas
de discapacidad se residencian en las instancias públicas de salud y en las au-
toridades sanitarias.
25
Al contrario de lo sustentado por el modelo médico, desde los años sesen-
ta y setenta del siglo pasado comienza a abrirse camino un nuevo concepto
que cambia la visión tradicional que se venía teniendo de la discapacidad y
traslada el foco de lo individual a lo social, de la discapacidad como carencia
de la persona que hay que remediar a la discapacidad como producto social,
como «constructo» resultado de las interacciones entre un individuo y un en-
torno no concebido para él. El modelo social atenúa fuertemente los compo-
nentes médicos de la discapacidad, que serían unos más dentro de una serie, y
resalta los sociales, los factores ambientales, que resultan determinantes. Así,
al considerar que las causas que están en el origen de la discapacidad son so-
ciales, pierde parte de sentido la intervención puramente médica. Las «solu-
ciones» no deben tener cariz individual respecto de cada persona concreta
«afectada», sino que más bien deben dirigirse a la sociedad. A diferencia del
modelo médico que se asienta sobre la rehabilitación de las personas con dis-
capacidad, el modelo social pone el énfasis en la rehabilitación de una socie-
dad que ha de ser concebida y diseñada para hacer frente a las necesidades de
todas las personas, gestionando las diferencias e integrando la diversidad.
En el plano de la intervención pública, las políticas de discapacidad dejan
de estar en la esfera de lo sanitario, pasando a ser transversales a toda la ac-
ción pública, pues de lo que se trata en este modelo es la garantía de la igual-
dad de oportunidades, la no discriminación y la accesibilidad universal de las
personas con discapacidad.
Como se apuntaba, en estos momentos en la mayor parte de los países
posindustriales gana terreno el modelo social de entendimiento de la discapa-
cidad, con los efectos políticos consiguientes, aunque todavía perduran mu-
chos elementos conceptuales, políticos, legislativos y judiciales del modelo
médico o rehabilitador, que podría considerarse en vías de superación. Se pro-
duce una coexistencia, no siempre armónica ni equilibrada entre ambos mo-
delos, sobre cuyo fin no podemos todavía pronunciarnos.
2.2. La necesidad de una visión panorámica
Pero, a todo ello, hay que añadir un análisis mucho más global y omnicom-
prensivo, pues no sólo los entornos próximos y las políticas sociales concretas
de ámbito local, nacional y regional afectan y condicionan a las personas con
discapacidad y la consecución de su pleno estatus de ciudadanía, sino que
también otros problemas más generales, que se desarrollan en escenarios o
entornos de dimensiones mayores, se están constituyendo como llave de paso
o camino crítico global que sitúa a la humanidad entera ante encrucijadas de-
cisivas. Su definición y encauzamiento condiciona y condicionará en el futuro
la evolución general de la gran lucha de la humanidad por la igualdad, la justi-
cia, el respeto, en fin, la dignidad de la persona y la consecución de las condi-
ciones mínimas que garanticen un nivel digno de calidad de vida.
26
Por ello, y a riesgo de resultar extraño o extemporáneo, abordaremos al-
gunas reflexiones y análisis, no sólo sobre el entorno español, sino también
sobre el de la Unión Europea y el de un ámbito más global.
Estos análisis que desarrollaremos en los epígrafes siguientes pretenden
dibujar, aunque sea someramente, los grandes escenarios que actúan como los
grandes condicionantes o nudos gordianos que fijan unas limitadas coordena-
das y unas concretas tendencias bajo las cuales se desarrollan políticas diver-
sas, ya sean transversales o con una dimensión geográfica menor que adole-
cen de estar sometidas a unos límites o fronteras infranqueables. Si bien, ello
no significa que desdeñemos su importancia, pues son las acciones más loca-
les y más próximas al individuo las que más le pueden afectar y favorecer de
manera inmediata, aunque su recorrido sea muy alicorto desde una visión his-
tórica o diacrónica.
Pero es preciso realizar un esfuerzo de contrapunto con los análisis prece-
dentes respecto de cuáles puedan ser los anhelos, aspiraciones, reivindicacio-
nes y propuestas que, en tales ámbitos, pueda formular la discapacidad, ya que
el desarrollo de las políticas y la evolución de las situaciones ni es lineal ni
omnicomprensiva, sino que, en general, suele tener un comportamiento desi-
gual en el tiempo, en el espacio geográfico y en las dimensiones cualitativas
diversas que pueden concurrir.
3. Análisis del entorno a nivel mundial

3.1. Los factores concurrentes
Sin ánimo de abordar aquí esta cuestión desde una perspectiva de las relacio-
nes internacionales o de geoestrategia, queremos hacer alguna modesta apor-
tación al respecto partiendo de que los grandes problemas de la humanidad y
los déficit del orden internacional pivotan en torno a las carencias o insufi-
ciencias relacionados con los considerados valores o principios esenciales del
sistema occidental de los países democráticos y avanzados: estado de dere-
cho, estado democrático, estado social y cultura de paz.
Es cierto que desde las revoluciones del siglo XVIII (americana y francesa)
la historia de la humanidad y de los sistemas occidentales en estos últimos dos
siglos ha girado en torno a la evolución y mejora constante de una serie de
principios y valores que pretendían garantizar los derechos fundamentales y
el respeto a la persona humana desde la puesta en pie de los principios de res-
peto al orden constitucional y la legalidad; la igualdad real de los ciudadanos,
su plena e igualitaria participación en la vida política; la intervención del po-
der público para corregir las desviaciones y desigualdades provocadas por el
mercado, y, en fin, la consecución de un nivel de convivencia y de vida en paz
entre personas, comunidades y pueblos; y todo ello, con el decorado de fondo
de cómo limitar al poder público para preservar esferas de libertad individual
27
o de cómo orientarlo hacia un papel más proactivo socialmente y más redistri-
butivo de la riqueza.
Pero, por desgracia, nos encontramos con que el «pretendido orden inter-
nacional» no fundamenta su funcionamiento en el respeto al derecho y a las
reglas de juego establecidas, sino que prima la razón de la fuerza sobre la fuer-
za de la razón jurídica. La historia demuestra, y mucho más nuestra historia
reciente del siglo XX, que la inexistencia de referentes generales a respetar por
todos ha sido una de las causas de los múltiples y sucesivos conflictos que han
asolado nuestra historia. Por ello, tras las enseñanzas de las últimas dos con-
tiendas mundiales parecía que los derroteros evolucionarían hacia la consecu-
ción de un nuevo orden mundial, pero pronto se vio alterado por la política de
la confrontación de bloques o guerra fría que, tras la caída del muro de Ber-
lín, pudo dar la impresión que llegaba a su conclusión (el final de la historia).
Pronto se pudo ver que no era posible para nuestro actual sistema identificarse
en sus propios rasgos sino por contradicción, comparación o confrontación
con «el otro», el rival, el enemigo, y no resultó nada difícil encontrar ese nue-
vo referente de confrontación como consecuencia de las políticas globales y
las acciones derivadas del terrorismo yihadista, que alcanzaron su culmina-
ción en el atentado de septiembre de 2001 en Estados Unidos y que ha condu-
cido a una cultura de miedo ciudadano, del recorte de los derechos fundamen-
tales, del establecimiento de un orden internacional basado en la alianza
contra el terrorismo que está conduciendo a callejones de difícil salida, en
cuanto al conflicto mismo, y que está provocando un agravamiento aún ma-
yor de los grandes problemas de la humanidad, como son la injusticia en la
distribución de los recursos, la pobreza, la enfermedad, el subdesarrollo y la
violencia.
No existe, pues, un orden internacional que base su funcionamiento en re-
glas jurídicas claras y equitativas que se respeten y que se hagan respetar por
un organismo de referencia mundial que cuente con los instrumentos jurídicos
y coactivos necesarios para actuar en los términos en los que nuestros ordena-
mientos jurídicos se relacionen en caso de incumplimiento de las obligaciones
establecidas. No solamente Naciones Unidas carece de fuerza porque los gran-
des países no se la quieren otorgar, sino que se incumplen sistemáticamente, y
a conveniencia de cada uno, las resoluciones de dichos organismos internacio-
nales, los mandatos de los tratados internacionales que son normas vinculantes
para todos los que los han ratificado, o simplemente no se ratifican los trata-
dos, y se evita la creación de un orden jurisdiccional global que exija responsa-
bilidades en el caso de la comisión de graves delitos contra la humanidad.
Frente a la cultura de la cooperación, la alianza y el multilateralismo, se ha ido
imponiendo la de descohesión, confrontación e imposición unilateral.
En segundo lugar, preconizamos en nuestros sistemas el principio demo-
crático del funcionamiento del Estado, las instituciones, las sociedades, así
como los comportamientos individuales bajo la máxima de: cada hombre, un
voto, y que de dicha participación igualitaria y activa que configura la volun-
28
tad popular se deriva la legitimidad del poder. No obstante, constatamos que
ni la vida internacional se rige por el principio democrático entre los países,
ni, lo que es aún más grave, se exige el cumplimiento e implantación de los
principios democráticos en los países con regímenes autoritarios, instrumen-
talizando este criterio respecto de aquellos que son percibidos como hostiles
por el status quo internacional, y, por contra, con un carácter absolutamente
permisivo respecto de regímenes que incumplen sistemáticamente los princi-
pios más elementales del sistema democrático pero que gozan de la complici-
dad, por acción o por omisión, de los países más poderosos por razones de
pura conveniencia nacional o geoestratégica.
En tercer lugar, una de las conquistas más importantes de la segunda mitad
del siglo XX fue la consecución del Estado social, como forma de complemen-
tar, mejorar y superar al viejo modelo liberal burgués que, además de respetar
la formalidad de los derechos civiles y políticos, pasó a intervenir directamente
en la articulación de políticas públicas tendentes a la protección de las perso-
nas y colectivos más desfavorecidos desde una línea de redistribución de la ri-
queza y de generalización del Estado del bienestar. En cambio, en el plano in-
ternacional, y como demuestran los datos de Naciones Unidas, la tendencia es
justamente la contraria. No se está avanzado en una línea de mejora de redis-
tribución de los recursos que permita el desarrollo de los países más atrasa-
dos, sino que la brecha de la riqueza se ensancha y se agiganta, siendo cada
vez mayores las diferencias entre unas regiones y otras, entre unos países y
otros, y entre unos grupos humanos y otros dentro del mismo país. Prueba de
ello es que, como ha puesto de manifiesto un informe de Naciones Unidas so-
bre el desarrollo humano, la riqueza total de los 358 multimillonarios globales
equivale a la suma de los ingresos de los 2.300 millones de personas más po-
bres (el 45% de la población mundial). Los países en vías de desarrollo, que
suponen el 80% de la población mundial, sólo reciben el 22% de la riqueza
global, frente al 78% del 20% que representan los países desarrollados.
Aun así, y en los albores del siglo XXI, hay cifras que hablan por sí mismas
de lo mucho que queda por hacer en este campo. Algunos contrastes al respec-
to indican que mientras países como India y China están creciendo a tasas de
entre el 7% y el 10%, los países occidentales evolucionan hacia la recesión
económica y los países más pobres se hunden cada vez más, habida cuenta de
que las condiciones socioeconómicas de los grupos más desfavorecidos incre-
mentan sensiblemente el riesgo de tener una deficiencia. ¿Cómo podemos
avanzar en la prevención cuando el 15% de la población de los países indus-
trializados se encuentran por debajo del umbral de pobreza o cuando, de los
4.600 millones de habitantes de los países en desarrollo, casi 1.000 millones
carecen de acceso a agua potable y 2.400 millones no tienen acceso a los ser-
vicios sanitarios básicos?
Mientras no se permita, se fomente y se apoye decididamente el desarro-
llo de los países más pobres, se luche contra la pobreza, la enfermedad y se
generen condiciones que eviten la violencia de todo tipo, no será posible un
29
desarrollo con un cierto grado de equidad global y, ello, abonará y será un cal-
do de cultivo muy favorable a doctrinas basadas en la confrontación, la vio-
lencia y la destrucción, al aprovechar el estado de necesidad y desesperación
de personas y comunidades. Pero a esta situación de injusticia distributiva hay
que añadir otra de carácter más transversal como son todos los problemas que
se están generando para el conjunto de la humanidad en relación con el desa-
rrollo sostenible y las enormes amenazas que está suponiendo el efecto inver-
nadero, el calentamiento de la tierra, la amenaza nuclear, etc., que a largo pla-
zo ocasionará un daño incontrolable y generalizado, incluso para los pueblos
y países que ahora creen que su posición actual de dominación les permite
controlar el futuro.
Y finalmente observamos que en los diferentes planos nacional, regional
y mundial no se profundiza en una cultura de paz de convivencia pacífica, de
tolerancia de respeto al otro, sino que por el contrario se van generando posi-
ciones doctrinales, políticas y de mercado global que generan exclusión social,
marginación y pobreza que están llevando a las sociedades avanzadas a situa-
ciones de contradicción interna en sus estructuras y comportamientos sociales
que acabarán estallando con unas consecuencias todavía incalculables. Los
efectos de las corrientes migratorias, las reacciones xenófobas y los choques
culturales se están convirtiendo en un «caballo de troya» para las sociedades
avanzadas que lo acabarán pagando muy caro si no corrigen su rumbo a tiem-
po. Pero, además, la incorrecta resolución de los procesos emancipatorios de
los países, especialmente de África y Asia, como consecuencia de la desapari-
ción de los bloques enfrentados y el juego cruzado de las políticas geoestraté-
gicas están llevando a que sea enorme el número de conflictos armados, de
violencia de todo tipo que asola diversidad de países en varios continentes, en
cuyo contexto no es posible hablar de derechos humanos, de desarrollo de
avance social, etc., porque el problema simplemente es de supervivencia ante
las amenazas de la pobreza, la enfermedad y la violencia misma.
3.2. Las demandas de la discapacidad
Sin perjuicio de que la evolución de los macrofactores antes apuntados tengan

efectos determinantes sobre la evolución global del desarrollo económico y
social de los países y que ello, lógicamente, acabe afectando a las políticas so-
ciales y, por tanto, a las personas con discapacidad, formulamos a continua-
ción algunos criterios o principios generales que pueden servir como guía u
orientación transversal de cara a la solución de los problemas de las personas
con discapacidad a nivel global.
Estos criterios o formulaciones son los siguientes:
1. Las personas con discapacidad deben ser los protagonistas de su pro-

pia vida.
30
2. Este colectivo debe gozar de una fuerte presencia y visibilidad positi-
va en la sociedad.
3. La discapacidad ha de ser una prioridad en la agenda social de los go-
biernos.
4. Es preciso disponer de nuevas estrategias de intervención y enfoques
diferentes e innovadores de los problemas.
5. Existen una serie de factores determinantes para la inclusión social,
tales como la educación y el empleo, así como las alianzas público-
privadas y el compromiso de los agentes sociales y económicos.
6. Son requisitos imprescindibles para asegurar el acceso y pleno disfru-
te a los bienes y servicios puestos a disposición de los usuarios y con-
sumidores.
7. Los sistemas de protección social en materia de salud, seguridad so-
cial y servicios sociales son esenciales para el pleno desarrollo de los
derechos.
8. La discapacidad ha de seguir siendo un asunto abierto y vivo en la
agenda internacional.
9. La convención abierta en Naciones Unidas para la aprobación de un
tratado sobre los derechos de las personas con discapacidad debe tra-
ducirse no sólo en la aprobación final del mismo, sino en el inicio de
una nueva etapa en la que los estados parte ratifiquen tanto su conte-
nido como el instrumento complementario de seguimiento del mis-
mo y se traduzca en medidas concretas en las legislaciones naciona-
les recogiendo dicha protección jurídica en sus constituciones,
dictando una legislación sobre igualdad y no discriminación, y desa-
rrollando políticas y programas que permitan un desarrollo potente
de acciones que mejoren sensiblemente el nivel relativo de calidad de
vida y prestaciones sociales de las personas con discapacidad en cada
región y país.
4. Análisis del entorno europeo

4.1. Los factores concurrentes
Probablemente la realidad supranacional más pujante surgida en la segunda

mitad del siglo XX haya sido el nacimiento de la Unión Europea.
El gran apoyo propiciado por Estados Unidos tras la Segunda Guerra
Mundial a los países de Europa occidental trajo como consecuencia una rápi-
da recuperación económica y la necesidad de generar un «mercado» más am-
plio y con mayor capacidad de consumo para facilitar la salida a los enormes
excedentes de superproducción sobrevenidos en Estados Unidos tras dicha
contienda que, de no haberse hecho así, hubieran ocasionado una crisis eco-
nómica e industrial en dicho país de mayor alcance y consecuencias que la de-
31
rivada de 1929. Por otra parte, la necesidad de articular un espacio de convi-
vencia pacífica que hiciera frente a los cantos de sirena de los regímenes co-
munistas condujeron a la creación y fortalecimiento del Estado de bienestar
en Europa. Sea por estrictas razones de conveniencia nacional desde el punto
de vista económico o por razones ideológicas y estratégicas de impedir el avan-
ce de los sistemas totalitarios, lo cierto es que en los años cincuenta del pasado
siglo se pusieron bases muy sólidas que dieron pie al nacimiento del mercado
común europeo que acabó evolucionando hasta la creación de la Unión tras las
reformas de los tratados constitutivos de la década de los noventa.
El proceso europeo ha sido un constante ir y venir, dándose un paso atrás
y dos adelante, y en ocasiones al contrario, o un zigzag desconcertante en
cuanto a las orientaciones y derroteros acerca de qué y el cómo de este nuevo
gran proyecto supranacional. Las contradicciones llegaron al paroxismo con
motivo del proceso de ratificación del proyecto de Constitución Europea. La
no ratificación de dicha iniciativa por Francia y Holanda, las dudas de otros,
el tradicional escepticismo británico y la creciente brecha entre las clases
políticas dirigentes de los países y sus opiniones públicas condujeron, entre
otras concausas, a una situación de bloqueo, paralización y desconcierto en
el que estamos instalados actualmente, a pesar de que de los 25 estados
miembros actuales, 16 de ellos (incluyendo a Finlandia) ya la han ratifica-
do, junto a Bulgaria y Rumanía, incorporadas a la UE el 1 de enero de 2007
(suponiendo su entrada la ratificación automática de la Constitución), lo
que significa que dos tercios de los miembros se han pronunciado favorable-
mente.
Pero lo que está en el fondo del problema no es tanto la ratificación de un
texto constitucional concreto, sino una verdadera controversia o conjunto de
contradicciones e intereses contrapuestos acerca del modelo de Europa que se
quiere. Nos encontramos con una bipolaridad que oscila entre los estados que
aspiran a consolidar un gran y potente mercado común, para lo cual no es ne-
cesario, sino más bien un lastre, dotarse de un ropaje institucional excesivo, y
aquellos otros que aspiran a crear una verdadera realidad política de mucho
mayor alcance que la mera dimensión económica. En este segundo caso, natu-
ralmente, el modelo de organización de las instituciones europeas, el reparto
de las cuotas de poder, el papel del Parlamento Europeo y los Parlamentos na-
cionales, la creación de un espacio social relevante, el diseño de políticas de
relaciones exteriores y seguridad se configuran en cuestiones esenciales para
conferir a la Unión un valor esencial de región alternativa al coloso americano
y a los grandes países asiáticos.
Por tanto, el futuro de las personas con discapacidad irá estrechamente
vinculado a las políticas sociales europeas, éstas a la concepción que se adop-
te de espacio social europeo, y éste al modelo global de Europa que se mate-
rialice. Las partes primera y segunda del proyecto de Constitución son esen-
ciales para un proyecto con verdaderas aspiraciones de erigirse en una
alternativa política mundial, con potencial económico y con una proyección
32
social que genere condiciones de igualdad y bienestar que le otorguen estabi-
lidad social.
El gran debate para los problemas sociales, y por tanto la clave de bóveda
para el futuro, vendrá determinado por el equilibrio que se consiga entre los
principios de competitividad y solidaridad. En la primera concepción econo-
micista de Europa como un gran mercado los aspectos sociales serán mera-
mente un factor decorativo o marginal de las políticas globales; en cambio, en
una Europa «política» el desarrollo del Estado de bienestar y la plena virtuali-
dad de los valores de igualdad, dignidad y solidaridad serán elementos intrín-
secos del propio modelo. No será posible un pujante y sostenible desarrollo
económico sin conseguir un adecuado nivel de desarrollo social y bienestar de
las sociedades, al igual que no será viable una Europa social que minusvalora-
se la trascendencia del crecimiento económico y la competitividad para que
pueda traducirse en mayor solidez de los sistemas de protección y en mejores
posibilidades de redistribución social de la riqueza.
4.2. Los planteamientos de la discapacidad en Europa
En este contexto los planteamientos que el movimiento social de la discapaci-

dad plantea en Europa podrían resumirse de la forma siguiente:
A) La Europa social
El sector de la discapacidad pretende un modelo de Europa que centre su
importancia en la persona y el ciudadano de modo que se garantice el princi-
pio de igualdad real y efectiva, y un desarrollo de las políticas sociales que fa-
vorezca a los colectivos en peor situación de exclusión como el de las perso-
B) Constitución Europea
El proyecto de Constitución Europea, tal como fue aprobado por la Con-
vención sobre el Futuro de Europa, era positivo para Europa y también para el
sector de la discapacidad. Aunque no incluía un artículo específico sobre dis-
capacidad, el proyecto contenía una serie de elementos que contribuirían a
construir una Europa más social y en la que las personas con discapacidad dis-
frutasen de una mayor integración a todos los niveles y en todos los ámbitos.
El proyecto constitucionalizaba la Carta de Derechos Fundamentales, prohi-
biendo toda discriminación por motivos de discapacidad y reconociendo el
derecho de las personas con discapacidad a beneficiarse de medidas que ga-
ranticen su autonomía, su integración social y profesional, y su participación
en la vida de la comunidad; además, el proyecto de Constitución consagraba
la no discriminación como un principio horizontal. Ello, unido a otros ele-
mentos también positivos no solamente desde el punto de vista de las personas
33
con discapacidad (principio de democracia participativa, mayor protagonis-
mo del Parlamento Europeo, refuerzo del principio de subsidiariedad, promo-
ción de la igualdad de género, etc.), nos lleva a abogar que no sólo es necesa-
rio un nuevo texto constitucional cuanto antes, sino también que el mismo
debe ser al menos tan ambicioso, si no más, desde un punto de vista social,
que el proyecto actual.
C) Directiva marco
Independientemente de que el proyecto de Constitución Europea avance
o se estanque, otro de los retos del movimiento social de la discapacidad a ni-
vel europeo es la consecución de una directiva marco que establezca el marco
legal para combatir la discriminación por motivo de discapacidad, con la fi-
nalidad de hacer efectivo el principio de igualdad de trato en los Estados
miembros.
Dicha directiva debería abordar la igualdad de trato en todos los ámbitos,
yendo desde los servicios públicos básicos, como la sanidad, la protección so-
cial o la educación, hasta el acceso y el suministro de bienes, instalaciones y
servicios a disposición del público, incluyendo las condiciones que regulan el
acceso a los mismos, como la cultura, el ocio y los deportes, los seguros, el
transporte, el entorno de las comunicaciones, el entorno construido, la vivien-
da y los productos manufacturados y de diseño.
D) Mainstreaming de la discapacidad
Otro de los desafíos es conseguir que el mainstreaming o integración de
la dimensión de la discapacidad en todos los ámbitos y políticas, sea una reali-
dad en todas las fases del proceso legislativo comunitario, esto es, desde la
fase de elaboración hasta las fases de transposición y aplicación de la misma.
No obstante, es cierto que la UE ha realizado avances importantes en ma-
teria de mainstreaming de la discapacidad. Un buen ejemplo está siendo el
mainstreaming de la discapacidad en el seno de la Estrategia Europea de Em-
pleo, que es uno de los instrumentos clave de la Estrategia de Lisboa.
E) Servicios sociales de interés general

Sin duda, otro de los grandes desafíos de futuro, no sólo para las personas
con discapacidad, sino para todo el sector social, es el desarrollo y reglamen-
tación de lo que se ha dado en llamar en la jerga comunitaria los «servicios so-
ciales de interés general».
Éste es un debate que ya está abierto desde hace tiempo en la UE, pero que
se encuentra ahora mismo en un punto álgido, sobre todo tras la publicación
por parte de la Comisión Europea de una comunicación específica sobre los
mismos, que puede ser un primer paso hacia su reglamentación.
34
F) Accesibilidad
Una de las prioridades del plan de acción comunitario en materia de disca-
pacidad es la accesibilidad, juntamente con el empleo. Accesibilidad entendi-
da en su sentido más amplio, no solamente desde el punto de vista del entorno
construido, sino también a la accesibilidad de todos los bienes y servicios.
En la sociedad del conocimiento en la que nos encontramos resulta parti-
cularmente importante la accesibilidad de las nuevas tecnologías de la infor-
mación y de la comunicación, que ofrecen oportunidades de integración so-
cial y laboral para las personas con discapacidad, que hace unas décadas ni
podíamos imaginar, pero que también pueden crear nuevas barreras que ex-
cluyan aún más a los grupos desfavorecidos y en particular a las personas con
discapacidad.
En este sentido, a nivel europeo se ha dado recientemente un paso impor-
tante, resultado de un gran trabajo de fondo realizado junto con el Foro Euro-
peo de la Discapacidad, incorporando la accesibilidad como un principio hori-
zontal de los fondos estructurales. Así, tras la decisión del Consejo de mayo
de 2006, a partir de 2007 no será posible que se financien con dinero proce-
dente de fondos estructurales proyectos que no cumplan los requisitos de ac-
cesibilidad.
G) Las ONG de discapacidad y el diálogo civil

Es indiscutible que a nivel europeo las instituciones comunitarias y la pro-
pia naturaleza del procedimiento legislativo y de toma de decisiones comuni-
tarias, ofrecen grandes posibilidades para que las organizaciones de la socie-
dad civil, entre ellas las de la discapacidad, participen activamente e influyan
de manera efectiva en los mismos.
Sin embargo, dicha participación es mejorable, sobre todo en la fase ini-
cial del proceso legislativo, en la que las organizaciones de la discapacidad
deberían ser consultadas más habitualmente, al igual que a la hora de la eva-
luación de impacto inicial, que es el momento en el que hay que analizar el
impacto que todo proyecto legislativo (independientemente de en el ámbito
que sea —transporte, nuevas tecnologías, formación, empleo, sanidad, etc.)
pueda tener en las personas con discapacidad y en su integración social y la-
boral. Igualmente, es importante establecer cauces de participación de las or-
ganizaciones de discapacidad en la fase de transposición de la legislación co-
munitaria en los ordenamientos jurídicos nacionales, así como en la fase de
aplicación.
35
5. La situación en España
5.1. Las tendencias sociales
Consideramos que puede tener interés el hecho de enmarcar nuestros análisis
dentro de las coordenadas de un conjunto de tendencias sociales que se están
observando cada vez de manera más acentuada en un plano global y, especial-
mente, en España, donde dichas líneas de tendencia aparecen más acusadas y
con mayor proyección hacia el futuro en los grupos sociales de los jóvenes, las
personas con mayor formación e instrucción y los residentes en grandes nú-
cleos urbanos.
José Félix Tezanos viene estudiando desde hace bastantes años la cuestión
de las tendencias sociales, desarrollando profundas y sostenidas investigacio-
nes, que ha reflejado en una fructífera producción bibliográfica que, sin duda,
constituye una de las líneas más avanzadas y fiables de la investigación socio-
lógica en nuestro país en esta materia.
Como apunta el profesor Tezanos, nos encontramos en un ciclo de cam-
bios profundos que resulta parangonable con la evolución experimentada des-
de el paso de las sociedades agrarias tradicionales hacia las sociedades indus-
triales modernas. Es cierto que en el primer caso la capacidad de análisis
previo y de previsibilidad de la evolución futura fue mayor, mientras que en la
actualidad nos encontramos con factores de mayor opacidad e incertidumbre.
Actualmente, el ritmo de los cambios es mucho más acelerado y los escena-
rios están mucho más abiertos, lo cual dificulta la capacidad predictiva.
Siguiendo las aportaciones de J. F. Tezanos1, podemos resumir del modo
siguiente las grandes tendencias sociales:
A) Tendencias internacionales:
— Hay una visión muy pesimista sobre las posibilidades reales de reducir
los conflictos bélicos locales o regionales y el riesgo de conflictos ge-
neralizados.
— Se albergan serias dudas de la capacidad de Naciones Unidas para diri-
gir razonablemente las grandes cuestiones de la agenda internacional.
— Parece que Estados Unidos tenderá a un cierto debilitamiento; la
Unión Europea, a asumir un papel más fuerte; Japón, a estabilizarse; y
China e India, a asumir roles de mayor peso internacional.
— Los comportamientos irresponsables de gobiernos y empresas multi-
nacionales conducen a pasos agigantados a una situación de deterioro
o insostenibilidad medioambiental que implicará un riesgo global
para el planeta.
B) Tendencias políticas:
— La despolitización (pérdida de interés política y de implicación aso-
ciativa).
36
— Despolarización política (evolución desde posiciones extremas hacia
posiciones más moderadas de centro).
— Cierta crisis del modelo de estado tradicional.
— Se asumen simultáneamente varias referencias identitarias.
— Concepción piramidal del poder con prevalencia de los ámbitos eco-
nómicos sobre los políticos y asociativos.
C) Tendencias económicas:
— Se percibe un proceso de intervención pública muy selectiva en la eco-
nomía.
— Acentuación de las desigualdades económicas nacionales e interna-
cionales.
— Aceleración de los procesos migratorios desde los países pobres hacia
los más desarrollados (con problemas serios de integración social y
surgimiento de rechazo).
— Incremento de las desigualdades sociales, del desempleo y la precari-
zación debido a la influencia del factor tecnológico.
— Se espera un mayor desarrollo de los avances de esta era o revolución
tecnológica con pesimismo respecto de los efectos sociales de los mis-
mos.
D) Tendencias sociales:
— Proceso de debilitamiento y reconfiguración del concepto de familia.
— Crisis de los grandes referentes históricos de identidad (clase social,
política y religión).
— Se concentra la preocupación social en asuntos tales como desempleo,
desigualdades, hambre, etc.
— Mejora del proceso de igualación de derechos y participación de la
mujer en responsabilidades, especialmente en el sector público.
— Se prevé una profundización en el grado de integración de las perso-
— Evolución creciente de la violencia y la delincuencia.
— Evolución negativa del problema de la exclusión social que afectará a
un mayor número de personas y de grupos sociales.
5.2. Antecedentes, situación y juicio general sobre la situación

de la discapacidad
Es conveniente trazar un panorama general, con algún tinte valorativo, de los

antecedentes de la situación de la discapacidad, de la evolución habida y de la
comprobación de la situación de desventaja objetiva y ausencia efectiva de
igualdad de oportunidades que padecen aún las personas con discapacidad.
37
Desde la aprobación de la Constitución (1978) y la Ley de Integración So-
cial de los Minusválidos (1982), que desarrolla el artículo 49 de la Constitu-
ción Española, la población con discapacidad, gracias al trabajo del movi-
miento asociativo y al mayor compromiso de los poderes públicos, de los
partidos políticos y de la sociedad en general, ha experimentado avances y
progresos en distintos ámbitos que han mejorado sus niveles de normaliza-
ción social y participación ciudadana. Sin embargo, estamos todavía lejos de
una situación satisfactoria. Las personas con discapacidad son aún un grupo
en riesgo cierto de exclusión que precisan de legislación y de políticas activas
y enérgicas que promuevan su inserción y plena equiparación sociales.
La radiografía general de la discapacidad en España puede ser ésta:
• Tradicionalmente, la sociedad ha tendido a aislar y a segregar a las per-

sonas con discapacidad, y a pesar de importantes logros obtenidos des-
de la recuperación de la democracia, este tipo de discriminación (sutil a
veces, insidiosa siempre) que sufren las personas con discapacidad si-
gue representando un problema grave y apremiante.
• La discriminación de las personas con discapacidad persiste en algunas
áreas críticas, como, por ejemplo, en la educación, la formación, el em-
pleo, la vivienda, el acceso a los establecimientos públicos, la protec-
ción social, el transporte, las comunicaciones, las actividades de ocio,
la institucionalización, los servicios sanitarios y el acceso a los servi-
cios públicos. Últimamente estamos detectando con gran preocupación
un distinto nivel de protección, apoyos y posibilidad de ejercer derechos
materiales en función del lugar donde se ha nacido o se reside (inequi-
dad territorial).
• Al contrario de lo que ocurre con otro tipo de grupos vulnerables o que
han sufrido discriminación, las personas con discapacidad carecen por
lo general de recursos o dispositivos legales eficaces para atacar y co-
rregir dichas conductas discriminatorias. La respuesta de nuestro orde-
namiento jurídico es, a estos efectos, más retórica que real, declarando y
reconociendo derechos, pero careciendo de herramientas que hagan
efectivos esos derechos, lo cual termina generando decepción y descré-
dito de las normas y las instituciones. El caso de la accesibilidad es pa-
radigmático a este propósito: hay multiplicidad de normas que no se
cumplen y, lo que es peor, que no se puede forzar a cumplirlas, por care-
cer de instrumentos válidos.
• Las personas con discapacidad se enfrentan continuamente con distin-
tas formas de discriminación, entre las que se puede citar la exclusión
deliberada, los efectos discriminatorios de las barreras de todo tipo, la
existencia de normas y políticas que fomentan la dependencia o la se-
gregación, la imposibilidad de introducir modificaciones en instalacio-
nes y hábitos preexistentes, niveles de capacitación y cualificación ex-
cluyentes, prácticas separadoras, así como el hecho de verse relegados a
38
servicios, actividades, beneficios, prestaciones, puestos de trabajo u
otras oportunidades de inferior nivel o calidad que los demás ciudada-
nos.
• Datos procedentes de distintos censos, encuestas y multiplicidad de es-
tudios prueban que las personas con discapacidad, como grupo, ocupan
un estatus inferior en nuestra sociedad, encontrándose en una situación
de enorme desventaja, social, económica, profesional y educativamente
hablando.
• Las personas con discapacidad forman una minoría discreta, ignorada y
aislada que se ha tenido que enfrentar con todo tipo de restricciones y
limitaciones, han estado sometidas a una larga historia de tratamientos
desiguales deliberados y se han visto relegados a una posición de impo-
tencia política, debido a circunstancias que están fuera de su alcance y
control y que a veces son resultado de estereotipos o prejuicios que fal-
sean la capacidad de estas personas para participar y contribuir a la so-
ciedad en la que viven.
• La existencia continuada de discriminaciones y prejuicios injustos e in-
justificados priva a las personas con discapacidad de la oportunidad de
competir sobre una base de igualdad, así como de aprovechar las opor-
tunidades de las que goza cualquier ciudadano, lo cual, además de una
injusticia, supone un gasto innecesario del que deben hacerse cargo los
poderes públicos (y, en última instancia, la comunidad), debido al esta-
do de dependencia al que se reduce a muchas de estas personas.
5.3. Análisis de las necesidades y demandas de las personas

con discapacidad
Trazado el diagnóstico de los problemas que acucian al grupo de población de

la discapacidad, es el momento de adentrarse en el examen concreto de las ne-
cesidades y demandas de las personas con discapacidad en aquellos ámbitos
sectoriales donde más factores de exclusión y en un grado más determinante
se producen. Los ámbitos de necesidades y demandas de las personas con dis-
capacidad coinciden con aquellos campos en los que es más urgente y necesa-
rio desplegar una actividad intensa para hacer realidad la equiparación de de-
rechos y la igualdad de oportunidades de estas personas con el resto de
ciudadanos.
Teniendo en cuenta la realidad social y la situación objetiva de las perso-
nas con discapacidad, la atención se concentra preferentemente en las esferas
que generan más factores de exclusión para estos ciudadanos, determinando
un menor grado de desarrollo personal y social y unas menores posibilidades
de acceso a los derechos, bienes y servicios de la comunidad.
Las necesidades y demandas preferentes de las personas con discapacidad
son:
39
• La no discriminación y la igualdad de oportunidades. Las personas con
discapacidad, globalmente consideradas, siguen sufriendo discrimina-
ciones por razón de su discapacidad, hecho que supone una vulneración
de los derechos que debe tener garantizado todo ciudadano, con inde-
pendencia de sus circunstancias personales.
• La accesibilidad universal, el diseño para todos y la eliminación de ba-
rreras de todo tipo, porque las barreras físicas, de comunicación y men-
tales son una limitación a las posibilidades de actuación de las personas
con discapacidad, que se añaden a la situación de desventaja objetiva de
la que parten, impidiendo su participación plena en el curso ordinario
de la vida social.
• El empleo, pues sin empleo y sin su presupuesto previo, formación, no
es posible la incorporación a una vida activa que haga que las personas
con discapacidad dejen de ser sujetos dependientes y se conviertan en
los dueños de su propio destino. El desempleo —con índices que supe-
ran hasta tres y cuatro veces a los del resto de la población— y la escasa
tasa de participación (inactividad laboral) es uno de los principales pro-
blemas que sufren las personas con discapacidad y que genera una es-
piral de marginación y dependencia.
• La educación es un factor de suma importancia para el desarrollo per-
sonal de las personas con discapacidad, que condiciona la posibilidad
de acceder a otras vías de reconocida integración como es la del em-
pleo. La educación gravita en toda la trayectoria vital de la persona con
discapacidad y es el eje en torno al que giran bien las posibilidades de
participación y normalización como ciudadano de pleno derecho, bien
las situaciones de exclusión o relegación sociales.
• La fiscalidad, entendida como herramienta de integración.
• La salud, pues el desarrollo personal y la plena participación social re-
sultan imposibles si no se atienden las singularidades que las personas
con discapacidad presentan en estos ámbitos.
• La protección y la previsión sociales, porque las personas con discapa-
cidad, necesitadas de medidas enérgicas de fomento del empleo y de la
incorporación al mundo del trabajo de la persona con discapacidad, no
renuncian al fortalecimiento y mejora de los sistemas de protección so-
cial actualmente existentes que garanticen la situación de los que no
pueden acceder o mantenerse en el mercado laboral.
• Las personas con discapacidad más severamente afectadas, pues den-
tro de este grupo de población son precisamente éstas las que se en-
cuentran objetivamente en una situación más vulnerable y de mayor
necesidad, hecho que reclama la atención preferente no sólo de los po-
deres públicos y la sociedad, sino y sobre todo del propio movimiento
asociativo.
• La oportunidad digital (nuevas tecnologías y sociedad del conocimien-
to), pues estos factores están determinando y determinarán aún más la
40
sociedad del futuro, de la que las personas con discapacidad no pueden
quedar excluidas.
• Las mujeres con discapacidad, dado que este segmento no sólo es el
más numeroso dentro del grupo de las personas con discapacidad, sino
que también es el que sufre una mayor discriminación, pues al factor de
relegación por discapacidad se añade el de relegación por género, co-
mún en todas las esferas de nuestra sociedad.
• Las familias de personas con discapacidad, que siguen soportando mu-
chas veces en exclusiva y sin el debido grado de protección social el es-
fuerzo suplementario que supone, en todos los órdenes, la presencia de
una persona con discapacidad, sobre todo cuando ésta es gravemente
afectada. Incluso dentro de la propia familia, la atención a las personas
con discapacidad no es equitativa, sino que recae preferentemente en las
mujeres (en las madres, las hermanas, las esposas o parejas, etc.), lo que
dificulta enormemente la posibilidad de que estas mujeres puedan lle-
var una vida social plena.
• Las personas con discapacidad en el medio rural, pues este segmento
está lejos de poder alcanzar los niveles de acceso a derechos, prestacio-
nes, bienes y servicios a los que de ordinario sí accede una persona con
discapacidad residente en un área urbana.
6. Perspectivas de futuro
6.1. Nuevas estrategias para enfrentar viejos problemas
El análisis que se hace a lo largo de este trabajo acerca de la situación de las

personas con discapacidad en el mundo pone de manifiesto que las orienta-
ciones, valores y objetivos de la política sobre discapacidad que la comunidad
internacional ha venido estableciendo a lo largo de las últimas décadas man-
tienen toda su vigencia. Al tiempo, muestra que existe una conciencia cada
vez más generalizada sobre la trascendencia que los problemas de discrimi-
nación, desigualdad, infraparticipación y limitación de derechos que actual-
mente se asocian a la discapacidad tienen para la comunidad y para las perso-
nas que los padecen, así como que la responsabilidad para impulsar el cambio
de esta situación corresponde tanto a los poderes públicos como a la sociedad
civil, y que ese cambio sólo será posible mediante una acción concertada que
se sostenga en el tiempo y que se base en la voluntad de intervención y trans-
formación de la realidad social. Junto a esto, también se constata que ni el rit-
mo ni la intensidad de los avances que se han producido y de los programas
que se han ejecutado hasta el momento han resultado los adecuados para redu-
cir de forma significativa el impacto de las desventajas que afectan a las per-
sonas con discapacidad, y que los progresos legislativos no han supuesto, en
muchos casos, el cambio real de las prácticas de discriminación y exclusión
41
social. El análisis de la situación de las personas con discapacidad en el mun-
do actual pone de relieve que, en lo fundamental, seguimos inmersos en los
mismos problemas que hace ya tres décadas situaron la discapacidad en la
agenda social de los organismos internacionales.
En efecto, la década de los años setenta marca el punto de inflexión a par-
tir del cual la situación de las personas con discapacidad es acogida como una
preocupación mundial y, como tal, queda plasmada en sendas declaraciones
de la ONU. La aprobación por la Asamblea General de las Naciones Unidas
del Plan de Acción Mundial para las Personas con Discapacidad es el esfuerzo
declarativo que pone en marcha, a partir de 1982, los postulados concretos de
la comunidad internacional en esta materia. Este impulso consagró los princi-
pios generales sobre los que los gobiernos han desarrollado sus regulaciones y
sus estrategias dirigidas a compensar la situación de desventaja en la que vi-
ven las personas con discapacidad y a reconocerles los mismos derechos y
darles acceso a las mismas oportunidades que al resto de las personas para ga-
rantizar la igualdad y la participación plena de las personas con discapacidad
con los demás ciudadanos de la comunidad. Podemos decir que el Plan de Ac-
ción Mundial ha proporcionado homogeneidad y coherencia a las acciones
posteriores, que ha sido un elemento relevante para la puesta en marcha de po-
líticas dirigidas a la atención de la discapacidad en todo el mundo y que ha
orientado las estrategias relacionadas con los ejes básicos de la prevención, la
rehabilitación y la equiparación de oportunidades.
La atención a la discapacidad está hoy presente en todos los cuerpos legis-
lativos y en la preocupación de poderes públicos y ciudadanía en general.
Además, y eso es muy importante, se están defendiendo valores y principios
comunes, en relación con la discapacidad en particular y con la diversidad hu-
mana en general, en el orden mundial. Cuestión diferente, pero también abso-
lutamente relevante, es si se está siguiendo una estrategia común en las estruc-
turas de intervención y si los métodos y enfoques adoptados son suficientes y
adecuados, así como si los programas y prácticas dirigidos a mejorar la situa-
ción de las personas con discapacidad se desarrollan con la intensidad y la ve-
locidad adecuadas a la dimensión del problema.
Una recapitulación sobre todo lo anterior pone en evidencia que seguimos
hablando de los mismos temas y compartiendo las mismas preocupaciones,
como si el mundo no se estuviera transformando aceleradamente y como si el
proceso de transformaciones no comportara la aparición de nuevos riesgos,
nuevas amenazas que se nos presentan como desafíos pero también como
oportunidades. Esa constatación nos debe alertar, pues a pesar de los empe-
ños que se han dedicado a mejorarla, lo cierto es que la situación de las perso-
nas con discapacidad en el mundo sigue la misma senda de dualización e in-
justicia que se ha abierto en las últimas décadas con la fractura entre las
sociedades prósperas y las empobrecidas. La salud, la accesibilidad al medio
físico, la educación, el empleo, los servicios sociales y de apoyo, la protección
social, el ocio, la cultura, el deporte, el consumo, el marco jurídico y el marco
42
de participación siguen siendo los epígrafes habituales que llenan la agenda
de los gobiernos en relación con la atención a la discapacidad.
Hablamos, por tanto, de viejos problemas no resueltos, de viejas necesi-
dades no atendidas. Desde esta perspectiva es imprescindible considerar si se
mantienen vigentes los postulados que habíamos adoptado y los objetivos que
nos habíamos planteado o si han cambiado con los nuevos contextos y las
nuevas situaciones sociales. Ese análisis debe permitirnos revisar nuestros
métodos de intervención y nuestras pautas de conducta para adoptar los enfo-
ques necesarios y diseñar las estrategias más adecuadas para conseguirlos.
Como se ha indicado en el apartado que abre este capítulo, dedicado al va-
lor de la referencia ética de la inclusión, la dignidad humana y la igualdad real
de las personas discapacitadas con las demás personas siguen siendo la refe-
rencia final de todos nuestros afanes. Para garantizarlas sabemos que debe-
mos erradicar toda forma de discriminación directa o indirecta, pero también
sabemos que tenemos que ejercer la acción positiva. Esta suma de la acción
positiva y la no discriminación debe presidir la conducta social global y la de
todos los actores de la sociedad: poderes públicos, instituciones, corporacio-
nes, empresas, grupos sociales organizados e individuos. Tales son, en suma,
los valores y principios vigentes en la comunidad internacional, expresados
en las normas y reglas adoptadas por la misma. Valores y principios que han
sido, a su vez, adoptados e incorporados a sus legislaciones por la inmensa
mayoría de los países.
Compartimos también en la comunidad internacional los mismos tres
grandes objetivos en esta materia: prevenir la discapacidad, reducir y atenuar
sus consecuencias; garantizar la participación plena y activa en la sociedad, y
conseguir una vida autónoma basada en la libertad de elección personal.
Tratamos de interpretar los nuevos contextos en los que se desenvuelven
las sociedades y los individuos para comprender mejor la naturaleza de los
riesgos y las amenazas que afectan a las personas con discapacidad, y respon-
der a los mismos incrementando nuestro conocimiento de la realidad para re-
ducir su impacto o eliminarlo, produciendo la seguridad necesaria en aquellos
que se sienten amenazados. Del mismo modo, tratamos de comprender mejor
los retos que esos nuevos contextos nos plantean para aceptar el desafío de
mejorar la forma en la que vivimos, detectando las nuevas oportunidades que
se nos ofrecen para el progreso colectivo y el bienestar de las personas.
Sabemos cada vez más acerca de los factores que inciden en la situación
de las personas con discapacidad y acerca de su situación, pero ese mayor co-
nocimiento no siempre guía nuestras estrategias y casi nunca acompaña a
nuestras prácticas. Se ha conseguido el respaldo de la comunidad internacio-
nal para la sensibilización de los gobiernos y de los agentes sociales en rela-
ción con las obligaciones que se deben asumir para atender a sus ciudadanos
con discapacidad. Llevamos décadas trabajando sobre los mínimos que deben
cumplirse en esta materia, elaborando normas de carácter multilateral, cartas
sociales, códigos de conducta, legislación específica, programas de toda ín-
43
dole, sin que la realidad cambie con la intensidad requerida por el problema.
Hemos asumido, en tanto que comunidad mundial, valores que ya están incor-
porados a nuestras normas y reglas, pero no siempre a nuestros esquemas
mentales y a nuestras conductas. Tenemos anhelos y necesidades que podrían
atenderse si lográramos un mayor compromiso de todos los agentes de la so-
ciedad en la mejora de las condiciones que rodean la vida de las personas con
discapacidad.
Sin embargo, lo ya andado no es suficiente y el camino que debemos re-
correr debe trazarse sobre nuevas estrategias, coherentes y realistas. Los epí-
grafes que siguen se formulan desde la perspectiva de recapitular acerca de la
validez de los principios, los enfoques, los métodos y los contenidos esencia-
les que afectan a las políticas dirigidas a mejorar la situación de las personas
con discapacidad. La reflexión no está guiada por el propósito de hacer for-
mulaciones provocadoras, sino por el de recolocar tales principios, enfoques,
métodos y prácticas a la luz de los resultados obtenidos en su aplicación en las
últimas décadas y adecuarlos a los nuevos contextos y situaciones que vive la
sociedad mundial.
6.2. Hacia un nuevo paradigma de la discapacidad
Comprobada la todavía muy insatisfactoria respuesta social a la realidad de la

discapacidad en España —y esto es predicable para casi todo el mundo—, se
impone la necesidad de impulsar un cambio en el esquema tradicional de
atención, desde los poderes públicos y la sociedad, hacia este hecho. Este
cambio de esquema, para los elementos más progresivos del movimiento so-
cial de la discapacidad, debería seguir estas orientaciones:
• Comprobación de la necesidad de pasar de un sistema de atención a la

discapacidad basado en el asistencialismo y la consideración de las per-
sonas con discapacidad como sujetos pasivos a un nuevo modelo que
gire en torno a la persona, que será la protagonista, entendida como eje
central y núcleo del sistema integral que se ha de establecer.
• La discapacidad precisa un impulso sociopolítico que la sitúe en los pri-
meros puestos de la agenda política, entre los asuntos prioritarios para
la atención pública. La minoría silenciosa de la discapacidad necesita
de un pacto de Estado, necesidad sentida y reclamada por el movimien-
to asociativo.
• El abandono de la concepción benéfico-asistencialista lleva implícito
un cambio en las herramientas y dispositivos de intervención. El centro
del sistema, que pasa de instancias ajenas a la propia persona a esta
misma, vendrá salvaguardado por una red de derechos no meramente
declarativos de los que el ciudadano con discapacidad ha de ser el ti-
tular.
44
• El ordenamiento jurídico no debe limitarse a proclamar y enunciar dere-
chos, sino que debe dotar a la persona o a su entorno, incluidas las or-
ganizaciones representativas, en su caso, de medios eficaces para hacer
valer y hacer efectivos esos derechos y potestades. Los derechos han de
ser exigibles y vincular a todos.
• La no discriminación (que comprende la accesibilidad universal y el di-
seño para todos, incluidos a los bienes y servicios a disposición del pú-
blico) es una dimensión especialmente idónea para permitir a las perso-
nas con discapacidad y a sus organizaciones representativas luchar
contra los múltiples factores que obstaculizan su plena participación so-
cial, por lo que urge que la Unión Europea y los Estados se doten de ins-
trumentos jurídicos al efecto.
• La asunción por el modelo europeo de la nueva dimensión que supone
la no discriminación no puede suponer en ningún caso el desmantela-
miento del sistema de apoyos y asistencias existente (acción positiva),
sino que ambas orientaciones han de armonizarse para conseguir las
mayores virtualidades posibles en cuanto a participación de las perso-
nas con discapacidad. La no discriminación (todavía no incorporada
plenamente a nuestro ordenamiento) ha de tener como contrapartida
ineludible la discriminación positiva, un mejor tratamiento para las per-
sonas con discapacidad dirigido a atenuar las desventajas iniciales de
las que éstas parten.
• La discapacidad no es un asunto que competa única y exclusivamente al
ámbito de los servicios sociales. Los poderes públicos, las distintas ad-
ministraciones, han de considerar la discapacidad como eje de acción
transversal de toda su política, teniendo en cuenta a la discapacidad en
la acción política general y en la acción política sectorial (educación,
justicia, infraestructuras, sanidad, consumo, nuevas tecnologías, etc.).
• Los servicios sociales, el único dispositivo al que durante mucho tiem-
po ha estado encomendada en España la atención a la discapacidad, no
gozan del carácter de derecho universal y exigible que tienen otras reali-
dades, como son la educación y la salud, por ejemplo. Esta falta de exi-
gibilidad jurídica, unida a la propia debilidad de estos servicios, hacen
que ni siquiera esa atención parcial esté garantizada con unos mínimos,
habiendo además grandes diferencias entre los distintos territorios en
los que se configura nuestra nación. Urge contar con una legislación
que dote de universalidad y exigibilidad a los derechos sociales, que
asegure asimismo unos mínimos en todo el territorio, para evitar dife-
rencias de trato por razón de origen o residencia. Esto parece que sólo
se podrá conseguir a través de un pacto de Estado que comprometa a los
partidos políticos y a todas las administraciones.
• La discapacidad presenta singularidades propias y exige herramientas
de acción privativas que impiden que esta realidad se diluya en concep-
tos más amplios y menos precisos como los de la exclusión social o la
45
atención a la diversidad. La discapacidad participa de la exclusión so-
cial, pero esto no debe servir para borrar su identidad como hecho so-
cial singularizado con entidad propia.
• La articulación y cohesión del movimiento social de la discapacidad es
una pieza básica de todo el edificio de atención a esta realidad. El prin-
cipio de diálogo civil, entendido como profundización de la democra-
cia, debe aplicarse por extenso a la discapacidad, pues no habrá avances
en esta esfera si no son protagonizados e impulsados por los propios in-
teresados a través de sus organizaciones representativas.
• La sensibilización social se entiende como un elemento de suma impor-
tancia en el desarrollo de las personas con discapacidad, pues lo que no
aparece en los medios corre el peligro de no existir, a efectos de aten-
ción y preocupación. Han de buscarse nuevas vías de penetración de la
realidad de la discapacidad en el ámbito de la comunicación que dejen
atrás los estereotipos o las omisiones que se sufren en la actualidad.
• Europa es actualmente un campo abonado para las cuestiones de la
discapacidad y ha de serlo aún más en el futuro, una vez cuente con
competencias plenas en la materia, como consecuencia del reforza-
miento de la dimensión social europea. España ha de situarse en la
avanzadilla de los sectores que en el ámbito de la Unión Europea pro-
pugnan y alientan nuevas vías y modalidades de acción en materia de
discapacidad.
7. Agradecimientos
No haríamos honor a la justicia ni expresaríamos un sentimiento sincero si no
aprovecháramos estas últimas líneas de este capítulo preliminar para dejar
constancia del reconocimiento a una serie de personas sin cuyo aliento, apoyo
y colaboración no nos hubiera sido posible abordar y concluir este trabajo.
El aliento del profesor José Félix Tezanos para adentrarme de manera de-
cidida en la preocupación universitaria por el estudio de las cuestiones relati-
vas a las personas con discapacidad que ha posibilitado nuestra colaboración
docente en la diplomatura de Trabajo Social de la UNED; los consejos y
orientaciones de los profesores Tomás Fernández y Carmen Alemán y el res-
paldo del profesor Juan de Dios Izquierdo como coordinador del área de Tra-
bajo Social, dentro de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la cita-
da Universidad.
Por otra parte, el apoyo más directo, inmediato y cotidiano nos ha sido
brindado por una serie de personas cercanas, amigos y colaboradores a los
que les agradezco de manera muy viva, sincera y personal su esfuerzo: Cristi-
na Vera, Jana del Valle, Esperanza Linares, Carmen Muñoz, Fernando Pinda-
do, María José González, José Alias, María José Castillo, José Ignacio Bor-
naechea, Gregorio Burgueño y Ramón Melchor.
46
A todos ellos les brindo el esfuerzo de este trabajo y comparto todo lo que
de positivo y útil contenga el mismo.
Nota
1. Tezanos, J. F., y Díaz Moreno, V., «Tendencias sociales 1995-2006. Once años de cambios».
Grupo de Estudio sobre Tendencias Sociales. Madrid. Editorial Sistema (2006).
47
1. Introducción general:
La persona con discapacidad
como persona humana
1. Consideraciones generales: planteamiento general

de la cuestión, conceptualización y terminología
1.1. Introducción
En la actualidad, en virtud de los datos estadísticos que se barajan, existen en

el mundo más de 600 millones de personas con discapacidad, esto significa
aproximadamente cerca del 10% de la población mundial. Más de las dos ter-
ceras partes de estas personas viven en países en desarrollo y sólo el 2% de los
niños con discapacidad tiene acceso a algún tipo de educación o rehabilita-
ción. En el ámbito europeo, es posible afirmar que aproximadamente 50 mi-
llones de personas, el 10% de la población europea, presenta alguna discapa-
cidad.
En España, más de 3.500.000 personas padecen alguna discapacidad, lo
que supone un 9% de la población total. Un dato relevante es que hoy en día la
edad es otro de los factores determinantes del fenómeno de la discapacidad.
Si es cierto que el número de personas con discapacidad se incrementa a me-
dida que se avanza a una edad madura, es a partir de los 50 años cuando este
índice se ve considerablemente incrementado. Un dato significativo es que la
mayoría de las personas con discapacidad laboral se concentra en un amplio
estrato comprendido entre los 50 y los 64 años. En nuestro país 2.072.652 per-
sonas mayores de 64 años sufren algún tipo de discapacidad, un 32,2% de la
población de ese grupo de edad.
49
El tratamiento y la consideración de las personas con discapacidad han
variado en los últimos tiempos, pues se han superado muchos obstáculos en
el proceso de normalización e incorporación de las personas con discapaci-
dad a una vida social plena. Además, hemos de señalar que tanto la terminolo-
gía como el concepto de discapacidad son cuestiones que generan discrepan-
cias y presentan variaciones según el modelo filosófico en el que se basen y
según los contextos culturales dentro de los cuales se la defina.
En lo concerniente a la terminología, debe decirse que el modo de deno-
minar el fenómeno de la discapacidad ha vivido una evolución como conse-
cuencia de los cambios de paradigmas que han sido plasmados en la materia.
De este modo, las propias personas con discapacidad han conseguido que se
vayan abandonando términos como el de inválidos, minusválidos o discapaci-
tados para referirse a ellas y se adopten otros como el de personas con disca-
pacidad.
Mientras que al referirnos al concepto de discapacidad, el hecho de consi-
derarla una tragedia acarrea desde un principio que las personas con discapa-
cidad sean tratadas como víctimas de una fatalidad del destino, por el contra-
rio, si la discapacidad es definida como un fenómeno complejo, integrado no
sólo por factores individuales sino también por factores sociales, las personas
con discapacidad pasan a ser consideradas como un colectivo, víctimas de una
sociedad discapacitante, más que víctimas individuales de las circunstancias.
Este punto de vista, transferido a las políticas sociales, se traduce en acciones,
actividades o proyectos encaminados a aliviar los factores sociales y actitudi-
nales, más allá de compensar a las personas de manera individual.
Al llegar a este extremo, es importante recalcar que las visiones sobre el
fenómeno de la discapacidad se han ido renovando en los últimos años, y ello
ha generado efectos importantes en lo relativo a las definiciones conceptua-
les asumidas. Como consecuencia del nacimiento de la filosofía de vida inde-
pendiente (Estados Unidos de Norteamérica) y como paso previo al surgi-
miento del modelo social, en el Reino Unido, la Unión de Discapacitados
Físicos contra la Segregación —Union of the Physically Impaired Against Se-
gregation (UPIAS)— redacta en el año 1976 un manifiesto que contenía la
afirmación de que la sociedad discapacitaba a las personas con deficiencias.
El análisis de la UPIAS se construyó sobre la base de una clara distinción en-
tre deficiencia y discapacidad, adoptándose una definición de la deficiencia
física, en contraste a una definición de discapacidad en términos sociopolíti-
cos. Esta distinción tuvo importantes consecuencias, ya que permitió la cons-
trucción del denominado «modelo social» de atención a las personas con dis-
capacidad. Otro hito básico que marcó la definición de la discapacidad y sus
derivaciones puede ser situado en el año 1980, cuando la Organización Mun-
dial de la Salud, en su Clasificación Internacional de Deficiencias, Discapaci-
dades y Minusvalías (CIDDM), define y distingue los términos deficiencia,
discapacidad y minusvalía. Esta clasificación internacional encontró aproba-
ción inmediata entre muchos científicos sociales, pero provocó considerables
50
1. La persona con discapacidad como persona humana
críticas provenientes de organizaciones de personas con discapacidad por esti-
mar que se mantenía cerca de las clasificaciones médicas. El mayor problema
que suscitaba era no valorar que la discapacidad surgiera o pueda surgir direc-
tamente como consecuencia de factores sociales. Como consecuencia de las
críticas mencionadas, la Organización Mundial de la Salud ha adoptado en el
año 2001 una nueva Clasificación Internacional del Funcionamiento, la Dis-
capacidad y la Salud (CIF), cuyo objetivo es la utilización de un lenguaje uni-
ficado y estandarizado que otorgue un marco conceptual para la descripción
de la salud y todos los estados «relacionados con la salud».
En el ámbito español, y en desarrollo del artículo 49 de la Constitución, la
definición de discapacidad se encuentra prevista tanto en la Ley de Integra-
ción Social de Minusválidos1 (LISMI) como en la Ley de Igualdad de Oportu-
nidades, No Discriminación y Accesibilidad Universal2 (LIONDAU).
La LISMI establece en el artículo 7 que «se entenderá por minusválido
toda persona cuyas posibilidades de integración educativa, laboral o social
se hallen disminuidas como consecuencia de una deficiencia, previsiblemente
permanente, de carácter congénito o no, en sus capacidades físicas, psíqui-
cas o sensoriales».
El grado de minusvalía se encuentra fijado en el 33%3, contemplándose
para su valoración la evaluación tanto de factores individuales (disminución
física, psíquica o sensorial) como de factores sociales (edad, entorno familiar
y situación laboral, educativa y cultural)4. Según la regulación prevista en la
LISMI, la aplicación de los beneficios establecidos para las personas con dis-
capacidad comienzan a tener efecto a partir de un acto administrativo que se
denomina el «reconocimiento del grado de minusvalía»5.
En línea con la norma anterior, la LIONDAU establece: «… 2. A los efec-
tos de esta Ley, tendrán la consideración de personas con discapacidad aque-
llas a quienes se les haya reconocido un grado de minusvalía igual o superior
al 33%…». Aunque en opinión de un sector de la doctrina se han cometido
una serie de errores, tales como el hecho de haber perdido la oportunidad de
introducir una nueva definición de discapacidad que reflejara la evolución vi-
vida a nivel internacional, o que resaltara en mayor medida la discriminación,
como el caso de la ley inglesa o estadounidense; y asimismo, ambas normas
dejan fuera de cobertura, a un importante grupo de personas que desde un
punto de vista médico-técnico, no pueden encuadrarse dentro del marco del
33% de minusvalía, pero que sin embargo se encuentran en una situación real
o fáctica de discriminación por discapacidad.
En la marcha por este arduo camino han colaborado estrechamente las fa-
milias (de las personas con discapacidad), las asociaciones o entidades encar-
gadas de la defensa y representación de los discapacitados, y los profesionales
e instituciones públicas o privadas que han facilitado la remoción de barreras,
ya que todos están de acuerdo en estimar que las murallas sociales y los frenos
físicos actúan como impedimentos para la integración en una vida normaliza-
da para las personas con algún tipo de discapacidad. Así, aún en nuestros días,
51
estas personas gozan de menos oportunidades que otros ciudadanos para rea-
lizarse, pues siguen teniendo más dificultades para estudiar, encontrar trabajo
o desarrollar actividades de ocio, originándose una exclusión directa o indi-
recta de los diferentes ámbitos sociales por su falta de acceso.
Como hemos tenido ocasión de manifestar en otras ocasiones6, diremos
que la mayor barrera para la discapacidad la encontramos en las mentes hu-
manas. Normalmente, cuando pensamos en las personas con discapacidad lo
hacemos específicamente en el tipo de discapacidad que las hace diferentes y
construimos una generalización global a partir de un elemento en concreto,
pasando por alto una serie de puntos esenciales como sus características, cir-
cunstancias o cualidades de la persona. Cuando partimos de este parámetro de
pensamiento, es bastante sencillo olvidar que cada hombre o mujer tiene idén-
tico valor y los mismos derechos que los demás.
En la actualidad, la exclusión social es palpable, incluso, en las socieda-
des más desarrolladas. Dándose en las mismas, de un lado, un gran progreso
económico y, de otro, enormes progresos de la democracia formal, pero am-
bos hechos no se han traducido en garantías de justicia social. El Foro Euro-
peo de las Personas con Discapacidad (EDF)7 afirma que, aunque no todos los
ciudadanos con discapacidad de la Unión Europea están excluidos socialmen-
te, sin embargo la sistemática discriminación que experimentan y las barreras
sociales, educacionales y laborales existentes son la causa de que sean vícti-
mas propicias de la exclusión social, la pobreza y el aislamiento personal. En
la situación descrita se identifican tres elementos, que son los siguientes:
1. Unos ingresos bajos, relacionados con las insuficiencias del sistema de

protección social y dificultades para el acceso al empleo.
2. Unos gastos originados por la propia discapacidad que son adicionales
a cualquier circunstancia.
3. Unos muros que traen consigo marginación o exclusión de los servi-
cios y actividades sociales.
Es manifiesta la interrelación que se da entre el nivel de educación y for-

mación y la propia exclusión. A lo que hemos de sumar factores externos
como la zona en la que se vive, las infraestructuras de las que está dotada o las
prioridades políticas de las autoridades (locales, autonómicas o estatales).
Éstas también contribuirán o menoscabarán las oportunidades de las personas
con discapacidad.
1.2. Evolución histórica
En general, se ha tendido a opinar que la discapacidad y la marginación han

caminado de la mano. A pesar de que no todas las personas con discapacidad
han estado excluidas, un ejemplo de ello lo tenemos en los mutilados de gue-
52
rra. Si bien, era común que los impedidos, mutilados, los ciegos o las personas
con deficiencia mental se encontraran entre los ciudadanos atípicos o con es-
casos medios económicos.
Es a partir de la Ilustración y de la aparición de las democracias modernas
cuando el panorama comienza a cambiar, viéndose como una situación injusta
que se percibe como insostenible. La Ilustración asigna un nuevo papel a los
inútiles y a los pobres, convirtiéndoles en sujetos directos de asistencia: el in-
válido pasa a ser tutelado, protegido y transformado en sujeto de previsión so-
ciosanitaria según los diferentes sistemas de seguridad social.
El periodo entreguerras impuso un nuevo planteamiento: el de la rehabili-
tación. Las personas con discapacidad adquieren un nuevo rol, el de paciente
o cliente de asistencia y tratamiento médico con el fin de cambiar su estado
físico, psíquico o sensorial, aunque más que un sujeto se convirtió en un obje-
to de rehabilitación. El hecho rehabilitador acarreó un cambio en el enfoque
de la discapacidad anclado en los conceptos de aptos y no aptos, o bien capa-
ces o incapaces, instaurando una nueva vía en la que cualquier deficiencia se
ve como modificable. No obstante, la implantación de esta novedosa visión
no supone la superación de las antiguas concepciones, sino que convive con
las anteriormente descritas en párrafos anteriores.
Más tarde surge un movimiento en el seno de la discapacidad que se de-
nomina filosofía de vida independiente. Éste propone el abandono del marco
rehabilitador, pues intenta demostrar que toda persona con discapacidad pue-
de gestionar su vida. Este movimiento originó nuevos enfoques y conceptos
que repercuten socialmente, entre los que hemos de destacar el «Principio de
Normalización»8 propuesto por los profesionales de atención a la deficiencia
mental, que plantea el derecho a ser considerado y tratado como los demás.
La reivindicación por la integración en todos los aspectos de la vida
(mainstreaming) ocasionó el desmoronamiento de los esquemas de la educa-
ción especial en Estados Unidos y, mientras, en Europa se comienza a hablar
de integración escolar, que es una medida tomada de la idea de una vida autó-
noma para las personas con discapacidad.
Aunque el rasgo diferencial más significativo es que la filosofía de vida
independiente surge de la desinstitucionalización, son las personas con disca-
pacidad las que defienden este tipo de integración. Esta filosofía nace como
consecuencia de las reivindicaciones y conquistas de otros colectivos margi-
nales en Norteamérica.
También en el periodo entreguerras aparece otro enfoque sistémico de las
interacciones persona-puesto o persona-entorno: la ergonomía9.
En los años setenta del siglo pasado se produce un inicio de transforma-
ción (giro copernicano) en el enfoque del problema de la discapacidad, evolu-
cionándose desde el modelo médico-rehabilitador hacia el modelo social en
el que la persona con discapacidad pasa a ser sujeto o centro de imputación y
referencia de todo lo que le afecta y le concierne, propiciando ello un salto
desde el enfoque prestacional o recuperador hacia el de los derechos subjeti-
53
vos, que, finalmente, acaban anclándose en las profundas raíces de las doctri-
nas más avanzadas sobre derechos humanos, y considerando que la clave de
bóveda no pende de un conjunto de prestaciones, más o menos generoso, sino
del reconocimiento del sujeto con discapacidad como titular de un conjunto
de derechos humanos fundamentales que le equiparan en dignidad e igualdad
con el resto de los seres humanos y ciudadanos, posibilitándole la consecu-
ción de un estatus pleno de ciudadanía y el ejercicio real y efectivo de todos
los derechos inherentes a tal condición.
Este giro se transforma y se modaliza a través de los principios de igual-
dad de oportunidades, no discriminación, accesibilidad universal, y, en fin,
está permitiendo que empecemos a alcanzar con carácter general en los paí-
ses más desarrollados un estadio más elevado de calidad de vida digna y de
integración social y participación en la vida política, económica, cultural y so-
cial de la comunidad en la que la persona con discapacidad se integra.
1.3. En relación con la conceptualización y terminología
Los aspectos conceptuales y terminológicos podemos encontrarlos, por una

parte, en los textos y documentos internacionales de Naciones Unidas y de al-
gunos de sus organismos (principalmente la OMS), así como en la normativa
española (Constitución, LISMI y LIONDAU).
Dado que tales aspectos conceptuales y terminológicos se hallan estrecha-
mente ligados a la construcción dogmática y técnica contenida en los docu-
mentos de clasificación internacional aprobados por la Organización Mundial
de la Salud en 1980 y 2001 y que, por otro lado, los desarrollos normativos en
el derecho español derivados de la clasificación tripartita contenida en el ar-
tículo 49 de nuestra Constitución (disminuidos físicos, psíquicos y sensoriales)
se implementan en sus leyes de desarrollo especializadas, tales como la LISMI
(Ley 13/1982) y la LIONDAU (Ley 51/2003), y en aras a una ordenación sis-
temática y racional de los contenidos en esta obra, consideramos que es más
adecuado abordar y desarrollar la cuestión en el capítulo 2, en el que encontra-
remos respuestas a dichas materias, en especial en los epígrafes 1, 2 y 3.
2. Los modelos de atención a la discapacidad y la discapacidad

como opción de libertad de vida y sus difusos límites
en el futuro
2.1. Notas introductorias
En nuestros días estamos asistiendo a importantes cambios en las concepcio-

nes tradicionales de la discapacidad. Hemos pasado de planteamientos basa-
dos en la asistencia y en la recuperación de las capacidades funcionales a otros
54
postulados que se inclinan más hacia la necesidad de identificar, remover y
eliminar barreras que dificultan la integración y que disminuyen las oportu-
nidades de las personas con discapacidad. Así, hoy prima la idea de la integra-
ción como factor esencial para lograr la inclusión de las personas con algún
tipo de discapacidad en la sociedad.
El cambio dimana de dos formas diferentes de entender la discapacidad,
que son las siguientes (A. Jiménez Lara, 2006)10:
• El modelo médico o rehabilitador11, que enfoca la discapacidad como

un problema «personal», causado directamente por una enfermedad, un
traumatismo o cualquier otra alteración de la salud que requiere asisten-
cia médica y rehabilitadora en forma de un tratamiento individualizado
prestado por profesionales. En este modelo el manejo de las consecuen-
cias de la enfermedad está dirigido a facilitar la adaptación de la perso-
na a su nueva situación. En el ámbito político, la respuesta fundamental
desde este modelo al reto que plantea la discapacidad es la modifica-
ción y reforma de la política de atención a la salud.
• El modelo social, que orienta la cuestión desde el punto de vista de la
integración de las personas con discapacidad en la sociedad, conside-
rando que la discapacidad no es un atributo de la persona, sino el resul-
tado de un complejo conjunto de condiciones, muchas de las cuales es-
tán originadas o agravadas por el entorno social. Por consiguiente, la
solución exige la acción social, y la sociedad tiene la responsabilidad
colectiva de realizar las modificaciones necesarias en el entorno para
facilitar la plena participación en todas las esferas de la vida social de
las personas con discapacidad. En el nivel político, esta responsabilidad
se configura como una cuestión de derechos humanos.
El modelo social no niega que en la discapacidad hay un sustrato médi-

co-biológico, sino que afirma que lo realmente importante es el papel que
juegan las características del entorno, y, especialmente, las del entorno crea-
do por el hombre (las viviendas, las escuelas, los centros de trabajo, los es-
pacios urbanos, los medios de transporte, los medios de comunicación…).
Las desventajas que experimentan las personas con discapacidad y que, en
la práctica, definen su condición de «discapacitados» surgen de la interac-
ción entre las características personales (déficits, limitaciones, modos de
funcionamiento…) y el entorno. Las personas discapacitadas son las princi-
pales impulsoras de una concepción de la discapacidad basada en el modelo
social, planteando desde organizaciones como Disabled Peoples’ Internatio-
nal movimientos como el de Vida Independiente12, que se enfrenta abierta-
mente a la concepción tradicional de la discapacidad del modelo rehabilita-
dor.
Este protagonismo de las personas con discapacidad y de sus organizacio-
nes supone que, tras años de primacía de la perspectiva de los profesionales y
55
de los familiares, las personas con limitaciones funcionales construyen su ca-
mino per se.
2.2. Modelos de atención a la discapacidad
Los diferentes modelos explicativos del tratamiento de la discapacidad que

han ido surgiendo han tenido una considerable influencia en las actuaciones
que los distintos países han desarrollado en materia de política sanitaria y so-
cial, en la forma en que se han entendido y clasificado los diversos tipos de
discapacidad y en las respuestas que las instituciones, los agentes sociales y
en general la denominada sociedad civil han dado a los retos planteados por
la discapacidad, por lo que distinguiremos los siguientes modelos de atención
a la discapacidad:
2.2.1. El modelo tradicional
El denominado «modelo tradicional» no es sino la aplicación al reto que para

todas las sociedades ha significado la discapacidad de los conocimientos, opi-
niones, experiencias y prácticas acumuladas en una determinada cultura des-
de los denominados «enfoques pasivos», que consideran las deficiencias
como fruto de causas ajenas al hombre ante las que se reacciona con actitudes
de rechazo, segregación y eliminación.
Dentro de los referidos «enfoques pasivos» se encuadra el denominado
modelo de prescindencia, en el que las causas que dan origen a la discapaci-
dad tienen una raíz religiosa que entiende que estas personas discapacitadas
son innecesarias por varias causas: la primera, porque estima que no contribu-
yen a las necesidades de la comunidad; la segunda, las considera portadoras
de mensajes diabólicos; la tercera, las reconduce a idea de enojo de los dioses,
y la cuarta, opina que sus vidas no merece la pena ser vividas.
En resumen, consideraba que la discapacidad tenía un origen religioso, e
imperaba la opinión de que las personas con discapacidad no tenían nada que
aportar a la comunidad; más bien, eran una carga, tanto para la familia como
para la comunidad. Por estos motivos, la sociedad debe prescindir de ellas, ya
sea a través de la aplicación de políticas eugenésicas, o ubicándolas en un es-
pacio destinado para los anormales y las clases pobres, en el que son tratadas
como objeto de caridad y sujetos de asistencia.
En este modelo pueden distinguirse a su vez dos submodelos, según parte
de la doctrina, que son los siguientes:
A) Un submodelo eugenésico, que se sitúa en la Antigüedad clásica. Tan-

to la sociedad griega como la romana, basándose en motivos religiosos y polí-
ticos, consideraban inconveniente el desarrollo y crecimiento de niños con de-
ficiencias. En primer lugar, la explicación respecto de las causas que daban
56
origen a la discapacidad eran religiosas: el nacimiento de un niño con discapa-
cidad era el resultado de un pecado cometido por los padres, en el caso de
Grecia, o una advertencia de que la alianza con los dioses se encontraba rota,
en el caso de Roma13. Ello, unido a la idea de que la vida de una persona con
discapacidad no merecía la pena ser vivida, y sumada a la consideración acer-
ca de su condición de carga, originaba que la solución adoptada fuera prescin-
dir de las personas afectadas por una deficiencia mediante el recurso a prácti-
cas eugenésicas, como el infanticidio en el caso de los niños14.
B) El submodelo de marginación. Aunque muchas de las características

definitorias de este submodelo son una constante histórica, un ejemplo que
puede resultar ilustrativo puede encontrarse en el tratamiento brindado a las
personas con deficiencias durante la Edad Media, en donde las personas con
discapacidad se encontraban dentro del grupo de los pobres y los marginados,
y abocadas a la exclusión15. Aunque las explicaciones religiosas medievales
fueran diferentes de las alegadas por los antiguos, el hecho de considerar a la
deficiencia como una situación inmodificable originaba que la misma debiera
ser aceptada con resignación. Los encargados de diagnosticar diferencialmen-
te si un comportamiento extraño era un proceso natural o uno diabólico eran
el médico y el sacerdote, aunque no olvidemos que, como destaca la doctrina,
entre ellos Aguado Díaz, en muchas ocasiones el peritaje médico se encontra-
ba supeditado a la lógica teológica16. La característica principal presente en
este submodelo es la exclusión, ya sea como consecuencia de subestimar a las
personas con deficiencias y considerarlas objeto de compasión, o como con-
secuencia del temor o el rechazo por considerarlas objeto de maleficios, o
como advertencia de un peligro inminente.
Así, a diferencia del submodelo eugenésico, ya no se comete infanticidio,
aunque gran parte de los niños afectados por deficiencias mueren como con-
secuencia de omisiones. A los que subsistían lo que se les dejaba era a merced
de la caridad, del ejercicio de la mendicidad o de ser objeto de diversión (un
ejemplo de ello lo tenemos en los cuadros de Velázquez, donde los enanos o
deformes son los bufones de la Corte, o en obras de nuestra literatura del Siglo
de Oro como El lazarillo de Tormes)17.
Los denominados «enfoques activos» abordan las deficiencias como el
resultado de causas naturales, biológicas o ambientales, que son modifica-
bles, y ante las que se reacciona con prevención, tratamiento, apoyos y medi-
das facilitadoras de la integración.
En consecuencia, los roles que se han asignado a las personas con disca-
pacidad en las diferentes culturas han sido muy diversos.
La ideología eugenésica. Una de las derivaciones de la filosofía del dar-

winismo social fue el enfoque eugenésico, una doctrina que centraba su obje-
tivo en mejorar la calidad genética de la especie humana a través de la selec-
ción reproductiva.
57
El impacto que han tenido doctrinas y movimientos como el darwinismo
social y la eugenesia sobre la praxis social, en relación con la discapacidad, no
debe ser infravalorado. Baste recordar que alguno de los países que actual-
mente se cuentan entre los más avanzados en sus políticas de discapacidad,
como Canadá, mantuvieron durante muchos años leyes claramente discrimi-
natorias basadas en estas ideas: la regulación migratoria canadiense llegó, por
ejemplo, a definir a los potenciales inmigrantes con discapacidad como «in-
deseables», y los canadienses con discapacidades mentales eran esterilizados
(la Sexual Sterilization Act, de Alberta, promulgada en 1928, no fue abolida
hasta 1972). Tal y como recuerda Osamu Nagase (1995), las doctrinas euge-
nésicas fueron particularmente populares en países como el Reino Unido,
Alemania y los Estados Unidos de América desde principios del siglo XX has-
ta el final de la Segunda Guerra Mundial. En Estados Unidos, Indiana fue el
primer estado en aprobar la esterilización obligatoria de los «débiles menta-
les» y de personas con «taras hereditarias» en 1907, un ejemplo que fue segui-
do por otros 29 estados. La Immigration Restriction Act norteamericana, de
1924, se basaba también en los planteamientos eugenésicos, y algunos otros
países, como Noruega, Suecia, Finlandia, Estonia, Japón y, como antes se ha
indicado, Canadá, aprobaron leyes de esterilización. Sin embargo, donde es-
tas ideas se llevaron al extremo fue sin duda en Alemania, donde el 14 julio de
1933, estando ya Hitler en el poder, se aprobó una ley que establecía que cual-
quier persona que sufriera una enfermedad hereditaria podría ser esterilizada
quirúrgicamente. Se calcula que entre 1933 y 1939 fueron esterilizadas, ba-
sándose en esta ley, unas 375.000 personas con discapacidad. El programa T-4
(que recibió el nombre de la sede desde la que se implementó, en Tiegartens-
trasse 4, Berlín), basado también en las teorías eugenésicas y puesto en mar-
cha en la Alemania nazi, supuso el exterminio de más de 100.000 personas con
discapacidad (en su mayoría, personas con enfermedades mentales institucio-
nalizadas) en Alemania y los territorios ocupados. Aunque el programa fue
oficialmente cancelado en 1941, los asesinatos en masa continuaron hasta el
final de la guerra. Sin embargo, la ideología eugenésica, lejos de haber desapa-
recido, ha vuelto a arraigar de la mano del desarrollo de la genética y de las
nuevas tecnologías reproductivas.
2.2.2. El modelo médico
Desde su filosofía se considera que las causas que originan la discapacidad no

son religiosas, sino científicas. Desde este modelo las personas con discapaci-
dad ya no son consideradas inútiles o innecesarias, pero siempre en la medida
en que sean rehabilitadas.
La constatación de que las enfermedades y los accidentes pueden generar,
al margen de las intervenciones médicas, menoscabo en el funcionamiento de
los individuos que les impide desempeñar una vida normal está en el origen
58
del modelo médico de la discapacidad, que no es sino la aplicación del modelo
médico-biológico de enfermedad para explicar las discapacidades como con-
secuencias permanentes de las enfermedades y accidentes. En la medida en
que el déficit es el resultado de la imposibilidad, el modelo médico se plantea
como objetivo de la actuación relativa a la discapacidad y consiste en la bús-
queda de la adaptación del individuo a las demandas y exigencias de la socie-
dad mediante el establecimiento de medidas terapéuticas, rehabilitadoras y
compensatorias que palien las deficiencias.
Históricamente, los primeros pasos del modelo rehabilitador datan de los
inicios del mundo moderno18. Sin embargo, la consolidación del modelo mis-
mo puede ser situada en los inicios del siglo XX, al finalizar la Primera Guerra
Mundial. Las causas que dieron origen a su concreción pueden ser fijadas en
dos puntos: la guerra y los accidentes laborales. En este sentido, según relata
Jacques Stiker, al finalizar la Primera Guerra Mundial un número alarmante
de hombres quedaron heridos de por vida. Estas personas fueron denomina-
das mutilados de guerra a fin de distinguirlas de aquellas discapacitadas por
accidentes laborales. El mutilado era una persona a quien le faltaba algo, ya
fuera un órgano, un sentido o una función. La primera imagen presentada por
este cambio en la terminología fue la de daño, la de perjuicio. Fue así cómo
en este momento la discapacidad comenzó a ser relacionada con los heridos
de guerra y ésta comenzó a ser vista como una insuficiencia, una deficiencia a
ser erradicada19.
Esto significó en un primer momento la implementación de políticas des-
tinadas a garantizar servicios sociales para los veteranos de guerra con disca-
pacidad, que reflejaban de algún modo la creencia acerca de la existencia de
una obligación por parte de la sociedad de compensar a estas personas me-
diante pensiones de invalidez, beneficios de rehabilitación y cuotas laborales.
No obstante, por la década de los años sesenta dichas medidas fueron ex-
tendidas a todas las personas con discapacidad, dejándose de lado la causa de
las deficiencias. La meta pasó a ser entonces rehabilitar a las personas con
discapacidad, con independencia del origen de las deficiencias. En dicho pro-
ceso de recuperación o «normalización», con ese fin, tanto la educación es-
pecial como los beneficios de rehabilitación médica y vocacional o las cuotas
laborales y los servicios de asistencia institucionalizados se convierten en ins-
trumentos esenciales. De este modo, las personas con discapacidad reciben
beneficios de los servicios sociales porque la discapacidad se ve como un pro-
blema individual de la persona. Los niños con discapacidad tenían derecho a
la educación, pero en escuelas separadas; las personas con discapacidad te-
nían derecho a la rehabilitación, pero ello incluía el control de muchas áreas
de sus vidas por parte de los expertos; las medidas de acción positiva se intro-
dujeron porque no se consideraba que las personas con discapacidad fueran
capaces de trabajar por sus propios méritos.
La aplicación del modelo médico, a la vez que ha supuesto un extraordi-
nario avance en el desarrollo de las actuaciones preventivas, terapéuticas, re-
59
habilitadoras y compensatorias, ha contribuido también a reforzar los elemen-
tos de estigmatización de la discapacidad, debido a: la tendencia a extender
sus conceptos a los restantes aspectos de la vida de las personas con discapaci-
dad; a su énfasis en el diagnóstico y clasificación de los déficits, que subraya
las diferencias y pone el acento en los aspectos negativos del funcionamiento
de la persona, y a su olvido del papel que juegan las características del entorno
en la expresión de la discapacidad.
El modelo médico se basa en una gama de puntos de vista y prácticas rela-
cionadas con la salud y el bienestar. Las investigaciones y las herramientas de
investigación que se han desarrollado dentro de este modelo son muy útiles
para los propósitos médicos, pero no tanto para los propósitos sociales, como
los relacionados con la calidad de vida, la accesibilidad y la participación. El
modelo médico también ha inducido una aproximación fragmentaria o seg-
mentada a las realidades de la discapacidad, pues, como ha señalado Hahn
(1993), desde la perspectiva médica las discapacidades tienden a ser tratadas
como categorías diagnósticas separadas.
2.2.3. El modelo social
Frente al modelo médico, que conceptualiza la discapacidad como la con-

secuencia de los déficits existentes en la persona, el modelo social define la
discapacidad como las desventajas que el individuo experimenta cuando el
entorno es incapaz de dar respuesta a las necesidades derivadas de sus caracte-
rísticas personales. Este modelo se encuentra íntimamente relacionado con la
asunción de ciertos valores intrínsecos a los derechos humanos, y aspira a po-
tenciar el respeto por la dignidad humana, la igualdad y la libertad personal,
propiciando la inclusión social y sentándose sobre la base de determinados
principios: vida independiente, no discriminación, accesibilidad universal,
normalización del entorno, diálogo civil, entre otros.
Es posible situar el nacimiento de este modelo a finales de la década de
los años sesenta o principios de la de los setenta del siglo XX en Estados Uni-
dos e Inglaterra20. Hasta dicho momento la deficiencia individual o anormali-
dad implicaba dependencia de la familia y de los servicios de asistencia social,
que la mayor parte de las veces debían aplicarse en instituciones especializa-
das. La discapacidad era vista y sentida como una tragedia personal, conse-
cuencia de las limitaciones individuales de las personas afectadas y un proble-
ma para el resto de la sociedad, aunque esta orientación varía y a finales de la
década de los años sesenta comienza a ser objeto de crítica en Europa y Esta-
dos Unidos. Las personas con discapacidad (sobre todo aquellas que vivían en
instituciones residenciales) toman la iniciativa de buscar sus propios cambios
políticos21. Los activistas con discapacidad y las organizaciones de personas
con discapacidad se unieron para condenar su estatus como «ciudadanos de
segunda clase» y reorientaron la atención hacia el impacto de las barreras so-
60
ciales y ambientales, como el transporte y los edificios inaccesibles, las acti-
tudes discriminatorias y los estereotipos culturales negativos. De esta manera,
la participación política de las personas con discapacidad y sus organizacio-
nes abrió un nuevo frente en el área de los derechos civiles y la legislación an-
tidiscriminatoria.
El énfasis sobre los derechos en las políticas de discapacidad surgió ini-
cialmente en Estados Unidos, donde ha existido una larga tradición en cam-
pañas políticas basadas en los derechos civiles, generándose un considerable
refuerzo en las luchas por los derechos civiles de los años sesenta, que fueron
teniendo influencia en las actividades de las organizaciones de personas con
discapacidad. Así, la lucha por los derechos civiles de las personas negras,
con su combinación de tácticas de lobby convencional y acciones políticas de
masas, proveyó un mayor estímulo a un emergente «movimiento de derechos
de las personas con discapacidad». Las piedras angulares de la sociedad ame-
ricana (capitalismo de mercado, independencia, libertad política y económi-
ca) son reproducidas en el enfoque del denominado movimiento de vida inde-
pendiente. Los enfoques desde el modelo de vida independiente abogaban por
servicios de rehabilitación sobre la base de sus propios objetivos, métodos de
reparto y dirección propia de programas. La elección y el control del consu-
midor fueron acentuados, fijando la dirección relativa a la orientación y el cui-
dado personal en las propias personas con discapacidad, en claro contraste
con los métodos tradicionales dominantes.
Por otro lado, y desde una perspectiva un tanto diferente, el movimiento
de personas con discapacidad en el Reino Unido se ha concentrado en alcan-
zar cambios en la política social o en la legislación de derechos humanos. La
prioridad estratégica ha sido realzar la existencia de los sistemas patrocina-
dos por el Estado de bienestar para cubrir las necesidades de las personas con
discapacidad. Ello porque en el ámbito europeo el Estado de bienestar es con-
siderado esencial para superar las desventajas y las elevadas barreras experi-
mentadas por las personas con discapacidad. Así, en el Reino Unido las orga-
nizaciones de personas con discapacidad movilizaron inicialmente la opinión
contra su categorización tradicional como un grupo vulnerable necesitado de
protección, defendiendo el derecho a definir sus propias necesidades y servi-
cios prioritarios, y proclamando su independencia contra la dominación tra-
dicional de los proveedores de servicios.
Más allá de sus matices, tanto el modelo estadounidense como el inglés
han tenido importantes influencias en el ámbito internacional. Entre dichas
consecuencias se destacan ciertas exigencias que han tenido importantes re-
percusiones en las políticas al ser adoptadas sobre las cuestiones que involu-
cran a la discapacidad.
Uno de los principales cambios derivados de esta perspectiva es el énfasis
creciente en el reconocimiento de las personas con discapacidad como agen-
tes y beneficiarios del desarrollo de las sociedades en las que viven, en lugar
de considerarlas únicamente desde la óptica de los servicios biomédicos y el
61
bienestar social. La preocupación ha pasado a centrarse en los factores que
determinan el entorno en el que se desenvuelven las personas con discapaci-
dad (sociales, económicos, institucionales y normativos) y en la importancia
de eliminar obstáculos y promover entornos accesibles para que las personas
con discapacidad puedan mejorar su participación en la vida social y econó-
mica, en lugar de limitarse a la consideración de las alteraciones de la salud
que pueden ocasionar una discapacidad, de la prevención de sus causas con-
cretas, de los tratamientos médicos y de los servicios de rehabilitación y bie-
nestar social.
Así, no existe un enfoque único de la discapacidad dentro del denominado
modelo social. En concreto, puede distinguirse entre el modelo de la minoría
oprimida (Abberley, 1987; Oliver, 1990), que considera a las personas con
discapacidad como un grupo minoritario cuya situación viene definida, ante
todo, por la actitud de la sociedad, que les convierte en objeto de prejuicio y
discriminación, y el modelo universalista (Zola, 1989; Bickenbach y colabo-
radores, 1999), que intenta superar los planteamientos basados en la perspec-
tiva de minorías colonizadas u oprimidas para plantear la discapacidad
como un hecho universal, ante el que toda la población está en riesgo. Desde
esta perspectiva, la discapacidad es una característica intrínseca de la condi-
ción humana, pues el ser humano es en esencia limitado, y no hay nadie que
posea todas las habilidades necesarias para enfrentarse a las múltiples y cam-
biantes demandas de la sociedad y el entorno. El concepto de discapacidad es
relativo, y no es posible establecer con precisión los límites que separan la ca-
pacidad de la discapacidad. Ambos conceptos (el de capacidad y el de dis-
capacidad) no son sino los extremos de un continuo, y los límites entre uno y
otro no son fijos, sino que se establecen a partir de motivaciones políticas, cul-
turales y sociales, y son siempre fruto de una transacción sujeta a debate y re-
visión.
Entre las personas con discapacidad se va abriendo paso esta concepción
universalista, que rechaza que su situación se considere como algo fuera de la
normalidad y reivindica pasar a ser considerada como parte y ejemplo de la
diversidad de la humanidad. Como hemos tenido ocasión de manifestar en
otras ocasiones, la lucha de las personas con discapacidad por su equiparación
es un modelo para defender el valor de la diversidad humana y combatir cual-
quier tipo de exclusión que se funde en las diferencias personales de cualquier
tipo.
En ese contexto, hay una tendencia creciente entre las personas con disca-
pacidad a reivindicar el derecho a definir su propia identidad como grupo, y a
establecer los términos y los criterios que deben de emplearse en esa defini-
ción. La experiencia demuestra que la construcción de una identidad basada
en la discapacidad y el sentimiento de pertenencia a un colectivo con retos y
proyectos compartidos pueden contribuir a crear unas condiciones positivas
de vida, y permite vivir experiencias enriquecedoras y solidarias capaces de
anular muchos de los aspectos negativos que se derivan de la discapacidad.
62
Un ejemplo de ello son los denominados «centros de vida independiente»,
que ofrecen a las personas con discapacidad las necesarias estructuras asisten-
ciales y de apoyo sin las connotaciones negativas de estigmatización y margi-
nación que han caracterizado a muchas de las respuestas institucionales ante
la discapacidad.
El modelo social tiene también algunas lagunas. La principal es que tien-
de a limitar las causas de la discapacidad a las políticas y prácticas sociales y
ambientales, obviando la importancia que también tienen las causas biomé-
dicas.
2.2.4. El modelo de integración
De las divergencias entre el modelo médico y el modelo social está originán-

dose una síntesis que algunos autores han denominado «modelo de integra-
ción» (Seelman, 2004). Este modelo integrador se ha inspirado en la Clasifi-
cación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud
(CIF), aprobada por la Organización Mundial de la Salud en 2001, que se
acerca hacia una dirección más universal e integradora de la discapacidad.
Algunos autores han denominado a este modelo de integración «modelo
bio-psico-social». Esta perspectiva integradora permite establecer relaciones
entre los distintos niveles (biológico, personal y social) en los que se mani-
fiesta la discapacidad, y fundamenta actuaciones dirigidas a incidir de forma
equilibrada y complementaria sobre cada uno de ellos. La perspectiva bio-psi-
co-social facilita la distinción analítica entre los distintos componentes de la
discapacidad (las deficiencias, las actividades personales y la participación en
la sociedad), ayudándonos a clarificar la naturaleza de las actuaciones que se
requieren y los niveles a los que estas actuaciones han de dirigirse.
El modelo bio-psico-social se enfrenta a importantes retos, pues no es fá-
cil resolver de forma equilibrada la integración de los modelos médico y so-
cial sin que la adecuada consideración de las deficiencias derive en estigmati-
zación para el individuo y sin que el énfasis sobre las desventajas sociales
impida prestar la necesaria atención a las necesidades en materia de preven-
ción y rehabilitación de las discapacidades: otro reto de importancia que surge
a la hora de compatibilizar la visión universal de la discapacidad como para-
digma de la diversidad humana con la necesidad de diferenciar la especifici-
dad de cada individuo, básica para identificar adecuadamente sus necesida-
des y proporcionar respuestas idóneas.
El reto global es determinar un nuevo planeamiento que sea capaz de su-
perar la contraposición entre lo que ha dado en llamarse «paradigma de la re-
habilitación» y «paradigma de la autonomía personal».
• El paradigma de la rehabilitación centra el problema en el individuo, en

sus deficiencias y dificultades. Por ello, identifica como campos princi-
63
pales de intervención la rehabilitación (física, psíquica o sensorial) me-
diante la intervención profesional de diferentes especialistas. Los resul-
tados de ese proceso de rehabilitación se miden por el grado de destre-
zas funcionales logradas o recuperadas y por la ubicación en un empleo
remunerado.
• El paradigma de la autonomía personal, por el contrario, centra el nú-
cleo del problema en el entorno, y no en la deficiencia o la falta de des-
treza del individuo. Consecuentemente, centra su campo principal de
intervención en revertir la situación de dependencia ante los demás, y
afirma que ese problema se localiza en el entorno, incluyendo en el con-
cepto de entorno al propio proceso de rehabilitación, pues es ahí donde
a menudo se genera o se consolida la dependencia.
Ambos paradigmas pueden y deben ser armonizados. La integración de

estos dos modelos en un enfoque bio-psico-social puede ofrecer una perspec-
tiva coherente de las diferentes dimensiones de la discapacidad, tanto en el
plano biológico y psicológico como en el plano social. La discapacidad se de-
finiría como un problema social y personal que requiere no sólo atención mé-
dica y rehabilitadora, sino también apoyo para la integración social, a la que
han de darse respuestas mediante tratamientos individuales y acción social.
3. La discapacidad desde la perspectiva de los derechos

humanos
Antes de comenzar a tratar los derechos de las personas con algún tipo de dis-
capacidad convendría que analizáramos qué es un derecho desde el punto de
vista genérico y desde el punto de vista jurídico.
Desde la perspectiva genérica el término derecho puede ser descrito como
una pretensión o reivindicación justificada, mientras que desde el punto de
vista jurídico ser sujeto de derechos significa que a una persona humana se le
reconoce por el ordenamiento jurídico una potestad (de hacer o no hacer
algo), y esta legitimación se sustenta en un reconocimiento fijado por una ley.
Un ejemplo de ello lo encontramos en el principio de igualdad y no discrimi-
nación recogido en el artículo 14 de la Constitución de 1978.
3.1. Derechos de las personas con discapacidad
Durante siglos, las personas con discapacidad han sido segregadas, excluidas
y postergadas (C. Courtis, 2006)22. La discapacidad ha constituido en el pasa-
do motivo para la negación de la titularidad de derechos o de su ejercicio. Pero
en nuestros días el paisaje ha variado considerablemente y es debido a la ac-
64
tuación llevada a cabo por las organizaciones de personas con discapacidad.
Estas últimas nacen con conciencia de representación y defensa de los dere-
chos de las personas con discapacidad23 y con un fin esencial: la realización
efectiva de los derechos de las personas discapacitadas en nuestra sociedad.
Así, gran parte de sus demandas se recogen en documentos internaciona-
24
les , dirigidos a inspirar políticas públicas en materia de discapacidad, como
el Plan de Acción Mundial para las Personas con Discapacidad (1982); las
Normas Uniformes para la Equiparación de Oportunidades de las Personas
con Discapacidad (1993) y la Convención Americana para la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad
(1999), que han significado un cambio de rumbo en la manera de concebir la
discapacidad, de justificar la asignación de derechos y de diseñar políticas pú-
blicas en la materia.
En el ámbito de la Unión Europea25 y del Consejo de Europa se han pro-
ducido también algunos avances al respecto. En este marco, España ha apro-
bado una nueva ley en la materia, la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de
«Igualdad de Oportunidades, No Discriminación y Accesibilidad Universal
de las Personas con Discapacidad», complementaria de la llamada Ley de In-
tegración Social de los Minusválidos (LISMI), de 1982.
3.2. Razones del cambio de enfoques y tendencias
¿En qué ha consistido este cambio? El cambio ha radicado en el desarrollo de

dos ideas: una, que la discapacidad es una característica individual, y dos, que
la discapacidad significa una desviación negativa (física o psíquica) con res-
pecto a un estándar o canon de «normalidad».
La novedad consiste en ver a la discapacidad no como una característica
individual, sino como el producto de la interacción entre los cuerpos y las
mentes humanas que difieren de la «normalidad», y por la manera en que se
ha configurado el acceso a instituciones y bienes sociales como la comunica-
ción, el espacio físico, el trabajo, la educación, la cultura, el ocio, etc.
De modo que, más que como una característica individual, la discapaci-
dad debe ser entendida en términos relacionales: un mismo cuerpo «diferen-
te» puede ser visto como portador de discapacidad en un entorno hostil; sin
embargo, eliminadas las barreras que limitan una actividad, la supuesta disca-
pacidad se disuelve. Por ejemplo, la imposibilidad de utilización de un teclado
de ordenador para una persona ciega se supera con la introducción de un te-
clado en braille.
De acuerdo con esta premisa, la discapacidad no es un rasgo individual,
sino que es en gran medida efecto de un entorno hostil al desarrollo de las ca-
pacidades de un número considerable de seres humanos.
Si se acepta este modo de ver la cuestión, varios prejuicios necesitan ser
revisados urgentemente. El primero es la tendencia a definir la discapacidad
65
en términos de la dicotomía salud/enfermedad. La concepción tradicional de
la discapacidad empleaba un esquema de análisis similar al de la medicina.
Se partía de la consideración de la «normalidad» como característica desea-
ble, y de lo que se aparta de esa «normalidad» como desviado o patológico.
Aplicado a la discapacidad, ese punto de vista relaciona la «normalidad» con
la salud y la discapacidad con la enfermedad. De allí se desprende también el
tipo de intervención que ha caracterizado tradicionalmente el trato con las
personas con discapacidad: la asociación de la discapacidad con problemas
médicos, y la aproximación «rehabilitadora», reflejo de la noción médica de
«curación».
Los efectos de esta aproximación han sido múltiples: la orientación de las
políticas públicas dirigidas hacia las personas con discapacidad ha puesto tra-
dicionalmente énfasis en la provisión de servicios de salud, en la hospitaliza-
ción o institucionalización, o bien en la rehabilitación física. Las deficiencias
de ese enfoque son también múltiples. En primer lugar, el empleo de valora-
ciones teleológicas sobre lo que no es más que un fenómeno estadístico es
conceptualmente erróneo. La utilización de la imagen salud/enfermedad pro-
yecta una valoración peyorativa sobre la discapacidad, considerándola un es-
tado «desviado» merecedor de «reparación».
Por otro lado, la aplicación de la dicotomía salud/enfermedad y la de la
idea de «curación» a la discapacidad se enfrenta con evidentes problemas fác-
ticos: la discapacidad es en muchos casos la condición permanente de una
persona que no admite «reparación» alguna. La noción de rehabilitación su-
pone la existencia previa de una «habilidad»: salvo en los casos de discapaci-
dad adquirida, en el resto de las discapacidades no hay nada que «rehabilitar»
porque la discapacidad ha sido la condición permanente de la persona desde
su nacimiento.
A su vez, el empleo de nociones médicas sobre la discapacidad pone exce-
sivo énfasis en la supuesta «desviación» individual con respecto a los paráme-
tros de «normalidad», perdiendo de vista así la confluencia de barreras socia-
les que generan o agravan la discapacidad.
Una segunda tendencia que requiere completa revisión es la de encasillar
a la persona con discapacidad exclusivamente a partir de las limitaciones para
realizar alguna actividad específica relacionada con su diferencia física o psí-
quica y suponer que está imposibilitada de realizar actividad alguna, sin tener
en cuenta que la imposibilidad de llevar a cabo una serie de actividades se
debe muchas veces a la existencia de barreras y limitaciones impuestas por el
entorno, como la imposibilidad de acceder a espacios físicos, o por las barre-
ras sociales de las personas que los consideran ciudadanos incompletos.
Ahora impera la línea de la normalización, que impone un nuevo camino a
seguir. Esta normalización se traduce en políticas de Estado que se extienden
al ámbito normativo, donde se intentan adoptar medidas que transformen una
sociedad excluyente en inclusiva. Ya no se considera a las personas con disca-
pacidad como personas débiles y merecedoras de caridad, es decir, como me-
66
ras destinatarias de ayudas o dádivas por su «desgracia» personal (este tipo de
políticas lo único que hacían era reforzar el estereotipo de la persona con dis-
capacidad como persona dependiente e incapaz de realizar actividad alguna,
olvidando el peso de los factores sociales). Ahora se lucha por la integración
de las personas con discapacidad en todas las esferas de la vida social, ponien-
do un gran énfasis en la eliminación de prohibiciones legales, estereotipos so-
ciales y barreras físicas, y de comunicación socialmente creadas, que impiden
a las personas con discapacidad llevar adelante de la manera más plena su po-
tencial y autonomía en todos esos ámbitos. Nuestra Constitución contempla
este supuesto en el artículo 49, cuando dice: «Los poderes públicos realizarán
una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los dis-
minuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención es-
pecializada que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de
los derechos que este título otorga a todos los ciudadanos».
Pero es necesario un desarrollo normativo más al detalle que requiere de
varios factores: desde el punto de vista procedimental, representadas por sus
organizaciones, la participación de las personas con discapacidad en el diseño
y en la fiscalización de la correspondiente política pública. Nadie mejor que
las propias personas con discapacidad para señalar sus necesidades y reivindi-
caciones. Esto significa establecer derechos de participación de las personas
con discapacidad y de sus representantes en la formulación de las normas des-
tinadas al sector y en la evaluación de su cumplimiento.
Desde el punto de vista sustantivo, se requiere una observación siempre
crítica del statu quo, y la voluntad política de modificarlo a partir de la impo-
sición de obligaciones e incentivos legales y económicos a actores tanto pú-
blicos como privados. De nada serviría una política pública que tenga por ob-
jeto únicamente el sector público: la construcción de una sociedad inclusiva
no puede limitarse a garantizar la accesibilidad a los establecimientos y servi-
cios del sector público. Por ello, la inclusión en ámbitos tales como el trabajo,
la educación, el transporte, la vivienda, el consumo, las actividades cultura-
les, el ocio, el deporte y la recreación, que en las sociedades capitalistas que-
dan en gran medida libradas al sector privado, requiere necesariamente de
medidas deliberadamente encaminadas a modificar las conductas excluyen-
tes de actores privados, por vía del establecimiento de incentivos (beneficios o
exenciones fiscales) o la imposición de deberes legales y de sanciones en caso
de incumplimiento.
En este sentido, garantizar derechos de las personas con discapacidad a la
eliminación de barreras y obstáculos a la participación supone correlativa-
mente que las normas impongan obligaciones (positivas y negativas) a los ac-
tores públicos y privados. La conciencia sobre la existencia de barreras a la
participación de las personas con discapacidad importa también una redefini-
ción de la noción de discriminación. La definición tradicional de discrimina-
ción se limitaba a las expresiones agraviantes u ofensivas fundadas en la per-
tenencia a un grupo social. Una mirada más actual acerca de la discriminación
67
incluye las normas y conductas activas que limiten, restrinjan o impidan el
ejercicio de un derecho, directa o indirectamente, sobre la base de un factor
prohibido —como el género, la etnia, la religión, el origen nacional, la opi-
nión política o la orientación sexual.
Por supuesto, estas nociones también son aplicables a la discapacidad:
constituye discriminación contra las personas con discapacidad tanto el agra-
vio u ofensa fundados en la discapacidad, como el empleo indebido —de jure
o de facto— de la discapacidad como factor de exclusión o restricción de la
titularidad, o del ejercicio de derechos; por ejemplo, la prohibición de que las
personas con discapacidad se inscriban en una escuela primaria. Del mismo
modo, la discriminación denominada indirecta consiste en el empleo de crite-
rios o prácticas aparentemente «neutrales», pero que tengan como efecto una
desventaja injustificada hacia las personas con discapacidad; por ejemplo, la
inclusión de criterios relacionados con requisitos de destreza comunicativa,
cuando no estuvieran objetivamente relacionados con la tarea en cuestión.
Sin embargo, la discriminación contra las personas con discapacidad re-
quiere también considerar el mantenimiento de barreras existentes, o las con-
ductas omisivas, tanto de actores gubernamentales como de particulares, que
incumplan con las obligaciones activas de remoción de barreras y obstáculos
a la participación. Dado que el factor voluntario es aquí menos relevante, este
tipo de discriminación se denomina discriminación estructural. Son ejemplos
de ella el incumplimiento de las obligaciones establecidas por las leyes que
imponen la accesibilidad física de los establecimientos comerciales de acceso
público y de las construcciones nuevas, o de las normas que imponen la nece-
sidad de adaptación razonable de los puestos y de las modalidades de presta-
ción de trabajo para adaptarse a las necesidades particulares de las personas
con discapacidad, o de las disposiciones que imponen a las autoridades educa-
tivas la obligación de integrar en la educación regular a los niños con discapa-
cidad que, con la debida asistencia, estén en condiciones de cursar allí sus es-
tudios.
Para ello es necesaria la creación por vía legislativa de estas obligaciones
de acción por parte del Gobierno y de los particulares.
3.3. Los ordenamientos jurídicos como mecanismos de reconocimiento

y garantía
Como se ha dicho anteriormente, y trascendiendo el mundo de lo moral, en

nuestras sociedades actuales el mecanismo que el sistema utiliza para articu-
lar garantías de respeto entre los individuos y de éstos con las instituciones es,
indudablemente, el ordenamiento jurídico entendido como el conjunto de nor-
mas que establece amplios abanicos de derechos y sus correlativas obligacio-
nes, cuyo respeto se garantiza mediante el control jurisdiccional que desarro-
llan los jueces y tribunales.
68
Como podrá analizarse en el capítulo 4 de esta obra, los avances en cuanto
a la articulación y concreción de derechos, en mayor número, contenido y ca-
lado, ha experimentado una evolución creciente que se ha acelerado en las úl-
timas tres décadas y, especialmente, en los últimos quince años, en el campo
internacional y, sobre todo, en el marco de Naciones Unidas a través de los
tratados internacionales de derechos humanos y demás mecanismos jurídicos
y programáticos de sus organismos dependientes; y a través de organizacio-
nes regionales como el Consejo de Europa y, fundamentalmente, la Unión Eu-
ropea, que se está empezando a poner a la cabeza de las regulaciones más
avanzadas basadas no solamente en los mecanismos de la no discriminación,
como ocurre en los países anglosajones, sino también, y fundamentalmente, a
través de las medidas de acción positiva y de la aplicación del principio de
transversalidad o mainstreaming.
En el capítulo 5 de este trabajo podremos analizar con mayor detenimien-
to el contenido básico de las regulaciones del ordenamiento jurídico español
en determinados aspectos esenciales, como allí veremos.
Ahora bien, para concluir este epígrafe y, en concreto, este subapartado,
queremos adentrarnos en un plano de mayor concreción y por ello formula-
mos a continuación algunas medidas que, en el ámbito jurídico-normativo,
consideramos de vital importancia para disponer de instrumentos que posibi-
liten un avance en las conquistas y materialización práctica de los derechos de
las personas con discapacidad.
— Para conseguir el gran objetivo de la dignidad y la igualdad de oportu-

nidades de las personas con discapacidad debemos situar este asunto
en la cúspide de la protección que otorgan los derechos humanos y,
más específicamente, los derechos fundamentales de la persona.
— Sería muy importante que pudiera proclamarse una convención espe-
cial de la ONU sobre las personas con discapacidad. Dicha conven-
ción abordaría todos los aspectos de carácter conceptual, legal y polí-
tico concernientes al pleno disfrute de todos los derechos humanos:
civiles, políticos, sociales, económicos y culturales por parte de las
personas con discapacidad, dándole carta de naturaleza al papel de
cooperador necesario de las ONGs en la defensa, representación y vi-
gilancia de los intereses de las personas con discapacidad. Una con-
vención dotada de instrumentos de verificación y seguimiento acerca
del cumplimiento de esta materia por parte de los países supondría un
salto cualitativo, un centro de referencia para las legislaciones y políti-
cas nacionales y regionales, y, en fin, un espaldarazo al principio de
visibilidad y participación de las personas con discapacidad en la vida
plena de sus respectivas sociedades.
— Las constituciones de los diversos países deben incluir un precepto es-
pecífico que reconozca y ampare la protección en sentido amplio para
las personas con discapacidad, constituyéndose en un principio que
69
vincule a los poderes públicos y dé soporte constitucional a un desa-
rrollo legislativo especializado. Y todo ello sin perjuicio de que cada
sistema constitucional acoja no sólo el principio de igualdad formal,
sino también, y principalmente, el de igualdad real y efectiva.
— De igual modo, las constituciones deben dar amparo y carta de natura-
leza a la participación de todos los ciudadanos y a las organizaciones
nacidas del seno de la propia sociedad civil, ya que de esta manera los
movimientos sociales podrán implicarse y cooperar de manera legiti-
mada constitucionalmente, y no sólo desde el punto de vista social, en
los procesos de conformación de las políticas sociales.
— Los ordenamientos jurídicos deben recoger con claridad el principio
de no discriminación por razón de discapacidad, pero además deben
incorporar de forma contundente también el principio de acción posi-
tiva o de discriminación favorable para reequilibrar la radical e inicial
desigualdad que implica la discapacidad, y situar de este modo plena-
mente a las personas con discapacidad en la línea de salida del princi-
pio de igualdad real de oportunidades.
— Es necesario que cada ordenamiento jurídico combine adecuadamente
la aplicación del principio del mainstreaming con la existencia de le-
gislaciones especiales que atiendan de manera específica las necesi-
dades no cubiertas por los sistemas generales respecto a las personas
con discapacidad.
— Todas las declaraciones, regulaciones y mecanismos de protección jurí-
dica para las personas con discapacidad contenidas en los ordenamien-
tos jurídicos deben ir acompañadas de procedimientos y mecanismos
eficientes que permitan el disfrute material, real y efectivo de los dere-
chos reconocidos, así como de prácticas coherentes con este fin y me-
canismos de control que permitan verificar que estamos ante cumpli-
mientos efectivos y no ante meras declaraciones de voluntad retórica.
4. Comportamientos éticos y políticas sociales respecto

a las personas con discapacidad
4.1. Comportamientos éticos
Todos los derechos se basan en una serie de argumentos y presupuestos que

sirven para justificar su sentido y significado. El mismo denominador se
aplica a los derechos de las personas con algún tipo de discapacidad; aquí es
donde argumentos como la dignidad humana, la autonomía, la igualdad y la
solidaridad se erigen en componentes esenciales y fundamentales de tales de-
rechos26.
La dignidad humana es un pilar a destacar en la evolución hacia una pers-
pectiva de la discapacidad como una cuestión de derechos humanos. Desde
70
ella se refuerza la idea de que las personas con discapacidad tienen un papel
en la sociedad que hay que atender con absoluta independencia de cualquier
consideración de utilidad social o económica (Silvers et al., 1998).
La autonomía se define como un espacio reservado, sin restricciones,
para la acción voluntaria de la persona. Su valor se sustenta en el supuesto pre-
vio de una capacidad de acción y de comportamiento autodirigido. A partir de
ello, la misión de la libertad social y de los derechos como instrumentos es
permitir al sujeto moral el alcance de esta libertad moral (De Asís, 2001, 28).
La igualdad según la cual todas las personas tienen los mismos valores,
por el hecho de serlo, aunque física y psíquicamente sean diferentes. No debe
confundirse la diversidad (diferencia) con desigualdad. La igualdad parte de
la diversidad (Bobbio, 1991). Por ello, una sociedad que respeta auténtica-
mente el principio de igualdad es aquella que adopta un criterio inclusivo res-
pecto de las diferencias humanas, y las tiene en cuenta en forma positiva
(Quinn et al., 2000, 13).
La solidaridad es percibida la mayor parte de las veces como un plus que
nos da la opción de ser sujetos en los procesos generales de la sociedad. Se-
gún algunos autores como Ignacio Campoy, a través del valor solidaridad se
intenta complementar el individualismo con el trascendente papel que ha de
tener la propia colectividad, precisamente para la consecución de los fines in-
dividuales.
Analizados estos pilares previos, el tratamiento de la discapacidad desde
la perspectiva de los derechos humanos puede abordarse desde al menos tres
planos o dimensiones distintos, que son los siguientes: el plano ético-filosófi-
co, el plano fáctico o sociológico y el plano jurídico o legal.
A) El plano ético-filosófico de la discapacidad. Desde esta perspectiva se

basa en los valores de la dignidad, autonomía, igualdad y solidaridad.
B) El plano fáctico o sociológico. Esta perspectiva exige la tarea de vi-
sualizar a las personas con discapacidad, tanto en el aspecto relativo a
su propia discapacidad como en lo relativo al goce, limitación o viola-
ción en el ejercicio de sus derechos.
C) El plano jurídico o legal. La implementación de recursos legales efec-
tivos frente a la discriminación.
En términos muy sencillos podríamos sintetizar que la perspectiva de la

discapacidad implica la utilización de los principios de la dignidad humana y
de la vida humana digna como fundamento, la visibilidad como estrategia y
el derecho antidiscriminatorio como respuesta legal.
En este contexto, la evolución hacia el modelo de derechos humanos ha
generado también importantes cambios en el modo de diseñar políticas socia-
les. Así, las exigencias propias del mencionado modelo abogan por el aban-
dono de las políticas asistenciales basadas en la caridad o que parten de un po-
sicionamiento social paternalista hacia la persona desaventajada, para situarse
71
ante políticas sociales claramente diseñadas para asegurar la dignidad y el ple-
no desarrollo de las personas con discapacidad, partiendo de la base de la
igualdad de oportunidades en el ejercicio de todos los derechos. Por ello, y
frente a la situación real de discriminación y desigualdad que sufren algunos
grupos vulnerables, entre los que se suele encontrar el colectivo de las perso-
nas con discapacidad, la noción de Estado social y democrático de derecho si-
túa entre sus principales cometidos el promover las condiciones para que la
igualdad de las personas sea real y efectiva.
4.2. Políticas sociales
4.2.1. Introducción
A fin de tener una visión exacta de la realidad, hemos de referir la situación

en la que se encuentra este grupo de la población a nivel mundial, según el lu-
gar en el que residen, distinguiendo las siguientes áreas27:
A) Países desarrollados: la alta esperanza de vida que existe en estos paí-

ses hace que se incremente la tasa de discapacidades, ya que la posibi-
lidad de tener una discapacidad se incrementa con la edad. La pobla-
ción de estos países cuenta con los suficientes medios económicos y
de bienestar para que el acceso a los avances científicos y médicos que
previenen muchas enfermedades que generan discapacidad sean pre-
venidos. Además, estos avances permiten que las personas con disca-
pacidad puedan disfrutar de una mejor calidad de vida y la esperanza
de vida sea más prolongada.
En España, una reciente encuesta realizada por el Instituto Nacio-
nal de Estadística, el Instituto de Migraciones y Servicios Sociales y
la Fundación de la Organización Nacional de Ciegos Españoles mues-
tra que el 9% de la población española tiene algún tipo de discapaci-
dad.
B) África: los porcentajes de población discapacitada son más bajos que
en los países en vías de desarrollo. ¿Por qué? Las razones hemos de
buscarlas en las propias definiciones de discapacidad que se usan y en
el hecho de que existen menos personas en edad avanzada. En Sudá-
frica, por ejemplo, se estima que la proporción de personas con alguna
discapacidad es del 5%.
C) Asia: tanto en este continente como en el Pacífico se dan grandes con-
trastes entre países desarrollados y en vías de desarrollo, observándo-
se grandes fluctuaciones entre los porcentajes de estimación entre
unos países y otros. Así, los australianos tenían un 18% de población
discapacitada mientras que los chinos reconocían un porcentaje de
4,9% o los indios un 1,8%.
72
D) Latinoamérica: aquí la realización de una estimación genérica es difí-
cil, pues tan sólo se tienen datos recogidos por regiones, no por nacio-
nes. Pero incluso estos datos se contradicen en algunos casos como el
colombiano, donde se reconoce un porcentaje de un 1,2% y el Sistema
Nacional de Salud cifró el porcentaje de colombianos con discapaci-
dad en el 23,8%.
Una vez examinado el panorama global, analizaremos la situación de las

personas con discapacidad en España, que es el siguiente: se da un incremento
del número de situaciones de discapacidad debido al envejecimiento y a la su-
pervivencia a enfermedades y accidentes que antes eran mortales28.
4.2.2. Políticas sanitarias
Una de las dimensiones más importantes de la discapacidad es la sanitaria, ya

que existen patologías que exigen una atención sanitaria específica desde el
punto de vista de prevención de la discapacidad, de igual manera que hay per-
sonas con discapacidad que pueden presentar demandas sanitarias específi-
cas. De tal forma que las políticas sanitarias deben considerar la situación in-
dividual de las personas con discapacidad atendiendo a las causas que la
originan y a la diversidad de personas que integran el colectivo, garantizando
una atención integral guiada por criterios de calidad.
La situación actual de las políticas sanitarias en España en materia de dis-
capacidad es la que describimos a continuación: se reconoce la obligación de
los poderes públicos de desarrollar políticas sanitarias específicas de previ-
sión, tratamiento y rehabilitación de la discapacidad (artículo 49 de la Consti-
tución), planteamiento que también fue recogido por la LISMI fijando como
compromisos del Gobierno, de un lado, la presentación a las Cortes de un pro-
yecto de Ley sobre principios y normas básicas de orientación y coordinación
de la prevención, y, por otro lado, la elaboración de un Plan Nacional de Pre-
vención de Minusvalías. Estas iniciativas no llegaron a llevarse a cabo, mien-
tras que el primer esbozo de las políticas sanitarias orientadas a afrontar el fe-
nómeno de la discapacidad tiene lugar en un marco más amplio: el I Plan de
Acción para personas con discapacidad 1997-2002.
Pero es a partir de la Ley/2003, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacio-
nal de Salud, cuando la política sanitaria de prevención cambia su rumbo y se
orienta hacia la realización de planes integrales de prevención de carácter sec-
torial, como el Plan Nacional de Cardiopatía Isquémica, que dan entrada a
planes integrales por patologías o deficiencias más discapacitantes o, incluso,
un plan integral de salud para las personas con discapacidad. Otro aspecto a
destacar que introduce la Ley es el de la regulación de las garantías de las
prestaciones, en términos de accesibilidad, movilidad, tiempo, información,
seguridad y calidad (artículos 23 a 29). También la Ley habla de la inclusión
73
de la prestación sociosanitaria en el conjunto de las prestaciones del Sistema
Nacional de Salud. El artículo 14 de dicha Ley la define como el conjunto de
cuidados destinados a aquellos enfermos, generalmente crónicos, que por sus
especiales características pueden beneficiarse de la actuación simultánea y si-
nérgica de los servicios sanitarios sociales para aumentar su autonomía, pa-
liar sus limitaciones o sufrimientos y facilitar su reinserción social. No obs-
tante, a falta de un modelo sociosanitario claro, muchas organizaciones del
Tercer Sector y asociaciones de afectados complementan la oferta que provie-
ne del sistema público y mantienen canales de comunicación con los departa-
mentos competentes de cara a la defensa de las personas con discapacidad.
Como ejemplo citaremos el convenio marco suscrito entre el Comité Español
de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) y el Ministerio de
Sanidad y Consumo en el 2001.
4.2.3. Políticas de educación
La educación es un elemento esencial para favorecer la integración social ple-

na de las personas con discapacidad. La integración supone tener capacidad
para desarrollar la propia vida de forma independiente y autónoma, y la for-
mación es un requisito esencial tanto para su posterior incorporación al mer-
cado laboral como para su permanencia en él. Sin embargo, la preocupación y
tendencia hacia la integración escolar en nuestro país es bastante reciente29.
Subrayando el hecho de que para las personas con discapacidad el derecho a
la educación es un derecho fundamental, pese a que muchas veces su perfil
educativo es inferior al de las personas sin discapacidad y, más aún, se acentúa
en aquellas personas que sufren una discapacidad severa, siendo las personas
con limitaciones sensoriales (vista u oído) las que presentan mayor perfil edu-
cativo, mientras que las personas que tienen limitaciones de comunicación,
aprendizaje y conducta son las que tienen mayores carencias. Por último, es-
tán las personas con limitaciones motóricas, que a pesar de mantener sus fun-
ciones intelectuales, no alcanzan los niveles educativos de aquellas que pade-
cen deficiencias sensoriales.
• Es a partir de la entrada en vigor de la Ley de Integración Social de Mi-

nusválidos (LISMI) cuando se establecen las directrices básicas en el
ámbito educativo. El desarrollo de estos principios dio lugar al Real De-
creto de Ordenación de Educación Especial30 que fijó las condiciones
para el programa de integración de alumnos con necesidades especiales
en los centros ordinarios. Con posterioridad, la Ley Orgánica 1/1990, de
3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE),
recogió y reforzó los principios de normalización e integración y ade-
más introdujo un nuevo concepto: «necesidades educativas especiales»
(aquellos recursos materiales y personales puestos a disposición de las
74
necesidades que, de forma transitoria o permanente, puedan presentar
algunos alumnos)31.
4.2.4. Políticas de empleo
La integración laboral de las personas con discapacidad es un sentir común en

la política de los gobiernos de los últimos años. Sin embargo, la combinación
de diferentes factores, como los niveles formativos, medios accesibles de
transporte o barreras arquitectónicas han provocado que las personas con dis-
capacidad encuentren numerosas trabas para acceder al empleo.
Con el fin de salvar todos estos obstáculos, han confluido diversas inicia-
tivas como la Estrategia Europea para el Empleo y la Estrategia Europea para
la Inclusión Social, materializadas a nivel nacional en los Planes Nacionales
de Acción para el Empleo y los Planes de Acción para la Inclusión Social. La
estrategia de inclusión social y laboral, así como el método de coordinación,
planteados en los planes comprende dos aspectos positivos: por un lado, la
implantación de un modelo de actuación progresiva que permite la evolución,
diseño y aplicación de las diferentes y sucesivas medidas, y por otro, la impli-
cación y participación activa de los agentes sociales, orientando y valorando
la dirección de dichas medidas cuando los interlocutores sociales sean rele-
vantes.
Dentro de los diferentes planes debemos mencionar el II Plan de Acción
para las personas con discapacidad 2003-2007, en el que se establecen dis-
tintas medidas relacionadas con las políticas activas de inserción laboral de
las personas con discapacidad, que se materializan en las siguientes estra-
tegias:
• Medidas contra la no discriminación (en el trabajo) destinadas a garan-

tizar el derecho a la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo y
en la promoción a través del trabajo.
• Mejora de la empleabilidad: se pretende establecer una serie de cambios
en los sistemas y programas de formación profesional, y una mayor
adaptación del trabajo y de protección social.
• Más y mejores empleos: especialmente relacionados con la sociedad de
la información, el sector público y los servicios de proximidad (desarro-
llo de nuevas formas de empleo a través de Internet, etc.)
• Medidas activas y preventivas: dirigidas a colectivos de personas disca-
pacitadas con mayor riesgo de exclusión (mujeres, grandes discapacita-
dos físicos/psíquicos o discapacitados con trastornos mentales).
Centros especiales de empleo: La LISMI (artículo 41) orienta el trabajo

de los discapacitados que a causa de su discapacidad no puedan ejercer una
actividad laboral normal. Así los centros se configuran como un instrumento
75
para la realización de un trabajo productivo y la participación regular de estos
trabajadores, a fin de asegurarles un empleo remunerado y la prestación de
servicios de ajuste personal y social32, cuyo objetivo fundamental es la inte-
gración del mayor número de discapacitados al trabajo ordinario33.
5. Igualdad y derecho a la diferencia

5.1. Consideraciones conceptuales
El término igualdad es un concepto normativo. Al decir que todos los hom-

bres son iguales queremos significar que los hombres tienen más o menos las
mismas capacidades o el mismo talento, sin distinciones de razas ni de sexos,
aunque, en verdad, somos muy conscientes de que existen diferencias entre
los hombres y difícilmente podemos encontrar dos que tengan cualidades
idénticas. El principio de igualdad no es un principio descriptivo de la reali-
dad social, sino que es una exigencia; nos indica cómo deben ser los hombres
en una sociedad justa34.
La proyección de la igualdad en el tratamiento de la discapacidad tendrá
como hilos conductores dos planteamientos, que son: si está justificado tratar
de manera igual a las personas con discapacidad o si, por el contrario, existen
argumentos que justifiquen un trato diferente. De igual manera, lo anterior de-
penderá de la concepción que se maneje sobre la persona con discapacidad y
de su situación en la sociedad.
La reflexión sobre la igualdad exige prestar atención a los destinatarios de
la misma y prestar atención a su objeto. Teniendo en cuenta esto, la discusión
sobre la igualdad se desenvuelve en cuatro marcos posibles: la igualdad de to-
dos en todo, la igualdad de algunos en algunas cosas, la igualdad de algunos
en todo y la igualdad de todos en algunas cosas.
De esta forma, el significado genérico de la igualdad consiste en el cum-
plimiento de la exigencia de un igual reconocimiento y satisfacción de los de-
rechos. Desde este presupuesto, el derecho y sus normas tendrán como finali-
dad establecer diferencias.
Así, la igualdad en el derecho se relaciona con la idea de diferenciación,
ya sea negativa o positiva. En este sentido, pueden señalarse tres tipos posi-
bles de relación entre igualdad y diferencia:
1. Indiferencia jurídica de las diferencias. Supone que las diferencias de

hecho son ignoradas; se trataría de una situación que podría identifi-
carse como propia de un supuesto estado de naturaleza en donde no
cabe hablar de derecho.
2. Homogeneización jurídica de las diferencias. La homogeneización ju-
rídica de las diferencias supone la defensa de la idea de igualdad for-
mal y puede ser denominada diferenciación negativa.
76
3. Valoración jurídica de las diferencias. La valoración jurídica de las di-
ferencias básicamente implica la defensa de la igualdad material y pue-
de ser denominada también diferenciación positiva.
Los dos últimos supuestos son los que expresan el funcionamiento del
principio de igualdad como criterio de distribución. El principio de igualdad
en el derecho trataría de establecer cuándo está justificado crear diferencias
normativas y cuándo no, que es precisamente lo que vienen a expresar estos
dos últimos tipos de igualdad35.
La igualdad como diferenciación negativa supone un trato igual de cir-
cunstancias o situaciones diferentes que, sin embargo, se estima deben consi-
derarse irrelevantes para el disfrute o ejercicio de determinados derechos o
para la aplicación de las normas. Es lo que podríamos denominar como el tra-
to igual de situaciones no idénticas o también la igualdad como no discrimina-
ción. En relación con los derechos implica la no diferenciación en lo referido
a su titularidad, ejercicio y garantías.
La igualdad como diferenciación positiva supone un trato diferente de cir-
cunstancias y situaciones que se consideran relevantes. Se trata de medidas
que de alguna manera se relacionan con un determinado tipo de organización
jurídico-política, como es el Estado social de derecho, y se presentan al hilo
de dos de las principales funciones que en ese ámbito corresponden al dere-
cho, esto es, la función promocional y la función redistributiva36.
En todo caso, la igualdad como diferenciación positiva posee una proyec-
ción que también se justifica desde la exigencia de no discriminación. En ese
ámbito, el trato distinto pretende superar una situación discriminatoria hacia
un sujeto o colectivo en relación con los derechos que otros disfrutan. Sin em-
bargo, existe otra proyección de la diferenciación positiva que tiene que ver
más bien con la diversidad, esto es, con la atribución de valor a la diferencia.
Desde esta perspectiva, esta diferenciación positiva puede llevar al reconoci-
miento de derechos específicos derivados de los rasgos singulares de un co-
lectivo.
Tanto la igualdad como diferenciación negativa como la igualdad como
diferenciación positiva están presentes en dos de los grandes procesos de la
historia de los derechos humanos, esto es, en el proceso de generalización y
en el proceso de especificación. El primero se caracteriza por la extensión de
la titularidad y el ejercicio de los derechos a sujetos y colectivos que no los te-
nían reconocidos; se basa en la idea de no discriminación, pero también en el
primero de los sentidos de la diferenciación positiva. El segundo se caracteri-
za por el reconocimiento de derechos específicos y se apoya en los dos senti-
dos apuntados de la diferenciación positiva.
77
5.2. Funciones de la igualdad
La igualdad en nuestro ordenamiento jurídico tiene tres funciones, que son las
siguientes:
La igualdad como valor superior. La consideración de la igualdad como

valor implica otorgarle una dimensión fundamentadora cuyo fin es dotar de
sentido a todo el ordenamiento jurídico. La finalidad del valor superior igual-
dad, y en general de todos los valores superiores, es orientar a todo el ordena-
miento, de tal manera que configuran las directrices que fundamentan, orien-
tan y limitan críticamente la interpretación y aplicación del resto de las
normas, es decir, cualquier disposición normativa que persiga fines contrarios
al valor igualdad no tiene cabida en nuestro ordenamiento. Por último, el valor
igualdad es el criterio para medir la legitimidad de las diversas manifestacio-
nes del sistema de legalidad.
La igualdad como principio: formal y material. La igualdad en su dimen-
sión de principio se recoge en sus dos vertientes: como igualdad formal y
como igualdad material.
• La igualdad formal se traduce en la exigencia de trato igual a los iguales

y desigual a los desiguales; y concretamente, en igualdad ante la ley o
en aplicación de la ley y en igualdad en la ley o en el contenido de la ley.
La igualdad ante la ley o en la aplicación de la ley exige que en el mo-
mento de su aplicación la ley sea igual para todos. La igualdad ante la
ley nace con el Estado liberal de derecho. Esta igualdad, típicamente li-
beral, implica que la ley debe aplicarse de igual manera a todos porque
es una norma de carácter general37.
• La igualdad material supone la erradicación de las diferencias reales
existentes en la sociedad entre los distintos individuos y grupos socia-
les, la equiparación de los individuos en sus condiciones reales de exis-
tencia, permitiéndoles que puedan conseguir la efectiva realización de
sus propios planes de vida. Lo que se traduce en la exigencia para todos
los poderes públicos de potenciar la igualdad en el ámbito económico y
social a través de un reparto adecuado de los recursos económicos y las
oportunidades sociales38.
En conclusión: la igualdad formal supone la igual consideración de todos

los seres humanos en lo relativo al contenido y a la aplicación de la ley; la
igualdad material pretende superar las diferencias reales en la sociedad. Am-
bas vertientes del principio de igualdad (material y formal), aunque abarcan
fines distintos, son complementarias.
78
6. La no discriminación y la acción positiva. El mainstreaming

y la protección especializada
6.1. La no discriminación y la acción positiva
Al reconocerse el derecho a la igualdad también se reconoce un derecho sub-

jetivo de los individuos derivado del principio de igualdad a obtener un trato
igual, que implica la prohibición de discriminar; un derecho, en este sentido, a
la no discriminación, a no ser objeto de una diferenciación no justificada, sub-
jetiva, irrazonable y desproporcionada.
Esa discriminación prohibida puede proyectarse sobre un individuo o so-
bre un colectivo y puede realizarse de forma directa o indirecta. Cuando la
discriminación se proyecta sobre un colectivo concreto, ocasiona al grupo o a
las personas que pertenecen a él una determinada desventaja social. Esto im-
plica atender a dos características fundamentales, aplicables al colectivo de
las personas con discapacidad, que son las siguientes:
• El carácter grupal de la injusticia (ya que no se trata de que una persona

sea tratada de manera desigual o injusta respecto de otra persona perte-
neciente a su mismo grupo). Es decir, que no son casos individuales,
sino que detrás de un caso individual existe una dimensión de injusticia
intergrupal.
• El diferente estatus o situación de poder social de ese grupo al que perte-
nece esa persona y por lo cual se le trata injustamente. De tal manera,
que la persona es tratada injustamente no por su pertenencia a un grupo
cualquiera, sino por pertenecer a un grupo socialmente subordinado, y
por ende minusvalorado, desaventajado. En el caso de la discapacidad,
esas consideraciones llevarán a reconocer la existencia de una situación
de discriminación estructural, entendida como aquella que se plantea
desde las normas públicas vigentes y desde las prácticas administrativas,
lo que nos permite hablar de un «marco institucional discriminatorio».
Estos postulados aparecen recogidos en nuestra Carta Magna en su ar-

tículo 14, donde se reconoce el derecho subjetivo de los individuos, derivado
del principio de igualdad, a obtener un trato igual que implica la prohibición
de discriminar; un derecho, en este sentido, a la no discriminación, a no ser
objeto de una diferenciación no justificada, es decir, subjetiva, irrazonable y
desproporcionada. Esa discriminación prohibida puede proyectarse sobre un
individuo o sobre un colectivo y puede realizarse de forma directa o indirecta.
Así, desde el artículo 14 es posible construir un derecho a la igualdad que, en
lo básico, se traduce en la exigencia de no discriminar. Por otro lado, y tenien-
do en cuenta ese mismo derecho, es posible referirse a un derecho a la no dis-
criminación de naturaleza más específica que se proyecta sobre colectivos
concretos.
79
El término discriminación se utiliza para hacer referencia a una diferen-
ciación subjetiva, irrazonable y desproporcionada, por tanto a una diferencia-
ción no justificada. Esta discriminación puede proyectarse sobre un colectivo
concreto, ocasionando al grupo o a las personas que pertenecen a él una de-
terminada desventaja social, teniendo en cuenta que las causas de discrimina-
ción son abiertas, diversas y cambiantes. Esto implica atender a dos caracte-
rísticas fundamentales: el carácter grupal de la injusticia y la circunstancia del
diferente estatus o situación de poder social. En el caso de la discapacidad,
esas consideraciones llevarán a reconocer la existencia de una situación de
discriminación estructural.
Para comprender qué es la prohibición de discriminación, partimos de una
oposición clara entre la igualdad y la discriminación, en la medida en que toda
discriminación significa atribuir desigualdades y toda igualdad implica omitir
discriminaciones. En este sentido, toda exigencia de igualdad requiere nece-
sariamente una prohibición de discriminación.
La discriminación ha ido adquiriendo así connotaciones peyorativas que
la convierten en sinónimo de parcialidad, perjuicio, favoritismo o intoleran-
cia. Así, la discriminación es aquella desigualdad que se ha producido por
cualquiera de los motivos enumerados en el artículo 14 de nuestra Constitu-
ción.
El derecho fundamental a no ser discriminado otorga un plus de protec-
ción necesario que se basa, entre otras cosas, en la clasificación de las dife-
rencias que tienen estos grupos tradicionalmente discriminados.
En este sentido, la cláusula abierta («cualquier circunstancia personal o so-
cial») ha servido para reconocer las discriminaciones que sufren las personas
con discapacidad. Esto se ha constatado en la STC 269/1994, de 3 de octubre,
donde se convalida la constitucionalidad de una cuota del 3% en la Adminis-
tración pública canaria para las personas con discapacidad, afirmando que «no
siendo cerrado el elenco de factores diferenciales enunciado en el artículo 14
CE, es claro que la minusvalía física puede constituir una causa real de discri-
minación»; y confirma el tratado por el que se establece una Constitución para
Europa, que en su artículo II-81.1 añade explícitamente la «discapacidad»
como categoría sospechosa, señalándola entre las que hay que tener en cuenta
en particular en cuanto a la prohibición de toda discriminación.
De esta manera, la tutela antidiscriminatoria no se reduce a una prohibi-
ción de discriminación legal, es decir, a la prohibición a los poderes públicos
de crear normas o actos que configuren una discriminación, sino que también
significa la prohibición de discriminación social, es decir, la responsabilidad
que tienen los poderes públicos de no tolerar discriminaciones originadas en
la sociedad, aunque éstas no fuesen originadas por ellos mismos. En el caso
de la discapacidad, existe, como antes apuntábamos, una discriminación es-
tructural.
Y en el ámbito de la discriminación es posible diferenciar entre discrimi-
naciones directas e indirectas. Las primeras se han definido como aquellos
80
tratamientos jurídicos diferenciados y desfavorables, perjudiciales, que se co-
meten hacia una persona o un grupo con independencia de los motivos que
posean los causantes de la discriminación para cometerla (C. Sáez Lara,
1994, 56).
Las discriminaciones directas pueden ser, a su vez, de dos tipos: abiertas
o encubiertas. Las primeras son fácilmente demostrables: se ve con claridad
la intención del discriminador. Por el contrario, las encubiertas u ocultas son
más difíciles de demostrar, son necesarias más pruebas al respecto. Estas dis-
criminaciones ocultas en ocasiones se han confundido con las discriminacio-
nes indirectas, pero la diferencia es que mientras que en las primeras existe in-
tención del discriminador, en las segundas no.
Esto es fundamental en el ámbito de la discapacidad, y más concretamente
en el de la accesibilidad, en donde en muchas ocasiones no hay intención de
discriminar, pero sí se discrimina en tanto en cuanto se ocasiona que las perso-
nas con discapacidad no tengan garantizada la accesibilidad y el consiguiente
ejercicio efectivo de sus derechos. En este sentido, la Ley 51/2003, de Igual-
dad de Oportunidades, No Discriminación y Accesibilidad universal de las
Personas con Discapacidad, establece en el artículo 6, inciso 2, que «se enten-
derá que existe discriminación indirecta cuando una disposición legal o re-
glamentaria, una cláusula convencional o contractual, un pacto individual,
una decisión unilateral o un criterio o práctica, o bien un entorno, producto o
servicio, aparentemente neutros, puedan ocasionar una desventaja particu-
lar a una persona respecto de otras por razón de discapacidad, siempre que
objetivamente no respondan a una finalidad legítima y que los medios para la
consecución de esta finalidad no sean adecuados y necesarios».
La ley caracteriza a la discriminación indirecta a partir de un acto, norma,
decisión, criterio o práctica, entorno, producto o servicio aparentemente neu-
tros, pero que terminan siendo discriminatorios por las consecuencias desfa-
vorables que de ellos se derivan, y sitúan a la persona con discapacidad en una
situación de desventaja respecto de otra persona sin discapacidad.
La prohibición de discriminación no significa que no se puedan configu-
rar tratamientos diferenciados justificados. En este sentido, se habla de igual-
dad como diferenciación, aludiendo a la posibilidad de llevar a cabo un trato
diferente ante circunstancias y situaciones también diferentes y que se consi-
deran relevantes. Con la diferenciación se pretende que ciertos individuos que
se encuentran en una situación de desventaja social se equiparen con el resto
de la sociedad (acción positiva). En éstos lo que resulta básico es su justifica-
ción, pues si carecen de ella se considerarán discriminatorios. Por tanto, para
que la diferenciación tenga lugar se exige una justificación razonable y pro-
porcional que se traduce en dos puntos básicos:
A) En primer lugar, una desigualdad está justificada cuando tiene un fun-

damento razonable. Esto nos remite a los criterios de razonabilidad
socialmente aceptados, «no a aquello que es susceptible de un razona-
81
miento». Será el consenso social el que determine qué es o no es razo-
nable. La justificación es lo que impide la consideración de la arbitra-
riedad.
B) En segundo lugar, se ha entendido por parte de nuestro Tribunal
Constitucional que la exigencia de proporcionalidad consiste en la
adecuación de los medios a los fines, en definitiva saber si el fin justi-
fica los medios. Por ello, hay que conocer la finalidad inmediata que
se persigue, si con ello se limitasen o restringieran los derechos de
terceros. Para determinar si un tratamiento diferenciado posee una fi-
nalidad lo suficientemente importante, los argumentos que se han uti-
lizado son:
1. El argumento compensatorio, según el cual la finalidad es com-

pensar las discriminaciones pasadas a través de los tratamientos di-
ferenciados del presente.
2. El argumento redistributivo. La finalidad que justificaría los trata-
mientos diferenciados según este argumento es la necesidad de dis-
tribuir los bienes sociales. A través de estadísticas es posible de-
mostrar la existencia de un desequilibrio social entre determinados
grupos, siendo necesario equiparar a los que están en situación de
desventaja con el resto de la sociedad. En ese sentido, señala Gi-
ménez Gluck39, cabría la posibilidad de articular cuotas para gru-
pos desfavorecidos socialmente.
3. El argumento de la diversidad en la sociedad. A veces, es deseable
que exista una diversidad de personas pertenecientes a los distin-
tos grupos sociales en los diferentes ámbitos: el laboral, las uni-
versidades, las administraciones, etc., lo que enriquece al indivi-
duo a través de la convivencia con miembros de otros grupos
sociales.
Fácilmente puede observarse que se trata de argumentos que poseen una

proyección diferente. En efecto, los dos primeros sirven para justificar el tra-
tamiento diferenciado que se basa en la no discriminación, mientras que el ter-
cero, sirve para justificar el tratamiento diferenciado que se basa en la valora-
ción positiva de la diversidad.
Las acciones positivas se recogen en los artículos 14 y 9.2 de la Constitu-
ción, y en la Ley 51/2003, en su artículo 8.1, se establece que: «Se consideran
medidas de acción positiva aquellos apoyos de carácter específico destina-
dos a prevenir o compensar las desventajas o especiales dificultades que tie-
nen las personas con discapacidad en la incorporación y participación plena
en los ámbitos de la vida política, económica, cultural y social, atendiendo a
los diferentes tipos y grados de discapacidad».
Se trata, pues, de medidas que poseen diferentes sentidos, pero que, en
todo caso, son adoptadas en la Ley 51/2003 como uno de los mecanismos ten-
82
dentes a garantizar la igualdad de oportunidades. En este sentido, son medi-
das de acción positiva, por ejemplo, las ayudas económicas para las personas
con discapacidad (directamente relacionadas con un bien o como garantía ge-
neral a la obtención de un mínimo de recursos); la creación de servicios pro-
pios para las personas con discapacidad; la realización de programas educati-
vos; la adopción de medidas que faciliten el acceso al empleo, la vivienda, la
participación política, etc. Se trata, pues, de medidas especiales que se tradu-
cen en las consiguientes exigencias y obligaciones.
6.2. El mainstreaming y la protección especializada
El concepto de mainstreaming aparece por primera vez en textos internacio-

nales posteriores a la celebración de la III Conferencia Mundial de Naciones
Unidas sobre Mujeres (Nairobi, 1985), en relación con el debate sobre el pa-
pel de las mujeres en el desarrollo. En este debate se planteaba la importan-
cia de integrar los valores de las mujeres en los trabajos de desarrollo, así
como la necesidad de implicar a los gobiernos para que tuvieran en cuenta
las cualidades de las mujeres en este aspecto, a la hora de diseñar políticas,
planes, declaraciones, objetivos, programas y otros documentos políticos
importantes.
Mainstreaming es un proceso político a la vez que técnico. Implica nue-
vas maneras de idear y enfocar políticas, cambios en la cultura organizativa e
institucional y conducirá a alteraciones en las estructuras sociales. Son me-
didas específicas las estrategias, actuaciones y políticas dirigidas a eliminar
los obstáculos sociales que persisten a pesar de los avances legislativos reali-
zados. Cuando un colectivo parte de una situación de desventaja, es necesa-
rio desarrollar determinadas acciones que garanticen su igualdad de oportu-
nidades.
En castellano se traduce por el principio de transversalidad y se define
como «el principio en virtud del cual las actuaciones que desarrollan las Ad-
ministraciones públicas no se limitan únicamente a planes, programas y ac-
ciones específicos, pensados exclusivamente para estas personas, sino que
comprenden las políticas y líneas de acción de carácter general en cualquiera
de los ámbitos de actuación pública, en donde se tendrán en cuenta las nece-
sidades y demandas de las personas con discapacidad».
El mainstreaming supone mucho más que la incorporación de las políti-
cas específicas en las políticas generales. Requiere un verdadero cambio y
una reorganización a todos los niveles:
• Requiere un compromiso de todas las estructuras políticas y sus respon-

sables.
• Requiere que en todos los procesos de toma de decisiones se tenga en
cuenta y se incorpore el principio de igualdad de oportunidades.
83
• Requiere incluir la igualdad de oportunidades entre las personas con
discapacidad y las personas sin discapacidad, en todas las etapas del ci-
clo de las políticas: planificación, ejecución, seguimiento y evalua-
ción.
• Requiere de una implicación de responsables políticos, técnicos y orga-
nizaciones sociales.
Al definir el mainstreaming decíamos que era la integración de las polí-

ticas específicas en las políticas generales. Analicemos las diferencias e in-
terrelaciones que existen entre éstas. El mainstreaming no puede reemplazar
ni redundar en los mecanismos y políticas existentes en materia de protección
especializada. Cuando se le menciona como una nueva estrategia para lograr
la igualdad, se insiste en el hecho de que esta estrategia no reemplaza a la polí-
tica sobre protección especializada, sino que la complementa. Se trata de dos
estrategias distintas para alcanzar la misma meta.
La diferencia principal entre el mainstreaming y la protección especiali-
zada reside en los actores involucrados y los sectores implicados. Ante un pro-
blema específico resultante de la desigualdad entre personas se desarrolla una
política específica mediante un mecanismo de igualdad. El punto de partida
para la política específica es una situación de desigualdad, mientras que para
el mainstreaming es una política ya existente.
Los mecanismos de protección especializada para las personas con disca-
pacidad y sus actores poseen el conocimiento sobre los problemas existentes
al respecto, mientras que el mainstreaming es una nueva estrategia que necesi-
ta de una ulterior reflexión y desarrollo.
Estos mecanismos de protección especializada para las personas con dis-
capacidad son directos y específicos. Tienen su enfoque propio: parten de las
desigualdades que caracterizan las relaciones reales de discapacidad y centran
su atención en cómo ha de superarse la desigualdad. Los mecanismos de
igualdad pueden poner de manifiesto importantes asuntos relativos a la disca-
pacidad y ejercen presión sobre los políticos para que tengan en cuenta los
problemas específicos de discapacidad que no vayan a ser tratados en otras
áreas políticas. El mainstreaming concierne a las políticas generales, y esto
significa que cuando se conciben políticas que producen un gran impacto so-
bre la sociedad, se toma en consideración la especificidad, los intereses y los
valores.
El mainstreaming se construye sobre el conocimiento y sobre las leccio-
nes aprendidas de experiencias anteriores con políticas de igualdad, a la vez
que no puede ser tan directo y específico como las políticas de atención espe-
cializada.
Podemos formular a modo de conclusiones las siguientes consideracio-
nes: la igualdad de oportunidades contribuye a reforzar el desarrollo de los re-
cursos humanos y a mejorar los mecanismos de funcionamiento del mercado
de trabajo.
84
Protección especializada Mainstreaming
• Su punto de partida es una situación de • Su punto de partida es una política ya

desigualdad. existente y se constituye como el eje ver-
tebrador de una nueva forma de hacer po-
lítica.
• Mecanismos y actores son especializados • Implica a actores de ámbitos más genera-

en discapacidad y poseen el conocimien- les con o sin experiencia.
to sobre los problemas detectados al res-
pecto.
• Son políticas o acciones directas y especí- • No es tan directo ni específico. Permite

ficas. Pueden hacer frente de forma inme- una mayor incidencia de la igualdad de
diata a problemas concretos difícilmente oportunidades en las políticas generales y
integrables dentro de las políticas gene- pueden producir un gran impacto en la
rales. sociedad.
• Los cambios son más rápidos y limitados • Se trata de una estrategia a largo plazo,
y suponen avances concretos. cuya implantación debe ser progresiva.
Su aplicación debe ser flexible y adaptada
a la realidad del ámbito donde se desarro-
lle.
• En ocasiones no son lo suficientemente • Se construyen sobre el conocimiento y las

visibles. lecciones aprendidas de experiencias an-
teriores con políticas de igualdad, toman-
do en consideración la especificidad, los
intereses y los valores de ambos.
Las acciones específicas dirigidas exclusivamente a personas discapaci-

tadas en favor de su integración por sí solas no bastan; son necesarias, pero no
suficientes. Es imprescindible dar un paso más: es necesario integrar la pers-
pectiva de la igualdad de oportunidades en las políticas generales de promo-
ción de empleo y desarrollo de los recursos humanos.
Este proceso conocido con el nombre de mainstreaming significa que la
igualdad de oportunidades debe estar presente en todas las actuaciones comu-
nitarias de carácter mixto. Estos dos tipos de actuación, acciones específicas y
acciones transversales, deben ser complementarias. La integración de la
igualdad de oportunidades es sin duda el futuro que se construirá en cada uno
de los proyectos participantes en las iniciativas comunitarias.
No existen recetas mágicas para alcanzar este horizonte, sino que son las
entidades implicadas en estos procesos quienes deben trazar su propio cami-
no, desarrollando paralelamente acciones positivas y acciones horizontales
con el establecimiento de fórmulas de intercambio y cooperación mutua en-
tre organismos de igualdad, organismos de empleo, agentes sociales, adminis-
traciones públicas y, naturalmente, las organizaciones no gubernamentales.
85
7. Discurso retórico, torrente de normas inaplicadas,

versus disfrute efectivo de los derechos reconocidos
7.1. Algunas constataciones
Del análisis de la situación de las personas con discapacidad en el mundo en el

siglo XXI se manifiesta que en algunos aspectos seguimos arrastrando los mis-
mos problemas que en el siglo pasado, que situaron a la discapacidad en la
agenda de los gobiernos y organismos oficiales.
En la década de los setenta40 la situación de las personas con discapacidad
es acogida como una preocupación a nivel mundial, así es recogida en las De-
claraciones de Naciones Unidas con la aprobación por la Asamblea General
de la ONU del Plan de Acción Mundial para las Personas con Discapacidad
en un esfuerzo declarativo que pone en marcha los postulados de la comuni-
dad internacional en esta materia. A partir de este momento se consagran una
serie de principios generales sobre los que los gobiernos desarrollan sus ac-
ciones, proyectos, planes, estrategias y, por último, sus regulaciones destina-
das a compensar la situación de menoscabo en la que estaban inmersas las
personas con discapacidad y a reconocerles los mismos derechos y darles ac-
ceso a las mismas oportunidades que al resto de las personas, y así garantizar
la igualdad y la plena participación de las personas discapacitadas en la socie-
dad. Consecuencia directa de ello es la homogeneidad y coherencia de las ac-
ciones posteriores, que ha sido un elemento a tener en cuenta para la puesta en
marcha de políticas dirigidas a la atención de la discapacidad en todo el mun-
do y ha orientado las directrices que se han pautado en los ámbitos de la pre-
vención, la rehabilitación y la equiparación de oportunidades.
A raíz de este impulso, la atención a la discapacidad se encuentra presente
en todos los cuerpos legislativos y es una preocupación de los gobiernos, ad-
ministraciones y los ciudadanos en general (artículos 9 y 14 de la Constitu-
ción Española).
Pero a pesar de los avances constatados, la situación de las personas con
discapacidad en el mundo sigue cosechando exclusión. Cuestiones como la
salud, la accesibilidad al medio físico, la educación, el empleo, los servicios
sociales y de apoyo, la protección social, el ocio, la cultura, el deporte, el con-
sumo, el marco jurídico o el contexto de participación continúan siendo los
epígrafes habituales de la agenda de los gobiernos en relación con la atención
a la discapacidad.
Cada día se sabe más acerca de los factores que inciden en la situación de
las personas con discapacidad y acerca de su situación, pero ese mayor cono-
cimiento no está siempre presente en nuestros planes y pocas veces se acom-
paña de elementos prácticos.
Existe un apoyo de la comunidad internacional con el fin de sensibilizar a
todos los gobiernos y agentes sociales en relación con las obligaciones que
deben asumir para los ciudadanos con discapacidad. También se han implan-
86
tado unos mínimos que deben cumplirse en esta materia, elaborando normas
de carácter multilateral, cartas sociales, códigos de conducta, legislación es-
pecífica, programas de toda índole, sin que haya variado el problema, aunque
sí se haya mejorado.
Para garantizar los derechos y libertades de las personas con discapacidad
debemos desterrar toda forma de discriminación directa o indirecta, pero pa-
ralelamente debemos ejercer la acción positiva. Es precisamente esta suma de
acción positiva y de no discriminación la que debe gobernar las conductas so-
ciales de los actores de la sociedad como los poderes públicos, instituciones,
corporaciones, empresas, grupos sociales organizados e individuos.
La «Declaración de Madrid», resultante del Congreso Europeo sobre las
Personas con Discapacidad, celebrada del 20 al 23 de marzo de 2002, en sus
propuestas para la acción manifiesta que «la movilización de los agentes so-
ciales y de las autoridades públicas es una pieza clave para luchar contra la ex-
clusión social de las personas con discapacidad y para promover su indepen-
dencia y dignidad» e igualmente recomienda que «las organizaciones de la
discapacidad deben dirigirse activamente a todos los actores sociales más re-
levantes tratando de establecer la cooperación a largo plazo cuando ésta no
exista todavía».
En la misma línea, la Comisión de la Unión Europea, en su propuesta so-
bre el «Año Europeo de las Personas con Discapacidad» 2003, señala que «la
colaboración, el diálogo y la concertación previos con las personas con disca-
pacidad se han de encontrar en el centro de toda estrategia o política referente
a la discapacidad», resaltando así lo que viene siendo un hecho objetivo en to-
das las políticas avanzadas de dar importancia a la participación en ellas de re-
presentantes de los colectivos a los que se dirijan aquéllas.
7.2. Horizontes de mejora
En fin, consideramos que es perfectamente compatible el reconocimiento de

los importantísimos avances que se están produciendo en el campo de las per-
sonas con discapacidad en los planos nacional, europeo e internacional, con
una actitud y enfoque críticos desde el punto de vista cualitativo que aflora y
pone de manifiesto algunas contradicciones, tales como la asimetría entre los
discursos, que adolecen de excesiva retórica, y su traducción práctica en nor-
mas, programas y acciones operativas; y, por otra parte, la tremenda despro-
porción que se da entre las normas real y formalmente aprobadas y sus conse-
cuencias y efectos prácticos en la materialización de su aplicación, y su
traducción en el ejercicio real y efectivo de tales derechos por sus titulares.
En el ámbito internacional destacamos, en el seno de Naciones Unidas, el
discurso sostenido de manera habitual y generalizada consistente en que la
Declaración Universal de Derechos Humanos acogía y protegía a las personas
con discapacidad, como puso de manifiesto la Conferencia Mundial sobre
87
Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, y como, por otra parte, han
reiterado algunas de las convenciones o tratados internacionales sobre dere-
chos humanos, y han desarrollado y concretado sus comités de vigilancia o
seguimiento. Pues bien, nos encontramos con la agradable pero contradictoria
sorpresa de que uno de los argumentos principales mantenidos para la cele-
bración de la Convención de Naciones Unidas a favor de los derechos de las
personas con discapacidad y su ulterior aprobación y traducción en un tratado
internacional específico en materia de derechos humanos referente a las per-
sonas con discapacidad ha sido que, aun no siendo preciso, y no lo hace en
realidad, la creación o reconocimiento de nuevos derechos específicos a las
personas con discapacidad, se ha considerado imprescindible que esta nueva
convención y ulterior tratado internacional, citado, se encargue de articular de
manera específica y determinada la aplicación y especificación de los dere-
chos humanos contemplados en el sistema de derecho de Naciones Unidas a
favor de las personas con discapacidad para asegurar y garantizar su reconoci-
miento, protección, garantía y vigilancia de su cumplimiento. La aprobación
de la Convención de Naciones Unidas para Personas con Discapacidad es una
noticia formidable, de gran calado y enorme proyección para el futuro, pero
alguno de los argumentos utilizados para su cobertura y soporte discursivo
ponen de relieve, de manera palmaria, que el discurso retórico sostenido hasta
la actualidad en el sentido de que los instrumentos internacionales de dere-
chos humanos protegían de manera suficiente y completa a las personas con
discapacidad, no era virtualmente tan robusto y consistente como se ha venido
afirmando durante décadas. Ello debe alertarnos sobre argumentos análogos
que se vienen utilizando en otros entornos europeos y nacionales.
Por otra parte, en el ámbito de la Unión Europea cabe resaltar que la pri-
mera ocasión en la que se produce un reconocimiento expreso de protección
jurídica de los derechos de las personas con discapacidad fue con ocasión del
Tratado de Ámsterdam de 1997, que, con la introducción del nuevo artículo 13
sobre igualdad y no discriminación, inicia una nueva línea de salvaguardia de
los derechos de este colectivo que, hasta entonces, carecía de fundamenta-
ción y soporte normativo comunitario adecuado. Asimismo, los artículos 136
y 137 del tratado han dado una mayor cobertura respecto de las políticas so-
ciales como competencia comunitaria y en especial la relativa al empleo. Mu-
chos han sido los pronunciamientos, algunos incluso de carácter normativo,
producidos por las instituciones de la Unión Europea en los últimos diez años,
si bien se constata una enorme lentitud en los desarrollos concretos y en los
plazos de transposición a las legislaciones nacionales de algunas directivas de
gran importancia como la de no discriminación en el empleo. Y para termi-
nar, resulta curioso constatar la insistencia de las instituciones europeas en
aplicar el principio del mainstreaming cuando, en la práctica, se suelen olvi-
dar de ello en el momento de articular nuevas políticas o nuevas orientaciones
tales como la responsabilidad social corporativa, entre otras. Y como conse-
cuencia de dar preferencia a tal principio se niega la necesidad del desarrollo
88
específico de normativas ad hoc para las personas con discapacidad, por
ejemplo la negativa persistente de las instituciones comunitarias para la
aprobación de una directiva europea transversal de no discriminación a fa-
vor de las personas con discapacidad y que afecte a todos los ámbitos y sec-
tores de actividad de la vida cotidiana que aseguren la remoción y elimina-
ción de todas las barreras y obstáculos que impiden la plena integración de
este colectivo. Muchos son, pues, los avances en el ámbito de la Unión Euro-
pea en los últimos años, pero seguimos estando lejos de que haya una más
estrecha correlación entre la retórica, su traducción en declaraciones e ins-
trumentos de protección jurídica efectivos y su desarrollo e implementación
práctica en plazos razonables.
En España debemos resaltar que el esfuerzo realizado por los poderes pú-
blicos, el movimiento asociativo de las personas con discapacidad represen-
tado por el CERMI y la diversidad de operadores públicos y privados, con y
sin ánimo de lucro, está siendo ciertamente gigantesco y se ha venido tradu-
ciendo en un enorme número de leyes y disposiciones de diferente rango que
están convirtiendo a nuestro ordenamiento jurídico nacional en un caso espec-
tacular de avance y mejora en muy pocos años. Pero si analizamos la realidad
del funcionamiento de la vida de las organizaciones, del ejercicio de los dere-
chos por los interesados, de las resoluciones administrativas y de los pronun-
ciamientos judiciales, llegamos pronto a la conclusión de que tal torrente de
normas está muy lejos de ser aplicado de manera real, efectiva, sistemática y
generalizada a los destinatarios, a favor de los cuales fueron promulgadas.
Naturalmente que concurren factores de inseguridad y miedo hacia las repre-
salias de las Administraciones públicas en caso de reaccionar a través de los
mecanismos jurídicos que el ordenamiento prevé, pero también es cierto que
las organizaciones representativas y las propias personas con discapacidad se
encuentran todavía en una posición débil, insegura y tributaria de culturas
clientelares y de sumisión que impiden que se utilicen los resortes, mecanis-
mos y procedimientos que las normas prevén para el ejercicio efectivo de los
derechos reconocidos; ello puede constatarse fácilmente a través de la juris-
prudencia del Tribunal Constitucional o del Tribunal Supremo, así como de
los órganos jurisdiccionales de ámbitos territoriales inferiores, cuyos pronun-
ciamientos sobre la diversidad de problemas de las personas con discapacidad
son escasos y todavía de corto alcance.
La estrategia de futuro no debe centrarse ya solamente en conseguir más
normas, de nueva planta, o la mejora y modificación de las existentes, sino
también y principalmente en el desarrollo y articulación de procedimientos y
mecanismos para que tales derechos se ejerzan y se conviertan ciertamente en
exigibles, y en generar condiciones institucionales y culturales que disipen
dudas, recelos y desconfianzas históricas hacia el poder público y sus meca-
nismos de represalia cuando hacemos frente a su inactividad o a la ineficacia
o insuficiencia de sus resoluciones.
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Notas
1. Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos (BOE, n.o 103, de 30-
4-1982).
2. Ley 51/2003, de 3 de diciembre, de Igualdad de oportunidades, no discriminación y accesi-
bilidad universal de las personas con discapacidad (BOE, n.o 289, de 3-12-2003).
3. Real Decreto 383/1984, de 1 de febrero, por el que se establece un sistema especial de pres-
taciones sociales y económicas para personas con discapacidad (B.O.E. de 27-2-1984). El
instrumento en el que se prevé la determinación del grado de minusvalía —regulado por la
Orden de 8 de marzo de 1984— es un baremo que contempla dos componentes: la deficien-
cia (disminución física, psíquica o sensorial) y los factores sociales (edad, entorno familiar
y situación laboral, educativa y cultural).
4. Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre (BOE, n.o 22, de 26-1-2000), de procedimien-
to para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de minusvalía. En el artículo
7 se fija el porcentaje mencionado y la forma de su valoración, que contempla la evaluación
de factores individuales y sociales. Asimismo, véase el Real Decreto 1169/2003, de 12 de
septiembre (BOE, n.o 238, de 4-10-2003) por el que se modifica el Anexo I del Real Decre-
to 1971/1999, de 23 de diciembre (BOE, n.o 22, de 23-1-2000), en cuanto a la valoración
del HIV.
5. Un análisis de mayor detalle sobre el procedimiento para el reconocimiento y calificación
de la condición de minusvalía puede verse en el capítulo 2 de esta obra.
6. Véase De Lorenzo García, R., «El futuro de las personas con discapacidad en el mundo. De-
sarrollo humano y discapacidad», Informe al Club de Roma (2003), págs. 46 a 61.
7. Para un tratamiento más profundo, véase el capítulo 3 de esta obra.
8. Concepto introducido por Bank Mikkelsen (director del Servicio Danés de Deficiencia
Mental) y Beng Nirje (director de la Asociación sueca para Personas con Retraso Mental),
en la década de los sesenta.
9. La ergonomía ha contribuido de forma significativa al diseño de ayudas y espacios para las
personas con discapacidad y al concepto de adaptación al puesto de trabajo del hombre, que
tanta influencia ha tenido en el supuesto del empleo para las personas con discapacidad.
10. Jiménez Lara, A., «Conceptos y tipologías de la discapacidad. Documentos y normativas
de clasificación más relevantes», en Tratado sobre Discapacidad, tema 5 (en prensa).
11. La crucial cuestión de «Los modelos de atención a las personas con discapacidad» ha sido
estudiado con gran brillantez y profundidad, en estos últimos años, por Agustina Palacios,
algunos de cuyos trabajos en la materia son los siguientes:
— «La discapacidad frente al poder de la normalidad. Una aproximación desde tres mode-
los teóricos», tesina dirigida por el Prof. Rafael de Asís Roig, Universidad Carlos III de
Madrid, Instituto de Derechos Humanos «Bartolomé de las Casas», Madrid (2004 a).
— «El derecho a la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad y la obliga-
ción de realizar ajustes razonables», en la obra Los derechos de las personas con disca-
pacidad: perspectivas sociales, políticas, jurídicas y filosóficas, Campoy Cervera, I.
(Ed.), Dykinson, Madrid (2004 b).
— «¿Modelo rehabilitador o modelo social? La persona con discapacidad en el derecho es-
pañol», en la obra Igualdad, No Discriminación y Discapacidad, Jiménez, E. (Ed.),
Ediar-Dykinson, Buenos Aires, Argentina (2006).
12. La historia del movimiento de Vida Independiente está estrechamente relacionada con las
luchas por los derechos civiles que, en las décadas de los años cincuenta y sesenta del pasa-
do siglo, desarrollaron los afroamericanos en los Estados Unidos. Algunos aspectos, como
el maltrato y la discriminación, que en el caso de los afroamericanos estaban basados en el
racismo y en el caso de las personas con discapacidad en una concepción asistencialista y
caritativa, que negaba a las personas con discapacidad la capacidad para tomar sus propias
decisiones y participar activamente en la vida comunitaria; la existencia, en ambos casos,
90
de estereotipos sociales erróneos que contribuían a perpetuar las situaciones de margina-
ción y discriminación, y la coincidencia en las estrategias y tácticas utilizadas por ambos
movimientos, son muy similares.
13. Fustel de Coulanges, N. D., La ciudad antigua, traducción de Carlos Martín, Diamante, Co-
lección Obras Maestras, Barcelona, 1971; Sendrail, M., Historia cultural de la enfermedad,
traducción de Clara Janés, Espasa-Calpe, Madrid, 1983; Vernant, J. P. y otros, El hombre
griego, Alianza Editorial, Madrid, 1995.
14. Garland, R., The eye of the beholder. Deformity & Disability in the Graeco-Roman world,
Duckworth, Londres, 1995.
15. Geremek, B., La piedad y la horca. Historia de la miseria y de la caridad en Europa, ver-
sión española de Juan Antonio Matesanz, Alianza Editorial, Madrid, 1989; Gurievich, A.,
Las categorías de la cultura medieval, presentación de Georges Duby, versión castellana de
Helena Kriukova y Vicente Cazcarra, Taurus Humanidades, Madrid, 1990; Huizinga, J., El
otoño de la Edad Media, versión española de José Gaos, Alianza Editorial, Madrid, 1988;
Le Goff, J., y otros, El hombre medieval, traducción de Julio Martínez Mesanza, Alianza
Editorial, Madrid, 1990.
16. Aguado Díaz, A., Historia de las deficiencias, op. cit.
17. Enderle, A.; Meyerhofer, D., y Unverfehrt, G. (Eds.), La gente diminuta en el gran arte. Hi-
pocrecimiento desde el punto de vista artístico y médico, Artcolor, Germany, 1994.
18. AA. VV., La Discapacidad y la Rehabilitación en Juan Luis Vives. Homo homini par, Puig
de la Bellacasa, R., Real Patronato de Prevención y de Atención a Personas con Minusvalía,
Madrid, 1993.
19. Véase, asimismo: Aguado Díaz, A. L., Historia de las deficiencias, op. cit.
20. Si bien posteriormente las ideas emergentes iban a tener influencias más allá de sus propias
fronteras, el origen del modelo debe situarse en las naciones mencionadas.
21. Barnes, C., y Mercer, G., Disability, Polity Press, Cambridge, 2003, capítulo 1, Abberley, P.,
«The concept of oppression and the development of a social theory of disability», Disabi-
lity, Handicap and Society, vol. 2., n.o 1, págs. 5 a 19.
22. Courtis, C., «La justiciabilidad de los derechos de las personas con discapacidad», en Trata-
do sobre Discapacidad, tema 22 (en prensa).
23. Para un tratamiento más profundo, veáse el capítulo 3 de esta obra.
24. Para profundizar en los aspectos de derecho internacional y las regulaciones europeas, re-
mitimos al capítulo 4 de esta obra.
25. Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, artículos 21y 25.
26. Asis, R.; Bariffi, F., y Palacios, A., «Principios éticos y fundamentos jurídicos», en Tratado
sobre Discapacidad» (en prensa).
27. Véase De Lorenzo García, R., «El futuro de las personas….», op. cit., págs. 85 a 89.
28. CES, «La situación de las personas con discapacidad en España». Colección de Informes
del Consejo Económico y Social. Sesión ordinaria del Pleno de 17 de diciembre de 2003.
29. Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa.
30. Real Decreto 998/1984, de 28 de marzo, por el que se garantizan los servicios esenciales en
los centros de educación especial.
31. En el capítulo 5 de esta obra abordaremos con más profundidad la cuestión de la educación
de las personas con discapacidad.
32. «Servicios de ajuste personal y social», las actividades de rehabilitación, terapéutica, de in-
tegración social, culturales y deportivas que procuren al trabajador discapacitado una mayor
rehabilitación personal y una mejor adaptación en su relación social.
33. En el mismo sentido, remitimos al capítulo 5, donde trataremos más in extenso la importan-
tísima y crucial cuestión de la inserción laboral de las personas con discapacidad.
34. Véase Asís, R.; Campoy, I., y Bengoechea, M. A., «Derecho a la igualdad y a la diferencia:
Análisis de los principios de no discriminación, diversidad y acción positiva», en Tratado
sobre Discapacidad, tema 3 (en prensa).
91
35. Para un estudio profundo y de detalle, véase Asís, R.; Bariffi, F., y Palacios, A., «Principios
éticos y fundamentos jurídicos», en Tratado sobre Discapacidad, tema 2 (en prensa).
36. Así, por ejemplo, el tenor literal del artículo 14 de la Constitución Española parece referirse
al primer tipo de igualdad cuando afirma que «Los españoles son iguales ante la ley, sin que
pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opi-
nión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social».
37. Véase artículo 14 de la Constitución Española, 1978.
38. Véaser artículo 9 de la Constitución Española, 1978.
39. Giménez Gluck, D., «El control de constitucionalidad de las cuotas basadas en la clase so-
cial», Cuadernos constitucionales de la cátedra Fadrique Furió Ceriol, n.o 30-31 (2000).
40. Véase De Lorenzo García, R., «El futuro de las personas con discapacidad…», op. cit.,
págs. 242 a 280.
Bibliografía
Abberley, P., «The concept of oppression and the development of a social theory of di-
sability», Disability, Handicap and Society, vol. 2., n.o 1, págs. 5 a 19 (1987).
Abramovich, V., y Courtis, C., «Los derechos sociales como derechos exigibles»,
Trotta, Madrid (2002).
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94
2. Elementos definitorios
de la discapacidad
1. Concepto de discapacidad, tipologías y clases

1.1. Consideraciones conceptuales introductorias
Las personas con discapacidad han sufrido durante siglos la segregación y la

exclusión. La discapacidad ha constituido en el pasado, y aún constituye en
alguna medida, un motivo para la negación de derechos —patrimoniales, per-
sonales, políticos— o bien de su ejercicio1. El desconocimiento y la exclusión
se han retroalimentado en un bucle sin fin: la tendencia a vincular a las perso-
nas con discapacidad con estereotipos negativos revierte en el reforzamiento
de su segregación, que a la vez impide el conocimiento para superar estos es-
tereotipos.
En este sentido, diversos colectivos que han sufrido históricamente proce-
sos de discriminación, como las mujeres, las personas de raza negra o los ho-
mosexuales, han luchado por su igualdad en una sociedad que reconozca la di-
versidad. Desde hace algo más de dos décadas, la reivindicación de la igualdad
de oportunidades por parte de las organizaciones de personas con discapacidad
ha comenzado a modificar ese panorama. Esta lucha y esfuerzo se ha reflejado
en una serie de documentos internacionales destinados a propiciar nuevas polí-
ticas públicas en materia de discapacidad, como el Plan de Acción Mundial
para las Personas con Discapacidad (1982), las Normas Uniformes para la
Equiparación de Oportunidades de las Personas con Discapacidad (1993) y la
Convención americana para la Eliminación de Todas las Formas de Discrimi-
95
nación contra las Personas con Discapacidad (1999), que han significado un
cambio de paradigma en la manera de concebir la discapacidad, de justificar la
asignación de derechos y de diseñar políticas públicas2.
En la actualidad se está desarrollando en el ámbito de las Naciones Unidas
un proceso de discusión sobre la adopción de una convención universal sobre
los derechos de las personas con discapacidad3. En el ámbito de la Unión Eu-
ropea4 y del Consejo de Europa5 se han producido también algunos avances
al respecto. En este contexto, España ha aprobado una nueva ley en la materia,
la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de Igualdad de Oportunidades, No Discri-
minación y Accesibilidad Universal de las Personas con Discapacidad6, com-
plementaria de la llamada Ley de Integración Social de los Minusválidos
(LISMI), de 1982.
Este marco sirve de referencia para desarrollar cuál ha sido la evolución
del concepto de discapacidad, que empezó el pasado siglo XX con un modelo
médico para ir evolucionando hacia un modelo social. Este cambio se ha visto
reflejado en la propia configuración normativa de los derechos de las perso-
Como señala Jiménez Lara7, los planteamientos tradicionales, centrados
en la asistencia y en la recuperación de las capacidades funcionales, han sido
sustituidos por otros que destacan mucho más la necesidad de identificar y
eliminar los diversos obstáculos que impiden la igualdad de oportunidades y
la plena participación de las personas con discapacidad en todos los aspectos
de la vida. Entre el colectivo en riesgo de exclusión se ha abierto paso el con-
vencimiento de que, si modificamos la forma en que organizamos nuestras
sociedades, podremos reducir considerablemente e incluso eliminar las difi-
cultades y barreras a las que se enfrentan las personas con discapacidad y mu-
chos otros grupos para llevar una vida independiente y plena. En la actualidad
se prima la integración, por encima del objetivo más limitado de la adapta-
ción, como el factor fundamental para permitir la inserción de las personas
con discapacidad en la sociedad activa.
Este proceso de cambio conceptual ha surgido de la tensión entre dos mo-
delos o formas diferentes de entender la discapacidad8, los denominados mo-
delos médico y social. Esto ha supuesto un cambio de paradigma, ya que por
siglos la discapacidad se concibió a partir de dos ideas: una, que la discapaci-
dad significa una desviación negativa —física o psíquica— con respecto a un
estándar o canon de normalidad.
El modelo médico o rehabilitador enfoca la discapacidad como un proble-
ma «personal», causado directamente por una enfermedad, un traumatismo o
cualquier otra alteración de la salud, que requiere asistencia médica y/o reha-
bilitadora en forma de un tratamiento individualizado prestado por profesio-
nales. Pretende facilitar la adaptación de las personas a su nueva situación
causada por la enfermedad. Desde el punto de vista político, esto plantea la
modificación y reforma de la política de atención a la salud con respecto a las
96
2. Elementos definitorios de la discapacidad
El modelo social, por su parte, enfoca la cuestión desde el punto de vista
de la integración de las personas con discapacidad en la sociedad, consideran-
do que la discapacidad no es un atributo de la persona, sino el resultado de un
complejo conjunto de condiciones, muchas de las cuales están originadas o
agravadas por el entorno social. Por consiguiente, la solución exige la acción
social, y la sociedad tiene la responsabilidad colectiva de realizar las modifi-
caciones necesarias en el entorno para facilitar la plena participación en todas
las esferas de la vida social de las personas con discapacidad. En el nivel polí-
tico, esta responsabilidad se configura como una cuestión de derechos huma-
nos.
Este modelo no niega que en la discapacidad haya un componente médi-
co-biológico, sino que afirma que lo realmente importante es el papel que jue-
gan las características del entorno creado por el hombre, los tipos de comuni-
cación, el transporte, o los espacios urbanos…, que pueden constituir barreras
creadas por la propia sociedad. De esta forma, las personas con discapacidad
tienen que hacer frente a la interacción que se produce entre las característi-
cas personales y el entorno. Como lo formuló Harlan Hahn (1993) en una fra-
se muy citada: «El problema radica en el fracaso de la sociedad y del entorno
creado por el ser humano para ajustarse a las necesidades y aspiraciones de las
personas con discapacidad y no en la incapacidad de dichas personas para
adaptarse a las demandas de la sociedad».
Han sido las organizaciones de personas con discapacidad como Disable
Peoples Internacional o el movimiento de Vida Independiente, o en España
las asociaciones que componen el Comité Español de Representantes de Per-
sonas con Discapacidad (CERMI), las impulsoras de una concepción de la
discapacidad basada en el modelo social. Éste supone que después de mu-
chos años de predominio de la perspectiva de los profesionales y de los fami-
liares, aceptada por las personas con discapacidad casi sin resistencia, ahora
los sujetos pasivos se transforman en activos, siendo capaces de elaborar un
discurso propio que ha quedado reflejado en el lema: «Nada sobre nosotros
sin nosotros».
En definitiva, la novedad del «modelo social» consiste en ver a la disca-
pacidad no como una característica individual, sino como el producto de la in-
teracción entre, por un lado, cuerpos y mentes humanas que difieren de la
«normalidad» estadística y, por otro, la manera en que se ha configurado el
acceso a instituciones y bienes sociales —tales como la comunicación, el es-
pacio físico, el trabajo, la educación, la cultura, el ocio, las relaciones ínti-
mas9.
El «modelo social de la discapacidad» parte de la constatación de que esta
configuración no es neutra: está sesgada en favor de los parámetros físicos y
psíquicos de quienes constituyen el estereotipo culturalmente dominante en
nuestras sociedades —joven, robusto/a, alto/a, rápido/a, atlético/a, vidente.
97
1.2. Criterios clasificatorios y de categorización
Todo este cambio ha tenido también su reflejo en el plano científico, que se

ha traducido en la modificación de los instrumentos analíticos y conceptuales
que se aplican a la discapacidad. Así nos encontramos con la nueva propuesta
de Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de
la Salud (CIF), adoptada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) en
su 54.a Asamblea General (mayo de 2001), que supone una importante revi-
sión y modificación de la Clasificación Internacional de Deficiencias, Dis-
capacidades y Minusvalías (CIDDM), que fue aprobada con carácter experi-
mental por la misma organización en su 29.a Asamblea General de mayo de
1976, o la Nueva Definición de Retraso Mental, adoptada por la Asociación
Americana de Retraso Mental en 1992. Estos documentos se inspiran en una
conceptualización de la discapacidad que surge de la dialéctica entre el mo-
delo médico y el modelo social.
El esquema conceptual de la CIDDM es la base de las categorías de clasi-
ficación utilizadas en las dos principales encuestas sobre discapacidad reali-
zadas en España, la Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Minusva-
lías de 1986 y la Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de
Salud de 1999.
Tal y como refleja Jiménez Lara en la obra anteriormente citada, la iden-
tificación de la población objeto de estudio en ambas encuestas se realizó a
través de una batería de preguntas que exploraban si alguna de las personas
residentes en el hogar en el que se elaboraba la encuesta tenía alguna limita-
ción para desarrollar determinado tipo de actividades, esto es, se exploraba
la discapacidad. Esta decisión se adoptó porque se entendió que, al incluir
la CIDDM un gran número de deficiencias que no dan lugar a ninguna dis-
capacidad, comenzar investigando las deficiencias podría haber convertido
una encuesta con carácter social en una investigación exclusivamente sani-
taria.
Para operativizar la definición de discapacidad adoptada por las encues-
tas («una limitación de la capacidad humana que hace imposible o dificulta
gravemente la actividad normal de la persona»), se preparó, para cada una
de las encuestas, una batería de preguntas que permitiera identificar las po-
sibles discapacidades de las personas encuestadas. En la encuesta de 1986
se exploraron, con preguntas redactadas en términos comprensibles para
personas de cualquier nivel cultural, 28 tipos de discapacidades agrupadas
en 14 categorías. El listado de discapacidades utilizado en esta encuesta fue
el siguiente:
98
1. Ver. 7. Subir escaleras.
1.1. Ciego total. 7.1. Subir escaleras.
1.2. Ciego de un ojo. 8. Correr.
1.3. Mala visión. 8.1. Correr.
2. Oír. 9. Salir de casa.
2.1. Sordo total. 9.1. Salir de casa.
2.2. Sordo de un oído. 10. Actividades de la vida cotidiana.
2.3. Mala audición. 10.1. Para abrir o cerrar.
3. Hablar. 10.2. Para levantarse o agacharse.
3.1. Mudo. 11. Dependencia y resistencia.
3.2. Tartamudo grave. 11.1. De algún aparato.
3.3. Lenguaje incomprensible. 11.2. De una dieta estricta.
4. Otras discapacidades de la comu- 11.3. Problemas del equilibrio.
nicación. 12. Ambiental.
4.1. Para escribir o para leer. 12.1. Ambiental.
4.2. Hacer / entender signos gráfi- 13. Conducta con uno mismo.
cos. 13.1. Dificultades para identificar
5. Cuidado personal. y comprender.
5.1. Cuidado personal. 13.2. Dificultad para evitar riesgos.
6. Andar. 14. Conducta con los demás.
6.1. Necesita silla de ruedas. 14.1. Drogadicción o alcoholismo.
6.2. Necesita alguna ayuda. 14.2. Agresividad.
14.3. Automarginación.
En la encuesta de 1999 se estableció un listado de actividades básicas que

permitiera preguntar a los encuestados de seis y más años cuál o cuáles de
ellas era incapaz de, o tenía dificultades para, realizar. En total se contempla-
ron 36 actividades básicas, agrupadas a su vez en diez categorías, de acuerdo
con el esquema siguiente:
1. Ver. 3.2. Comunicarse a través de len-

1.1. Percibir cualquier imagen. guajes alternativos.
1.2. Realizar tareas visuales de con- 3.3. Comunicarse a través de gestos
junto. no signados.
1.3. Realizar tareas visuales de de- 3.4. Comunicarse a través de escri-
talle. tura-lectura convencional.
1.4. Ver en condiciones de ilumina- 4. Aprender, aplicar conocimientos y
ción pobres, diferenciar colo- desarrollar tareas.
res, etc. 4.1. Reconocer personas y objetos
2. Oír. y orientarse.
2.1. Recibir cualquier sonido. 4.2. Recordar informaciones y epi-
2.2. Audición de sonidos fuertes. sodios.
2.3. Escuchar el habla. 4.3. Entender y ejecutar órdenes
3. Comunicarse. y/o tareas sencillas.
3.1. Comunicarse a través del ha- 4.4. Entender y ejecutar órdenes
bla. y/o tareas complejas.
99
5. Desplazarse. 8.2. Controlar las necesidades y uti-
5.1. Cambiar y mantener las posi- lizar solo el servicio.
ciones del cuerpo. 8.3. Vestirse-desvestirse y arreglar-
5.2. Levantarse, acostarse. se.
5.3. Desplazarse dentro del hogar. 8.4. Comer y beber.
6. Utilizar brazos y manos. 9. Realizar las tareas del hogar (ma-
6.1. Trasladar objetos no muy pesa- yores de 10 años).
dos. 9.1. Hacer compras y controlar los
6.2. Utilizar utensilios y herramien- suministros y servicios.
tas. 9.2. Cuidarse de las comidas.
6.3. Manipular objetos pequeños 9.3. Limpieza y cuidado de la ropa.
con manos y dedos. 9.4. Limpieza y mantenimiento de
7. Desplazarse fuera del hogar. la casa.
7.1. Deambular sin medio de trans- 9.5. Cuidarse del bienestar del resto
porte. de la familia.
7.2. Desplazarse en transporte pú- 10. Relacionarse con otras personas.
blico. 10.1. Mantener relaciones de cari-
7.3. Conducir vehículo propio (en- ño con familiares.
tre 18 y 75 años). 10.2. Hacer nuevos amigos y man-
8. Cuidar de sí mismo. tener la amistad.
8.1. Asearse solo: lavarse y cuidar 10.3. Relacionarse con compañe-
su aspecto. ros, jefes, etc.
Obviamente, la elección de estos listados de discapacidades condiciona

los resultados de las encuestas, pues si se hubieran elegido otras o si la lista
utilizada en cada una de ellas hubiera sido más larga o más corta, las cifras
globales de personas con discapacidad obtenidas también habrían sido dife-
rentes.
Las deficiencias estudiadas en ambas encuestas también se clasifican en
tipos y categorías. En la encuesta de 1986 se utilizó el siguiente esquema cla-
sificatorio:
1. Deficiencias psíquicas. 2.2.3. Mala visión.

1.1. Retraso mental. 2.3. Del lenguaje.
1.1.1. Profundo y severo. 2.4. Otras deficiencias sensoriales.
1.1.2. Medio. 3. Deficiencias físicas.
1.1.3. Ligero. 3.1. Aparato circulatorio.
1.2. Enfermedades mentales. 3.2. Aparato respiratorio.
1.3. Otras deficiencias psíquicas. 3.3. Aparato digestivo.
2. Deficiencias sensoriales. 3.4. Aparato genitourinario.
2.1. De la audición. 3.5. Sistema nervioso.
2.1.1. Sordera total. 3.6. Endocrino-metabólicas.
2.1.2. Sordera de un oído. 3.7. Aparato locomotor.
2.1.3. Mala audición. 3.7.1. Deficiencias de la cabeza y
2.2. De la vista. tronco.
2.2.1. Ceguera total. 3.7.2. Deficiencias en extremida-
2.2.2. Ceguera de un ojo. des.
100
3.7.2.1. En las superiores. 3.7.3.1.2. De una.
3.7.2.1.1. En las 3.7.3.2. En las inferiores.
dos. 3.7.3.2.1. De las
3.7.2.1.2. En una. dos.
3.7.2.2. En las inferiores. 3.7.3.2.2. De una.
3.7.2.2.1. En las 3.8. Otras deficiencias físicas.
dos. 4. Deficiencias mixtas.
3.7.2.2.2. En una. 4.1. Parálisis cerebral.
3.7.3. Carencia de extremidades. 4.2. Otras deficiencias mixtas.
3.7.3.1. De las superiores. 5. Ninguna en especial.
3.7.3.1.1. De las 6. No consta.
dos.
En la encuesta de 1999, la categorización de deficiencias utilizada ha sido

la siguiente:
1. Deficiencias mentales. 5.4. Extremidades inferiores.

1.1. Retraso madurativo. 6. Deficiencias del sistema nervioso.
1.2. Retraso mental profundo y seve- 6.1. Parálisis de una extremidad su-
ro. perior.
1.3. Retraso mental moderado. 6.2. Parálisis de una extremidad infe-
1.4. Retraso mental leve y límite. rior.
1.5. Demencias. 6.3. Paraplejia.
1.6. Otros trastornos mentales. 6.4. Tetraplejia.
2. Deficiencias visuales. 6.5. Trastornos de la coordinación de
2.1. Ceguera total. movimientos.
2.2. Mala visión. 6.6. Otras deficiencias del sistema
3. Deficiencias del oído. nervioso.
3.1. Sordera prelocutiva. 7. Deficiencias viscerales.
3.2. Sordera postlocutiva. 7.1. Aparato respiratorio.
3.3. Mala audición. 7.2. Aparato cardiovascular.
3.4. Trastornos del equilibrio. 7.3. Aparato digestivo.
4. Deficiencias del lenguaje, habla y 7.4. Aparato genitourinario .
voz. 7.5. Sistema endocrino-metabólico.
4.1. Mudez (no por sordera). 7.6. Sistema hematopoyético y siste-
4.2. Habla dificultosa o incomprensi- ma inmunitario.
ble. 8. Otras deficiencias.
5. Deficiencias osteoarticulares. 8.1. Piel.
5.1. Cabeza. 8.2. Deficiencias múltiples.
5.2. Columna vertebral. 8.3. Deficiencias no clasificadas en
5.3. Extremidades superiores. otra parte.
101
2. Documentos y normativas de clasificación internacional

2.1. La clasificación CIDDM de la Organización Mundial de la Salud
de 1980
Existen dos documentos y normativas internacionales que marcan la evolu-

ción de los conceptos, que son como ya hemos mencionado antes: la Clasifi-
cación Internacional de Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías
(CIDDM), y la Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Disca-
pacidad y de la Salud (CIF).
La CIDDM parte de un enfoque de integración que le permite distinguir
en tres niveles las consecuencias de la enfermedad que provoca la discapaci-
dad, como son el nivel bio-fisio-psicológico, el nivel personal y el nivel so-
cial. A cada uno de estos niveles les corresponden los tres conceptos clave de
deficiencia, discapacidad y minusvalía:
• Las deficiencias, entendidas como consecuencias permanentes de las

enfermedades y accidentes en el nivel corporal, fisiológico u orgánico:
«Se entiende por deficiencia, dentro del área de la salud, toda pérdida o
anormalidad de una estructura o función psicológica, fisiológica o ana-
tómica».
• Las discapacidades, entendidas como las restricciones en la actividad
de un individuo debidas a cualquier deficiencia: «Dentro de la expe-
riencia de la salud se entiende por discapacidad toda restricción o au-
sencia, debida a una deficiencia, de la capacidad de realizar una activi-
dad en la forma o dentro del margen que se considera normal para un
ser humano».
• Las minusvalías, entendidas como las situaciones de desventaja, deri-
vadas de deficiencias o discapacidades, que limitan o impiden la parti-
cipación social: «Se entiende por minusvalía toda situación desventajo-
sa para un individuo, a consecuencia de una deficiencia o de una
discapacidad, que limita o impide el desempeño de un rol normal en
función de la edad, sexo y factores sociales y culturales concurrentes».
La distinción entre estos tres niveles ha supuesto un avance considerable

en la conceptualización de la discapacidad y ha contribuido a establecer una
estrategia de actuación que combina la prevención (que evita la aparición de
las deficiencias), la rehabilitación (para evitar que las deficiencias se concre-
taran en discapacidades o a minimizar sus efectos sobre el nivel de actividad
del individuo) y la equiparación de oportunidades (dirigida a evitar que las de-
ficiencias y las discapacidades supusieran para las personas situaciones de
desventaja social). Pero el esquema conceptual de la CIDDM no facilitaba
una información adecuada sobre la relación entre los tres conceptos, y se ten-
dió a interpretar, incorrectamente, como un modelo causal y unidireccional.
102
De igual manera, tampoco reflejaba adecuadamente la importancia del entor-
no social y físico.
La influencia de la clasificación ha supuesto que se dejen de usar los tér-
minos deficiencia, discapacidad y minusvalía como sinónimos, de manera
que se tiene un mayor cuidado con el lenguaje, aunque en la edición castellana
no existe un término genérico que aglutine a los tres niveles de consecuencias
permanentes de las alteraciones de la salud (función que en inglés desarrolla-
ba el término «disablement», frente a «impairment», «disability» y «handi-
cap», y en francés el término «handicap» frente a «déficience», «incapacité»
y «désavantage»).
Las tipologías también comenzaron a cambiar cuando se trata de estudiar
y clasificar las discapacidades. Frente a la distinción tradicional entre disca-
pacidad física, sensorial y psíquica (que se incluía tanto el retraso mental y las
demás discapacidades de tipo intelectual como las demencias y los trastornos
mentales), se empezaron a aplicar las categorías de la nueva clasificación.
En el nivel de las discapacidades, se abandona toda referencia a los órga-
nos afectados y a la naturaleza de la deficiencia, para centrarse en la identifi-
cación de las áreas de actividad que se ven limitadas. Los grandes tipos esta-
blecidos por la CIDDM para clasificar las discapacidades eran los siguientes:
• Discapacidades de la conducta.
• Discapacidades de la comunicación.
• Discapacidades del cuidado personal.
• Discapacidades de la locomoción.
• Discapacidades de la disposición del cuerpo.
• Discapacidades de la destreza.
• Discapacidades de situación.
• Discapacidades de una determinada aptitud.
• Otras restricciones de la actividad.
En el nivel de las minusvalías, la tipología utilizada por la CIDDM hace

referencia a las dimensiones de participación en las que la persona con disca-
pacidad experimenta desventajas. Los tipos propuestos eran los siguientes:
• Minusvalía de orientación.
• Minusvalía de independencia física.
• Minusvalía de la movilidad.
• Minusvalía ocupacional.
• Minusvalía de integración social.
• Minusvalía de autosuficiencia económica.
• Otras minusvalías.
En el nivel de las deficiencias, los grandes tipos establecidos por la clasi-

ficación eran:
103
• Deficiencias intelectuales.
• Otras deficiencias psicológicas.
• Deficiencias del lenguaje.
• Deficiencias del órgano de la audición.
• Deficiencias del órgano de la visión.
• Deficiencias viscerales.
• Deficiencias músculo esqueléticas.
• Deficiencias desfiguradoras.
• Deficiencias generalizadas, sensitivas y otras.
2.2. La clasificación CIF de la Organización Mundial de la Salud

de 2001
La encuesta de 1999, aunque basada en la CIDDM, recoge ya algunos de los

planteamientos que se estaban manejando en el proceso de elaboración de la
nueva Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y
de la Salud (CIF). Esta clasificación, que fue aprobada con carácter definitivo
por la Asamblea General de la OMS en 2001, propone un nuevo esquema para
interpretar las interrelaciones entre las dimensiones de la discapacidad, según
el cual el «funcionamiento» y la «discapacidad» se consideran como una inte-
racción o relación compleja entre el estado de salud y los factores contextua-
les, de manera que las intervenciones sobre un elemento pueden inducir modi-
ficaciones en los demás elementos relacionados.
La interacción entre los distintos elementos es bidireccional y no siempre
previsible. Puede darse el caso de personas que presenten deficiencias sin que
esto suponga la existencia de limitaciones de la actividad (por ejemplo, una
desfiguración causada por la lepra no siempre produce limitaciones funciona-
les); que presenten limitaciones de la actividad a consecuencia de una deter-
minada alteración de la salud sin que se hayan producido deficiencias eviden-
tes (por ejemplo, un mal rendimiento en las actividades de la vida diaria,
frecuente en muchas enfermedades); que presenten problemas de participa-
ción causados por alteraciones de la salud sin que existan deficiencias ni limi-
taciones de actividad (como en el caso de personas seropositivas o de perso-
nas que se han recobrado de una enfermedad mental), e incluso que las
consecuencias de la alteración de la salud incidan en la propia alteración
(como cuando la inactividad de los músculos causa una atrofia) y que las me-
didas adoptadas para restablecer la salud incidan sobre las consecuencias de la
alteración (como en el caso de una institucionalización prolongada que tiene
como resultado la pérdida de destrezas sociales).
Además, una de las principales razones de ser de la CIF ha sido la aporta-
ción de «un lenguaje estandarizado, fiable y aplicable transculturalmente, que
permita describir el funcionamiento humano y la discapacidad como elemen-
tos importantes de la salud, utilizando para ello un lenguaje positivo y una vi-
104
sión universal de la discapacidad, en la que dichas problemáticas sean la re-
sultante de la interacción de las características del individuo con el entorno y
el contexto social».
La CIF incorpora variaciones de importancia respecto de la CIDDM rela-
tivas a la nomenclatura y las definiciones prácticas. La más importante con-
siste en considerar las dimensiones con dos polos: en primer lugar el término
«funcionamiento» se puede utilizar para indicar aspectos neutrales o positi-
vos de los estados funcionales; en segundo lugar, el término «discapacidad»
con el que se indican los problemas en estas dimensiones. Además, la CIF in-
cluye un esquema exhaustivo de los factores contextuales como componente
esencial de la clasificación.
Los principales componentes de la CIF son los siguientes:
• Las funciones corporales, que son las funciones fisiológicas de los sis-
temas corporales (incluyendo las funciones psicológicas). Las funcio-
nes corporales se clasifican en: funciones mentales; sensoriales y dolor;
de la voz y el habla; de los sistemas cardiovascular, hematológico, in-
munológico y respiratorio; de los sistemas digestivo, metabólico y en-
docrino; genitourinarias y reproductoras; neuromusculoesqueléticas y
relacionadas con el movimiento; y de la piel y estructuras relacionadas.
• Las estructuras corporales, que son las partes anatómicas del cuerpo,
tales como los órganos, las extremidades y sus componentes. Las es-
tructuras corporales se clasifican en los siguientes apartados: estructu-
ras del sistema nervioso; el ojo, el oído y estructuras relacionadas; es-
tructuras involucradas en la voz y el habla; estructuras de los sistemas
cardiovascular, inmunológico y respiratorio; estructuras relacionadas
con los sistemas digestivo, metabólico y endocrino; estructuras relacio-
nadas con el sistema genitourinario y el sistema reproductor; estructu-
ras relacionadas con el movimiento; y piel y estructuras relacionadas.
• Las deficiencias son los problemas en las funciones o estructuras cor-
porales, como una desviación significativa de la «norma» generalmente
aceptada respecto al estado biomédico del cuerpo y sus funciones, o una
pérdida de dichas funciones o estructuras. Para clasificarlas se utilizan
las categorías aplicadas a las funciones y estructuras corporales.
La actividad es el desempeño o realización de una tarea o acción
por parte de un individuo. Representa la perspectiva del individuo res-
pecto al funcionamiento y abarca todo el rango de áreas vitales que tie-
nen relación con la salud, incluyendo el aprendizaje básico o la obser-
vación, hasta otras áreas como las relaciones personales y el empleo.
La actividad se clasifica en los siguientes apartados: aprendizaje y
aplicación del conocimiento; tareas y demandas generales; comunica-
ción; movilidad; autocuidado; vida doméstica; interacciones y deman-
das interpersonales; áreas; principales de la vida; y vida comunitaria,
social y cívica.
105
• Las limitaciones en la actividad son dificultades que un individuo
puede tener en el desempeño o realización de actividades. El término
«limitaciones en la actividad» sustituye al de «discapacidad» utilizado
en la versión de 1980 de la CIDDM, ya que en la CIF el término «disca-
pacidad» ha pasado a ser un término global.
• La participación es el acto de involucrarse en una situación vital. La
dimensión de «participación» en la nueva clasificación trata de las cir-
cunstancias sociales en relación con el funcionamiento de un individuo
en diferentes áreas de la vida. La «participación» denota el grado de
implicación de la persona, e incluye ideas como las de tomar parte, ser
incluido o participar en alguna área de la vida, así como las de ser acep-
tado o tener acceso a los recursos necesarios. Esta respuesta de la socie-
dad al nivel de funcionamiento del individuo puede facilitar u obstaculi-
zar la participación de éste en varias áreas. La implicación se refiere por
tanto a la experiencia vivida por las personas en el contexto real en el
que viven. La «participación» se clasifica en los mismos apartados que
la actividad.
• Las restricciones en la participación son problemas que el individuo
puede experimentar al involucrarse en situaciones vitales.
• Los factores contextuales son los que constituyen el trasfondo de la
vida de un individuo y de su estilo de vida, e incluyen aspectos ambien-
tales y personales que pueden tener un efecto sobre los estados «relacio-
nados con la salud» de esta persona.
• Los factores ambientales constituyen el ambiente físico, social y acti-
tudinal en el que vive una persona y su entorno. Estos factores son ex-
ternos a los individuos e interactúan con los componentes «funciones
y estructuras corporales» y «actividades y participación», de manera
que pueden tener una influencia negativa o positiva en el desempeño o
la realización del individuo, en la capacidad del individuo o en sus es-
tructuras y funciones corporales.
La clasificación de los «factores ambientales» está constituida por:
productos y tecnología; entorno natural y cambios en el entorno deriva-
dos de la actividad humana; apoyo y relaciones; actitudes; y servicios,
sistemas y políticas.
• Los factores personales constituyen el trasfondo particular de la vida
de un individuo y su estilo de vida; son características del individuo
que no forman parte de una condición o estado de salud. Estos factores
pueden incluir la raza, forma física, hábitos, la educación, el sexo,
otros estados de salud, los estilos de vida, la profesión, los estilos de
enfrentarse a los problemas y tratar de resolverlos, el trasfondo social,
las experiencias actuales y pasadas (sucesos de la vida pasada y suce-
sos actuales), los patrones de comportamiento globales y el tipo de
personalidad, los aspectos psicológicos personales y otras caracterís-
ticas.
106
Los problemas derivados de las alteraciones de la salud son una experien-
cia humana universal, no son un rasgo específico de un grupo de personas,
por lo que la CIF no hace referencia exclusiva a las personas con discapaci-
dad, sino a todas las personas. Aparte de que cualquiera puede adquirir una
discapacidad o sufrir las consecuencias de una enfermedad, los estados fun-
cionales relacionados con cualquier estado de salud, a escala individual, per-
sonal y social, pueden ser descritos utilizando la CIF. En otras palabras, la CIF
tiene una aplicación universal.
Además, los términos utilizados en la CIF se expresan de una manera
neutral, lo que sin duda puede contribuir a evitar la estigmatización y otras
connotaciones negativas. Sin embargo, es importante recordar que los atri-
butos negativos de las alteraciones de la salud y las reacciones ante ellos
son independientes de los términos utilizados para definirlas, y las conse-
cuencias de la enfermedad seguirán existiendo independientemente del
nombre que reciban. El problema, por lo tanto, es de actitud de las otras
personas y de la sociedad ante las personas con discapacidad, por lo que se
necesita un contenido del lenguaje y un uso adecuado del mismo que con-
tribuya a transmitir mensajes positivos y refuerce las prácticas sociales
normalizadoras.
3. La normativa española de clasificación de la discapacidad.

El procedimiento administrativo de clasificación
de la discapacidad y sus diversos efectos
3.1. Antecedentes y evolución normativa
La denominación de la discapacidad ha venido modificándose en la legisla-

ción española paralelamente a los cambios sociales sobre la percepción de la
minusvalía y la forma de integrarla en la sociedad. Centrándonos en nuestra
historia más reciente, el Real Decreto 1723/1981, de 24 de julio, y las órdenes
Ministeriales que le desarrollaron, utilizaron la denominación de subnormal y
minusválido para dejar acotado el colectivo de personas a los que afectaba di-
cha calificación, puesto que estaba condicionada por el reconocimiento de las
prestaciones de la Seguridad Social.
Posteriormente se amplía la terminología con otras denominaciones, to-
das ellas con un contenido más técnico que eran exigidas por la conformación
de dos sistemas de protección social: la protección mediante prestaciones
contributivas incluidas en el sistema de seguridad social, y las prestaciones no
contributivas ajenas a una relación de aseguramiento laboral y financiado por
recursos impositivos generales.
La evolución se refleja en el Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre,
que prefiere el término minusvalía, hasta que finalmente la Ley 51/ 2003, de 2
de diciembre, opta por la denominación de «persona con discapacidad».
107
Esta evolución, como señala Jiménez Lara, corresponde básicamente a
dos razones: la dualidad de los mecanismos de protección, contributivos y no
contributivos, y también, como señala la propia Ley 51/2003, a los cambios
operados en la manera de entender el fenómeno de la discapacidad con la apa-
rición de nuevos enfoques y estrategias, cambio que la propia ley explica al
referir que «hoy es sabido que las desventajas que presenta una persona con
discapacidad tienen su origen en sus dificultades personales, pero también y
sobre todo en los obstáculos y condiciones limitativas que en la propia socie-
dad, concebida con arreglo al patrón de la persona media, se oponen a la plena
participación de estos ciudadanos».
En España la regulación del procedimiento para el reconocimiento, decla-
ración y calificación del grado de minusvalía tiene como base el Real Decreto
1971/1999, de 23 de diciembre10, que ha supuesto un cambio cualitativo, tanto
en el contenido como en el procedimiento de calificación de la minusvalía. La
regulación anterior contenida en la Orden Ministerial de 8 de marzo de 1984
establecía en su artículo 2.2 que «se considerará la existencia de minusvalía
cuando, a consecuencia de las valoraciones efectuadas, se alcance un grado
igual o superior al 33% de la misma».
Sin embargo, en el Real Decreto 1971/1999 ya no se contempla específi-
camente la situación de minusválido de forma estática y se opta por regular
un procedimiento para determinar el grado de minusvalía, y no tanto sus con-
dicionantes per se. Este grado de minusvalía es lo que posteriormente permi-
tirá cualquier prestación, servicio y/o beneficio establecido a favor de las per-
sonas.
Por tanto, la transformación conceptual alcanza no sólo al procedimiento
en sí, sino que define una nueva situación jurídica que es reflejo de los nuevos
planteamientos para afrontar la discapacidad y las distintas formulas de inte-
gración social, por lo que ya no se es discapacitado, sino beneficiario de una
pensión, probablemente no contributiva, de una ayuda de tercera persona, de
una asignación económica por hijo minusválido a cargo, de otros beneficios
fiscales, o se forma parte de una relación laboral de carácter especial.
3.2. El procedimiento de valoración y reconocimiento

de la discapacidad
El procedimiento de calificación regulado por el Real Decreto 1971/1999 in-

corpora en sus anexos las normas para la evaluación de la minusvalía. En el
Anexo 1, apartado A, se establecen las normas para la evaluación de la enfer-
medad, de acuerdo con el modelo propuesto por la Clasificación Internacional
de Deficiencias, Incapacidades y Minusvalías de la Organización Mundial de
la Salud, que consta de 16 capítulos11 y termina con una tabla de valores com-
binados, ya que considera que las consecuencias de las deficiencias pueden
potenciarse, produciendo una mayor interferencia en la realización de las acti-
108
vidades de la vida diaria y, por tanto, un grado de discapacidad superior al que
origina cada una de ellas por separado.
El Anexo 1-B se refiere a los factores sociales complementarios y define
la minusvalía como la desventaja social en un individuo afectado por una de-
ficiencia o discapacidad. Es aquí cuando vemos la relación de la persona con
el medio, con las barreras que le impiden una integración social. Así, el bare-
mo valora los factores que pueden limitar la integración y que son: familiar,
económico, laboral, cultural y entorno. En relación al baremo del año 1984,
se ha suprimido el factor de edad.
El Anexo 2 enumera el baremo para determinar la necesidad de asistencia
de tercera persona, cuya medición se realiza dando una puntuación a cinco
apartados (A, B, C, D y E) que valoran el desplazamiento, el cuidado de sí
mismo, la comunicación, los cuidados especiales y la adaptación personal y
social. Y, por último, el Anexo 3 recoge el baremo para determinar la existen-
cia de dificultades para utilizar transporte colectivo.
De la aplicación, en su caso, de los tres baremos resulta la graduación de
la minusvalía y las circunstancias agravantes que pueden concurrir en el soli-
citante.
En cuanto a los criterios que han de aplicarse en la determinación del grado
de minusvalía, la calificación del grado de minusvalía debe responder a crite-
rios técnicos unificados que están fijados en el Anexo 1. Éstos son objeto de va-
loración tanto de las discapacidades que presenta la persona, como, en su caso,
de los factores sociales complementarios como la familia, situación laboral,
educación o la cultura en la medida que pueda dificultar su integración social.
El resultado de la valoración representará un grado que se expresará en
porcentaje, que puede ser modificado con la adición de la puntuación obteni-
da en el baremo de factores sociales, puntuación esta última que no podrá so-
brepasar los 15 puntos, siempre que el porcentaje mínimo de valoración de la
discapacidad no sea inferior al 25%.
Cuando la valoración que tenga que realizarse corresponda a situaciones
específicas de minusvalía que puedan tener derecho a un complemento eco-
nómico, por hallarse necesitado el interesado de concurso de una tercera per-
sona para realizar los actos más esenciales de la vida, el órgano técnico com-
petente habrá de aplicar el baremo que figura en el Anexo 2. Se considerará
la necesidad de asistencia de tercera persona siempre que se obtenga en la ba-
remación un mínimo de 15 puntos.
Este decreto, con el objetivo de que la baremación sea uniforme en todo
el Estado, prevé la creación de una comisión estatal integrada por represen-
tantes del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y de los órganos compe-
tentes de las comunidades autónomas en esta materia. En aplicación de dicha
previsión, la Orden de 12 de junio de 2001 creó la Comisión Estatal de Coor-
dinación y Seguimiento de la valoración del grado de Minusvalía como un ór-
gano colegiado de la Administración General del Estado, adscrito al Ministe-
rio de Trabajo y Asuntos Sociales.
109
El Real Decreto 1971/1999 establece que las competencias transferidas a
las comunidades autónomas abarcan tres tipos de funciones: el reconocimien-
to del grado de minusvalía, el reconocimiento de la necesidad de concurso de
otra persona para realizar los actos esenciales de la vida diaria, y aquellas
otras funciones relevantes al diagnóstico, valoración y orientación de situa-
ciones de minusvalía atribuidas o que pudieran atribuirse por la legislación,
tanto estatal como autonómica.
Además, la Ley 51/ 2003, de 2 de diciembre, determina que tendrán la
consideración de personas discapacitadas aquellas a quienes se les haya reco-
nocido un grado de minusvalía igual o superior al 33%. Y en todo caso, se
consideraran afectados por una minusvalía en grado igual o superior al 33%
los pensionistas de la Seguridad Social que tengan reconocida una pensión de
incapacidad permanente en el grado de total, absoluta o gran invalidez, y a los
pensionistas de clases pasivas que tengan reconocida una pensión de jubila-
ción o de retiro por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad.
Por tanto, a partir de la entrada en vigor de dicha ley las discapacidades
con reconocimiento de pensión pueden adquirir también la calificación de mi-
nusválido. La ley solamente exige que para la acreditación del grado de mi-
nusvalía se realice en los términos reglamentarios, es decir de acuerdo al pro-
cedimiento del Real Decreto 1971/1999, y sus efectos tendrán validez en todo
el territorio nacional.
En este mismo sentido la Ley 51/2003 en su disposición adicional cuarta
modifica la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Adminis-
trativas y de Orden Social, al establecer que el grado mínimo de minusvalía
necesario para generar el derecho a los beneficios establecidos en las medidas
de fomento del empleo para el mercado ordinario de trabajo a favor de los dis-
capacitados, así como para que las personas con discapacidad puedan ser con-
tratadas en prácticas o para la formación en dicho mercado ordinario de tra-
bajo, con aplicación de las peculiaridades previstas para este colectivo, deberá
ser igual o superior al 33%.
Así pues, la competencia para determinar el grado de minusvalía se man-
tiene en los órganos competentes de cada comunidad autónoma y en el
IMSERSO para Ceuta y Melilla, que lo llevaran a cabo mediante dos pronun-
ciamientos: con una valoración técnica según el procedimiento regulado en el
Real Decreto 1971/1999 y mediante un acuerdo de homologación de aquellas
solicitudes que acrediten tener reconocido una pensión de la Seguridad Social
en cualquiera de sus grados. En todos los casos, para poder disfrutar de los be-
neficios reconocidos a los minusválidos o discapacitados, tendrá que acredi-
tarse, al menos, un 33% de discapacidad.
Respecto de las situaciones acreditadas con anterioridad a la entrada en
vigor del Real Decreto 1971/1999, se reconoce asimismo sus efectos plenos y
tan sólo será necesario complementar las certificaciones anteriores al 27 de
enero de 2000 (fecha de entrada en vigor) haciendo constar de manera expresa
el tipo de discapacidad psíquica, física o sensorial en dichas resoluciones. Di-
110
cha ampliación se llevará a cabo a instancia de parte interesada y se resolverá
en el plazo máximo de 15 días naturales.
El procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del
grado de minusvalía se inicia a instancia de parte, que lo puede realizar la per-
sona que padezca la minusvalía o su representante legal cuando no goce de
plena capacidad de obrar, o bien la persona que de hecho se encuentre a cargo
del discapacitado.
La solicitud deberá acompañarse de original y copia del documento de
identificación y de los informes médicos, psicológicos y/o sociales que acre-
diten las deficiencias que se alegan.
Los actos de instrucción son los necesarios para la determinación, conoci-
miento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse
la resolución, y su finalidad es proporcionar al órgano decisorio los elementos
de juicio necesarios para su adecuada resolución.
De conformidad con lo anterior, el artículo 9.1 del Real Decreto
1971/1999 establece que la instrucción consistirá en la valoración de las situa-
ciones de minusvalía y en la calificación de su grado, y se efectuará mediante
examen del interesado por los órganos técnicos competentes. Este proceso de
instrucción se articulará basándose en cuatro trámites sucesivos en el tiempo y
ordenados en su ejecución: citación, reconocimiento, emisión del dictamen
técnico y trámite de audiencia al interesado.
Si el interesado no acude a la citación y tampoco concurren en él circuns-
tancias especiales, una vez constatado su persistencia a comparecer, resultaría
de aplicación el artículo 92 de la LPC y, en consecuencia, podrá declararse la
caducidad del procedimiento. No obstante, las comunidades de Madrid, Ba-
leares y Valencia tienen regulado que cuando se produzca una incomparecen-
cia no justificada se podrá declarar al interesado decaído en su derecho al trá-
mite correspondiente (art. 76.3 LPC), y, en tal caso, el procedimiento seguiría
su curso hasta la resolución, a pesar de la incomparecencia del interesado.
Presentado el interesado, el Equipo de Valoración procederá a su recono-
cimiento y realizará las pruebas que considere idóneas en relación a la peti-
ción solicitada. Éste emitirá un informe sobre tres posibles cuestiones:
— Valoración de las situaciones de minusvalías y la determinación de su

grado.
— Revisión de su actual valoración por agravamiento, mejoría o error de
diagnóstico. En su caso, fijará el plazo a partir del cual se podrá instar
la revisión del grado de minusvalía por agravamiento o mejoría.
— Necesidad de concurso de otra persona para realizar los actos esen-
ciales de la vida diaria y las dificultades para utilizar transportes
públicos colectivos. Y aquellas otras funciones que legal o reglamen-
tariamente sean atribuidas por la normativa reguladora para el esta-
blecimiento de determinadas prestaciones o servicios (art. 8.2 del
Real Decreto 1971/1999).
111
Una vez que el Equipo de Valoración dispone de los resultados de las
pruebas practicadas y de los informes pertinentes, se constituye en Junta de
Valoración cuya función principal es emitir el dictamen técnico facultativo.
El dictamen deberá contener el diagnóstico, el tipo y grado de minusvalía
y, en cada caso, las puntuaciones obtenidas para determinar la necesidad del
concurso de otra persona o la concurrencia de dificultades de movilidad para
utilizar el transporte público colectivo.
Es importante señalar que, ante el orden jurisdiccional, el dictamen no
goza de presunción alguna y por tanto su valor probatorio es idéntico al de
cualquier otro informe técnico.
El procedimiento de instrucción finaliza con el trámite de audiencia al in-
teresado. Cuando la audiencia se abra, el interesado habrá podido conocer el
resultado del informe técnico y, en consecuencia, alegar contra el mismo lo
que estime por conveniente.
Si la Administración incumpliera con este trámite, no en todos los casos
acarrearía la anulación del expediente, ya que para ello es necesario que pro-
voque una situación de indefensión, que sólo se presume en los expedientes
sancionadores. Por tanto, en el expediente de valoración y determinación del
grado de minusvalía, en el supuesto de que tal trámite se omitiera, quedará au-
tomáticamente subsanado si el interesado presenta recurso contra la resolu-
ción del órgano competente, precisamente por entender que con tal recurso se
ha superado la situación de indefensión.
Una vez finalizado el trámite de instrucción, el órgano competente debe
proceder a dictar resolución expresa cuyo contenido resolverá sobre el reco-
nocimiento del grado de minusvalía, así como, en su caso, sobre la puntuación
obtenida en los baremos para determinar la necesidad del concurso de otra
persona. En el supuesto de que no se dicte resolución expresa en el plazo re-
glamentario de tres meses, con carácter general, los interesados podrán enten-
der desestimada su solicitud por silencio administrativo.
En aquellos supuestos en los que transcurrido el plazo máximo de tres o
seis meses no se haya dictado resolución expresa, se entenderá desestimada
por silencio administrativo.
Las resoluciones sobre el reconocimiento de grado de minusvalía deben
ser consideradas como materia de Seguridad Social, de tal modo que su régi-
men de impugnación es el específico de los actos de Seguridad Social y no el
común de los recursos administrativos. La reclamación previa debe presentar-
se ante el mismo órgano que la dictó, en el plazo de treinta días a contar desde
el día de notificación o desde el día de cumplimiento del plazo máximo en re-
soluciones por silencio administrativo. La Administración dispone de un pla-
zo de 45 días para resolver dicha reclamación, y cumplido el trámite de recla-
mación previa se abre la vía jurisdiccional por la vía de lo social.
Existen tres supuestos de revisión del grado de minusvalía. En primer lu-
gar, los supuestos en los que se haya reconocido el grado de minusvalía con
carácter temporal. En segundo lugar, puede acordarse la revisión también
112
cuando se produzca un agravamiento o una mejoría, siempre que hubieran
transcurrido dos años desde la fecha de la resolución. Y por último, cuando
se acredite que ha concurrido un error de diagnóstico o también un cam-
bio sustancial en las circunstancias que dieron lugar al reconocimiento del
grado.
Las revisiones sobre el grado de minusvalía solamente se pueden llevar a
cabo cuando se produzca agravamiento o mejoría, salvo las temporales, por lo
que no pueden modificarse aquellas calificaciones que ya estuvieran recono-
cidas si no concurren alguna de las dos circunstancias: agravamiento o mejo-
ría. Y ello porque la legislación señala que quienes con anterioridad a la en-
trada en vigor de esta norma hubieran sido declarados minusválidos con un
grado igual o superior al 33% con arreglo al procedimiento establecido en el
Real Decreto 1723/1981, de 24 de julio, no precisan de un nuevo reconoci-
miento, sin perjuicio de las posibles revisiones que de oficio, o a instancia de
parte, sea procedente realizar. Por tanto, una revisión del grado de minusvalía
a la baja solamente será posible cuando se aprecie mejoría o bien cuando se
haya resuelto con carácter temporal. En los demás supuestos la reducción no
resulta posible.
4. Discapacidad y demografía: datos sobre la discapacidad.

Población con discapacidad según los organismos
de la ONU
4.1. Datos sobre desarrollo humano en relación con la discapacidad
En el campo de la discapacidad nos encontramos con graves carencias esta-

dísticas globales y concretas, y por ello resulta especialmente interesante la
declaración del Informe sobre Desarrollo Humano 2000 del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en cuanto a la necesidad de me-
jorar en el futuro las estadísticas sobre desarrollo humano.
Un indicador a través del cual es posible aproximarse a la temática de la
discapacidad desde una óptica global es el Índice de Pobreza Humana (IPH),
que es una medición multidimensional de la pobreza, ya que reúne en un índi-
ce compuesto la privación en cuatro dimensiones básicas de la vida humana:
una vida larga y saludable, conocimientos, aprovisionamiento económico e
inclusión social. Sin embargo, el acercamiento temático es tangencial, porque
la privación de una vida larga y saludable se mide por el porcentaje de los ha-
bitantes, nacidos y que no se espera sobrevivan hasta los 40 años; la privación
en cuanto a conocimientos se evalúa por la tasa de analfabetismo adulto; y la
privación en cuanto al aprovisionamiento económico se verifica por el por-
centaje de la población que carece de acceso a servicios de salud, agua potable
y el porcentaje de niños menores de cinco años que tienen peso insuficiente
de forma moderada o severa.
113
El conocimiento de las realidades estadísticas de la discapacidad es fácil-
mente salvable cuando nos enfrentamos a pequeños grupos de población si-
tuados en un área geográfica específica, pero se hace muy complejo cuando
se intenta abordar a escala regional, nacional o supranacional. Debido a ello,
los datos estadísticos disponibles sobre el colectivo de personas discapacita-
das son abundantes cuando se trata de países desarrollados, y dejan de serlo
cuando hablamos a nivel supranacional y de países en desarrollo que no cuen-
tan con las debidas infraestructuras. Además, la recopilación de datos estadís-
ticos sobre discapacidad se encuentra con el tabú del reconocimiento de la
discapacidad, en cuanto condición que es difícil de asumir por los seres huma-
nos por la discriminación social que conlleva en numerosas sociedades al no
estar reconocida la riqueza procedente de la diversidad. Hay que tener en
cuenta, por otra parte, que todavía persisten en algunas culturas concepciones
de la discapacidad que la sitúan al margen de lo socialmente aceptable (por
ejemplo, en muchas zonas de Asia la discapacidad se ve como un castigo por
un pecado cometido en una existencia anterior).
La Oficina de Estadística de Naciones Unidas ofrece, a través de Internet,
la información contenida en la base de datos internacional sobre discapacida-
des DISTAT (http://esa.un.org/unsd/disability/), que recoge un total de 112
estudios estadísticos (análisis de registros administrativos, encuestas y censos
de diversos Estados miembros) realizadas en 72 países entre los años 1964 y
1996. En 1990, a partir de los datos de DISTAT, se publicó el Compendio de
datos estadísticos sobre discapacidad12, que contiene datos de 63 censos na-
cionales, encuestas y sistemas de registro de 55 países y zonas diferentes. Las
estadísticas que se recogen en dicho estudio presentan porcentajes globales de
personas con discapacidad en relación con la población total y oscilan entre
un mínimo del 0,2% y un máximo del 20,9%. Esto muestra un rango de varia-
bilidad suficientemente indicativo de la falta de comparabilidad de unos datos
recogidos con métodos diferentes y basados en definiciones muy diversas de
la discapacidad. Precisamente, una de las principales conclusiones fue la ne-
cesidad de fijar directrices y normas internacionales para el acopio de datos
sobre discapacidad, a fin de aumentar el grado de comparabilidad de los mis-
mos. Esa falta de comparabilidad puede ser también la razón de que, desde
1996, no se hayan incluido nuevos datos en DISTAT.
La web de la División de Estadísticas de Naciones Unidas (http://
unstats.un.org/unsd/demographic/sconcerns/disability/) ha incorporado re-
cientemente información sobre las preguntas utilizadas en los censos de dis-
capacidad realizados en diversos países entre 1995 y 2004, pero no sobre los
resultados. En marzo de 2006 se ha iniciado la recolección regular y sistemáti-
ca de estadísticas básicas sobre discapacidad, utilizando el sistema de recogi-
da de información que viene utilizándose para el Anuario Demográfico, al
que se ha incorporado un cuestionario sobre estadísticas de discapacidad, de-
sarrollado sobre la base de las recomendaciones y decisiones del Grupo de
Washington sobre Estadísticas de Discapacidad (uno de los grupos de exper-
114
tos sobre estadísticas sectoriales de Naciones Unidas) y de la Comisión de Es-
tadística de las Naciones Unidas.
El envejecimiento de la población incrementa el número absoluto de per-
sonas con discapacidad. Sin embargo, no existen evidencias concluyentes que
permitan establecer una previsión sobre la evolución de la prevalencia de las
discapacidades por grupos de edad, y no es verdad que una mayor longevidad
de la población se traduzca en un aumento de la cantidad de años que viven en
situación de discapacidad.
También permanece en la nebulosa la ecuación entre los avances médicos
y la prevalencia de las situaciones de discapacidad. Si bien es cierto que debido
a estos avances hay enfermedades que ya no son generadoras de discapacidad,
y que la medicina y la rehabilitación procuran ayudas instrumentales, terapéu-
ticas o farmacológicas que permiten a las personas con discapacidad superar o
compensar muchas de sus limitaciones, de forma que pueden llevar una vida
lo más autónoma y participativa posible. También es cierto que la propia medi-
cina está provocando un incremento en la incidencia de la discapacidad como
consecuencia del alargamiento de la esperanza de vida y de la mayor supervi-
vencia de personas con grandes secuelas discapacitantes.
4.2. Posiciones teóricas y búsqueda de indicadores para la estimación

de la población con discapacidad en el mundo
A principios de los años ochenta se propusieron varias fórmulas para modeli-

zar el comportamiento de la prevalencia de las discapacidades en una situa-
ción de crecimiento del envejecimiento de la población. Gruenber (1977) y
Kramer (1980) propusieron la teoría de la pandemia o de la expansión de la
morbilidad, que mantiene que aunque los avances médicos permiten que más
personas mayores sobrevivan a la enfermedad, y por lo tanto se produzca un
incremento de la esperanza de vida, esta mayor longevidad se traduce en un
empeoramiento del estado de salud medio de la población anciana. De esta
forma, el descenso de la mortalidad de la población mayor estaría provocando
una pandemia, pues el retraso de la muerte aumenta la proporción de quienes
padecen problemas crónicos, degenerativos o incapacitantes, y además favo-
rece la aparición de cuadros múltiples y más severos.
Frente a esto, Fries (1980) propuso la teoría de la comprensión de la mor-
bilidad, según la cual los avances médicos y los estilos de vida más saludables
no sólo están reduciendo las tasas de mortalidad, sino que se acortan los pe-
riodos para las enfermedades crónicas y las incapacidades funcionales.
Una tercera teoría, la del equilibrio dinámico, desarrollada por Manton
(1982), sostiene que la reducción de la mortalidad se debe en parte a la reduc-
ción del ritmo de progresión de enfermedades crónicas, de manera que, aun-
que una disminución de la mortalidad puede conducir a un aumento de la pre-
valencia de discapacidades, éstas son menos graves.
115
Aunque las evidencias no son del todo concluyentes, éstas parecen avalar
la teoría de la comprensión de la morbilidad. Así, una investigación realizada
por Cutler (2001) en los Estados Unidos ha llegado a la conclusión de que en
las dos últimas décadas del siglo XX se ha producido un descenso sostenido,
en torno a un 1% anual, en el porcentaje de personas mayores con problemas
de autonomía personal. A una conclusión similar llegan los trabajos de Man-
ton y Gu (2001), que concluyen que en el periodo 1989-1999 el porcentaje de
personas mayores dependientes en los Estados Unidos se redujo en 6,5 pun-
tos porcentuales (del 26,2% al 19,7%).
Todo esto hace que no exista un consenso en las estimaciones de la po-
blación con discapacidad en el mundo. Según recoge Metts (2000) en un in-
forme para el Banco Mundial, en 1981, la Organización Mundial de la Salud
estimó que una media del 10% de la población mundial tenía alguna discapa-
cidad; sin embargo, en 1992, esta estimación se redujo al 4% para los países
en vías de desarrollo y al 7% para los países industrializados, y el Fondo de
Naciones Unidas para la Población estimó en 1993 una proporción global de
personas con discapacidad del 5,2% de la población mundial.
Recientemente, Peter Coleridge, autor de las estimaciones realizadas por la
Organización Mundial de la Salud, sugiere que en los países en vías de desarro-
llo el 4% de la población tiene alguna discapacidad, mientras que este porcenta-
je sube al 7% en los países desarrollados debido a que tienen una estructura de-
mográfica más envejecida. El Programa de Desarrollo de Naciones Unidas
(PNUD), por su parte, estima que el porcentaje global de personas con discapa-
cidad es del 5,2% de la población. El PNUD divide los países del planeta en tres
categorías, en función de tres dimensiones del desarrollo humano: longevidad,
conocimiento y condiciones de vida. Cruzando estos datos con los contenidos
en la base de datos DISTAT, puede observarse que los países de alto desarrollo
humano tienen un porcentaje de población discapacitada en torno al 9,9%; los
de medio desarrollo humano, en torno al 3,7%; y los de bajo desarrollo humano
un 1%. A pesar de las diferencias en la estructura por edades, que podrían expli-
car parte de esta diferencia, es obvio que muchas situaciones de discapacidad
no afloran en las estadísticas de los países menos desarrollados.
Sin embargo, muchas instituciones mantienen estimaciones al alza de la
proporción de discapacitados en valores cercanos al 10% o superior. La Agen-
cia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID) también
estima que la proporción de personas con discapacidad en la población global
es del 10% o más, y el Instituto Roer, de Toronto (Canadá) la cifra en una ban-
da entre el 13% y el 20%. La Unión Europea calcula de forma oficiosa que un
10% de la población europea (aproximadamente 46 millones en la Europa de
los 25, y 50 millones con los países candidatos) tiene algún tipo de discapa-
cidad13.
Las oficinas de estadística de los diferentes países tampoco ofrecen datos
uniformes, aunque suelen ser más abultados los referidos a países con mayor
grado de desarrollo relativo, que mayoritariamente sitúan el porcentaje de
116
personas con discapacidad bastante por encima del 10%. Estos son los casos
de Reino Unido con un 18% (2001), 17% en Australia (2003), 19,3% en los
Estados Unidos (2000), 12,1% en Canadá (2001), 20% en Nueva Zelanda
(2001), 7,1% en Argentina (2001), 7,6% en Uruguay (2004), 12,9% en Chile
(2004), 2,6% en Honduras (2003), por citar sólo algunos de los más recientes.
Los 15 países miembros de la Unión Europea en 2001 tenían un promedio
de 19,3% de su población con dificultades para realizar las actividades coti-
dianas debido a problemas de salud o discapacidad, de ellos un 9,3% con una
dificultad severa (Eurostat, 2003b), aunque estas cifras no distinguen entre las
personas con discapacidad y aquellas que padecen un problema de salud de
larga duración.
Esto ha hecho que se realicen esfuerzos para avanzar hacia planteamien-
tos metodológicos comunes que permitan tener series de datos comparables.
4.3. Nuevos instrumentos sociométricos
En 2001 se constituyó el Grupo de Washington sobre Estadísticas de la Disca-

pacidad14, creado por las Naciones Unidas para promover la toma de datos es-
tadísticos sobre discapacidad, además de ayudar a los países en la elaboración
de estadísticas y reforzar el papel de las estadísticas a la hora de elaborar polí-
ticas sobre discapacidad que logren la plena participación social y mejoren la
calidad de vida de las personas discapacitadas.
El principal objetivo del Grupo de Washington es la promoción y coordi-
nación de la cooperación internacional en el área de las estadísticas de salud
mediante el desarrollo de un conjunto de preguntas que puedan incorporarse
en censos, encuestas por muestreo y otras operaciones estadísticas para pro-
porcionar la información básica necesaria para conocer las dimensiones de la
discapacidad, de cara a la fundamentación de las políticas de equiparación de
oportunidades. El Grupo de Washington ha adoptado como marco teórico de
referencia para el desarrollo de sus trabajos la Clasificación Internacional del
Funcionamiento, la Discapacidad y la Salud de la OMS.
En el momento de escribir este libro se estaba celebrando en Kampala,
Uganda, el sexto encuentro de este grupo, que entre otros objetivos se habían
fijado la presentación del trabajo sobre el desarrollo de los tipos de medición,
las opciones de dominios adicionales que deberían ser incluidos con el propó-
sito de asegurar la igualdad de oportunidades y el desarrollo de factores me-
dioambientales como barreras o facilitadores del desarrollo de la vida.
Por su parte, la Unión Europea constituyó hace años un grupo de expertos
para establecer unas bases conceptuales unitarias que permitieran contar con
unas estadísticas comunes, y desde 1994 se ha incorporado en el Panel de Ho-
gares un módulo con datos homologables entre todos los países de la UE.
España tampoco se escapa del problema de falta de homogeneidad para
tener un conocimiento evolutivo de la prevalencia. Las encuestas sobre disca-
117
pacidad realizadas por el Instituto Nacional de Estadística en los años 1986 y
1999 proporcionaron estimaciones de la población con discapacidades muy
dispares. Mientras la encuesta de 1986 cifraba el número de personas con dis-
capacidad en cerca de 5.750.000 personas, con una estimación global de pre-
valencia del 15%, la encuesta de 1999 rebaja esta cifra hasta situarla en poco
más de 3.500.000 personas, un 9% de la población total.
5. Estadísticas eurocomunitarias sobre discapacidad

La información estadística sobre discapacidad generada por la Unión Euro-
pea proviene fundamentalmente del Panel de Hogares de la Unión Europea
(ECHP), una encuesta longitudinal a hogares y personas, diseñada y coordi-
nada por la Oficina de Estadística de la Unión Europea (Eurostat) y aplicada
por los institutos nacionales de estadística de los países miembros.
Eurostat ha publicado dos estudios principales sobre personas con disca-
pacidad en 1995 y 2001. En el estudio de 1995, Eurostat indica que la propor-
ción de personas con discapacidad en comparación con la población total es
del 12% aproximadamente, con diferencias entre Estados miembros que van
desde el 9,3% en Grecia al 15,2% en España.
En 2001 vio la luz Disability and Social Participation in Europe, un cua-
derno que recoge los resultados de una oleada del Panel de Hogares de la
Unión Europea, realizada en 1996, en la que se recogió información sobre el
perfil sociodemográfico de personas con discapacidad de entre 16 y 64 años
en 14 países de la Unión (Eurostat, 2001). En la edición de 2005 de Statisti-
cal analysis on health-related longitudinal data from the ECHP, realizado
con información procedente de las ediciones del Panel de Hogares realizadas
entre 1984 y 2000, se incluyen datos relativos a personas que padecen proble-
mas crónicos de salud físicos o mentales, enfermedad o discapacidad y sobre
los obstáculos que estos problemas suponen para realizar las actividades de la
vida cotidiana.
En el segundo trimestre de 2002 la Encuesta Europea de Población Ac-
tiva recogió información sobre la situación de empleo de las personas con
discapacidad en los países de la UE, a través de un módulo específico, en
los 15 Estados que en aquel momento eran miembros de la UE, nueve paí-
ses candidatos a la ampliación y Noruega. Eurostat publicó un resumen en
2003 dentro de su colección Statistics in focus, con el título Employment of
disabled people in Europe in 2002 (Eurostat, 2003). Los principales resul-
tados de la aplicación de este módulo en España se publicaron por el INE
en 2003.
Utilizando datos de 1996, Eurostat llegó a la conclusión de que el 13%
aproximadamente de la población de la UE6 encuentra graves obstáculos
(4%) o se ve afectada en cierta medida (9%). No hay diferencias significati-
vas, según Eurostat, sobre los índices de discapacidad entre géneros: el 14%
118
de los hombres afirmaron tener una discapacidad frente al 15% de las mu-
jeres.
Se encontraron diferencias significativas en los índices de discapacidad
entre los Estados miembros, desde el 21,2% de la población finlandesa a so-
lamente el 7,4% de Italia. Las razones para esta disparidad se deben proba-
blemente a diferentes percepciones culturales, niveles de sensibilización, ca-
lidad de servicios ofrecidos e integración de las personas con discapacidad.
Esta misma cautela para analizar datos tiene que aplicarse a nuestro propio
estudio.
Examinando los índices de preponderancia específica de edad entre los
Estados miembros, se descubrió una tendencia de crecimiento exponencial
con la edad. Finlandia retrata los índices de progresión más altos seguida de
Portugal, Francia, Austria e Italia con los más bajos.
A petición de la Comisión Europea, y en concreto la dirección general de
Educación y Cultura, el European Opinión Research Group, un consorcio de
agencias de estudio de mercado y de opinión pública, formado por INRA -
EUROPE y GfK Worldwide realizó entre el 2 de enero y el 6 de febrero de
2001 la ola 54.2 del Eurobarómetro estándar.
El Eurobarómetro ofrece información e interiorizaciones de cómo los eu-
ropeos experimentan ciertos temas en nuestra sociedad. El Eurobarómetro
recopiló 54,2 informes de cómo los europeos perciben la discapacidad. Un
total de 16.014 europeos (con un promedio de 1.000 personas por país, saca-
dos al azar de la población adulta) fueron consultados sobre sus ideas y opi-
niones de la discapacidad, pues la Comisión Europea quería saber acerca de
la integración en la sociedad de las personas con discapacidades, así como de
la información de los ciudadanos sobre las minusvalías, las problemáticas
que les incumben, etc.
El cuestionario usado se dividió en cuatro subgrupos: disposiciones nor-
mativas para las personas con discapacidad visual, con discapacidad auditiva,
con discapacidad física y con retos intelectuales. Adicionalmente, cada sub-
grupo fue dividido en siete tipos de observaciones: transporte público, servi-
cios generales para el público, restaurantes y hoteles, universidades y escue-
las, sitios laborales, eventos deportivos y eventos culturales.
En general, los europeos piensan que todas las disposiciones no son fáci-
les de llevar a la práctica o que no hay accesibilidad para las personas con dis-
capacidad. Sólo en Francia y en Grecia la gente opinó que sus disposiciones
eran un poco más accesibles para las personas con discapacidad que lo mani-
festado por los encuestados del resto de Europa. El resto de las respuestas de
los otros países europeos indicó que sus disposiciones no son realmente acce-
sibles o que puedan ser usadas por las personas con discapacidad.
119
6. La encuesta española sobre discapacidad de 1999

En España la principal fuente estadística de referencia sobre las discapacida-
des es la Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de Salud
1999 (EDDES 99), realizada por el Instituto Nacional de Estadística con la
colaboración del IMSERSO y de la Fundación ONCE15, y cuyo antecedente
directo es la Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Minusvalías de
1986 (INE, 1987), que se acomodaba a las recomendaciones y definiciones
de la OMS (en concreto, a la Clasificación Internacional de Deficiencias,
Discapacidades y Minusvalías) y permitía, por primera vez para España, el
cálculo de un indicador tan importante para el estudio de las condiciones de
salud de la población como la esperanza de vida en salud.
La EDDES 99 sigue la línea de la encuesta anterior, aunque actualiza su
contenido en función de las nuevas demandas y planteamientos en relación
con la discapacidad surgidos en los ochenta y los noventa. Por esta razón exis-
ten importantes diferencias metodológicas entre ambas operaciones estadís-
ticas, que deben estar presentes al comparar sus resultados. La EDDES 99 es
más restrictiva a la hora de identificar discapacidades, ha abandonado prácti-
camente el concepto de minusvalía, y ha puesto mayor énfasis en el grado de
severidad de las discapacidades y en los apoyos que reciben las personas con
discapacidad.
Por su parte, la encuesta de 1986 fue objeto de muy pocas explotaciones
aplicadas16, lo que impidió el adecuado aprovechamiento de sus datos. La ra-
zón principal fue, sin duda, la falta de acceso de los investigadores a los mi-
crodatos de la misma. En contraste con ello, se han realizado bastantes explo-
taciones de la EDDES 99. Entre las más difundidas cabe destacar el informe
estadístico La discapacidad en cifras17 y Las discapacidades en España: da-
tos estadísticos18. También ha tenido una amplia difusión el informe La inser-
ción laboral de las personas con discapacidades, realizado por el Colectivo
Ioé (2003), que utiliza la EDDES 99 como fuente de referencia, y el informe
del Consejo Económico y Social sobre la situación de las personas con disca-
pacidad (CES, 2004), que, a partir de una explotación original y exhaustiva de
la EDDES 99, formula una serie de propuestas de medidas políticas para la in-
tegración de las personas con discapacidad.
La explotación de la encuesta ha permitido también a los investigadores
profundizar en el análisis de la situación de algunos grupos específicos de
personas con discapacidad. Orihuela Villameria dirigió un estudio en 2003 en
el que se profundizaba sobre las personas con enfermedad mental grave y pro-
longada; el grupo de trabajo dirigido por Riera se centró en las personas con
inteligencia límite; y un grupo de trabajo coordinado por Luis Miguel Basco-
nes Serrano se centró en el daño cerebral sobrevenido.
Otro ámbito en el que la EDDES 99 ha permitido profundizar ha sido en el
estudio de la población dependiente. En relación con esta cuestión, destaca-
mos el informe de Gregorio Rodríguez Cabrero (2004) sobre la protección so-
120
cial de la dependencia, editado por la Fundación Alternativas; el Libro Verde
sobre la Dependencia en España, elaborado por un grupo de trabajo promovi-
do por la Fundación Astra Zeneca y coordinado por Julio Sánchez Fierro en
2004, y el Libro Blanco sobre la atención a las personas en situación de de-
pendencia en España (IMSERSO, 2005).
Además, existen otras fuentes estadísticas que proporcionan información
sobre determinados aspectos de la discapacidad, entre las que destaca la En-
cuesta Nacional de Salud, que recoge información sobre morbilidad percibi-
da, utilización de servicios sanitarios, hábitos de vida y características socio-
demográficas de los entrevistados.
Según la EDDES 99, el número de personas residentes en España con al-
guna discapacidad o con limitaciones que han causado o pueden llegar a cau-
sar discapacidades ascendía en el segundo trimestre de 1999 a 3.528.221 per-
sonas19, lo que en términos relativos viene a representar un 9% de la población
total. Es importante tener en cuenta que la encuesta se ha aplicado a la pobla-
ción residente en domicilios particulares, y que, por tanto, excluye a las perso-
nas con discapacidad que viven en centros residenciales.
Estos datos muestran un recorte de las estimaciones realizadas trece años
antes, según las cuales el número de personas con discapacidad superaba la ci-
fra de 5.700.000, con una prevalencia cercana al 15%, 6 puntos porcentuales
por encima de la obtenida por la encuesta de 1999.
Población total, estimación del número de personas con discapacidad

y de la prevalencia de las situaciones de discapacidad.
España, 1986 y 1999
Población con discapacidad
Población total Porcentaje sobre
Número
población total
Encuesta de 1986 38.341.126 5.743.291 14,98
Encuesta de 1999 39.247.019 3.528.221 8,99
FUENTES:
— Instituto Nacional de Estadística, Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Minusvalías
1986. Madrid, INE, 1987.
— Instituto Nacional de Estadística, Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de Sa-
lud 1999. Resultados detallados. Madrid, INE, 2002.
Jiménez Lara apunta que las razones de esa divergencia radican, funda-
mentalmente, en las diferencias metodológicas existentes entre ambas en-
cuestas. En concreto, uno de los factores que más influye es la diversa consi-
deración de las dificultades para el desplazamiento, respecto de las cuales la
encuesta de 1999 es mucho más «exigente» que la de 1986 a la hora de apre-
ciar la existencia de una situación de discapacidad. Esta disparidad de crite-
rios limita seriamente la posibilidad de realizar análisis comparativos entre
121
ambas encuestas. Si a esto unimos el hecho de que la comparación con los da-
tos referidos a otros países de nuestro entorno se ve también dificultada por la
falta de una definición operativa homogénea de la discapacidad20, el resultado
es que se pierde casi totalmente la perspectiva (temporal y espacial), tan ne-
cesaria para situar los datos de la EDDES 99 en un adecuado contexto.
La prevalencia de las situaciones de discapacidad está claramente relacio-
nada con la edad. Según la EDDES 99, más del 32% de las personas mayores
de 65 años tiene alguna discapacidad, mientras que entre las menores de 65
años la proporción de personas con discapacidad no llega al 5%. Aunque el
aumento de la prevalencia es continuo conforme avanza la edad, a partir de los
45 años ese incremento se acelera de forma notable.
Este perfil se daba también en la encuesta de 1986, aunque, debido a la di-
ferencia de criterios a la que ya se ha hecho referencia, las estimaciones de
prevalencia por edad eran sistemáticamente más altas, excepto en el grupo de
personas de menos de 6 años.
Número de personas con discapacidad y estimación de prevalencia

de las situaciones de discapacidad, por edad. España, 1986 y 1999
1986 1999
Estimación de Estimación de
Grupo de edad Personas con Personas con
prevalencia, prevalencia,
discapacidad discapacidad
en porcentaje en porcentaje
0-5 años 43.047 1,8 49.576 2,2
6-14 años 157.836 2,8 61.337 1,7
15-24 años 215.073 3,1 110.285 1,9
25-34 años 211.094 4,6 185.906 2,8
35-44 años 282.682 6,4 230.251 4,0
45-54 años 647.840 14,0 305.909 6,4
55-64 años 1.290.312 27,8 512.304 13,0
65 años y más 2.895.407 56,3 2.072.652 32,2
Total 5.743.291 15,0 3.528.220 9,0
FUENTES:
— Instituto Nacional de Estadística, Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Minusvalías
1986. Madrid, INE, 1987.
— Instituto Nacional de Estadística, Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de Sa-
lud 1999. Resultados detallados. Madrid, INE, 2002.
La prevalencia creciente de la discapacidad conforme avanza la edad se

debe, al menos, a dos factores complementarios. Por una parte, son personas
que han estado más tiempo expuestas a riesgos que pueden haberse concreta-
do en una discapacidad, y, por otra, a un incremento de la esperanza de vida
122
Estimación
Estimación de de prevalenciapor
prevalencia por grupos
gruposdedeedad
edaddede
laslas
situaciones
situaciones
de discapacidad en España
de discapacidad en España.
Comparación entre las encuestas de 1986 y 1999
Comparación entre las encuestas de 1986 y 1999
60,0%
1986
50,0%
1999
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
0-5 años 6-14 años 15-24 años 25-34 años 35-44 años 45-54 años 55-64 años 65 años y más
de las personas que han adquirido la discapacidad en las etapas tempranas de

la vida.
Así, las personas con discapacidad tienen una edad media considerable-
mente más elevada que el resto de la población: 62,7 años frente a 36,4. De
hecho, las personas mayores de 65 años suponen un 58,8% de todos los que
declaran encontrarse en situación de discapacidad; un 23,1% son personas de
entre 45 y 64 años, y sólo el 18,1% tienen menos de 45 años.
El hecho inequívoco del envejecimiento de la población con discapacidad
supone la aparición de nuevas necesidades y obliga a replantear los dispositi-
vos de atención existentes, así como los criterios que se utilizan para medir la
discapacidad. Tenemos que tener en cuenta que más de la mitad de las perso-
nas con discapacidad que viven en España han superado la edad de jubilación.
Pensemos, tan sólo, en que políticas de una gran tradición y calado, como
las de atención temprana, integración escolar e integración laboral, se dirigen,
consideradas en su conjunto, a apenas un 35% del total de la población con
discapacidad, mientras que otras políticas, como las relacionadas con la provi-
sión de cuidados de larga duración para quienes necesitan ayuda para realizar
las actividades de la vida diaria, cuya creciente población objetivo se concen-
tra mayoritariamente (aunque no únicamente) entre las personas de edad más
avanzada, están aún infradesarrolladas.
En cuanto al género, de los datos de la EDDES 99 se desprende que algo
más de dos millones de las personas con discapacidad son mujeres, mientras
que el número de varones con discapacidad no supera el millón y medio. Del
cruce de datos entre los factores de edad y sexo se observa que no en todas las
123
edades es mayor el número de mujeres con discapacidad, pues hasta los 45
años hay más varones que mujeres en la población con discapacidades.
Este hecho puede deberse a tres factores. El primero tiene un carácter cul-
tural y se refiere a una posible subdetección temprana de discapacidades en las
mujeres, que sugiere la existencia de expectativas sociales diferentes por sexo;
el segundo tiene un peso socioeconómico, por la mayor exposición de los hom-
bres a riesgos generadores de discapacidad en la juventud y las primeras etapas
de la vida adulta, influencia de los estilos de vida como la soledad, viudez y
precariedad de ingresos a las edades avanzadas que afectan más a las mujeres;
por último, hay factores biológicos como la mortalidad diferencial por sexos.
Respecto a la edad infantil, se han estudiado las limitaciones que han cau-
sado las discapacidades o que pueden llegar a causarlas. Según los datos de la
EDDES 99, el número de niños con estas limitaciones ascendía en 1999 a
49.577, un 2,2% de la población de ese grupo de edad frente al 1,84% de la
encuesta de 1986.
La EDDES 99 cifra el número de personas con discapacidad para el desa-
rrollo de alguna de las actividades de la vida diaria en algo más de 2.285.000.
De ellas, más de millón y medio tienen dificultades muy graves y necesitan
de forma imperiosa la ayuda de otra persona para alguna dimensión de su de-
senvolvimiento cotidiano. Atendiendo a razones de edad, dos terceras partes
de las personas con discapacidad para las actividades de la vida diaria tienen
más de 65 años.
Los datos sobre personas que reciben ayuda personal son coherentes con
ese perfil de necesidades: según la EDDES 99, más de 1,5 millones de perso-
nas con alguna discapacidad reciben ayuda de otra persona en la forma de
apoyos directos para la realización de las actividades de la vida diaria. Las
principales ayudas personales se refieren a ayudas en el cuidado personal,
ayudas para realizar las tareas del hogar, ayudas para la deambulación y des-
plazamientos, ayudas de supervisión, etc.
Según el Libro Blanco sobre la atención a las personas en situación de
dependencia en España (IMSERSO, 2005), se estima que en 1999 960.000
personas dependientes podrían ser objeto de protección por parte del futuro
Sistema Nacional de Dependencia. Para realizar esa estimación se ha consi-
derado que una persona es dependiente, a los efectos de tener derecho a pro-
tección con cargo al Sistema Nacional de Dependencia, cuando no pueda rea-
lizar sin ayuda alguna de las actividades básicas de la vida diaria relacionadas
con el cuidado personal, la movilidad dentro del hogar o las funciones menta-
les básicas. Estas personas estarían divididas en tres grupos: dependencia mo-
derada, cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades bási-
cas de la vida diaria, al menos una vez al día; dependencia severa, cuando la
persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida dia-
ria dos o tres veces al día, pero no requiere la presencia permanente de un cui-
dador; y gran dependencia, cuando la persona necesita ayuda para realizar va-
rias actividades básicas de la vida diaria varias veces al día y, por su pérdida
124
total de autonomía mental o física, necesita la presencia indispensable y conti-
nua de otra persona.
Personas con discapacidad para las actividades de la vida diaria

(España, 1999). Distribución por grados de necesidad de cuidados
En domicilios En
Grado familiares residencias Total Proporciones
(EDDES 99) (estimación)
Personas dependientes
3 (Gran dependencia) 121.109 20.300 141.409 14,7%
2 (Dependencia severa) 262.485 41.600 304.085 31,7%
1 (Dependencia moderada) 476.296 38.100 514.396 53,6%
Total 859.890 100.000 959.890 100,0%
Personas con necesidad de ayuda para realizar tareas domésticas y/o discapacidad
moderada para alguna ABVD
A) (Disc. moderada para 679.565 45.000 724.565 47,5%
alguna ABVD)
B) (Discapacidad para 746.867 55.000 801.867 52,5%
alguna AIVD)
Total 1.426.432 100.000 1.526.432 100,0%
Total personas con discapacidad para las actividades de la vida diaria
Total 2.286.322 200.000 2.486.322
El Libro Blanco avanza también unas previsiones sobre la evolución futura

de la población dependiente, determinada por el proceso de envejecimiento de-
mográfico, que impulsará al alza las cifras globales de personas dependientes.
Según el Libro Blanco apunta, es previsible que, junto a ese aumento global, se
produzca una cierta reducción de la prevalencia de las situaciones de dependen-
cia por grupos de edad, como consecuencia de la mejora de los niveles de salud,
la mayor conciencia de la población sobre la conveniencia de desarrollar hábi-
tos de vida saludables y las actuaciones preventivas.
Proyección del número de personas dependientes para las actividades

de la vida diaria por grados de necesidad de cuidados (España, 2005-2020)
2005 2010 2015 2020
Personas dependientes
Grado 3 (Gran dependencia) 194.508 223.457 252.345 277.884
Grado 2 (Dependencia severa) 370.603 420.336 472.461 521.065
Grado 1 (Dependencia moderada) 560.080 602.636 648.442 697.277
Total 1.125.190 1.246.429 1.373.248 1.496.226
125
7. Análisis de población por comunidades autónomas

La prevalencia de la discapacidad presenta grandes oscilaciones territo-
riales, traduciendo diferencias en la estructura demográfica o en las condicio-
nes de salud de la población, que son a su vez reflejo de las diferencias socio-
económicas entre unas regiones y otras. Así, la discapacidad afecta a más del
10% de la población de seis y más años en Castilla y León, Murcia, Galicia y
Andalucía, mientras que está por debajo del 8% en Navarra, Baleares, País
Vasco, Madrid, Canarias y La Rioja. El mayor porcentaje de prevalencia se da
en Castilla y León (11,8%), y el menor en La Rioja (5,7%).
Como señala el Informe General de la EDDES 99 (INE, 2005), el enveje-
cimiento demográfico intensifica las diferencias debidas a otros factores. Eli-
minando el efecto de la estructura por edad, Murcia pasa a ser la comunidad
autónoma con tasa más alta, seguida de Andalucía, Castilla-León, Castilla-La
Mancha y Extremadura. En el otro extremo, La Rioja, País Vasco, Madrid,
Navarra y Baleares siguen mostrando tasas de prevalencia bajas, que no se de-
ben únicamente a estructuras menos envejecidas. La estructura de población
explica en buena parte los altos porcentajes de personas con discapacidad en
Aragón, Galicia y Asturias, que se reducirían notablemente si tuvieran una es-
tructura demográfica menos envejecida, y la baja prevalencia global en Cana-
rias, que empeoraría sustancialmente si esta comunidad autónoma tuviese la
estructura media de la población española.
Las comunidades autónomas con mayor número de personas con discapa-
cidades de 6 a 64 años son Andalucía, Cataluña, Madrid y Comunidad Valen-
ciana. Sin embargo, la mayor tasa por mil habitantes se encuentra en Ceuta y
Melilla, donde ésta es un 28% superior a la tasa nacional. Le siguen Andalu-
cía y Murcia, cuyas tasas superan a la nacional en un 23% y un 22%, respecti-
vamente. La Rioja se sitúa en la mejor posición relativa, siendo su tasa un
42% inferior a la nacional.
TOTAL N.o personas Hombres Mujeres

Andalucía 708.831 300.601 408.230
Aragón 96.047 34.995 61.052
Asturias (Principado de) 101.003 45.830 55.173
Balears (Illes) 56.949 26.480 30.469
Canarias 106.285 46.175 60.110
Cantabria 48.150 20.162 27.988
Castilla y León 275.300 116.655 158.645
Castilla-La Mancha 164.896 70.005 94.891
(Continúa)
126
(Continuación)
TOTAL N.o personas Hombres Mujeres

Cataluña 564.513 231.842 332.671
Comunidad Valenciana 312.875 133.446 179.429
Extremadura 102.291 40.724 61.567
Galicia 272.190 113.888 158.302
Madrid (Comunidad de) 347.800 132.103 215.697
Murcia (Región de) 111.259 48.185 63.074
Navarra (Comunidad Foral de) 40.375 18.380 21.995
País Vasco 143.601 57.862 85.739
Rioja (La) 14.103 6.197 7.906
Ceuta y Melilla 12.178 4.719 7.459
TOTAL de 6 años y más 3.478.646 1.448.247 2.030.399
Total de 0 a 6 años 49.576 24.723 24.853
TOTAL NACIONAL 3.528.222 1.472.970 2.055.252
Son algunas de las comunidades que han elaborado estudios sobre la po-
blación con discapacidad en sus respectivos territorios. Estos son los casos de
Asturias, Madrid, Castilla y León o Andalucía. También cabe señalar el traba-
jo del Colectivo Ioé (2003), «La inserción laboral de las persones con discapa-
cidades», realizado para el Servicio de Estudios de «La Caixa», donde se da
una importante visión sobre un aspecto tan relevante a la hora de conseguir la
integración social como es el laboral. Creemos que por su peso relativo sobre
la población total española podemos extendernos brevemente en las conclu-
siones de Andalucía y Madrid.
El Instituto Andaluz de Estadística elaboró el estudio sobre «Longevidad
y calidad de vida en Andalucía», que incluía una situación de las discapaci-
dad según la EDDES 1999, según la cual había unas 720.000 personas, de las
residentes en Andalucía en viviendas familiares, que tenían alguna discapaci-
dad o limitación, o lo que es lo mismo el 10% de la población no instituciona-
lizada.
Por sexo, 300.000 de estas personas eran hombres y un poco más de
400.000 eran mujeres, es decir el 9% de los hombres y el 12% de las mujeres
padecían alguna discapacidad. A pesar de su mayor longevidad y quizás en
parte como consecuencia de ello, la prevalencia de discapacidad entre las mu-
jeres es significativamente superior a la de los hombres. De las personas con
alguna discapacidad, el 83% tenían más de 40 años y el 54% más de 65. Así
pues, la prevalencia de la discapacidad se distribuye de manera muy desigual
127
en las distintas edades: el 63% de la población mayor de 80 y prácticamente el
40% de la mayor de 65 tiene alguna discapacidad, mientras que sólo menos de
un 6% de los menores de 65 y un 3% de los menores de 40 padecen algunas de
las discapacidades recogidas en el cuestionario.
Un somero análisis de los datos de prevalencia de la discapacidad por gru-
pos de edad muestra que éste es un problema muy frecuente en las personas
más mayores. El grupo de discapacidad más frecuente a todas las edades «7.
Desplazarse fuera del hogar», lo sufren cerca de la mitad de la población ma-
yor de 80 años, y cerca de un cuarto de la población de 65 a 79 años. Discapa-
cidades generalmente mucho más severas, como las del grupo «5. Desplazar-
se», son padecidas por el 30% de los mayores de 80 años, el 14% de la
población de 65 a 79 años, o las discapacidades del grupo «8. Cuidar de sí
mismo» que coinciden prácticamente con las actividades básicas de la vida
diaria, que valoran las actividades cuya limitación ocasionan un alto grado de
dependencia y de necesidades de atención, la tienen el 30% de los mayores de
80 años y el 7% de las personas entre 65 y 79 años. Las discapacidades senso-
riales, ver y oír, también son muy frecuentes a edades avanzadas.
En Andalucía hay una mayor prevalencia de discapacidades en las muje-
res, un 12% de mujeres con alguna discapacidad, frente a un 9% de hombres,
lo que determina que el 58% de la población con alguna discapacidad sean
mujeres. La prevalencia de alguna discapacidad es a partir de los 50 años cada
vez más alta en las mujeres; entre los 25 y los 50 años la discapacidad es ma-
yor en los hombres, fundamentalmente por la mayor siniestralidad de los va-
rones en estas edades, y antes de los 20 la prevalencia es muy similar en hom-
bres y mujeres.
El propio Jiménez Lara, que es uno de los pocos sociólogos que más han
profundizado desde el punto de vista geográfico, señala en su estudio «Carac-
terísticas sociodemográficas de las personas con discapacidad en la Comuni-
dad de Madrid», que en la comunidad existe una población estimada de
352.227 personas con alguna discapacidad, lo que en términos relativos supo-
ne el 7% de la población total residente.
La prevalencia de las situaciones de discapacidad está claramente relacio-
nada con la edad. Más del 26% de las personas mayores de 65 años tiene algu-
na discapacidad, mientras que entre las menores de 65 años la proporción de
personas con discapacidad no llega al 3,5%. Aunque el aumento de la preva-
lencia es continuo conforme avanza la edad, a partir de los 50 años ese incre-
mento se acelera de forma notable.
De acuerdo con los datos de la Encuesta sobre Discapacidades, Deficien-
cias y Estado de Salud de 1999, en la Comunidad de Madrid un total de
201.941 personas tienen dificultades de diverso grado para realizar alguna de
las actividades de la vida diaria y 137.377 tienen dificultad severa o les es im-
posible realizar alguna de esas actividades.
Por último, la Generalitat de Cataluña dispone en la web de la Consejería
de Bienestar Social de una importante información estadística de la población
128
catalana con discapacidad resultado de los trabajos de explotación de los da-
tos de los Servicios de Valoración y Orientación dependientes del Instituto
Catalán de Asistencia y Servicios Sociales.
Según los datos absolutos referentes a 2005, en Cataluña hay 356.530 per-
sonas con discapacidad. En los análisis que presenta la Generalitat los grupos
de edad mayores de 55 años son los más numerosos. Así en el grupo entre 55 y
64 años hay 67.883 personas con discapacidad; entre 65 y 74 hay 68.465 per-
sonas; y mayores de 75 años hay 76.414 personas. Por sexo, las mujeres tam-
bién son mayoría en los grupos anteriormente referenciados, que se refleja en
el cómputo global absoluto con 176.398 hombres con discapacidad y 180.132
mujeres con discapacidad.
Notas
1. Véase Paul K. Longmore y Lauri Umanksy (eds.), The New Disability History. American
Perspectives, New York University Press, Nueva York, 2001.
2. Para un tratamiento más amplio y de mayor calado sobre las regulaciones internacionales,
puede verse el capítulo 4 de este trabajo.
3. Para una información de mayor detalle sobre la Convención de Naciones Unidas véase el
capítulo 4 de esta obra y Resolución de la Asamblea General 56/168, de 19 de diciembre de
2001. La evolución del proceso puede seguirse en http://www.un.org/esa/socdev/enable/
rights/adhoccom.htm.
4. Véase, entre otros, Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 21 y 25;
Declaración n.o 22, adoptada por la Conferencia Intergubernamental; Decisión del Consejo
de 27 de noviembre de 2000; Directiva 2000/78 del Consejo, de 27 de noviembre de 2000.
5. Véase la Recomendación (92) 6 adoptada por el Comité de Ministros el 9 de abril de 1992.
6. En el capítulo 5 de este trabajo se aborda con mayor detalle el contenido y alcance de la le-
gislación española básica en materia de igualdad y no discriminación.
7. Jiménez Lara, A., «Conceptos y tipologías de la discapacidad. Documentos y normativas
de clasificación más relevantes», en Tratado sobre Discapacidad, 2006 (en prensa).
8. Como ha podido comprobase pormenorizadamente en el epígrafe 2 del capítulo anterior.
9. Véase Anita Silvers, «Formal Justice», en Anita Silvers, David Wasserman y Mary B. Ma-
howald, Disability, Difference, Discrimination. Perspectives on Justice in Bioethics and Pu-
blic Policy, Rowman & Littlefield, Lanham, Maryland, 1998, págs. 59-85.
10 Este Real Decreto se ha ido posteriormente completando con normas específicas de desa-
rrollo, como la Orden de 12 de junio de 2001 sobre la creación, composición y funciones de
la Comisión Estatal de Coordinación y Seguimiento de la Valoración del Grado de Minusva-
lía; el Real Decreto 1169/2003, de 12 de septiembre, que ha modificado el Anexo 1 del Real
Decreto 1971/1999 en lo relativo a las normas para la valoración de la discapacidad en casos
de infección por VIH, y, finalmente, la Ley 51/ 2003, de 2 de diciembre, que ha validado el
Sistema de regulado en el Real Decreto 1971/1999 y estableciendo la homologación para to-
das las discapacidades anteriores sobre el porcentaje del 33%, como la discapacidad mínima
en la medición del grado de minusvalía.
11 Los capítulos hacen referencia a normas generales; sistema musculoesquelético; sistema
nervioso; aparato respiratorio; sistema cardiovascular; sistema hematopoyético; aparato di-
gestivo; aparato genitourinario; sistema endocrino; piel y anejos; neoplasias; aparato vi-
sual; oído, garganta y estructuras relacionadas; lenguaje; retraso mental; y enfermedad
mental.
129
12. Titulado en su versión original en inglés Disability Statistics Compendium, la traducción es-
pañola apareció con el título «Compendio de datos estadísticos sobre los impedidos».
13. Así, por ejemplo, el Dictamen del Comité Económico y Social sobre la Integración de las
personas con discapacidad en la sociedad, de 17 de julio de 2002, comienza con la siguiente
frase: «En general, se considera que las personas con discapacidad constituyen aproximada-
mente el 10% de la población. Ello significa que hay 37 millones de personas discapacita-
das en la Unión Europea, cifra que ascenderá a unos 50 millones tras la adhesión de los paí-
ses candidatos». El Foro Europeo de la Discapacidad, por su parte, utiliza el siguiente lema
para definir el movimiento europeo de personas con discapacidad: «Miles de organizacio-
nes trabajando a todos los niveles para representar los intereses de 50 millones de personas
con discapacidad, sus familias y aliados».
14. Los informes del Grupo de Washington están disponibles, en inglés, en http://www.cdc.gov/
nchs/citygroup.htm.
15. En 2001 se publicó un Avance de Resultados (INE, 2001) y se pusieron los microdatos obte-
nidos a disposición de los investigadores. La publicación de los Resultados Detallados
(INE, 2002) se produjo en el mes de junio de 2002, quince años después de que se dieran a
conocer, en 1987, los resultados de la Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Mi-
nusvalías 1986 (INE, 1987), la primera encuesta de envergadura realizada en España sobre
discapacidades. En agosto de 2005, se publicó el Informe General (INE, 2005), elaborado
por el Consorcio Centro de Estudios Demográficos de la Universidad Autónoma de Barce-
lona.
16. Entre estas pocas aplicaciones, destaca el estudio Las discapacidades de la población es-
pañola. Un estudio basado en modelos de regresión logística (Peña Suárez de Rivera y Tei-
jeiro Alfonsín, 1989) y el informe estadístico Las personas con minusvalía en España: as-
pectos cuantitativos (INSERSO, 1989). Los datos de la encuesta de 1986 también sirvieron
de referencia para el diseño de la muestra del estudio Las personas con minusvalía en Espa-
ña: necesidades y demandas (INSERSO e IDES, 1988).
17. Jiménez Lara, A., y Huete García, A. (2002): La discapacidad en cifras. IMSERSO, Ma-
drid, 208 págs.
18. Jiménez Lara, A., y Huete García, A. (2003): Las discapacidades en España: datos esta-
dísticos. Aproximación desde la Encuesta sobre discapacidades, deficiencias y estado de
salud, 1999. Real Patronato sobre Discapacidad, Madrid, 196 págs.
19. En los menores de 6 años no se han estudiado las discapacidades, sino las limitaciones que
las han causado o pueden llegar a causarlas. El número de niños con estas limitaciones as-
ciende, según la encuesta, a 49.577.
20. La inclusión de una serie de preguntas sobre discapacidad en determinadas oleadas (1996)
del Panel de Hogares de la Unión Europea ha proporcionado datos sobre el perfil sociode-
mográfico de las personas con discapacidad, referidos a la población de entre 16 y 64 años,
en 14 países de la Unión. Sin embargo, las diferencias en los resultados (con tasas de preva-
lencia de las situaciones de discapacidad que oscilan entre un 7,8% en Italia y un 22,9% en
Finlandia) permiten afirmar que la definición operativa de la discapacidad, y, en concreto,
el umbral de gravedad a partir del cual se considera que una persona tiene una discapacidad,
difiere mucho de unos países a otros. Los datos sobre discapacidad basados en el análisis
longitudinal de los indicadores de salud del Panel de Hogares publicados en 2005 siguen
manteniendo esas diferencias: la proporción de personas con discapacidad respecto a la po-
blación total, referidos a 2001 y a todos los grupos de edades, oscila entre el 11,3% de Italia
y el 30,9% de Finlandia.
130
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133
3. Participación
del movimiento asociativo
de las personas
con discapacidad
1. El movimiento social de la discapacidad en España:

el CERMI
El movimiento social de la discapacidad en España ha pasado por diferentes
etapas, hasta llegar a la creación de una plataforma representativa integral en
el siglo pasado, en la década de los noventa concretamente, que recibió el
nombre de «Comité Español de Representantes de Personas con Discapaci-
dad» o CERMI.
1.1. Definición
La definiríamos como «la plataforma de encuentro y acción política de las

personas con discapacidad, constituida por las principales organizaciones es-
tatales de personas con discapacidad, varias entidades adheridas de acción
sectorial y un nutrido grupo de plataformas autonómicas de representantes de
personas con discapacidad y sus familias» (CERMI: 2002). Nace fruto del
acuerdo de las seis principales organizaciones españolas de personas con dis-
capacidad1. En la actualidad, la integran unas 3.000 asociaciones y entidades
que plasman una realidad que representa a tres millones y medio de personas
que porcentualmente supone un 9% de la población global del país.
El CERMI es una plataforma de representación, defensa y acción de los
ciudadanos españoles con discapacidad (junto a sus familias), que deciden
135
agruparse con el fin de conseguir el reconocimiento de sus derechos y lograr
la ciudadanía completa en igualdad de derechos y oportunidades con el resto
de componentes de la sociedad.
De la definición extraemos las siguientes notas:
— Es una plataforma de representación, pues a través de ella tienen voz

— Es una plataforma de defensa, ya que una de sus funciones esenciales
es velar por los derechos de las personas con discapacidad.
— Es una plataforma de acción, porque mediante ella se lucha por la con-
secución de nuevas metas para las personas con discapacidad.
La plataforma se integra por los siguientes tipos de socios:
— Socios fundadores, que son las entidades promotoras de la plataforma.

— Socios ordinarios, que son las entidades directamente representativas
de personas con discapacidad o de sus familias.
— Socios adheridos, que son organizaciones que principalmente desa-
rrollen actividades sectoriales relativas a personas con discapacidad,
tales como empleo, educación, deporte, ocio, culturales, servicios so-
ciales o análogos.
— CERMI autonómicos. En la actualidad, hay constituidos y en funcio-
namiento 17 de los 19 CERMI autonómicos posibles (considerando
como tales las ciudades de Ceuta y Melilla a estos efectos), 18 que
cuentan con una estructura técnica y operativa acorde con su dimen-
sión y actividad, que ha de estar al servicio de sus objetivos estratégi-
cos, y cumplir rigurosamente las obligaciones formales a las que es-
tán sometidas las entidades representativas.
1.2. Composición
La composición orgánica de la plataforma es la siguiente:
— Una Asamblea de Representantes, que ostenta la máxima representa-

ción del CERMI, encarna la voluntad soberana de dicho organismo y
obliga con sus acuerdos válidamente adoptados a la totalidad de sus
miembros (artículo 8 de los Estatutos del CERMI).
— Un Comité Ejecutivo: Es el órgano de gestión ordinaria de los asuntos
de la Asociación, así como su representación frente a todo tipo de or-
ganismos e instancias decisorias de carácter público o privado, adop-
tando para ello cuantas decisiones, pronunciamientos y posiciones
sean precisos. Estará integrado por veinte miembros (cada uno de los
socios fundadores tendrá dos representantes en el Comité Ejecutivo;
136
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
los socios ordinarios, cuatro; los socios adheridos, uno; y tres los
CERMI autonómicos, artículo 12).
— Una Comisión Permanente: Es el órgano colegiado subordinado del
Comité Ejecutivo que tiene como atribución fundamental y básica la
de preparar y facilitar los trabajos y actividades de éste. Estará integra-
da por siete miembros de pleno derecho, condición que recaerá en el
presidente, en cada uno de los cinco vicepresidentes y en el secretario
general del CERMI. A sus reuniones, como apoyo técnico y adminis-
trativo, asistirá también el director ejecutivo del CERMI, con voz pero
sin voto (artículo 15).
A lo que se añaden, comisionados técnicos para temas específi-
cos como el de Asuntos Europeos, de los CERMI autonómicos, de la
Mujer con Discapacidad o Comisiones de Trabajo y Grupos de Tra-
bajo.
— Una Presidencia, que es el máximo órgano unipersonal de la Asocia-
ción, es el responsable de la marcha de la Entidad, al que compete im-
pulsar sus actividades, supervisar el cumplimiento de sus fines y asu-
mir la máxima representación institucional de ésta, tanto en la esfera
interna como externa (artículo 16). Y cinco Vicepresidencias: Son ór-
ganos unipersonales de carácter superior que comparten con el presi-
dente, apoyándole y prestándole asistencia y bajo su dirección, las la-
bores de impulso, coordinación y representación general de la Entidad
(artículo 17). Ambos son elegidos por la Asamblea de Representantes
por sufragio libre y secreto, cada cuatro años.
— Una Secretaría General, que es el máximo responsable ejecutivo de la
gestión cotidiana del CERMI (artículo 18). Dotada de diferentes ase-
sorías para temas técnicos.
— Una Dirección Ejecutiva, que es un órgano de apoyo administrativo a
la Secretaría General.
1.3. Naturaleza jurídica y funciones
Desde el punto de vista jurídico, el CERMI es una asociación, de ámbito esta-

tal, creada el 9 de enero de 1997 según la Ley de Asociaciones de 24 de di-
ciembre de 1964 e inscrita en el Registro Nacional de Asociaciones del Mi-
nisterio del Interior, en virtud de resolución administrativa de 28 de febrero de
1997, que se rige por unos estatutos sociales visados por el Ministerio del In-
terior en virtud de resolución administrativa de 24 de marzo de 1997, y que se
adaptaron a la Ley Orgánica de 2002.
Pasamos seguidamente a enumerar el contenido básico de sus cometidos
y funciones.
Hay que tener en cuenta que su cometido básico articula y vertebra al mo-
vimiento social de la discapacidad. Para desarrollar esta misión el CERMI ha
137
establecido una serie de campos de actuación que son los que pasamos a des-
cribir a continuación, siguiendo a L. C. Pérez Bueno (2006):
• Articulación y vertebración. Unidad y cohesión de todo el sector de la

discapacidad, con respeto del pluralismo y la diversidad propia de este
movimiento social (el CERMI como plataforma unitaria que aporta va-
lor añadido al sector).
• Carácter representativo. El CERMI es exclusivamente una entidad de
acción política de carácter representativo que no sustituye ni anula la la-
bor propia de sus asociados (el CERMI como organización política re-
presentativa).
• Participación e implicación de las organizaciones miembros, en pie de
igualdad, en la elaboración y toma de decisiones y en los órganos de re-
presentación y gobierno de la Entidad, aumentando la corresponsabili-
dad y el sentimiento de pertenencia (el CERMI como cosa propia de sus
asociados).
• Independencia. El CERMI es una entidad sin adscripción política, que
actúa con plena autonomía e independencia tanto de los poderes públi-
cos como de las formaciones políticas, los grupos de presión, los
agentes sociales y las empresas. Asimismo, el CERMI actúa suman-
do, aunando y articulando coherentemente las distintas voluntades y
sensibilidades de sus organizaciones miembros, fruto del debate y el
consenso internos, sin someterse o dando preferencia a los intereses
particulares o parciales de éstas (el CERMI como entidad indepen-
diente hacia fuera y hacia dentro).
• Interlocutor válido del sector. Consolidación del CERMI como la Enti-
dad de referencia de la discapacidad en nuestro país y el reconocimiento
unánime por parte de los poderes públicos y de la sociedad civil de su
papel como interlocutor válido del movimiento social de la discapaci-
dad considerada globalmente, sin perjuicio de la interlocución que en
su ámbito propio corresponde a cada una de sus organizaciones miem-
bro (el CERMI como referente e interlocutor válido de la discapacidad
en España, sobre todo ante los poderes públicos).
• Utilidad para sus socios y para el grupo de población al que representa.
El CERMI no tiene valor ni justificación por sí mismo, sino en tanto su
actividad de representación política unitaria del sector de la discapaci-
dad revierte y resulta útil en términos prácticos tanto a sus destinatarios
finales (las personas con discapacidad y sus familias) como a sus orga-
nizaciones miembro (el CERMI como entidad útil).
• Proyección social e imagen pública. El progresivo cumplimiento de
los anteriores objetivos estratégicos tiene como presupuesto, en una
sociedad mediática como en la que vivimos, la acuñación de la marca
«CERMI», que aumente la imagen pública y la proyección social de la
Entidad, reforzando de este modo su poder de interlocución y su capa-
138
cidad de negociación (el CERMI como imagen de marca social de la
discapacidad).
• Apertura a la sociedad. El CERMI, en tanto que expresión organizada
de la articulación del sector de la discapacidad, debe actuar como ins-
trumento para llevar a la sociedad la realidad de las personas con disca-
pacidad y sus familias, fomentando el conocimiento de este segmento
de población, trasladando una imagen ajustada que evite estereotipos y
prejuicios, y estimulando la toma de conciencia y la percepción social
respecto de las personas con discapacidad (el CERMI como portavoz de
la discapacidad).
• Acción en Europa y Latinoamérica. La importancia decisiva que la
construcción europea está teniendo en todos los ámbitos, incluido el so-
cial, hace imprescindible prestar cada vez mayor atención a la Unión
Europea y a sus instituciones, participando activamente en los foros re-
presentativos existentes. Esto mismo se aplica a Latinoamérica, ámbito
en el que el CERMI desea a contribuir a crear un movimiento asociativo
de la discapacidad (el CERMI como actor de la discapacidad española
ante Europa e Iberoamérica).
1.4. Ámbitos de actuación
Tras la descripción de la misión principal y las funciones esenciales del

CERMI cabe preguntarse: ¿dónde tendrán cabida principalmente este tipo
de actuaciones?
A la vista del contexto social en que están incardinadas y la situación ob-
jetiva de las personas con discapacidad, los puntos esenciales en los que se
aglutina la actuación de esta plataforma son aquellos campos donde florecen
más factores de exclusión o que puedan dificultar o coartar el desarrollo nor-
malizado vivencial desde el punto de vista personal y social del colectivo, que
en muchos casos puede traducirse en menores posibilidades de acceso a los
derechos, bienes y servicios de la Comunidad. Concretándose de una manera
sintética en los siguientes aspectos:
— La no discriminación y la igualdad de oportunidades. Las personas
con discapacidad continúan sufriendo discriminaciones por razón de
su discapacidad.
— La accesibilidad universal, el diseño para todos y la eliminación de
barreras de todo tipo, porque las barreras físicas, de comunicación y
mentales son una limitación a las posibilidades de actuación de las
personas con discapacidad2.
— El empleo. Sin empleo y sin su presupuesto previo, formación, no es
posible la incorporación a una vida activa que haga que las personas
con discapacidad dejen de ser sujetos dependientes y se conviertan en
los dueños de su propio destino3.
139
— La educación es un factor de suma importancia para el desarrollo per-
sonal de las personas con discapacidad, que condiciona la posibilidad
de acceder a otras vías de reconocida normalización como es la del
empleo.
— La fiscalidad, entendida como herramienta de acompañamiento de las
políticas activas de normalización y participación sociales.
— La salud, la asistencia sanitaria y la protección del consumidor con
discapacidad, pues el desarrollo personal y la plena participación so-
cial resultan imposibles si no se atienden las singularidades que las
personas con discapacidad presentan en estos ámbitos.
— La protección y la previsión sociales, porque las personas con disca-
pacidad no renuncian al fortalecimiento y mejora de los sistemas de
protección social actualmente existentes, que garanticen la situación
de los que no pueden acceder o mantenerse en el mercado laboral.
— Las personas con discapacidad más severamente afectadas y las que
no se pueden representar a sí mismas, pues dentro de este grupo de po-
blación son precisamente éstas las que se encuentran objetivamente en
una situación más vulnerable y de mayor necesidad, hecho que recla-
ma la atención preferente no sólo de los poderes públicos y la socie-
dad, sino y sobre todo del propio movimiento asociativo.
— La oportunidad digital, nuevas tecnologías y sociedad del conoci-
miento de la que las personas con discapacidad no pueden quedar ex-
cluidas.
— Las mujeres con discapacidad, dado que este segmento es el que sufre
una mayor discriminación, pues al factor de relegación por discapaci-
dad se añade el de relegación por género, común en todas las esferas
de nuestra sociedad.
— Las familias de personas con discapacidad, que siguen soportando
muchas veces en exclusiva y sin el debido grado de protección social
el esfuerzo suplementario que supone, en todos los órdenes, la aten-
ción a una persona con discapacidad, sobre todo cuando ésta es grave-
mente afectada.
— Las personas con discapacidad en el medio rural, ya que este segmen-
to está lejos de poder alcanzar los niveles de acceso a derechos, presta-
ciones, bienes y servicios a los que de ordinario sí accede una persona
con discapacidad residente en un área urbana.
— La dimensión europea y cooperación internacional con Iberoamérica,
en atención a que la realidad discapacidad, en un entorno globalizado,
trasciende los límites nacionales para generar espacios más amplios de
acción y colaboración en favor de las personas con discapacidad.
140
1.5. Los grandes logros del CERMI
Desde el arranque formalizado del CERMI allá por 1993 (aunque no se ins-
titucionalizó jurídicamente hasta 1997) los logros son amplios y diversos, si
bien dejaremos aquí solamente constancia sintética de los más significa-
tivos.
— El principal y primer logro del CERMI consistió en haber sido capa-

ces, las diferentes organizaciones, de crear un clima de confianza y de
apoyo mutuo que repercutió en una alta cohesión del sector, de unidad
de acción y de voz única y común, que supuso una gran novedad en
los movimientos asociativos de las personas con discapacidad en el
ámbito de la Unión Europea, y que implicó un giro copernicano a lo
que había sido la historia reciente en nuestro país al respecto.
— Ser el interlocutor del sector de la discapacidad: el CERMI asume la
representación de la sociedad civil organizada en los órganos oficia-
les de participación como son el Consejo Nacional de la Discapacidad
o el Real Patronato sobre la Discapacidad y, paralelamente, en otros
ámbitos, es considerado con idéntico papel por los partidos políticos,
los agentes sociales y los medios de comunicación.
— Haber contribuido a la renovación del marco jurídico de la discapaci-
dad como la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportuni-
dades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con
discapacidad u otras normas menores que jalonan nuestro ordena-
miento jurídico4.
— Haber reforzado las políticas públicas de discapacidad con la aproba-
ción de planes de acción desconocidos hasta ese momento (dos planes
de fomento de la integración laboral de las personas con discapacidad,
1997 y 2002, o de accesibilidad, 2003) o de multiplicidad de iniciati-
vas y programas dirigidas a este sector.
— Dar una percepción social de la discapacidad. La imagen de las per-
sonas con discapacidad ha ganado en normalización, se ha hecho más
habitual y positiva, superando prejuicios, desenfoques y estereotipos.
2. Las organizaciones representativas especializadas

por sectores o tipos de discapacidad
El derecho de asociación se nos muestra como un derecho inherente a la pro-
pia condición del ser humano; desde antiguo el hombre se ha unido con otros
individuos de su misma especie para lograr sus objetivos, bien de una manera
ocasional o con espíritu de permanencia5. Todos estos apuntes generales,
transvasados al plano de la discapacidad, se resumirían en la idea de crear gru-
pos determinados que defiendan a las personas discapacitadas.
141
En la Antigüedad la discapacidad iba de la mano, la mayor parte de las ve-
ces, de los conflictos bélicos, pues como consecuencia de ellos, un segmento
de la población quedaba mutilado y era necesario que el resto pasara a ocu-
parse de ellos para cubrir sus necesidades. Aquí podríamos situar el origen
primigenio del asociacionismo de las personas con discapacidad, que como
reseñamos en el punto precedente tiene un auge esencial en el siglo XX, donde
se consolida como un grupo o agente social que interactúa en el contexto so-
cial español.
2.1. Tipología de las organizaciones
Dentro del tejido asociativo español, y más concretamente en el plano de la

discapacidad, hay que preguntarse: ¿cuáles son los criterios de adhesión? És-
tos son variados y distinguiremos entre los siguientes6:
a) Por el tipo de discapacidad (físicos, psíquicos o sensoriales). Es lógico,

puesto que comparten la misma posición social y unos problemas si-
milares.
b) Por el ámbito territorial (local, provincial, autonómico, nacional o es-
tatal, etc.), pues sus cuestiones se visualizan en el espacio en el que ha-
bitan y la acción de los centros de poder vienen determinados por el
mismo.
c) Por el objeto, el fin o el propósito que persiguen, como pueden ser la
integración laboral, la prestación de servicios asistenciales, la forma-
ción, etc.
d) Por la ideología o credo político, los que comparten un mismo ideario
político o la misma profesión religiosa.
e) Por la función que desempeñan hemos de distinguir entre dos tipos de
organizaciones, que son: las representativas y las prestacionales.
Nos detendremos algo más en este criterio para explicitar algunos aspec-
tos que consideramos de interés.
Las organizaciones representativas nacen con un fin político para lograr
cambiar la realidad y mejorar de esta forma el entorno de la discapacidad,
siendo sus puntos más reseñables los que referimos a continuación, siguiendo
a Pérez Bueno (2006)7:
• Sus promotores y miembros son personas con discapacidad, o entorno

inmediato (familiares), que se organizan asociativamente, de acuerdo
con reglas y procesos democráticos.
• Su objeto genuino es el de actuar políticamente para cambiar aislada o
estructuralmente una realidad ambiente que relega y excluye a las per-
sonas con discapacidad.
142
• Su modo de acción es reivindicativo, modo de combate político caracte-
rizado por la denuncia, la protesta y la exigencia, frente a los poderes
públicos.
• La relación del miembro de la organización con ésta es «política», de
militancia, con derechos a participar en el gobierno y en la toma de de-
cisiones, y su posición es activa.
• En lo que respecta a la gestión, predomina el voluntarismo, es decir,
prevalece el compromiso frente a la profesionalidad, si bien esta carac-
terística va mejorando paulatinamente acercándose cada vez más hacia
planteamientos de gestión profesional y de calidad.
Mientras, las organizaciones prestacionales, por lo general, surgieron de

personas sin alguna discapacidad que por diferentes motivos, como la solida-
ridad, el humanismo, la benevolencia, el altruismo o la responsabilidad públi-
ca, establecen la necesidad social de amparo para con las personas con disca-
pacidad. Sus características son las siguientes (Pérez Bueno, 2006)8:
• Sus promotores son instancias distintas a las propias personas con dis-
capacidad, que suelen organizarse de forma no asociativa (fundaciones,
patronatos, montepíos, etc.), donde el poder emana del fundador o pro-
motor.
• Su ánimo no es, en principio, el de actuar políticamente a fin de modifi-
car una realidad deficiente, sino el de operar «localmente» para dar res-
puesta o remediar situaciones concretas, de menor alcance, y sus moti-
vos para actuar son otros (altruismo, solidaridad, etc.).
• Su modo de acción no es el que hemos denominado reivindicativo, sino
el «gerencial», centrado en la administración y gestión de servicios, en
sentido lato; frente a las administraciones y autoridades, adoptan una
actitud antes de colaboración (no necesariamente colaboracionismo)
que de enfrentamiento y pugna.
• La relación de receptor de la prestación con la entidad que lo provee os-
cila en la gama de beneficiario/benefactor, usuario/proveedor, cliente/
empresa, etc.; su posición es de menor actividad y protagonismo que en
el caso de las organizaciones representativas.
• Normalmente llevan asociada la nota de profesionalidad y gestionan
con criterios de profesionalización (sus gestores están a sueldo de la or-
ganización, que remunera su pericia en la administración).
Hemos de subrayar que todas estas notas diferenciales y características de

ambas (organizaciones representativas y prestacionales) en la actualidad se
funden y entremezclan, de tal manera que las diferencias existentes desapare-
cen. ¿Por qué? Las razones alegadas son múltiples, destacando la idea de que
las organizaciones de acción representativa han ido incorporando progresiva-
mente elementos prestacionales en su devenir. Por una cuestión: carencias de
143
derechos, de servicios, de prestaciones, de apoyos del Estado y de los diferen-
tes poderes públicos. Debido a esta ausencia, las organizaciones representati-
vas se ven abocadas a prestar tales servicios y gestionarlos. Esta actuación,
que en un comienzo se pensó coyuntural, pasa a establecerse como realidad
permanente que origina una serie de fenómenos comunes reseñados en el
«Proyecto de estudio comparativo del sector no lucrativo de la Universidad
Johns Hopskins»9, que son los siguientes:
• La existencia de personal técnico que gestiona estas entidades que de-

manda espacios de poder y decisión, con intereses que en algunos casos
son diferentes de los órganos de poder de las entidades.
• El descuido en los aspectos representativos por parte de la esfera políti-
ca de la entidad.
• La resistencia de la cúpula ejecutiva al cambio, con la excusa de mante-
ner lo conseguido.
• La militancia reivindicativa del beneficiario, usuario o cliente de las en-
tidades.
• El establecimiento de relaciones permanentes de las Administraciones
y otros organismos públicos que generan dependencias a la hora de ac-
tuar.
• La decreciente participación de las personas con discapacidad en este
tipo de entidades.
2.2. Las organizaciones de personas con discapacidad en España
A la vista de las notas características en cuanto a la misión, funciones, tipolo-

gía, etc., de las organizaciones, pasamos a continuación a dar algún detalle so-
bre la existencia concreta de organizaciones determinadas que están desarro-
llando una importantísima labor en este sector en nuestro país.
— Confederación Española de Personas con Discapacidad Física y Or-

gánica (COCEMFE): es una Organización No Gubernamental, de ám-
bito estatal y sin ánimo de lucro. Fue creada en 1980 para promover y
defender la mejora de las condiciones de vida del millón y medio de
personas con discapacidad física de España. COCEMFE agrupa a
1.300 organizaciones de todo el territorio español, que se organizan en
confederaciones autonómicas, federaciones provinciales y entidades
estatales representantes de las distintas discapacidades (parkinson, he-
mofilia, fibrosis quística, espina bífida).
— Confederación Española de Organizaciones en favor de las Personas
con Discapacidad Intelectual (FEAPS): es un conjunto de organiza-
ciones de familiares que defienden los derechos, imparten los servi-
cios y son agentes de cambio social. Creada hace cuarenta años, está
144
formada por padres, madres y familias de personas con discapacidad
intelectual. Es un amplio movimiento de base civil, articulado en fe-
deraciones por comunidades autónomas. Está declarada de utilidad
pública.
— Confederación Estatal de Personas Sordas (CNSE): es una organiza-
ción sin ánimo de lucro que atiende y canaliza los intereses de las per-
sonas sordas y sus familias en España. Nacida en 1936, la CNSE se ha
ocupado desde su creación de incentivar el desarrollo y la participa-
ción social de un colectivo que, históricamente, ha sido excluido y
marginado de la sociedad. Declarada de interés público, atiende cual-
quier necesidad relacionada con el colectivo de personas sordas, estén
o no afiliadas a las distintas asociaciones y federaciones que la com-
ponen. La CNSE está integrada por las distintas federaciones de per-
sonas sordas que hay en España —una por cada comunidad autóno-
ma—. Estas federaciones mantienen afiliadas, a su vez, a más de 100
asociaciones locales y comarcales. Pero además acoge entre sus
miembros colaboradores a entidades entre las que destacan las asocia-
ciones de padres y madres de niños, niñas y jóvenes sordos. Dentro de
la estructura de la CNSE cabe mencionar a la Comisión de la Juventud
Sorda (CJS-CNSE), que organizan las personas sordas jóvenes, con
total autonomía. La CNSE es miembro fundador de la Unión Europea
de Sordos (EUD) y de la Federación Mundial de Sordos (WFD).
— Confederación Española de Padres y Amigos de los Sordos (FIAPAS):
surge en 1978 con el fin de cohesionar el movimiento asociativo de
padres y de dar respuesta a las necesidades que se plantean a la familia
del discapacitado auditivo y al propio afectado. Desde entonces sus
metas han sido sensibilizar a la sociedad sobre la problemática que
afecta a las personas sordas y encontrar soluciones a sus necesidades.
FIAPAS es una entidad de ámbito nacional, sin ánimo de lucro y de-
clarada de utilidad pública.
— Confederación Española de Asociaciones de Atención a las Personas
con Parálisis Cerebral (ASPACE): es una entidad sin ánimo de lucro,
declarada de utilidad pública, que agrupa a las principales asociacio-
nes de atención a la parálisis cerebral de España. Con implantación en
las 17 comunidades autónomas.
— Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE): creada en
1938, es una corporación de derecho público y carácter social sin áni-
mo de lucro con la misión de mejorar la calidad de vida de los ciegos y
deficientes visuales de toda España. Es una institución de carácter so-
cial y democrático. Abierta a todos, solidaria con personas afectadas
por discapacidades distintas a la ceguera, igualitaria y participativa.
— Confederación Española de Agrupaciones de Familiares y Enfermos
Mentales (FEAFES): es la confederación española que agrupa, desde
1983, a las federaciones y asociaciones de personas con enfermedad
145
mental y a sus familiares de todo el territorio nacional. La misión de
FEAFES es la mejora de la calidad de vida de las personas con enfer-
medad mental y de sus familias, la defensa de sus derechos y la repre-
sentación y defensa del movimiento asociativo. FEAFES se define
como un movimiento eminentemente reivindicativo que trabaja en los
diferentes foros y entidades a los que tiene acceso. FEAFES es la úni-
ca entidad de ámbito estatal existente en España que representa al mo-
vimiento asociativo de familias y personas con enfermedad mental y
sus actividades están abiertas a cualquier persona interesada en la sa-
lud mental.
— Plataforma Representativa de Discapacitados Físicos (PREDIF): es
una asociación sin ánimo de lucro, de ámbito estatal, que representa y
realiza programas a favor de más de treinta mil personas con discapa-
cidad gravemente afectadas, de forma directa e indirecta, promovien-
do acciones en beneficio de todas las personas con discapacidad física
en España. Creada en el año 1996 por las federaciones de personas
con discapacidad física gravemente afectados de España, fundamen-
talmente usuarios de sillas de ruedas. La Federación Nacional de
ASPAYM (Parapléjicos y Grandes Discapacitados) y la Federación
COAMIFICOA (Coordinadora de Personas con Discapacidad Física
de las Comunidades Autónomas) mantienen el objetivo común de la
defensa de los intereses específicos de las personas con grandes dis-
capacidades físicas en España. Su fin es promover la igualdad de
oportunidades y la mejora de la calidad de vida de las personas con
discapacidad física gravemente afectados.
— DOWN ESPAÑA: es una Organización No Gubernamental (ONG)
democrática, sin ánimo de lucro, declarada de utilidad pública (Orden
Ministerial de 12 enero 1996), que agrupa a las instituciones españo-
las que trabajan para mejorar la calidad de vida de las personas con
síndrome de Down. Es la Federación que aglutina a las entidades que
prestan servicios a personas con síndrome de Down y tiene implanta-
ción en todas las comunidades autónomas.
— Federación Española de Padres de Autistas (FESPAU): nace el 24 de
abril de 1994 como respuesta a las inquietudes de varias asociaciones
de padres, entre las que se encuentran Cádiz, Madrid, Mallorca, San-
tander, Valladolid y Vitoria. Desde el comienzo de su andadura se po-
tenció la presencia de estas asociaciones con el fin de asegurar y am-
pliar su campo de atención. El más importante compromiso que
asumió desde su fundación fue apoyar el esfuerzo de las asociaciones
más pequeñas, para entre todas fortalecer el trabajo de todos en pro de
la atención a las personas autistas.
— Confederación Autismo España: se constituyó formalmente el 5 de
noviembre de 1997, y es una entidad de ámbito estatal sin ánimo de lu-
cro que, junto con sus asociados, desempeña su labor en el campo del
146
autismo. Durante la última década han realizado un gran esfuerzo para
diseñar servicios y programas que atiendan de forma eficaz a un co-
lectivo para el que, durante largo tiempo, no han existido apenas refe-
rencias sobre las que establecer pautas de trabajo.
— Comité Paralímpico Español (CPE): el 6 de septiembre de 1995 se
constituyó el Comité Paralímpico Español, consiguiéndose establecer
en el deporte de minusválidos una estructura similar a la del deporte
olímpico. El CPE nació siendo un organismo sin ánimo de lucro y con
personalidad jurídica propia, cuyos fines fundamentales son: desarro-
llo y perfeccionamiento del deporte, estimulando y orientando su
práctica y la preparación de las actividades que tengan representación
en los Juegos Paralímpicos; el fortalecimiento del ideal paralímpico
entre los españoles, mediante la adecuada divulgación de su espíritu y
filosofía; por último, se propicia la colaboración con las federaciones
españolas afiliadas a las federaciones internacionales, reconocidas
por el Comité Paralímpico Internacional. En él se integran las cinco
federaciones españolas de deportes para minusválidos legalmente re-
conocidas10.
— Federación Española de Daño Cerebral (FEDACE): es la Federación
Española de Daño Cerebral. En la actualidad la forman un total de 21
asociaciones distribuidas por todo el territorio español. FEDACE es
miembro fundador de la «Confederación Europea de Lesionados Ce-
rebrales y Familias» (Brain Injured & Families European Confedera-
tion, BIFEC) formada por Reino Unido, Francia, Dinamarca, Bélgica,
Italia, Suiza, Austria, Alemania, Irlanda, Países Bajos, Suecia, Eslo-
venia, Finlandia y Noruega. Esta confederación se creó en Bruselas en
abril de 1999, y a través de ella forma parte del Foro Europeo de la
Discapacidad (EDF).
— Federación Española de Enfermedades Raras (FEDER)11: se constitu-
yó el 17 de abril de 1999, formada por asociaciones y entidades sin
ánimo de lucro que se ocupan de la atención a enfermedades de baja
incidencia. Desde FEDER se busca equiparar los derechos de los
afectados por estas enfermedades poco frecuentes a los del resto de
ciudadanos. Pretendiendo, dentro de la diversidad de características
mostradas por cada patología, mejorar su calidad de vida a través de
su integración social, estimulando la normalidad, la igualdad de opor-
tunidades y la corresponsabilidad. Actualmente, más de 100 asocia-
ciones españolas de afectados por diferentes enfermedades poco fre-
cuentes constituyen esta federación.
— Federación Empresarial Española de Asociaciones de Centros de Em-
pleo de Minusválidos (FEACEM) y Asociación Empresarial para la
Discapacidad (AEDIS): ambas organizaciones tienen como fin la in-
tegración de personas con discapacidad en el mercado de trabajo.
147
3. Las organizaciones representativas en Europa: el EDF

El Foro Europeo de la Discapacidad tiene su origen más remoto en la adop-
ción, en 1993, de las Normas Uniformes de la ONU sobre Igualdad de Opor-
tunidades de las Personas con Discapacidad. Es en este marco donde la
Unión Europea lo crea como un Comité Consultivo del Programa Comunita-
rio HELIOS II. Corre la fecha de 6 de mayo de 1996, cuando se le otorgan los
primeros estatutos que lo configuran como una entidad independiente, e ini-
cia su singladura el 1 de enero de 1997.
El EDF es una organización sin ánimo de lucro reconocida según la legis-
lación belga, aunque con posterioridad se dan una serie de cambios en la mis-
ma que culminan con los estatutos y el reglamento de régimen interno vigen-
tes que se aprobaron durante la asamblea general de mayo de 2004.
3.1. Definición
«Es una organización sin ánimo de lucro creada para ser la plataforma de
representación y defensa de las personas con discapacidad europeas o en
Europa.»
De dicha caracterización conceptual pueden extraerse algunas caracterís-
ticas que pasamos a reseñar seguidamente:
Primero.—Es una organización, sin ánimo de lucro, que se regula según

la legislación belga, en la que el mayor beneficio es la mejora de la calidad de
vida de las personas con algún tipo de discapacidad.
Segundo.—Se configura como una plataforma, es decir una agrupación
de personas y entidades de cualquiera que sea su forma jurídica. Un grupo de
presión o lobby o, lo que es lo mismo, un nuevo agente social al margen de los
ya existentes como los sindicatos, partidos políticos u organizaciones empre-
sariales12.
Tercero.—Sus tareas son de representación y defensa de las personas con
discapacidad frente a los denominados poderes públicos de la Unión Europea
(Parlamento, Comisión, Tribunal de Justicia y organismos autónomos).
Todas sus actuaciones se rigen bajo la máxima: «NADA SOBRE LAS PER-
SONAS CON DISCAPACIDAD SIN LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD», por-
que las personas con discapacidad han de ser ciudadanos de primera clase y
deben respetarse los valores personales de todos y cada uno de ellos.
148
3.2. Tipos de socios y estructuración interna
En nuestros días, la organización está compuesta por dos tipos de miembros o

socios:
• Los Consejos Nacionales de Personas con Discapacidad, que son uno

por cada país miembro de la Unión Europea, a los que se añaden Islan-
dia, Noruega, Bulgaria y Rumanía. Los Consejos se definen como or-
ganizaciones independientes de personas con discapacidad que son los
representantes del movimiento asociativo en los diferentes Estados13.
• Organizaciones No Gubernamentales europeas que representan a los
distintos grupos de discapacidad y sus intereses ante la Unión Europea,
que además están determinados en función del tipo de discapacidad o
sector de actividad.
El EDF se compone de los siguientes órganos14:
— Asamblea General: formada por dos delegados de cada federación na-

cional (52), un delegado por cada Organización No Gubernamental,
ONG (23).
— Presidente: elegido por cuatro años por la Asamblea General con fun-
ciones ejecutivas y de representación.
— Consejo: es el órgano ejecutivo formado por el presidente, 30 miem-
bros (incluidos los 10 miembros del Comité Ejecutivo, 14 represen-
tantes ONG y 16 de comités y federaciones nacionales).
— Comités técnicos específicos como el de mujer, el de accesibilidad o
política de accesibilidad cuya función es la de asesoramiento del Con-
sejo.
— Secretaría general, a la que se encomiendan labores administrativas y
de coordinación.
3.3. Funciones del EDF
La función principal o misión15 del EDF es la promoción de la igualdad de

oportunidades para las personas con discapacidad y la protección de los dere-
chos humanos.
Mientras que sus funciones específicas son muy variadas y se detallan en
las siguientes:
• Seguimiento de las principales políticas de la UE.

• Promoción de nuevas iniciativas legislativas y de todo tipo que puedan
modificar la legislación existente en beneficio de las personas con dis-
capacidad y sus familias.
149
• Sus ámbitos de actuación son los siguientes: no-discriminación, dere-
chos humanos, empleo, contratación pública, transporte, sociedad de la
información, exclusión social y pobreza.
También el EDF, a nivel internacional, está colaborando en la creación de

un instrumento jurídico (en el seno de Naciones Unidas) que obligue a los Es-
tados y demás sujetos de derecho internacional a velar por la defensa de los
derechos de las personas con discapacidad. En este proceso, el Foro goza de
estatuto consultivo ante el Comité Ad Hoc, asistiendo a todas las reuniones
que hasta el momento se han celebrado, y colaborando con las demás ONG de
discapacidad presentes en las mismas. La acción del EDF ha incluido además
la elaboración de documentos de posicionamiento a cada uno de los textos del
Comité Ad Hoc encargado de la redacción del texto16. Dicha convención de
Naciones Unidas, que dio lugar a un tratado internacional nuevo al concluir
sus trabajos en el pasado mes de agosto, se encuentra a punto de su aproba-
ción final por la Asamblea General de Naciones Unidas.
Mientras que a nivel europeo podemos reseñar los siguientes avances le-
gislativos:
— El Tratado de Ámsterdam: A partir de 1990, el EDF puso en marcha

una campaña para conseguir una base jurídica que refrendara la no
discriminación por razón de discapacidad que se materializa en el ar-
tículo 13 (antiguo 6A) del Tratado, que dice: «Sin perjuicio de las de-
más disposiciones del presente Tratado y dentro de los límites de las
competencias atribuidas a la Comunidad por el mismo, el Consejo,
por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al
Parlamento Europeo, podrá adoptar acciones adecuadas para luchar
contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étni-
co, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación se-
xual».
— La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea: El
EDF17 trabajó junto con la Plataforma de ONG Europeas de lo Social
para promover los intereses de las personas con discapacidad y otros
grupos durante las negociaciones de la Carta, reproduciendo en su ar-
ticulado dos principios: el de no discriminación (artículo 21: «Se pro-
híbe toda discriminación, y en particular la ejercida por razón de
sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéti-
cas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o cualquier
otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimien-
to, discapacidad, edad u orientación sexual») y el principio de acción
positiva (artículo 26: «La Unión reconoce y respeta el derecho de las
personas discapacitadas a beneficiarse de medidas que garanticen su
autonomía, su integración social y profesional y su participación en
la vida de la comunidad»).
150
— La Directiva 2000/78 de Igualdad de Trato en el Empleo y la Ocupa-
ción: En la que la labor del EDF en relación con esta Directiva se ha
centrado en lograr su correcta transposición en los diferentes Estados
miembros, para lo cual se han venido realizando hasta la actualidad
diversos documentos de posicionamiento, actividades de difusión,
formación e información. A este respecto, es importante señalar que
la fecha límite de transposición a las respectivas legislaciones nacio-
nales señalada en la norma es el 2 de diciembre de 2003, permitiéndo-
se no obstante a los Estados miembros, cuando fuere necesario, de un
plazo adicional de tres años «para poner en aplicación las disposicio-
nes de la presente Directiva relativas a la discriminación por motivos
de edad y discapacidad...».
— La Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000,
relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de tra-
to en el empleo y la ocupación18, se enmarca dentro del principio de
no discriminación, ya que prohíbe la discriminación en el empleo y la
ocupación por diversos motivos, entre ellos discapacidad, tal como se
señala en su artículo 119.
Se trata de una norma considerada desde el movimiento asociativo de la

discapacidad como ejemplo para el logro de futuras legislaciones vinculantes
de espectro general, no limitado al empleo, en favor de la no discriminación
de las personas con discapacidad. La labor del EDF en relación con esta Di-
rectiva se ha centrado en lograr su correcta transposición en los diferentes Es-
tados miembros20, para lo cual se han venido realizando hasta la actualidad di-
versos documentos de posicionamiento, así como actividades de difusión,
formación e información. La lucha por lograr la correcta transposición de la
Directiva 2000/78 en los diferentes Estados miembros de la UE constituye
una de las prioridades a las que el EDF ha consagrado su actividad en los últi-
mos años21.
3.4. Los retos de futuro
De cara a los próximos años, el EDF se ha planteado conseguir nuevos retos

para lograr los siguientes objetivos:
• Un movimiento asociativo europeo de discapacidad más fuerte y cohe-

sionado, respetuoso del equilibrio entre las ONG europeas y los Conse-
jos Nacionales de Discapacidad.
• Una mayor sensibilización y conocimiento del nuevo enfoque de la dis-
capacidad como una cuestión de derechos humanos, dirigida en primer
lugar al propio movimiento asociativo, así como a todos los demás in-
teresados relevantes.
151
• Una mejora sustancial en la protección de los derechos de las personas
con discapacidad por medio de legislación de no discriminación espe-
cífica y de medidas de acción positiva.
• Un avance en la transversalidad de la discapacidad en todas las políticas
relevantes, lo que asimismo debe llevar aparejada la consulta a las pro-
pias personas con discapacidad.
• Un grado más elevado de cumplimiento de los derechos de las personas
con discapacidad.
• Una mayor sensibilización y compromiso hacia la discapacidad entre la
sociedad.
• Una mayor visibilidad y participación de las personas con discapacidad
y las organizaciones que las representan en todas aquellas cuestiones
cotidianas y políticas que les afectan.
4. El movimiento social de la discapacidad en el mundo

4.1. Introducción
Antes de analizar los movimientos sociales de la discapacidad a nivel global,

es importante hacer hincapié en un hecho: que en la defensa de los derechos
de las personas con discapacidad en el plano internacional se carece de un ins-
trumento jurídicamente vinculante que obligue a los Estados y demás sujetos
de derecho internacional a velar por los derechos y libertades de estas perso-
nas. Con el fin de remediar esta situación, desde hace unos años diversos paí-
ses han promovido la adopción por parte de las Naciones Unidas de un instru-
mento jurídicamente vinculante que declare y reconozca los derechos de las
personas con discapacidad y sus familias, obligando a los Estados y ofrecien-
do a estas personas mecanismos jurídicos de protección y defensa de sus dere-
chos frente a vulneraciones y conductas discriminatorias.
Fruto de las iniciativas llevadas a cabo en 2001 por parte de distintos paí-
ses (México, Sudáfrica, etc.) y de varias organizaciones no gubernamentales
de personas con discapacidad de ámbito internacional, estos postulados se
han materializado en la creación de un Comité Ad Hoc de las Naciones Uni-
das establecido como consecuencia de la Resolución 56/168 de la Asamblea
General de Naciones Unidas, que tiene como fin examinar propuestas relati-
vas a una Convención internacional amplia e integral para la Protección y Pro-
moción de los Derechos y Dignidad de las Personas con Discapacidad.
La Unión Europea, por su parte, se sumó a este movimiento mundial con
la comunicación de la Comisión de 24 de enero de 2003: «Hacia un instru-
mento jurídicamente vinculante de las Naciones Unidas para promover y pro-
teger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad»22, en don-
de fija la posición de la Unión de apoyo y respaldo a esta iniciativa de
Naciones Unidas.
152
Se espera que finalmente en 2006 se finalicen los trabajos encaminados a
elaborar la mencionada Convención internacional como instrumento jurídi-
camente vinculante protector de los derechos de las personas con discapa-
cidad.
Después de este comentario preliminar, pasamos a referir las organizacio-
nes más representativas a nivel mundial, que son las siguientes:
4.2. La Alianza Internacional de Discapacidad (IDA)23
La Alianza Internacional de Discapacidad nace en 1999 en Capetown con el

fin de ser el origen de una alianza entre las principales organizaciones mun-
diales de las personas con discapacidad, para de esta forma dar cabida a los
postulados de las personas con discapacidad en la esfera internacional, consti-
tuir una red y colaborar en temas de interés común. Los integrantes de IDA
son las siguientes ONG:
• DISABLED PEOPLE INTERNATIONAL: La Organización Mundial de Per-

sonas con Discapacidad es una red de organizaciones o asambleas na-
cionales de personas con discapacidad, establecida para promocionar
los derechos humanos de las personas con discapacidad a través de la
participación plena, la igualdad de oportunidades y el desarrollo.
• INCLUSIÓN INTERNACIONAL: Es una federación global formada por
200 organizaciones basadas en familias que abogan por los derechos
humanos de las personas con discapacidades intelectuales alrededor del
mundo. Representa más de 200 federaciones en 115 países: Región
África, Océano Índico, América y Asia Pacífico, siendo una de las ma-
yores organizaciones no gubernamentales, relacionada con las discapa-
cidades y reconocida por Naciones Unidas.
• La UNIÓN MUNDIAL DE CIEGOS: Es la única organización con derecho
a hablar en nombre de las personas ciegas y deficientes visuales de todo
el mundo, representando a 180 millones de ciegos y deficientes visuales
de unas 600 organizaciones distintas repartidas en 158 países. La UMC
es una organización apolítica, laica, no gubernamental y sin ánimo de
lucro. Actúa como asesora en las agencias de la ONU y ECOSOC. Se
divide en seis regiones, cada una con su propia constitución. Juntas for-
man la Unión Mundial de Ciegos.
• La FEDERACIÓN MUNDIAL DE SORDOS: La WFD (siglas en inglés) es
una organización no gubernamental internacional que representa a apro-
ximadamente 70 millones de personas sordas de todo el mundo y de la
que forma parte la Confederación Estatal de Personas Sordas, CNSE.
• La FEDERACIÓN MUNDIAL DE SORDOCIEGOS: Es una organización in-
ternacional de sordociegos, creada en 1998 durante la Conferencia
Mundial Hellen Keller en Paipa (Colombia).
153
• La RED MUNDIAL DE USUARIOS DE PSIQUIATRÍA: Es una organización
no gubernamental de carácter internacional que representa a usuarios de
psiquiatría, cuyo fin es la defensa de los derechos fundamentales de los
mismos. Se creó en 1991, durante la Conferencia de Salud Mental de
México.
IDA representa a una cifra muy elevada de población mundial con disca-
pacidad. Desde su origen, IDA ha funcionado como una red informal que pre-
tende actuar como portavoz del movimiento internacional de discapacidad,
contribuyendo a propiciar la cooperación y el intercambio de información en-
tre las organizaciones internacionales de discapacidad.
Sus principales objetivos son:
• Identificar posicionamientos comunes sobre cuestiones relacionadas

con la discapacidad, así como llevar a cabo acciones de presión ante las
agencias de la ONU.
• Fomentar una mayor colaboración a todos los niveles (internacional, re-
gional, nacional y local) entre los miembros de organizaciones interna-
cionales de discapacidad.
• Desarrollar estrategias conjuntas sobre cuestiones del máximo interés
para las personas con discapacidad.
• Promover la implicación de las personas con discapacidad en la política
internacional.
• Fortalecer las redes en las que actualmente participan activamente orga-
nizaciones internacionales defensoras de los derechos de las personas
con discapacidad.
4.3. Consorcio Internacional de Discapacidad y Desarrollo (IDDC)24
El Consorcio Internacional sobre Discapacidad y Desarrollo, IDDC, se consti-

tuyó en 1994 con la pretensión de trabajar sobre cuestiones relacionadas con
discapacidad y desarrollo, fundamentalmente a través de la puesta en práctica
de programas, pero también mediante financiación y acciones de información.
Su labor se centra en los programas sobre discapacidad y cooperación al
desarrollo que se aplican en los países menos desarrollados, los nuevos Esta-
dos de Asia Central y Europa del Este y países en los que, a pesar del desarro-
llo económico, las personas con discapacidad no pueden acceder a los dere-
chos y recursos básicos.
El principal objetivo del IDDC es promover los derechos de las personas
con discapacidad en estos países mediante una acción eficaz y eficiente, cola-
borando y compartiendo información y experiencia entre sus miembros y con
otras agencias y, en definitiva, promoviendo la sostenibilidad y luchando con-
tra la discriminación.
154
El IDDC está integrado por ONG internacionales que actúan en más de
100 países y se rigen por los siguientes criterios: dedicación al ámbito de la
discapacidad y el desarrollo; equilibrio de representación de los diferentes
países; capacidad para sostener económicamente el consorcio, así como com-
promiso de colaboración con otros miembros del mismo.
Respecto a los ámbitos de actuación, las organizaciones miembros del
IDDC están implicadas en diversos tipos de programas relacionados con la
discapacidad y la cooperación al desarrollo, entre los que destacan los si-
guientes: programas de rehabilitación; apoyo a organizaciones de personas
con discapacidad y de familias de personas con discapacidad; los derechos de
los niños con discapacidad; prevención; educación de las personas sordas y
promoción de la lengua de signos; producción de ayudas y material; desarro-
llo de alternativas al cuidado en instituciones, así como mejora del mismo;
minas antipersonales; educación inclusiva; campañas contra la discrimina-
ción; asesoramiento sobre los derechos de las personas con discapacidad, con
especial atención a las mujeres y niños con discapacidad; formación y sensi-
bilización hacia la discapacidad.
Los miembros de IDDC son: ADD (Acción sobre Discapacidad y Desa-
rrollo), AIFO (Asociación Italiana de Amigos de Raoul Follerau), Basic Needs,
CBM (Christoffel Blindenmission), DSI (Consejo Danés de Personas con
Discapacidad), DCDD (Coalición Holandesa de Discapacidad y Desarrollo),
FIDIDA (Asociación de Desarrollo Internacional de Personas con Discapaci-
dad de Finlandia), Handicap Internacional, Healthlink Worldwide, OVCI,
Red de Supervivientes de Minas Antipersonales, Leonard Chesire Internatio-
nal, Light of de World, NAD (Asociación Noruega de Discapacitados), PHOS
(Plataforma de Cooperación sobre Discapacidad y Desarrollo), Save de Chil-
dren del Reino Unido, World Vision (Reino Unido), SHIA (Organización
Sueca de Personas con Discapacidad).
4.4. Red Iberoamericana de Organizaciones de Personas

con Discapacidad y sus Familias (RIADIS)
La Primera Conferencia Iberoamericana de Organizaciones No Gubernamenta-

les de Personas con Discapacidad y sus Familias, reunida en Caracas entre los
días 14 y 18 de octubre de 2002, acordó constituir la Red Iberoamericana de Or-
ganizaciones No Gubernamentales de Personas con Discapacidad y sus Familias.
La Red es una instancia que tiene como objetivos promover, organizar y
coordinar acciones para la defensa de los derechos humanos y libertades fun-
damentales de las personas con discapacidad y sus familias, promoviendo la
organización y el fortalecimiento de los movimientos asociativos a nivel na-
cional y su conformación lo más amplia y participativa posible, constituyén-
dose en un interlocutor válido ante organismos gubernamentales y no guber-
namentales, nacionales e internacionales.
155
La Red circunscribe su ámbito de actuación a los países iberoamericanos.
Con posterioridad, con motivo de la II Conferencia de la Red Iberoame-
ricana No Gubernamental de Personas con Discapacidad y sus Familias
(RIADIS), reunida en Río de Janeiro entre los días 7 y 10 de noviembre de
2004, con la participación de representantes del movimiento asociativo de to-
dos los países de América Latina, el Caribe hispanoparlante, España y Portu-
gal, acordó los siguientes puntos que se configuran como las directrices de ac-
tuación de la Red en el futuro:
• El reconocimiento de la RIADIS como organización plural, democráti-

ca, de vocación solidaria presente en los 21 países iberoamericanos.
• Luchar por la defensa de los derechos humanos, civiles, políticos, so-
ciales, económicos y culturales de las personas con discapacidad y sus
familias.
• Desarrollar acciones pertinentes para la divulgación y difusión de las
cuestiones relativas a los principales focos de atención en cuanto a dis-
capacidad que orientan a la inclusión del tema de manera transversal en
todas las actividades de planificación y acción de los gobiernos para
que la inclusión y la participación de las personas con discapacidad se
convierta en política nacional en cada país.
5. Participación y representación: la presencia

de las organizaciones de personas con discapacidad
en órganos asesores o consultivos de la Administración
Pública
5.1. Introducción
Nuestra Carta Magna de 1978 recoge en gran parte de su articulado las ideas
tanto de participación como de representación de los ciudadanos. En el ar-
tículo 9.2 insta a los poderes públicos a «facilitar la participación de todos
los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social» y en su ar-
tículo 23.1 consagra que «los ciudadanos tienen el derecho a participar en
los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremen-
te elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal». Además, el ar-
tículo 105 a) afirma que la Ley regulará «la audiencia de los ciudadanos, di-
rectamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por
la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrati-
vas que les afecten»; el artículo 129.1 consagra «la participación de los inte-
resados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos
cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar gene-
ral», y por último, en el artículo 131.1 asegura «el asesoramiento y colabo-
ración de los sindicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales
156
y económicas» en los proyectos de planificación de la actividad econó-
mica25.
Por ello, un sector de la doctrina administrativista ha distinguido dos gran-
des tipos de participación institucional de las personas y grupos de interés,
que son:
— La participación «orgánica», mediante su inserción en órganos deci-

sorios o bien en órganos o Consejos con funciones meramente de pro-
puesta o control de la actividad administrativa.
— La participación «funcional», vía intervenciones del tipo de audien-
cia, consulta e informe, que pueden ser facultativos o vinculantes para
la Administración Pública.
Nuestra Constitución (L. C. Pérez Bueno, 2006)26 es prolija en referencias

que sustentan amparo jurídico a las legítimas aspiraciones de las personas
con discapacidad para participar en pie de igualdad en la toma de decisiones
que les puedan concernir (artículos 9.227, 23.128, 105 a)29, 129.130, 131.131).
La participación de los ciudadanos en la vida política, social, económica y
cultural tiene su precepto referencial en el artículo 9.2 de nuestra norma fun-
damental, y nos muestra palpablemente que dicha participación no se agota
en la elección de representantes políticos, sino que legitima la participación
de aquéllos en los asuntos públicos, bien de manera «directa» (artículo 23.1)
o mediante las diferentes organizaciones y asociaciones (artículos 105a
y 131.1).
Marco jurídico que, en el ámbito de las discapacidades, se desarrolló en
la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos
(LISMI), que confirió concreción al artículo 49 de la Constitución. El artículo
3 de dicha Ley consagra la «obligación» de las Administraciones Públicas a
todos los niveles, de los sindicatos y de las asociaciones y personas privadas
en orden a participar en la realización de la prevención, los cuidados médicos
y psicológicos, la rehabilitación adecuada, la educación, la orientación, la in-
tegración laboral, la garantía de unos derechos económicos, jurídicos y socia-
les mínimos y la Seguridad Social. Y el artículo 65 prevé una organización ad-
ministrativa unificada (lo que sería el INSERSO, que en la actualidad ha
cambiado, pues muchas de sus competencias de gestión han sido transferidas
a la mayor parte de las comunidades autónomas, a excepción de las ciudades
autónomas de Ceuta y Melilla) que incluya «la participación democrática de
los beneficiarios, por sí mismos o a través de sus legales representantes..., o a
través de asociaciones específicas» (véase capítulo 5).
A su vez, hemos de hacer mención de las recomendaciones, disposiciones
o normas internacionales, en el ámbito de la discapacidad, que se incluyen de
manera clara en nuestro ordenamiento jurídico. Entre éstas han tenido una
gran trascendencia las Normas Uniformes de Naciones Unidas sobre Igual-
dad de Oportunidades de las Personas con Discapacidad, aprobadas por la
157
Asamblea General de las Naciones Unidas en su cuadragésimo octavo perio-
do de sesiones, mediante resolución 48/96, del 20 de diciembre de 1993. A
pesar de carecer de carácter vinculante para los Estados, las Normas Unifor-
mes establecen un primer cuerpo de doctrina acerca de la participación de las
personas con discapacidad en la gestión de los asuntos y las políticas que les
conciernen. Desde 1983, esas recomendaciones de actuación han inspirado el
comportamiento de algunos gobiernos y han servido de pilar doctrinal y de ar-
gumento político para muchos movimientos sociales a la hora de exigir el re-
conocimiento de la participación de la discapacidad, siendo un instrumento
internacional de enorme utilidad política.
5.2. Órganos asesores o consultivos de la Administración Pública
5.2.1. El Consejo Nacional de la Discapacidad
El antecedente inmediato del actual Consejo Nacional de la Discapacidad es

el Consejo Rector de Personas Discapacitadas creado en el seno del Instituto
Nacional de Servicios Sociales (INSERSO) que, posteriormente, fue sustitui-
do por el Consejo Estatal de Personas con Discapacidad. En el preámbulo del
Real Decreto 1433/1985, de 1 de agosto, por el que se modifica el Real De-
creto 1856/1979, de 30 de julio, regulador de la estructura y competencias del
Instituto Nacional de Servicios Sociales, se señalaba que «mediante norma
específica, se procederá a la creación del Consejo Rector de Personas Disca-
pacitadas, con lo que se reforzará la participación de este colectivo en las
instituciones de bienestar social». Más tarde, por diversos avatares y especial-
mente por la creación del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales por el
Real Decreto 758/1996, y la culminación del proceso de transferencias del
INSERSO y su posterior transformación en Instituto de Migraciones y Servi-
cios Sociales por el Real Decreto 140/1997, aconsejaron la sustitución del
Consejo Rector por un nuevo órgano, el Consejo Estatal de Personas con Dis-
capacidad, adaptando su organización y funciones a la actual estructura y
competencias de la Administración General del Estado, y dando así cumpli-
miento a las reiteradas demandas de participación en otros departamentos mi-
nisteriales planteadas por las organizaciones de personas con discapacidad, y
en especial en el «Acuerdo suscrito entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales y el Comité Español de Representantes de Personas con Discapaci-
dad» en octubre de 1997, sobre Medidas Urgentes de Fomento del Empleo
para Personas con Discapacidad.
El Consejo Estatal de las Personas con Discapacidad fue creado por Or-
den de 17 de junio de 1999 del Ministerio de la Presidencia, que lo configura-
ba como «un órgano colegiado interministerial, de carácter consultivo, ads-
crito al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales», que tiene como fin
«institucionalizar la colaboración del movimiento asociativo de las personas
158
con discapacidad y de la Administración General del Estado en la definición
y coordinación de una política coherente de atención integral». Pero, pese a
su origen normativo, el Consejo Estatal de Personas con Discapacidad no
llegó a funcionar efectivamente en las políticas oficiales en la materia.
«El Consejo Nacional de la Discapacidad, es un órgano colegiado inter-
ministerial de carácter consultivo, adscrito al Ministerio de Trabajo y Asun-
tos Sociales, en el que se institucionaliza la colaboración entre las organiza-
ciones representativas de las personas con discapacidad y sus familias y la
Administración General del Estado, con el objeto de coordinar y definir una
política coherente de atención integral a este grupo ciudadano», apartado 2
del artículo 15 de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportuni-
dades, no discriminación y accesibilidad universal.
De esta definición se extraen una serie de notas, que son las siguientes:
• Es un órgano colegiado interministerial compuesto por una pluralidad

de personas, que en el caso de la Administración General del Estado re-
presentan a los distintos ministerios en los que se estructura el Gobierno
(principio de transversalidad, recogido en el artículo 2 de la Ley
51/2003, de 2 de diciembre32).
• Es un órgano consultivo, pues carece de atribuciones directas para el
desarrollo y ejecución de políticas; se limita a ser un órgano de consul-
ta, que expresará su opinión en todos aquellos asuntos que según sus
normas reguladoras se le sometan (Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedi-
miento Administrativo Común, Título II, capítulo II, que regula los lla-
mados «órganos colegiados»).
• Es un órgano cuyo fin es institucionalizar la colaboración de las organi-
zaciones representativas de las personas con discapacidad y sus fami-
lias y la Administración General del Estado, «con el objeto de coordi-
nar y definir una política coherente de atención integral a este grupo
ciudadano».
• Es un órgano cuyas misiones son, de un lado, promoción de la igualdad
de oportunidades y, de otro, la no discriminación de las personas con
discapacidad; sin ser claramente ejecutivas, de acción directa, sí que
tienen un mayor grado de ejecutividad que las habituales de un órgano
meramente consultivo. La propia Ley ordena que para el ejercicio de
esas funciones se cree una «oficina permanente especializada», lo que
implica una estructura administrativa, necesaria para llevar a término
funciones de contenido material, propias de la Administración en su
sentido más tradicional.
El Consejo Nacional dispone de una Oficina Permanente Especializada.

El Real Decreto 1865/2004, de 6 de septiembre, por el que se regulaba el Con-
sejo Nacional de la Discapacidad, prevé en su artículo 11 la creación de esta
159
Oficina y la describe como «el órgano del Consejo, de carácter permanente y
especializado, encargado de promover la igualdad de oportunidades, no dis-
criminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad».
Sus funciones son las siguientes:
— Prestar asesoramiento y apoyo legal a las víctimas de discriminación

por razón de discapacidad.
— Estudiar y analizar las denuncias en materia de discriminación por ra-
zón de la discapacidad, sin perjuicio de las atribuciones de los organis-
mos y autoridades que sean competentes.
— Proponer al Pleno (del Consejo Nacional de la Discapacidad), para su
consideración, medidas o decisiones que prevengan estructural o co-
yunturalmente situaciones de discriminación por razón de discapaci-
dad en los ámbitos establecidos en la Ley 51/2003, de 2 de diciembre.
— Elaborar, con carácter anual, para su elevación al Pleno del Consejo,
un informe sobre la situación de la igualdad de oportunidades, no dis-
criminación y accesibilidad universal de las personas con discapaci-
dad y sus familias.
— Colaborar con los órganos judiciales y administrativos en los asuntos
que éstos le requieran.
— Aquellas otras que puedan atribuírsele en virtud de disposiciones nor-
mativas con rango legal o reglamentario.
Con posterioridad el ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, mediante la

Orden TAS/736/2005, de 17 de marzo, reguló la estructura y funcionamiento
de la Oficina.
La forma de actuación de la Oficina se canaliza a través de la instrucción
de expedientes que provienen de las peticiones de las personas legitimadas
que reciba, aportando su conocimiento experto sin tomar decisiones directa-
mente y llevarlas a efecto, y lo eleva a la Comisión Permanente del Consejo
Nacional de la Discapacidad. Siendo este órgano, la Comisión Permanente, la
que recibe la información de la Oficina, pudiendo obrar en el sentido de diri-
gir recomendaciones de actuación.
5.2.2. El Consejo Estatal de Organizaciones No Gubernamentales

de Acción Social
Es un órgano consultivo adscrito al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales,

con funciones de asesoramiento y propuesta respecto a las medidas desarro-
lladas a favor de los colectivos más desfavorecidos, especialmente por ONG,
cuando éstas estén dirigidas a las personas con discapacidad.
Se trata de un órgano de carácter social pero de amplio espectro que abar-
ca a sectores más allá de la discapacidad misma, la cual se encuentra repre-
160
sentada a través del CERMI y otras organizaciones de este sector. Ello implica
una vía más, complementaria y adicional, de participación que permite dispo-
ner de una visión panorámica más global del problema o cuestión social y su-
pone un elemento embrionario de lo que debería ser un órgano de encuentro
entre la Administración General del Estado y el sector de lo social, amplia-
mente considerado, si éste se encontrase debida y suficientemente articulado
en cuanto a su capacidad de representación e interlocución, extremo este que
lamentablemente no concurre por hallarnos en una etapa poco madura de co-
hesión social de los movimientos sociales, que todavía están configurados de
manera dispersa y atomizada, lo que evidentemente le resta fuerza y capaci-
dad operativa de interlocución y defensa del conjunto del sector social en Es-
paña.
5.2.3. Ampliación del ámbito consultivo
Sin perjuicio de la participación en órganos especificados relacionados con la

discapacidad, como hemos reflejado en los puntos anteriores, la LIONDAU
(Ley 51/2003) prevé en su artículo 15.1 que las organizaciones representati-
vas de la discapacidad y sus familias puedan estar presentes y participar en los
diferentes órganos consultivos y participativos de las Administraciones Públi-
cas en relación con los asuntos que guarden un interés relevante para dicho
sector. En tal sentido, se observa en los últimos años un proceso gradualmente
creciente de incorporación a tales órganos por parte de representantes de la
discapacidad, generalmente, designados por el CERMI. Entre otros, y sin áni-
mo de exhaustividad, podrían citarse los siguientes: en el ámbito educativo
(Foro de Atención Educativa a Personas con Discapacidad; y próxima incor-
poración al Consejo Escolar del Estado); en el ámbito de la comunicación y
telecomunicaciones (Comisión Asesora de Telecomunicaciones y para la So-
ciedad de la Información; Consejo Asesor de la Corporación Radio Tele-
visión Española); en el ámbito de la vivienda (Consejo del Plan Estatal de la
Vivienda; Consejo para la Sostenibilidad, Innovación y Calidad de la Edifica-
ción); Consejo Nacional de Transportes Terrestres; y, finalmente, el Observa-
torio Estatal sobre la Violencia de Género.
Para concluir, resaltamos que el artículo 41 de la Ley 39/2006, de promo-
ción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de depen-
dencia, le otorga carácter consultivo a los dos Consejos citados en los subepí-
grafes anteriores (de la discapacidad y de las ONG de acción social) en
relación con el desarrollo de la Ley y el funcionamiento del sistema de pro-
tección creado por dicha norma.
161
5.3. Órganos de participación con la Administración
5.3.1. El Real Patronato Sobre Discapacidad
El Real Patronato sobre Discapacidad es un organismo autónomo de los pre-

vistos en el artículo 43.1.a) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización
y Funcionamiento de la Administración General del Estado, adscrito al Mi-
nisterio de Trabajo y Asuntos Sociales, a través de su titular.
Sus funciones (Pérez Bueno, 2006)34 son las de promover la aplicación de
los ideales humanísticos, los conocimientos científicos y los desarrollos téc-
nicos para el perfeccionamiento de las acciones públicas y privadas sobre dis-
capacidad en los campos de la prevención de deficiencias, las disciplinas y es-
pecialidades relacionadas con el diagnóstico, la rehabilitación y la inserción
social, así como la asistencia y tutela. También debe ser un órgano que propi-
cie el intercambio y la colaboración entre las distintas Administraciones Pú-
blicas, y entre éstas y el sector privado, tanto en el plano nacional como en el
internacional, prestando además apoyos a organismos, entidades, especialis-
tas y promotores en materia de estudios, investigación y desarrollo, informa-
ción, documentación y formación.
La presidencia de honor de este organismo recae en Su Majestad la Rei-
na, siendo por ello denominado Real Patronato.
Aunque sus competencias son un tanto difusas y podría afirmarse que no
es una instancia que promueva, desarrolle y ejecute directamente políticas pú-
blicas en la esfera de la discapacidad, gracias a su composición (el alto patro-
nazgo real, cinco miembros del Gobierno de la nación, los presidentes de las
comunidades y ciudades autónomas, etc.) y por su trayectoria histórica sí está
en condiciones de tener una gran capacidad de influencia política, aunque este
potencial no ha sido aprovechado suficientemente todavía.
En el Real Patronato sobre Discapacidad están presentes cinco vocales
pertenecientes al sector asociativo, siguiendo los criterios determinados por
la representatividad de las organizaciones, en cada supuesto, similares a las
del Consejo Nacional de la Discapacidad. Hemos de señalar que como conse-
cuencia directa de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, se ordenó devolver la
presencia del sector asociativo de las personas con discapacidad al seno del
Real Patronato sobre Discapacidad, de donde fueron excluidas arbitrariamen-
te por una decisión del Gobierno adoptada en el año 2001. (La disposición fi-
nal tercera de la Ley 51/2003 dispuso que «en el plazo de seis meses desde la
entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno modificará el Real Decreto por el
que se aprueba el Estatuto del Real Patronato sobre Discapacidad, con el fin
de incorporar en el Consejo del citado organismo a las organizaciones repre-
sentativas de personas con discapacidad y sus familias». Este mandato legal
se llevó a efecto, a través del Real Decreto 338/2004, de 27 de febrero, por el
que se modifica la composición del Consejo del Real Patronato sobre Disca-
pacidad, regulado en el Real Decreto 946/2001, de 3 de agosto.)
162
5.3.2. Los Consejos Autonómicos de Servicios Sociales
Los Consejos Autonómicos o Regionales de Servicios Sociales, según Luis
Martínez-Sicluna, 200635, son órganos de carácter consultivo en los que re-
presentantes del colectivo de las personas usuarias de los servicios sociales,
junto con representantes de la Administración autonómica y local y de las
organizaciones profesionales e interlocutores sociales, deliberan, emiten in-
formes no vinculantes y proponen medidas tendentes a la integración y pro-
moción social de dichos colectivos. Entre sus funciones están la de informar
los proyectos normativos y los instrumentos de planificación general, ser in-
formado y conocer los planes y programas de actuación y ejecución de los
presupuestos de los organismos públicos autonómicos, y realizar actividad de
información y divulgación sobre la actividad desarrollada por los citados or-
ganismos en el ámbito de los servicios sociales.
En cuanto a su estructura, estos Consejos Regionales funcionan en plena-
rio y, en la mayoría de los casos, cuentan también con una Comisión Perma-
nente, que con una composición más reducida tiene atribuida la coordinación
de las actividades de aquél y la ejecución de sus acuerdos.
Con independencia de la existencia en todas las comunidades autónomas
de un Consejo Regional de Servicios Sociales, se observa una tendencia cre-
ciente a constituir Consejos Asesores de Personas con Discapacidad que de-
sarrollan su actividad consultora y de asesoramiento en el ámbito específico
de la discapacidad, proporcionando así a las personas discapacitadas un cauce
privilegiado para participar en la configuración de la política pública destina-
da a dicho colectivo.
Para concluir, añadiremos que se han puesto en marcha órganos de parti-
cipación específicos para determinadas materias, como la educación (Foro de
Atención Educativa a Personas con Discapacidad); o incorporado represen-
tantes de las organizaciones de la discapacidad a órganos como la Comisión
Asesora de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, al Con-
sejo Asesor de la Corporación Radio Televisión Española, al Observatorio Es-
tatal sobre la Violencia de Género o al Consejo del Plan Estatal de Vivienda,
entre otros muchos, anunciándose la presencia permanente y de pleno dere-
cho de este sector en el Consejo Escolar del Estado.
Paralelamente a lo descrito en el párrafo anterior, aparecen resistencias
para que la discapacidad tenga presencia, por ejemplo, en órganos de tanta re-
levancia como el Consejo Económico y Social, el Consejo de Consumidores y
Usuarios o el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, dando lugar
a un incumplimiento manifiesto de la ley.
5.4. El Defensor de las personas con discapacidad
Debe dejarse constancia que la defensa de las personas con discapacidad des-
de la función constitucional que la Carta Magna le atribuye al Defensor del
163
Pueblo, y los estatutos de autonomía a los correspondientes y homólogos De-
fensores, con sus diferentes denominaciones, incluye, sin ningún género de
dudas, al colectivo de las personas con discapacidad en su calidad de ciuda-
danos. No obstante, se han producido algunas singularidades puntuales de las
que queremos dejar constancia seguidamente.
Dos comunidades autónomas (Valencia y Extremadura) han regulado esta
figura.
En Valencia, el Decreto 10/1996, de 16 enero, crea la figura del Defensor
del Discapacitado como órgano comisionado del Gobierno valenciano para la
defensa de los derechos de los discapacitados físicos, psíquicos y sensoriales,
y en especial para coadyuvar a su promoción y plena integración en la socie-
dad (Cabra de Luna, 2006)36. Sus funciones son:
— Recibir y tramitar las quejas por las discriminaciones, demoras u otras

anomalías padecidas por los discapacitados, recabando información
de los órganos administrativos competentes.
— Analizar la actuación de las Administraciones Públicas y de la iniciati-
va privada en relación con el cumplimiento de la normativa sobre inte-
gración social y laboral, y poner en conocimiento de las autoridades
competentes las irregularidades o disfunciones detectadas.
— Dar cuenta de su actuación al Gobierno autonómico, al que podrá ele-
var cuantas propuestas o recomendaciones considere adecuadas en or-
den a la integración de las personas con discapacidad.
En cuanto a Extremadura, las características de esta figura adquieren ras-

gos novedosos, pues se ha encomendado su gestión a una entidad privada, la
Fundación Tutelar de Extremadura (FUTUEX), con la que la Junta de Extre-
madura ha firmado un Convenio de encomienda de gestión. Su función es ha-
cer llegar a los poderes públicos las necesidades, quejas, dificultades y suge-
rencias de los discapacitados extremeños. A tal efecto, FUTUEX se
compromete a ejercer, a través de su presidente, los cometidos de la figura del
Defensor y su Oficina, entre los que se encuentra la elaboración de un dossier
de denuncias planteadas por los afectados hacia las Administraciones Públi-
cas, ONG, entidades públicas y privadas y sus propios familiares o cuidadores
en casos de maltrato o falta de atención.
Además, a través del Defensor se podrá conocer la adecuación de dichas
entidades a la legislación y las normativas existentes, así como tener datos
para poder proponer la modificación de las normas, en caso de que resulten
insuficientes para garantizar la plena integración de las personas con cual-
quier tipo de discapacidad.
164
6. La vida ciudadana y la participación activa de las personas

con discapacidad en el desarrollo político
Las organizaciones representativas de las personas con discapacidad en su na-
cimiento surgen como medio de defensa y protección para este colectivo a un
nivel puramente social. Más tarde, y como consecuencia directa de la evolu-
ción de esta sociedad hacia caminos más complejos, sobre todo de tipo políti-
co, es necesaria una adaptación al entorno que permita una incardinación den-
tro del sistema que facilite la consecución de los objetivos para los cuales
fueron creadas. Por estas razones, estas entidades han establecido vínculos de
relación política en campos tan variopintos como los administrativos, los de
representación, los consultivos o los académicos, cobrando un denodado in-
terés las constantes tomas de contacto con agentes sociales como los sindica-
tos o bien los partidos políticos. Estos últimos, en la actualidad, tienen espe-
cial relevancia, pues a través de sus programas de actuación se intentan
resolver los problemas que aquejan al país, siendo uno de ellos la integración
de pleno derecho de las personas con discapacidad en España; de ahí la nece-
sidad de acercamiento entre ambos sujetos.
Este paso hacia una mayor apertura social parte de una situación de her-
metismo (Barriga, 2006)37. Las organizaciones, en sus comienzos, estaban
concentradas en la prestación de servicios de subsistencia mediante la utiliza-
ción de recursos claramente insuficientes. La situación descrita no les condu-
cía a ningún lugar; se hacía imprescindible un cambio de estrategia, a fin de
lograr sus postulados y se llega a la conclusión de que sus problemas interesan
a la sociedad, y sus representantes adoptan decisiones de búsqueda de aliados.
¿Cómo? Mediante una doble concepción, que es la siguiente:
Primero. Llegan al convencimiento de que los planteamientos de todas

ellas guardan similitudes y no colisionan entre sí.
Segundo. Deciden crear una plataforma única de representación que les
identifique y defienda: el CERMI (aparece estudiado en el apartado 1 de este
capítulo).
A partir de este momento se asumen tres puntos como esenciales, que son
los siguientes:
— La necesidad de buscar la complicidad de todas las fuerzas sociales y

de la opinión publica como instrumento indispensable para acelerar
los procesos de integración.
— El convencimiento de que los comportamientos sociales se modifican
o se estabilizan mediante sistemas de interlocución y de comunica-
ción.
— La superación de toda concepción endogámica o corporativa median-
te la adopción de políticas de relación con aquellas instancias que dis-
165
ponen de recursos económicos o de opinión que favorezcan la integra-
ción de las personas con discapacidad.
La evolución registrada no es mérito exclusivo de las asociaciones, sino

que viene determinada por el progreso y la modernización de la sociedad es-
pañola. Ningún grupo político o social se atreve a poner en duda el convenci-
miento de que una de las máximas prioridades de nuestra época radica en la
atención a los problemas derivados de la discapacidad. Además, los paráme-
tros ideológicos en política social se han difuminado hasta el punto de que los
planteamientos sobre discapacidad tienen la misma fortaleza en los progra-
mas electorales de todos los grupos políticos que aspiran al gobierno (del Es-
tado, las comunidades autónomas o los ayuntamientos). De este modo, la al-
ternancia en el gobierno entre los partidos mayoritarios (en todos los ámbitos)
no ofrece riesgo de fracturar la atención a los problemas de estos colectivos.
A continuación daremos algunas pinceladas sobre la evolución histórica
reciente de esta cuestión.
Con la promulgación y entrada en vigor de la Constitución de 1978 se
produce un cambio en todos los estratos del país, a lo que no son ajenas las
propuestas que atañen a las personas con discapacidad. Consecuencia de la
implantación del Estado de bienestar en España38 es la puesta en marcha de
políticas sociales con dos leyes que marcaran un antes y un después: la
LISMI (Ley de Integración Social de los Minusválidos) en abril de 1982 y
el Proyecto de Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las
Personas en Situación de Dependencia, en abril de 2006.
Ambos referentes legales tienen precedentes históricos que, según Barri-
ga, 200639, son: la implantación de un sistema de protección a la invalidez
(1921), ligado a los seguros de vejez, que va siendo perfeccionado, paulatina-
mente, en los primeros años de la posguerra civil y, con posterioridad, con
otros sistemas complementarios en la medida en que se iban articulado mejo-
ras en los sistemas de Seguridad Social. La Ley de Bases de la Seguridad So-
cial, en 1963, crea nuevas modalidades de prestaciones complementarias de
las básicas. En 1968, se instituye el Servicio Social de Asistencia a Menores
Subnormales, y en 1970, el Servicio Social de Recuperación y de Rehabilita-
ción de Minusválidos (SEREM), precedente del actual IMSERSO.
Existe una fecha emblemática, 1981, como punto de partida de las políti-
cas activas para las personas con discapacidad. Se viven momentos de incerti-
dumbres políticas. Parece agotarse la oportunidad histórica del liderazgo del
centrismo en España. Emerge con fuerza el socialismo democrático y se de-
canta con nitidez el marco de reivindicaciones de los dirigentes de la discapa-
cidad, que han conseguido en esta etapa la complicidad de determinados polí-
ticos de todo el arco parlamentario.
Se podría hacer un balance de la evolución registrada en los planteamien-
tos que los partidos políticos han formulado respecto a la discapacidad en sus
programas electorales, basándose en las siguientes consideraciones:
166
• En 1982, año en el que el PSOE se incorpora al gobierno de España, se
registra un cambio notable en las propuestas electorales. El Partido So-
cialista propone el establecimiento de un sistema de Bienestar Social
como alternativa a la Beneficencia Pública, mientras que la entonces
Alianza Popular ofrece la creación de un sistema de asistencia con ca-
rácter de gratuidad.
• En las elecciones de 1986 se observa una mayor indefinición en las pro-
puestas electorales, pero las dos fuerzas políticas mayoritarias comien-
zan a ser permeables a la incorporación de alguna de las demandas de
los colectivos de representación de las personas con discapacidad. Uno
y otro partido ponen énfasis en la creación y extensión de los centros
asistenciales.
• En 1989 existe una cierta equivalencia en el nivel de los compromisos y
propuestas de ambos partidos en materia social. El Partido Popular pre-
senta una iniciativa muy novedosa al comprometerse a extender el siste-
ma de protección social a todos los ciudadanos por la simple condición
de tales, mediante el establecimiento de un sistema nacional de servi-
cios sociales.
• Las elecciones del año 1993 significan un nuevo hito en la historia elec-
toral en materia social. Las propuestas sociales se convierten en el gran
argumento a la hora de tratar de captar los votos de la ciudadanía. Los
partidos políticos entienden que las sociedades modernas exigen y se
movilizan en función del compromiso que asumen los partidos en sus
propuestas sociales. PSOE y PP concurren con posibilidades de alcan-
zar el gobierno y centran su atención en proponer medidas concretas de
servicios sociales para dos sectores preferentes de destinatarios: mayo-
res y discapacitados.
• 1996 es la fecha de la incorporación a los programas electorales de las
propuestas de dependencia, concepto y denominación que se inserta en
los programas de las fuerzas políticas contendientes, aunque todavía en
una fase de indefinición.
• En las siguientes elecciones generales de los años 2000 y 2004 se van
perfilando los compromisos en la atención a la población en situación
de dependencia hasta desembocar en la aprobación de un anteproyecto
de ley por el Gobierno del PSOE, bajo la estricta vigilancia del PP a la
hora de exigirle mayores coberturas y el cumplimiento de los plazos.
En poco más de una generación, a lo largo de los últimos veinte años, se

ha producido en España un cambio radical en el tratamiento de los asuntos
que afectan a la discapacidad, al menos en la vertiente de sensibilización de
los grupos políticos.
El breve itinerario electoral señalado es preciso complementarlo con es-
tas otras consideraciones:
167
— Aunque los avances registrados a nivel legislativo se deben a los dos
grandes partidos que se han ido turnando en las tareas de gobierno,
conviene tener en cuenta que, en muchos casos, las propuestas más in-
novadoras han surgido en los programas de los partidos minoritarios
o de implantación autonómica. Izquierda Unida, Convergencia i Unió
y PNV han impulsado programas de atención a los discapacitados con
mayor ambición que los propugnados por los partidos mayoritarios,
que, de otra parte, tenían la obligación de velar por el cumplimiento
de sus compromisos electorales para el caso probable de que alcanza-
ran el gobierno de la nación.
— Otra característica de importancia estriba en el hecho de que los pro-
gramas electorales de los partidos se han nutrido en buena medida en
la práctica parlamentaria de los debates suscitados desde los escaños
de la oposición, que, a su vez, eran producto de los requerimientos
realizados desde las organizaciones de los discapacitados.
La sensibilización y aproximación del Parlamento a la discapacidad ha te-

nido otra fecha de gran relevancia con ocasión de aprobarse en el Congreso
de los Diputados la constitución de la Comisión no permanente para las políti-
cas de integración de la Discapacidad, con fecha de 20 de mayo de 2004, y en
virtud de la cual se estableció un marco de relación estable del Parlamento
con las personas con discapacidad y de éstas con la representación política del
Estado.
Por último, en el proceso de relación de los discapacitados con los interlo-
cutores políticos es de destacar el notable incremento registrado en las inter-
venciones utilizando todos los instrumentos parlamentarios: preguntas en co-
misión o en sesiones plenarias, interpelaciones y proposiciones de ley.
En este mismo ámbito, los representantes de los discapacitados españoles
pusieron en práctica otra herramienta de gran eficacia para la implicación de
los poderes públicos en la búsqueda de soluciones a los problemas de integra-
ción. En las tres últimas convocatorias de elecciones generales, los represen-
tantes de la discapacidad convocaron a los máximos dirigentes de cada forma-
ción política a un acto público para que los cabeza de lista tuvieran la
oportunidad de exponer, ante varios millares de personas con discapacidad, el
contenido de sus programas electorales. José María Aznar, José Luis Rodrí-
guez Zapatero, Mariano Rajoy, Joaquín Almunia, Gaspar Llamazares, Xavier
Trías, fueron algunos de los políticos que pasaron por la tribuna a invitación
del CERMI. Existe constancia de cómo los partidos políticos prepararon estos
encuentros con especial cuidado, y las intervenciones de estos dirigentes for-
man parte de los idearios de los partidos políticos en esta materia.
La presencia social de las personas con discapacidad ha tenido, por otra
parte, en consonancia con el sistema constitucional español, otro gran campo
de actuación en cada comunidad autónoma una vez que la gestión de los ser-
vicios sociales fueron transferidos. Para adaptarse al modelo autonómico, to-
168
das las organizaciones de discapacitados han creado un denso tejido territo-
rial, tanto a nivel de cada entidad como a través del CERMI. Desde estas ins-
tancias se ha desarrollado un proceso de comunicación y de relación que
abarca los siguientes ámbitos: parlamentos y gobiernos autónomos, organi-
zaciones empresariales e interlocutores sociales.
Para finalizar, hemos de señalar que la discapacidad ha desarrollado labo-
res de liderazgo social en otros ámbitos sociales, debiendo destacar de todos
ellos los siguientes:
• La Confederación Empresarial Española de la Economía Social en ma-

teria de Centros Especiales de Empleo.
• La Confederación de Fundaciones mediante la promoción de entidades
que prestan servicios sociales (en la actualidad Asociación Española de
Fundaciones).
• La Fundación Empresa y Sociedad para servir de apoyo a la integración
laboral.
• La Fundación ADECCO en el impulso de las medidas alternativas.
7. Imagen social y visibilidad en una sociedad inclusiva

7.1. Imagen social
La imagen social de los discapacitados ha variado notablemente y transitado

por diversas fases, en nuestra historia reciente, que van desde la segregación
más absoluta, pasando a la tolerancia, hasta la idea de vida normalizada que se
proyecta en la actualidad.
Según apunta Barriga, 200640, se pueden delimitar una serie de periodos
en cuanto a la integración, que son los siguientes41:
A) Fase compasiva y filantrópica: Tiene sus precedentes en el primer

cuarto del siglo XX, interrumpida por la Guerra Civil, y se prolonga durante la
primera mitad de esta centuria. La discapacidad continúa percibiéndose como
una desgracia, que genera compasión y que determina el nacimiento de ini-
ciativas caritativas o de benevolencia. Es un tiempo en el que continúan desa-
rrollándose actividades por parte de las organizaciones religiosas, a la par que
se consolidan otras iniciativas realizadas por las asociaciones de familiares de
las personas con discapacidad o por el agrupamiento de los directamente im-
plicados.
En el periodo posterior a la Guerra Civil gozan de protección, en el
bando ganador, aquellas discapacidades producidas directamente por los
acontecimiento bélicos y, sin embargo, continúan ocultas y desprotegidas
aquellas otras que aún conservan elementos vergonzantes para el grupo fa-
miliar (las discapacidades sensoriales comienzan a evolucionar favorable-
169
mente, mientras que las discapacidades intelectuales más severas, inclu-
yendo la enfermedad mental, se mantienen ancladas en el pasado más ig-
nominioso).
No obstante, durante este periodo se registra un avance en el movimiento
asociativo como fórmula de autoprotección y de socorro para unas necesida-
des que repercuten exclusivamente sobre el núcleo familiar.
B) Reconocimiento de derechos: En la segunda mitad del pasado siglo se
inicia una fase activa de reivindicación y de exigencia de los derechos de las
personas con discapacidad, que se extiende hasta la década de los años ochen-
ta. Desde el Estado y desde las Administraciones Públicas se acepta la idea de
que los problemas asistenciales de este sector poblacional incumben no sólo a
las familias y a los afectados, sino también al resto de la sociedad y a las Ad-
ministraciones como gestoras de los intereses públicos.
Son años en los que se producen acontecimientos reivindicativos con al-
guna firmeza y en los que el movimiento asociativo va tomando fuerza y co-
hesión. Los gobiernos, muy especialmente a partir de la Constitución, han co-
menzado a dar una respuesta normativa incipiente para atajar algunos
procesos reivindicativos.
C) Etapa de la integración: El reconocimiento de los derechos indivi-
duales de los discapacitados viene a consolidarse con la promulgación de la
LISMI, en 1982, que provoca además el reforzamiento de las organizaciones
representativas, dentro de un proceso que se prolonga hasta el final del siglo
pasado. Son dos décadas de un enorme activismo de la discapacidad en todos
los frentes con resultados satisfactorios.
La vía española de la integración tiene como características más impor-
tantes las siguientes:
• Reforzamiento del poder asociativo. Las grandes confederaciones esta-

tales perfeccionan sus sistemas democráticos y se constituyen en inter-
locutores sociales. Se consolida el autogobierno de las instituciones re-
presentativas.
• El modelo de las grandes confederaciones representativas se extiende
a las discapacidades más minoritarias y las impulsan a seguir su ejem-
plo organizativo y de gestión.
• La Fundación ONCE, con la participación de todas las organizaciones
de la discapacidad, se convierte en verdadero motor intelectual para la
integración social y laboral de la discapacidad.
• La creación del CERMI, como plataforma unitaria de interlocución y
representación, viene a consolidar el protagonismo y la autonomía de la
discapacidad.
• Las organizaciones adaptan sus estructuras al modelo autonómico es-
pañol y consolidan su tejido asociativo a nivel territorial.
• Se aceptan modelos de gestión y de administración modernos y solven-
tes. Las organizaciones se dotan de profesionales competitivos para dar
170
respuesta técnica a las demandas de una sociedad cada vez más comple-
ja y globalizada.
• Se refuerzan los modelos de integración laboral de los discapacitados
mediante la creación de un grupo de empresas (FUNDOSA, S. A.) que
prestan solvencia económica y empresarial al trabajo y a la formación
laboral de los discapacitados.
• Se instituye un instrumento de información y de comunicación, a través
de una agencia de prensa especializada, para dar respuesta profesional
a las necesidades de comunicación y de relación que tiene la discapaci-
dad en todas sus facetas.
• Se ponen en marcha proyectos de comunicación que llevan a la disca-
pacidad al primer plano de la actualidad. Las organizaciones crean un
diario digital (Solidaridad Digital), una publicación especializada
(Cermi.es) y acometen la modernización de las publicaciones espe-
cíficas.
• Los partidos políticos y sus grupos parlamentarios se aproximan a las
organizaciones y se constituyen en interlocutores habituales.
• Los propios discapacitados se involucran en la vida política y participan
en las tareas de representación y de la gestión administrativa.
• Los medios de comunicación abordan con regularidad las actividades
desarrolladas por los discapacitados.
• La discapacidad extiende su presencia a los diferentes ámbitos de la so-
ciedad: deporte (fecha emblemática en los Juegos Paralímpicos, cele-
brados en Barcelona en 1992), ocio y cultura.
• En el proceso de la integración se implican otras organizaciones, públi-
cas o privadas, distintas a las organizaciones representativas. El caso
más relevante, por la cantidad de recursos aportados, es el de las Cajas
de Ahorros, a través de sus Obras Sociales.
• El CERMI concede premios anuales de reconocimiento a las activida-
des realizadas por un grupo numeroso de empresas en tareas de integra-
ción social o laboral.
• La Fundación Empresa y Sociedad, en cuyo patronato están representa-
das las empresas de integración laboral de la Fundación ONCE, pro-
mueve programas de integración y otorga galardones a aquellas empre-
sas que más se hayan distinguido en estas tareas.
D) Etapa de la igualdad: Su inicio coincide en la práctica con la celebra-

ción del Año Europeo de la Discapacidad, en 2003, efeméride que organiza la
Comisión Europea y que todas las organizaciones de los diferentes ámbitos
territoriales aprovechan para reforzar sus actividades de sensibilización.
Todos los agentes sociales y políticos han coincidido en señalar la enor-
me importancia de la conmemoración del Año Europeo en la aceleración del
proceso de integración. Existe también coincidencia en la valoración de que, a
partir de 2003, los planteamientos y reivindicaciones de estos colectivos en-
171
cuentran mayor aceptación ciudadana y política. Independientemente de otras
consideraciones, el éxito de la conmemoración confirma la idea del valor es-
tratégico de la imagen y de la comunicación en la solución de los problemas
históricos de los colectivos en situación de exclusión o de discriminación.
En la práctica, el Año Europeo de las personas con discapacidad consistió
en la financiación comunitaria de una serie de actividades de comunicación
programadas en colaboración con las organizaciones representativas de cada
país. Se trataba de que la opinión pública tuviera conocimiento de los requeri-
mientos y de las propuestas del sector. Las actividades desarrolladas eran en su
totalidad iniciativas de comunicación y de información, que buscaban directa-
mente reforzar la visibilidad de las personas con discapacidad. La estrategia
que se pretendía y que se consiguió de modo altamente satisfactorio pretendía:
• Establecer nuevas relaciones de colaboración entre las organizaciones

públicas, privadas y no gubernamentales.
• Facilitar el compromiso de los organismos competentes para promover
los derechos, la participación y la inclusión de las personas con disca-
pacidad en los ámbitos del empleo, la formación, educación, cultura,
deporte, política, etc.
• Promover acciones para aumentar la sensibilización sobre las materias
que más afectan a la población discapacitada: accesibilidad, transporte,
acceso tecnológico, etc.
En la actualidad, otro espejo que nos refleja la imagen que proyectan a la

sociedad las personas con discapacidad son las encuestas y los sondeos de
opinión mediante los cuales se constatan a grosso modo las opiniones socia-
les. Un ejemplo de esto son las encuestas del CIS (Centro de Investigaciones
Sociológicas). Así, la realizada en 1996 «acerca de la percepción que tenían
los españoles de los minusválidos» arrojó datos tan significativos como que
al encontrarse a un minusválido los españoles sentían un sentimiento de pie-
dad, el 41%; otros optaban por tratarlo como una persona normal, 24%; un
segmento sentía deseo de protegerlo, 20%; de comprenderlo y de ponerme en
su lugar, 9%, y no producía ningún sentimiento, 2%.
Unida a esta forma de medición de la opinión descrita en el párrafo ante-
rior, surge otra vía el denominado «Eurobarómetro», que es un informe de es-
tudios de opinión elaborado en 2001 acerca de la discapacidad, del cual se ex-
traen dos conclusiones importantes, que son:
• La opinión pública europea muestra un conocimiento difuso tanto de las

minusvalías como de los problemas que éstas generan.
• Se encomienda de forma clara y contundente a las autoridades públicas
la responsabilidad prioritaria de actuar en primer lugar, junto con el
mundo empresarial, para mejorar las condiciones de las personas con
discapacidad.
172
7.2. Visibilidad en la sociedad
La imagen es un elemento primordial en nuestros días, ya que nuestra era ha

sido bautizada por algunos como de «la comunicación» en que rige la máxima:
«Una imagen vale más que mil palabras». Este aspecto ha sido constatado por
todos los agentes sociales, como las organizaciones de discapacidad y sus diri-
gentes, que han optado por un acercamiento al mundo de los medios de comu-
nicación, pero tan sólo mediante procedimientos espontáneos, fuera de los cau-
ces profesionales. Así, los medios de comunicación rara vez se han mostrado
interesados por el sector de la discapacidad. El resultado de esta situación pro-
voca suspicacia en el mundo asociativo ante el hecho reiterado de que los me-
dios abordan estas materias con desconocimiento o con afán sensacionalista
(sobre todo cuando existen incidentes en la gestión de estas entidades).
El marco que se dibujaba era de un lado que los profesionales de la infor-
mación, en correspondencia al hermetismo de las asociaciones, reaccionaron
con desinterés y desconocimiento. Y por otro, que a la opinión pública no lle-
gaba con claridad y transparencia su labor. En este maremagno hay una ex-
cepción: los mensajes de integración a través de la publicidad directa realiza-
dos por la Fundación ONCE.
Pero, poco a poco los dirigentes sociales toman conciencia de ello y co-
mienzan a tener comportamientos más profesionales en sus relaciones con los
medios de comunicación. Según apunta Barriga, 200642, se desarrollan dife-
rentes momentos que son:
A) La apertura informativa. Se parte de la idea de que, a través de las re-
laciones con los informadores, se mejora la percepción que la sociedad tiene
de las personas con discapacidad y se potencia la influencia sobre los dirigen-
tes sociales. Son conscientes de la utilización de los medios de comunicación
como instrumentos para promover vínculos y relaciones con la sociedad en
general y con las instituciones más afines. Logrando influir y crear estímulos
favorables promoviendo valores y estándares sociales. Los medios de comu-
nicación atraen la atención masiva de la ciudadanía, orientan las conductas y
ayudan a crear estados de opinión favorables. Las razones que avalan este
comportamiento son, entre otras:
— La necesidad de hacer llegar a los sectores más amplios de población,
sin intermediarios, un mensaje de solidaridad con las personas con
discapacidad.
— La utilización, al menor coste posible, de los instrumentos modernos
de comunicación.
— El convencimiento de que la presencia en los medios confiere estatus
y legitimidad.
— La permeabilidad de los dirigentes políticos y sociales para asumir de-
cisiones que están avaladas por la opinión pública y, en consecuencia,
por los medios de comunicación.
173
Coincidiendo con este cambio de actitud de las organizaciones de dis-
capacitados, en la sociedad española se produce una clara apuesta por los
valores éticos y sociales. Esta mayor sensibilización actúa de modo casi pa-
radigmático sobre tres grupos sociales: mujer, personas en situación de de-
pendencia e inmigración.
Dentro de esta consideración, se puede afirmar que la discapacidad en su
conjunto ha sido tal vez el sector pionero en esta larga serie, siempre inacaba-
da, de conquistas sociales a favor de los sectores más vulnerables y más nece-
sitados de integración. A lo que se suma el gran empuje del voluntariado y de
las organizaciones no gubernamentales en los proyectos de asistencia a los co-
lectivos marginados. Este impulso ha logrado una indudable notoriedad en
muy poco tiempo y ha conseguido influir sobre el tejido político nacional,
revistiendo una característica interesante para estudiar la evolución de los va-
lores y los comportamientos sociales: la laicidad. Hasta fecha reciente, las ta-
reas que exigen más compromiso y esfuerzo personal en materia asistencial
partían de un principio de convencimiento religioso43 o de una muy acendrada
voluntad humanitaria. Uno de los méritos de las ONG ha sido precisamente la
de normalizar y divulgar la actuación solidaria, hasta hace poco reservada a
minorías confesionales.
B) El periodismo social. En este contexto social es en el que la imagen
social de las personas con discapacidad consigue instalarse en un plano de no-
toriedad. Sus problemas se abordan no sólo con la frecuencia que determina la
actualidad, sino que, además, aparecen en los medios con la normalidad con la
que se tratan los asuntos ordinarios de la vida ciudadana.
Los informadores y los profesionales de la comunicación actúan por lo
común dentro de este incesante proceso de sensibilización social. Las redac-
ciones de los medios se convierten también en un elemento más de dinamiza-
ción de los comportamientos solidarios. De este proceso deriva la incipiente
especialización o profesionalización de la información social. Es un fenóme-
no emergente que precisa, además, una gran motivación vocacional para ha-
cer frente a un mundo complejo y lleno de problemas de gran relevancia hu-
manitaria44.
C) Prensa especializada. Coincidiendo en el tiempo con este reforza-
miento de la imagen de los discapacitados, se registra paralelamente un proce-
so de modernización y profesionalización de la prensa especializada promovi-
da desde las organizaciones representativas. Así, en los años finales del
pasado siglo, las organizaciones se percatan de la necesidad de introducir
cambios en el concepto y en los contenidos de sus publicaciones tratando de
cumplir los siguientes objetivos:
• Las publicaciones institucionales deben servir de instrumento de cohe-
sión interna tratando de satisfacer las necesidades de información y de
comunicación de los asociados.
174
• Deben mostrar ante la sociedad en general las necesidades, proyectos y
realizaciones llevadas a cabo desde la representación de las personas
afectadas.
• Sirven para hacer llegar a las instituciones públicas los objetivos estraté-
gicos de cada organización.
• Por último, colaboran a sensibilizar a la opinión pública y a los sectores
relacionados directamente con cada discapacidad: médicos, sanitarios,
formadores, psicólogos o aquellos otros que favorecen los procesos de
integración.
Aunque el balance del desarrollo que ha experimentado la imagen de las

personas con discapacidad en España, en algunos aspectos, durante los últi-
mos años, ha sido muy favorable, la plena normalización tiene aún etapas im-
portantes por cubrir. Existe todavía un amplio margen de avance y perfeccio-
namiento, especialmente en lo que concierne al protagonismo de las propias
Notas
1. Confederación española de personas con discapacidad física y orgánica-COCEMFE, Con-

federación española de organizaciones en favor de las personas con discapacidad intelec-
tual-FEAPS, Confederación Nacional de Sordos de España-CNSE, Confederación Españo-
la de Asociaciones de Padres y Amigos de los Sordos-FIAPAS, Confederación Española
de Federaciones y Asociaciones de Atención a las Personas con Parálisis Cerebral y Afines-
ASPACE y Organización Nacional de Ciegos Españoles-ONCE.
2. Artículo 15 de la Carta Social Europea, 1996.
3. Artículo 15.2 de la Carta Social Europea, 1996.
4. Los cambios y mejoras normativas tanto de rango legal como reglamentario, en sus diversos
niveles, han sido numerosísimos y de gran calado. De muchos de ellos iremos dando noticia
a lo largo de las páginas de este volumen, aunque sólo nos referiremos a aquellos aspectos
más significativos y relevantes, ya que un relato detallado y pormenorizado de las conquis-
tas en el campo jurídico sobrepasaría los objetivos y naturaleza de esta obra.
5. El tejido asociativo español y tercer sector. Rafael de Lorenzo García. Tema 5, La Asocia-
ción: La regulación constitucional y el nuevo régimen jurídico de la Ley Orgánica 1/2002,
del Derecho de Asociación, páginas 275 a 321. Fundación Luis Vives. Ed. Centro de Estu-
dios Ramón Areces, 2003.
6. El futuro de las personas con discapacidad en el mundo. Desarrollo Humano y Discapaci-
dad. Informe al Club de Roma, 2003, Rafael de Lorenzo García. Capítulo III, páginas 188 a
190.
7. Tratado sobre Discapacidad. Tema 7, «Las organizaciones representativas de las personas
con discapacidad en España: el CERMI» (en prensa).
8. Tratado sobre Discapacidad. Tema 7, op. cit.
9. La sociedad civil global. Las dimensiones del sector no lucrativo. Fundación BBVA, pági-
nas 213 a 230. Por José Ignacio Ruiz Olabuenoga, Antonio Jiménez Lara, Helmut K. An-
heier y Lester Salomón.
10. Federación Española de Deportes de Minusválidos Físicos (FEDMF), Federación Española
de Deportes para Discapacitados Intelectuales (FEDDI), Federación Española de Deportes
175
para Ciegos (FEDC), Federación Española de Deportes de Paralíticos Cerebrales (FEDPC),
Federación Española de Deportes para Sordos (FEDS).
11. Para información y listado de enfermedades raras, véase: http://www.enfermedades-
raras.org/
12. Tejido Asociativo Español y Tercer Sector. Temas 6 y 7, op. cit.
13. Para España la representación la lleva a cabo el CERMI.
14. http://www.edf-feph.org.
15. Artículos 3 de los Estatutos y 3 del Reglamento de Régimen Interno de 2004.
16. A su vez, desde el Foro se ha hecho campaña entre sus miembros para que éstos acudiesen a
las reuniones integrando las respectivas delegaciones gubernamentales. Hay que destacar,
asimismo, la labor del EDF para lograr el apoyo de la UE a este proceso. En esta sintonía se
encuadra la primera reunión regional que se celebró en Londres en julio de 2005, dedicada a
la preparación de la reunión del Comité Ad Hoc de ese mismo año.
17. Véase http://www.edf-feph.org/en/policy/fundr/fundr_pol.htm.
18. «DOCE» L 303 de 2 de diciembre de 2000.
19. «La presente Directiva tiene por objeto establecer un marco general para luchar contra la
discriminación por motivos de religión o convicciones, de discapacidad, de edad o de orien-
tación sexual en el ámbito del empleo y la ocupación, con el fin de que en los Estados
miembros se aplique el principio de igualdad de trato.»
20. Para una referencia de detalle sobre dicha transposición en los diferentes Estados miembros
de la Unión Europea véase R. de Lorenzo y L. C. Pérez Bueno, directores en «Tratado sobre
Discapacidad», temas 18 y 32 (en prensa).
21. Dicha Directiva europea se ha transpuesto al derecho español mediante la Ley 62/2003.
22. COM 2003 16 final, 2003.
23. Tratado sobre Discapacidad. Tema 8. Pilar Villarino (en prensa).
24. Tratado sobre Discapacidad. Tema 8. Pilar Villarino, op. cit.
25. Derecho Político Español, según la Constitución de 1978. Óscar Alzaga Villamil, Ignacio
Gutiérrez, Jorge Rodríguez Zapata, 2001. Ed. Centro de Estudios Ramón Areces.
27. 9.2. «Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la
igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los
obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciu-
dadanos en la vida política, económica, cultural y social».
28. 23.1. «Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o
por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio uni-
versal».
29. 105 a) «La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y aso-
ciaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones
administrativas que les afecten».
30. 129.1. «La ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad So-
cial y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la cali-
dad de la vida o al bienestar general».
31. 131.1. «El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para aten-
der a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y
estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución».
32. El principio de transversalidad «es el principio en virtud del cual las actuaciones que desa-
rrollan las Administraciones Públicas no se limitan únicamente a planes, programas y ac-
ciones específicos, pensados exclusivamente para estas personas, sino que comprenden las
políticas y líneas de acción de carácter general en cualquiera de los ámbitos de actuación
pública, en donde se tendrán en cuenta las necesidades y demandas de las personas con
discapacidad».
33. Regulado por Real Decreto 1910/1999, de 17 de diciembre.
176
38. Muñoz Machado, S.; García Delgado, J. L., y González Seara (1997). «Las estructuras del
bienestar. Derecho, economía y sociedad en España». Ed. Civitas.
41. Ruiz Olabuenoga, J. I., «El sector no lucrativo en España» (2000). Fundación BBV.
43. Una de las organizaciones más importantes de carácter religioso es Cáritas.
44. Para documentar la historia del periodismo social en España habrá de tenerse en cuenta la
tarea realizada desde la agencia de prensa Servimedia, creada precisamente desde una ini-
ciativa del mundo de la discapacidad, la Fundación ONCE, que en el año 1989 inició un pro-
yecto de información y de comunicación social pionero en Europa.
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178
4. La protección internacional
de las personas
con discapacidad
1. Los pronunciamientos de la ONU y sus organismos

dependientes
1.1. Notas sobre la evolución histórica
Según estimaciones de la Organización Mundial de la Salud, las personas con

discapacidad representan alrededor del 10% de la población mundial —unos
seiscientos millones de personas—; sin embargo, a pesar de tan importante
número, las personas con discapacidad son con frecuencia privadas del ejerci-
cio de derechos fundamentales, son víctimas de abusos, de rechazos y discri-
minación.
Si los comparamos con los esfuerzos destinados a otros grupos, los es-
fuerzos por diseñar una estructura jurídico internacional para reconocer, pro-
teger y promover los derechos de las personas con discapacidad son relativa-
mente recientes, como por ejemplo las mujeres, los niños o las personas
pertenecientes a pueblos indígenas.
En el ámbito de las Naciones Unidas, en el tratamiento otorgado a la dis-
capacidad puede observarse un notorio cambio de perspectiva. En un primer
momento los pronunciamientos internacionales se aproximaron al problema
desde una perspectiva puramente médica. Posteriormente se evolucionó hacia
un análisis integral de la problemática, incardinándolo desde la aplicación de
los derechos humanos, y más concretamente mediante la realización de la
igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad en todas las es-
feras de interacción humana.
179
En las décadas de los años cuarenta y cincuenta del pasado siglo, las agen-
cias de las Naciones Unidas cooperaron con algunos Estados miembros a tra-
vés de acciones de asistencia y entrenamiento en las áreas de la prevención y
rehabilitación de las discapacidades. En los años sesenta, las organizaciones
de personas con discapacidad fueron exigiendo un cambio en la aproximación
al problema, destacando la necesidad de que las personas con discapacidad
participaran en la vida civil, política, económica, social y cultural de sus res-
pectivas sociedades. Pero fue en los años setenta cuando se dieron los hechos
más relevantes, tanto en el ámbito asistencial como en la protección de los de-
rechos humanos del colectivo. De ese tiempo son dos declaraciones de la
Asamblea General relativas a las personas con discapacidad: la «Declaración
de los Derechos del Retrasado Mental»1 y la «Declaración de los Derechos de
los Impedidos»2 de 1975. Fue en 1976 cuando la Asamblea General estable-
ció que 1981 sería el Año Internacional de las Personas con Discapacidad3.
La Asamblea General adoptó en 1982 el denominado «Plan de Acción
Mundial para las Personas con Discapacidad»4. Este instrumento puso espe-
cial énfasis en la necesidad de «igualdad» y «plena participación» de las per-
sonas con discapacidad en la vida y el desarrollo de la sociedad.
En ese mismo año, la Asamblea también proclamó a la década compren-
dida entre 1983-1992 como Década de las Naciones Unidas para las Personas
con Discapacidad5. Justo al final de la década, en diciembre de 1991, la mis-
ma Asamblea General adoptó los denominados «Principios para la Protección
de los Enfermos Mentales y para el Mejoramiento de la Salud Mental»6, y
proclamó que el 3 de diciembre sería el Día Internacional de las Personas con
Discapacidad7.
En diciembre de 1993, la Asamblea General adoptó las denominadas
«Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas
con Discapacidad», que es hasta la fecha el instrumento universal más com-
pleto y detallado en materia de derechos de las personas con discapacidad, que
analizaremos más adelante con mayor profundidad.
En el ámbito de las Naciones Unidas, los temas relativos a la discapacidad
han sido tratados principalmente por agencias de desarrollo social. Sin embar-
go, la última década ha reflejado un creciente interés de los órganos de dere-
chos humanos por incorporar los derechos de las personas con discapacidad
en la agenda de los derechos humanos. Así, la Asamblea General, en su reso-
lución 56/115, de 19 de diciembre de 2001, instó a los órganos y organizacio-
nes relevantes del sistema de las Naciones Unidas, incluyendo a los órganos
de derechos humanos previstos por tratados y a las comisiones regionales
relevantes, como también a las organizaciones e instituciones interguberna-
mentales y no gubernamentales, a continuar trabajando estrechamente con la
División de Política y Desarrollo Social de la Secretaría General en la promo-
ción de los derechos de las personas con discapacidad.
Para garantizar un seguimiento eficaz de los contenidos y principios reco-
gidos en las normas se creó la figura del «Relator». Esta figura consiste en la
180
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
designación de un supervisor de las normas cuya misión es informar de los re-
sultados alcanzados en la aplicación de los tratados, así como los distintos
grados de dificultades encontrados. Los temas vinculados con la discapaci-
dad también recibieron la atención de algunos de los órganos previstos por la
Carta de las Naciones Unidas, dedicados a la promoción y protección de los
derechos humanos, siendo los más destacados el Consejo Económico y So-
cial, la Comisión de Derechos Humanos y la Subcomisión para la Promoción
y Protección de los Derechos Humanos.
El reconocimiento del carácter transversal de los temas relativos a la dis-
capacidad también ha conducido a la creciente inclusión de la situación y de
las necesidades de las personas con discapacidad en distintas conferencias in-
ternacionales realizadas bajo el auspicio de la Organización de las Naciones
Unidas8.
Asimismo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organiza-
ción Mundial de la Salud, la Organización Educativa, Científica y Cultural de
Naciones Unidas (UNESCO) y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF) han proporcionado en sus respectivas áreas de competencia asis-
tencia técnica para la formulación de políticas públicas destinadas a asegurar
la participación de las personas con discapacidad en todos los aspectos de la
vida social.
Finalmente, en diciembre de 2001, la Asamblea General de las Naciones
Unidas estableció un Comité Ad Hoc para considerar propuestas hacia una
convención internacional para promover y proteger los derechos y la dignidad
de las personas con discapacidad9.
1.2. El tratamiento de la discapacidad en el Sistema Universal

de Derechos Humanos
Lo expresado anteriormente hace referencia a la evolución observada en ese

proceso de construcción jurídica de los derechos de las personas con discapa-
cidad en la normativa internacional. Falta, por tanto, conocer cuáles son los
contenidos de esas normas y el alcance de dichos derechos. Para ello es nece-
sario conocerlos a través del Sistema Universal de Derechos Humanos.
El reconocimiento de los derechos de las personas con discapacidad en di-
cho Sistema Universal de Derechos Humanos se ha efectuado principalmente
a través de dos vías:
— Mediante la interpretación de instrumentos de derechos humanos de

carácter general en su aplicación específica a personas con discapaci-
dad, y
— Por el establecimiento de instrumentos o cláusulas específicas referi-
das a los derechos de las personas con discapacidad.
181
Abordaremos en este epígrafe la cuestión troncal de la aplicación de ins-
trumentos generales de derechos humanos a las personas con discapacidad.
En primer lugar, observamos que una vía de reconocimiento de derechos
de las personas con discapacidad y/o de obligaciones estatales específicas re-
lacionadas con las personas con discapacidad ha consistido en la interpreta-
ción de los instrumentos generales de derechos humanos10, teniendo en consi-
deración las circunstancias y exigencias particulares necesarias para asegurar
a las personas con discapacidad el goce y ejercicio de los derechos fundamen-
tales reconocidos a todo ser humano. El modo en el que se han relacionado ha
sido vinculando las cláusulas generales de estos tratados con la situación y ne-
cesidades específicas de las personas con discapacidad.
Los tratados internacionales de derechos humanos pretenden establecer
estándares internacionales, aplicables a todos los seres humanos o a grupos
específicos, como las mujeres, los niños, las minorías étnicas o lingüísticas, y
a las personas con discapacidad. Por tanto, los tratados de derechos humanos
pueden ser empleados también para evaluar la situación específica de los de-
rechos estipulados de modo general por esos tratados cuando se trate de su re-
conocimiento o ejercicio por parte de las personas con discapacidad. Éste ha
sido, con diferencia, el método empleado más extensamente por los diferentes
órganos encargados de la aplicación de los tratados de derechos humanos para
considerar las necesidades específicas de las personas con discapacidad bajo
las obligaciones generales impuestas a los Estados. De este modo, por ejem-
plo, algunos de los órganos encargados de los tratados internacionales han
producido documentos interpretativos directamente destinados a vincular las
obligaciones generales establecidas por los tratados respectivos con la situa-
ción de las personas con discapacidad. El documento más completo al respec-
to es la Observación General N.o 5 del Comité de Derechos Económicos, So-
ciales y Culturales, dedicada a desarrollar el contenido específico de las
obligaciones emanadas del Pacto Internacional de Derechos Económicos, So-
ciales y Culturales en su aplicación a las personas con discapacidad.
Esta estrategia interpretativa se ha llevado a cabo adoptando dos criterios
generales y, en gran parte, también complementarios:
1.o) El primero se ha centrado en el empleo de uno de los principios más
consistentemente incorporados a los tratados de derechos humanos —la prohi-
bición de discriminación—, aplicando el principio de universalidad de los
derechos humanos, y de los principios de igualdad y de prohibición de discri-
minación, a un grupo social específico, es decir, a las personas con discapaci-
dad11. Prácticamente todo tratado de derechos humanos ha incluido una cláu-
sula general que prohíbe la discriminación, y que debe aplicarse a todos los
derechos que el tratado consagra12. Algunos tratados han incluido, además, una
cláusula general de igualdad que se aplica a toda norma legal, aun a aquellas
que reconozcan otros derechos, más allá de los establecidos en el tratado13.
Siguiendo a C. Courtis, está siendo una herramienta muy poderosa para
evaluar el cumplimiento del contenido total de los tratados de derechos huma-
182
nos la consideración de la discapacidad como una categoría o factor «sospe-
choso» de discriminación cuando se la emplea para efectuar distinciones nor-
mativas o fácticas. Así, desde la perspectiva de discapacidad, cada vez que se
produzca una denegación, restricción o afectación de un derecho humano re-
conocido en un tratado sobre la base de la discapacidad, se podrá argumentar
la existencia de una violación de la cláusula antidiscriminatoria establecida
por la generalidad de los tratados de derechos humanos. Ello tendrá efectos
distintos en función de las concepciones de igualdad y de discriminación que
se adopten:
— La prohibición del empleo injustificado del factor «discapacidad»

para excluir a una persona del goce de un derecho reconocido univer-
salmente. Se ha podido afirmar que, pese a no estar mencionada expre-
samente en ninguno de los artículos referidos a la prohibición de dis-
criminación en los tratados internacionales de derechos humanos del
Sistema Universal, debe interpretarse que la «discapacidad» está com-
prendida en la fórmula «cualquier otra condición social», que sí reco-
gen las fórmulas más ortodoxas de prohibición de discriminación14.
— Una segunda versión del principio de igualdad ha puesto el énfasis en
la noción de igualdad material. De acuerdo con esta posición, las
circunstancias de desventaja material colocan a distintos grupos hu-
manos en situación de vulnerabilidad, en la cual el ejercicio de sus de-
rechos humanos se verá gravemente comprometido. Se identifica en-
tonces a las personas con discapacidad como un «grupo vulnerable»,
haciendo hincapié por un lado en la fragilidad de los derechos de las
personas con discapacidad ante determinadas situaciones, y por otro
en la necesidad de que el Estado adopte medidas especiales de protec-
ción para salvaguardar esos derechos.
— Una formulación más exigente del principio de no discriminación se
inspira en la noción de igualdad de oportunidades. De acuerdo con
esta orientación, el principio de no discriminación no sólo prohíbe ex-
cluir o menoscabar el ejercicio de un derecho por razones de discapa-
cidad, sino que impone adoptar medidas especiales para garantizar ese
ejercicio cuando el trato aparentemente neutro tenga como resultado
la imposibilidad o una grave dificultad en ejercerlo15. Mientras que la
igualdad formal impone que no se adopte ninguna diferenciación le-
gal inapropiada sobre la base de la discapacidad que tenga como efec-
to la denegación o la restricción de un derecho, el principio de igual-
dad de oportunidades supone identificar qué tratamiento diferencial
se requiere para superar las barreras sociales y legales que impiden a
las personas con discapacidad el pleno disfrute de sus derechos. En
este sentido, el trato aparentemente «neutro» o formalmente idéntico
podría ser discriminatorio, de modo que, para respetar la prohibición
de discriminación, el Estado debería adoptar medidas positivas desti-
183
nadas a remover aquellas barreras u obstáculos para el ejercicio de un
derecho cuando la imposición de una pauta social mayoritaria que no
tiene discapacidades impida de hecho ese ejercicio a una persona con
discapacidad.
2.o) En segundo lugar, la otra estrategia toma una dirección diferente:

pretende identificar las exigencias específicas relativas a cada uno de los de-
rechos consagrados por los tratados sobre derechos humanos cuando éstos in-
volucren la situación y las necesidades de personas con discapacidad. La par-
ticular situación de vulnerabilidad de las personas con discapacidad y las
barreras que limitan su participación imponen contenidos específicos suple-
mentarios a los derechos reconocidos de manera genérica por los tratados de
derechos humanos. Este planteamiento está dirigido a fijar estándares especí-
ficos para cada derecho establecido de modo genérico, cuando se trata de apli-
carlo a las personas con discapacidad. En consecuencia, de acuerdo con esta
posición, la interpretación del contenido de algunos derechos establecidos
universalmente debería incluir, para el caso de las personas con discapacidad,
la consideración de sus necesidades específicas.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales16
ofrece un buen punto de partida para introducir y dejar constancia de la vulne-
rabilidad y las necesidades especiales de las personas con discapacidad, y las
medidas especiales que debe adoptar el Estado para respetar, proteger y satis-
facer17 los derechos a la educación, a la salud, al trabajo, en condiciones jus-
tas, así como a formar y a afiliarse a sindicatos, a la seguridad social, a la pro-
tección de la familia, de las madres y de los niños, a la alimentación adecuada,
a la vivienda y a la participación en los beneficios de la cultura.
La intersección entre discapacidad y género, discapacidad y niñez, disca-
pacidad y raza, y discapacidad y condición de migrante puede agravar la vul-
nerabilidad de las personas. El reconocimiento de este potencial agravamien-
to ha llevado al Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la
Mujer, por ejemplo, a emitir la Recomendación General N.o 1818, que insta a
los Estados partes a proporcionar información sobre las mujeres con discapa-
cidad en sus informes, y a mencionar expresamente a las mujeres con disca-
pacidad en su recomendación general referida a la mujer y la salud (Recomen-
dación General N.o 24)19.
Entrando en el ámbito del control efectivo de los derechos, la posibilidad
de empleo de los tratados internacionales de derechos humanos para supervi-
sar la situación de los derechos de las personas con discapacidad requiere que
el Estado respectivo haya ratificado el tratado y, por ende, se haya convertido
en un Estado parte. Sin embargo, existen algunos otros mecanismos interna-
cionales para requerir la consideración de la situación de las personas con dis-
capacidad en aquellos Estados que no son parte de los principales tratados de
derechos humanos. Los instrumentos privilegiados para este tipo de revisión
son la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Programa de Acción
184
Mundial y las Normas Uniformes para la Igualdad de Oportunidades de las
Personas con Discapacidad.
Respecto al potencial empleo de la Declaración Universal como instru-
mento de protección de las personas con discapacidad, cabe señalar que, pese a
su estatus original de instrumento no vinculante, existe un consenso generali-
zado en el plano internacional acerca de su transformación en un instrumento
obligatorio, por la vía de haberse tornado costumbre internacional, de modo
que es aplicable a todo Estado miembro de la Organización de las Naciones
Unidas20. En relación con su contenido, es decir, con la cuestión de cuál de los
derechos previstos en la Declaración pueden ser empleados como herramienta
de protección y supervisión de los derechos de las personas con discapacidad,
cabe decir que, pese a que su texto no menciona directamente la discapacidad,
pueden aplicarse a la Declaración las mismas consideraciones efectuadas res-
pecto de los principales tratados de derechos humanos del sistema universal.
1.3. Los instrumentos o cláusulas específicas relativas a los derechos

de las personas con discapacidad
Una segunda forma de reconocimiento y de protección de los derechos de las

personas con discapacidad en el Sistema Universal ha consistido en la elabo-
ración de instrumentos específicos referidos a los derechos de las personas
con discapacidad. En general, los instrumentos elaborados en el Sistema Uni-
versal de derechos humanos referidos a las personas con discapacidad no son
tratados, sino que constituyen instrumentos identificados con la denomina-
ción inglesa de soft law, es decir, estándares interpretativos considerados no
obligatorios21.
El empleo privilegiado de estos instrumentos de soft law son una guía her-
menéutica necesaria para interpretar las normas generales de pactos interna-
cionales de derechos humanos cuando esas normas se aplican al grupo o a la
situación desarrollada por el instrumento de soft law pertinente22 para gran
parte de la doctrina y, en la práctica, para muchos de los órganos de supervi-
sión y aplicación de pactos internacionales de derechos.
Entre los instrumentos internacionales más relevantes referidos a las per-
sonas con discapacidad podemos destacar al menos a cinco: el «Plan de Ac-
ción Mundial para las Personas con Discapacidad»23, las «Directrices de Ta-
llinn para el Desarrollo de los Recursos Humanos en la Esfera de los
Impedidos»24, las «Directrices para el Establecimiento y Desarrollo de Comi-
tés Nacionales de Coordinación en la Esfera de la Discapacidad u Órganos
Análogos»25, los «Principios para la Protección de los Enfermos Mentales y
para el Mejoramiento de la Salud Mental»26 y las «Normas Uniformes sobre
la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad»27.
Y, por último, en lo que respecta a su contenido, nos centraremos, por su
mayor calado y trascendencia, en las «Normas Uniformes» citadas.
185
Las «Normas Uniformes» son el instrumento más reciente del Sistema
Universal28. Estas normas concretan las áreas y el contenido de las medidas
necesarias para que el Estado garantice el ejercicio de los derechos de las per-
Entre las «esferas previstas para la igualdad de participación» se debe
mencionar:
— La accesibilidad al medio físico y el acceso a la comunicación e infor-

mación, referidas, respectivamente, a la remoción de barreras físicas
que afectan a las posibilidades de movilidad de las personas con disca-
pacidades motoras, y a la remoción de barreras comunicativas que
afectan a las personas con discapacidades sensoriales.
— El acceso a la educación, que debe ser impartida como principio en el
sistema de educación regular, y sólo por excepción en un sistema de
educación especial.
— El acceso sin discriminación al empleo, las medidas de incentivo para
la contratación de las personas con discapacidad en el mercado laboral
abierto, y la adaptación de los lugares de trabajo para que sean accesi-
bles a las personas con discapacidad. Sólo en caso de excepción son
aceptables los empleos protegidos o reservados.
— El establecimiento de prestaciones de la seguridad social y el manteni-
miento de los ingresos de las personas con discapacidad que los hayan
perdido temporalmente, reciban un ingreso reducido o se hayan visto
privadas de oportunidades de empleo.
— La promoción de la plena participación de las personas con discapa-
cidad en la vida familiar, de su derecho a la integridad personal y la
erradicación de discriminaciones contra las personas con discapaci-
dad en lo que se refiere a las relaciones sexuales, el matrimonio y la
procreación.
— El acceso sin discriminación a actividades culturales, recreativas, de-
portivas y religiosas.
Las normas uniformes también señalan «medidas de ejecución» diversas,

entre las que se destacan:
• La producción de información estatal sobre las personas con discapa-

cidad y el estado y dificultades para el goce y ejercicio de sus dere-
chos.
• La elaboración de planes y programas para las personas con discapaci-
dad y la sanción de legislación al respecto.
• La provisión de recursos presupuestarios para financiar los planes, pro-
gramas y servicios para personas con discapacidad.
• El establecimiento de comités o entidades estatales que coordinen las
cuestiones relacionadas con la discapacidad a nivel nacional.
186
• El reconocimiento de las organizaciones de personas con discapacidad
como representantes del sector y su consulta cuando se adopten medi-
das relativas a la discapacidad.
• La capacitación del personal dedicado a la prestación de servicios y
programas relacionados con las personas con discapacidad.
• Y la necesidad de supervisión y evaluación de los resultados de los pro-
gramas destinados a equiparar las oportunidades de las personas con
discapacidad.
2. La Convención de Naciones Unidas sobre los derechos

de las personas con discapacidad
La Asamblea General de Naciones Unidas aprobó el pasado 13 de diciembre
de 2006 la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad.
Todo empezó cuando el Gobierno de México presentó en diciembre de
2001 la Resolución 56/168 de las Naciones Unidas, en la que pedía se estu-
diara la preparación de una Convención sobre los derechos humanos de las
personas con discapacidad y la creación inmediata de un comité especial
«para que examine propuestas relativas a una Convención internacional am-
plia e integral para promover y proteger los derechos y la dignidad de las per-
sonas con discapacidad, incluyendo especialmente las disposiciones relativas
a las prácticas y el tratamiento discriminatorio que les afectan». Esta resolu-
ción fue aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas, y posterior-
mente la Comisión de Desarrollo Social de la ONU adoptó el 21 de febrero de
2002 una resolución que acogía con satisfacción la 56/168 y a la que siguió la
Resolución 616/2002, adoptada el 26 de abril de 2002 por la Comisión de De-
rechos Humanos de la ONU.
El Comité especial de redacción de dicha Convención trabajó intensa-
mente durante estos años, hasta alcanzar un acuerdo sobre un proyecto de
Convención el 25 de agosto de 2006. El Comité creó un grupo de redacción
abierto encargado de unificar la terminología y armonizar la regulación en los
seis idiomas oficiales de Naciones Unidas, para que el Comité diese su con-
formidad final en su sesión de 5 de diciembre del citado año y elevase la pro-
puesta a través del secretario general a la Asamblea General, que en su sexa-
gésimo primer periodo de sesiones adoptó el doble acuerdo de aprobar la
Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, así como del
protocolo facultativo de la Convención.
Por tanto, la primera Convención Internacional para Protección de la Dig-
nidad y los Derechos de las Personas con Discapacidad está a punto de ser de-
batida y aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Después
tendrá que ser ratificada al menos por veinte países (650 millones de perso-
nas, el 10% de la población total), y a partir de entonces el grupo minoritario
más numeroso del mundo verá recogidos en un texto jurídico de ámbito uni-
187
versal sus derechos humanos y de ciudadano sobre cuestiones tan esenciales
como la educación, la salud o el empleo.
De la importancia de este tratado, que deberá ser trasladado gradualmente a
las legislaciones de cada país, habla el hecho de que únicamente 45 países en el
mundo, entre ellos España, cuentan con algún tipo de legislación en defensa de
la igualdad de oportunidades y no exclusión de este sector tan vulnerable.
Para los países desarrollados cuyos ordenamientos jurídicos incorporan
una amplia normativa en defensa de la igualdad de oportunidades, la Conven-
ción internacional para las personas con discapacidad representa la conquista
de los derechos universales para todos los ciudadanos del mundo sin distin-
ción. A escala mundial, la discriminación de las personas con discapacidad es
sencillamente escandalosa, condenadas a ocupar los escalones más bajos de
las sociedades, con umbrales económicos, sociales y sanitarios de miseria.
Baste recordar para acreditarlo una cita del Banco Mundial, que en un reciente
informe advierte que el 20% de los ciudadanos más pobres del mundo presen-
tan alguna discapacidad, o que el 90% de los niños con discapacidad tienen li-
mitado, o vedado, el acceso a la educación.
2.1. Principios rectores de la Convención
El Preámbulo de la Convención reconoce que los derechos y libertades de la

Carta de Naciones Unidas y de la Declaración Universal son de aplicación a
toda persona sin distinción de índole alguna; reconoce la importancia de los
vigentes siete tratados internacionales en materia de derechos humanos; reco-
noce el positivo trabajo y acogida por parte de los Comités de Derechos Hu-
manos y de Desarrollo Social de Naciones Unidas; admite la diversidad de las
personas con discapacidad y que cualquier discriminación contra éstas consti-
tuye una violación de los derechos humanos; constata que, a pesar de todos
los instrumentos internacionales de derechos humanos, continúan dándose de
manera generalizada conductas discriminatorias contra este colectivo; con-
cluye proclamando la necesidad de reconocer y proteger, de manera específi-
ca, los derechos de las personas con discapacidad.
El gran objetivo o propósito de la Convención es promover, proteger y
asegurar el goce pleno, y en condiciones de igualdad, de todos los derechos
humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad
y promover el respeto de su dignidad inherente.
Quedémonos con cinco principios rectores, que son recogidos en la Con-
vención, como piedras angulares de lo que promete ser un instrumento agita-
dor de las legislaciones en los países menos desarrollados del mundo. La bre-
ve y esperanzada lista se reduce a los postulados siguientes:
— Reafirma el principio de que las personas con discapacidad tienen los

mismos derechos fundamentales que el resto de la humanidad.
188
— Reafirma los valores fundamentales que, como al resto de los seres
humanos, también corresponden al colectivo, a saber: la igualdad, la
dignidad, la libertad y la solidaridad.
— Garantiza el ejercicio real y en igualdad de condiciones de todos los
derechos humanos, luchando contra cualquier forma de discrimina-
ción basada en la discapacidad y promoviendo la igualdad de trato y
la toma en consideración de la diferencia.
— El instrumento de ratificación tendrá que enumerar y definir todos los
derechos humanos, incluidos los derechos políticos y civiles funda-
mentales, y los derechos económicos, sociales y culturales.
— Las legislaciones nacionales deben hacer posible la garantía de que las
personas con discapacidad estén en condiciones de ejercer efectiva-
mente sus derechos. Para ello insiste en el establecimiento de un me-
canismo eficaz de supervisión y la especificación de disposiciones de
ejecución como aspectos decisivos para la aplicación eficaz de este
nuevo instrumento internacional.
2.2. Novedades del tratado

Su primer éxito deriva de su propia existencia. Finalmente el derecho interna-
cional recogerá en un texto específico un marco jurídico para las personas con
discapacidad, y con ello todo el colectivo quedará incluido en el mundo de la
protección del derecho internacional.
Con su ratificación se habrá acordado el octavo convenio sobre derechos
humanos que se firma en el marco de las Naciones Unidas a nivel mundial y
con ámbito universal, y el primero de este siglo.
A pesar de que es una Convención que no reconoce ningún derecho nue-
vo, lo que sí hace con rotundidad es dejar muy claradamente regulado que to-
das las personas con discapacidad tienen que tener acceso a los mismos dere-
chos que disfrutan el resto de los seres humanos.
Es igualmente el primer tratado que califica a la discapacidad como parte
de la diversidad humana, superando así el paradigma médico que lo entiende
como un mero problema sociosanitario. Ven reconocidos por vez primera sus
derechos y dejan de ser considerados simples objetos de atención asistencial,
desde la perspectiva médica y social.
Como hemos comentado, el texto no incorpora derechos nuevos, sino que
extiende y refuerza los derechos humanos para aquellas personas con disca-
pacidad. No se promulgan nuevos derechos ni se omite ninguno que no esté
proclamado para cualquier persona humana. La razón de tanta similitud con el
resto de los demás ciudadanos deviene precisamente del convencimiento que
la integración plena en la sociedad ha de realizarse en las mismas condiciones
reconocidas para cualquier otro ser humano. Es, por tanto, una traslación al
tratado del convencimiento sobre el alcance de la integración que comparten y
anhelan las personas con discapacidad.
189
A continuación se reseñan algunos de los aspectos esenciales de la Con-
vención:
A) Se han aprobado dos instrumentos: la Convención, que es el tratado

internacional que contiene el reconocimiento de los derechos y sus
mecanismos de aplicación; y el protocolo facultativo de la Conven-
ción, que es un instrumento anejo cuya existencia responde a la nece-
sidad de alcanzar un amplio consenso y vencer la resistencia de deter-
minados bloques de países.
B) La Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad
contiene un preámbulo y 50 artículos sin ninguna estructuración in-
terna diferenciada, aunque pueden observarse tres bloques temáticos:
a) Un primer bloque, que podríamos denominar a modo de disposicio-

nes generales, que contiene materias tales como: propósito de la
Convención, definiciones, principios generales, obligaciones gene-
rales, principios de igualdad y no discriminación, especial protec-
ción de colectivos como el de mujeres con discapacidad y niños y
niñas con discapacidad, medidas de sensibilización social, etc.
b) El núcleo central del reconocimiento de los derechos se encuentra
entre los artículos 9 a 30, ambos inclusive, proclamando y recono-
ciendo los siguientes: accesibilidad universal; derecho a la vida;
protección de situaciones de riesgo y emergencias humanitarias;
igualdad ante la ley; acceso a la justicia; libertad y seguridad perso-
nal; protección contra la tortura u otros tratos o penas crueles, in-
humanos o degradantes; protección contra la explotación, la vio-
lencia y el abuso; protección de la integridad personal; libertad de
desplazamiento y nacionalidad; derecho a la vida independiente y
a la inclusión en la comunidad; movilidad personal; libertad de ex-
presión y de opinión, y acceso a la información; respeto de la pri-
vacidad; respeto del hogar y de la familia; derecho a la educación,
a la salud, a la habilitación y rehabilitación, al trabajo y al empleo,
a un nivel de vida adecuado y a la protección social, a la participa-
ción en la vida política y pública, y, finalmente, a la participación
en la vida cultural, en actividades recreativas, en el esparcimiento y
en el deporte.
c) Un tercer y último bloque abarca desde los artículos 31 al 50 y re-
coge todos los aspectos organizativos, operativos y de aplicación
de la Convención. Así, se crea el Comité sobre los derechos de las
personas con discapacidad, que es el órgano de control y segui-
miento, definiendo su composición y funciones, así como las re-
laciones con los Estados partes y con otras organizaciones inter-
nas y externas a Naciones Unidas. Regula los informes que los
Estados partes deben presentar ante dicho Comité, y precisamen-
190
te para evitar el control que dicho Comité pueda ejercer frente a
las denuncias presentadas sobre violaciones de los derechos reco-
nocidos por la Convención se ha tenido que aprobar el protocolo
facultativo, que en definitiva está destinado a permitir que los Es-
tados miembros puedan excluir, en buena parte, este mecanismo
de control y vigilancia. El otro órgano es la conferencia de los Es-
tados partes, a la que se le atribuyen competencias de revisión y
modificación de la Convención con arreglo a un procedimiento
realmente complejo que exige un altísimo consenso para conse-
guirla.
Respecto de la entrada en vigor, hay que tener en cuenta que los
Estados partes podrán proceder a la firma a partir del 30 de marzo
de 2007 y que la entrada en vigor se producirá el trigésimo día des-
pués de que el Estado vigésimo haya ratificado la Convención.
Para cada Estado parte en concreto la Convención entrará en vigor
el trigésimo día posterior a la ratificación de dicho Estado, una vez
que la Convención haya entrado en vigor con carácter general. El
articulado prevé los mecanismos de denuncia y enmiendas.
La Convención debe estar disponible en formatos accesibles para
todo tipo de discapacidad y se encuentra traducida a las seis len-
guas oficiales de Naciones Unidas.
C) El protocolo facultativo. Como se ha dicho, junto a la Convención se

ha aprobado un protocolo facultativo integrado por 18 artículos que
realmente persigue la finalidad de que los Estados partes puedan, de
modo potestativo o facultativo, aprobar la Convención exclusivamen-
te o conjuntamente con dicho protocolo. Se ha tratado de una argucia
jurídica para conseguir un alto grado de consenso y apoyo que permi-
tirá la aprobación en la Asamblea General sin grandes rechazos, pero
que provoca un efecto de atenuación o debilitamiento de los mecanis-
mos de control y vigilancia desde Naciones Unidas respecto de los Es-
tados partes que pudieran violar los derechos reconocidos en la Con-
vención. Un Estado parte puede desde no ratificar el protocolo
facultativo hasta hacerlo con reserva respecto de sus artículos 6 y 7,
que contienen los mecanismos de control acerca de las denuncias o
«comunicaciones» que pudieran plantearse respecto de violaciones de
los derechos de la Convención. Aun suscrito el protocolo facultativo,
los Estados partes gozan de un amplio margen de discrecionalidad
para cumplir las obligaciones de información y vigilancia que el pro-
pio protocolo establece.
Los mecanismos de aplicación, entrada en vigor, denuncia, etc., son exac-

tamente idénticos a los ya reflejados para la Convención, con la única salve-
dad que la entrada en vigor se producirá al trigésimo día de que se haya depo-
191
sitado el décimo instrumento de ratificación del protocolo facultativo, lógica-
mente una vez que haya entrado en vigor la Convención.
Se establece un mandato y la adopción de medidas legislativas y adminis-
trativas para que las personas con discapacidad puedan ejercer sus derechos y
eliminar prácticas, inercias, comportamientos o hábitos que comporten algu-
na clase de discriminación, para que puedan vivir con autonomía personal y
consigan normalizar su vida. Es importante señalar que estos principios debe-
rán integrarse en todos los planes y programas de desarrollo económico y so-
cial de tal suerte que su omisión impedirá el reconocimiento del plan o pro-
grama al país que los ignore.
Pero el proceso de implantación real no será tan sencillo. Ya se ha puesto
en evidencia en la propia negociación cuando se debatieron los instrumentos
jurídicos para su aplicación práctica. Las diferencias económicas y culturales
referidas a las personas con discapacidad son tan grandes que hubo de recu-
rrirse a fragmentar en dos instrumentos los contenidos de la Convención; en el
tratado quedaron incluidos los principios y derechos fundamentales, y en otro
texto diferente, el «protocolo facultativo», se incorporaron aquellos compro-
misos más específicos y concretos para la materialización de los derechos re-
conocidos en el tratado, de tal forma que cada país podrá optar a la ratifica-
ción de ambos textos de manera independiente. Mediante esta fragmentación
esperan los negociadores que la Convención cuente con un relevante número
de ratificaciones.
Una vez ratificada, los países firmantes deberán aceptar sus obligaciones
jurídicas e incorporarlas a sus propios mecanismos jurídicos. Por ejemplo, la
Convención obligará a los países a promover y mejorar el acceso a la educa-
ción y a la formación, a introducir medidas que eliminen las prácticas discri-
minatorias contra las personas con discapacidad, a incluir gradualmente en la
construcción de nuevos edificios características que tengan en cuenta la acce-
sibilidad universal, o a incorporar el principio del diseño para todos los pro-
ductos y servicios. Un tratado que será ley para todos los países cuyos gobier-
nos decidan ratificarlo.
2.3. Repercusiones en la legislación española
El más reconocido éxito de la Convención son precisamente sus efectos uni-

versales, en el convencimiento de que para un gran número de países, princi-
palmente con escaso nivel de desarrollo, forzará a incorporar paulatinamente
a sus ordenamientos protección para todos aquellos nacionales con alguna
discapacidad que hasta entonces han sido sencillamente ignorados.
Es verdad que en alguna medida, también para los países de la Unión Eu-
ropea y específicamente para España, aportará un reforzamiento del actual
marco jurídico de la discapacidad pero, sinceramente, en muy escasa rele-
vancia.
192
No obstante, el texto consensuado ha sido prudente al incorporar en su ar-
tículo 4.o un mandato de salvaguardia con las mejoras ya conquistadas que re-
sulten más ventajosas a las que el tratado aporta. Así el artículo 4.o (Obliga-
ciones generales), apartado 4, establece:
4. Nada de lo dispuesto en la presente Convención afectará a las disposicio-

nes que puedan facilitar en mayor medida la realización de los derechos de
las personas con discapacidad y que puedan figurar en la legislación de un
Estado parte o en el derecho internacional de aplicación en dicho Estado. No
habrá ninguna restricción o derogación de ninguno de los derechos humanos
fundamentales reconocidos o existentes en los Estados partes en la presente
Convención de conformidad con la ley, las convenciones y los convenios, los
reglamentos o la costumbre, con el pretexto de que la presente Convención no
reconoce esos derechos o que los reconoce en menor medida.
Deberá ser en el ámbito de la cooperación internacional donde los países más

avanzados puedan establecer otros instrumentos adicionales para impulsar la
aplicación inmediata de la Convención. Por ejemplo, condicionando la apro-
bación de planes y programas de cooperación internacional para el cumpli-
miento íntegro de la Convención.
España, una vez más, tendrá en Iberoamérica el ámbito territorial donde
impulsar la aplicación íntegra tanto del tratado como del protocolo faculta-
tivo.
2.4. El proceso de puesta en marcha de la Convención
Los pasos para la futura aplicación de la Convención y el protocolo facultati-

vo, tras la aprobación por la Asamblea General, son los que se exponen, so-
meramente, a continuación:
— Proceso de firma y ratificación de la Convención por parte de los Esta-

dos. Una vez que el tratado sea ratificado por 20 instrumentos de ratifi-
cación, la Convención entrará en vigor a los treinta días. El número de
países exigido para su entrada en vigor es bajo, ya que solamente con
los Estados que componen la Unión Europea será suficiente para su
entrada en vigor.
Finalmente le sucederá la firma o ratificación en cada uno de los
países, para lo cual habrá que estar a lo previsto en la legislación de
cada país. En general, se realiza a través de un proceso legislativo.
La fase de manifestación del consentimiento de cada Estado es
esencial, porque sin la prestación del consentimiento por parte del su-
jeto internacional negociador el tratado no le obliga. Precisamente la
prestación del consentimiento transforma al «Estado negociador» en
193
«Parte contratante», y posteriormente, con la entrada en vigor, en «Es-
tado parte».
La ratificación (o confirmación) es una forma solemne que históri-
camente ha venido siendo la usual. Pero no se debe confundir la ratifi-
cación o autorización del Parlamento, que es un acto de derecho inter-
no, con la ratificación internacional del tratado como forma de
manifestación del consentimiento que corresponde al derecho interna-
cional.
Respecto al procedimiento interno, en lo que se refiere al derecho
español, el artículo 94 inc c) de la Constitución Española establece:
Necesitarán la autorización previa de las Cortes mediante votación por ma-

yoría simple los siguientes tipos de Tratados: […] Tratados que afecten a la
integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales es-
tablecidos en el Título I de la Constitución.
El órgano que tiene competencia para pronunciarse sobre la «necesi-

dad de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la
prestación del consentimiento del Estado» es la Comisión Permanen-
te del Consejo de Estado, según establece el artículo 22 de la Ley Or-
gánica del Consejo de Estado. El dictamen del Consejo de Estado no
es vinculante, pero en la práctica tradicionalmente el Gobierno lo vie-
ne siguiendo. El dictamen requerirá la autorización previa del Parla-
mento.
La prestación del consentimiento para obligar a España a través de
un tratado corresponde al Rey según lo establece el artículo 63 inc. 2
de la Constitución, que será refrendado por el ministro de Asuntos Ex-
teriores y Cooperación.
Posteriormente el tratado será obligatorio desde su entrada en vi-
gor, y ello se producirá, como hemos comentado, treinta días después
de la ratificación número 20 de los Estados.
Una vez que haya entrado en vigor en el plano internacional, y
cumplidos los trámites que hemos mencionado, el tratado se publicará
en el BOE y formará parte del ordenamiento jurídico español.
— Impulso en cada país del proceso interno de adopción e incorporación

de la Convención a su propio ordenamiento jurídico.
El proceso de incorporación de la Convención, una vez aprobada y
ratificada por el Gobierno español, no debe considerarse un punto de
llegada, sino más bien un punto de partida, y el más inmediato corres-
ponderá a un conjunto de actuaciones dirigidas a la difusión entre to-
das las instituciones y personas de la sociedad española.
194
3. El tratamiento de la cuestión en el derecho

eurocomunitario y el Consejo de Europa
Para abordar la cuestión de la discapacidad en el ámbito europeo es obligado
un análisis diferenciado entre sus dos instituciones fundamentales: la Unión
Europea y el Consejo de Europa.
3.1. En el ámbito de la Unión Europea
Desde la firma de los Tratados de Roma, el 25 de marzo de 1957, tuvieron que

pasar casi veinte años hasta que se promulgara dentro del ámbito europeo el
primer Programa de Acción Social (1973) y las primeras «Directivas Socia-
les» (1975…). Así que la Europa comunitaria que nació como un «mercado
común» seguía siendo el «Mercado Común», con una tibia vocación social re-
cogida en el artículo 117 del Tratado de la CEE.
Pasaron otros veinte años y, aún en la reforma del tratado que se hace en
Maastrich en 1993, no prosperaron las tesis de introducir unas mejoras en los
artículos sociales, de tal suerte que quedaron recogidas como un protocolo so-
cial, anexo al tratado, y válido para 11 de los 12 Estados miembros.
Habrá que esperar al Tratado de Ámsterdam, en 1997; a la Estrategia Eu-
ropea del Empleo que se puso en marcha en ese mismo año, en la Cumbre Eu-
ropea de Luxemburgo; y a la Cumbre Europea de Lisboa, para poder hablar,
con fundamento, de una EUROPA SOCIAL y un MODELO SOCIAL EUROPEO
que ha quedado caracterizado por: un alto nivel de empleo; alto nivel de pro-
tección social; diálogo social; igualdad hombre-mujer y no discriminación en
general; y el reconocimiento del intervencionismo del poder público para ga-
rantizar la justicia y la paz social.
3.1.1 Competencias
Es necesario señalar que el tratamiento de la discapacidad sigue siendo nacio-

nal, es decir competencia de los Estados miembros, en todos sus niveles,
según tengan estructuradas su organización política: en ámbitos locales,
regionales y nacionales. Como señaló M. A. Cabra de Luna (2004)29 en el
Simposio Internacional de Valencia en 2004: «La aplicación del principio de
subsidiariedad en materia de política social significa que lo que puede hacerse
a nivel local no sea llevado a nivel autonómico o estatal. A la Administración
General del Estado, entre otras funciones, le ha quedado la de poner en mar-
cha las medidas pertinentes para evitar los desequilibrios territoriales en las
prestaciones sociales básicas, evitando desigualdades manifiestas en el ejerci-
cio de los derechos (art. 149, 1, 1.a de la Constitución Española)». Sin embar-
go, en el sector de la discapacidad, a pesar de la transferencia de competencias
195
hacia las comunidades autónomas, sigue en gran parte pendiente la descentra-
lización hacia las corporaciones locales, particularmente hacia los munici-
pios.
No obstante, aunque la competencia en materia de discapacidad sigue
siendo nacional, no lo es en exclusiva. A partir del Tratado de Ámsterdam, de
1997, y de su artículo 13, la Unión Europea comparte competencias y puede
luchar contra todo tipo de discriminación, incluida la debida a la discapaci-
dad, por medio de directivas que armonicen las legislaciones, y distintas nor-
mas de derecho derivado que contribuyan al reconocimiento de los derechos
de las personas con discapacidad. En el mismo sentido, cabe resaltar que los
artículos 136 y 137 refuerzan las competencias eurocomunitarias en materia
de políticas sociales y, especialmente, de empleo.
3.1.2. Instituciones de la Unión Europea
Dentro de las instituciones europeas, se ha de destacar que la Comisión Euro-

pea ha sido, es y probablemente sea el motor de toda acción a favor de la dis-
capacidad en la Unión Europea. La participación de la Comisión Europea ha
resultado decisiva en el impulso de toda la actividad relacionada con la disca-
pacidad: en la reforma de los tratados; en sus propuestas normativas, en el
ejercicio de su derecho de iniciativa; en la ejecución de los programas, en las
actuaciones del Fondo Social Europeo o del Fondo de Desarrollo Regional, y
la iniciativa EQUAL de lucha contra la discriminación por medio del empleo;
en las sucesivas comunicaciones y planes de acción; o el informe de situación
de la discapacidad, institucionalizado para cada dos años; las campañas de
los años europeos, o del Día Europeo de la Discapacidad; los innumerables
seminarios, encuentros, conferencias y actos... Todo ha sido preparado, orga-
nizado y presupuestado por la Comisión, que afortunadamente ha protagoni-
zado, con total dinamismo, la acción a favor de la no discriminación30.
También cabe resaltarse el apoyo permanente y solvente del Parlamento
Europeo, del Comité Económico y Social, del Comité de las Regiones y hasta
el de los protagonistas del diálogo social.
Existe un consenso generalizado en toda la Unión Europea de que hay que
actuar en favor de la discapacidad. Las diferencias aparecen cuando hay que dar
contenido a las acciones o elegir el instrumento jurídico, o aprobar un presu-
puesto, pero el apoyo a la discapacidad podría ser reconocido como un ele-
mento más del «modelo social europeo», junto al alto nivel de empleo; alto
nivel de protección social; igualdad hombre-mujer; diálogo social y participa-
ción; e intervención del Estado para garantizar la justicia social.
196
3.1.3. Instrumentos jurídicos y programáticos
Los pronunciamientos, instrumentos, medidas, programas, etc., de la Unión

en los últimos diez años han sido abundantes, por lo que solamente dejaremos
constancia de aquellos instrumentos jurídicos o programáticos más importan-
tes sobre este colectivo.
a) El artículo 13 del Tratado, según la redacción aprobada en Ámsterdam,

introduce la cláusula de no discriminación por diversos motivos, entre
los que se incluye expresamente el de la discapacidad, extremo este de
gran importancia que nuestra vigente Constitución española no reco-
gió expresamente en el artículo 14, aunque debe afirmarse categórica-
mente que las personas con discapacidad están bajo el paraguas de pro-
tección de dicho precepto constitucional. Se rompe con ello una
inercia histórica, iniciándose una nueva etapa, consiguiendo con ello
por primera vez una protección expresa de las personas con discapaci-
dad. No obstante, hay que hacer constar que el artículo 13 tiene un con-
tenido potestativo para el Consejo y que además las medidas antidis-
criminatorias tendrán que ponerse siempre en relación con aquellas
materias en las que la Unión disfrute de competencia. No estamos,
pues, ante un precepto de aplicación directa e invocable ante los tribu-
nales sin que antes se produzca el desarrollo normativo correspondien-
te que requiere la regla de la unanimidad.
b) Los derechos sociales fundamentales recogidos en el artículo 136 del
Tratado. Este precepto atribuye a la Comunidad Europea competen-
cias en materia de políticas sociales facultándole para dictar normas
básicas que vinculen a todos los Estados y permite la aplicación de la
cláusula antidiscriminatoria del artículo 13 a las materias sociales al
pasar a formar parte de las competencias comunitarias.
La referencia que este precepto hace al contenido de la Carta So-
cial Europea de 1961 y a la Carta de los Derechos Sociales Fundamen-
tales de los Trabajadores de 1989 da pie a que se apliquen los conteni-
dos de los artículos 15 y 26, respectivamente, de ambos instrumentos
jurídicos que regulan y protegen aspectos sociales en materia de em-
pleo de las personas con discapacidad, con lo que se consigue por estas
vías indirectas y concatenadas llegar hasta regulaciones sustantivas
protectoras en materia social y de empleo.
c) El artículo 137 del Tratado y la lucha contra la exclusión social. Este
precepto desarrolla y completa el artículo 136 antes comentado y le
atribuye competencias a la Unión Europea en diversidad de materias
sociales sobre las que pueden establecerse normas mínimas de aplica-
ción en toda la Unión.
Una de las líneas contempladas es la adopción de medidas de lu-
cha contra la exclusión social en relación con aquellas personas ex-
197
cluidas del mercado de trabajo, lo que permite que las personas con
discapacidad estén plenamente incluidas en dicho concepto y que
este instrumento resulte adecuado para establecer medidas de igual-
dad de oportunidades, así como medidas de lucha contra cualquier
tipo de discriminación en el campo del empleo y la integración labo-
ral del colectivo.
Conviene señalar que esta vía tiene una ventaja procedimental, ya
que para la adopción de estas medidas tan sólo se requiere mayoría
cualificada y no la unanimidad que exige el artículo 13.
d) La declaración en favor de las personas con discapacidad del acta final
del Tratado de Ámsterdam. En efecto, el acta final del Tratado de
Ámsterdam contiene una declaración que proclama: «La Conferencia
conviene en que las instituciones comunitarias, al elaborar medidas
con arreglo al artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea, deben tener en cuenta las necesidades de las personas disca-
pacitadas».
Aunque esta declaración carece de valor jurídico vinculante, sin
embargo expresó la voluntad política de los jefes de Estado y de Go-
bierno de la Unión y marcó una tendencia en el sentido de cómo de-
bían interpretarse las futuras actuaciones en favor de las personas con
discapacidad.
e) La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En la
cumbre de Niza de diciembre de 2000 se aprobó la Carta de los Dere-
chos Fundamentales de la Unión Europea que contiene algunas for-
mulaciones generales de gran importancia para las personas con dis-
capacidad al proclamar el principio de igualdad ante la ley, la no
discriminación por razón de discapacidad y el establecimiento de
principios y medidas para la acción positiva en favor de este colec-
tivo.
f) Deben destacarse, además, tres grandes referentes que han supuesto
relevantes avances como consecuencia de las decisiones adoptadas en
las cumbres de Luxemburgo, Lisboa y Niza.
— La cumbre de Luxemburgo de 1997, que consigue la plena implan-

tación de la nueva política social comunitaria, acordada en Áms-
terdam, en materia de empleo.
— Se abre un método de trabajo que tras las conclusiones de dicha
cumbre se proyecta mediante los Planes Anuales de Acción para el
Empleo (PNAE), que serán evaluados periódicamente y financia-
dos desde los fondos estructurales europeos.
— La cumbre de Lisboa de 2000 se comprometió al relanzamiento de
la nueva estrategia europea de crecimiento y competitividad, pero
sobre todo aportó para la discapacidad el gran avance de integrar a
este colectivo en la nueva política de lucha contra la exclusión.
198
— La cumbre de Niza de 2000 propició, por una parte, la aprobación
de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales, tan positiva
para las personas con discapacidad, que, aun no teniendo carácter
vinculante inmediato, ha supuesto un referente interpretativo cla-
ve y quedó integrada como parte II de la nueva Constitución Euro-
pea; y por otra, ha sido el inicio de una nueva política social euro-
pea en materia de inclusión social, a través de los correspondientes
planes nacionales (PNAIN).
g) El impulso de las políticas europeas en favor de la discapacidad des-

pués del año 2000: Basándose en el artículo 13 del Tratado la Comi-
sión adoptó un conjunto de medidas dirigidas contra la discriminación.
Las más relevantes han sido:
— La Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, re-

lativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las perso-
nas independientemente de su origen racial o étnico.
— La Directiva 2000/78/CE, de 27 de noviembre de 2000, relativa al
establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el
empleo y la ocupación.
— El Programa de Acción Europeo de lucha contra la discriminación
2001/2006.
— La Declaración de 2003 como Año Europeo de las Personas con
Discapacidad.
— El Plan de Acción Europeo para Personas con Discapacidad puesto
en marcha en el año 2004 y que se irá renovando anualmente hasta
2010, entre cuyos objetivos se resalta primordialmente el del em-
pleo.
h) Mediante el Reglamento 2204/2002 de la Comisión, de 12 de diciem-

bre, se autorizó a los Estados miembros a conceder ayudas para la crea-
ción de nuevos puestos y para la contratación de trabajadores discapa-
citados sin necesitar la autorización previa de la Comisión, de modo
que los Estados pueden financiar durante un año hasta el 60% de los
costes laborales y de seguridad social de los empleos de este colectivo.
3.1.4. Métodos de apoyo
Los dos métodos más exitosos empleados en el proceso de construcción de un

marco normativo de integración de las personas con discapacidad en la Unión
Europea están siendo el mainstreaming y el método abierto de coordinación.
Ambos son dos instrumentos de apoyo a la discapacidad; diferentes, pero con
puntos de coincidencia. No son vías paralelas. El mainstreaming, es decir la
199
presencia o influencia del tema discapacidad en las políticas comunitarias, se
está aplicando y poniendo en marcha en el ámbito del empleo.
En cuanto al «método abierto de coordinación» en la estrategia europea
de la discapacidad, está en periodo de rodaje y sin institucionalizar. Es, en
cierta manera, un «método tácito». La cumbre de Lisboa, en su conclusión 7,
habla de introducir, a todos los niveles, el método abierto de coordinación, y a
partir de entonces se manifiesta como una vía complementaria, si bien pen-
diente todavía de consolidarse reglamentariamente.
Estos métodos de apoyo forman parte de lo que se ha venido en llamar
«derecho indicativo», que son normas más o menos vinculantes para los Esta-
dos miembros, pero que no adoptan la forma de directivas, reglamentos o de-
cisiones.
El método abierto de coordinación se creó en el marco de la política de
empleo y el proceso de Luxemburgo, y se definió como un instrumento de la
estrategia de Lisboa 2000. Proporciona un nuevo marco de cooperación entre
los Estados miembros con el objetivo de lograr la convergencia entre las dis-
tintas políticas nacionales procurando realizar algunos objetivos comunes en-
tre los diferentes Estados. Por tanto, los Estados evalúan a los otros Estados
miembros en lo referente a sus propias competencias nacionales, tales como
el empleo, la protección social, la inclusión social, la educación, la juventud y
la formación.
El método consiste, básicamente, en identificar y definir los objetivos que
deben cumplirse de forma conjunta. Posteriormente, se establecen los instru-
mentos para medir dichos objetivos, tales como estadísticas, indicadores, di-
rectrices. Y, finalmente, se realiza una evaluación comparativa, es decir, se
comparan los resultados de los Estados miembros y se intercambian las mejo-
res prácticas.
El resultado final de tan largo proceso es que la Comisión ha conseguido
poner en marcha una estrategia europea de la discapacidad y ha sensibilizado a
los ciudadanos europeos del problema que tienen 50 millones de compatriotas.
Se ha pasado de la beneficencia o asistencia social a las personas discapacita-
das a un nuevo plano que se orienta hacia el reconocimiento de los derechos y
de la ciudadanía, y está presente en las estrategias europeas básicas. Además,
en el año 2007 está previsto celebrar una Conferencia de Ministros encargados
de la Discapacidad, lo que supondrá otro salto cualitativo importante.
Por tanto, el balance del tratamiento que las Comunidades Europeas, en
su día, y la Comunidad Europea y la Unión Europea, hoy, han dado a la disca-
pacidad es positivo, porque, aún sin base jurídica y con el apoyo del artículo
13 y las cartas de derechos, se ha construido todo un «acervo comunitario»,
con derecho derivado importante, tanto de carácter normativo, como de pro-
gramas de acción.
200
3.2. El Consejo de Europa
El Consejo de Europa está constituido actualmente por 46 países europeos

que representan a más de 800 millones de personas31. Esta institución bastante
desconocida por los ciudadanos europeos tiene asignado, sin embargo, desta-
cados objetivos sociales. Éstos pueden resumirse en los siguientes: defender
los derechos humanos, la democracia parlamentaria y la preeminencia del Es-
tado de derecho; concertar acuerdos y convenios entre países europeos para
mejorar las prácticas jurídicas; reforzar un concepto de identidad europea ba-
sada sobre valores comunes y no sobre diferencias; consolidar la estabilidad
democrática en Europa. Por tanto, su misión fundamental, según recoge su ar-
tículo 3, es «la preeminencia del derecho y el principio en virtud del cual toda
persona colocada bajo su jurisdicción debe gozar de los derechos humanos y
de las libertades fundamentales».
En consonancia con dichos principios, los derechos que protege son prin-
cipalmente de naturaleza civil y política, entre otros: el derecho a la vida, a la
libertad y seguridad, a una buena administración de justicia, al respeto a la
vida privada y familiar, del domicilio y de la correspondencia, libertad de pen-
samiento, conciencia y religión, libertad de expresión y opinión, libertad de
asociación, etc.
La trayectoria de la organización desde su creación en 1950 ha sufrido dis-
tintos altibajos; sin embargo, a partir del año 1989 se dio un nuevo impulso re-
forzando ideas e iniciativas tales como: referente político y de defensa de los
derechos humanos para las democracias postcomunistas; apoyo a los países
de la Europa central y oriental a poner en marcha y consolidar las reformas
políticas y legislativas; propiciar el reforzamiento de la defensa de los dere-
chos humanos. Posteriormente, tras la cumbre de Viena de 1993, volvió a re-
forzarse la institución al convertir al Consejo de Europa en el guardián de la
seguridad democrática basándose en los derechos humanos, la democracia y
el Estado de derecho.
Finalmente, en noviembre de 2005, con ocasión de la presidencia ruma-
na, se adoptaron dos grandes prioridades: consolidar la protección global de
los derechos del hombre en Europa, y favorecer las sociedades inclusivas a
través del diálogo y el respeto a la diversidad.
Actualmente se encuentra estructurado en tres planos: plano gubernamen-
tal, que es el Comité de Ministros; plano parlamentario, la Asamblea Consul-
tiva, y plano judicial, el Tribunal de Estrasburgo.
3.2.1. Instrumentos jurídicos
Puede considerarse que el Consejo de Europa es el artífice de un cierto dere-

cho común europeo que va permitiendo una armonización o equiparación de
las legislaciones nacionales en diversas materias. Los dos instrumentos jurídi-
201
cos más relevantes de esta organización son: el Convenio de Derechos Huma-
nos y la Carta Social Europea.
El Convenio para la protección de los derechos humanos y libertades públi-
cas fue aprobado en Roma en 1950 y vino a convertir en obligaciones jurídicas
hasta un total de 18 principios reconocidos en la Declaración Universal de De-
rechos Humanos de Naciones Unidas. Desde su aprobación ha contado con cin-
co protocolos adicionales que han reforzado su dimensión jurídica internacio-
nal. Conviene resaltar que el Tribunal de Estrasburgo goza de fuerza vinculante
de sus sentencias respecto de los países que se encuentran bajo su jurisdicción.
Sin embargo, en lo referente a las personas con discapacidad este Conve-
nio no contempló expresamente a las personas con discapacidad, que se en-
cuentran incluidas solamente, dentro de su ámbito de protección, a través de
los principios de igualdad y no discriminación. Una omisión sólo en cierta
manera comprensible, ya que en la promulgación del año 1950 no se prodiga-
ron muchas reivindicaciones para este colectivo. La única referencia a la dis-
capacidad es la que se contiene en su artículo 5.1 al referirse a los enajenados
mentales que, junto a otros colectivos como el de alcohólicos, drogadictos, va-
gabundos, etc., prevé situaciones y restricciones de la libertad personal en de-
terminadas condiciones. Posteriormente, a lo largo de los cinco protocolos
adicionales a dicho Convenio que se han ido aprobando en los últimos 50
años, tampoco se ha recogido expresamente una sensibilidad regulatoria en
favor de las personas con discapacidad.
El otro gran instrumento jurídico del Consejo de Europa es la Carta So-
cial Europea aprobada en Turín el 18 de octubre de 1961, que recoge una serie
de derechos sociales y económicos que no habían sido tenidos en cuenta ini-
cialmente en el Tratado de 1950. Ha sido objeto de diversas revisiones y ac-
tualizaciones, la última de ellas en Estrasburgo en 1996, que se conoce como
«texto revisado».
Este instrumento internacional sí contempla a las personas con discapaci-
dad, aunque de manera muy superficial, en su artículo 1532. Contiene una se-
rie de formulaciones que pretenden proteger el ejercicio del derecho de las
personas con discapacidad siguiendo el modelo social y entendiendo el respe-
to a la diferencia y a la obligación de la sociedad de adoptar medidas de adap-
tación para facilitar aquellos derechos.
En un segundo nivel se sitúan las recomendaciones y resoluciones del
Comité de Ministros y de la Asamblea. Son decisiones que si bien no tienen
formalmente la fuerza vinculante de los convenios y tratados para los Esta-
dos miembros, sin embargo, de facto son las disposiciones que cuantitativa y
cualitativamente más han hecho avanzar a los Estados miembros en la pro-
moción y acceso a los derechos de las personas con discapacidad, por medio
de adaptación de legislaciones, medidas de apoyo para compensar dificulta-
des, etc.
La influencia de esas decisiones ha sido doble: por una parte, ha alcanza-
do a un importante número de países a lo largo de los años y, actualmente, su
202
influencia puede llegar a los 46 Estados miembros, y por otra, se ha abordado
un amplio campo de contenidos en esas decisiones.
Curiosamente el Consejo, a través del Comité de Expertos para la Rehabi-
litación e Integración de las personas con discapacidad, tiene la capacidad que
no tienen otras organizaciones internacionales como es la de realizar estudios
y trabajos técnicos para la preparación de las recomendaciones y resoluciones
del Comité de Ministros, que garantizan su calidad y, en consecuencia, su am-
plia aceptación por los Estados miembros.
Ciertamente la labor del Consejo de Europa no es apenas conocida ni va-
lorada por la población europea y, sin embargo, lleva más de cincuenta años
trabajando fundamentalmente por el reconocimiento y defensa de los dere-
chos del hombre. Si ese es su objetivo fundamental y dispone de mecanismos
para ello, resta entonces que tanto los gobiernos como los representantes de
las personas con discapacidad, en su calidad de interlocutores ante el Consejo,
debieran valorar adecuadamente las posibilidades de esta organización para
la protección y defensa de los derechos de las personas con discapacidad. Una
buena muestra de dichas posibilidades es la aprobación en el año 2006 del
Plan de Acción del Consejo para la Mejora de la Calidad de Vida de las Perso-
nas con Discapacidad. Un proyecto elaborado durante más de tres años por
distintas organizaciones de personas con discapacidad.
4. Análisis social del proyecto de Constitución europea

Pocos podían prever que el texto de la proyectada Constitución europea33, a
estas alturas de 2006, estuviera todavía sin aprobar y sin visos de cuándo po-
drá ser refrendada para su entrada en vigor. Los fracasos de los referéndums
en Francia y Países Bajos han alterado totalmente el proceso, y el periodo de
reflexión que se dio la Unión Europea no parece que haya conseguido dar re-
sultados a corto plazo. Es igualmente cierto que con la reciente aceptación de
Estonia, ya son 16 países los que han ratificado la Constitución, a los que
pronto podrían sumarse Suecia y Portugal.
Cuando hablamos del proyecto de texto debe recordarse que los Jefes de
Estado y de Gobierno de los 25 Estados miembros la aceptaron y adoptaron,
en representación de sus respectivos países en los que ganaron las elecciones.
Más aún, el texto recibió la aprobación del Parlamento Europeo, del Comité
Económico y Social, y del Comité de las Regiones. Y hoy, como hemos seña-
lado, son una mayoría los países que la han refrendado.
El proyecto de Constitución es un texto jurídico que quiere poner coto a
los totalitarismos, al terrorismo, a los separatismos y a los modelos políticos
ultraliberales. Pero el proyecto de Constitución no es un «monumento» jurí-
dico, y prueba de ello es que los constituyentes, por ejemplo, se olvidaron del
tema social, y a última hora hubo de constituirse un grupo «Europa Social»
que trabajó muy deprisa y no muy bien.
203
El tratamiento de la no discriminación y la discapacidad en la Constitu-
ción puede desglosarse, según sus capítulos, en los contenidos siguientes:
A) En la Parte I de la Constitución destacamos los siguientes puntos de

interés desde la perspectiva de la discapacidad:
• Art. I-1. Creación de la Unión. Dice el párrafo 2: «La Unión está abierta
a todos los Estados europeos que respeten sus valores y se comprome-
tan a promoverlos en común». No se trata de una declaración formal. Es
una primera obligación para los Estados que aspiren a la adhesión que
han de suscribir los valores descritos en el artículo siguiente.
• Art. I-2. Valores de la Unión. Se destacan tres referencias de interés
para la discapacidad:
a) Dignidad, libertad, democracia, igualdad… entendida ésta como

igualdad de todos los ciudadanos e igualdad de oportunidades, por-
que la igualdad hombre-mujer se cita al final del artículo.
b) Respeto a los derechos humanos, incluidos los «derechos de las mi-
norías»… citado con tanta parquedad quizás olvidando que en tan
corta redacción quedan incluidos directamente una minoría de 50
millones de personas con discapacidad.
c) Mención expresa de la «no discriminación».
• Art. I-3. Objetivos de la Unión. En el párrafo 3 se habla de que «la

Unión combatirá la exclusión y la discriminación. Es decir, que la no
discriminación es, a la vez, un valor a resaltar y un objetivo a defender».
• Art. I-4. Libertades fundamentales y no discriminación. Se prohíbe toda
discriminación por nacionalidad que puede acompañar a discrimina-
ción por discapacidad y sexo, por ejemplo, en casos de discriminación
múltiple.
• Art. I-9. Derechos fundamentales. «La Unión reconoce los derechos, li-
bertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Funda-
mentales…» y en el Convenio Europeo para la Protección de los Dere-
chos Humanos… La referencia que había a la Carta Social Europea se
ha desplazado al artículo III-209, como era lógico, en razón del tema.
• Art. I-45. Principios de igualdad democrática. Apareció ya entre los va-
lores, pero ahora se concreta y precisa por referencia a que los ciudada-
nos se beneficiarán, en condiciones de igualdad de sus instituciones, ór-
ganos y organismos.
• Art. I-47. Principio de democracia participativa. No sólo democracia
formal representativa, sino democracia real participativa, con diálogo
civil: «2. Las instituciones mantendrán un diálogo abierto, transparente
y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil». El
diálogo civil se ha situado por delante del diálogo social, que estaba ins-
204
titucionalizado en el Tratado de Maastricht y consolidado en el Tratado
de Ámsterdam de 1997.
• Art. I-48. Interlocutores sociales y dialogo social autónomo. El recono-
cimiento del papel de los interlocutores sociales y el diálogo social, por
la Unión, lo eleva de categoría y lo sitúa en la «vida democrática de la
Unión», más allá de lo estrictamente social, lo que tiene interés para las
personas con discapacidad a la hora del empleo y la protección social
general como parte del modelo social europeo.
B) En la Parte II se recoge la Carta de los Derechos Fundamentales, ela-

borada por la Convención, que constituye el conjunto de derechos de los ciu-
dadanos de la Unión. Evidentemente todos los artículos tienen interés para las
personas con discapacidad, pero desde el punto de vista específico de la disca-
pacidad hay que señalar:
• Art. II-80. Igualdad ante la ley. Todas las personas lo son.

• Art. II-81. 1. No discriminación. Reproduce, amplía y mejora la redac-
ción del artículo 13 del Tratado de Ámsterdam con mención expresa de
la discapacidad.
• Art. II-86. Integración de las personas discapacitadas. Es un artículo es-
pecífico dedicado a la discapacidad en el que se reconoce el derecho a la
acción positiva. Dice: «La Unión reconoce y respeta el derecho de las
personas discapacitadas a beneficiarse de medidas que garanticen su
autonomía, su integración social y profesional y su participación en la
vida de la comunidad».
Todos los derechos sociales del Título IV también van dirigidos a las per-
sonas con discapacidad y quizás lo que haya que lamentar es que en el artículo
II-96 no se hable de los «servicios de interés general» y su acceso.
C) En la Parte III de la Constitución se encuentran dos grupos de normas:

las disposiciones de aplicación general y en un segundo grupo las de carácter
educativo y social.
a) Disposiciones de aplicación general. Dentro de las disposiciones ge-

nerales destacamos:
• Art. III-117. Menciona el «mainstreaming exclusión social», ya que

habrá que tener en cuenta la lucha contra la exclusión social, que in-
cluye a las personas con discapacidad, como frecuentemente exclui-
das, en todas las políticas y acciones comunitarias.
• Art. III-118. «Mainstreaming no discriminación», en este artículo
referido a la no discriminación, por razón de sexo, raza u origen étni-
co, religión o conveniencia, discapacidad, edad y orientación sexual.
205
• Art. III-124. «Lucha contra la discriminación», está redactado en los
mismos términos que estaba planteada en el artículo 13 del Tratado
de Ámsterdam, pero con una nueva terminología.
b) En el segundo grupo de disposiciones se incluyen las de carácter social

o educativo, entre las que destacan:
• Art. III-207. Incentivos de empleo; proyectos piloto.

• Art. III-209. Objetivo social, entre otros, lucha contra exclusiones.
• Art. III-210. H. La Unión apoyará «la integración de las personas ex-
cluidas en el mercado laboral».
• Art. III-210. J. La Unión apoyará la lucha contra la exclusión social.
• Art. III-283. G. La Unión tendrá por objetivo «mejorar la formación
profesional inicial y permanente para facilitar la inserción y reinserción
profesional en el mercado laboral».
El proyecto de Constitución europea, por tanto, afecta al colectivo de per-

sonas con discapacidad directamente al proclamar el principio de no discrimi-
nación e indirectamente al introducir instrumentos de lucha contra la exclu-
sión social.
Ciertamente se podrían haber dado pasos más decididos en los aspectos
sociales, como por ejemplo la eliminación de la regla de la unanimidad en la
política social, o haber reconocido mayores poderes al Parlamento Europeo, o
haber desarrollado los principios sociales que se incluyen en el texto. Pero,
con todo, la Constitución supone un gran avance en el ámbito de la discapaci-
dad. No debe olvidarse que Europa no es un Estado, ni siquiera confederal,
por tanto cualquier texto constitucional debe respetar la autonomía y sobera-
nía de los Estados miembros que la componen. En este sentido, recordemos
que las competencias de la UE en materia social se limitan a apoyar y comple-
mentar las actividades de los Estados miembros (artículo III-210), ya que de
acuerdo con el principio de subsidiariedad la política social es competencia
del Estado, y, en el caso de nuestro país, de las comunidades autónomas.
5. La discapacidad en el constitucionalismo comparado

La regulación de la discapacidad en los distintos ordenamientos constitucio-
nales34, tanto por su amplitud como por su complejidad, requiere que aplique-
mos una sistemática de análisis ordenada que al mismo tiempo seleccione
aquellas construcciones jurídicas que se distingan por el contenido o por la
técnica a la hora de regular y proteger a las personas con discapacidad.
La clasificación que proponemos se articula en tres grupos de países: los
pertenecientes al área de la Unión Europea; aquellos que forman parte del
continente americano, incluyendo en este segundo bloque tanto las constitu-
206
ciones de influencia anglosajona, Estados Unidos y Canadá, como las inspira-
das en el constitucionalismo europeo continental pertenecientes al área ibero-
americana, y finalmente un tercer grupo que referirán las constituciones de
dos países dispares entre sí del continente africano. En cada uno de los grupos
se ordenan las referencias de cada país por orden alfabético.
5.1. Estados europeos pertenecientes a la Unión Europea
Como punto inicial debemos recordar que el Tratado Constitutivo de la Comu-

nidad Europea contiene una declaración que determina la necesidad de que las
instituciones comunitarias tengan en cuenta las necesidades de las personas
discapacitadas, incluyendo expresamente esta causa en el listado de materias
en las que se debe luchar especialmente contra la discriminación, tal y como
señala en su artículo 13 (antiguo artículo 6 A) la versión actualmente consoli-
dada aprobada en el Tratado de Ámsterdam de 2 de octubre de 1997, descrito
este último detalladamente en el epígrafe anterior de este mismo capítulo.
Dicho lo anterior, el análisis concreto de cada norma constitucional obliga
a seleccionar aquellas constituciones representativas de alguna cualidad. En
esa lista se incluye:
A) ALEMANIA
Su Constitución es la Ley Fundamental para la República Federal Alemana
(conocida tradicionalmente como Ley Fundamental de Bonn), de 23 de mayo
de 1949. Está dotada de gran rigidez constitucional para su reforma, lo que no
ha sido inconveniente para que haya sido modificada por sucesivas leyes
constitucionales en nueve ocasiones (la más recientemente en 2002).
La Ley Fundamental comienza protegiendo en su artículo 1 la protección
de la dignidad humana.
1. La dignidad de la persona humana es intangible. Todos los poderes
públicos han de respetarla y protegerla.
2. El pueblo alemán reconoce los derechos humanos, inviolables e ina-
lienables, como el fundamento de toda comunidad humana, de la paz y
la justicia en el mundo
3. Los derechos fundamentales que a continuación se proclaman vincu-
lan a los poderes legislativo y ejecutivo y a los tribunales de justicia,
como derechos directamente aplicables.
Es en el artículo 3 donde se constitucionaliza el derecho a la igualdad,
mencionándose específicamente a quienes padecen minusvalías:
1. Todas las personas son iguales ante la ley.
2. Los hombres y las mujeres tienen los mismos derechos. El Estado fo-
menta la realización práctica de la igualdad de derechos de mujeres y
207
hombres y actúa en orden a la remoción de las situaciones de desven-
taja existentes.
3. A nadie se podrá perjudicar o beneficiar por razón de su sexo, su ori-
gen familiar, su raza, su lengua, su procedencia nacional, su credo o
sus ideas religiosas o políticas. Las minusvalías no podrán constituir
causa de discriminación para nadie.
Este último inciso, que proclama expresamente la no discriminación por

razones de discapacidad, fue introducido en la Constitución mediante una re-
forma de 1994.
El Tribunal Constitucional alemán, en reiterada jurisprudencia, ha consi-
derado que es un mandato del principio de Estado social que el Estado haya
de ocuparse de la asistencia a los necesitados, lo que comprende la ayuda so-
cial para los ciudadanos que, por causa de defectos físicos o psíquicos, se en-
cuentran obstaculizados en su desarrollo personal y social, siendo incapaces
de mantenerse por sí mismos.
En esta dirección, el Tribunal ha considerado como deber constitucional
el de asegurar a los minusválidos el requisito mínimo indispensable para una
existencia digna del ser humano, y esforzarse en lograr de la forma más am-
plia posible su incorporación a la sociedad, promover los cuidados adecuados
en la familia o a través de terceras personas y conseguir la necesaria organiza-
ción de su asistencia.
B) ITALIA
La Constitución de la República italiana de 1947 en su artículo 3 proclama la
dignidad humana y la igualdad de todos ante la ley, encomendando al Estado
la obligación de eliminar todos los obstáculos sociales y económicos que li-
mitan la libertad y la igualdad de los ciudadanos:
Todos los ciudadanos tendrán la misma dignidad social y serán iguales ante
la ley, sin distinción de sexo, raza, lengua, religión, opiniones políticas ni cir-
cunstancias personales y sociales.
Constituye obligación de la República suprimir los obstáculos de orden
económico y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los
ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona humana y la participa-
ción efectiva de todos los trabajadores en la organización política, económica
y social del país.
Y en lógica consecuencia, en el artículo 38 reconoce la asistencia del Estado

en caso de que se considere necesario:
Todo ciudadano incapaz de trabajar y desprovisto de los medios necesarios

para vivir tendrá derecho al mantenimiento y a la asistencia social.
208
Los trabajadores tendrán derecho a que se prevean y garanticen los me-
dios proporcionados a sus necesidades vitales en caso de infortunio, enferme-
dad, invalidez y ancianidad, y desempleo involuntario.
Los incapaces para el trabajo y los inválidos parciales tendrán derecho a
la educación y a la formación profesional.
Las tareas previstas en el presente artículo serán asumidas por órganos e
instituciones constituidas o complementadas por el Estado.
C) PORTUGAL
La Constitución portuguesa de 1976 es de las Constituciones europeas, pro-
bablemente con la nuestra, que de una manera más clara y expresa se ocupa
Su artículo 1 proclama la dignidad de la persona humana:
Portugal es una República soberana, basada en la dignidad de la persona hu-
mana y en la voluntad popular y empeñada en la transformación en una so-
ciedad sin clases.
Lo que reitera en el artículo 13, junto a la igualdad de todos ante la ley.

1. Todos los ciudadanos tienen la misma dignidad social y son iguales ante
la ley.
2. Nadie podrá ser beneficiado, privilegiado, perjudicado, privado de al-
gún derecho o eximido de deber alguno por razón de ascendencia, sexo, raza,
lengua, territorio de origen, religión, convicciones políticas o ideológicas,
instrucción, situación económica o condición social.
En su artículo 71 se establece el principio de igualdad de trato entre los ciuda-

danos con discapacidades y los demás, y encomienda al Estado la responsa-
bilidad de conseguir este objetivo, utilizando sus medios políticos y la sensibi-
lización de la sociedad.
1. Los ciudadanos física o mentalmente deficientes gozarán de la plenitud de
los derechos y estarán sujetos a los deberes especificados en la Constitución,
con excepción del ejercicio o del cumplimiento de aquellos para los cuales se
hallen incapacitados.
2. El Estado se obliga a realizar una política nacional de prevención y
tratamiento, rehabilitación e integración de los deficientes; a desarrollar una
pedagogía que sensibilice a la sociedad en cuanto a los deberes de respeto y
solidaridad con ellos y a la asunción de la carga de realización efectiva de sus
derechos, sin perjuicio de los derechos y deberes de los padres o tutores.
También en el artículo 54 de esta Constitución se prevé, en relación con las

obligaciones del Estado relativas a los derechos de los trabajadores, que com-
pete al Estado asegurar las condiciones de trabajo, retribución y reposo a que
tienen derecho los trabajadores, especialmente: […]
209
c) La protección especial del trabajo de las mujeres durante el embarazo y
después del parto, así como del trabajo de los menores, de los que tengan mer-
madas sus facultades y de los que desempeñen actividades especialmente vio-
lentas o en condiciones insalubres, tóxicas o peligrosas.
Finalmente, en 1997, el Parlamento portugués aprobó una enmienda al artícu-

lo 74 de la Constitución, que regula la enseñanza, para incluir entre las fun-
ciones del Estado:
g) Promover y apoyar el acceso de los ciudadanos con discapacidad a la en-
señanza y apoyar la enseñanza especial, cuando sea necesaria.
h) Proteger y considerar a la lengua de signos portuguesa como un ins-
trumento de expresión cultural y de acceso a la educación y a la igualdad de
oportunidades.
5.2. Estados americanos
El análisis de la discapacidad en las normas constitucionales de América obli-

ga a que el punto de partida necesario sea la Convención Interamericana para
la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con
Discapacidad.
Este Tratado ha influido de especial manera en gran parte de las Constitu-
ciones de los países americanos, hasta el punto que modificaron sus textos
originales para incorporar los compromisos asumidos en la Convención. Ana-
licemos las Constituciones más relevantes:
A) ARGENTINA
La primera Constitución de la República Argentina se proclamó en 1854. En
el año 1994 se promulgó un texto refundido con todas las modificaciones ha-
bidas hasta esa fecha.
Proclama en su artículo 16 la igualdad de todos ante la ley:
La Nación Argentina no admite prerrogativas de sangre, ni de nacimiento: no
hay en ella fueros personales ni títulos de nobleza. Todos sus habitantes son
iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condición que la ido-
neidad. La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas.
Estableciendo una prioridad clara por el tema de las personas con discapaci-
dad, ya que los designa específicamente al regular en el artículo 75 las atribu-
ciones del Congreso:
23. Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igual-
dad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los dere-
chos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vi-
210
gentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las muje-
res, los ancianos y las personas con discapacidad.
B) BRASIL
La Constitución de la Republica Federativa del Brasil es de 1988, habiendo
sido varias veces modificada, la última en 2005, siendo tal vez junto a la co-
lombiana, ecuatoriana, peruana, y también la venezolana, una de las que más
se ha ocupado de las personas con discapacidad en su continente.
En su artículo 1 ya proclama como uno de los fundamentos de su Estado
democrático de derecho:
... la dignidad de la persona humana.
Y, en lógica consecuencia, considera en el artículo 3, como uno de sus objeti-
vos fundamentales:
IV. Promover el bien de todos, sin prejuicios de origen, raza, sexo, color, edad
o cualesquiera otras formas de discriminación.
Lo que reitera en el artículo 5, ya en sede de derechos:

Todos son iguales ante la ley sin distinción de cualquier naturaleza, garanti-
zándose a los brasileños y a los extranjeros residentes en el país la inviolabili-
dad del derecho a la vida, a la libertad, a la igualdad, a la seguridad y a la
prioridad.
Y en el artículo 7, dentro de la enumeración de los derechos sociales:

XXXI. La prohibición de cualquier discriminación, en lo referente al salario
y a criterios de admisión del trabajador portador de deficiencias.
El artículo 23, por su lado, considera que es una competencia común de la

Unión, los Estados y del Distrito Federal:
II. Cuidar de la salud y asistencia pública, de la protección y garantías de las
personas portadoras de deficiencias.
Por su parte, en el artículo 24 se determina la competencia concurrente en la

legislación sobre:
XIV. Protección e integración social de las personas portadoras de deficien-
cias.
El artículo 37, al regular la Administración Pública, dispone:
VIII. La ley reservará un porcentaje de los cargos y empleos públicos para
las personas portadoras de deficiencias y definirá los criterios de su admi-
sión.
Y el artículo 227, dentro de los derechos del niño, establece como medidas:
211
II. Creación de programas de prevención y atención especializados para los
portadores de deficiencia física, sensorial o mental, así como de integración
social del adolescente portador de deficiencia, mediante la formación para el
trabajo y la convivencia, y el favorecimiento del acceso a los bienes y servi-
cios colectivos, con la eliminación de discriminaciones, y obstáculos arqui-
tectónicos.
2. La ley regulará la construcción de los paseos públicos y de los edifi-
cios de uso público y la fabricación de vehículos de transporte colectivo, a fin
de garantizar el acceso adecuado a las personas portadoras de deficiencia.
Por último, en el artículo 244 se ordena la accesibilidad de los elementos de

carácter público:
La ley regulará la adaptación de los paseos públicos, de los edificios de uso
público y de los vehículos de transporte colectivo, actualmente existentes, a
fin de garantizar el acceso adecuado a las personas portadoras de deficien-
cias conforme a lo dispuesto en el artículo 227.2.
C) ESTADOS UNIDOS
La Constitución americana es de 1787, por lo que resulta lógico que no con-
templara disposiciones específicas para las personas con discapacidad. Tam-
poco abordan esta materia ninguna de sus 27 enmiendas.
Ahora bien, eso en absoluto significa, como es evidente, que las personas
con discapacidad no estén especialmente protegidas, ya que desde 1990 existe
una Ley de Estadounidenses con Discapacidad (Rehabilitation Act) que obli-
ga a que los edificios sean accesibles y prohíbe la discriminación por razón de
discapacidad, reconociendo el derecho que tiene toda persona a ser tratada
justamente. En el mismo sentido están siendo dictadas otras leyes ordinarias
cuyo análisis, como venimos comentando, desborda los márgenes del presen-
te estudio constitucional.
D) MÉXICO
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de 1917, ha-
biendo sido muchas veces reformada. En su artículo 1 afirma la igualdad y
dignidad de todas las personas:
En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que
otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse,
sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.
Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los escla-
vos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo
hecho, su libertad y la protección de las leyes.
Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o na-
cional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las
212
condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado ci-
vil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto
anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
Pudiendo ser también significativo señalar que, recientemente, en abril de

2005, se ha aprobado la Ley General de las Personas con Discapacidad que
promueve la equiparación de oportunidades de participación social para las
personas con discapacidad en los ámbitos de educación, salud, transporte y
accesibilidad, deporte, cultura y recreación y acceso al desarrollo social, se-
ñalando asimismo que la discapacidad deberá incluirse en todas las acciones
gubernamentales orientadas en favor de la sociedad.
5.3. Otros Estados
En este grupo hemos seleccionado dos países, ambos del continente africano
pero con dos realidades culturales y económicas bien diferenciadas. No obs-
tante, señalaremos que después de revisar las Constituciones de los otros paí-
ses no mencionados se ha podido constatar que apenas se refieren al colectivo
de personas con discapacidad.
Estos dos países seleccionados de África sí contienen significativas men-
ciones puntuales a esta cuestión.
A) SUDÁFRICA
La Constitución de 1996 afirma la dignidad humana (artículo 10) y prohíbe
expresamente la discriminación basada en discapacidad en el artículo 9.
1. Todos son iguales ante la ley y tienen el derecho a una misma protección y
a los beneficios de la ley.
2. La igualdad incluye el pleno e idéntico disfrute de derechos y liberta-
des. Para promover el logro de la igualdad, deberán adoptarse medidas legis-
lativas y de otra consideración para proteger a personas o grupos de perso-
nas perjudicadas por una discriminación injusta.
3. El Estado no puede discriminar injustamente a nadie de manera direc-
ta o indirecta por razón de uno o más campos de los que siguen: raza, género,
sexo, embarazo, estado civil, origen étnico o social, color, orientación sexual,
edad, discapacidad, religión, conciencia, creencias, cultura, idioma o naci-
miento.
B) UGANDA:
La Constitución de Uganda de 1995, en su artículo 35, regula los derechos de
las personas con discapacidades:
213
1. Las personas con discapacidades tienen el derecho al respeto y a la digni-
dad humana y las autoridades deben tomar todas las medidas para que logren
todos sus potenciales mentales y físicos.
2. El Parlamento aprobará leyes apropiadas para la protección de las
personas con discapacidades.
Como peculiaridad propia debe destacarse que en su artículo 78, al regular su

composición, determina que deberán formar parte del Parlamento:
... los representantes del ejército, juventud, trabajadores, personas con disca-
pacidad y otros grupos que el Parlamento determine.
Añadiendo en este sentido que la ley determinará el procedimiento de elec-

ción de estos representantes, habiéndose establecido la reserva para las perso-
nas con discapacidad de cinco asientos en el Parlamento nacional, pudiendo
incluir puestos de gobierno.
6. Las personas con discapacidad ante las nuevas tendencias

sociales y corrientes mundiales
Para el futuro, la integración de la discapacidad en la vida colectiva representa
mucho más que la mera incorporación de los discapacitados a todos los ámbi-
tos del quehacer humano. Supone apostar por un modelo que evite la exclu-
sión y que resalte el derecho a la dignidad personal, a la no discriminación y a
poder participar solidariamente en la construcción del futuro humano donde
se configuren derechos inalienables para cualquier persona, en cualquiera de
sus circunstancias individuales. La lucha por la inclusión de las personas con
discapacidad es una lucha en defensa de la diversidad humana, que está tra-
zando un camino que habrán de recorrer todas aquellas sociedades que quie-
ran combatir la exclusión. Por tanto, trabajar a favor de la solidaridad es el ca-
mino para construir una sociedad civilizada.
Pero tan ambicioso objetivo difícilmente se podrá alcanzar sin disponer
previamente de una estrategia adecuada, porque no debe olvidarse que ni el
ritmo ni la intensidad de los avances que se han producido y de los programas
que se han ejecutado hasta el momento han sido los adecuados para reducir de
forma significativa el impacto de las desventajas que afectan a las personas
con discapacidad. Habrá que reconocer que los progresos legislativos no han
supuesto, en muchos casos, el cambio real de las prácticas de discriminación y
exclusión social.
La dignidad humana y la igualdad real de las personas discapacitadas con
las demás personas son la referencia final de todos los afanes de las personas
con discapacidad, pero para garantizarlas es necesario erradicar toda forma de
discriminación directa o indirecta, y, además, ejercer una acción positiva. Esta
suma de la acción positiva y la no discriminación debe presidir la conducta so-
214
cial global y la de todos los actores de la sociedad: poderes públicos, institu-
ciones, corporaciones, empresas, grupos sociales organizados e individuos35.
Los principios y criterios que han de inspirar la nueva estrategia de actua-
ción en materia de discapacidad se pueden resumir en los siguientes:
a) La persona discapacitada debe ser la protagonista de su propia vida y

ha de estar colocada en el centro de nuestras reflexiones.
b) La participación plena y efectiva en la sociedad requiere poner más re-
cursos a disposición de las personas con discapacidad.
c) La comunidad internacional debe compartir el conocimiento y los
avances científicos y técnicos relativos a la discapacidad y asegurar,
desde la corresponsabilidad, la transferencia de tecnología necesaria
para hacer efectiva la aplicación de esos conocimientos y avances.
d) La situación de las personas discapacitadas debe seguir siendo un
asunto abierto en la agenda internacional.
e) La atención a la discapacidad ha de ser una prioridad del gasto social
de los gobiernos.
f) Las redes familiares y de solidaridad deben ser coprotagonistas del
proceso de integración.
g) La visibilidad de los problemas de las personas con discapacidad con-
tribuye a incrementar la corresponsabilidad social e incrementa la par-
ticipación. Es necesario normalizar la imagen social de la discapaci-
dad, superando los prejuicios y los estigmas que favorecen el rechazo
social y que actúan como barreras invisibles que dificultan o imposi-
bilitan la plena integración.
Los principios han de encontrar instrumentos idóneos que los introduzcan

en la realidad social para que aspiren a transformar la vida de las personas
para quienes se promulgaron. Por ello es necesario que se disponga de lo que
hemos denominado una adecuada «acción positiva». Las propuestas más sig-
nificativas son las siguientes:
1.o Para conseguir el gran objetivo de la dignidad y la igualdad de opor-

tunidades de las personas con discapacidad es necesario situarlo en la
cúspide de la protección que otorgan los derechos humanos y, más es-
pecíficamente, los derechos fundamentales de la persona. En este
sentido, sería muy importante que pudiera proclamarse una conven-
ción especial de la ONU sobre las personas con discapacidad.
2.o Las constituciones de los diversos países deben incluir un precepto
específico que reconozca y ampare la protección para las personas
con discapacidad.
3.o Debe establecerse por vía legal el principio de integración o normali-
zación educativa de las personas con discapacidad, de forma que los
alumnos con necesidades especiales asociadas a la discapacidad par-
215
ticipen plenamente y con preferencia en el sistema educativo ordina-
rio, sin perjuicio de que se mantengan otras modalidades educativas
para aquellos alumnos que, por sus especiales circunstancias, no pue-
dan incorporarse completamente a la escuela ordinaria.
4.o Es necesario conectar el sistema educativo con el sistema productivo
y económico, ofreciendo una formación y educación para la integra-
ción laboral y el empleo que permita la autonomía económica de las
personas con discapacidad. Se debe establecer en el sistema educati-
vo y de formación para el empleo el aprendizaje continuo y los itine-
rarios.
o
5. Debe consagrarse en el ordenamiento jurídico de cada país el princi-
pio de no discriminación por razón de discapacidad en el acceso al
empleo y en el mantenimiento en el puesto de trabajo, dotando a los
interesados de instrumentos jurisdiccionales o administrativos para
hacerlo efectivo en caso de vulneración del derecho a la igualdad.
o
6. Las autoridades han de establecer una política general de promoción
del empleo de las personas con discapacidad con medidas de acción
positiva (apoyos, ayudas, bonificaciones, reducciones fiscales, etc.)
que aúne vías y modalidades de integración laboral diversas y creati-
vas (mercado ordinario, empleo protegido, autoempleo, fórmulas de
economía social, empleo público, etc.).
7.o Es esencial lograr una mayor implicación y participación de los agen-
tes sociales en la promoción del empleo de las personas con discapa-
cidad y en la vigilancia de las disposiciones que amparan y protegen
sus derechos, fundamentalmente a través de la negociación colectiva.
8.o Un elemento fundamental para la mejora de la calidad y de las condi-
ciones de vida de las personas con discapacidad es la existencia de un
sistema de protección social que asegure la adecuada cobertura de las
contingencias que puedan afectar a las personas con discapacidad a
lo largo de su vida, y de una red de servicios sociales y sociosanita-
rios dirigidos a promover la autonomía de la persona con discapaci-
dad y a asegurar la asistencia y el apoyo que en cada momento necesi-
ten.
9.o Deben desarrollarse esquemas de atención de las situaciones de de-
pendencia que puedan producirse por razón de edad avanzada o por
grave o severa afección. En las modalidades de protección por depen-
dencia que se desarrollen debe incluirse a los discapacitados como un
colectivo de atención preferente.
10.o Deben incorporarse, a través de normas legales y prácticas adminis-
trativas, los conceptos de accesibilidad universal y diseño para todos
en los campos de la innovación, las tecnologías de asistencia y apoyo
y las herramientas de la sociedad de la información.
11.o Es preciso la incorporación en la legislación de los distintos países del
principio de diálogo civil, entendido como la necesaria participación
216
de las organizaciones de personas con discapacidad en todas aquellas
políticas públicas que directa o indirectamente pudieran afectarles,
haciendo oír su voz y contando con su parecer en las fases de elabora-
ción de propuestas, decisión, ejecución, evaluación y seguimiento.
12.o Un conocimiento estadístico más profundo de las realidades de las
personas con discapacidad permitiría una mejor planificación y de-
sarrollo de políticas y programas ajustados a las necesidades sociales
reales de las personas con discapacidad. Es muy importante que la
discapacidad sea incorporada dentro de los indicadores del índice de
desarrollo humano de la ONU y que sea contemplada por los siste-
mas estadísticos y los indicadores sociales de los diferentes países y
organizaciones supranacionales.
El progreso por tanto en pos de la calidad de vida humana no será efectivo

si no alcanza a todos o si no se ajusta al respeto a los derechos inalienables de
cada persona. Las propuestas que hemos enumerado deben procurar insertar-
se en un auténtico cambio cultural, que lleve a los corazones de las personas la
voluntad de reconocerse en los otros y de tratar a los demás como se merecen
por su dignidad personal y no sólo en atención a su posición en las cadenas
productivas.
7. Las aportaciones del Club de Roma sobre la discapacidad

en la agenda internacional
Cuando en 1968 Aurelio Peccei fundó el Club de Roma pretendía, con ello,
crear una organización que facilitase el debate sobre las oportunidades e in-
certidumbres que se abrían ante una Humanidad que tenía ante sí no pocas en-
crucijadas. Y entre ellas, las que se refieren más directamente a cómo preser-
var la dignidad de cada persona y cómo cambiar tanto leyes como voluntades
particulares y colectivas para construir un mundo mucho más justo y solida-
rio. De forma que así se pudiese preservar mejor la diversidad humana y cul-
tural mientras se afianza la solidaridad entre todos los pobladores del planeta
y también con las generaciones del futuro. Casi cuarenta años después sus
postulados siguen manteniendo la misma vigencia y quizás una mayor necesi-
dad en preservarlos.
Han sido muchos los informes que se han elaborado por iniciativa de esta
organización internacional. Citemos los que tienen relación con la problemá-
tica de la discapacidad: en 1975 M. Mesarovic y E. Pesrtel realizaron el infor-
me sobre «La Humanidad en la encrucijada». Después se sucedieron otros
más entre los que destacamos el realizado por O. Giarini y P. M. Liedtke en
1998 sobre «El dilema del empleo», o el dirigido por Reinhard Mohn en el
año 2000 sobre «El triunfo del factor humano».
217
7.1. Las razones para realizar el Informe sobre Discapacidad
En el otoño de 1999 el Club de Roma acordó encargar al autor de esta obra, a

propuesta de Ricardo Díez Hochleitner, la elaboración de un Informe sobre el
Futuro de la Discapacidad en el mundo. El Club adoptó esa resolución porque
era consciente que la discapacidad tiene una creciente importancia en el mun-
do actual, y ello por dos razones. En primer lugar, porque la tendencia es que
las sociedades cuenten con poblaciones cada vez de mayor edad, debido a los
avances científicos y médicos. Ello está abriendo las puertas a discapacidades
sobrevenidas que pueden llevar a la exclusión y a limitar las posibilidades de
muchas personas mayores para seguir activos. En segundo lugar, porque la
discapacidad está reclamando una consideración especial que evite la exclu-
sión de las personas que la viven y que cada día reclaman, la no discrimina-
ción y los apoyos solidarios precisos para poder aprovechar sus capacidades
y conocimientos, y así contribuir como cualquier otra persona al desarrollo
humano.
Desde esas razones, el Informe elaborado por el Club de Roma ha preten-
dido contribuir a ampliar las perspectivas de la calidad humana, a partir del fe-
nómeno de la discapacidad y también de las potencialidades que supone para
la vida colectiva su integración y asimilación. Por ello, en palabras de su di-
rector, Rafael de Lorenzo: «El Informe se ha inspirado y enlazado con las co-
rrientes del humanismo transformador, que se orientan al desarrollo del hom-
bre, entre cuyos requisitos están la igualdad, la solidaridad y la cooperación,
que se tienen que ir fraguando a través de la formación, el empleo y la partici-
pación social integrada».
7.2. Estructura y principios inspiradores
Se construye sobre la relación entre desarrollo humano y discapacidad, a par-

tir de la constatación de dos hechos fundamentales:
— En primer lugar, que la discapacidad ha adquirido una creciente im-

portancia en el mundo actual, debido, por una parte, al incremento
cuantitativo de las situaciones de discapacidad (envejecimiento de la
población, personas que sobreviven a accidentes y enfermedades que
antes eran mortales...) y, por otra, la toma de conciencia de que es ne-
cesario aprovechar las capacidades, los conocimientos y la contribu-
ción al desarrollo que pueden hacer las personas con discapacidad.
— Y, en segundo lugar, se constata que la lucha que las personas con dis-
capacidad vienen desarrollando para lograr la participación y la igual-
dad se ha constituido en un paradigma de la defensa de la diversidad y
de la búsqueda de soluciones innovadoras.
218
El Informe se ha realizado a partir del análisis de las realidades actuales
de la discapacidad y se ha fundamentado, siempre que ha sido posible, con da-
tos estadísticos contrastados. Es un estudio hecho desde la discapacidad, pero
que pretende resaltar la importancia de preservar y aprovechar la diversidad
humana, enriquecer la conciencia solidaria y afianzar los compromisos en de-
fensa de los derechos de igualdad de todas las personas.
En el primer capítulo se presentan los objetivos del Informe y se esbozan
una serie de consideraciones introductorias con la intención de situar al lector
en el contexto de su realización. En los cuatro capítulos siguientes se abordan
los grandes bloques temáticos que configuran el Informe: la discapacidad y
las nuevas encrucijadas de la Humanidad; las oportunidades que se tienen y
se pueden construir; la calidad de vida solidaria, y los caminos para el futuro.
Tuve oportunidad, en diversas ocasiones, y especialmente en la presenta-
ción a los medios de comunicación, de reconocer que «he querido aportar
ideas, reflexiones, sugerencias, propuestas, etc., desde la doble dimensión
que implica mi larga experiencia de gestión, análisis y estudio de esta proble-
mática, y el corolario que ha supuesto en estos últimos meses la realización
del Informe, que ha sido tan enriquecedor personalmente y que ha contado
con tantas aportaciones, colaboraciones y ayudas de un espléndido equipo de
trabajo».
7.3. Objetivos y propósitos
Desde estos principios, se ha redactado a sabiendas de que, para que se hagan

realidad, es preciso en primer lugar entender qué ocurre, para luego actuar so-
bre los condicionantes exteriores que limitan la calidad humana, y sobre todo
para actuar sobre los límites interiores de cada conciencia, y sobre las heren-
cias culturales y los valores que se pretenden transformar. Se ha considerado
la alternativa de formular propuestas y sugerencias para el debate con el sano
objetivo de provocar un mayor interés social, renunciando a efectuar una mera
descripción cuantitativa o geográfica de cuál es la actual realidad. Sin embar-
go, se ha tenido presente que para que ese debate pueda ser formulado en sus
términos más realistas se necesita el conocimiento de cómo son esas realida-
des, cuáles son los diferentes modelos de discapacidad y cómo evolucionan
esos modelos al compás de los desarrollos socioeconómicos y técnicos. O
bien cómo, aprovechando la aceleración de la revolución científico-técnica,
el diseño se configura para todos como una metodología imprescindible, aun-
que no suficiente, para la inclusión.
Por todo ello, el Club a través del Informe ha querido incorporar una re-
flexión sobre las posibilidades que encierra la diversidad a la hora de poten-
ciar las inteligencias colectivas en las sociedades del aprendizaje y la interac-
tividad, e insistir en la aportación que la discapacidad y sus iniciativas
suponen para el desarrollo social y para la conciencia humana.
219
Por tanto, los anhelos de la discapacidad en las nuevas encrucijadas de la
humanidad podrían resumirse afirmando que las personas con discapacidad
desean la participación en la sociedad y la igualdad. Reivindican el derecho
igualitario de perseguir las oportunidades que la vida ofrece a cada individuo,
prepararse para la participación por medio de la educación e integrarse en la
sociedad a través del empleo. Desean implicarse activamente en la vida comu-
nitaria, y formulan esta demanda siendo conscientes de que no se trata sólo de
un derecho, sino que implica también la obligación cívica de contribuir, pues
una ciudadanía igualitaria conlleva la responsabilidad de la contrapartida. Es-
tas aspiraciones pueden resumirse en la noción de «integración en la vida or-
dinaria», que supone la plena participación e intervención de las personas con
discapacidad en los procesos económicos, sociales, culturales y de cualquier
otra naturaleza, en un marco de libertad de elección.
7.4. Las propuestas del Informe
Esta perspectiva, que enfatiza la autodeterminación, la integración, la igual-

dad de trato y la valoración de la diversidad, implica situar la dignidad, la auto-
estima y la igualdad de derechos de las personas con discapacidad en el cora-
zón mismo de los debates relevantes en relación con la discapacidad. Con ello
el enfoque de los debates se desplaza desde la persona hacia su entorno.
La exclusión y la discriminación por razón de la discapacidad violan di-
versos derechos humanos universales, en particular el derecho a la igualdad.
Además, la exclusión y la discriminación estructurales por motivo de disca-
pacidad minan la competitividad de nuestros sistemas económicos y la cohe-
sión de nuestros sistemas sociales. La sociedad en su conjunto se ve afectada
cuando no se reconoce ni se facilita adecuadamente la expresión del talento y
la realización del potencial que atesoran las personas con discapacidad.
Tradicionalmente, las respuestas políticas al fenómeno de la discapacidad
han consistido esencialmente en medidas de compensación social canalizadas
habitualmente a través de la beneficencia, un tratamiento que casi siempre im-
plicaba la separación de la persona de su entorno habitual de vida y, en el me-
jor de los casos, el desarrollo de servicios de asistencia especializada, que,
aunque bien intencionados, no han sido capaces de promover la integración
de las personas con discapacidad en la vida comunitaria. Cada vez se recono-
ce de forma más general el carácter insostenible de esta situación. El motor de
la evolución del pensamiento sobre la discapacidad ha sido el reconocimiento
de que se puede valorar mejor la diversidad humana mediante la creación de
procesos económicos y sociales inspirados en la igualdad de todos los ciuda-
danos y abiertos a todos.
El principio fundamental de la igualdad, entendido en este ámbito como
igualdad de oportunidades, se considera en la actualidad como el punto de re-
ferencia obligado al cual deben remitirse las estructuras económicas y socia-
220
les y como el fundamento del planteamiento basado en el reconocimiento de
los derechos de las personas con discapacidad.
Las personas con discapacidad, no sólo desean ver atendidas sus reivindi-
caciones de participación e igualdad, sino que desean vivir en una sociedad
inclusiva, solidaria y justa. Anhelan la desaparición del dualismo, que está
condenando a muchos seres humanos a quedar al margen del progreso, y rei-
vindican un reparto más igualitario de la riqueza y de las oportunidades entre
los distintos países y regiones. Saben que sólo en una sociedad decente y res-
petuosa con la dignidad y con los derechos de todos podrán ver satisfechos sus
anhelos, y están dispuestos a contribuir a la construcción de esa sociedad, po-
niendo al servicio de todos los que como ellos se han sentido o se sienten dis-
criminados el valor de su experiencia, el fermento transformador de sus espe-
ranzas y la fuerza, serena y firme, de su voluntad y de sus razones.
Notas
1. Resolución de la Asamblea General 2856 (XXVI), de 20 de diciembre de 1971.

2. Resolución de la Asamblea General 3447 (XXX), de 9 de diciembre de 1975.
3. Resolución de la Asamblea General 31/123, de 13 de diciembre de 1976.
7. Resolución de la Asamblea General 47/3, de 14 de octubre de 1992.
8. La Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, de 1992; la Conferencia
Mundial sobre Derechos Humanos, de 1993; la Conferencia Internacional sobre Población
y Desarrollo, de 1994; la Cumbre Mundial de Desarrollo Social, de 1995; la Cuarta Confe-
rencia Mundial sobre la Mujer, de 1995; la cumbre Hábitat II, de 1996; la Conferencia Mun-
dial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y otras Formas de Intoleran-
cia Relacionadas, de 2001; la Segunda Conferencia Mundial sobre Envejecimiento, de
2002, entre otras, han efectuado recomendaciones específicas sobre la situación y los dere-
chos de las personas con discapacidad.
9. Véase el epígrafe siguiente de este capítulo en el que se aborda con mayor detenimiento la
cuestión de la Convención de Naciones Unidas a favor de los Derechos de las Personas con
Discapacidad.
10. Véase un estudio detenido y profundo de la cuestión en el análisis de C. Courtis en «Tratado
sobre Discapacidad», tema 9 (en prensa).
11. Véase en general, T. Degener y Y. Koster-Dreese (eds.), Human Rights and Disabled Per-
sons, Martinus Nijhoff, Dordrecht/Boston/Londres, 1995; en especial T. Degener, Disabled
persons and human rights: the legal framework, pp. 9-40; G. Quinn y T. Degener (eds.), De-
rechos Humanos y Discapacidad, op. cit.
12. Véase, por ejemplo, PIDCP, art. 2.1; PIDESC, art. 2.2; CDN, art. 2.1; Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, art. 14; Conven-
ción Americana sobre Derechos Humanos, art. 1.1; Carta Africana de Derechos de los
Hombres y de los Pueblos, art. 2.
13. Véase PICDP, art. 26; Protocolo n.o 12 al Convenio Europeo para la Protección de los Dere-
chos Humanos y Libertades Fundamentales, art. 1.
14. Véase Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante «PIDCP»), artículo
2.1: «Cada uno de los Estados partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a ga-
221
rantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su juris-
dicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color,
sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición social»; Pacto Internacional de Dere-
chos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante «PIDESC»), artículo 2.2: «Los Esta-
dos partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que
en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, reli-
gión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, naci-
miento o cualquier otra condición social». Véase también Comité de Derechos Económi-
cos, Sociales y Culturales (en adelante «Comité DESC»), Observación General n.o 5,
Personas con discapacidad (1994), pár. 15. La Observación General desarrolla concreta-
mente la interpretación de las obligaciones generales y particulares contenidas en el
PIDESC a las personas con discapacidad.
15. Véase, por ejemplo, T. Degener, «International Disability Law. A New Legal Subject on the
Rise: The Interregional Experts», Meeting in Hong Kong, diciembre 13-17, 1999, en Berke-
ley Journal of International Law, n.o 18 (2000), págs. 182-183.
16. Además de los dos Pactos Internacionales de 1966 sobre derechos civiles y políticos, y sobre
derechos sociales económicos y culturales, hay otras cinco convenciones importantes del sis-
tema de Naciones Unidas: la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discri-
minación contra la Mujer, la Convención sobre los Derechos del Niño, la Convención para la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, la Convención para la Protec-
ción de los Trabajadores Migrantes y sus Familias y para la Erradicación de la Tortura.
17. De acuerdo con la doctrina empleada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, todo derecho —independiente de su adscripción a la lista de los derechos civiles
y políticos o a la de derechos económicos, sociales y culturales— involucra diferentes nive-
les de obligaciones estatales. El Comité, en su interpretación de los derechos consagrados
por el PIDESC, ha propuesto la siguiente clasificación de estos niveles: a) obligaciones de
respeto, es decir, la obligación de abstenerse de interferir en el disfrute del derecho; b) obli-
gaciones de protección, es decir, la obligación de asegurar el disfrute de los derechos por par-
te de sus titulares contra la posible interferencia de terceros; y c) obligaciones de satisfacción
o cumplimento, es decir, la obligación de proporcionar acceso al disfrute de los derechos a
aquellas personas que no están en condiciones de hacerlo por sí mismas. En algunos casos, el
Comité también ha hablado de obligación de promoción, es decir, la obligación del Estado
de asegurar el terreno para el futuro disfrute y desarrollo del derecho en cuestión. Véase, en
general, Comité DESC, Observación General n.o 12, El derecho a una alimentación adecua-
da (art. 11) (1999), pár. 15, y prácticamente todas las Observaciones Generales siguientes.
Véase también V. Abramovich y C. Courtis, Los derechos sociales como derechos exigibles,
Trotta, Madrid, 2002, capítulos 1 y 2; A. Eide, «Economic, Social and Cultural Rights as Hu-
man Rights», en A. Eide, C. Krause y A. Rosas (eds.), Economic, Social and Cultural Rights.
A textbook, M. Nijhoof, Dordrecht, 2.a ed., 2001, págs. 9-28; G. van Hoof, «The Legal Natu-
re of Economic, Social and Cultural Rights: A Rebuttal of Some Traditional Views», en P.
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púlveda, The Nature of the Obligations under the International Covenant on Economic, So-
cial and Cultural Rights, Intersentia, Amberes, 2003, págs. 157-248.
18. Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer («CEDM»), Recomenda-
ción General n.o 18, Mujeres discapacitadas (1991).
19. CEDM, Recomendación General n.o 24, Artículo 12 de la Convención sobre la eliminación
de todas las formas de discriminación contra la mujer - La mujer y la salud (1999).
20. Véase L. Henkin, The Age of Rights, Columbia University Press, Nueva York, 1990;
J. Humphrey, No Distant Millenium: The International Law of Human Rights, Unesco, Pa-
rís, 1989, págs. 165-166; B. G. Ramcharan, «The Legal Status of the International Bill of
Rights», Nordic Journal of International Law, n.o 55 (1986), págs. 380-382; A. H. Robert-
222
son y J. G. Merrills, Human Rights in the World, Manchester University Press, Manchester,
3.a ed., 1989, págs. 27-29.
21. Según C. Courtis, una diferencia importante entre el derecho internacional convencional
(tratados, convenciones, pactos, cartas) y el denominado soft law está dada por el hecho de
que el primero establece un mecanismo formal de asunción de obligaciones internacionales
por parte de los Estados (verbigracia, su ratificación), que convierte a éstos en partes o
miembros del respectivo instrumento convencional. El procedimiento de ratificación per-
mite además a los Estados, salvo excepciones, formular reservas. Los instrumentos de soft
law no están abiertos a la ratificación de los Estados, ni permiten la formulación de reser-
vas. Sin embargo, aunque consagren estándares no obligatorios para los Estados, las nor-
mas de soft law —que en general adoptan la forma de «declaraciones», «principios», «re-
glas mínimas», «normas uniformes», «planes de acción», etc.— son consideradas guía para
la interpretación de los derechos establecidos en tratados internacionales o bien indicios del
inicio de una costumbre internacional. Véase, al respecto, A. E. Boyle, «Some Reflections
on the Relationship of Treaties and Soft Law», International and Comparative Law Quar-
terly, vol. 48, octubre de 1999, págs. 901-913; D. Carreau, Droit International, Pedone, Pa-
rís, 5.a ed., 1997, págs. 193-208; A. D’Amato, «Soft Law», en A. D’Amato y K. Engel
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Ohio, 1995, cap. 5, págs. 55-60
(http://anthonydamato.law.northwestern.edu/IELA/Intech05-2001-edited.pdf); H. Hillgen-
berg, «A fresh look at Soft Law», European Journal of International Law, n.o 3, (1999),
págs. 499-515; M. Reisman, «The Concept and Functions of Soft Law in International
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Elias, Martinus Nijhoff, Dordrecht, 1992, vol. I., págs. 135-144; C. Tomuschat, Human
Rights: Between Idealism and Realism, Oxford University Press, Oxford, 2003, pág. 36.
22. Véase por ejemplo, E. Rosenthal y C. Sundram, The Role of International Human Rights in
Domestic Mental Health Legislation, WHO Report, (2000),
http://www.bazelon.org/legal/resources/internationallaw.pdf; «International Human
Rights and Mental Health Legislation», en New York Law School Journal of International
and Comparative Law, n.o 21, (2000), p. 469.
23. Aprobada por la Resolución 37/52 de la Asamblea General de Naciones Unidas el 3 de di-
ciembre de 1982.
24. Aprobadas por la Resolución 44/70 de la Asamblea General el 15 de marzo de 1990.
25. Aprobadas por la Resolución 46/96 de la Asamblea General el 16 de diciembre de 1991.
28. Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapaci-
dad, resolución aprobada por la Asamblea General, cuadragésimo octavo periodo de sesio-
nes, de 20 de diciembre de 1993, <http://www.un.org/esa/socdev/enable/dissres0.htm>.
29. Cabra de Luna, M. A., «Las políticas sociales ante los retos de la nueva sociedad». Simpo-
sio Internacional de Valencia 29-31/01/2004. Organizado por el IMSERSO.
30. Véase Alonso, F. A., «Tratamiento de la discapacidad», en Tratado sobre Discapacidad,
tema 10 (en prensa).
31. Véase Blanco Egido, E. «La protección jurídica en el ámbito del Consejo de Europa», en
Tratado sobre Discapacidad, tema 11 (en prensa).
32. Artículo 15. Derecho de las personas física o mentalmente disminuidas a la formación pro-
fesional y a la readaptación profesional y social. Para garantizar el ejercicio efectivo del de-
recho de las personas física o mentalmente disminuidas a la formación profesional y a la re-
adaptación profesional y social, las partes contratantes se comprometen:
1. A tomar las medidas adecuadas para procurar a los interesados medios para su forma-
ción profesional e incluso, si fuese necesario, las oportunas instituciones especializadas,
ya sean privadas o públicas.
223
2. A adoptar las medidas adecuadas para proporcionar un puesto de trabajo a los minusvá-
lidos, particularmente por medio de servicios especiales de colocación, posibilidades de
empleo protegido y medidas destinadas a estimular a los empleadores a su contratación.
33. Puede encontrarse un magnífico análisis del proyecto de Constitución Europea en el trabajo
de F. Alonso Soto, contenido en el Tratado sobre Discapacidad (en prensa), que en su tema
10 aborda, entre otras cuestiones, el del análisis de este importante asunto.
34. Para un estudio de mayor detalle sobre la regulación de las Constituciones de diversos paí-
ses en materia de discapacidad, veáse nuestro trabajo contenido en Tratado sobre Discapa-
cidad, tema 14 (en prensa).
35. Véase De Lorenzo García, R., «El futuro de las personas con discapacidad en el mundo. De-
sarrollo Humano y Discapacidad», Informe al Club de Roma. Ediciones del Umbral, Ma-
drid (2003).
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226
5. La protección
de la discapacidad
en el derecho español
1. Protección en la Constitución Española de 1978

1.1. Antecedentes y contenido de la protección
Pese a que en el ámbito del derecho internacional la discapacidad tiene acogida

en normas tales como la Carta Social Europea de 1961, en la Declaración de los
Derechos del Deficiente Mental de la ONU de 1971, o en la Declaración de
los Derechos de los Minusválidos de la ONU de 1975, son los textos constitu-
cionales más recientes, la Constitución Española del año 1978 y su antecedente,
la portuguesa del año 1976 en su art. 71, las pioneras en dedicar un precepto
específico a las personas con discapacidad. En el proceso de elaboración de
nuestro texto constitucional la inclusión del precepto no fue objeto de discusión
política, figurando ya incluido en sus trabajos preparatorios, quedando incor-
porado al anteproyecto, si bien con una enumeración distinta al vigente art. 49,
como art. 42, con el literal siguiente: «Los poderes públicos garantizarán a los
disminuidos físicos y mentales y personas incapacitadas una atención especia-
lizada y un reforzamiento del amparo que los derechos fundamentales de este
Título otorgan a todos los ciudadanos». Este precepto, que sigue una marcada
línea asistencial, fue reelaborado en el seno de la Ponencia constitucional a par-
tir de las enmiendas presentadas, siendo el texto que surgió de la Ponencia el fi-
nalmente aprobado tanto por la Comisión como por el Congreso de los Diputa-
dos, quedando incorporado al texto constitucional definitivo, si bien con unos
mínimos retoques que se incluyeron en su tramitación ante el Senado.
227
La previsión constitucional sobre el colectivo de las personas con disca-
pacidad contenida en el indicado art. 49 refleja una concepción del Estado con
una impronta marcadamente social, como queda reflejado, asimismo, por la
ubicación sistemática del precepto en el capítulo III del Título I «De los dere-
chos y deberes fundamentales», bajo la denominación «De los principios rec-
tores de la política social y económica». Si bien, como analizaremos, la ubica-
ción sistemática plantea problemas en relación con la defensa de este derecho,
no podemos desconocer, no obstante, lo avanzado que representa su inclusión
y el alcance práctico que se deriva de su redacción, en concreto el marcado ca-
rácter informador, programático y de mandato, y compromiso efectivo para
los poderes públicos que este precepto conlleva1.
Del análisis del texto del precepto se extraen las conclusiones siguientes:
1) son destinatarios de las obligaciones que derivan del mismo los poderes pú-
blicos; 2) el colectivo de beneficiarios son todas las personas con discapaci-
dad, tanto física, como sensorial y psíquica; 3) el alcance del precepto se cifra
en el ejercicio de acciones que les garantice una protección integral —de pre-
visión, tratamiento, rehabilitación e integración—, a través de una «atención
especializada»; 4) en especial, han de brindarles el amparo necesario para el
disfrute de los derechos que recoge el Título I, en igualdad de condiciones con
los restantes ciudadanos.
El precepto, en su propia e interna concepción, no parece tener límites, y
desde luego, parece deducirse como una consecuencia real e inevitable de los
principios solidarios a que hacen referencia los arts. 9.2, 10.1 y 14 de la Cons-
titución. De esta conclusión más adelante se extraerán importantes conse-
cuencias, según veremos. Por otro lado, según ya hemos valorado en otras
ocasiones, con un especial hincapié en el elemento de la integración, «la inte-
gración sería la base de todas las políticas protectoras, actuando como criterio
que define y permite evaluar el alcance y la eficacia de las medidas puestas en
práctica. El logro de la integración se ha erigido en guía de dichas medidas y
en su consecución se cifra el estado ideal, el bienestar deseable de las personas
afectadas por alguna discapacidad». A la par que se constituye este elemento
en la medida del grado de cumplimiento de los derechos contenidos en los
otros tres preceptos indicados; es decir, el grado de integración social de las
personas con discapacidad es corolario de la libertad, dignidad e igualdad de
estos individuos. Sobre la base del art. 49 del texto constitucional, la persona
con discapacidad se inserta en la sociedad como un colectivo definido espe-
cíficamente, que se encuentra sujeto a un tratamiento y protección especial,
diferente del resto de los ciudadanos. En los casos de no considerarse esta
protección especial requerida por las personas con discapacidad, nos encon-
tramos ante la violación del derecho a la igualdad2.
Si bien el alcance material del precepto puede ser valorado de forma posi-
tiva, no lo pueden ser tanto los aspectos formales; en especial, tal como ha
quedado dicho anteriormente, la ubicación sistemática. En la medida en que
el art. 49 CE está incorporado en el capítulo III del Título I de la Constitución
228
5. La protección de la discapacidad en el derecho español
«De los derechos y libertades de la Constitución», y no se encuentra formal-
mente entre los derechos y libertades fundamentales de la Sección 1.a del ca-
pítulo II, ni ante derechos de los ciudadanos de la Sección 2.a de ese mismo
capítulo, tiene vedada para su defensa la protección excepcional que brinda el
recurso de amparo. Esta debilidad puede justificar que en la larga vida del pre-
cepto su virtualidad práctica pueda quedar en entredicho. Así, según un estu-
dio llevado a cabo por el Comité Español de Representantes de Personas con
Discapacidad (CERMI), en el año 2002 un 58,6% de las personas encuesta-
das manifestó que se habían sentido discriminadas por razón de su discapaci-
dad; de las cuales un 34,4% habían percibido que esa discriminación había
sido provocada de forma indirecta por la inadecuación de las condiciones del
entorno, las limitaciones en el diseño de los bienes, productos y servicios o la
forma en que estaban organizados y regulados los procesos y recursos socia-
les (educación, trabajo, salud, vivienda, transporte y ocio, entre otros); cerca
de un 30% de los encuestados declararon que habían sufrido discriminación
en su lugar de trabajo y, de forma mayoritaria, que esa discriminación era ori-
ginada por la falta de adaptación del lugar de trabajo. Este porcentaje se ele-
vaba a un 35,6% por razón de la falta de accesibilidad en los transportes pú-
blicos.
1.2. Significado y alcance de la protección constitucional
Doctrinalmente, hasta la fecha ha imperado el análisis de que el art. 49 po-

dría encuadrarse en un tipo de normas de las que no se deducen obligaciones
jurídicas exigibles, conceptuadas como «leyes-manifiesto» y que, según Bet-
tini, serían «aquellos textos legales que han sido elaborados para dar res-
puesta a requerimientos sociales sin una intención de ser aplicadas en la
práctica o, por lo menos, sin el cuidado necesario para que se lleve a cabo.
Se conforman como derechos de configuración legal, lo que supone que pue-
de ser modelados según el desarrollo dado por la ley correspondiente, sin
que, por ello, la ley pueda ser declarada inconstitucional»3. Siguiendo esta
tesis, serían «normas programáticas, mandatos al legislador permanentes,
esto es, carentes de fecha de vencimiento». Como ya hemos manifestado en
diversas ocasiones, puede afirmarse que la configuración prestacional de
este derecho social trae al menos, en cuanto a su eficacia, las siguientes con-
secuencias jurídicas:
• Los sujetos obligados a desarrollar dichas prestaciones son los poderes

públicos y no los sujetos privados (individuos, empresas, organizacio-
nes, etc.), con lo cual el alcance del mandato es muy limitado. Al res-
pecto, la sentencia del TC 101/1983, de 18 de noviembre, mantiene que,
a diferencia de los ciudadanos, los poderes públicos tienen una obliga-
ción de cumplir el mandato constitucional, al declarar que: «La sujeción
229
a la Constitución es una consecuencia obligada de su carácter de nor-
ma suprema, que se traduce en un deber de distinto signo para los ciu-
dadanos y los poderes públicos; mientras los primeros tienen un deber
general negativo de abstenerse de cualquier actuación que vulnere la
Constitución, sin perjuicio de los supuestos en que la misma establece
deberes positivos, los titulares de los poderes públicos tienen además
un deber positivo general de realizar sus funciones de acuerdo con la
Constitución».
• El contenido de las prestaciones depende enteramente de la discrecio-
nalidad del legislador; por ello, la oferta de prestaciones dependerá de
las disponibilidades económicas, de las preferencias o sensibilidades u
orientaciones políticas del legislador e incluso la estabilidad misma del
mantenimiento de tales prestaciones.
• Los mecanismos de garantía y protección serán exclusivamente los con-
templados en el art. 53.3 de la Constitución, dada la ubicación de la pro-
tección de las personas con discapacidad en el art. 49 que se encuentra
dentro del capítulo III del Título I.
Según pone de manifiesto Santiago Muñoz Machado4, en relación con la

eficacia jurídica de los derechos sociales, el legislador «es libre hasta que con-
creta el contenido del derecho social. Cuando lo hace y lo delimita suficiente-
mente, surgen derechos subjetivos de los ciudadanos a que esa regulación se
mantenga».
1.3. Un nuevo enfoque constitucional: la protección desde

la perspectiva de los derechos fundamentales
No obstante, parece tomar fuerza en la actualidad la posición doctrinal según

la cual, sobre la base de la aplicación del art. 53.3 CE, cuyo texto literal, reza:
«3. El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconoci-
dos en el capítulo III informarán la legislación positiva, la práctica judicial y
la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la juris-
dicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarro-
llen». Este precepto reporta una fuerza extraordinaria y un gran calado jurídi-
co al quedar afectado tanto el poder legislativo como el judicial, y la actuación
de las Administraciones Públicas, así como una gran carga vinculante. Si bien
existe coincidencia en que no nos encontramos ante derechos subjetivos, y,
por lo tanto, directamente esgrimibles por los particulares, no obstante la for-
ma de invocación queda relegada a lo que disponga la ley ordinaria en que
esos derechos son desarrollados, pues, conforme concluyen Abramovich y
Courtis5, «para que el Estado cumpla por vía judicial los derechos sociales,
económicos y culturales se requiere un gran esfuerzo de imaginación que
ponga a disposición nuevas formas y mecanismos procesales; un esfuerzo de
230
expandir el concepto de los derechos sociales como verdaderos derechos; y
un cierto optimismo judicial que incorpore una intensa creatividad; y, en fin,
la propuesta legislativa de nuevos tipos de acciones capaces de dar cauce a
reclamaciones colectivas o de carácter general». Si bien hemos de coincidir
con la mayoría de las posiciones doctrinales que existen verdaderas limitacio-
nes para la justiciabilidad de estos derechos sociales, conforme ha quedado
expresado, «no puede, por el contrario, afirmarse la ausencia total de posibili-
dades de exigibilidad jurídica, no existe un solo derecho social que no tenga
una faceta, aspecto o característica susceptible de ser reclamado o exigido ju-
dicialmente»6.
El estudio del texto constitucional en relación con la protección de las per-
sonas con discapacidad ha de ser completado con el análisis de otros precep-
tos del mismo que guardan relación y completan el alcance del mismo, cuyo
interés se incrementa por fundamentar los textos legislativos más recientes en
esta materia, como veremos más adelante. Hemos de hacer referencia, pues, a
los arts. 9.2, 10.1 y 14, principalmente. El art. 9.2 proclama literalmente que
«corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la li-
bertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean rea-
les y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y
facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, econó-
mica, cultural y social». El art. 10.1, que proclama «la dignidad de la perso-
na, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la
personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamen-
to del orden político y de la paz social». Por último, el principio de igualdad
material del art. 14, al declarar que «los españoles son iguales ante la ley, sin
que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza,
sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o
social». Como vemos, en ninguno de ellos, de forma directa, viene mencio-
nado el término discapacidad, ni siquiera en el art. 14, que no mereció al le-
gislador la preeminencia necesaria para incluir su cita directa como causa de
discriminación, figurando cobijada, no obstante, bajo la previsión del término
«circunstancia personal». La acogida del art. 9.2 tiene especial virtualidad
para dar cobijo a la imprescindible garantía de la accesibilidad universal, así
como cualquiera otro derecho que incida de forma favorable en la integración
social de las personas con discapacidad como elementos activos en la socie-
dad, derecho que guarda asimismo relación con la dignidad de la persona, de-
biendo ser garantizado a los miembros de este colectivo social una vida inde-
pendiente y autónoma. Por último, el derecho de igualdad del art. 14, cuyo
alcance material ha sido desarrollado a través de los textos legislativos.
La incorporación a nuestro ordenamiento jurídico de las normas de dere-
cho internacional, apuntadas al principio de esta exposición, se articulan a tra-
vés de los arts. 10.2, 93 y 96.1 del texto constitucional que permitían paliar en
parte las lagunas legislativas de nuestro derecho interno, en la medida en que
esas normas sí tutelaban de forma expresa a las personas con discapacidad.
231
Después del vacío legislativo creado desde la que podríamos llamar esté-
ril, a efectos prácticos en muchos aspectos, Ley 13/1982, de 7 de abril, de In-
tegración Social de los Minusválidos (LISMI), se puede decir que la situación
ha cambiado desde la promulgación de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de
Igualdad de Oportunidades no Discriminación y Accesibilidad Universal
(LIONDAU). En primer lugar, el texto entronca, conforme declara su exposi-
ción de motivos, con la protección que brindan los arts. 14 (igualdad de opor-
tunidades y no discriminación), 9.2 (igualdad material y participación) y 10
(dignidad de la persona); de lo que no se puede olvidar que el primero de ellos
sitúa los derechos que acoge el texto legal en la órbita de los derechos funda-
mentales, por lo que en este texto las dificultades sistemáticas antes apunta-
das parecen superadas, conforme indica el preámbulo de la Ley: «No discri-
minación, acción positiva y accesibilidad universal constituyen la trama
sobre la que se ha dispuesto un conjunto de disposiciones que persiguen con
nuevos medios un objetivo ya conocido: garantizar y reconocer el derecho de
las personas con discapacidad a la igualdad de oportunidades en todos los
ámbitos de la vida política, económica, cultural y social». En claro contraste
con la LISMI, de marcado carácter prestacional, la LIONDAU va mucho más
lejos y ya no persigue la solución de los problemas personales de la persona
con discapacidad (siguiendo el modelo médico/rehabilitador histórico), sino
que actúa directamente sobre los obstáculos y dificultades, es decir contra el
entorno (modelo social), por considerar que es la sociedad la que tiene que ge-
nerar las condiciones generales para todos que permitan el pleno disfrute de
los derechos fundamentales a todo ciudadano, cualquiera que sea su circuns-
tancia personal. Ello desemboca en dos nuevas estrategias: la estrategia de lu-
cha contra la discriminación y la de accesibilidad universal7. Este nuevo en-
foque gira alrededor de las siguientes consecuencias materiales: 1) el alcance
personal de la ley no es exclusivamente vinculante para las Administraciones
Públicas, sino que del mismo se extraen consecuencias para los sujetos priva-
dos, a quienes pueden serles impuestos deberes de conducta en los términos
que dispone la ley; 2) el engarce antes apuntado con el art. 14 otorga a los de-
rechos reconocidos en la ley la exigibilidad inmediata que a este derecho reco-
noce el art. 53.2 de la Constitución; 3) exigibilidad que queda reforzada con
determinadas medidas procesales como la inversión de la carga de la prueba
en los procesos judiciales en los que se denuncie la existencia de discrimina-
ción por razón de discapacidad, la no fijación de límites económicos en la re-
paración de los daños, así como la regulación de una independiente repara-
ción de daños morales, la legitimación procesal de las asociaciones
representativas de las personas con discapacidad, un cuadro de infracciones y
sanciones que será desarrollado por el, en este momento, proyecto de ley por
la que se establece el régimen de infracciones y sanciones en materia de igual-
dad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las per-
sonas con discapacidad, aprobado por el Consejo de Ministros de 13 de enero
de 2006 y actualmente en trámite de enmiendas. En esta misma línea se ha re-
232
dactado el proyecto de ley por la que se reconoce y regula la lengua de signos
española y se regulan los medios de apoyo a la comunicación oral de las per-
sonas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas, que se encuentra asi-
mismo en tramitación en el Congreso de los Diputados y en cuya disposición
adicional quinta se le otorga el mismo sistema de garantías jurídicas que la
Ley 51/2003.
1.4. El reparto de competencias entre el Estado y las comunidades

autónomas en materia de discapacidad
Por último, no puede darse por finalizado este estudio sin una referencia al
sistema de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades
autónomas, pues en ambos ámbitos territoriales gozan de título competencial
en la Constitución para promulgar medidas legislativas a favor de las perso-
nas con discapacidad. Partiendo de una interpretación literal de los arts. 148 y
149 de la Constitución Española, resultaría que, en cuanto al sistema de pres-
taciones sociales, las comunidades autónomas ejercerían una competencia ex-
clusiva (148.1.20 CE). La competencia del Estado quedaría circunscrita a
aquélla en materia de legislación básica de Seguridad Social y el estableci-
miento de las condiciones básicas que garantice la igualdad de los ciudadanos
(149.1.17 y 149.1.1, respectivamente). De acuerdo con este último precepto,
sería competente el Estado, de forma exclusiva, en «la regulación de las con-
diciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejerci-
cio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales». La
ambivalencia terminológica que emplea el texto constitucional, utilizando por
un lado términos como servicios sociales para designar algún ámbito en el
que interviene el Estado (art. 50 CE) y asistencia social para referirse a las
competencias autonómicas (148.1.20 CE), derivó en la asunción por las co-
munidades autónomas, a través de su incorporación a los correspondientes
Estatutos, de competencias exclusivas no sólo en el ámbito material de la asis-
tencia social, sino también en el de los servicios sociales y otros, como la ter-
cera edad y las minusvalías. No obstante, el ámbito de actuación del Estado, si
bien reducido como hemos visto, ha sido reforzado por el TC, que, partiendo
del art. 149.1.1.o y justificando la necesidad de asegurar un mínimo vital a to-
dos los ciudadanos que garantice la uniformidad de sus condiciones de vida,
ha sancionado la elaboración por el Estado de planes nacionales de servicios
sociales. En este sentido, la STC 146/1986, FJ 2, declara que «lo que deba en-
tenderse por asistencia social, en sentido abstracto, abarca a una técnica de
protección fuera del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios,
que la separan de otras afines o próximas a ellas». En este mismo sentido, la
sentencia del TC n.o 76/1986 afirma que «no se incluyen en materia de asis-
tencia social las ayudas dirigidas a grupos de población a los que alcanza el
sistema de la Seguridad Social»; debiendo tener en cuenta que, según declara
233
la STC n.o 65/1987, de 21 de mayo, «el régimen público de la Seguridad So-
cial se configura como una función de estado destinada a garantizar la asis-
tencia y prestaciones suficientes en situaciones de necesidad, lo que supone
apartarse de concepciones anteriores de la Seguridad Social en que primaba
el principio contributivo y la cobertura de riesgos o contingencias».
En relación con el deber positivo enunciado en el art. 49, como hemos
puesto de manifiesto anteriormente, la mayoría de los estatutos de autonomía
incluyen cláusulas que siguen la pauta de declaración del art. 9.2. de la CE, in-
corporando a sus respectivos ordenamientos autonómicos leyes específicas
de protección a las personas con discapacidad, con un contenido meramente
programático. No obstante, destacamos en un sentido más favorable: 1) La
Ley 11/2003, de 10 de abril, de la Generalitat Valenciana, sobre el Estatuto de
las Personas con Discapacidad, en la que declara el reconocimiento del carác-
ter de derechos subjetivos frente a la Administración Pública autonómica los
derechos contenidos en la Ley, en los que se incluye una reserva del 5% a fa-
vor de los discapacitados en el empleo público valenciano. El fomento de las
medidas de integración social que propugna la ley se articulan a través de un
sistema de preferencia en beneficio de las empresas que adopten esta misma
medida tanto en los concursos públicos convocados por la Administración,
como en la percepción de ayudas públicas. 2) La Ley 1/2003, de 24 de febrero,
de Servicios Sociales del Principado de Asturias («BOE» de 10 de abril de
2003, núm. 86/2003), que declara en su exposición de motivos que «constitu-
ye uno de los aspectos esenciales de la Ley el reconocimiento, a través del re-
ferido catálogo, de aquellas prestaciones que tendrán el carácter de fundamen-
tales y que serán exigibles como derecho subjetivo».
2. Panorama general sobre el ordenamiento jurídico español

en relación con la discapacidad: la LISMI y sus normas
de desarrollo
2.1. Alcance y virtualidad de la LISMI
El establecimiento de un sistema complementario de las prestaciones sociales

clásicas, tales como asistencia sanitaria, recuperación profesional, prestacio-
nes en caso de incapacidad temporal, etc., como medio de profundización en
la promoción y bienestar social y comunitario, responde a los principios y
normas internacionales que exigen de los gobiernos la adopción de responsa-
bilidades en materia de servicios sociales; normas tales como la Declaración
de Filadelfia adoptada en el seno de la OIT en el año 1994, cuya Recomenda-
ción 67 habla de medidas complementarias de servicios de asistencia social;
la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948, y la Carta So-
cial Europea de 1961, normas, todas ellas, que ya venían recomendando el es-
tablecimiento de un sistema de cobertura de los servicios sociales.
234
Siguiendo con el espíritu crítico que hemos expuesto en el epígrafe ante-
rior, parece que la LISMI nació desfasada desde el instante mismo de su pro-
mulgación. Conforme apunta Santiago Muñoz Machado, si bien el art. 2 de la
Ley recogió como principios inspiradores las Declaraciones de los Derechos
del Deficiente Mental y de los Derechos de los Minusválidos, aprobadas por
la Asamblea General de las Naciones Unidas por resoluciones de 20 de di-
ciembre de 1971 y de 9 de diciembre de 1975, respectivamente, muy poco
después de la promulgación de la LISMI, en fecha 3 de diciembre de 1982
aprobó la Asamblea General de la ONU el Programa de Acción Mundial para
los Impedidos, «con un texto minucioso en el que se desgranan las estrategias
de prevención, de rehabilitación y de equiparación de oportunidades». No
obstante, la crítica formulada no proviene del contenido material de sus pre-
ceptos, que, como hemos indicado, responde a las corrientes implantadas por
las normas comentadas y, pese a la fecha de publicación, desarrollaba un com-
pleto cuerpo normativo en beneficio del colectivo de las personas con disca-
pacidad, siendo pionera en muchos aspectos y habiendo conseguido un im-
portante desarrollo determinadas instituciones que tuvieron cabida en nuestro
ordenamiento por primera vez. No obstante, su aplicación práctica adoleció
de la falta de un desarrollo normativo completo posterior y, lo que es más im-
portante, compromisos financieros públicos para llevarlos a cabo. Sin duda
contribuyó a su pérdida de eficacia el desarrollo del sistema competencial de
las comunidades autónomas, que se encontraba en sus albores en esa misma
fecha, partiendo del esquema de distribución de competencias al que hemos
hecho referencia en el epígrafe anterior, que, sin partir de los mecanismos es-
tablecidos en la Ley, prefirieron luego desarrollar normativamente sus pro-
pios preceptos estatutarios desde un punto de vista generalista, incurriendo,
por lo tanto, en los mismos defectos de los que adolecía la propia LISMI.
2.2. Orientaciones básicas y acción protectora
La orientación básica de la Ley es el establecimiento de un conjunto de me-

didas ajenas al sistema de la Seguridad Social. Al respecto, el art. 12 de la
LISMI dispone que en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de
la Ley, se regularía por decreto un sistema especial de prestaciones sociales y
económicas para los minusválidos que, por no desarrollar una actividad labo-
ral, no estén incluidos en el campo de aplicación del sistema de la Seguridad
Social. En dicho decreto se especificarían las condiciones económicas que
deban reunir los beneficiarios de las distintas prestaciones. Conforme dispone
el apartado 2 de este mismo artículo, la acción protectora de dicho sistema
comprenderá al menos:
a) Asistencia sanitaria y prestación farmacéutica.

b) Subsidio de garantía de ingresos mínimos.
235
c) Subsidio por ayuda de tercera persona.
d) Subsidio de movilidad y compensación para gastos de transporte.
e) Recuperación profesional.
f) Rehabilitación médico-funcional.
De todo el sistema asistencial prestado por la Administración del Estado,

que recoge el precepto indicado, los apartados a), e) y f) se llevan a cabo con
cargo a la Seguridad Social, como dispone el art. 13, apartado 1.o y art. 32 de
la Ley. El apartado b) y c) se llevan a cabo con cargo a los presupuestos del
Estado. Al sistema prestacional dedica la Ley la integridad del Título V.
Otro principio básico de actuación que acoge la Ley es que el sistema de
servicios sociales del Estado puede ser desarrollado con la concurrencia del
sector privado, tal como recoge el art. 50, al declarar que «la actuación en ma-
teria de servicios sociales para minusválidos se acomodará a los siguientes
criterios:
a) Todos los minusválidos, sin discriminación alguna, tienen derecho a

las prestaciones de los servicios sociales.
b) Los servicios sociales podrán ser prestados tanto por las Administra-
ciones Públicas como por instituciones o personas jurídicas privadas
sin ánimo de lucro».
Intervención de los entes de naturaleza privada que también prevé para

determinadas prestaciones como la recuperación profesional a través de los
centros ocupacionales (art. 53).
2.3. La concepción de la «minusvalía» en la LISMI
Analizando con detenimiento su contenido, vemos que, en primer lugar, la

Ley define el concepto «minusválido» (hoy ampliamente superado por el tér-
mino acogido por el movimiento asociativo de «persona con discapacidad»),
destacando que abandone el «modelo médico», en el que la discapacidad se
ve como un problema o defecto inherente a la persona causado por una enfer-
medad o problema de salud, por el «modelo social», para el que la discapaci-
dad no deriva sólo de una condición de la persona, sino de la interacción de
esta condición con el ambiente social8. Desde este punto de vista, la LISMI
acoge un espíritu innovador haciendo hincapié dentro del modelo indicado en
las especiales dificultades de integración educativa, laboral o social del colec-
tivo. Los principios generales del sistema que acoge la Ley se articulan a tra-
vés de la prevención, la rehabilitación, educación, orientación, integración la-
boral, la garantía de unos derechos económicos, jurídicos y sociales mínimos
y la Seguridad Social. La valoración de las minusvalías se confía a equipos
multiprofesionales que, conforme reza el literal del art. 10.1 de la Ley, «ase-
236
guren una atención interdisciplinaria a cada persona que lo precise para ga-
rantizar su integración en su entorno sociocomunitario». Son funciones de es-
tos equipos la emisión de un informe diagnóstico, la orientación terapéutica,
la valoración y la calificación de la presunta minusvalía —determinando el
tipo y grado de disminución— y la revisión de dicha valoración y calificación
en determinadas condiciones que reglamentariamente se determine. La valo-
ración y calificación definitivas sólo se produce en los casos en que la persona
con discapacidad «haya alcanzado su máxima rehabilitación o cuando su le-
sión sea presumiblemente definitiva» (art. 10.2). El precepto establece tam-
bién que el Gobierno regulará reglamentariamente, en un plazo de dieciocho
meses a partir de la entrada en vigor de la ley, la composición y régimen de
funcionamiento de los equipos. Compromiso que no se cumplió en el plazo
fijado. Nuevamente, conforme apunta Zabarte Martínez de Aguirre, «para
justificar el incumplimiento de lo ordenado se apuntan argumentos ya cono-
cidos: el legislador, al postular el principio de unidad, no previó los efectos
de la nueva organización territorial del Estado en términos de autogobierno
de las comunidades autónomas y tampoco tomó en consideración que, inclu-
so dentro de una misma administración territorial, cada sector administrativo
tiende a dotarse de estructuras propias», en la medida en que, nuevamente, la
estructura de estos equipos se desenvuelve de forma plena en la actualidad en
el ámbito de las consejerías de Asuntos Sociales de las comunidades autóno-
mas, tal como reconoce el art. 6 del todavía vigente RD 1971/1999, de 23 de
diciembre; equipos multiprofesionales a los que también les son asignadas ta-
reas en el área de las orientaciones y apoyo educativo a los estudiantes con
discapacidad, integración laboral y la rehabilitación profesional.
2.4. Prevención, rehabilitación y educación
Respecto del primero de los principios indicados, lo otorga el rango de dere-

cho subjetivo, al declarar su art. 8 que «la prevención de las minusvalías es
un derecho y un deber del ciudadano y de la sociedad en su conjunto y que
forma parte de las obligaciones prioritarias del Estado en el campo de la sa-
lud pública y de los servicios sociales»; no obstante, incurriendo en los de-
fectos materiales antes apuntados, «encomienda al Gobierno la elaboración
de un proyecto de ley que fije los principios y normas básicas de ordenación y
coordinación de la prevención de las minusvalías, así como la elaboración
cuatrienal de un plan nacional de prevención que guarde relación con los pla-
nes que en su caso elaboren las distintas Administraciones Públicas (art. 9.1
y 2), con especial dedicación a los servicios de orientación y planificación fa-
miliar, consejo genético, atención prenatal y perinatal, detección y diagnósti-
co precoz y asistencia pediátrica, así como a la higiene y seguridad en el traba-
jo, a la seguridad en el tráfico vial, al control higiénico y sanitario de los
alimentos y a la contaminación ambiental, y las acciones destinadas a las zo-
237
nas rurales (art. 9.3), si bien, conforme subraya Zabarte Martínez de Aguirre9,
«el Gobierno no llegó a presentar en Cortes un proyecto de ley que fijara los
principios y normas básicas de ordenación y coordinación de la prevención
de las minusvalías, ni llegó a elaborar el citado plan nacional. Serán las leyes
de salud o las de ordenación sanitaria centrales y autonómicas —y también
las leyes de servicios sociales— las que recojan el testigo de la prevención, si
bien lo harán desde una perspectiva generalista».
El segundo de los principios, la rehabilitación, queda integrado por los
elementos siguientes: la rehabilitación médico-funcional, los tratamientos y
orientaciones psicológicos, la educación general y especial y la recuperación
profesional. Tal como figura desarrollado en el art. 19.2 de la Ley, la rehabili-
tación médico-funcional queda configurada como derecho subjetivo que se
reconoce a toda persona que presente una disminución funcional, según la ca-
lificación obtenida, cuando la misma suponga un obstáculo para su integra-
ción educativa, laboral y social. Paralelamente, la actuación médica se com-
plementa con intervenciones en el área de la intervención psicológica durante
todo el proceso de rehabilitación médica o desde la fecha en que se inicie un
proceso patológico que pueda desembocar en minusvalía (art. 22.3), y educa-
tiva. La regulación contenida en la Ley desarrolla en el art. 23.1 un principio
básico de la atención educativa de las personas con discapacidad, el de la inte-
gración, con preeminencia por lo tanto en beneficio de la inclusión de los es-
tudiantes con discapacidad en la educación general; principio ampliamente
acogido en nuestro sistema educativo, que responde al derecho de obtener una
educación adecuada, tal como queda consagrado en el art. 27.1 de la Constitu-
ción, y que figura recogido en la derogada Ley Orgánica 10/2002, de 23 di-
ciembre, de Calidad de la Educación, y en la vigente Ley Orgánica 2/2006, de
3 de mayo, de Educación. Se reserva la educación especial para quienes les re-
sulte imposible la integración en el sistema educativo ordinario (art. 23.2),
previo diagnóstico de un equipo «pluridimensional» (art. 24), conceptuando
la educación especial como un proceso integral, flexible y dinámico (art.
26.1), y establecido con carácter transitorio para facilitar la transición de los
alumnos a un centro ordinario (art. 27). En apoyo del educando, la educación
especial se articula con una intervención determinante de los equipos multi-
profesionales en su orientación pedagógica (art. 28). Por último, el art. 30 es-
boza la gratuidad de la enseñanza en las personas con discapacidad, durante
la etapa educativa. El sistema rehabilitador se complementa con actuaciones
en el área de la orientación profesional, readaptación o reeducación profesio-
nal, con la intervención nuevamente determinante de los equipos multiprofe-
sionales, que valorarán las capacidades del interesado.
238
2.5. Empleo e integración laboral
Conforme dispone el art. 37 de la LISMI, la finalidad esencial de la política

de empleo de las personas con discapacidad estriba en la integración de este
colectivo «en el sistema ordinario de trabajo» o, de forma alternativa, «su in-
corporación al sistema productivo mediante la fórmula especial de trabajo
protegido». La redacción original del art. 37 ha sufrido varias reformas, des-
tacando la operada más reciente mediante la Ley 62/2003, de 30 de diciem-
bre, por la que se incorporan al texto las orientaciones de la LIONDAU, que-
dando articulada la preferencia de incorporación al sistema productivo
ordinario bajo el principio de igualdad de trato (art. 37.1), definido este prin-
cipio en el apartado 2 como «la ausencia de discriminación directa e indirecta
basada en la discapacidad», y desarrollando los términos de la discrimina-
ción indirecta, tal como quedó regulado en el art. 6.2 de la LIONDAU. Simul-
táneamente, han sido incorporados al texto de la Ley, por mor de la reforma
legislativa indicada, los ajustes necesarios en el puesto de trabajo para garan-
tizar «la adaptación del puesto de trabajo y la accesibilidad de la empresa,
con el fin de permitir a las personas con discapacidad acceder al empleo, de-
sempeñar su puesto de trabajo, progresar profesionalmente y acceder a la
formación»; ajustes que también recoge el texto legal indicado y que consti-
tuían una demanda del sector, con el fin de articular medidas concretas que
facilitasen la integración laboral del colectivo (art. 37.bis.2). Con respecto al
empleo ordinario, la Ley establece un conjunto de medidas que, si bien no
han tenido una deseable aplicación práctica, representaban, no obstante, una
concepción social muy avanzada. Nos referimos a: 1) la obligación de las
empresas públicas y privadas, que empleen a un número de cincuenta o más
trabajadores fijos, de reservar como mínimo el 2% de la plantilla para em-
pleo de trabajadores con discapacidad (art. 38.1), que puede ser exceptuada
mediante medidas alternativas a la ocupación efectiva, tal como recoge el ar-
tículo en su párrafo segundo, reguladas recientemente en el Real Decreto
364/2005, de 8 de abril («BOE» de 20 de abril); 2) la nulidad de los preceptos
de los colectivos que contuviesen normas discriminatorias; 3) el otorgamien-
to de subvenciones y ayudas o préstamos que faciliten la contratación (art.
38.4). Medidas todas ellas que ya figuraban en la redacción original en el al-
bor del año 1982. En relación con el cumplimiento de la cuota de reserva, se
encuentra en tramitación una modificación de la Ley de Infracciones y San-
ciones en el Orden Social cuya promulgación se espera en breve10. Incluye
un nuevo apartado 6 al artículo 16 de la Ley de Infracciones y Sanciones en el
Orden Social, aprobada por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto,
según el cual pasa a tipificarse como infracción muy grave el incumplimiento
de la obligación legal de reserva de puestos de trabajo o la aplicación de las
medidas alternativas de carácter excepcional. Por último, el empleo protegi-
do se articula a través de dos instituciones esenciales, como son los centros
especiales de empleo y los centros ocupacionales que desarrolla en el Títu-
239
lo VIII, bajo el concepto asistencial de «Servicios Sociales», que acogerán a
quienes no superen el citado porcentaje (art. 41). El artículo 42.1 de la LISMI
incluye en su definición, respecto de la primera, los elementos siguientes: su
objetivo principal es el de realizar un trabajo productivo, participar regular-
mente en las operaciones del mercado, tiene como finalidad asegurar un em-
pleo remunerado, se aplican en el centro aquellas medidas de ajuste personal
y social que requieran sus trabajadores; se articula como un medio de inte-
gración de los trabajadores «al régimen de trabajo normal». Los aspirantes a
ocupar plaza en alguno de estos centros han de tener una capacidad laboral
igual o superior a un porcentaje determinado, por debajo de la cual el trabaja-
dor sólo podría aspirar a una plaza ocupacional (art. 41.2). La naturaleza de
estos centros puede ser pública o privada, así como tener o no ánimo de lucro
(arts. 43.2 y 45.1). Es característica fundamental de los mismos que, confor-
me dispone el art. 42.2 de la LISMI, han de estar constituidos por un número
de trabajadores con discapacidad no inferior al 70%, excluyendo del cómpu-
to de trabajadores sin discapacidad a aquellos que realicen tareas de rehabili-
tación e integración del resto de la plantilla, denominados como «servicios
de ajuste personal y social», cuya figura aparece incluida en el Acuerdo fir-
mado el 3 de diciembre de 2002 entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos So-
ciales y el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad
(CERMI), sobre medidas para mejorar las oportunidades de empleo de las
personas con discapacidad, y a los que se ha dado reciente desarrollo en vir-
tud del RD 469/2006, de 21 de abril.
Esta figura se ha convertido en el principal instrumento de integración la-
boral de las personas con discapacidad, en la medida en que, aproximadamen-
te, cinco de cada diez personas con discapacidad contratadas durante el año
2000 en esta comunidad lo han sido en centros especiales de empleo y los cin-
co restantes en empresas ordinarias11.
Regulados por el artículo 53 de la LISMI, RD 2274/1985, de 4 de diciem-
bre, y Orden de 23 de julio de 1986, así como por normativa autonómica de la
que es ejemplo el Decreto 279/1987, de 27 de agosto, de la Generalidad de Ca-
taluña, los centros ocupacionales tienen como finalidad asegurar servicios de
terapia ocupacional y de ajuste personal y social a las personas con discapaci-
dad con una acusada minusvalía temporal o definitiva y, por lo tanto, con difi-
cultades de integración laboral a través de los restantes cauces de incorpora-
ción al mundo laboral, como los CEE; y como mecanismo de transición hacia
su integración en el mercado laboral. Los elementos definidores de esta insti-
tución son la prestación de servicios de terapia ocupacional y su carácter reha-
bilitador. En la medida en que, según declara el art. 2.3 del RD 2274/1985, los
centros ocupacionales no tienen el carácter de centros de trabajo y la relación
que surge queda excluida del ámbito material de aplicación del Estatuto de los
Trabajadores por aplicación del art. 1.3.g) del ET, por no quedar comprendida
en el marco de la definición de la prestación laboral que acoge el art. 1.1 del
mismo texto legal.
240
La integración laboral de las personas con discapacidad en el mercado or-
dinario ha sido instrumentado mediante el Real Decreto 1451/1983, de 11 de
mayo, que regula el empleo selectivo y las medidas de fomento del empleo de
los trabajadores minusválidos, a su vez modificado por el Real Decreto
170/2004, de 30 enero («BOE» de 31 de enero).
Por último, regula la Ley en su art. 47, en relación con los arts. 12 y 15, el
derecho a percibir el subsidio de garantía de ingresos mínimos, siempre que
no cuenten con un puesto laboral retribuido; percepción que queda vinculada
al cumplimiento de las medidas de recuperación profesional que le sean pres-
critas por los equipos multiprofesionales. Se mantiene el abono mientras per-
dure la situación de desempleo, siempre que no haya rechazado una oferta la-
boral adecuada a sus aptitudes personales y profesionales (art. 48). Aunque
este subsidio fue suprimido por la disposición adicional novena de la Ley
26/1990, de 20 de diciembre, de prestaciones no contributivas, sin embargo se
mantiene su percibo en tanto los beneficiarios sigan reuniendo los requisitos
que condicionaban este subsidio (disposición transitoria primera).
Otro aspecto atendido por la regulación material de la Ley es la accesibili-
dad de las personas con discapacidad (arts. 54 a 61), con una previsión en el tí-
tulo noveno sobre el fomento de la movilidad y la supresión de barreras urba-
nísticas. Quizás sea en este apartado donde la grandilocuente regulación de la
LISMI ha obtenido un más rotundo fracaso al quedar vacía de aplicación prác-
tica. No obstante, los aspectos materiales de aquélla no pueden sino obtener
una crítica favorable, al regular a la fecha de su promulgación aspectos tales
como que: la construcción, reforma, planificación y urbanización de los edifi-
cios públicos, privados y las vías públicas han de resultar accesibles y utiliza-
bles por las personas con discapacidad (art. 54.1); las instalaciones y construc-
ciones debían ser adaptadas de forma gradual (art. 55.1); las viviendas de
protección oficial debía de programarse un mínimo del 3% con características
de accesibilidad que permitan su uso por personas con discapacidad (art. 57.1),
condiciones que deberían incorporarse a las normas técnicas básicas de edifi-
cación (art. 58.1); un apartado especial lo dedica a la accesibilidad de los trans-
portes públicos (art. 59). Es fácil percibir en nuestras calles y ciudades el fraca-
so de estas medidas legislativas que, desde su promulgación, ningún eco tuvo,
y tiene todavía, en la normativa autonómica y local, verdaderos artífices de la
necesaria implementación de estas medidas legislativas. Si bien también es
predicable de la actuación de los poderes públicos respecto de otros de los
principios que acoge la Ley vistos anteriormente, es quizás en relación con la
accesibilidad de nuestras ciudades en donde la falta de compromiso político ha
sido más flagrante. No será sino cinco años más tarde a la entrada en vigor de
la LISMI, cuando fue promulgada la primera norma autonómica en esta mate-
ria. No obstante, a fecha de hoy todas las comunidades autónomas han aproba-
do sus propias leyes de accesibilidad, ya sea con rango de ley o de decreto y
con notables diferencias en cuanto a sus contenidos materiales, abarcando al-
gunas normas incluso los medios y sistemas de comunicación.
241
Según un estudio llevado a cabo por el Comité Español de Representan-
tes de Personas con Discapacidad (CERMI), en el año 2002 un 58,6% de las
personas encuestadas manifestó que se habían sentido discriminadas por ra-
zón de su discapacidad; de las cuales un 34,4% habían percibido que esa dis-
criminación había sido provocada de forma indirecta por la inadecuación de
las condiciones del entorno, las limitaciones en el diseño de los bienes, pro-
ductos y servicios o la forma en que estaban organizados y regulados los pro-
cesos y recursos sociales (educación, trabajo, salud, vivienda, transporte y
ocio, entre otros). Cerca de un 30% de los encuestados declararon que habían
sufrido discriminación en su lugar de trabajo y, de forma mayoritaria, que esa
discriminación era originada por la falta de adaptación del lugar de trabajo.
Este porcentaje se elevaba a un 35,6% por razón de la falta de accesibilidad en
los transportes públicos.
Así, en cuanto a accesibilidad urbanística, destacamos el desarrollo nor-
mativo llevado a cabo por la Ley 15/1995, de 30 de mayo, que regula los lími-
tes del dominio sobre inmuebles para eliminar barreras arquitectónicas a las
personas con discapacidad urbanística y arquitectónica («BOE» de 31 de
mayo), mediante el que se persigue atenuar la rigidez de la normativa, con el
fin de facilitar las obras de adecuación de fincas urbanas ocupadas por perso-
nas minusválidas o la modificación de elementos comunes del edificio, tales
como escaleras, ascensores, pasillos, portales o cualquier otro elemento arqui-
tectónico, o las necesarias para la instalación de dispositivos electrónicos que
favorezcan su comunicación con el exterior.
2.6. Valoración retrospectiva
La valoración actual del texto nos permite concluir que la LISMI presenta
una mayor virtualidad como punto de partida de una concepción del Estado
que pone los cimientos para que el colectivo de personas con discapacidad
ocupe el papel que le corresponde en la sociedad, que el alcance de sus logros
prácticos. Podría afirmarse que, en la actualidad, la mayor parte de las dis-
posiciones contenidas en la LISMI como mínimo han caído en desuso. Mu-
chas, la mayoría, han quedado subsumidas en normas que, cumpliendo pre-
cisamente con uno de los mandatos de dicha ley, han ido incorporando en la
regulación de los servicios generales sanitarios, educativos, laborales y so-
ciales, no sólo los principios y orientaciones que contenía aquélla, sino las
disposiciones concretas que arbitraba12. Fracaso que reconoce el propio le-
gislador, al hacer figurar en la exposición de motivos de la LIONDAU que
«más de veinte años desde la promulgación de la Ley de Integración Social
de los Minusválidos, sin poner en cuestión su vigencia, se considera necesa-
rio promulgar otra norma legal que la complemente y que sirva de renovado
impulso a las políticas de equiparación de las personas con discapacidad».
Reconoce asimismo que «la persistencia en la sociedad de desigualdades,
242
pese a las inequívocas proclamaciones constitucionales y al meritorio esfuer-
zo hecho a partir de aquella ley...». Esta Ley, aprovechándose sin duda de los
hitos normativos contenidos en la LISMI, proporciona un nuevo enfoque,
como veremos a continuación.
3. La reciente legislación sobre igualdad de oportunidades,

no discriminación y accesibilidad universal
3.1. La necesidad de una nueva legislación sobre igualdad
y no discriminación para las personas con discapacidad
El estado de la cuestión sobre la vigencia de la LISMI al que hemos hecho re-

ferencia en el epígrafe anterior se mantuvo durante más de veinte años; duran-
te ese período la Ley fue objeto de los desarrollos comentados, sólo siendo es-
cuchada la voz crítica de los movimientos asociativos que ponían en cuestión
el nulo resultado obtenido de la aplicación de la Ley en algunos sectores, en
especial el empleo y la accesibilidad. Un ejemplo de ello es la propia Ley
53/2003, de 10 diciembre, de empleo público de discapacitados, en cuya ex-
posición de motivos, declara «la realidad es el lamentable incumplimiento del
mismo». A continuación, sigue exponiendo que «en los años 2000 y 2001 se
estima que el número de personas con discapacidad que llegaron a aprobar
en las distintas convocatorias para funcionarios de la Administración Gene-
ral del Estado oscilaba en torno al 0,2%. En suma, las personas con discapa-
cidad se ven sometidas a importantes barreras para acceder al empleo públi-
co, obstáculos que no son justificables, pues la actividad de los servicios
públicos es perfectamente compatible con la capacidad y formación de las
personas con discapacidad». La que, a nuestro juicio, supone una nueva si-
tuación legislativa originada por la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de Igual-
dad de Oportunidades, No Discriminación y Accesibilidad Universal de las
personas con discapacidad (LIONDAU), no tuvo su origen en el propio orde-
namiento interno español, sino en el desarrollo del derecho de la Unión Euro-
pea. Como precedentes legislativos, el Tratado de Ámsterdam introdujo en el
Tratado de la Unión Europea una disposición explícita, en su art. 13, sobre la
lucha contra la discriminación en diversos ámbitos, entre otros las discapaci-
dades. Asimismo, paralelamente la Carta de Derechos Fundamentales de la
Unión Europea, proclamada junto al Tratado de Niza, prohibió la discrimina-
ción, reconociendo asimismo el derecho de las personas con discapacidad de
beneficiarse de un conjunto de medidas que beneficien su integración. Como
precedente de este proceso citamos la Comunicación de la Comisión Europea,
refrendada por el Consejo en diciembre de 1996, sobre «Igualdad de de opor-
tunidades de las personas con minusvalías - Una nueva estrategia comunita-
ria en materia de minusvalías» y la Comunicación de la Comisión del año
243
2000 titulada «Hacia una Europa sin barreras para las personas con discapaci-
dad». En el ámbito del derecho derivado de la Unión Europea los principios
que impregnaron este movimiento fueron plasmados en la crucial Directiva
2000/78/CE, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un
marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, acompa-
ñada por la Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relati-
va a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas indepen-
dientemente de su origen racial o étnico. La Directiva 2000/78/CE fijaba un
plazo de tres años (diciembre de 2003) para su transposición al ordenamiento
jurídico interno de los Estados miembros. Conforme reza la exposición de
motivos de la Ley 62/2003, de 30 diciembre, de Medidas Fiscales, Adminis-
trativas y del Orden Social: «Mediante las medidas incluidas en este capítulo
se adecua la legislación española a estas dos directivas procediendo a su
transposición a nuestro derecho. Además, se establece un marco legal general
para combatir la discriminación por el origen racial o étnico de las personas
en todos los ámbitos, se aborda la definición legal de la discriminación, di-
recta e indirecta, y se moderniza la regulación de la igualdad de trato y la no
discriminación en el trabajo, modificándose, entre otros, determinados pre-
ceptos del Estatuto de los Trabajadores, de la Ley de Integración Social de los
Minusválidos, de la Ley de Procedimiento Laboral, de la Ley sobre Infraccio-
nes y Sanciones en el Orden Social y de la legislación en materia de función
pública...».
3.2. La LIONDAU: análisis de su contenido, fortalezas y debilidades
No obstante cumplir mediante este precepto el mandato del legislador de la

Unión Europea, la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, ya incorpora todos los
principios contenidos en este precepto en su articulado, declarando en su ex-
posición de motivos que:
«La Constitución Española, en su artículo 14, reconoce la igualdad ante
la Ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna. A su vez, el artículo
9.2 de la Ley Fundamental establece que corresponde a los poderes públicos
promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas
sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su
plenitud y facilitando su participación en la vida política, cultural y social, así
como el artículo 10 de la Constitución, de los derechos y deberes fundamen-
tales, que establece la dignidad de la persona como fundamento del orden po-
lítico y de la paz social. En congruencia con estos preceptos, la carta magna,
en su artículo 49, refiriéndose a las personas con discapacidad, ordena a los
poderes públicos que presten la atención especializada que requieran y el am-
paro especial para el disfrute de sus derechos. Estos derechos y libertades
enunciados constituyen hoy uno de los ejes esenciales en la actuación sobre la
discapacidad. Los poderes públicos deben asegurar que las personas con dis-
244
capacidad puedan disfrutar del conjunto de todos los derechos humanos: ci-
viles, sociales, económicos y culturales». Estos derechos y libertades consti-
tuyen el fundamento constitucional de la actuación de los poderes públicos en
la materia, mediante la promulgación de esta Ley que, sin derogar la LISMI,
sirve «de renovado impulso a la políticas de equiparación de las personas con
discapacidad».
El cambio de orientación legislativa se produce, por lo tanto, en la funda-
mentación de los derechos de las personas con discapacidad, no sólo en el ar-
tículo 49 y el ambiguo 53.3 de la CE, sino en el artículo 14 y el principio de
igualdad, proclamado en su artículo 1.1; interpretado en el sentido no sólo de
la igualdad de «carácter formal contemplada en el artículo 14 y que, en princi-
pio, parece implicar únicamente un deber de abstención en la generación de
diferenciaciones arbitrarias, sino asimismo, en la de índole sustancial recogi-
da en el artículo 9.2, que obliga a los poderes públicos a promover las condi-
ciones para que la de los individuos y de los grupos sea real y efectiva»; según
reza la fundamentación jurídica de la sentencia del Tribunal Constitucional
n.o 216/1991, de 14 de noviembre. Pudiendo adoptar, para garantizar el reco-
nocimiento de la igualdad de oportunidades y no discriminación de un deter-
minado colectivo, «el establecimiento de medidas, incluida la discriminación
positiva, que faciliten la plena integración de las personas que se han encon-
trado en una situación jurídica de inferioridad histórica», según declara la
Sentencia del Tribunal Constitucional 3/1993, de 14 de enero. Asimismo, en
este mismo sentido, pero referido de forma específica al ámbito del empleo, y
en concreto al del sector público, la incuestionable sentencia núm. 269/1994,
de 3 octubre, que argumenta la declaración siguiente: «La discriminación, tal
como es prohibida por el art. 14 de la Constitución, impide la adopción de
tratamientos globalmente entorpecedores de la igualdad de trato o de oportu-
nidades de ciertos grupos de sujetos, teniendo dicho tratamiento su origen en
la concurrencia en aquéllos de una serie de factores diferenciadores que ex-
presamente el legislador considera prohibidos, por vulnerar la dignidad hu-
mana. No siendo cerrado el elenco de factores diferenciales enunciado en el
art. 14 CE, es claro que la minusvalía física puede constituir una causa real
de discriminación. Precisamente porque puede tratarse de un factor de dis-
criminación con sensibles repercusiones para el empleo de los colectivos
afectados, tanto el legislador como la normativa internacional (Convenio 159
de la OIT) han legitimado la adopción de medidas promocionales de la igual-
dad de oportunidades de las personas afectadas por diversas formas de dis-
capacidad, que, en síntesis, tienden a procurar la igualdad sustancial de suje-
tos que se encuentran en condiciones desfavorables de partida para muchas
facetas de la vida social en las que está comprometido su propio desarrollo
como personas».
Esta reorientación se considera básica para mejorar la aplicación práctica
de los derechos que acoge, así como los contenidos en la LISMI. Seleccionan-
do, por ejemplo, un principio como el de accesibilidad o como rezaba la sec-
245
ción 1.a del título noveno «la movilidad y las barreras arquitectónicas», ahora
se fundamenta en la dignidad de la persona en el deseo de defender una «par-
ticipación más activa de las personas con discapacidad en la comunidad so-
bre unas bases nuevas: como ciudadanos titulares de derechos; sujetos acti-
vos que ejercen el derecho a tomar decisiones sobre su propia existencia y no
meros pacientes o beneficiarios de decisiones ajenas», según reza su propia
exposición de motivos.
En relación con las declaraciones indicadas, el párrafo segundo del ar-
tículo 1.1 de la LIONDAU declara que «se entiende por igualdad de oportu-
nidades la ausencia de discriminación, directa o indirecta, que tenga su cau-
sa en una discapacidad, así como la adopción de medidas de acción positiva
orientadas a evitar o compensar las desventajas de una persona con disca-
pacidad para participar plenamente en la vida política, económica, cultural
y social».
Con la aprobación de la Ley 51/2003, y transcurridos más de veinte años
desde que la LISMI fuera promulgada en abril de 1982, se incorporan a nues-
tro ordenamiento jurídico los principios de igualdad de oportunidades y no
discriminación de las personas con discapacidad, que junto con la accesibili-
dad universal y el «diseño para todos» significa un importante impulso en las
políticas dirigidas a la mejora de las condiciones de vida de este colectivo13.
En relación con el contenido material de la Ley, destacamos:
— La definición de los principios básicos que contiene la Ley: vida in-

dependiente, normalización, accesibilidad universal, diseño para to-
dos, diálogo civil, transversalidad de las políticas en materia de dis-
capacidad (art. 2), de discriminación, ya sea como discriminación
directa o indirecta (art. 6), así como de las medidas a través de las que
se articula la lucha contra la discriminación, y en especial la conducta
de acoso, exigencias de accesibilidad, ajuste razonable (art. 7) y de las
medidas de acción positiva (art. 8.1). Esfuerzo clarificador que ya
proporciona muestras de que el legislador persigue huir de la falta de
claridad que informaba los preceptos anteriores.
— La fijación de planes y un calendario para la implantación de las exi-
gencias de accesibilidad y para el establecimiento de las condiciones
más favorables y de no discriminación.
— El mandato a las Administraciones Públicas de llevar a cabo campa-
ñas de sensibilización, acciones formativas y medidas para la innova-
ción y el desarrollo de nuevas tecnologías, así como planes de acción
para garantizar la igualdad de oportunidades a las personas con disca-
pacidad.
— La creación de un Consejo Nacional de la Discapacidad, que ha sido
articulada mediante el Real Decreto 1865/2004, de 6 septiembre, y
que sustituye al Consejo Estatal de las Personas con Discapacidad,
creado por la Orden de 17 de junio de 1999, al que se encomienda la
246
promoción de la igualdad de oportunidades y no discriminación de las
personas con discapacidad, como órgano consultivo al que deberá
consultarse cualquier norma que se elabore en desarrollo de esta nor-
mativa, actuando a través de una oficina permanente especializada
con la que colaboran las asociaciones más representativas del colecti-
vo de personas con discapacidad y sus familias.
— El establecimiento de un procedimiento de arbitraje para resolver,
«con carácter vinculante y ejecutivo, y sin formalidades especiales»,
las quejas o reclamaciones de las personas con discapacidad, a la vez
que las dudas que pudieran surgir de la implantación de las medidas
de «ajuste razonable». En este procedimiento se destaca la participa-
ción en la formación de los órganos decisores de las organizaciones
representativas de las personas con discapacidad y sus familias.
— La tutela judicial del derecho a la igualdad de oportunidades compren-
de la adopción de todas las medidas necesarias para poner fin a la vio-
lación del derecho y para prevenir violaciones ulteriores, el restable-
cimiento al perjudicado en el ejercicio de su derecho, así como la
reparación del daño mediante la fijación de la indemnización o repa-
ración correspondiente tanto en su vertiente de daño económico como
moral. Papel destacado en los procesos judiciales en los que se venti-
len las denuncias por trato discriminatorio por razón de discapacidad
es la denominada «prueba de hechos relevantes», en cuyo desarrollo
el artículo 20 sigue la inspiración, aunque no completo desarrollo, de
la inversión de la carga de la prueba que proclamaba el artículo 10.1
de la Directiva 2000/78.
— La adopción de las reformas legislativas procedentes para incorporar
los nuevos principios que el precepto contiene de normas básicas del
Estado, tales como el Estatuto de los Trabajadores, y la Ley de Medi-
das para la Reforma de la Función Pública para la articulación de una
nueva excedencia de los trabajadores o funcionarios, por un periodo
máximo de un año, para atender el cuidado de un familiar (hasta el se-
gundo grado) que no pueda valerse por sí mismo y desempeñe una ac-
tividad remunerada. En el ámbito de la accesibilidad ocupa un papel
básico la modificación de la Ley de Propiedad Horizontal para obli-
gar a las comunidades de propietarios a realizar obras de adaptación
necesarias a petición de los propietarios de viviendas en las que resi-
dan o trabajen personas con discapacidad.
— La participación de las personas con discapacidad y de sus familias, a
través de sus organizaciones representativas, y el derecho de las mis-
mas a participar activamente en los órganos consultivos y decisorios
de la Administración, como medida específica vinculante para las dis-
tintas Administraciones Públicas en el ámbito de sus respectivas com-
petencias.
247
Siguiendo a De Lorenzo y Cabra de Luna, como fortalezas de la Ley
apuntamos las siguientes:
«A. Introducción de principios inspiradores adecuados al nuevo modelo

social de tratamiento de las discapacidades (art. 2).
B. Ampliación de la definición de las personas con discapacidad
(art. 2.1).
C. Consolidación de nuevos conceptos legales sobre la igualdad de
oportunidades de las personas con discapacidad (arts. 4 a 9).
D. El ámbito de la Ley es prácticamente universal (art. 3). Se extien-
de al ámbito de las telecomunicaciones y la sociedad de la infor-
mación, al de los espacios públicos urbanizados, infraestructuras y
edificación, al de los transportes, al de los bienes y servicios a dis-
posición del público, y al de las relaciones con las Administraciones
Públicas.
E. Establecimiento del marco jurídico de una futura regulación de las
condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación (art. 16 y
disposiciones finales quinta a novena).
F. Relaciones con las Administraciones Públicas, oficinas públicas, dis-
positivos y servicios de atención al ciudadano y aquéllos de partici-
pación en los asuntos públicos, incluidos los relativos a la Adminis-
tración de Justicia y a la participación en la vida política y los
procesos electorales.
G. Acceso y utilización de los bienes y servicios a disposición del públi-
co: las tecnologías, productos y servicios relacionados con la socie-
dad de la información y medios de comunicación social, los medios
de transporte, los espacios públicos urbanizados y edificaciones.
H. Disposición de plazos concretos para hacer accesibles y no discrimi-
natorios los distintos bienes y servicios (disposiciones adicionales
quinta a novena).
I. Protección de los derechos (arts. 17 a 20 y disposición final undéci-
ma).
J. Diálogo civil (art. 15 y disposiciones finales segunda y tercera).
K. Asimismo, se contemplan otras medidas tales como: sensibilización y
formación (art. 12); innovación y desarrollo de normas técnicas (art.
14); currículo formativo sobre accesibilidad universal y formación de
profesionales (disposición final décima); lengua de signos (disposi-
ción final duodécima)».
Respecto de las insuficiencias de la Ley, los autores indicados destacan

las siguientes:
«A. La definición de la persona con discapacidad sujeto de derechos de-

bería haber incluido situaciones de hecho, más allá del reconocimien-
248
to administrativo del grado de minusvalía. El reconocimiento del de-
recho a la igualdad de oportunidades y la exigencia de responsabili-
dades frente a su incumplimiento no debería depender de que el sujeto
haya incoado previamente un expediente de valoración de su disca-
pacidad, sino de que de hecho, a juicio del juez, sea una persona con
discapacidad.
B. La regulación de la inversión de la carga de la prueba es demasiado
modesta, pues no opera automáticamente (como así sucede, paradóji-
camente, en el ámbito del proceso laboral), sino que depende de la de-
cisión del juez).
C. Disponer de controles administrativos y de un régimen de infraccio-
nes y sanciones constituye una garantía de la eficacia de la Ley desde
el principio. Contrariamente a lo que reclamó el CERMI, la Ley pos-
pone tal régimen a una futura ley reguladora. Dicho proyecto de ley
sobre materia sancionadora se encuentra en estos momentos en tra-
mitación parlamentaria muy avanzada.
D. Debería crearse un órgano administrativo especializado en la promo-
ción de la no discriminación, del que dependiese una oficina de pro-
moción de igualdad de oportunidades de las personas con discapaci-
dad en la que participaran las asociaciones de personas con
discapacidad y sus familias. Esta aspiración ha quedado demasiado
difuminada en el Consejo Nacional de la Discapacidad.
E. Los compromisos temporales recogidos por la Ley a partir de los cua-
les la no accesibilidad sería considerada discriminatoria son injusti-
ficadamente prolongados en el tiempo».
3.3. La transposición al derecho español de las directivas comunitarias

sobre no discriminación en el empleo y por origen racial o étnico
El segundo texto legal que conforma este cuerpo normativo en materia de

«igualdad de oportunidades» es la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medi-
das fiscales, administrativas y del orden social, en la que se transpone la Di-
rectiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplica-
ción del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de
su origen racial o étnico, y la Directiva 2000/78/CE de 27 de noviembre
de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de
trato en el empleo y la ocupación, como manifestamos anteriormente. El le-
gislador enmarca en el Título II el conjunto de normas sociales que contiene
la Ley, un capítulo III denominado «Medidas para la aplicación del principio
de igualdad de trato». Como no podía ser menos, aquél desarrolla su mandato
legislativo en tres secciones, dedicada la primera a las disposiciones genera-
les, en especial el capítulo de definiciones del principio de igualdad de trato,
discriminación directa e indirecta, y el acoso, en el mismo sentido que recogía
249
la LIONDAU. La sección segunda se dedica a las especiales medidas previstas
en materia de igualdad de trato y no discriminación por el origen racial o étni-
co de las personas, en las que destacamos: la sanción legislativa de las medi-
das de acción positiva, como excepción al principio de igualdad, con el fin de
prevenir o compensar las desventajas que les afecten a los ciudadanos por ra-
zón de su origen racial o étnico; la legitimación procesal de las asociaciones
representativas con el fin de poder ejercitar las acciones que a aquéllos asiste
en defensa del principio de igualdad de trato de las personas por su origen ra-
cial o étnico; la inversión de la carga de la prueba como medida procesal que
facilita el ejercicio de las acciones de defensa en los procesos del orden juris-
diccional civil y del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, que se
traduce en la exigencia al demandado de una justificación objetiva y razona-
ble, suficientemente probada, de las medidas adoptadas y de su proporcionali-
dad para no discriminar, con la sola formulación por la parte actora de indi-
cios fundados de discriminación; la creación del Consejo para la promoción
de la igualdad de trato y no discriminación de las personas por el origen racial
o étnico, como órgano colegiado administrativo que promueve medidas, pres-
ta asistencia a las víctimas y realiza informes y estudios, reconduciendo su ac-
tuación a sectores como la educación, la sanidad, las prestaciones y los servi-
cios sociales, la vivienda y, en general, la oferta y el acceso a cualesquiera
bienes y servicios, así como el acceso al empleo, a la actividad por cuenta pro-
pia y al ejercicio profesional, la afiliación y la participación en las organiza-
ciones sindicales y empresariales, las condiciones de trabajo, la promoción
profesional y la formación profesional ocupacional y continua. El papel des-
tacado que se asigna a este Consejo se complementa con una composición he-
terogénea, formando parte del mismo los órganos de la Administración del
Estado competentes, las comunidades autónomas, entidades locales, organi-
zaciones empresariales y sindicales más representativas, así como organiza-
ciones del movimiento asociativo que representen intereses relacionados con
el origen racial o étnico de las personas; con una previsión de colaboración es-
pecial con el Defensor del Pueblo.
El segundo sector diferenciado regulado en el Título es el referido a la
aplicación del principio de igualdad de trato en el sector del empleo, como un
ámbito propio de aplicación de este principio en el sentido amplio antes apun-
tado, norma respecto de la que la LIONDAU tiene carácter supletorio, tal
como declara el párrafo segundo de su artículo tercero. El artículo 34 delimita
el ámbito de aplicación de la Ley a cuestiones como el acceso al empleo, la
afiliación, las condiciones de trabajo, la promoción profesional y la forma-
ción profesional ocupacional y continua, así como el acceso a la actividad por
cuenta propia y al ejercicio profesional. Ocupa un papel destacado la declara-
ción del último párrafo del artículo 34, según el cual «las diferencias de trato
basadas en una característica relacionada con cualquiera de las causas a que
se refiere el párrafo anterior no supondrán discriminación cuando, debido a la
naturaleza de la actividad profesional concreta de que se trate o al contexto en
250
que se lleve a cabo, dicha característica constituya un requisito profesional
esencial y determinante, siempre que el objetivo sea legítimo y el requisito
proporcionado. Supone una excepción al principio general que la propia nor-
ma establece, y que viene siendo tratado de forma desigual en los distintos
sectores de empleo. En especial, en relación con determinados colectivos se
han logrado delimitar los requisitos exigibles para el acceso al empleo para las
personas con discapacidad mediante la colaboración del movimiento asociati-
vo, permitiendo conocer de forma previa los aspirantes a un puesto las causas
específicas de exclusión, evitando así la arbitrariedad con la que la generali-
dad del precepto puede ser aplicado.
A continuación, la sección reitera el esquema ya visto en la anterior, pre-
viendo en el artículo 35 la legalización del fomento de medidas positivas que
palien las desventajas de las personas con discapacidad, declarando: «Para
garantizar en la práctica la plena igualdad por razón de discapacidad, el prin-
cipio de igualdad de trato no impedirá que se mantengan o se adopten medi-
das específicas a favor de determinados colectivos destinadas a prevenir o
compensar las desventajas que les afecten relativas a las materias incluidas
en el ámbito de aplicación de esta sección». Acoge respecto del empleo la
medida procesal de «inversión de la carga de prueba» en el orden jurisdiccio-
nal civil y contencioso-administrativo, vista igualmente en la sección ante-
rior, con la que se pretende proteger a la parte que se considera más débil,
víctima de la discriminación. Institución que ya tenía asentada vigencia en
relación con la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales.
3.4. Otras modificaciones legales conexas de gran relevancia
La citada Ley 62/2003 contiene, además, una serie de disposiciones que se de-
dican a modificar textos de otras leyes que guardan conexión con la materia y
que, por su importancia y alcance, pasamos a relatar brevemente a continua-
ción.
La regulación material de la Ley destaca asimismo por la incorporación
de modificaciones en el Estatuto de los Trabajadores, incluyendo los derechos
de los trabajadores a no ser discriminados por razón de la discapacidad, siem-
pre que se hallasen en condiciones de aptitud para desempeñar el trabajo o
empleo de que se trate, y al respeto de intimidad y dignidad, comprendidas ac-
titudes de ofensas verbales o físicas, o acosos por motivo de la discapacidad
(párrafos c y e del apartado 2 del artículo 4); la inclusión de la discapacidad
entre los supuestos contemplados en el artículo 17, para declarar nulos y sin
efecto los preceptos reglamentarios, las cláusulas de los convenios colectivos,
los pactos individuales y las decisiones unilaterales del empresario que con-
tengan discriminaciones directas o indirectas desfavorables por razón de edad
o discapacidad en el empleo, así como en materia de retribuciones, jornada y
demás condiciones de trabajo. Igualmente nulas son «las decisiones del em-
251
presario que supongan un trato desfavorable a los trabajadores como reacción
ante una reclamación efectuada en la empresa o ante una acción judicial desti-
nada a exigir el cumplimiento del principio de igualdad de trato y no discri-
minación». Por último, la inclusión como incumplimiento contractual mere-
cedor de despido disciplinario, regulado en el art. 54, del acoso por razón de
discapacidad del empresario o de las personas que trabajan en la empresa.
En aplicación del art. 38 de la Ley, queda modificado el art. 37 de la
LISMI, que pasa a tener la redacción siguiente:
«1. Será finalidad primordial de la política de empleo de trabajadores con
discapacidad su integración, en condiciones que garanticen la aplicación del
principio de igualdad de trato, en el sistema ordinario de trabajo o, en su de-
fecto, su incorporación al sistema productivo mediante la fórmula especial de
trabajo protegido que se menciona en el artículo 41.
A efectos de lo dispuesto en el apartado anterior, se entenderá por princi-
pio de igualdad de trato la ausencia de toda discriminación directa e indirecta
basada en la discapacidad.
Existirá discriminación directa cuando una persona sea tratada de manera
menos favorable que otra en situación análoga por motivo de su discapacidad.
Existirá discriminación indirecta cuando una disposición legal o regla-
mentaria, una cláusula convencional o contractual, un pacto individual o una
decisión unilateral del empresario, aparentemente neutros, puedan ocasionar
una desventaja particular a las personas con discapacidad respecto de otras
personas, siempre que objetivamente no respondan a una finalidad legítima y
que los medios para la consecución de esta finalidad no sean adecuados y ne-
cesarios, o salvo que el empresario venga obligado a adoptar medidas adecua-
das, en función de las necesidades de cada situación concreta y de acuerdo
con el artículo 37 bis de la presente Ley, para eliminar las desventajas que su-
pone esa disposición, cláusula, pacto o decisión». Además de la incorpora-
ción al texto, ya comentada, del nuevo artículo 37 bis, relativo a la adopción
de medidas positivas y de ajustes razonables en el puesto de trabajo.
La ya comentada «prueba de hechos relevantes» pasa a incorporarse al
Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, art. 96, ampliando en
consonancia los supuestos en los que es de aplicación. Complementaria-
mente, una medida de gran calado en el aspecto procesal es la ampliación al
acoso de los motivos que justifican la interposición de las demandas de pro-
tección de tutela de derechos fundamentales, con la aplicación a este supues-
to de los principios procesales que caracterizan este procedimiento laboral
especial; sobre todo, la inversión de la carga de la prueba y la sumariedad del
mismo.
Superando uno de los defectos apuntados respecto de la regulación de la
LISMI, el legislador introduce a continuación en el Texto Refundido de la Ley
sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social una modificación de la ti-
pificación de las conductas sancionables, pasando a ser consideradas como
infracciones muy graves en el ámbito de las relaciones laborales:
252
• «Las decisiones unilaterales del empresario que impliquen discrimina-
ciones directas o indirectas desfavorables por razón de edad o discapa-
cidad o favorables o adversas en materia de retribuciones, jornadas, for-
mación, promoción y demás condiciones de trabajo, por circunstancias
de sexo, origen, incluido el racial o étnico, estado civil, condición so-
cial, religión o convicciones, ideas políticas, orientación sexual, adhe-
sión o no a sindicatos y a sus acuerdos, vínculos de parentesco con otros
trabajadores en la empresa o lengua dentro del Estado español; así como
las decisiones del empresario que supongan un trato desfavorable de los
trabajadores como reacción ante una reclamación efectuada en la em-
presa o ante una acción judicial destinada a exigir el cumplimiento del
principio de igualdad de trato y no discriminación» (art. 8.12).
• «El acoso por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones,
discapacidad, edad y orientación sexual, cuando se produzcan dentro
del ámbito a que alcanzan las facultades de dirección empresarial, cual-
quiera que sea el sujeto activo del mismo, siempre que, conocido por el
empresario, éste no hubiera adoptado las medidas necesarias para im-
pedirlo» (art. 8.13.bis).
Asimismo, con esta misma graduación, en el ámbito del empleo: «Esta-

blecer condiciones, mediante la publicidad, difusión o por cualquier otro me-
dio, que constituyan discriminaciones favorables o adversas para el acceso al
empleo por motivos de sexo, origen, incluido el racial o étnico, edad, estado
civil, discapacidad, religión o convicciones, opinión política, orientación se-
xual, afiliación sindical, condición social y lengua dentro del Estado (art.
16.2). Conforme indican los autores De Lorenzo y Cabra de Luna: «El esta-
blecimiento de este régimen infractor y sancionador resulta de suma impor-
tancia para garantizar y exigir la aplicabilidad de esta normativa sobre
igualdad de trato en el empleo».
Otras modificaciones que introduce la Ley, como la modificación del pá-
rrafo a) del apartado 1, del artículo 32 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de
marzo, Reguladora del Derecho de Asociación, respecto de las causas de cali-
ficación de utilidad pública de estas entidades, no tienen virtualidad respecto
del tema que exponemos.
3.5. Desarrollos normativos de la LIONDAU
Además de los desarrollos de carácter organizativo que ya se han producido

en cuanto al Real Patronato de la Discapacidad, la LIONDAU ha experimen-
tado sus tres primeros desarrollos reglamentarios sustantivos, de los que da-
mos breve cuenta seguidamente.
A) (Desarrollo del artículo 15.3). El artículo 15.3 de la LIONDAU prevé
la creación del Consejo Nacional de la Discapacidad, y su disposición final
253
segunda establece que se produzcan las adaptaciones precisas del anterior
Consejo Estatal de Personas con Discapacidad para adecuarlo a las prescrip-
ciones de la Ley. Este mandado se ha desarrollado mediante Real Decreto
1865/2004, de 6 de septiembre («BOE» de 7 de septiembre de 2004), por el
que se regula el Consejo Nacional de la Discapacidad, el cual ha sido comple-
mentado mediante Orden TAS/736/2005, de 17 de marzo, que regula la es-
tructura y funcionamiento de la Oficina Permanente Especializada del Con-
sejo Nacional de la Discapacidad («BOE» de 26 de marzo de 2005).
B) (Desarrollo del artículo 1.2). Sobre la consideración de persona con
discapacidad. Real Decreto 1414/2006, de 1 de diciembre («BOE» de 16 de
diciembre), por el que se determina la consideración de personas con disca-
pacidad a los efectos de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de Igualdad de
Oportunidades, no Discriminación y Accesibilidad Universal de las Personas
con Discapacidad.
Desde la entrada en vigor de la ley se han producido decisiones adminis-
trativas heterogéneas y, en algunas ocasiones, contradictorias, emanadas de
los distintos órganos de las Administraciones Públicas, en relación con la for-
ma de acreditar la asimilación al grado de minusvalía.
Este Real Decreto pretende resolver cuantas incidencias se planteen en el
futuro y establecer unas pautas claras y definidas por las que se define a la
persona con discapacidad.
Sus aspectos más relevantes son los siguientes:
— Se considera discapacidad toda minusvalía igual o superior al 33%.

— Se equipara a la minusvalía del 33%, automáticamente, a los pensio-
nistas de incapacidad de la Seguridad Social (en grados de total, abso-
luta y gran invalidez) y a los pensionistas de clases pasivas del Estado
por pensiones de jubilación o retiro.
— Establece los documentos y los órganos competentes para acreditar el
grado de minusvalía.
— Las acreditaciones del grado de minusvalía tendrán validez en todo el
territorio del Estado.
C) (Desarrollo del artículo 17). Sobre arbitraje voluntario. Real Decreto

1417/2006, de 1 de diciembre («BOE» de 13 de diciembre), por el que se esta-
blece el sistema arbitral para la resolución de quejas y reclamaciones en mate-
ria de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad por razón
de discapacidad.
Por primera vez, el colectivo de personas con discapacidad dispondrá de
este servicio de arbitraje, similar al de consumo, para resolver problemas sin
necesidad de acudir a la vía judicial. El sistema arbitral comprende las quejas
y reclamaciones de las personas con discapacidad en materia de telecomuni-
caciones, espacios públicos urbanizados, infraestructuras y edificación, y
transportes, entre otras. La Junta Arbitral Central atenderá quejas y reclama-
254
ciones que afecten a un ámbito territorial superior al de una comunidad autó-
noma o a materias de competencia estatal de ejecución. En cada comunidad
autónoma y en Ceuta y Melilla se constituirá una Junta Arbitral.
No podrán ser objeto de arbitraje:
a) Las controversias sobre las que haya recaído resolución judicial firme
y definitiva en los casos en que haya identidad de sujeto, hecho y fun-
damento.
b) Aquellas en las que deba intervenir el Ministerio Fiscal en represen-
tación y defensa de las personas con discapacidad que carecen de ca-
pacidad de obrar o de representación legal y no puedan actuar por sí
mismas.
c) Aquellas en las que concurran indicios racionales de delito.
d) Las cuestiones que estén determinadas en contratos administrativos,
así como otras materias que no sean de libre disposición conforme a
derecho.
e) Los arbitrajes laborales.
El sistema es voluntario y las partes que lo deseen deben someterse al mis-

mo siempre por escrito.
4. Las personas con discapacidad en el sistema educativo

4.1. La educación como eje estratégico
La educación que se demanda para las personas con discapacidad incide de

forma determinante en su integración social. Sólo a través de la impartición
de una formación adecuada en la etapa educativa se puede garantizar a las per-
sonas con discapacidad su participación como sujetos activos en la sociedad y
su participación en la misma de forma independiente y autónoma, garantizán-
doles una formación íntegra como personas y facilitándoles su incorporación
al mercado laboral. Quedan enmarcadas todas estas actuaciones en el ámbito
de la dignidad humana. No obstante, la situación educativa del colectivo de
personas con discapacidad no deja de ser poco halagüeña. Si bien, se empieza
a vislumbrar un gran avance, lo que se ha traducido en un aumento de la em-
pleabilidad de este colectivo. En las conclusiones del I Congreso Europeo de
Personas con Discapacidad, celebrado en Madrid en marzo de 2002, se puso
de manifiesto que de los casi 50 millones de personas con discapacidad que
hay en Europa (un 14,5% de la población), el 75% de ellos no pasa de la edu-
cación obligatoria y menos del 10% llega a la universidad, situación que tiene
las lógicas repercusiones en su índice de ocupación. Bajo el eje de la declara-
ción formulada en el Congreso de No discriminación + Acción Positiva = In-
clusión Social, se concluyó que «las escuelas deben tomar un papel relevante
255
en la difusión del mensaje de comprensión y aceptación de los derechos de las
personas con discapacidad, ayudar a disipar miedos, mitos y conceptos erró-
neos, apoyando los esfuerzos de toda la comunidad. Han de desarrollarse y
difundirse ampliamente recursos educativos para ayudar a que los alumnos
desarrollen un sentido individual con respecto a su propia discapacidad y la
de otros, y ayudarles a reconocer sus diferencias más positivamente». Igual-
mente, concluye: «Es necesario lograr la educación para todos, en términos
de plena participación e igualdad. La educación condiciona e influye directa-
mente sobre las perspectivas de futuro en los planos personal, laboral y so-
cial, por lo que el sistema educativo debe ser el lugar clave para el desarrollo
personal y la inserción social, que permita que en el futuro los niños y jóvenes
con discapacidad sean personas lo más autónomas e independientes posible.
En definitiva, el sistema educativo debe ser el primer paso para conseguir
una sociedad integradora y no excluyente».
4.2. Hacia un modelo de educación inclusiva
La atención educativa de las personas con discapacidad se ha movido entre

dos conceptos clave: «necesidades educativas especiales» e «integración es-
colar». El paso de uno a otro conlleva un cambio profundo en el esquema de
desarrollo del modelo educativo y que se traduce, siguiendo a Echeita y Si-
món14, en una «reconceptualización que adopta como presupuesto fundamen-
tal que las posibilidades de progresos significativos hacia una escolarización
de calidad para todos depende de que asumamos que las dificultades experi-
mentadas por algunos alumnos son el resultado de una interacción entre las
condiciones personales de los alumnos y de la forma que hemos elegido de
organizar las escuelas, como de los estilos y formas de enseñanza que les
ofrecemos». Las nuevas tendencias que indicamos plantean un paso más allá
en el que «integración» se sustituye por «inclusión», denominando «educa-
ción inclusiva» a aquella mediante la que se aspira a garantizar que el educan-
do pase a desempeñar un papel activo en la sociedad. Es evidente que la inte-
gración, si bien presenta mejoras respecto del sistema de «educación
especial» en la medida en que se refuerza la autoestima de los educandos con
discapacidad, que pasan a superar el mismo plan educativo que los demás
alumnos, con la única excepcionalidad de los refuerzos y apoyos pedagógicos
propios de su discapacidad e incluso ajustes educativos, responde a una con-
cepción educativa en la que el alumno debe adaptarse al sistema. La inclusión
educativa se caracteriza por ser el sistema que se adapta a las características
del alumno. La UNESCO con su contribución Educación para todos ya es-
tableció la integración, la participación y la lucha contra la exclusión como
ideas centrales para conseguir la igualdad de oportunidades en la educación
para los niños con discapacidad. No obstante, en la actualidad en esta organi-
zación internacional se ha optado por sustituir el término de «educación espe-
256
cial» por el de «educación con necesidades especiales», ya que el término an-
terior hacía referencia a la educación de los niños con discapacidad en cole-
gios especiales; además el concepto de «niños con necesidades especiales se
extiende no sólo a los estudiantes con discapacidad, sino también a aquellos
que presentan fracaso escolar por variadas razones y que impiden su progre-
so educativo adecuado. Que este grupo amplio de niños se encuentren en la
necesidad de un apoyo adicional depende del grado en el que las escuelas se
vean obligadas a adaptar el plan educativo, la enseñanza y organización, y a
proporcionar medios humanos y materiales para estimular de forma eficaz y
efectiva el aprendizaje de estos alumnos» (International Standard Classifica-
tion of Education - ISCED, 1997). La propia UNESCO entiende que es la
«educación inclusiva» la que con mejores resultados puede acometer los pro-
blemas de calidad de la educación, la mejor solución para un sistema educati-
vo que pueda satisfacer las necesidades de todos los educandos en conjunto.
El lema «El derecho de la educación de las personas con discapacidad: hacia
la inclusión» ha sido diseñado para servir de instrumento que facilite estrate-
gias para el desarrollo de una educación inclusiva de gran calidad, debiendo
verla no como una cuestión independiente, sino como un acercamiento al de-
sarrollo de todo el sistema educativo, en el que al alumno se le garantice una
educación adecuada según sus capacidades y necesidades, en la que destaque
la participación y compartir el trabajo en clase como un elemento esencial en
las actividades académicas.
Lo que se pretende ahora es, pues, lo que hemos resumido como15: «El
proceso formativo de las personas con discapacidad debe ser contemplado
como totalidad, construyendo itinerarios personales que progresen desde los
aspectos básicos hasta los especializados. En gran medida no es otra cosa
que saber combinar procesos formativos de larga duración, especialmente
pensados para personas con bajo nivel de instrucción previa, con procesos de
obtención de competencias y cualificaciones que sigan un árbol lógico y que
combinen la imprescindible especialización con la capacidad de retorno a los
conocimientos troncales de una misma familia de ocupaciones. En suma: pro-
cesos educativos que compensen y corrijan el déficit de partida, procesos
ocupacionales de larga duración y por módulos, enfoques didácticos específi-
cos para los colectivos en dificultad o riesgo de fracaso, recursos didácticos
adaptados a todo tipo de discapacidad, módulos de formación adecuados,
esto es, de mayor duración y menor número de alumnos por aula, contacto in-
tensivo con las nuevas tecnologías, incorporación y simulación del trabajo la-
boral en las aulas, sistemas de evaluación y auditación de resultados, iniciati-
vas formativas que comporten empleo al final del esfuerzo. Esto es, formación
para la inserción».
Como bien puede colegirse, un sistema educativo basado en la «educa-
ción especial» relega a los educandos a un gueto educativo que anula las ex-
pectativas de integración. Afortunadamente, este modelo fue abandonado en
España en los años ochenta, si bien subsiste todavía en los países menos desa-
257
rrollados. En el ordenamiento español actual, la derogada Ley Orgánica
10/2002, de 23 diciembre, de calidad de la educación, recogía en su art. 44 y
siguientes el desarrollo normativo relativo a los alumnos con necesidades
educativas especiales. Acogía un sistema educativo de integración, al decla-
rar en dicho artículo:
«1. Los alumnos con necesidades educativas especiales que requieran, en

un periodo de su escolarización o a lo largo de toda ella, y en particu-
lar en lo que se refiere a la evaluación, determinados apoyos y aten-
ciones educativas específicas por padecer discapacidades físicas,
psíquicas, sensoriales, o por manifestar graves trastornos de la per-
sonalidad o de conducta, tendrán una atención especializada, con
arreglo a los principios de no discriminación y normalización educa-
tiva, y con la finalidad de conseguir su integración. A tal efecto, las
Administraciones educativas dotarán a estos alumnos del apoyo pre-
ciso desde el momento de su escolarización o de la detección de su ne-
cesidad.
2. El sistema educativo dispondrá de los recursos necesarios para que
los alumnos con necesidades educativas especiales, temporales o per-
manentes, puedan alcanzar los objetivos establecidos con carácter ge-
neral para todos los alumnos».
Dando un paso más allá, la vigente Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de

Educación, opta por el sistema educativo de inclusión, regulando el derecho a
la atención educativa de los estudiantes con discapacidad bajo los parámetros
siguientes: 1) la equidad, igualdad de oportunidades, inclusión educativa y no
discriminación, así como una especial atención a las necesidades educativas
que deriven de la discapacidad, como principios del sistema (art. 1); no discri-
minación de las personas con discapacidad, entre sus fines (art. 2), como obje-
tivo en la educación primaria (art. 17) y en el bachillerato (art. 33.c); solucio-
nes educativas específicas para la atención de estos alumnos durante la escuela
secundaria obligatoria (art. 26.5); normalización e inclusión, y supletoriedad
de la enseñanza en centros educativos especiales, detección temprana, evalua-
ción anual y adaptación del plan de actuación educativo, adaptación de las
pruebas (art. 74); adaptación de la oferta en los centros de formación profesio-
nal, con una reserva de plazas para alumnos con discapacidad (art. 75); accesi-
bilidad de los centros educativos (art.. 110.2). El cambio de orientación edu-
cativa se denota de la simple lectura del art. 74, según el cual:
«1. La escolarización del alumnado que presenta necesidades educativas

especiales se regirá por los principios de normalización e inclusión y
asegurará su no discriminación y la igualdad efectiva en el acceso y la
permanencia en el sistema educativo, pudiendo introducirse medidas
de flexibilización de las distintas etapas educativas cuando se consi-
258
dere necesario. La escolarización de este alumnado en unidades o
centros de educación especial, que podrá extenderse hasta los veintiún
años, sólo se llevará a cabo cuando sus necesidades no puedan ser
atendidas en el marco de las medidas de atención a la diversidad de
los centros ordinarios.
2. La identificación y valoración de las necesidades educativas de este
alumnado se realizará, lo más tempranamente posible, por personal
con la debida cualificación y en los términos que determinen las Ad-
ministraciones educativas.
3. Al finalizar cada curso se evaluarán los resultados conseguidos por
cada uno de los alumnos en función de los objetivos propuestos a par-
tir de la valoración inicial. Dicha evaluación permitirá proporcionar-
les la orientación adecuada y modificar el plan de actuación, así como
la modalidad de escolarización, de modo que pueda favorecerse, siem-
pre que sea posible, el acceso del alumnado a un régimen de mayor in-
tegración».
Pretende superar lo que Echeita y Simón califican como el «proceso

“bienintencionado” de la integración (y en muchos casos exitoso); ha consis-
tido, en otras ocasiones y en muchos lugares, en aceptar, más bien resigna-
damente, que algunos alumnos se “integren” en unos centros escolares que
apenas han modificado ni su organización, ni su funcionamiento, ni se han
cuestionado su cultura hacia la diversidad del alumnado». La educación in-
clusiva, mediante un proceso de evolución constante, debe suprimir las barre-
ras que impiden el fin último de todo el sistema educativo, que es el apren-
dizaje.
En relación con el derecho a la educación de «alumnos especiales» es des-
tacable la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia del País Vasco, de 28 septiembre de 2005, que, con cita
de las sentencias del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 2001, de 19 de
julio de 2002 y de 8 de febrero de 2005, mantiene que es un derecho de confi-
guración legal, cuyo alcance no viene recogido en el propio texto constitucio-
nal, sino en la Ley que lo desarrolla, pues, como declara el Tribunal Supremo
en la sentencia de 19 de julio de 2002: «Una cosa es el derecho a la educación
y otra el sistema educativo a través del cual ha de ser atendido y satisfecho, y
en el que, entre otros aspectos, se han de determinar el ritmo y las secuencias
que ha de tener la actividad educativa. Y ha de subrayarse también que ese
sistema educativo no está predefinido en la Constitución, sino que su confi-
guración corresponde a la ley».
259
5. La discapacidad en el mercado de trabajo y la protección

del sistema de Seguridad Social
5.1. El empleo como factor estratégico de integración
Nos encontramos con un derecho, el de las personas con discapacidad a acce-

der a un puesto de trabajo estable, que, independientemente de la controver-
sia sobre el rango fundamental o no del derecho que enuncia el art. 35.1 de la
Constitución Española16, en relación con la integración social de las personas
con discapacidad, se vincula de forma íntima con el respeto a la dignidad de la
persona y el libre desarrollo de su personalidad (art. 10.1 de la CE) y, por lo
tanto con un derecho humano inviolable. Esta especial consideración del sec-
tor en el que nos encontramos se entiende que viene impuesta por la especial
consideración que la integración laboral tiene como instrumento para la inte-
gración social de las personas con discapacidad.
Derecho que si bien no queda encuadrado en los derechos de protección
especial de la sección primera, capítulo segundo, Título I (art. 53.2 de la CE),
ha de ser objeto de una interpretación de configuración especial, a la luz de los
tratados y convenios internacionales suscritos por el Reino de España, según
dispone el artículo 10 de la CE; entre los que destacamos la Carta Social Euro-
pea, de 18 de octubre de 1961, con cita específica del derecho de las personas
con discapacidad a la formación profesional y a la readaptación profesional
(Parte I, art. 15); derecho a la orientación profesional, teniendo en cuenta las
características del interesado y su relación con las posibilidades del mercado
de empleo (Parte II, art. 9); derecho a la formación técnica y profesional (Par-
te II, art. 10); derecho específico de las personas con discapacidad física o
mental a la formación profesional y a la readaptación profesional y social (Par-
te II, art. 15), comprometiéndose los Estados firmantes a lograr este objetivo
mediante «las oportunas instituciones especializadas, ya sean privadas o pú-
blicas» (apartado 1), y «a adoptar las medidas adecuadas para proporcionar
un puesto de trabajo a los minusválidos, particularmente por medio de servi-
cios especiales de colocación, posibilidades de empleo protegido y medidas
destinadas a estimular a los empleadores a su contratación» (apartado 2).
En el seno de la ONU ha sido adoptada la Declaración sobre el Progreso y
el Desarrollo en lo Social, proclamada por la Asamblea General en su resolu-
ción 2542 (XXIV), de 11 de diciembre de 1969, citando de forma específica a
«los impedidos»17 en su artículo 11 y 19, en el marco de la adopción de nece-
sarias medidas de asistencia social y rehabilitación, así como la protección de
sus derechos. De forma más específica ha guiado la Declaración de los Dere-
chos de los Impedidos, proclamada por la Asamblea General en su resolución
3447, de 9 de diciembre de 1975, en cuyo preámbulo ya interrelaciona los de-
rechos que esboza en el texto con «los derechos humanos y las libertades fun-
damentales y en los principios de paz, de dignidad y valor de la persona hu-
mana y de justicia social proclamados en la Carta». A continuación, en el
260
art. 7 proclama el derecho de este colectivo a la seguridad económica y social
y a un nivel de vida decoroso, a obtener y conservar un empleo y a ejercer una
ocupación útil, productiva y remunerativa, y a formar parte de organizaciones
sindicales; asimismo, a que se tengan en cuenta sus necesidades particulares
en todas las etapas de la planificación económica y social (art. 8).
En el ámbito de la Organización Internacional del Trabajo quedan consig-
nados principios tan importantes como la propia definición de «persona invá-
lida» como «la persona cuyas posibilidades de obtener y conservar un em-
pleo adecuado y de progresar en el mismo queden sustancialmente reducidas
a causa de una deficiencia de carácter físico o mental debidamente reconoci-
da»; la obtención y mantenimiento de un empleo adecuado como factor de in-
tegración en la sociedad; el compromiso del establecimiento de medidas de
readaptación profesional con el fin de creación de oportunidades en el merca-
do regular; el principio de igualdad de oportunidades entre trabajadores con
discapacidad y el resto de trabajadores, así como la no consideración como
discriminatorias de las medidas de acción positiva tendentes a lograr el princi-
pio de igualdad enunciado18.
Un esbozo tan antiguo como el enunciado en las normas internacionales
indicadas nos obligaría a analizar cuáles son las causas reales de un panorama
tan sombrío, en relación con la integración laboral de las personas con disca-
pacidad en la sociedad. Cifrando la OIT que en el mundo hay unos 386 millo-
nes de personas con discapacidad en edad de trabajar. Manteniendo algunos
países tasas de desempleo entre los discapacitados del 80%19.
La escasa presencia de la persona con discapacidad como sujeto de dere-
chos en el mundo laboral puede deberse en su origen a una defectuosa confi-
guración constitucional del derecho: más como un derecho de configuración
legal (art. 49 de la CE), que como un derecho inviolable imbricado con la dig-
nidad de la persona y el derecho fundamental de no discriminación20. La leja-
nía del «núcleo duro» del Título I de la Constitución Española y su ubicación
sistemática en el capítulo tercero, bajo la denominación «De los principios
rectores de la política social y económica», no ha favorecido, evidentemente,
que la necesaria integración social y laboral de las personas con discapacidad
tenga calado en la sociedad. Conclusión esta que desarrollaremos con más ex-
tensión en párrafos posteriores.
A partir de la promulgación de la Ley n.o 51/2003, de 2 de diciembre, de
Igualdad de Oportunidades, No Discriminación y Accesibilidad Universal de
las personas con discapacidad, en cuya exposición de motivos cita como fun-
damento el principio de igualdad proclamado en el artículo 14, parece entre-
verse un nuevo engarce del derecho a la integración laboral de las personas
con discapacidad con este derecho de la sección primera y, por lo tanto, mere-
cedor de una mayor protección, como ha quedado expuesto en el epígrafe
correspondiente. A ello coadyuva, indudablemente, la interpretación que el
Tribunal Constitucional otorga al principio de no discriminación con la prohi-
bición asimismo de la discriminación encubierta21.
261
No es intención desarrollar en extenso la problemática apuntada, sino que
esa conclusión sirva como punto de partida para un mejor conocimiento de las
fórmulas que el mercado de trabajo ofrece para la integración laboral de este
colectivo y de las potencialidades que en sí mismos guardan los trabajadores
con discapacidad, para que en un futuro relativamente próximo apreciemos un
cambio en la dinámica social actual. Con una formación adecuada, una buena
adaptación del entorno y una adecuada organización social basada en la inte-
gración y la cooperación, se puede aprovechar todo el potencial que atesoran
las personas con discapacidad22. Proceso que no ha de quedar ralentizado, en
la medida en que las dificultades para la obtención de un empleo puede pare-
cer que justifica el «aparcamiento» de la toma de conciencia y plenitud de
ejercicio de los derechos laborales como el acceso a un salario digno y equita-
tivo, la representación sindical, negociación colectiva, etc., que, en el momen-
to actual se encuentran sólo esbozados.
La interrelación falta de empleo-dependencia social del colectivo de per-
sonas con discapacidad ya se encuentra en los textos internacionales con los
que hemos abierto estos comentarios. Incluso algunos autores lo concretan
como causa de su empobrecimiento23. Según recoge la Encuesta sobre Disca-
pacidades, Deficiencias y Estado de Salud de 1999, del 32% de personas con
discapacidad que se encontraban en situación activa a la fecha del estudio, sólo
el 23,9% se encontraba empleado. Según datos del INE (Módulo año 2002 de
personas con discapacidad y su relación con el empleo-metodología EPA-
2005), el porcentaje de población ocupada ha ascendido a un magro 24,6%.
Por ello, se vienen articulando una batería de medidas, de las que son muestra
las que exponemos a continuación, con el fin de variar esta tendencia.
Conforme hemos indicado en el epígrafe correspondiente, el artículo 37
de la LISMI declara que la finalidad esencial de la política de empleo de las
personas con discapacidad estriba en la integración de este colectivo «en el
sistema ordinario de trabajo» o, de forma alternativa, «su incorporación al
sistema productivo mediante la fórmula especial de trabajo protegido». Tal
como quedó reflejado en el II Plan de Empleo MTAS-CERMI 2002-2004,
suscrito en Madrid el 3 de diciembre de 2002, la más eficaz integración de las
personas con discapacidad en un entorno laboral exige la adopción de políti-
cas activas y especializadas; por ello, se ponía hincapié en la adopción de un
conjunto de medidas tales como: el desarrollo de agencias de colocación es-
pecializadas, la implantación de la renta activa de inserción como institución
vinculada a la participación del beneficiario en acciones positivas como pro-
gramas de empleo, acciones de inserción, orientación, promoción, formación
o reconversión profesional, la revisión del Fichero de Especialidades Formati-
vas con el fin de determinar cuáles serían las adaptaciones precisas para la
plena participación de las personas con distintos tipos de discapacidad, con
plena incidencia en el éxito de los programas de formación ocupacional; en
esta misma línea, el apoyo a la formalización de las modificaciones normati-
vas necesarias para mejorar la financiación de los costes laborales y de seguri-
262
dad social de los trabajadores de ajuste personal y social en los Centros Espe-
ciales de Empleo.
Todas estas medidas y otras sobre las que nos extendemos a continuación
son ejemplo de la necesaria especialización de la política de integración labo-
ral que han de ser tomadas en el sector, conforme propugnan los movimientos
asociativos de personas con discapacidad. Siguiendo la distinción antes apun-
tada, distinguiremos las medidas de fomento de la contratación laboral de
las personas con discapacidad en el antes citado «mercado protegido» de las
adoptadas como instrumento de inserción de las personas con discapacidad
en el «mercado ordinario». Respecto del primero de ellos, el artículo 41 de
la LISMI dispone la articulación de dos mecanismos ya comentados: «los
centros especiales de empleo» (art. 41.1) y los «centros ocupacionales»
(art. 41.2), que desarrolla en el Título VIII, bajo el concepto asistencial de
«servicios sociales». Hemos subrayado además de estos dos, las empresas
protegidas, calificándolos como «un instrumento eficaz, en muchos países,
para proporcionar empleo a las personas con discapacidades más severas
y evitar su exclusión laboral»24. 1) Centros especiales de empleo (CEE). El
art. 42.1 de la LISMI incluye en su definición los elementos siguientes: su ob-
jetivo principal es el de realizar un trabajo productivo, participan regularmen-
te en las operaciones del mercado, tienen como finalidad asegurar un empleo
remunerado, se aplican en el centro aquellas medidas de ajuste personal y so-
cial que requieren sus trabajadores; se articula como un medio de integración
de los trabajadores «al régimen de trabajo normal». Regulados normativa-
mente mediante el RD 2273/1985, de 4 de diciembre, establece el art. 1 de
este Real Decreto el principio general de que la totalidad de su plantilla esté
constituida por trabajadores con discapacidad, sin perjuicio de las plazas en
plantilla del personal no discapacitado «imprescindible para el desarrollo de
su actividad». La naturaleza de estos centros puede ser pública o privada, así
como tener o no ánimo de lucro. Se encuentran sujetos a un régimen adminis-
trativo especial, en la medida en que se exige, con carácter previo al inicio de
su actividad, su calificación e inscripción en el Registro específico que dispo-
nen las Administraciones autonómicas competentes; igualmente la incorpo-
ración al CEE se produce previa resolución motivada de los equipos multipro-
fesionales de valoración con el fin de «que determinen sus posibilidades de
integración real y capacidad de trabajo», según dispone el art. 8 del RD. El
art. 10 del RD 2273/1985 recoge un régimen especial de financiación, dado
que los CEE pueden ser destinatarios de ayudas específicas públicas, tanto en
el momento de su creación (art. 10.d del RD) como, con posterioridad, para
su mantenimiento (art. 10.c del mismo texto); con cita en este último precepto
de tres fuentes: las subvenciones directas por puesto de trabajo, bonificacio-
nes de cuotas de Seguridad Social y subvenciones para la adaptación de pues-
tos de trabajo y eliminación de barreras arquitectónicas.
Las políticas de inserción laboral y contratación de personas con discapa-
cidad disfrutaban de un generoso régimen de ayudas públicas en forma de
263
subvenciones y bonificaciones a la Seguridad Social, que se ha visto trastoca-
do gravemente a la baja en virtud del Real Decreto-Ley 5/2006, regulador del
acuerdo para la mejora del crecimiento y del empleo, que entró en vigor el 1
de julio de dicho año, el cual ha sido objeto de tramitación como Ley ordinaria
y sustituido por la Ley 43/2006, de 29 de diciembre («BOE» de 30 de diciem-
bre). Posteriormente abordaremos esta cuestión con mayor detalle en el capí-
tulo 6, apartado 2.
El régimen laboral de los trabajadores empleados tiene atribuida la natu-
raleza de una relación jurídica de carácter especial (2.1.g. ET), debiendo go-
zar en el seno del centro de trabajo de iguales derechos laborales que el resto
de trabajadores (art. 9 del RD 1368/1985, de 17 de julio). Previo requisito de
inscripción como demandante de empleo en la Oficina de Empleo, que se en-
carga asimismo de su clasificación y evaluación posterior de su adecuación a
las ofertas de empleo recibidas, el trabajador con discapacidad puede ser con-
tratado bajo cualquiera de las modalidades de contratación previstas en el ET
(art. 7.1 del RD, en redacción dada por RD 427/1999, de 12 de marzo). Las
únicas salvedades que formula este precepto son: 1) los contratos formativos
del artículo 11 del ET pueden ser celebrados con una ampliación de su dura-
ción máxima, previo informe favorable del equipo multiprofesional, hasta el
límite de los cuatro años; el tiempo de trabajo dedicado a formación teórica
puede alcanzar hasta dos tercios de la jornada, salvo que el trabajador tenga
una discapacidad psíquica, en cuyo caso puede celebrarse sin dedicación al-
guna cuando su grado de discapacidad lo justifique. 2) En relación con los
contratos de trabajo a domicilio, queda vedado de su ámbito de aplicación
la contratación de trabajadores con minusvalía psíquica, debe ser evaluada su
conveniencia mediante informe del equipo multiprofesional y figurar en
el contrato aquellas adaptaciones y ajustes personales y sociales que el CEE
pone al servicio del trabajador contratado. Es importante destacar el apoyo
teórico recibido por los CEE como fórmula de integración laboral por la pro-
mulgación del RD 364/2005, de 8 de abril, que regula el cumplimiento alter-
nativo con carácter excepcional de la cuota de reserva a favor de los trabajado-
res con discapacidad, entre cuyas medidas figura (art. 2): a) La celebración de
un contrato mercantil o civil con un centro especial de empleo, para el sumi-
nistro de materias primas, maquinaria, bienes de equipo o cualquier otro tipo
de bienes necesarios para el normal desarrollo de la actividad de la empresa
que opta por esta medida. b) La celebración de un contrato mercantil o civil
con un centro especial de empleo, para la prestación de servicios ajenos y ac-
cesorios a la actividad normal de la empresa. c) La constitución de un enclave
laboral, previa suscripción del correspondiente contrato con un centro espe-
cial de empleo, de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto 290/2004, de
20 de febrero, por el que se regulan los enclaves laborales como medida de fo-
mento del empleo de las personas con discapacidad; norma afectada en lo re-
lativo a las bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social, por la aplica-
ción de la disposición derogatoria 2.c del Real Decreto-Ley 5/2006, de 9 de
264
junio, que fija en este caso una bonificación a que tendrá derecho la empresa
colaboradora de 266,67 euros/mes (3.200 euros/año) durante toda la vigencia
del contrato.
En la medida en que el contrato entre la empresa colaboradora y el CEE
no empece la relación especial de empleo que éste tiene celebrado con el tra-
bajador con discapacidad, la norma no articula novedad alguna en el régimen
de contratación, con la salvedad de la excedencia voluntaria de la que goza el
trabajador cuando pasa a ser contratado por aquélla (art. 11.3).
Centros ocupacionales (CO). Regulados por el art. 53 de la LISMI,
RD 2274/1985, de 4 de diciembre, y Orden de 23 de julio de 1986, así como
por normativa autonómica de la que es ejemplo el Decreto 279/1987, de 27
de agosto, de la Generalidad de Cataluña. Se articulan en nuestro ordena-
miento jurídico en el marco de los servicios sociales, y tienen como finalidad
asegurar servicios de terapia ocupacional y de ajuste personal y social a las
personas con discapacidad con una acusada minusvalía temporal o definitiva
y, por lo tanto, con dificultades de integración laboral a través de los restantes
cauces de incorporación al mundo laboral, como los CEE; y como mecanis-
mo de transición hacia su integración en el mercado laboral25. Los elementos
comunes a las definiciones de esta institución contenidos en las distintas nor-
mas de aplicación son la prestación de servicios de terapia ocupacional y su
carácter rehabilitador. En la medida en que, según declara el art. 2.3 del RD
2274/1985, los centros ocupacionales no tienen el carácter de centros de tra-
bajo y la relación que surge queda excluida del ámbito material de aplicación
del Estatuto de los Trabajadores por aplicación del art. 1.3.g) del ET, por no
quedar comprendida en el marco de la definición de la prestación laboral que
acoge el art. 1.1 del mismo texto legal, no obstante hablar el Decreto catalán
de un contrato de asistencia exento de relación laboral con un contenido mí-
nimo de derechos y deberes (art. 8), así como de un sistema de gratificacio-
nes (art. 13) o «premios o recompensas», según el literal del art. 7.2 del Real
Decreto 2274/1985.
Como hemos indicado, el derecho a la integración laboral de las personas
con discapacidad se basa en un derecho preferente a la inserción en el merca-
do laboral ordinario; en consonancia con el art. 37.1 de la LISMI. No obstan-
te, aproximadamente cinco de cada diez personas con discapacidad contrata-
das durante el año 2000 en esta comunidad lo han sido en centros especiales
de empleo y los cinco restantes en empresas ordinarias26. Sin perjuicio de las
dificultades de extrapolar esta conclusión al resto del Estado español, sí puede
darnos una referencia del peso relativo que cada sistema de integración labo-
ral tiene en el colectivo de personas con discapacidad. Varias son las medidas
que se articulan en este segmento:
Contratación ordinaria. La regulación del derecho preferente para su con-
tratación en la misma categoría o grupo profesional por la empresa en la que
desempeñaban su actividad laboral, antes de ser declarados en incapacidad
permanente total o absoluta y después de haber recibido prestaciones de recu-
265
peración profesional, a quienes recuperaren su plena capacidad laboral, o en
una vacante adecuada a su capacidad laboral si, a pesar del tratamiento rehabi-
litador, continuaran afectos de incapacidad permanente parcial (art. 2.1 y 2
del RD 1451/1983, de 11 de mayo). Junto con esta figura especial destaca-
mos las medidas de fomento de empleo, centradas en la admisión de la cele-
bración de contratos temporales no causales con trabajadores con discapaci-
dad, en aplicación de la disposición adicional tercera de la Ley 12/2001, de 9
de julio, de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el in-
cremento del empleo y la mejora de su calidad. Según dispone la disposición
adicional primera del Real Decreto-Ley antes citado, la duración de estos
contratos no podrá ser inferior a doce meses ni superior a tres años, ostentan-
do derecho el trabajador, a la finalización del contrato, a una compensación
económica equivalente a doce días de salario por año de servicio.
La subvención a la contratación bajo la modalidad de contratación tempo-
ral de fomento de empleo, de acuerdo con la disposición adicional primera del
Real Decreto-Ley, sigue siendo la establecida en el art. 12 del Real Decre-
to 1451/1983, de 11 de mayo, por el que, en cumplimiento de lo previsto en
la Ley 13/1982, de 7 de abril, se regula el empleo selectivo y las medidas de
fomento del empleo de los trabajadores minusválidos. La trasformación de
los contratos de duración determinada regulados en esta disposición en con-
tratos indefinidos, de acuerdo con la disposición adicional primera de la Ley
12/2001, bajo la denominación de «Contrato para el fomento de la contrata-
ción indefinida», pueden ser suscritos tanto con trabajadores con discapaci-
dad desempleados como con empleados sujetos a contratos temporales, ya sea
con contrato de duración determinada o temporal; incluidos los contratos for-
mativos celebrados con anterioridad al 31 de diciembre de 200727. El contrato
se concierta por tiempo indefinido, siendo su régimen jurídico el general, con
la excepción de la indemnización derivada de la extinción del contrato por
causas objetivas que sea declarada improcedente, en cuyo caso la cuantía de la
indemnización a la que se refiere el art. 53.5 del Estatuto de los Trabajadores,
con remisión a los efectos del despido disciplinario previstos en el art. 56 del
mismo texto legal, es de treinta y tres días de salario por año de servicio, con
prorrateo por periodos inferior, hasta un máximo de veinticuatro mensuali-
dades. Los beneficios de los que gozan estas contrataciones figuran en el
Real Decreto 170/2004, de 30 enero, que modifica el art. 7 del Real Decre-
to 1451/1983, de 11 de mayo, según cuya redacción la contratación por tiem-
po indefinido y a jornada completa lleva aparejada para las empresas la per-
cepción de una subvención de 3.907 euros por cada contrato de trabajo
celebrado. Cuando el contrato por tiempo indefinido se concierte a tiempo
parcial, la subvención de 3.907 euros se reducirá proporcionalmente a la jor-
nada pactada.
Asimismo, entra en el ámbito de la reforma la posibilidad para las empre-
sas de obtener subvenciones con cargo al Servicio Público de Empleo Estatal,
compatibles con los beneficios anteriores, para la adaptación de puestos de
266
trabajo o dotación de equipos de protección personal necesarios para evitar
accidentes laborales al trabajador minusválido contratado o para eliminar ba-
rreras u obstáculos que impidan o dificulten el trabajo de los trabajadores con
discapacidad (art. 12 del RD 1451/1983, según la nueva redacción dada en
virtud del art. 3 del RD 170/2004); de estas ayudas de adaptación o supresión
de barreras pueden beneficiarse también las empresas que celebren contratos
de fomento de empleo por duración igual o superior a doce meses, contratos
en prácticas o formación regulados en el art. 11 del ET, o contratos de dura-
ción determinada al amparo del art. 15 del citado Estatuto, según la nueva re-
dacción que el art. 4 del RD 170/2004 ha dado a la disposición adicional se-
gunda del Real Decreto 1451/1983. Otras medidas figuran en la Ley 45/2002,
de 12 de diciembre, de Medidas Urgentes para la Reforma del Sistema de Pro-
tección por Desempleo y Mejora de la Ocupabilidad, que regula las bonifi-
caciones en las cuotas empresariales de la Seguridad Social del 100% a la
suscripción de contratos de interinidad que se celebren con personas con dis-
capacidad desempleadas, para sustituir a trabajadores y trabajadoras con
discapacidad que tengan suspendido su contrato de trabajo por incapacidad
temporal durante el periodo que persista dicha situación, incluidas las de acci-
dentes de trabajo y enfermedades profesionales y en las aportaciones empre-
sariales de las cuotas de recaudación conjunta (disposición adicional novena);
la sustitución de la formación teórica del trabajador contratado en formación
con discapacidad psíquica por la realización de procedimientos de rehabilita-
ción o de ajuste personal y social en un centro psicosocial o de rehabilitación
sociolaboral, según la redacción que al art. 11.2.e) de la Ley del Estatuto de
los Trabajadores, ha dado la disposición adicional décima de la Ley. Por últi-
mo, contiene como medida de fomento del autoempleo la bonificación del
50% de la cuota que resulte de aplicar, sobre la base mínima, el tipo vigente en
cada momento en el mencionado Régimen Especial de la Seguridad Social de
los Trabajadores por Cuenta Propia; de la que se pueden beneficiar las perso-
nas con discapacidad durante los tres años siguientes a la fecha de efectos del
alta (disposición adicional undécima).
En relación con el acceso de las personas con discapacidad a la función
pública, también puede ser considerado el sector público como destinatario de
sus demandas con el fin de realizar una actividad retribuida. Las distintas ac-
ciones que han sido adoptadas en el seno del sector público para fomentar el
acceso de las personas con discapacidad pueden ser tildadas sin rubor como
de un auténtico fracaso. El propio Real Decreto 2271/2004, de 3 diciembre,
que regula el acceso al empleo público y la provisión de puestos de trabajo de
las personas con discapacidad, declara en su exposición de motivos que el ob-
jetivo de la norma es lograr «que dicho colectivo llegue a alcanzar el dos por
ciento de los efectivos totales de la Administración del Estado, cifra que toda-
vía dista de alcanzarse». Si tenemos en cuenta que la reserva en la oferta de
empleo público a favor de las personas con discapacidad ya figura en la Ley
30/1984, de 2 agosto, de Reforma de la Función Pública28, quizás se precisa
267
de un análisis crítico para extraer cuáles son las dificultades que impiden que
el sector público ejerza el papel modélico que en la contratación de este co-
lectivo le corresponde por imperativo legal29. Dificultades que, sin lugar a du-
das, guardan relación con la accesibilidad más que con la capacidad de los
aspirantes con discapacidad; herencia de las causas de inhabilitación que fre-
cuentemente y hasta hoy en día vetaban el acceso a determinados cuerpos de
la Administración Pública por razón de la función a ejercer.
Como señala el Defensor del Pueblo en su Informe del año 1996, la ma-
yor dificultad estriba en «otorgar en el acceso a la función pública a los
principios de mérito y capacidad del artículo 103.3 en detrimento de los
principios de igualdad de hecho y efectiva, y de igualdad ante la Ley consa-
grados en los arts. 9.2 y 14 de la CE». A la abolición de estas barreras parece
que va destinada la modificación introducida por la Ley 53/2003, de 10 di-
ciembre, reguladora del empleo público de discapacitados, en cuya exposi-
ción de motivos cita la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de diciem-
bre del 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la
igualdad de trato en el empleo y la ocupación, y la necesidad de promover
medidas positivas de igualdad de oportunidades y «la adopción de ajustes
razonables que remuevan las barreras u obstáculos en el acceso al empleo y
en las condiciones de trabajo en todo tipo de ocupación»; aun cuando, al fi-
nal, las medidas que propone el texto se reducen a la elevación de la cuota
de empleo público reservado del 3% que acogía la disposición adicional de-
cimonovena de la Ley 30/84 en la redacción dada por la Ley 23/1988, a un
5% que acoge ahora; pero manteniendo íntegramente el resto de la redac-
ción, salvo la utilización del término minusvalía en contra del más actual
«discapacidad» que ya era utilizado en 198830. Se obvia la implantación de
los «ajustes» en la definición dada por el art. 7 de la Ley 51/2003, de 2 de di-
ciembre, de Igualdad de Oportunidades, No Discriminación y Accesibilidad
Universal de las personas con discapacidad31. No es sino hasta la entrada en
vigor del Real Decreto 2271/2004, cuando se acomete con medidas reales la
situación desfavorable del empleo público estatal; la norma, que ha entrado
en vigor el 18 de diciembre de 2004, introduce procedimientos como la pre-
ferencia y mayor cupo de reserva a las vacantes en cuerpos, escalas o catego-
rías compatibles en mayor medida con la posible existencia de una minusva-
lía (art. 3.1), la movilidad del cupo al proceso ordinario que beneficia a los
aspirantes con discapacidad que superen la puntuación para obtener plaza en
el mismo (art. 3.2) y la convocatoria de turnos independientes (art. 4). Nor-
ma desarrollada por la Orden PRE/1822/2006, de 6 de junio, que establece
criterios generales para la adaptación de tiempos adicionales en los proce-
sos selectivos para el acceso al empleo público de personas con discapaci-
dad. Encontrando algunas de estas medidas como el cupo de reserva en un
5%, turno especial de acceso o los ajustes del puesto de trabajo en algunas
leyes autonómicas, en fecha tan temprana, como la de la Ley 12/2001, de 29
noviembre, que regula el acceso de las personas con discapacidad a la fun-
268
ción pública de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-
La Mancha.
Sin lugar a dudas el requisito de «capacidad» que recoge el artículo 103
de la Constitución Española para acceder a la función pública permite, como
vemos en la práctica, un uso indiscriminado. Falta, de forma generalizada, en
la descripción de los cuerpos los requisitos específicos de aptitud que son
exigidos, y en numerosos casos el pronunciamiento de aptitud se produce
una vez el opositor con discapacidad ha aprobado la prueba correspondiente.
Conforme apunta algún autor, quien quiera acceder al desempeño de funcio-
nes públicas habrá de resolverse en la mayoría de los casos por vía interpreta-
tiva32. Esta situación conlleva una clara lesión del principio de seguridad jurí-
dica y legalidad, consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución Española.
Pese a ello, se empiezan a vislumbrar cambios, si bien éstos no figuran en las
normas básicas que regulan el empleo público estatal, sino en específicas
normas corporativas como el Real Decreto 863/2006, de 14 de julio, que re-
gula el acceso de las personas con discapacidad a las oposiciones al título de
Notario y al Cuerpo de Aspirantes a Registradores de la Propiedad, Mercanti-
les y de Bienes Muebles, así como la provisión de plazas a su favor («BOE»
de 4 de agosto), en el que se refleja un cupo reservado del 5% (art. 2.1) y las
adaptaciones en los exámenes y ajustes necesarios (art. 6). En el ámbito del
acceso a la carrera judicial es destacable el Acuerdo del Pleno del Consejo
General del Poder Judicial de 16 de junio de 1999; en el mismo, y previa con-
sideración del artículo 49 de la Constitución Española como una disposición
con valor normativo y no meramente programático, y el enmarque de la pro-
tección de las personas con discapacidad en el derecho al libre desarrollo de
la personalidad proclamado en el artículo 10 de la Constitución Española,
hace hincapié en que «únicamente cuando exista un obstáculo insalvable
para el desarrollo de los cometidos propios y esenciales de la actividad pro-
fesional, en relación con la limitación que padezca la persona discapacita-
da, estará justificada la exclusión». La misma dificultad apuntada anterior-
mente se percibe en el reciente Real Decreto 1608/2005, de 30 de diciembre,
por el que se aprueba el reglamento orgánico del cuerpo de secretarios judi-
ciales, cuyo artículo 38 acoge un cupo para personas con discapacidad del
5% de las vacantes; si bien, en esta norma no se prevé la acumulación de las
plazas no cubiertas en la convocatoria a la oferta siguiente con el límite máxi-
mo del 10%, como ocurre en las disposiciones aplicables a la Administración
General del Estado y los Cuerpos Técnico y Administrativo Judiciales que
regula el también reciente Real Decreto 1451/2005, de 7 de diciembre, por el
que se aprueba el reglamento de ingreso, provisión de puestos de trabajo y
promoción profesional del personal funcionario al servicio de la Administra-
ción de Justicia; asimismo, si bien no existe una exclusión por limitaciones
psíquicas o físicas, sí se establece una imprescindible compatibilidad con el
desempeño de las tareas o funciones a realizar. Lo criticable sería el procedi-
miento en cuya virtud se efectúa el análisis de compatibilidad, dado que, se-
269
gún dispone el precepto, es el Tribunal el que podrá recabar el correspon-
diente dictamen del órgano competente del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales o de la comunidad autónoma correspondiente, quedando en suspen-
so la resolución definitiva sobre la admisión o exclusión del aspirante con
discapacidad en el proceso hasta la recepción del dictamen, incluso pudiendo
haber formado parte del proceso selectivo mismo. Se desconoce, por lo tanto,
el principio de seguridad jurídica que hubiese permitido al aspirante conocer
con carácter previo si reúne las condiciones necesarias para participar en el
proceso, debiendo asumir normalmente la carga que conlleva la preparación
«condicionada» de las oposiciones, para luego poder ser excluido del proce-
so incluso en el caso en que hubiera superado las pruebas. Con igual procedi-
miento se rige el acceso al personal técnico, según recoge el Real Decreto
1451/2005 indicado.
Muchas han sido las disposiciones que en los últimos meses han introdu-
cido novedades significativas en materia de inserción laboral para personas
con discapacidad. A continuación dejamos constancia sumaria de las más
destacadas:
— Ley 28/2006, de 18 de julio («BOE» de 19 de julio), de Agencias Esta-

tales para mejora de los servicios públicos. Extiende a las Agencias el
mismo régimen y sistema de cuotas en el empleo para las personas
con discapacidad que el vigente en las Administraciones Públicas.
— Ley 34/2006, de 30 de octubre («BOE» de 31 de octubre), sobre el ac-
ceso a las profesiones de abogado y procurador de los tribunales. En
lo relativo a las personas con discapacidad, a propuesta del CERMI, se
ha incorporado en la disposición adicional quinta el criterio de accesi-
bilidad. Al objeto de favorecer el acceso de las personas con discapa-
cidad a las profesiones de abogado y procurador de los tribunales, en
el diseño y realización de los cursos y evaluaciones a que se refiere el
artículo 2.2 de la ley.
— Real Decreto 469/2006, de 21 de abril, que regula las unidades de apo-
yo a la actividad profesional en el marco de los servicios de ajuste per-
sonal y social de los Centros Especiales de Empleo para la mejora y
modernización de estos centros.
— Real Decreto 863/2006, de 14 de julio, por el que se regula el acceso a
las personas con discapacidad a las oposiciones al título de notario y al
Cuerpo de aspirantes a Registradores de la Propiedad, Mercantiles y
de Bienes Muebles, así como la provisión de plazas a su favor.
— Real Decreto 1146/2006, de 6 de octubre («BOE» de 7 de octubre),
por el que se regula la relación laboral especial de residencia para la
formación de especialistas en ciencias de la salud. El presente RD
contempla una disposición adicional primera extraordinariamente
precisa e innovadora que afectará positivamente al personal con dis-
capacidad y supone un gran avance.
270
— Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre («BOE» de 5 de diciem-
bre), por el que se regula el Programa de Renta Activa de Inserción
para desempleados con especiales necesidades económicas y dificul-
tad para encontrar empleo, que incluye a las personas con discapaci-
dad como colectivo beneficiario.
— Orden Ministerial (OM PRE/1822/2006, de 9 de junio) por la que se
establecen criterios generales para la adaptación de tiempos adiciona-
les en los procesos selectivos para el acceso al empleo público de per-
5.2. La protección en el sistema de Seguridad Social
La protección de las personas con discapacidad en el ámbito de sistema de la

Seguridad Social viene representada por un conjunto de prestaciones econó-
micas, en sus modalidades contributiva y no contributiva. En la modalidad
contributiva se reconocen las prestaciones de incapacidad, jubilación y las
pensiones de orfandad; en la modalidad no contributiva, las pensiones por in-
validez y las denominadas prestaciones familiares.
En relación con las prestaciones de carácter contributivo (aquellas para las
que se reúne por el beneficiario el periodo de carencia que exige la Ley), la
LGSS (aprobada por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio) define
en su artículo 136 la incapacidad permanente como la situación del trabajador
que, después de haber estado sometido al tratamiento prescrito y de haber sido
dado de alta médicamente, presenta reducciones anatómicas o funcionales
graves, susceptibles de determinación objetiva y previsiblemente definitivas,
que disminuyan o anulen su capacidad laboral, sin que impida dicha califica-
ción la posibilidad de recuperación de la capacidad laboral del discapacitado,
siempre que dicha posibilidad se estime médicamente como incierta o a largo
plazo. Tiene también la consideración de incapacidad permanente, en el grado
que se califique, la situación de incapacidad que subsiste después de extingui-
da la incapacidad temporal por el transcurso del plazo máximo de duración de
ésta (18 meses), salvo que se haya dictaminado la prórroga de esta situación
hasta un máximo de 12 meses más, conforme al artículo 131 de la LGSS. Se-
gún la distinta entidad y eficacia invalidante de las lesiones que padece el tra-
bajador, se clasifica en cuatro grados: incapacidad permanente parcial para la
profesión habitual, incapacidad permanente total para la profesión habitual,
incapacidad permanente absoluta para todo trabajo, y gran invalidez. La reso-
lución calificadora se realiza sobre la base de un preceptivo dictamen-pro-
puesta del EVI y, en el supuesto de ser positiva, se fija la prestación económi-
ca que corresponda, con la declaración de la entidad o empresario
responsables de la prestación, según se trate de incapacidad derivada de en-
fermedad común o accidente de trabajo. De la resolución se da traslado al em-
presario en la medida en que la declaración de incapacidad permanente total,
271
absoluta y gran invalidez son causa de extinción del contrato de trabajo, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 49.1.e) del Estatuto de los Traba-
jadores. Los requisitos para acceder a las indicadas prestaciones son: 1) estar
afiliado en la Seguridad Social y en alta o en una situación de asimilación al
alta; 2) un periodo determinado de cotización (periodo de carencia) en la fe-
cha del hecho causante; 3) no superar, en la fecha del hecho causante, los 65
años, teniendo derecho a la pensión de jubilación. Los derechos económicos
que se obtienen, una vez que es reconocido en sus distintos grados, son los si-
guientes: 1) en el caso de la incapacidad permanente parcial, una cantidad a
tanto alzado, equivalente a 24 mensualidades de la base reguladora que haya
servido para determinar la prestación por IT de la que deriva; 2) la incapaci-
dad permanente total, una pensión vitalicia del 55% de la respectiva base re-
guladora, salvo que el incapacitado tenga 55 o más años, y no desarrolla una
actividad laboral o profesional, en cuyo caso le corresponde el 75%; 3) la in-
capacidad en grado de absoluta, otorga un derecho al 100% de la correspon-
diente base reguladora; 4) en caso de gran invalidez, la prestación se eleva al
porcentaje del 150%. De ser trabajador discapacitado y tener 65 años, y acce-
der a la pensión de incapacidad por no cumplir los requisitos para el acceso a
la pensión de jubilación, cualquiera que sea el grado de incapacidad reconoci-
do, la cuantía de la pensión que se le reconoce es la resultante de aplicar el
50% a la base reguladora. Si el grado reconocido es el de gran invalidez, se
eleva en un 50% adicional.
No obstante la declaración administrativa indicada, subsiste la aptitud del
trabajador declarado incapaz para el desempeño de otros trabajos distintos al
habitual, pudiendo incluso ser compatibilizados con la percepción de las pres-
taciones económicas que le hubieran sido reconocidas, situación que se fun-
damenta en el artículo 35 de la CE. Esta declaración se reserva exclusivamen-
te para el sistema de prestaciones contributivas, como luego veremos. Con
carácter general, conforme dispone el art. 24.3 de la Orden de 15 de abril de
1969, de prestaciones por invalidez en el Régimen General de la Seguridad
Social, luego reproducido por el texto del artículo 141.2 de la LGSS, la pen-
sión por incapacidad permanente total para la profesión habitual es compati-
ble con la percepción de un salario en la misma empresa o en otra distinta; en
igual sentido, el apartado 4 de ese mismo artículo, para las pensiones vitali-
cias en caso de incapacidad permanente absoluta y gran invalidez, que no im-
pedirán el ejercicio de aquellas actividades compatibles con su estado y que
no representen un cambio en su capacidad de trabajo a efectos de revisión.
Nueva situación laboral que, en ejecución de determinados convenios colecti-
vos sectoriales, podría llegar a permitir mantener la ocupación en la misma
empresa, en cuyo caso no se produce pérdida de determinados derechos la-
borales, como la antigüedad. Teniendo en cuenta que, sobre la base de los
preceptos citados, la percepción de la pensión por incapacidad no resulta in-
compatible con la dedicación a trabajos que coincidan con todas las tareas
fundamentales de la profesión por la que le fue declarada la incapacidad; con
272
todas las matizaciones que cabe efectuar, pues de la lectura literal del artículo
137.2 de la LGSS, en la determinación del grado de incapacidad, se tiene en
cuenta la incidencia de la reducción de la capacidad de trabajo en el desarrollo
de la profesión que ejercía el interesado, o del grupo profesional en que aquél
estaba encuadrado antes de producirse el hecho causante de la incapacidad
permanente. Por profesión habitual ha de ser considerada aquella a la que el
trabajador dedicaba su actividad fundamental en los doce meses anteriores a
la fecha en que se hubiese iniciado la incapacidad, tal como determina el ar-
tículo 11.2 de la Orden ministerial de 15 de abril de 1969, ya citada. En lo que
sí parece coincidir la doctrina jurisprudencial es en la afirmación de que un
mismo grado de incapacidad no puede ser reconocido más de una vez respec-
to de una misma profesión; ni siquiera bajo la consideración de que «a las re-
siduales del accidente se unan nuevas lesiones, derivadas ahora de enferme-
dad común...».
Con carácter general y salvo excepciones expresas, como es el caso de las
pensiones por incapacidad permanente y la pensión de viudedad, el ordena-
miento de la Seguridad Social establece la incompatibilidad de pensiones,
causadas en un mismo régimen y coincidentes en un mismo beneficiario,
viéndose obligado quien tenga derecho a dos o más pensiones a optar por una
de ellas.
Los trabajadores con discapacidad, en cuanto desarrollan una actividad la-
boral o profesional en virtud de la cual quedan incorporados al sistema de la
Seguridad Social pueden acceder a la pensión de jubilación, en las condicio-
nes previstas con carácter general. No obstante, esta situación se ha visto mo-
dificada mediante la disposición adicional segunda de la Ley 35/2002, de 12
de julio, que, al introducir un párrafo segundo en el artículo 161.2 de la LGSS,
la edad mínima de 65 años se ve reducida mediante la aplicación de unos coe-
ficientes de reducción que figuran fijados en el Real Decreto 1539/2003, que
varía según el grado de discapacidad que tuviese reconocida el trabajador
afectado: 0,25, cuando el trabajador discapacitado acredita una discapacidad
en grado igual o superior al 65%; 0,50, cuando el trabajador, además del gra-
do de discapacidad indicado, requiera de la ayuda de otra persona para la rea-
lización de los actos esenciales de la vida ordinaria, como son comer, despla-
zarse, aseo personal, etc.
La última característica de las pensiones contributivas que afecta de forma
diferente a las personas con discapacidad la encontramos en la pensión de or-
fandad, puesto que si para reconocer esta pensión se exige que el huérfano
tenga una edad inferior a los 18 años, dicho límite no opera cuando el benefi-
ciario acredita una discapacidad en un grado equivalente a la incapacidad per-
manente absoluta o gran invalidez, en cuyo caso la pensión tiene carácter vita-
licio.
En relación con las pensiones no contributivas (el artículo 136.2 de la
LGSS), son constitutivas de invalidez las deficiencias, previsiblemente per-
manentes, de carácter físico o psíquico, congénitas o no, que anulen o modifi-
273
quen la capacidad física, psíquica o sensorial de quienes la padecen. Según el
artículo 144.1 de la LGSS, tienen derecho a las pensiones no contributivas por
invalidez las personas que sean mayores de 18 años de edad y menores de 65
en la fecha de la solicitud, tengan residencia legal en España y la hayan tenido
durante cinco años, de los cuales dos han de ser inmediatamente anteriores a
la solicitud, acrediten una discapacidad en un grado igual o superior al 65% y
carezcan de recursos suficientes, entendiéndose cumplida esta condición
cuando las rentas anuales disponibles por el discapacitado sean inferiores a la
cuantía, también en cómputo anual, de la pensión (para el año 2006, 4.164,44
euros/anuales). La cuantía de la pensión, en cómputo anual, se reduce en un
importe igual al de las rentas o ingresos anuales de que, en su caso, disponga
el beneficiario. A iniciativa del movimiento asociativo y del grupo de CIU en
el Congreso, se ha promulgado la reciente Ley 8/2005, de 6 junio, para com-
patibilizar las pensiones de invalidez en su modalidad no contributiva con el
trabajo remunerado; medida legislativa que se justifica en su exposición de
motivos sobre la base de que «la regulación actual dificulta la integración la-
boral de los discapacitados que perciben prestaciones de la Seguridad Social
no contributivas por presentar un grado de discapacidad igual o superior al
65 por 100, puesto que la realización de una actividad profesional lucrativa
conlleva, automáticamente, la reducción de la pensión no contributiva en la
misma cuantía que la retribución obtenida. Comporta que personas discapa-
citadas que podrían acceder a alguna actividad remunerada, no lo hagan
cuando esa remuneración sea de baja cuantía, puesto que no existe compen-
sación alguna adicional por el hecho de trabajar e incluso se corre el riesgo
de perder la prestación». El precepto se articula como modificación del pá-
rrafo segundo del artículo 147 del Texto Refundido de la Ley General de la
Seguridad Social disponiendo una limitación de los ingresos retribuidos por
el trabajo y la pensión de invalidez durante los cuatro años siguientes al inicio
de la actividad, en la suma, en cómputo anual, representado por el indicador
público de renta de efectos múltiples (IPREM) también en cómputo anual. En
caso de exceso, se minora el importe de la pensión en el 50% del exceso sin
que, en ningún caso, la suma de la pensión y de los ingresos pueda superar 1,5
veces el IPREM. Durante el periodo laboral nuevo el trabajador pensionista
ha de satisfacer las mismas obligaciones que cualquier otro trabajador, inclu-
yendo la de darse de alta y satisfacer las cuotas al sistema de la Seguridad So-
cial, debiendo comunicar a la entidad gestora el inicio de la nueva actividad,
conforme dispone el artículo 2.1 del Real Decreto 1071/84, de 23 de mayo,
que modifica aspectos de la normativa en materia de invalidez permanente en
el sistema de la Seguridad Social, pudiendo ser objeto de sanciones en caso
contrario. Por último, indicar que paralelamente a lo antes indicado para las
pensiones de incapacidad permanente en la modalidad contributiva, también
en las modalidades no contributivas se prevé un complemento de pensión para
los casos en que el beneficiario de la pensión acredite un grado más elevado
de discapacidad y concurra la necesidad del concurso de otra persona para la
274
realización de las actividades básicas de la vida ordinaria. Para ser beneficia-
rio de este complemento se exige, además de los requisitos exigidos para ac-
ceder a la pensión de invalidez, que se acredite un grado de discapacidad igual
o superior al 75%, así como la de dependencia de otra persona para la realiza-
ción de los actos esenciales de la vida. La cuantía consiste en el 50% del im-
porte que esté establecido en cada momento para la pensión de invalidez en la
modalidad contributiva. En el ejercicio 2006, la cuantía del señalado comple-
mento es de 148,73 euros/mes.
El artículo 181 de la LGSS establece una serie de prestaciones familiares
de contenido económico, a saber: 1) asignación económica por cada hijo me-
nor de 18 o mayor de dicha edad, siempre que acredite una discapacidad en un
grado igual o superior al 65%, a cargo del beneficiario, cualquiera que sea la
naturaleza legal de la filiación de aquéllos, así como por los menores acogidos
en acogimiento familiar permanente o preadoptivo; 2) prestación económica
de pago único a tanto alzado por nacimiento o adopción de tercer o sucesivos
hijos; 3) prestación económica de pago único por parto o adopción múltiples.
En el ámbito de las comunidades autónomas, con carácter general, no se
ha regulado el reconocimiento de prestaciones económicas a favor de las per-
sonas con discapacidad, aunque sí especialmente complementos de las presta-
ciones no contributivas de la Seguridad Social. Competencia analizada de for-
ma favorable a las comunidades autónomas en la Sentencia del Tribunal
Constitucional 239/2003. La incidencia que estos complementos tienen en las
pensiones de la Seguridad Social ha sido regulada por la Ley 4/2005, de 22 de
abril, denominada de «efectos en las pensiones no contributivas de los com-
plementos otorgados por las comunidades autónomas».
6. Sistema nacional de salud y personas con discapacidad.

Los problemas de la bioética
6.1. El marco general de referencia
Sin llegar a adoptar la configuración de la discapacidad desde una orientación

médica, es lógico pensar que si la determinación legal de la discapacidad par-
te de la calificación de unas lesiones previas, en toda situación de discapaci-
dad hay una merma de la salud. Por ello, la constitución del sistema de salud,
con sus distintas prestaciones, guardan un interés especial para el colectivo.
Las normas internacionales aprobadas después de la Segunda Guerra Mun-
dial otorgan un papel principal a la salud; ejemplo de ello es la Declaración
Universal de los Derechos Humanos de la ONU, acogiendo en su artículo 3
que todo individuo tiene derecho a la vida y, en su artículo 25, que toda perso-
na tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure la salud y el bie-
nestar, y de manera específica la asistencia médica y los servicios sociales ne-
cesarios. Previsiones específicas respecto de determinados colectivos menos
275
favorecidos, como la infancia, figuran en la Declaración de los Derechos del
Niño, aprobada por resolución de la Asamblea General de 20 de noviembre de
1959. El ámbito de las personas con discapacidad tiene acogida en las ya cita-
das Declaración de los Derechos del Deficiente Mental y de los Derechos de
los Minusválidos, aprobadas y proclamadas por la Asamblea General de las
Naciones Unidas por resoluciones respectivas de 20 de diciembre de 1971 y
de 9 de diciembre de 1975. Respecto de la primera, el punto 2 declara que: «El
deficiente mental tiene derecho a la atención médica y al tratamiento físico
que requiera su caso, así como a la [...] rehabilitación [...] que le permita desa-
rrollar al máximo su capacidad y sus aptitudes». La segunda dispone en su
punto 6 que «el minusválido tiene derecho a recibir atención médica, psicoló-
gica y funcional, incluidos los aparatos de prótesis y ortopedia; a la readapta-
ción médica y social [...] que asegure el aprovechamiento máximo de sus fa-
cultades y aptitudes y acelere el proceso de su integración o reintegración
social». También en el ámbito de la ONU la también citada Resolución 37/52,
de 3 de diciembre de 1982, que aprueba el Programa de Acción Mundial para
las Personas con Discapacidad, recoge entre sus fines «promover medidas efi-
caces para la prevención de la deficiencia y para la rehabilitación [...] de las
personas con discapacidad...», con acciones específicas y, sobre todo, en lo
que a nosotros nos interesa, la definición de términos. En el documento se uti-
liza el término «prevención» como «el conjunto de medidas encaminadas a
impedir que se produzcan deficiencias físicas, mentales y sensoriales»; «re-
habilitación» queda definido como «el proceso de duración limitada y con un
objetivo definido, encaminado a permitir que una persona con deficiencia al-
cance un nivel físico, mental y/o social funcional óptimo». Asimismo, hay
que destacar en el programa el establecimiento de unos requisitos básicos que
debe reunir el sistema de salud, respecto de las dos orientaciones indicadas;
desde el punto de vista preventivo deben comprender: 1) sistemas de atención
primaria de salud, basados en la comunidad, que lleguen a todos los segmen-
tos de la población, particularmente a las zonas rurales y a los barrios pobres
de las ciudades; 2) atención y asesoramiento sanitario materno-infantil eficaz,
así como asesoramiento sobre planificación de la familia y sobre la vida fa-
miliar; 3) educación sobre nutrición y asistencia en la obtención de una dieta
apropiada, especialmente para madres y niños, incluida la producción y utili-
zación de alimentos ricos en vitaminas y otros nutrientes; 4) vacunación con-
tra enfermedades contagiosas, en consonancia con los objetivos del Programa
Ampliado de Inmunización de la Organización Mundial de la Salud; 5) un sis-
tema de detección e intervención tempranas; 6) reglamentos sanitarios y pro-
gramas de capacitación para la prevención de accidentes en el hogar, en el tra-
bajo, en la circulación viaria y en las actividades recreativas; y 7) medidas
contra el uso imprudente de medicamentos. En relación con el segundo aspec-
to, «los programas rehabilitadores deben comprender la atención médica y los
servicios conexos necesarios para eliminar o reducir los efectos discapacitan-
tes de las deficiencias».
276
Acogiendo estos principios nuestro ordenamiento jurídico, con un marca-
do espíritu social la Constitución Española de 1978 acoge dos preceptos esen-
ciales: el artículo 43 en el que proclama el «derecho a la protección de la sa-
lud» (apartado 1) y que «compete a los poderes públicos organizar y tutelar la
salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios
necesarios». Especial previsión merece la educación sanitaria (apartado 3).
Como corolario de este artículo figura el artículo 49 en el que ya se contiene
el mandato para los poderes públicos de realizar «una política de previsión,
tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoria-
les y psíquicos, a los que prestarán la atención especializada que requie-
ran...». En desarrollo del indicado precepto se aprobó la Ley de Integración
Social de los Minusválidos (LISMI), a la que ya hemos hecho referencia en
epígrafes anteriores. En el aspecto que estamos tratando, son básicos los prin-
cipios contenidos en el artículo 3, en el que se acoge la obligación del Estado
en materia de prevención, cuidados médicos y psicológicos y rehabilitación
adecuada de las personas con discapacidad. Es básico el cambio de orienta-
ción que sigue la Ley, pues plasma en nuestro ordenamiento positivo la acción
de prevención que figura en la Constitución, cambiando la mera orientación
rehabilitadora del sistema de salud preconstitucional.
6.2. Contenido básico de la regulación legal vigente
La construcción del sistema de salud del periodo constitucional se lleva a cabo

mediante la promulgación de la Ley 14/1986, de 25 de abril, en cuyo artículo
primero define como sujetos beneficiarios a «todos los españoles y los ciuda-
danos extranjeros que tengan establecida su residencia en el territorio nacio-
nal», con sometimiento respecto de estos últimos a lo que dispongan «las le-
yes y convenios internacionales». Prevé la propia Ley su consideración de
norma básica y aplicable, por lo tanto, en todo el territorio del Estado, confor-
me al artículo 149.1.16, concentrándose, como declara la exposición de moti-
vos, «bajo la responsabilidad de las comunidades autónomas y bajo los po-
deres de dirección, en lo básico, y la coordinación del Estado». Son fines de
la Ley: 1) la promoción de la salud; 2) promover el interés individual, familiar
y social por la salud mediante la adecuada educación sanitaria de la pobla-
ción; 3) garantizar que cuantas acciones sanitarias se desarrollen estén dirigi-
das a la prevención de las enfermedades y no sólo a la curación de las mismas;
4) garantizar la asistencia sanitaria en todos los casos de pérdida de la salud;
5) promover las acciones necesarias para la rehabilitación funcional y reinser-
ción social del paciente. No obstante, no contiene previsión alguna específica
para las personas con discapacidad, si bien en su artículo 18 declara que:
«Las Administraciones Públicas, a través de sus Servicios de Salud y de los

órganos competentes en cada caso, desarrollarán las siguientes actuaciones:
277
a) La atención primaria integral de la salud, incluyendo, además de las
acciones curativas y rehabilitadoras, las que tiendan a la promoción
de la salud y a la prevención de la enfermedad del individuo y de la co-
munidad.
b) La asistencia sanitaria especializada, que incluye la asistencia domi-
ciliaria, la hospitalización y la rehabilitación.
c) Los programas de atención a grupos de población de mayor riesgo y
programas específicos de protección frente a factores de riesgo, así
como los programas de prevención de las deficiencias, tanto congéni-
tas como adquiridas».
Previsión que, por contra, sí contenía la Ley 25/1990, de 20 de diciembre,

del Medicamento, recientemente derogada por la Ley 29/2006, de 26 de julio,
de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, cuyas
orientaciones específicas básicas sobre las personas con discapacidad van di-
rigidas fundamentalmente a «garantizar el acceso a la información de las
personas invidentes o con discapacidad visual, en todos los envases de los
medicamentos deberán figurar impresos en alfabeto braille los datos necesa-
rios para su correcta identificación. El titular de la autorización garantizará
que, previa solicitud de las asociaciones de pacientes afectados, el prospecto
esté disponible en formatos apropiados para las personas invidentes o con vi-
sión parcial» (art. 18.5), tanto en los medicamentos de consumo humano
como veterinario (art. 31.5). Compromiso que ya venía parcialmente recogido
en la Ley derogada. Siguiendo la orientación de la LIONDAU, la Ley contiene
un régimen de infracciones y sanciones para el caso de incumplimiento.
Otro de los ejes normativos del sistema es la Ley 16/2003, de 28 de mayo,
de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, que persigue, según reza
el art. 2: «a) La prestación de los servicios a los usuarios del Sistema Nacional
de Salud en condiciones de igualdad efectiva y calidad. b) La prestación de
una atención integral a la salud, comprensiva tanto de su promoción como de
la prevención de enfermedades, de la asistencia y de la rehabilitación, procu-
rando un alto nivel de calidad». Son beneficiarios del sistema, según dispone
el artículo 3: «a) Todos los españoles y los extranjeros en el territorio nacional
en los términos previstos en el artículo 12 de la Ley Orgánica 4/2000. b) Los
nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea que tienen los dere-
chos que resulten del derecho comunitario europeo y de los tratados y conve-
nios que se suscriban por el Estado español y les sean de aplicación. c) Los na-
cionales de Estados no pertenecientes a la Unión Europea que tienen los
derechos que les reconozcan las leyes, los tratados y convenios suscritos».
Dentro del capítulo de las prestaciones, la Ley recoge en su artículo 7 la refe-
rencia a un catálogo de prestaciones que comprende «las prestaciones corres-
pondientes a salud pública, atención primaria, atención especializada, aten-
ción sociosanitaria, atención de urgencias, la prestación farmacéutica, la
ortoprotésica, de productos dietéticos y de transporte sanitario». Este último,
278
«accesible a las personas con discapacidad», según reza el artículo 19. Acce-
sibilidad que también predica el artículo 28.1 de los «centros, servicios y
prestaciones de carácter sanitario para personas con discapacidad; constituye
un criterio de calidad que ha de ser garantizado por el Sistema Nacional de Sa-
lud. Los centros sanitarios de nueva creación deberán cumplir las normas vi-
gentes en materia de promoción de la accesibilidad y de eliminación de barre-
ras de todo tipo que les sean de aplicación. Las Administraciones Públicas
sanitarias promoverán programas para la eliminación de barreras en los cen-
tros y servicios sanitarios que, por razón de su antigüedad u otros motivos,
presenten obstáculos para los usuarios con problemas de movilidad o comuni-
cación». En el marco de las prestaciones de salud pública, el artículo 11 las
deja definidas como «el conjunto de iniciativas organizadas por las Adminis-
traciones Públicas para preservar, proteger y promover la salud de la pobla-
ción», comprendiendo en este ámbito, entre otras, las siguientes actuaciones:
«a) La información y vigilancia epidemiológica. b) La protección de la salud.
c) La promoción de la salud. d) La prevención de las enfermedades y de las
deficiencias». Tal como recoge su artículo 12.2, queda comprendida en la
atención primaria: «a) La asistencia sanitaria a demanda, programada y ur-
gente tanto en la consulta como en el domicilio del enfermo. b) La indicación
o prescripción y la realización, en su caso, de procedimientos diagnósticos y
terapéuticos. c) Las actividades en materia de prevención, promoción de la sa-
lud, atención familiar y atención comunitaria. d) La rehabilitación básica.
e) Las atenciones y servicios específicos relativos a la mujer, la infancia, la
adolescencia, los adultos, la tercera edad, los grupos de riesgo y los enfermos
crónicos». Como vemos, no pasa a considerar como grupo de riesgo a las per-
sonas con discapacidad, pese a que en numerosas ocasiones las lesiones que
padecen proceden de determinadas enfermedades de carácter congénito o so-
brevenido. Destacamos, por último, comprendido en la prestación de atención
especializada: la rehabilitación en pacientes con déficit funcional recuperable
(art. 13.2 h) y la prestación ortoprotésica destinada a «la utilización de pro-
ductos sanitarios [...] cuya finalidad es sustituir total o parcialmente una es-
tructura corporal, o bien modificar, corregir o facilitar su función». Compren-
derá los elementos precisos para mejorar la calidad de vida y autonomía del
paciente (art. 17 primer párrafo). El texto legal acoge finalmente como princi-
pal instrumento de configuración del Sistema Nacional de Salud, el Consejo
Interterritorial, que tiene atribuidas unas funciones de asesoramiento, plani-
ficación y evaluación en el Sistema Nacional de Salud. Este órgano pasa a de-
sempeñar un papel crucial, pues, ante la ejecución de las transferencias de
competencias a las comunidades autónomas de la atención sanitaria, se preci-
sa un procedimiento que garantice la coordinación, cohesión y equidad en el
Sistema Nacional de Salud. Principios que ya recogía la Ley General de Sa-
nidad.
Para concluir este apartado dejamos constancia de la última novedad nor-
mativa relevante en este campo, consistente en el Real Decreto 1030/2006, de
279
15 de septiembre, por el que se establece la cartera de servicios comunes del
Sistema Nacional de Salud, que actualiza algunas prestaciones sanitarias, am-
plía el catálogo ortoprotésico e incluye mejoras en aspectos de salud mental.
El texto de la nueva cartera básica de servicios del Sistema Nacional de
Salud, que define los servicios sanitarios comunes para todo el territorio na-
cional, incluye una serie de prestaciones, no recogidas en el anterior, tales
como la atención bucodental para personas con discapacidad y las sillas de
ruedas de aluminio.
La nueva cartera incluye servicios que se prestan en la actualidad en las
comunidades autónomas pero que no estaban recogidos en la anterior cartera
de 1995.
Así, por ejemplo, en atención primaria se especifican más los servicios,
citándose, entre otros: la rehabilitación básica, la atención paliativa a enfer-
mos terminales, las actividades de prevención y promoción de la salud, los
servicios de atención a la mujer, al niño, a los enfermos crónicos, a las perso-
nas mayores y la atención domiciliaria o la atención a la salud bucodental.
En atención especializada se detalla también con más precisión el conte-
nido de las prestaciones, especialmente en el caso de consultas, hospitaliza-
ción de día médica y quirúrgica, rehabilitación (incluyendo la del sistema car-
diovascular y la logopedia), transplantes de órganos y tejidos, técnicas de
reproducción humana asistida y atención a la salud mental.
También se detalla la prestación de productos ortopédicos, está mucho
más pormenorizada, en relación tanto a los implantes quirúrgicos (como es el
caso de las prótesis cardiacas o vasculares) como a las prótesis externas, reco-
giéndose como novedad respecto a la anterior normativa la inclusión de sillas
de ruedas de aluminio.
6.3. Discapacidad, salud y bioética
La Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción humana asis-

tida («BOE» de 27 de mayo de 2006), contiene determinados aspectos rela-
cionados directamente con las personas con discapacidad, incorporados a la
norma legal en la fase de tramitación parlamentaria, como consecuencia de
propuestas del CERMI a los grupos parlamentarios del Congreso y del Sena-
do. En concreto, la disposición adicional quinta de la Ley, cuyo texto es el si-
guiente: «Con arreglo a lo dispuesto en la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de
igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de
las personas con discapacidad, las personas con discapacidad gozarán de los
derechos y facultades reconocidos en esta Ley, no pudiendo ser discrimina-
das por razón de discapacidad en el acceso y utilización de las técnicas de re-
producción humana asistida. Asimismo, la información y el asesoramiento a
que se refiere esta Ley se prestarán a las personas con discapacidad en condi-
ciones y formatos accesibles apropiados a sus necesidades». Asimismo,
280
igualmente en el ámbito de la accesibilidad la prescripción contenida en el ar-
tículo 4, que establece como requisito de autorización de los centros y servi-
cios para la práctica de las técnicas de reproducción humana asistida el cum-
plimiento de las normas y disposiciones dirigidas a garantizar la accesibilidad
Una nueva vía de debate se ha abierto en la sociedad a partir de la pro-
mulgación de esta Ley. Los avances en el conocimiento del genoma humano
que se han producido en los últimos años, a través de la biotecnología y la
tecnología genética, la praxis científica va a posibilitar prevenir, e incluso re-
parar a través de la manipulación de las células madre, las deficiencias en el
nasciturus que hubiesen podido ser detectadas durante la gestación. La pre-
vención puede conllevar, por lo tanto, el derecho de la madre a prescindir del
feto mediante las correspondientes prácticas abortivas eugenésicas. Se pone
en cuestión el derecho de un colectivo social a ser diferente, poniendo en tela
de juicio los avances alcanzados hasta ahora con un replanteamiento de la
discapacidad que vuelve a los argumentos, que ya habían sido abandonados,
de un modelo médico-rehabilitador, frente al modelo social, con el que se
pretende abolir de la sociedad las barreras que le impiden ejercer sus dere-
chos en un plano de igualdad, a pesar de sus «diferencias». Idénticas cuestio-
nes se pueden presentar en el proyecto de Ley de Investigación Biomédica,
que ha sido presentado al Congreso el pasado 15 de septiembre de 2006.
La posición que mantiene el sector de la discapacidad viene representada
por la resolución del Foro Europeo de la Discapacidad sobre el Diagnóstico
Prenatal y el Derecho a Ser Diferentes, de 24 de mayo de 2003, que queda re-
sumida de la forma siguiente:
— Se cuestiona el enfoque discriminatorio, en relación con la discapaci-

dad, que se practica en el aborto.
— El diagnóstico prenatal de las malformaciones genéticas está basado
en un juicio de valor de que una vida vale menos que otra.
— Debe favorecerse la participación de las asociaciones representativas
de las personas con discapacidad sobre los problemas éticos y morales
que conlleva el diagnóstico prenatal.
— El asesoramiento prenatal debe ser realizado por un equipo experi-
mentado y multidisciplinar.
— Cualquier práctica o procedimiento que devalúe el valor de la vida de
las personas con malformaciones constituye una forma de discrimina-
ción y rompe con los valores de los derechos humanos.
— La prevención de las malformaciones genéticas deben realizarse con
métodos primarios.
— La interrupción del embarazo no tiene efecto terapéutico sobre el
niño, por lo que debería evitarse terminología engañosa.
— Se precisa mayor investigación sobre las causas reales de las enferme-
dades genéticas.
281
— Las personas con discapacidad deben vivir vidas plenas y que las rea-
licen con el mismo valor que cualquier otro ciudadano. No debería
verse como un problema médico, sino como seres humanos plenos
con igual derecho a la vida, dignidad y libertad.
— Las personas con discapacidad tienen derecho a una vida tan prove-
chosa como la de sus iguales no discapacitados y deben disponerse de
sistemas de apoyo que garanticen la inclusión y participación plena e
igualitaria.
— Debe prohibirse que se incluya cualquier forma de discriminación
contra las personas con discapacidad en la legislación sobre el aborto.
La bioética debe velar para que la genética y la investigación centren sus

esfuerzos no en erradicar la discapacidad, sino en mejorar la información so-
bre la discapacidad, lograr un tratamiento mejorado de las condiciones poten-
cialmente discapacitantes, mejorar el apoyo a las personas con discapacidad
y evitar que los futuros avances se enfoquen como un arma de «limpieza ge-
nética», tal vez impulsados por la rentabilidad y «eficiencia social» que su-
pondría el no tener que destinar importantes sumas monetarias a satisfacer las
necesidades de ese colectivo.
7. Las personas con discapacidad en el futuro sistema

de protección por dependencia
7.1. La innegable necesidad de regular la protección de las situaciones
de dependencia
Otra de las cuestiones que se han abierto en nuestro país con un profundo de-
bate político, de forma reciente, es fruto del debate legislativo de la futura Ley
de la Dependencia, formalmente denominada «Ley de promoción de la auto-
nomía personal y atención a las personas en situación de dependencia». El
texto, al que comúnmente se le denomina «cuarto eje del sistema social», res-
ponde a la necesidad de asistencia de un colectivo de ciudadanos con necesi-
dades intensas y generalizadas de apoyo. Las razones que puede avocar a esta
situación de dependencia no se refieren exclusivamente a la discapacidad,
sino que, quedando ligada a factores como la edad, la concurrencia de una dis-
capacidad o la existencia de entornos, prácticas o actitudes discapacitantes, se
traduce en una carencia, en mayor o menor grado, de autonomía personal para
llevar una vida independiente y por cuenta propia. El problema se ha visto
acentuado con la creciente incorporación al mercado de trabajo de la mujer,
que era el miembro de la familia que habitualmente pasaba a desempeñar esta
tarea; circunstancia ésta que ha pesado de forma notable en el debate parla-
mentario del texto que más adelante analizaremos. Ante esta nueva situación
socio-familiar, reaparece una necesidad latente en nuestra sociedad, que ha de
282
obtener una respuesta de entidad por parte del legislador; no obstante, la pro-
mulgación de la LIONDAU, con el cambio de reorientación de la concepción
social de la persona con discapacidad como sujeto de derechos y cuyo ejerci-
cio obliga a remover los obstáculos que se lo impide, ha beneficiado sin duda
el debate de la dependencia, quedando orientado en este mismo sentido.
La dependencia figura recogida en el Proyecto de Tratado Constitucional
de la Unión Europea (art. II-34). Figura definida en la Recomendación N.o
(98)9 del Consejo de Europa, coincidente esencialmente con la que le otorga
el artículo 3 del proyecto, como: «Un estado en el que se encuentran las perso-
nas que por razones ligadas a la falta o pérdida de autonomía física, psíquica o
intelectual, tienen la necesidad de asistencia y/o ayudas importantes a fin de
realizar los actos de la vida diaria». Siguiendo a Pérez Bueno y De Lorenzo
García33, de esta definición se desprenden al menos tres elementos integrado-
res, a saber: a) La falta o la pérdida de autonomía, es decir, el déficit en la per-
sona. b) La necesidad de asistencia y ayudas, en grado de importantes, es de-
cir, la atención de un tercero, pero no cualquier atención o cuidado, sino que
éstos han de ser de consideración. c) Esa atención necesaria debe permitir que
la persona lleve a cabo los actos de la vida diaria, es decir, cierta normalidad
en la conducta. Desde un punto de vista crítico, para Pérez Bueno (2005) el
término «dependencia» resulta ingrato, pues pone el énfasis en el aspecto ne-
gativo, en la limitación; acentúa la visión más tradicional de la discapacidad,
que hace girar el peso conceptual sobre el «déficit», sobre las menores posibi-
lidades de la persona que presenta una discapacidad. Por ello, de una visión
unipolar como «dependencia» que recogía el proyecto inicial se ha pasado a
incorporar al debate legislativo y a la propia nomenclatura del proyecto legis-
lativo el término de «autonomía personal». Conforme afirman los autores ci-
tados, esta diferenciación «lleva consigo efectos en la concepción y dimen-
sión de las arquitecturas de respuesta al fenómeno y a las nuevas necesidades
sociales». Se trata, pues, de un colectivo más amplio que el de las personas
con discapacidad, en el cual éste es un mero apéndice que, no obstante, aporta
al debate legislativo la madurez que ha ganado a lo largo de los últimos veinti-
cinco años.
De acuerdo con Jiménez Lara y Huete García (2003), que han analizado
los datos que recoge la Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Esta-
dos de Salud 1999, el número de personas con dependencia en España, a esa
fecha de 1999, es de 2.285.339 personas, quienes presentan una discapacidad
para las actividades de la vida diaria en grado de moderado a total. De este nú-
mero, 1.464.814 figuran con una edad superior a los 65 años y 820.525 son
menores de esa edad. Con una cifra de de mujeres (1.004.110) notablemente
más elevada que de hombres (559.895).
Hasta la fecha, la cobertura que le era prestada a este colectivo era escasa
o prácticamente nula, pues la atención recibida provenía fundamentalmente
del sistema de salud, con las distintas prestaciones que hemos analizado en el
epígrafe correspondiente. Su falta de regulación legal se traducía en que en
283
numerosos casos la respuesta del sector público era tardía o insuficiente, que-
dando cubierta finalmente de forma privada. La ventaja que proporciona su
regulación legal es, por lo tanto, la conversión de un derecho escasamente es-
bozado en los preceptos sociales de la Constitución en un auténtico derecho
subjetivo y, por lo tanto, plenamente exigible. Esta falta de regulación legisla-
tiva se traducía en que el desarrollo de los servicios sociales, mediante los que
se daba respuesta a la necesidad de atenciones permanentes o de larga dura-
ción, era sensiblemente inferior en España que en los países de nuestro entor-
no. Tal como revela el capítulo IV del Libro Blanco sobre la Atención a las
Personas en situación de Dependencia en España:
• No llegan a 500 el número de servicios de atención domiciliaria para las

personas con discapacidad, con un número de usuarios de 4.500.
• Los centros de día no llegan a 600 en toda España, con un número total
de menos de 15.000 plazas.
• Los centros ocupacionales son 755, con un número de plazas de 32.516.
• No llegan al centenar (exactamente, 86) el número de centros de rehabi-
litación psicosocial para las personas con discapacidad.
• Y el número de centros residenciales apenas sobrepasa el medio millar
(580), con un número de plazas inferior a 20.000.
7.2. Fundamentación constitucional de la nueva legislación en materia

de dependencia
La creación del Sistema de Dependencia tiene su fundamento en la Constitu-

ción Española; en concreto, en el artículo 1 CE, que configura nuestra nación
como: «España se constituye en un Estado social y democrático de derecho,
que propugna como valores superiores del ordenamiento jurídico la libertad,
la justicia, la igualdad y el pluralismo político». El ya citado artículo 9.2, que
establece que «corresponde a los poderes públicos promover las condiciones
para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se inte-
gran sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten
su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida polí-
tica, económica, cultural y social». El artículo 41, que declara que «los pode-
res públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos
los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes
ante situaciones de necesidad». El propio artículo 49, a su vez, obliga a los po-
deres públicos a realizar una política de integración social de los ciudadanos
con discapacidad «para el disfrute de los derechos que éste título otorga a to-
dos los ciudadanos». Finalmente, el artículo 50, en el que se insta a los pode-
res públicos a garantizar «mediante pensiones adecuadas y periódicamente
actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera
edad. Asimismo, y con independencia de las obligaciones familiares, promo-
284
verán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán
sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio». Artículos todos
ellos, salvo el último, ya analizados al ver las cuestiones derivadas de la disca-
pacidad.
El desarrollo de la Ley se llevará a cabo, tanto por el Estado como por las
comunidades autónomas, en el marco de las respectivas competencias. El
Gobierno ha promovido la promulgación de la Ley sobre la base de la com-
petencia del Estado para promulgar la legislación «básica» sobre las condi-
ciones de igualdad para el ejercicio de los derechos fundamentales (art.
149.1.1.a), con el ánimo de establecer un mínimo indisponible de cobertura
en todo el territorio del Estado, habiendo renunciado a utilizar el título com-
petencial de Seguridad Social (art. 149.1.17); debiendo ser desarrollada por
las comunidades autónomas en el ejercicio de su competencia en materia de
asistencia social (art. 148.1.20).
7.3. Contenido y alcance de la nueva iniciativa legislativa

sobre dependencia
Abordaremos tres aspectos relevantes relativos al proceso de gestación de la

Ley, a su contenido básico y al proceso de aplicación y desarrollo.
En cuanto al proceso de gestación, reseñamos seguidamente algunos de
sus hitos principales.
A finales de diciembre de 2004, y con la coordinación del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, se presentó el Libro Blanco de Atención a la De-
pendencia. Este extenso documento multidisciplinar recoge el resultado de
estudios económicos, sociales, jurídicos y demográficos realizados durante
los últimos años en nuestro país.
Resultaba necesario, pues, que el Estado adoptase una regulación clara
que contemplase, en una única norma, el marco básico de los derechos de las
personas en situación de dependencia, a través de unas adecuadas prestacio-
nes y servicios sociales. Norma cuya aprobación, como ha indicado el Defen-
sor del Pueblo (Informe 2000), responde a criterios de solidaridad.
La consideración de la dependencia como una de las prioridades del futu-
ro más inmediato constituyó una de las principales novedades incorporadas
por el Congreso a las Recomendaciones del Pacto de Toledo de 1994. Se pro-
puso en dichas recomendaciones configurar un sistema integrado que aborda-
ra globalmente el fenómeno de la dependencia, con participación de la socie-
dad y de la Administración Pública en todos sus niveles, definiendo el papel
que debe desempeñar el sistema de protección social.
En estos términos, la Recomendación Adicional n.o 3 sobre la Dependen-
cia de la Comisión no Permanente para la valoración de los resultados obteni-
dos por el Pacto de Toledo (incluida en el Informe aprobado por el Pleno del
Congreso de los Diputados con fecha 2 de octubre de 2003) señala: «Resulta,
285
por tanto, necesario configurar un sistema integrado que aborde, desde la
perspectiva de la globalidad, el fenómeno de la dependencia. Ello debe hacer-
se con la participación activa de toda la sociedad y con la implicación de la
Administración Pública a todos sus niveles, todo ello a través de la elabora-
ción de una política integral de atención a la dependencia en la que quede cla-
ramente definido el papel que ha de jugar el sistema de protección social en
su conjunto».
Con los agentes sociales el Gobierno suscribió el Acuerdo de 21 de di-
ciembre de 2005, al que precede el Acuerdo sobre Competitividad, Empleo
Estable y Cohesión Social, firmado el 8 de julio del 2004, en el que se expresó
la voluntad de abordar un proceso de diálogo en el ámbito de la protección so-
cial. Y ello con el fin de adaptar nuestra protección social a las nuevas realida-
des, que configuran nuevas necesidades, siendo prioritaria la atención a las
situaciones de dependencia, uno de los principales problemas tanto de los ju-
bilados y discapacitados como de sus familias.
En el Acuerdo de diciembre de 2005, el Gobierno y las organizaciones
sindicales y empresariales acuerdan impulsar un Sistema Nacional de Depen-
dencia mediante una ley que tenga la condición de norma básica, que promue-
va la autonomía personal y garantice el derecho a ser atendido en situaciones
de dependencia, y en la que se establecerán las condiciones básicas y los re-
quisitos de acceso a los servicios y prestaciones en condiciones de equidad en
todo el territorio del Estado. El Sistema Nacional de la Dependencia se confi-
guraría como una nueva modalidad de protección social que amplía y comple-
menta la acción protectora de la Seguridad Social y del Estado.
El Consejo de Ministros aprobó, el pasado 23 de diciembre de 2005, el In-
forme relativo al anteproyecto de ley, iniciando de esta forma la necesaria
regulación de los derechos y prestaciones de las personas en situación de de-
pendencia. Anteproyecto que ha sido objeto de dictamen por el Consejo Eco-
nómico y Social y por el Consejo de Estado.
Concluida toda la fase de consultas e informes preceptivos, el Consejo de
Ministros aprobó el proyecto de ley el 21 de abril de 2006, que remitió a las
Cortes para su debate parlamentario.
La tramitación parlamentaria se ha caracterizado por un alto grado de
consenso, una cierta rapidez y un considerable enriquecimiento y mejora del
proyecto gubernamental.
El Congreso de los Diputados celebró el debate de totalidad de la Ley el 22
de junio de 2006, tras lo cual se inició la tramitación ordinaria que ha supuesto
que el Congreso, tras estudiar 625 enmiendas, lo aprobase en el Pleno del 5 de
octubre; y el Senado, tras revisar 260 enmiendas, dio luz verde en su sesión ple-
naria de 22 de noviembre; pronunciándose finalmente el Congreso, respecto de
las novedades introducidas por la Cámara Alta, en su sesión de 30 de noviem-
bre. La Ley fue promulgada y sancionada el 14 de diciembre y publicada en el
«Boletín Oficial» del día siguiente, como la Ley 39/2006, la cual, de conformi-
dad con su disposición final novena, entró en vigor el 1 de enero de 2007.
286
En relación con su finalidad, estructura y contenido básico, resaltamos al-
gunos aspectos.
La gran finalidad de esta ley la encontramos por un lado en algunas afir-
maciones de su exposición de motivos, así como en su propio artículo 1. A tí-
tulo de ejemplo conviene resaltar algunas afirmaciones de dicha exposición:
«La atención a las personas en situación de dependencia y la promoción de
su autonomía personal constituye uno de los principales retos de la política
social de los países desarrollados. El reto no es otro que atender las necesida-
des de aquellas personas que, por encontrarse en situación de especial vulne-
rabilidad, requieren apoyos para desarrollar las actividades esenciales de la
vida diaria, alcanzar una mayor autonomía personal y poder ejercer plena-
mente sus derechos de ciudadanía». Respecto de las personas mayores y per-
sonas con discapacidad, señala que: «La atención a este colectivo de pobla-
ción se convierte, pues, en un reto ineludible para los poderes públicos, que
requiere una respuesta firme, sostenida y adaptada al actual modelo de nues-
tra sociedad. No hay que olvidar que, hasta ahora, han sido las familias, y en
especial las mujeres, las que tradicionalmente han asumido el cuidado de las
personas dependientes, constituyendo lo que ha dado en llamarse el “apoyo
informal”. Los cambios en el modelo de familia y la incorporación progresiva
de casi tres millones de mujeres, en la última década, al mercado de trabajo
introducen nuevos factores en esta situación que hacen imprescindible una
revisión del sistema tradicional de atención para asegurar una adecuada ca-
pacidad de prestación de cuidados a aquellas personas que los necesitan.
[...]
Es un hecho indudable que las entidades del tercer sector de acción so-
cial vienen participando desde hace años en la atención a las personas en si-
tuación de dependencia y apoyando el esfuerzo de las familias y de las corpo-
raciones locales en este ámbito. Estas entidades constituyen una importante
malla social que previene los riesgos de exclusión de las personas afectadas.
La necesidad de garantizar a los ciudadanos, y a las propias comunida-
des autónomas, un marco estable de recursos y servicios para la atención a la
dependencia y su progresiva importancia lleva ahora al Estado a intervenir
en este ámbito con la regulación contenida en esta Ley, que la configura como
una nueva modalidad de protección social que amplía y complementa la ac-
ción protectora del Estado y del Sistema de la Seguridad Social.
Se trata ahora de configurar un nuevo desarrollo de los servicios sociales
del país que amplíe y complemente la acción protectora de este sistema, po-
tenciando el avance del modelo de Estado social que consagra la Constitu-
ción Española, potenciando el compromiso de todos los poderes públicos en
promover y dotar los recursos necesarios para hacer efectivo un sistema de
servicios sociales de calidad, garantistas y plenamente universales. En este
sentido, el Sistema de Atención de la Dependencia es uno de los instrumentos
fundamentales para mejorar la situación de los servicios sociales en nuestro
país, respondiendo a la necesidad de la atención a las situaciones de depen-
287
dencia y a la promoción de la autonomía personal, la calidad de vida y la
igualdad de oportunidades.»
La Ley se estructura en un Título preliminar (objeto, principios, derechos
y obligaciones y sus titulares); un Título I, con cinco capítulos (configuración
del sistema de atención a la dependencia; cooperación interadministrativa;
creación del Consejo Territorial del sistema, con posible participación de las
corporaciones locales; y el diseño de un marco de colaboración mediante con-
venios entre administraciones; regulación de las prestaciones y del catálogo
de servicios; los grados de dependencia, los criterios básicos de valoración y
el proceso de reconocimiento del derecho); el Título II, con cinco capítulos
(medidas de calidad y eficacia del sistema; formación de profesionales y cui-
dadores; sistema de información; creación del Comité Consultivo del sistema
y se dota del carácter de órganos consultivos a algunos consejos preexisten-
tes); el Título III (régimen de infracciones y sanciones); concluyendo con die-
ciséis disposiciones adicionales, dos transitorias y nueve finales.
Resaltar, finalmente, que los aspectos jurídicos esenciales se centran en:
el reconocimiento de un nuevo derecho subjetivo a la autonomía y la protec-
ción por dependencia, definiéndose los titulares de este derecho de manera
universal y ayudándose de una serie de principios y definiciones clarificado-
res. Este nuevo derecho se presta a través del sistema de atención a la auto-
nomía y la dependencia, integrado por las tres Administraciones Públicas,
con participación del Tercer Sector y dejando abierta la puerta del marco pri-
vado de actuación, siendo el Consejo Territorial la clave de bóveda del siste-
ma. La cobertura se estructura en tres niveles, siendo responsabilidad de la
AGE el nivel mínimo y común de protección en coherencia con art. 149.1.1.a
de la CE de garantía de las condiciones básicas; existiendo un segundo nivel
de cobertura en cooperación Estado/autonomías, y ello mediante un catálogo
amplio de servicios y prestaciones a las que se accede previa valoración de la
situación de dependencia y reconocimiento del derecho conforme a un pro-
cedimiento. La financiación es compartida entre las Administraciones Públi-
cas en la que el beneficiario asumirá una parte del coste conforme a su capa-
cidad económica.
Para concluir, formularemos algunas consideraciones sobre su aplicación
y desarrollo.
Pasamos a realizar algunos comentarios sobre el largo proceso de implan-
tación de la ley.
Aunque ya hemos dicho que la entrada en vigor es el 1 de enero de 2007,
hay que resaltar que los efectos de la Ley tienen un carácter diferido de modo
escalonado.
Algunos ejemplos de ello: la disposición adicional primera fija el calen-
dario de «aplicación progresiva de la Ley», que de modo gradual irá surtiendo
efectos a lo largo de ocho años. Por tanto, las prestaciones y derechos sólo se
aplicarán efectivamente conforme a los grados de dependencia y a los plazos
fijados al efecto (llama la atención que se diga que el plazo total de implanta-
288
ción es ocho años, entre 1 de enero de 2007 y 31 de diciembre de 2015, cuan-
do realmente entre ambos términos el plazo es de nueve años); la disposición
adicional séptima otorga un plazo de seis meses al Gobierno para promover la
iniciativa legislativa para regular la cobertura privada de las situaciones de de-
pendencia; y la disposición adicional decimotercera no fija plazo alguno para
aprobar el plan integral de atención a los menores de tres años en situación de
dependencia.
Para el despliegue del sistema, he aquí algunas previsiones cronológicas:
Según la disposición final segunda, en el plazo de tres meses desde la en-
trada en vigor deberá constituirse el Consejo Territorial del sistema para la
Autonomía y Atención a la Dependencia; según la final tercera, en el mismo
plazo deberá constituirse el Comité Consultivo del sistema; conforme a la fi-
nal cuarta, el Consejo Territorial del sistema, dentro de los tres meses siguien-
tes a su constitución, acordará el marco de cooperación interadministrativa y
el calendario de desarrollo de las previsiones contenidas en la presente Ley; y
dentro de dicho plazo se aprobará la intensidad de protección de los servicios
y el baremo para la valoración del grado y niveles de dependencia.
Para que se disponga de una perspectiva global cuantitativa de la ingente
tarea de implementación que nos aguarda, téngase en cuenta que en relación
con las materias previstas en la Ley, que requieren decisiones del Consejo Te-
rritorial y los correspondientes desarrollos reglamentarios por el Gobierno, se
precisará de la adopción de en torno a 35 decisiones relevantes (de las cuales
al menos 17 de ellas serán reglamentos de desarrollo); además de otras accio-
nes de carácter bilateral Estado/autonomías de cooperación especialmente re-
feridas a los convenios de colaboración; todo lo cual deberá ir acompañado de
un esfuerzo colosal de gestión técnica, administrativa y de recursos, sin olvi-
dar las acciones propias de desarrollo y organización que deberán acometer
cada comunidad autónoma.
Notas
1. Véase De Lorenzo García, R., «Las personas con discapacidad en la Constitución Española
y el constitucionalismo comparado», en Tratado sobre Discapacidad. Tema 14 (en prensa).
2. Palacios, A., «Las múltiples dimensiones de la discapacidad». Estudios en Homenaje a Ma-
nuel Ruiz Ortega. Págs. 97 y 99. Escuela Libre Editorial (2003).
3. «Las respuestas a las necesidades de las personas con discapacidad al amparo del actual or-
denamiento jurídico». Los derechos de las personas con discapacidad: perspectivas socia-
les, políticas, jurídicas y filosóficas. Instituto de Derechos Humanos «Bartolomé de las Ca-
sas». Universidad Carlos III de Madrid. Ed. Dykinson, 2004. Pág. 236.
4. «La crisis del Estado del bienestar». En La Integración social de los minusválidos. Balance
después de diez años de vigencia de la Ley 13/1982. Escuela Libre Editorial. 1993. Pág. 29.
5. Abramovich, V., y Courtis, C., Los derechos sociales como derechos exigibles. Editorial
Trotta. Madrid (2002).
6. Véase Courtis, C., «La justiciabilidad de los derechos de las personas con discapacidad»,
en Tratado sobre Discapacidad. Tema 22 (en prensa).
289
7. Véase De Lorenzo García, R., y Cabra de Luna, M. A., «Análisis de la nueva legislación so-
bre no discriminación, acción positiva y accesibilidad universal», en Tratado sobre Disca-
pacidad. Tema 18 (en prensa).
8. De Lorenzo García, R., «El Futuro de las Personas con Discapacidad en el Mundo». Infor-
me al Club de Roma. 2003. Fundación ONCE, 2003. Pág. 78.
9. Zabarte Martínez de Aguirre, E., «La legislación española especializada en materia de dis-
capacidad: la LISMI y sus normas de desarrollo». Tratado sobre Discapacidad (en prensa).
10. Conforme reza su exposición de motivos: «Los incumplimientos normativos de los sujetos
obligados a contar en las empresas con una plantilla de 50 o más trabajadores/as un 2% de
trabajadores/as con discapacidad o a aplicar las medidas alternativas, obligación estable-
cida en el artículo 38 de la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minus-
válidos, están tipificados y calificados como infracción grave en el artículo 15.3 de la Ley
de infracciones y sanciones en el orden social, aprobada por Real Decreto legislativo
5/2000, de 4 de agosto. Dicha infracción lleva aparejada una sanción cuya cuantía máxima
es de 3.005,06 euros (500.000 pesetas). La escasa cuantía de esta sanción ocasiona que
muchas empresas no se vean realmente compelidas a cumplir sus obligaciones, ya que, sin
duda, el importe de la sanción es mucho menor que los costes que le puede suponer efec-
tuar las contrataciones laborales o, sobre todo, cumplir las medidas alternativas».
11. «La realidad sociolaboral de las personas con discapacidad en la Comunidad Autónoma de
Madrid». Fundación ONCE. 2003. Pág. 20.
12. Véase Zabarte Martínez de Aguirre, E., «La legislación española especializada en materia
de discapacidad: La LISMI y sus normas de desarrollo», en Tratado sobre Discapacidad.
Tema 17 (en prensa).
13. De Lorenzo García, R., y Cabra de Luna, M. A., en «Análisis de la nueva legislación sobre
no discriminación, acción positiva y accesibilidad universal», en Tratado sobre Discapaci-
dad. Tema 18 (en prensa).
14. Véase Echeita, G., y Simón, C., «La contribución de la educación escolar a la calidad de
vida de las personas con discapacidad ante el desafío de su inclusión social», en Tratado so-
bre Discapacidad. Tema 31 (en prensa).
15. «El futuro de las personas con discapacidad en el mundo...». Op. cit. Pág. 118.
16. «El contenido del derecho constitucional al trabajo, en fin, es asunto muy controvertido.
Las posiciones doctrinales al respecto van desde quienes lo consideran una mera orienta-
ción para los poderes públicos, de carácter más ético que jurídico, o bien una norma pro-
gramática que no crea un derecho subjetivo inmediatamente aplicable y tutelable, hasta
quienes lo conciben como un derecho de crédito frente al Estado: el derecho a obtener de él
un puesto de trabajo». Elsa Inés Dalmasso. Boletín Aranzadi Laboral, núm. 46. Editorial
Aranzadi, S.A., Pamplona. Noviembre, 2003.
17. Traducción directa del término anglosajón «handicapped», hoy completamente superada
por el término castellano al uso de «persona con discapacidad».
18. Arts. 1.1, 1.2, 3, 4 del Convenio OIT 159 sobre la readaptación profesional y el empleo (per-
sonas inválidas), 1983.
19. «El futuro de las personas con discapacidad en el mundo...». Op. cit. Págs. 122 y 123.
20. El Tribunal Constitucional en la sentencia núm. 269/1994 (Sala Primera), de 3 octubre, Re-
curso de amparo núm. 3170/1993, tiene declarado en un supuesto de acceso al ejercicio de
la función pública: «La discriminación, tal como es prohibida por el art. 14 de la Constitu-
ción, impide la adopción de tratamientos globalmente entorpecedores de la igualdad de
trato o de oportunidades de ciertos grupos de sujetos, teniendo dicho tratamiento su ori-
gen en la concurrencia en aquéllos de una serie de factores diferenciadores que expresa-
mente el legislador considera prohibidos, por vulnerar la dignidad humana. No siendo ce-
rrado el elenco de factores diferenciales enunciado en el art. 14 CE, es claro que la
minusvalía física puede constituir una causa real de discriminación. Precisamente porque
puede tratarse de un factor de discriminación con sensibles repercusiones para el empleo
290
de los colectivos afectados, tanto el legislador como la normativa internacional (Convenio
159 de la OIT) han legitimado la adopción de medidas promocionales de la igualdad de
oportunidades de las personas afectadas por diversas formas de discapacidad, que, en sín-
tesis, tienden a procurar la igualdad sustancial de sujetos que se encuentran en condicio-
nes desfavorables de partida para muchas facetas de la vida social en las que está com-
prometido su propio desarrollo como personas. De ahí la estrecha conexión de estas
medidas, genéricamente, con el mandato contenido en el art. 9.2 CE, y, específicamente,
con su plasmación en el art. 49 CE.
21. «Hemos de partir de que la prohibición de discriminación consagrada en el art. 14 CE com-
prende no sólo la discriminación patente, es decir, el tratamiento jurídico manifiesta e in-
justificadamente diferenciado y desfavorable de unas personas respecto a otras, sino tam-
bién la encubierta, esto es, aquel tratamiento formal o aparentemente neutro o no
discriminatorio del que se deriva por las diversas circunstancias de hecho concurrentes en el
caso, un impacto adverso sobre la persona objeto de la práctica o conducta constitucional-
mente censurable en cuanto la medida que produce el efecto adverso carece de justificación
(no se funda en una exigencia objetiva e indispensable para la consecución de un objetivo
legítimo) o no resulta idónea para el logro de tal objetivo». Sentencia del Tribunal Constitu-
cional de 29 de enero de 2001; número de procedimiento: 490/1997.Véase también art. 37.3
de la LISMI.
22. «El futuro de las personas con discapacidad en el mundo...». Op. cit. Pág. 143.
23. «Se puede afirmar que generalmente la discapacidad conlleva una condición de empobreci-
miento. En efecto, la deteriorada situación económica de muchas personas con discapaci-
dad se vincula directamente al difícil acceso que tienen al trabajo, pese a que muchos miem-
bros del colectivo son suficientemente aptos para ejercer actividades productivas
compatibles con su condición». María Soledad Cisternas Reyes. Citada por Rafael de Lo-
renzo García en «El futuro de las personas con discapacidad en el mundo». Informe al Club
de Roma. 2003. Pág. 122.
24. «El futuro de las personas con discapacidad en el mundo...». Op. cit. Págs. 126 y 127.
25. El Decreto 279/1987, de 27 de agosto, de la Generalidad de Cataluña circunscribe el ámbi-
to personal de los Centros Ocupacionales a las personas con discapacidad superior al 65%.
Art. 3.
26. La realidad sociolaboral de las personas con discapacidad en la Comunidad Autónoma de
Madrid. Fundación ONCE. 2003. Pág. 20.
27. Según redacción dada por el art. 10 del Real Decreto-Ley n.o 5/2006.
28. «Disposición adicional decimonovena. En las ofertas de empleo público se reservará un
cupo no inferior al 3 por 100 de las vacantes para ser cubiertas entre personas con disca-
pacidad de grado igual o superior al 33 por 100, de modo que progresivamente se alcance
el 2 por 100 de los efectivos totales de la Administración del Estado, siempre que superen
las pruebas selectivas y que, en su momento, acrediten el indicado grado de discapacidad y
la compatibilidad con el desempeño de las tareas y funciones correspondientes, según se
determine reglamentariamente». Añadida por art. 2 de Ley 23/1988, de 28 julio.
29. Arts. 3.1, 3.2, 38.1 de la LISMI.
30. «En las ofertas de empleo público se reservará un cupo no inferior al 5 por 100 de las va-
cantes para ser cubiertas entre personas con discapacidad cuyo grado de minusvalía sea
igual o superior al 33 por 100, de modo que, progresivamente se alcance el 2 por 100 de los
efectivos totales de la Administración del Estado, siempre que superen las pruebas selecti-
vas y que, en su momento, acrediten el indicado grado de minusvalía y la compatibilidad
con el desempeño de las tareas y funciones correspondientes, según se determine reglamen-
tariamente».
31. «c) Ajuste razonable: las medidas de adecuación del ambiente físico, social y actitudinal a
las necesidades específicas de las personas con discapacidad que, de forma eficaz y prácti-
ca y sin que suponga una carga desproporcionada, faciliten la accesibilidad o participa-
291
ción de una persona con discapacidad en igualdad de condiciones que el resto de los ciuda-
danos.»
32. Calderón González, J. M., «El acceso de los discapacitados al desempeño de funciones pú-
blicas en el ámbito de la Administración de Justicia», en La Administración de Justicia y las
personas con discapacidad. Escuela Libre Editorial. 2000. Pág. 299.
33. Pérez Bueno, L. C., y De Lorenzo García, R., en «La promoción de la autonomía personal y
la protección en casos de dependencia por razón de discapacidad», en Tratado sobre Disca-
pacidad. Tema 30 (en prensa).
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— «El Parlamento mejora (directamente) la protección social (Las modificaciones
recientes en la cobertura no contributiva del sistema de la Seguridad Social)». Re-
vista de Trabajo y Seguridad Social. Centro de Estudios Financieros. N.o 268. Ju-
lio (2005).
— «La nueva reordenación de las prestaciones familiares de la Seguridad Social (a pro-
pósito del Real Decreto 1335 /2005, de 11 de noviembre). Tribuna Social (2006).
Pérez Bueno, L. C., El desmantelamiento de la discapacidad y otros escritos vacilan-
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dos como nuevo derecho social», en Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, número 60, págs. 35-46 (2005).
294
— «Discapacidad y asistencia sanitaria». CERMI. Madrid (2006).
Pérez Bueno, L.C.; Cabra de Luna, M. A., y otros, La protección de las situaciones de
dependencia en España: una alternativa para la atención de las personas en si-
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Rivera Álvarez, J. M., «Una perspectiva civil de las últimas reformas planteadas en
materia de discapacidad», Revista de Trabajo y Asuntos Sociales, n.o 50.
Rodríguez Cabrero, G., La protección social de la dependencia. Volumen y estructura
de la población dependiente, cobertura actual, financiación y gestión de un segu-
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Rodríguez Piñero, M., «Seguridad Social y asistencia social en el Estado de las auto-
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Rodríguez Rodríguez, P., El sistema de servicios sociales español y las necesidades
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blioteca Nueva, S.L. Editado por Fundación Francisco Largo Caballero, Funda-
ción ONCE y Fundación Ortega-Gasset. Madrid (2005).
295
6. Sistemas de protección
económica de las personas
con discapacidad
1. Capacidad de renta como forma de vida independiente

1.1. Reflexiones en torno a la idea de «independencia»
En marzo de 2002, durante el semestre de presidencia de España del Consejo
de la Unión Europea, se celebró en Madrid el Congreso Europeo de las Per-
sonas con Discapacidad. Las conclusiones de dicho Congreso dieron como
fruto la Declaración de Madrid, documento que pretendía proporcionar un
programa de acción durante el Año Europeo de las Personas con Discapaci-
dad y partía del principio genérico o lema «nada para las personas con disca-
pacidad sin contar con las personas con discapacidad», todo un pronuncia-
miento reivindicativo.
Judith E. Heumann, asesora de Discapacidad y Desarrollo del Banco Mun-
dial, escribía en el prólogo del libro que recogió los trabajos del Congreso1:
Durante el siglo XX hemos visto el surgimiento de un movimiento poderoso de
personas con discapacidad que se han enfrentado y han eliminado barreras
que previamente se habían considerado infranqueables. Nuestro reto para este
siglo es continuar nuestra lucha, más vigilantes, asegurando que los más po-
bres entre los pobres en todo el mundo reciban las mismas oportunidades para
definir sus futuros y convertirse en miembros productivos en sus comunida-
des. En todos los países las personas con discapacidad ocupan el peldaño más
bajo de la escala económica y social. La pobreza y la discriminación social
han ido de la mano2.
297
Desde hace unos treinta años se desarrolla un concepto de discapacidad que
nace en Estados Unidos y rápidamente hace fortuna por todo el mundo. Este
concepto contrapone al modelo existente, que enfocaba la discapacidad desde
un ángulo rehabilitador, un enfoque desde la intervención social que permita a
la persona con discapacidad acceder a una plena libertad y convertirse en pro-
tagonista de su propio destino, desarrollando su independencia al máximo,
porque la persona con discapacidad se reconoce a sí misma con necesidades
sanitarias, sociales, técnicas y humanas, pero también se reconoce capaz de
controlar su propia vida, de decidir y evaluar su propia situación y tomar deci-
siones al respecto.
Es decir, la discapacidad no ha de ser obstáculo para la independencia.
Este concepto de independencia no varía en absoluto del que tienen y se tiene
respecto a las personas sin discapacidad. En la práctica, independencia es
prácticamente sinónimo de libertad, pues nadie es libre si el ejercicio de esa
libertad está minorado por otra persona, organización o institución. Claro que
«independencia» no es un término absoluto, pero aquí no se considera como
concepto metafísico, sino como una situación propicia para que cada persona
realice su vida cronológica; es decir, la propia biografía en todo cuanto no sea
destino, y que para ello pueda resolver sobre todos los asuntos, grandes o pe-
queños, que el ser humano está continuamente resolviendo de acuerdo a sus
gustos y temperamento: administrar los medios económicos; qué, cómo y
cuándo consume; qué, cómo y cuándo estudia, se divierte, asume creencias
religiosas y políticas; qué hace con sus inquietudes culturales y, sobre todo,
que se sienta dueño de sus decisiones, teniendo además la posibilidad de errar,
de rectificar, de volver a equivocarse y de rectificar de nuevo.
Y es que quizá la persona discapacitada no ha podido disfrutar antes de
todo ese universo de libertades y de ejercitar la independencia, porque estaba
sofocada por padres y guardadores, cuyo excesivo celo llevaba a que sustitu-
yeran en ocasiones, por la de ellos, la capacidad de decisión de la persona pro-
tegida; por médicos y profesionales empeñados en tratar exclusivamente la di-
ferencia física, psíquica o sensorial; por poderes públicos que se preocupaban
del estado de salud, la educación adecuada y la movilidad, protegiéndoles con
el mejor interés y la mejor voluntad, pero descuidando lo que la persona con
discapacidad siente: un anhelo por gobernar su vida.
Todo el mundo usa y disfruta la independencia; podríamos decir que la
vida gira en torno a ella. La mayoría de los conflictos entre estados y naciones
han sido promovidos por el ansia de independencia; sociedades patrimoniales
mercantiles y culturales se hacen independientes unas de otras. Los profesio-
nales intentan ser independientes; los hijos se hacen independientes de los pa-
dres...
Muchas definiciones se han hecho de la independencia, escogemos las si-
guientes que nos parecen especialmente importantes, libres de pretensiones
utópicas o excesivamente intelectuales:
298
6. Sistemas de protección económica de las personas con discapacidad
...Vida independiente significa que las personas con discapacidad quieren las
mismas oportunidades de vida y las mismas posibilidades de elección en la
vida cotidiana que sus hermanos y hermanas, sus vecinos y amigos sin disca-
pacidad dan por supuestas3.
Vida independiente para las personas con discapacidad significa ser capaz de
vivir de la forma que tú elijas, con la gente que tú elijas. Significa tener posibi-
lidad de elegir quién te ayuda y las formas en qué te ayudan. No se trata nece-
sariamente de hacer cosas por ti mismo, se trata de tener control sobre tu vida
en el día a día4.
Finalmente, la definición legal más cercana y reciente, es la contemplada en el

artículo 2.o a) de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportuni-
dades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con disca-
pacidad (LIONDAU), que proclama:
Vida independiente: la situación en la que la persona con discapacidad ejerce el

poder de decisión sobre su propia existencia y participa activamente en la vida
de su comunidad, conforme al derecho al libre desarrollo de la personalidad.
La lucha por la «independencia» de las personas con discapacidad se ha ma-

nifestado bajo diversas denominaciones, tales como autonomía, integración
social, ejercicio pleno de los derechos humanos, alcanzar el estatus de ciuda-
danía, etc., y se ha erigido como una «misión» o gran objetivo a alcanzar,
como el primero de todos los valores, para el conjunto de las organizaciones
sociales representativas de las personas con discapacidad. Estos movimientos
de personas con discapacidad que en Europa están representados y encabeza-
dos por el Foro Europeo de las Personas con Discapacidad (EDF) y en España
por el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad
(CERMI) proclaman y defienden este valor/principio/meta como una de sus
principales banderas y coinciden en algunas de sus formulaciones y conteni-
dos con los sostenidos por el «Movimiento de Vida Independiente», que se ha
desarrollado con pujanza en el mundo anglosajón, tanto en Estados Unidos
como en Gran Bretaña. Por tanto, sin que pueda crearse la apariencia de que la
defensa de estos valores ha corrido exclusivamente por cuenta de este Movi-
miento de Vida Independiente, sino que, más bien al contrario, han sido tam-
bién reivindicados, con total energía y convicción, por los movimientos aso-
ciativos europeos continentales, pasamos a continuación, por su peculiaridad
y especialidad, a dar unas pinceladas sobre este Movimiento específico de
Vida Independiente.
El Movimiento de Vida Independiente denuncia el modelo rehabilitador
que da una imagen de paciente de la persona con discapacidad y lo convierte
en un modelo social que da la imagen de consumidor semejante a la de la per-
sona sin discapacidad.
299
Según la Unión of Physically Impaired Against Segregation, «la discapa-
cidad es la desventaja o restricción de actividad causada por la organización
social contemporánea, que tiene poco en cuenta o ignora a las personas que
tienen minusvalías y por tanto las excluye de la participación en los circuitos
generales de las actividades sociales. La discapacidad es una forma particular
de opresión social».
En octubre de 2002 el Congreso de la Organización Mundial de Personas
con Discapacidad celebrado en Sapporo (Japón) recogió, al igual que la De-
claración de Madrid, las principales conclusiones del Congreso, entre las que
destacamos:
La Organización Mundial de Personas con Discapacidad debe continuar cre-

ciendo en fortaleza y haciendo oír su voz. Nosotros somos los expertos en re-
lación con nuestra situación y debemos ser consultados a todos los niveles, en
todas las iniciativas que nos conciernan...5.
La Asamblea General de las Naciones Unidas, por Resolución 47/3 de 1992,

estableció el Día Internacional de la Persona con Discapacidad: el tema elegi-
do para el año 2002 fue «Vida independiente e ingresos sostenibles». Su in-
tención era resaltar la importancia de estos conceptos y la relación entre ellos.
Por eso concretamente señala:
Las personas con discapacidad son capaces y están dispuestas a contribuir a la

vida económica, política y cultural de sus comunidades, pero todavía tienen
que enfrentarse con numerosas barreras, las cuales deben ser eliminadas para
asegurar que las personas con discapacidad, sus familias y sus comunidades
pueden participar, de acuerdo a su máximo potencial, en todos los aspectos de
la vida en sociedad6.
El comienzo de este movimiento, Vida Independiente, tuvo lugar en Berkely,

Estados Unidos, en los años setenta. Ed Roberts y John Hessler instalan el pri-
mer Centro de Vida Independiente, y a partir de ahí se va desarrollando orgá-
nicamente e introduciéndose en muchos otros países. Tuvo un origen universi-
tario y recibió apoyos de Veteranos de la Guerra Mundial, grupo importante
de discapacitados por lesiones en las guerras. Su primer y principal objetivo
entonces era sacar a las personas con discapacidad de hospitales e institucio-
nes como primer paso para integrarlas en la vida de la comunidad.
El movimiento surge para acabar con los prejuicios y estereotipos que
confinaban a las personas con discapacidad al aislamiento, y combatir actitu-
des sociales, como que una persona con discapacidad no puede trabajar, ni
conducir, ni cuidarse de sí misma, ni dirigir su propia vida.
El gran experto y activista del Movimiento Vida Independiente, Juan José
Maraña, nos dice de forma definitiva en qué consiste: «Es un paradigma, un
modelo desde el que la persona con discapacidad ejerce su plena capacidad de
300
elección como ser humano y ciudadano en plenitud de condiciones, en liber-
tad de modo individual, controlando todos y cada uno de los aspectos de su
vida para acceder al mismo rango de igualdad de derechos y deberes que sus
conciudadanos sin discapacidad7.
Según opina García Alonso8, pese a los avances del modelo Vida Libre,
encuentra reticencias por parte de los defensores del sistema tradicional, que
siempre ven alguna razón para mantener a muchas personas con discapacidad
en situaciones de dependencia familiar o institucional, sin autonomía perso-
nal, por lo que su incorporación no ha sido todavía posible en todos los órde-
nes de la vida, sin que ni siquiera sea posible garantizar todos los servicios su-
ficientes para obtener las condiciones de igualdad en el sentido de las Normas
Uniformes para la Igualdad de Oportunidades de las Personas con Discapaci-
dad de Naciones Unidas de 1993.
Es evidente que no todas las discapacidades son iguales, y, por lo tanto, no
precisan de los mismos esfuerzos, ni presentan los mismos costes, para nive-
lar a las personas con discapacidad con aquellas que carecen de ella, lo cual
sería el primer paso para empezar a decidir sobre sus vidas; es decir, liberarlas
de la dependencia de la propia discapacidad.
La asistencia personal debe ser profesional, aunque se ejercite por amigos
o familiares; debe ser controlada por el usuario que recibe el servicio, hasta el
punto de que éste debe tener el control de la organización y la definición de
las características del servicio; limitada sólo por la diferencia funcional y los
proyectos de vida de cada persona.
La OMS, en su Clasificación Internacional del funcionamiento de la Dis-
capacidad y de la Salud, ha reconocido la orientación del modelo social de la
discapacidad basado en el ideario de Vida Independiente.
En España la Constitución de 1978, sin abandonar el sistema de atención
clínica, resalta la necesidad de la integración plena en la sociedad, siguen la
LISMI y la LIONDAU, subrayando la necesidad de integración a través del
trabajo, la cultura, el deporte, etc. Y las organizaciones de discapacitados y
todo el movimiento asociativo han buscado por todos los medios concienciar
a la sociedad y a las propias personas con discapacidad de la necesidad de ac-
ceder al trabajo para ser independientes en el mismo plano que los sin disca-
pacidad.
La discapacidad tiene que ser médicamente neutralizada; ninguna persona
con discapacidad va a negarse a ello, ni pretender inmiscuirse en la labor de
los expertos; ahora bien, cuando estas personas hayan sido apoyadas por las
técnicas que les permitan reducir los efectos de la discapacidad al máximo,
podrán orientarse en los varios y variados objetivos de la vida, sin lastres y sin
privilegios. Todo lo harán ellos. «Nadie hará nada por ellos sin ellos».
301
1.2. Capacidad de renta y recursos económicos disponibles
Veamos ahora, de forma sumaria, con qué capacidades de renta cuentan las
personas con discapacidad para acceder a la vida libre.
Evidentemente no contamos con los datos necesarios, como serían los cos-
tes de la «nivelación» y su mantenimiento; ni tampoco las cantidades mínimas
que precisaría cada persona para llevar esa vida independiente dentro de un es-
tándar de vida considerado como normal; por ello tendremos como referencia
el salario mínimo interprofesional, que es de 6.190,80 euros anuales9.
Sólo hay dos fuentes que nos indiquen los ingresos de las personas con dis-
capacidad: las pensiones del Estado y la Seguridad Social, sean o no contribu-
tivas, y las declaraciones del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
Casi podíamos concluir este trabajo declarando simplemente que la renta
media de una persona con discapacidad es de 10.681,33 euros, frente a los
22.307,11 de las personas sin discapacidad.
Existen en España 3.478.644 personas con discapacidad, en números rela-
tivos un 9% de la población. Ahora bien, es de destacar que si los declarantes
con discapacidad representan el 4,46% de los declarantes del impuesto, su
contribución al volumen total de renta declarada se limita al 2,18%, lo que
equivale a 227 millones de euros. De esta forma, según la información prove-
niente de las declaraciones del IRPF 2002, la renta media declarada por las
personas con discapacidad asciende a 10.681,33 euros, cifra que representa
tan sólo el 47,88% de la renta media declarada por el conjunto de declarantes
sin discapacidad.
Sean estos datos introductores a la cuestión de la renta que refleja la De-
claración del impuesto mencionado, y pasemos a considerar las prestaciones
económicas.
Contamos con que la incapacidad permanente parcial para la profesión
habitual recibe una prestación equivalente a 24 mensualidades de la base re-
guladora; en la incapacidad permanente total la prestación asciende al 55%;
en la absoluta, el 100%, y en la gran invalidez, el 100% más un 50% destinado
a la persona que atiende al gran inválido.
Pensiones contributivas de incapacidad permanente. En miles

Gran IP IP IP
Años Total
Invalidez Absoluta Total Parcial
2000 23,9 353,7 411,2 3,8 792,6
2001 24,8 349,3 411,2 3,3 788,7
2002 25,5 346,1 413,2 2,9 787,3
2003 26,5 346,6 421,1 2,5 796,8
2004 27,9 351,6 433,4 2,2 815,1
302
Veamos ahora los importes medios de las pensiones contributivas de pen-
siones con discapacidad permanente en euros mensuales:
Gran IP IP IP
Años Total
Invalidez Absoluta Total Parcial
2000 1.048,4 627,23 432,44 110,62 536,4
2001 1.110,8 670,26 458,31 115,41 571,2
2002 1.161,0 707,05 478,23 118,95 599,5
2003 1.229,4 752,25 503,68 123,70 634,8
2004 1,286,0 792,08 524,94 127,26 665,1
Pensiones no contributivas de jubilación derivadas de invalidez

Edad Hombres % Mujeres % Total %
De 65 a 69 5.651 21 21.729 79 27.380 100
De 70 a 74 3.995 21 15.039 79 19.034 100
De 75 a 79 758 22 2.753 78 3.511 100
De 80 a 84 10 33 20 67 30 100
De más de 84 años 10 29 24 71 34 100
Total 10.424 21 39.565 79 49.989 100
La cuantía de las pensiones no contributivas se fija en aquellas estimadas

para edades inferiores a los 65 años, ya que después pasan a ser pensionistas
de jubilación; se establecen en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
A la vista de los datos, las pensiones medias de 346,05 euros para el año 2004
hablan por sí solas en cuanto a su insuficiencia y a la dificultad de vida inde-
pendiente. Véase el cuadro siguiente:
Beneficiarios de prestaciones no contributivas de invalidez

e importe medio de la pensión en euros
Importe medio Tasa de
Años Beneficiarios
(euros mes) variación
2000 242,416 259,25
2001 205,098 274,06 5,71%
2002 207,540 328,17 19,74%
2003 207,193 337,44 2,82%
2004 207,025 346,05 2,55%
Como se verá las cifras resultantes no garantizan la suficiencia económica

necesaria.
303
En cuanto a los subsidios económicos establecidos por la LISMI (26/1990,
de 20 de diciembre), los importes medios para el año 2004 fueron: 149,86 euros
para el subsidio de garantía de ingresos mínimos, 58,45 para el subsidio por
ayuda de tercera persona, y 42,96 para el subsidio de movilidad y compensa-
ción por gastos de transporte.
Las cifras anteriormente citadas indican que ninguna de ellas basta para
afrontar los gastos mínimos que demandan esas situaciones. Ninguna emplea-
da doméstica del nivel más inferior del mercado libre aceptaría ese salario; en
cuanto al subsidio de movilidad y compensación por gastos de transporte, no
alcanza ni para diez carreras de taxi con un trayecto de 3 kilómetros, no diga-
mos en coches especialmente preparados o en el propio.
Declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas

En el año 2002 declararon 23.82010 personas con discapacidad en la modali-
dad individual, de las cuales se han considerado 21.244 con grado de discapa-
cidad igual o superior al 33%.
Ya hemos dicho anteriormente cuán expresivo resulta que la renta media
de las personas con discapacidad sea de menos de la mitad de la que disfrutan
las personas sin discapacidad. Las rentas medias de las mujeres son un
35,97% inferiores a las de los hombres, con lo cual, por sexos, el femenino re-
sulta aún más discriminado.
Renta media declarada por las personas con discapacidad.

Por sexos y edad
Años Hombres Mujeres Total
25 - 29 3.971,46 5.255,72 4.383,47
30 - 34 6.912,21 5.610,35 6.516,16
35 - 39 9.584,84 7.588,92 8.947,80
40 - 44 12.619,92 8.623,89 11.272,25
45 - 49 15.040,35 11.170,59 13.537,27
50 - 54 19.719,35 12.656,06 17.110,97
55 - 59 18.661,90 8.709,40 14.443,62
60 - 64 15.157,94 7.591,14 11.808,20
65 - 69 13,376,73 7.248,56 10.300,48
70 - 74 10.741,67 7.338,62 8.927,97
75 - 79 10.744,33 6.872,00 8.544,31
80 - 84 11.150,96 7.617,86 9.102,95
Más de 85 9.175,67 10.477,32 9.978,13
Totales 12.783,35 8.184,92 10.681,33
304
Y no se pueden precisar más las cifras por carecer de datos sobre el grado
de concentración de renta, pues vemos que la más alta conseguida por una
persona con discapacidad (17.110,97 euros) no llega ni a la renta media de la
que corresponde a las personas sin discapacidad. Pero como indicación baste
saber que sólo el 19% del total de declarantes aparece con una renta igual o
superior a la media.
Para la cuestión que intentamos aclarar es irrelevante que conozcamos las
diferentes fuentes de renta que conforman la totalidad, pero sí la situación con
las rentas que provienen del trabajo, ya que aquellas que provienen del capital,
sea éste mobiliario o inmobiliario, significan muy poco en términos cuantita-
tivos.
El 77,51% de las declaraciones de las personas con discapacidad presen-
tan rendimientos del trabajo; éstos sólo suponen el 62,31% de la renta media
Rendimiento neto medio del trabajo

Edad 33% - 64% 65% - 100% Total
25 - 29 8.023,60 7.555,83 7.903,92
30 - 34 9.588,10 10.106,59 9.720.67
35 - 39 11.496,85 13.258,49 11.900,38
40 - 44 12.673,06 20.088,60 14.066,24
45 - 49 14.542,13 18.957,32 15.340,33
50 - 54 16.168,88 21.514,99 17.020,85
55 - 59 13.379,46 20.580,73 14.442,11
60 - 64 10.285,84 10.668,37 10.343,76
65 - 69 8.379,52 11.218,13 8.825,54
70 - 74 7.430,07 9.796,50 7.900,19
75 - 79 7.165,36 8.513,26 7.491,40
80 - 84 6.869,99 9.794,22 7.952,51
Más de 85 7.008,95 8.406,61 7.732,93
Totales 10.201,21 11.923,27 10.587,94
Vemos que prácticamente el total de la renta viene formado por la prove-

niente del trabajo, y podemos resaltar como conclusión importante que la fal-
ta de trabajo no sólo hace imposible la vida libre, sino la también problemática
subsistencia estricta. De ahí el hincapié que el movimiento asociativo en Es-
305
paña, y todas las instituciones que lo componen, hayan hecho siempre sobre el
empleo.
Otros rendimientos, como los del capital inmobiliario (6,89% de la renta
media), no son útiles para nuestros fines, a efectos de calcular la capacidad to-
tal, que viene dada por el cómputo de todas las rentas en la declaración del
IRPF.
Respecto al salario mínimo interprofesional, sólo se encuentran por enci-
ma con relativa comodidad las personas afectadas de gran invalidez, ya que la
media absoluta de éstas supera en un 300% el SMI; la pensión media de la in-
capacidad permanente parcial sólo alcanza el 26,90% del SMI.
Y en cuanto a las rentas que componen el total de la declaración del IRPF,
en el 75% de los casos, las rentas obtenidas por las personas con discapacidad
no llegan ni al salario mínimo interprofesional.
2. La inserción laboral como la mejor vía de integración social

y autonomía económica. Prevalencia de las políticas activas
y complementariedad de las políticas pasivas
2.1. Consideraciones introductorias
Pocas frases han caído tanto en el descrédito como aquella de que «el trabajo
es maldición divina». Todo lo contrario, hoy es suerte y privilegio, y para
cualquier persona con discapacidad una verdadera fortuna.
La OIT calcula que en el mundo hay unos 386 millones de personas con
discapacidad en edad de trabajar, y que la mayoría de ellas quieren hacerlo, lo
que significa un enorme potencial económico dormido, un despilfarro para
cualquier país, además de una tremenda injusticia en el terreno ético.
Pues bien, la mayoría de las personas con discapacidad que pueden y
quieren trabajar están desempleadas11. La tasa de desempleo de las personas
con discapacidad es considerablemente más alta que la de las personas sin
discapacidad, llegando a superar en algunos países el 80%. También hay que
considerar que muchos puestos de trabajo que consiguen las personas con
discapacidad ni están justamente remunerados ni ofrecen posibilidades de
promoción profesional. Esto hace que estas personas vivan en la pobreza, que
es el mal socio que desgraciadamente acompaña con frecuencia a la discapa-
cidad.
Tenemos, pues, un grupo de personas que están en las fronteras de la mar-
ginación debido a la concurrencia de una serie de factores, todos ellos nefas-
tos y, sin embargo, combatibles. Ese cuadro sombrío de factores incluye, entre
otros, niveles formativos mínimos —en ello incide a veces la pobreza más que
la propia discapacidad—, medios de transporte y accesos no apropiados, y el
desconocimiento de los posibles empleadores, que hacen sinonimia entre dis-
capacidad e ineptitud, además de otras ignorancias supinas. Podemos con-
306
cluir, con toda nuestra experiencia, que en todo ello hay más desconocimiento
que rechazo instintivo o estético.
No debe extrañar que por todo lo anterior haya arraigado el desaliento en
algunas personas con discapacidad y, coloquialmente dicho, arrojen la toalla y
se dejen vencer en la lucha por conseguir un empleo. Particularmente, sin em-
bargo, conocemos casos encomiables de empeño, que estimulan a luchar para
que sean los menos aquellos que tengan que ser dependientes de las políticas
asistenciales o de sus familias.
Y a pesar de este panorama, asumida la obligación moral, tenemos tam-
bién la obligación social, civil, jurídica, porque los ordenamientos jurídicos
de todos los países organizados se ocupan de las personas con discapacidad y
de la necesidad de integrarlas en la vida que se desenvuelve en la sociedad, y
en todas sus manifestaciones, como gran escenario de los seres humanos, so-
ciables y sociales. Desde nuestra Constitución a la ordenanza que puede dictar
un alcalde del pueblo más alejado todos tienen que tener en cuenta a las perso-
Y es una realidad comprobada y contrastada que los caminos a la integra-
ción pasan inexcusablemente por el trabajo; que la plena integración se basa
en el trabajo, se consigue a través del trabajo y se torna inasequible sin el traba-
jo. Esa integración laboral es la clave de todas las otras, porque supone autoes-
tima, superación de cualquier sentimiento de inferioridad del discapacitado; es
el gran nivelador entre las personas con y sin discapacidad. Las personas con
discapacidad no tienen por qué ser los desplazados, los outsiders. Una persona
puede ser o no religiosa; puede hacer o no deporte; puede o no inclinarse por la
cultura, por las artes, por la ciencia, la política; puede interesarse o no por cual-
quier cosa de la gran oferta de la sociedad. Sin embargo, no puede estar sin em-
pleo, no merece estar desplazado de todo, ni marginado, ni olvidado como ciu-
dadano de categorías inferiores. El trabajo es la gran puerta por la que se entra
al espacio de los ciudadanos autores y beneficiarios del progreso.
Tampoco es aceptable que la vida de una persona con discapacidad sea un
continuo luchar contra todo tipo de barreras, lo que a veces constituye no una
dificultad añadida, sino mayor que la específica discapacidad.
Está justificada la obligación de la sociedad entera a combatir estos ma-
les, por moral solidaria, por deber jurídico y por sentido común. Cada persona
sin trabajo es un problema que cuesta y no aporta, y está sometida a la humi-
llación de ser dependiente de alguien. Por el contrario, cada persona con em-
pleo es un sujeto independiente, lo que es igual que libre. Preguntamos: ¿exis-
te algo mejor que ser libre?
Ciñéndonos a la realidad, nos consta que se han hecho muchos esfuerzos
en políticas de empleo, a lo que ha contribuido notablemente el movimiento
asociativo, y que últimamente estas políticas han experimentado un cambio
importante. Cada vez se acentúa más la promoción y se dedican más recursos
a la creación de oportunidades de acceso a los puestos de trabajo existentes en
el mercado laboral, tanto en el sistema ordinario como en el protegido.
307
Para concluir, queremos hacer algunas observaciones relevantes desde
una perspectiva económica. Además de las consideraciones de tipo ético y po-
lítico que se sostienen y que deben prevalecer respecto de las políticas socia-
les que los poderes públicos deben desarrollar a favor de este colectivo, así
como los comportamientos individuales y sobre todo institucionales y empre-
sariales a que la legislación obliga, existen otra serie de indicadores o perspec-
tivas de la cuestión, entre las que la perspectiva económica es la menos habi-
tual en este tipo de reflexiones, pero no la menos importante. Incorporar al
mercado de trabajo al mayor número de personas con discapacidad posible
acarrea una serie de consecuencias positivas desde el punto de vista de la crea-
ción de riqueza y contribución a la sostenibilidad general del sistema. En efec-
to, cuanto mayor sea la población activa ocupada, mayor es la generación de
riqueza y de valor añadido; superior es la capacidad de consumo que incide a
su vez directamente sobre la producción y el empleo; mayores son las aporta-
ciones en términos de seguridad social y de recaudación tributaria y, en fin,
mayor será la cifra de recursos disponibles para subvenir las necesidades ge-
nerales vía Presupuestos Generales del Estado y, de este modo, garantizar me-
jor y a más largo plazo la viabilidad y sostenibilidad de los sistemas de pro-
tección social, que, además de afectar al colectivo de las personas con
discapacidad, beneficia solidariamente a otros muchos grupos en riesgo de
exclusión social. Cuanto mayor es el número de los que viven con indepen-
dencia económica e integrados laboralmente, mayores son los ingresos y
aportaciones y menores los gastos sociales de protección social para ellos que
pueden aplicarse a otros en situaciones de mayor necesidad.
2.2. La no discriminación en el empleo y su protección social
Algunos países y, entre ellos, a título ejemplificativo, Reino Unido, Canadá,

Estados Unidos y España, han decidido intervenir en beneficio del empleo de
las personas con discapacidad, estableciendo mecanismos de lucha contra la
discriminación basados en que la falta de oportunidades laborales es producto
de la vulneración del derecho de igualdad que asiste a todo ciudadano.
Esta nueva orientación convierte a la no discriminación en un derecho
universal exigible, aunque viendo los resultados en los países en que se ha im-
plantado, no es suficiente si falta como complemento indispensable la acción
positiva para llevar a las personas con discapacidad al empleo.
Todo lo anterior necesita de un cambio de percepciones respecto a la dis-
capacidad. La sociedad tiene que interiorizar como un valor que las diferen-
cias y limitaciones en nada alteran la esencia de igualdad en dignidad y dere-
chos de las personas con discapacidad. La educación y el empleo son los
factores determinantes de la integración social.
A la vez que se abandonan las posturas discriminatorias, hemos de utili-
zar la acción política aplicando técnicas que ya vienen siendo practicadas,
308
como las cuotas de reserva de empleo, los incentivos fiscales a la contratación
o las ayudas a la adaptación de puestos de trabajo.
También es de destacar que los trabajos precarios o peor remunerados
suelen ser ocupados por los sectores más débiles, tanto por su baja cualifica-
ción como por la necesidad de aceptarlos. Las empresas que trabajan bajo el
concepto de responsabilidad social deben incluir en sus códigos de conducta
la realización de iniciativas, tanto para la contratación de las personas con dis-
capacidad como en su promoción laboral.
Los poderes públicos deben invertir la postura de las políticas de empleo.
Desde las políticas pasivas de asistencia que se dirigen a compensar la caren-
cia de empleo, pasando a promocionar éste, sin disminuir la asistencia a quie-
nes realmente no pueden, como quienes tienen una discapacidad superior al
65%. Por decirlo gráficamente: más que defender, tienen que atacar y con la
mayor agresividad posible. Y deben hacerlo empezando por consagrar en los
ordenamientos jurídicos el principio de no discriminación por razón de disca-
pacidad en el acceso y en el mantenimiento en el puesto de trabajo, dotando a
los interesados de instrumentos jurisdiccionales y administrativos para hacer-
lo efectivo en caso de vulneración del derecho a la igualdad.
Para las organizaciones representativas de personas con discapacidad, el
empleo se ha convertido en una de las grandes prioridades en los últimos años,
lo que ha propiciado grandes transformaciones en los enfoques y estrategias
de intervención de tales organizaciones. La asunción por dichas organizacio-
nes de servicios de formación e intermediación en el mercado de trabajo, así
como la creación y gestión de Centros Especiales de Empleo, enclaves y cen-
tros ocupacionales les ha dado un giro más socio-empresarial a posiciones que
se habían inclinado por la gestión de servicios o centros de carácter asistencial.
Según una encuesta realizada por el IMSERSO, el INE y la ONCE, en
1999, sobre «Discapacidades, deficiencias y estado de salud», las personas
con discapacidad inactivas superan el 66%, sólo el 28% están ocupadas,
mientras que la tasa de empleo del conjunto de la población en edad laboral es
del 48%. En España el 9% de la población tiene alguna discapacidad, lo que
en cifras absolutas significa 3,5 millones de personas. Una encuesta del CIS
de marzo del 2004 indica que dos de cada tres españoles consideran insufi-
ciente la ayuda a las personas con discapacidad; tres de cada cuatro conside-
ran que los servicios sanitarios y sociales que se les proporcionan son insufi-
cientes, y el 85,2 por ciento están convencidos de las mayores dificultades que
soportan para encontrar trabajo.
La estrategia de la Unión Europea en materia de crecimiento económico y
empleo fija como objetivo estratégico fortalecer el empleo, la reforma econó-
mica y la cohesión social; para ello se debe atraer a un mayor número de per-
sonas, para que se incorporen al mercado laboral y modernizar los regímenes
de protección social.
Como las personas con discapacidad ya hemos dicho que representan uno
de cada seis europeos en edad de trabajar, su incorporación al mercado laboral
309
se muestra clave para alcanzar los objetivos en materia de empleo, por lo que
urge poner en práctica políticas dirigidas tanto a las personas con discapaci-
dad que estén buscando activamente un trabajo, como aquellas que ya han
abandonado tal búsqueda, e intensificando la acción hacia las mujeres, que
ostentan una doble tasa de desempleo.
Los grandes cambios conceptuales operados como consecuencia del paso
del modelo médico-rehabilitador al modelo social han traído como conse-
cuencia importantes transformaciones en los enfoques y en las metodologías
que las normas jurídicas han aplicado a estas situaciones, y lo han hecho cen-
trando su atención en las limitaciones o restricciones funcionales que sufre el
sujeto, articulando para ello una serie de respuestas de carácter paliativo a tra-
vés de ayudas y creando ámbitos de protección de la discapacidad. El modelo
anterior era una respuesta que conducía al aislamiento de la persona con dis-
capacidad respecto a la realidad y a su entorno y le privaba de una visión de
globalidad en cuanto al disfrute de sus derechos.
Afortunadamente, dicha concepción ha evolucionado y se ha situado en
un nuevo plano, en el que el verdadero sujeto de derechos es la persona con
discapacidad. El nuevo enfoque exige que la persona con discapacidad se con-
vierta en el pleno sujeto de los derechos irrenunciables inherentes a su digni-
dad, para lo cual deben ponerse a su disposición todas las técnicas y garantías
que la Constitución y las leyes ofrecen a todos los ciudadanos.
En este modelo de protección social el empleo se convierte en una pieza
estratégica clave para asegurar la incorporación de la persona con discapaci-
dad al mercado del trabajo.
Una Directiva europea, la 2000/78, establece que «el empleo y la ocupa-
ción son elementos esenciales para garantizar el principio de igualdad de
oportunidades para todos y contribuyen decisivamente a la participación ple-
na de los ciudadanos en la vida económica, cultural y social, así como a su de-
sarrollo personal».
Al analizar los elementos que configuran el nuevo modelo de atención al
empleo, junto con la Directiva, anteriormente citada, tenemos que considerar
la Ley española 13/1982, de integración social de las personas con discapaci-
dad, y la importancia de la Ley de Oportunidades, No Discriminación y Acce-
sibilidad Universal de las personas con discapacidad (LIONDAU 51/2003).
2.3. Orientaciones y evolución del modelo laboral
A) El modelo laboral de la LISMI
La Ley 13/1982, de Integración social de las personas con minusvalía, de 7 de

abril, fue la primera disposición legal que desarrolló el artículo 49 de la Cons-
titución, conteniendo en su Título VII una amplia regulación orientada al em-
pleo ordinario o de integración de las personas con discapacidad en las em-
310
presas, y mecanismos de empleo protegido, de carácter subsidiario, para los
que no puedan integrarse en el sistema ordinario. Los instrumentos o técnicas
para incentivar la integración laboral en el mercado libre de trabajo fueron
fundamentalmente:
— Las cuotas de reserva (artículo 38.1 LISMI).

— Incentivos económicos en forma de subvenciones y bonificaciones a
la cuota de la Seguridad Social.
Si bien, la aportación básica de la citada Ley para el empleo protegido son

los Centros Especiales de Empleo, regulados en los artículos 41 y siguientes,
desarrollados por los Decretos 2273 y 1368, ambos de 1985, que abordan la
regulación y la ordenación laboral, respectivamente.
Los Centros Especiales de Empleo se configuran como una fórmula mix-
ta que integra elementos de la empresa ordinaria, en cuanto a su funciona-
miento económico empresarial, con aspectos sociales, en cuanto al ajuste per-
sonal y garantía de la integración adecuada de las personas con discapacidad.
Como consecuencia de las previsiones contenidas en la LISMI se han pro-
ducido desarrollos normativos de nuevas realidades de gran interés, como son
las medidas alternativas y los enclaves laborales.
Las medidas alternativas (art. 38 LISMI) se desarrollaron por el Real De-
creto 27/2000, sustituido íntegramente por el Real Decreto 364/2005, y signi-
fican una fórmula que permite a las empresas, a la vista del no cumplimiento
de las cuotas de reserva, emplear un mecanismo sustitutorio. Las alternativas
se han traducido en tres medidas diferentes:
— La suscripción de contratos mercantiles de suministro de bienes o ser-

vicios por Centros Especiales de Empleo a la empresa obligada.
— La articulación de enclaves laborales.
— Las aportaciones económicas en forma de donaciones a entidades no
lucrativas dedicadas a la formación o el empleo de personas con disca-
pacidad para que dediquen dichos recursos a tales fines.
Los enclaves laborales están regulados por el Real Decreto 290/2004 y

consisten en la suscripción de un contrato entre la empresa obligada y un Cen-
tro Especial de Empleo para que un grupo de trabajadores de éste se desplacen
a aquélla para prestar una serie de servicios o actividades previamente acor-
dados.
B) Hacia un nuevo modelo
Si la LISMI imponía una prioridad de acceso al mercado ordinario de trabajo

fundamentalmente a través de las cuotas de reserva y los incentivos económi-
311
cos a la contratación, las nuevas normas a favor de la igualdad y no discrimina-
ción, como la Ley 51/2003 y la transposición de la Directiva comunitaria
2000/78, suponen un giro muy importante, ya que el principio que instaura es el
pleno y completo cumplimiento del principio de igualdad en toda su amplitud
y extensión, imponiendo a las empresas y demás agentes sociales un verdadero
deber jurídico de cumplimiento de este mandato, que deja de tener un carácter
meramente retórico para convertirse en una auténtica obligación para aquéllos.
C) Especial referencia a los Centros Especiales de Empleo
Los Centros Especiales de Empleo han servido para demostrar la aptitud de

los trabajadores con discapacidad para integrarse en un sistema productivo en
estos centros que, en la práctica, se han asemejado mucho a las empresas ordi-
narias; y han servido a su vez como la principal fuente de creación de empleo
para este colectivo, considerando que para muchos de sus trabajadores ha sido
el primero, incluso el único, empleo en su vida laboral.
Si el empleo de los Centros Especiales tiene un carácter subsidiario res-
pecto del empleo en el mercado ordinario de trabajo, deben trazarse los me-
canismos o puentes que aseguren la conexión y tránsito de uno al otro, aun-
que dichas medidas no se han adoptado en los últimos veinte años, pese a
haberse manifestado buenos propósitos para ello.
Debe superarse la actual concepción excesivamente rígida con que la ac-
tual normativa contempla los Centros Especiales de Empleo como fórmulas
subsidiarias, independientes, aisladas e incomunicadas con la empresa ordi-
naria, pues este dogmatismo ya no es útil ni se ajusta a la realidad ni a las ne-
cesidades de los discapacitados ni del sistema productivo.
La calificación administrativa de Centro Especial de Empleo no debe cir-
cunscribirse a un centro productivo independiente, sino que debería flexibili-
zarse el concepto para poder aplicarlo a unidades productivas con programas
de integración en el seno de las empresas ordinarias, articulando mecanismos
de cooperación entre la empresa ordinaria y el Centro Especial de Empleo, de
manera que haya una mayor conexión y coordinación de los procesos produc-
tivos y de las plantillas de los respectivos trabajadores.
2.4. Medidas de fomento e incentivación de la inserción laboral
Una vez analizadas las cuestiones centrales que hemos abordado en los epí-
grafes anteriores, conviene ofrecer y disponer de una visión panorámica ge-
neral y, necesariamente sintética, del conjunto de medidas previstas en nues-
tro ordenamiento y cuya finalidad consiste en fomentar la contratación de las
personas con discapacidad e incentivar dicha contratación a través de ayudas
públicas, bonificaciones de la Seguridad Social, beneficios fiscales, etc.
312
A) Medidas de fomento de la contratación
a) Contrato indefinido ordinario

— Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo («BOE» del 29-
3-1995).
— Real Decreto 1451/1983, de 11 de mayo, modificado por Real De-
creto 4/1999, de 8 de enero («BOE» del 26-1-1999) y por el Real
Decreto 170/2004, de 30 de enero («BOE» del 31-1-2004).
— Ley 24/2001, de 27 de diciembre («BOE» del 31-12-2001).
b) Contrato temporal de fomento de empleo

— Ley 36/2003, de 11 de noviembre («BOE» del 12-11-2003).
c) Enclaves laborales
— Real Decreto 290/2004, de 20 de febrero («BOE» del 21-2-2004).
d) Fomento de la contratación indefinida

— Ley 12/2001, de 9 de julio («BOE» del 10-7-2001).
— Real Decreto 1451/1983, de 11 de mayo, modificada por Real De-
creto 4/1999, de 8 de enero («BOE» del 26-1-1999) y por el Real
Decreto 170/2004, de 30 de enero («BOE» del 31-1-2004).
e) Contrato para la formación

— Artículo 11 del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo
(«BOE» del 29-3-1995), modificado por Ley 12/2001, de 9 de ju-
lio («BOE» del 10-7-2001).
— Real Decreto 488/1998, de 27 de marzo («BOE» del 9-4-1998).
f) Contrato en prácticas
— Artículo 11 del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo
(«BOE» del 29-3-1995), modificado por Ley 12/2001, de 9 de ju-
lio («BOE» del 10-7-2001).
— Real Decreto 488/1998, de 27 de marzo («BOE» del 9-4-1998).
313
g) Integración en cooperativas y sociedades laborales
— Orden de 29 de diciembre de 1998 («BOE» del 14-1-1998).
— Orden TAS/216/2004 de 20 de enero («BOE» del 9-2-2004).
h) Relación laboral especial de trabajadores en Centros Especializados de

Empleo (CEE)
— Real Decreto 1368/1985, de 17 de julio, modificado por Real De-
creto 427/1999, de 12 de marzo («BOE» del 26-3-1999).
— Artículos 41 a 45 de la Ley 13/1982, de 7 de abril («BOE» del 30-
4-1982).
— Orden Ministerial de 16 de octubre de 1998 («BOE» del 21-11-
1998).
— Real Decreto 2273/1985, de 4 de diciembre («BOE» del 9-12-
1985).
— Artículo 6, decimosexto, de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre
(«BOE» del 31-12-1997), que modifica el artículo 104, apartado
dos, de la Ley 37/1992 de 28 de diciembre (IVA).
i) Contrato de interinidad
— Disposición adicional novena, Ley 45/2002, de 12 de diciembre.
— Artículo 15.1.c) del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de
marzo («BOE» del 29-3-1995), Estatuto de los Trabajadores.
j) Medidas alternativas. Real Decreto 364/2005, de 8 de abril, cumpli-

miento alternativo con carácter excepcional de la cuota de reserva a fa-
vor de los trabajadores con discapacidad (deroga el R.D. 27/2000, ex-
cepto su disposición adicional segunda).
B) Incentivos fiscales a la contratación laboral de personas

con discapacidad
a) Deducción por creación de empleo de trabajadores minusválidos

— Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Socieda-
des. Artículo 41.
b) Deducción por aportaciones a patrimonios protegidos de las personas

con discapacidad
des. Artículo 43.2.
314
c) Deducción por gastos de formación profesional
des. Artículo 40.
d) Deducción por actividades de investigación y desarrollo

aprueba el texto refundido de la Ley sobre Sociedades. Artículo
35.1.
C) El marco normativo general
Y esta amplia panoplia o abanico de medidas que contiene nuestro ordena-

miento jurídico que, a título ejemplificativo, acabamos de describir, hay que
interpretarlas de manera encuadrada y focalizada en un modelo de integración
laboral que ya no se basa en el modelo prestacional o asistencial de la LISMI,
sino que ahora se ve mejorado y reinterpretado desde la perspectiva de la nue-
va legislación de no discriminación.
En efecto, la LIONDAU (Ley 51/2003) ya prevé en su artículo 2 que dicha
norma es de aplicación subsidiaria o supletoria a la legislación específica en
materia de no discriminación en el empleo. Es decir, sus criterios se aplican
en defecto de otros principios o preceptos específicos y, en todo caso, con un
valor interpretativo general que establece el marco global en el que deben ser
reinterpretadas las nuevas políticas sociales de formación e inserción laboral
Y esa legislación específica de no discriminación en el empleo se concre-
ta y materializa en la Directiva 2000/78 CE, que ha sido traspuesta a la legisla-
ción española mediante la Ley 62/2003 y que viene a completar definitiva-
mente los principios de no discriminación en el empleo que el estatuto de los
trabajadores venía contemplando ya desde 1980, en desarrollo de los princi-
pios de nuestra Constitución, que ahora permiten asegurar que los poderes pú-
blicos están obligados a desarrollar unas políticas concretas y operativas que
faciliten la integración en el mercado de trabajo de las personas con discapaci-
dad, articulando, por una parte, el conjunto de obligaciones y deberes que se
imponen tanto a los poderes públicos como a los privados (personas jurídicas
o físicas) y, por otro, el conjunto de incentivos o ayudas que estimulen, pro-
fundicen, incrementen y aceleren el cumplimiento de tales obligaciones por
los empleadores.
315
2.5. Ayudas e incentivos públicos para la contratación de personas
con discapacidad: la reforma de la reforma
El Gobierno de la nación alcanzó un acuerdo con los agentes sociales que

contenía medidas diversas a favor del crecimiento y el empleo. Dicho acuerdo
originó la promulgación del Real Decreto Ley 6/2006, de 9 de junio, que en
materia de personas con discapacidad articuló un conjunto de medidas, pre-
tendidamente reactivadoras del empleo, que en realidad implicaban un giro
brusco y un retroceso drástico del vigente modelo de ayudas e incentivos a la
inserción laboral de personas con discapacidad. El nuevo modelo sustituía las
anteriores ayudas calculadas en forma de porcentajes sobre la cotización en la
Seguridad Social por subvenciones de cuantía única, y sin mecanismo de ac-
tualización de cuantías, que implicaban una disminución objetiva del montan-
te económico de las mismas. De conformidad con nuestra Constitución, dicho
Real Decreto Ley fue sometido al trámite de convalidación en el Congreso de
los Diputados, que optó finalmente por proceder a su tramitación como ley
ordinaria. Durante el trámite parlamentario se introdujeron diversas enmien-
das que han supuesto una recuperación de la situación anterior total o parcial-
mente. De manera total respecto de los Centros Especiales de Empleo, y con
alcance parcial, de mayor o menor calado, en relación con la contratación in-
definida o temporal, la regulación definitiva es la que se contiene en la Ley
43/2006, de 29 de diciembre («BOE» de 30 de diciembre), de cuyo contenido
resaltamos a continuación los aspectos más relevantes.
A) Centros Especiales de Empleo

El Real Decreto Ley 5/2006, de 9 de junio, había reducido drásticamente el
importe de las bonificaciones en las cuotas empresariales a la Seguridad So-
cial de los trabajadores con discapacidad de los Centros Especiales de Em-
pleo. Desde el 1 de julio de 2006, los nuevos contratos indefinidos pasaron a
disfrutar de una bonificación de 250 euros/mes (3.000 euros anuales) durante
toda la vigencia del contrato. En el caso de los contratos temporales, la bonifi-
cación pasó a suponer 183,33 euros/mes (2.200 euros anuales) durante toda la
vigencia del contrato. Hasta el 1 de julio de 2006, la bonificación era sustan-
cialmente superior para la mayoría de los contratos, pues representaba el
100% de las cuotas empresariales.
Las restantes ayudas a la inversión, salarial (50%), de adaptación de pues-
tos..., etc., no habían resultado afectadas por la Ley.
Se consiguió que el Grupo parlamentario socialista aceptara una enmien-
da, que fue aprobada por el Congreso de los Diputados, por la que se vuelve al
antiguo sistema de bonificaciones del 100%, es decir a la situación anterior.
Bonificaciones que se aplicarán sobre los contratos indefinidos o temporales,
incluidos los contratos formativos, así como sobre las transformaciones en in-
definidos de los contratos temporales de fomento de empleo de personas con
316
discapacidad o las transformaciones en indefinidos de los contratos formati-
vos suscritos con trabajadores con discapacidad.
Además, se ha conseguido que la modificación tenga carácter retroactivo,
debiendo la Tesorería General de la Seguridad Social impulsar de oficio la de-
volución de las diferencias de cuotas que correspondan.
Tras su paso por el Senado, se ha logrado también que la duración de esta
regulación de las bonificaciones vuelva a ser indefinida. En el Congreso se
había limitado al año 2007, pero finalmente no será así. Se ha previsto, así
pues, que se aplicará hasta tanto no se adopte otra decisión, tras la evaluación
que el Gobierno y las organizaciones sindicales y empresariales más repre-
sentativas, incluidas las organizaciones del sector de la discapacidad, deben
efectuar sobre el conjunto de las políticas de empleo de las personas con dis-
capacidad. Además, esta evaluación y las propuestas futuras de modificación
normativa deberán contar con el informe del Consejo Nacional de la Discapa-
cidad.
B) Contratación indefinida y temporal de trabajadores con discapacidad

en empresas ordinarias
El régimen de bonificaciones en las cuotas empresariales a la Seguridad So-
cial había sufrido también un importante retroceso cuando la contratación la
efectuaba una empresa ordinaria que no era un Centro Especial de Empleo.
En el caso de la contratación indefinida, se sustituyeron los porcentajes de
bonificación sobre las cuotas empresariales (que iban del 70% al 100%, de-
pendiendo de la edad y el sexo del trabajador) por una bonificación de 250 eu-
ros/mes (3.000 euros anuales) durante toda la vigencia del contrato, que se
elevaba a 266,67 euros/mes (3.200 euros anuales) si se trata de trabajadores
con discapacidad severa procedentes de enclaves laborales. No se primaba ya
ni que el trabajador fuera mayor de 45 años ni que fuera mujer. La misma bo-
nificación se disfruta en el supuesto de transformación en indefinidos de los
contratos temporales de fomento del empleo celebrados con personas con dis-
capacidad, o de transformación en indefinidos de contratos formativos suscri-
tos con trabajadores con discapacidad.
Las restantes ayudas (6.907 euros por contrato, adaptación de puestos...)
no fueron tocadas por la Ley.
En el caso de los contratos temporales de fomento de empleo para perso-
nas con discapacidad, cuyas bonificaciones podían ir del 75% al 100%, según
edad, sexo o tratarse del primer trabajador de la empresa, fueron sustituidas
por una bonificación de cuotas a tanto alzado consistente en 183,33 euros/mes
(2.200 euros anuales) durante toda la vigencia del contrato, es decir de doce
meses a tres años.
Era imprescindible que esta nueva situación se modificara urgentemente
para que no cayera la contratación de trabajadores con discapacidad, al igual
que se hizo en el caso de los Centros Especiales de Empleo.
317
El resultado ha sido positivo, aunque no se cubran todas las aspiraciones.
Se han incrementado las bonificaciones relativas a la contratación indefinida,
tomándose en consideración incrementos también en el caso de las discapaci-
dades más severas, los trabajadores con discapacidad mayores de 45 años y
mujeres, que no estaban contempladas en el Real Decreto Ley.
C) En el caso de los contratos indefinidos, las mejoras han sido:

a) La cuantía anual de la bonificación ha aumentado de 3.000 euros a
4.500 euros (375 euros/mes).
b) Dicha cuantía se aumenta a 5.100 euros anuales (425 euros/mes) para
las personas con discapacidad con un grado de minusvalía del 33% que
tengan parálisis cerebral, enfermedad mental o discapacidad intelec-
tual, y para las personas con discapacidad física y sensorial con más
del 65% de discapacidad.
c) Los 4.500 o 5.100 euros anuales se incrementan en otros 1.200 euros
anuales (100 euros/mes) para las personas mayores de 45 años (hasta
un total de 5.700 o 6.300 euros/año).
d) Los 4.500 o 5.100 euros anuales se incrementan en otros 850 euros
anuales (70,83 euros/mes) para las mujeres (hasta un total de 5.350 o
5.950 euros/año).
e) Los dos últimos incrementos son incompatibles. Es decir una mujer
mayor de 45 años sólo disfruta del incremento de 45 años (el mayor).
En cuanto a los contratos temporales de fomento de empleo, no se han

producido mejoras. La bonificación seguirá siendo de 2.200 euros anuales.
El nuevo régimen de incentivos, como en el caso de los CEE, tampoco
está sometido a plazo. Se evaluarán conjuntamente todas las políticas de em-
pleo para las personas con discapacidad para proponer futuras modificacio-
nes que, en todo caso, contarán con el informe del Consejo Nacional de la
Discapacidad.
D) Otras medidas interesantes y beneficiosas que establece la Ley

(ya las disponía el Real Decreto Ley) son:
— Se clarifica definitivamente que el derecho a los beneficios estará
condicionado a que el trabajador con discapacidad tenga reconocido
un grado de minusvalía igual o superior al 33% (en el caso de los pro-
cedentes de enclaves el específico grado establecido en la normativa),
o bien sea pensionista de la Seguridad Social que tenga reconocida
una pensión de incapacidad permanente en el grado de total, absoluta
o gran invalidez, o pensionista de clases pasivas que tenga reconocida
una pensión de jubilación o de retiro por incapacidad permanente para
el servicio o inutilidad. Es decir, que no se podrá exigir la resolución
318
del organismo evaluador del grado de discapacidad, sino que bastará
con acreditar el reconocimiento de la pensión de Seguridad Social o
Clases Pasivas. En definitiva, la aplicación del controvertido artículo
1.2 de la Ley 51/2003, LIONDAU, a este ámbito del empleo. (Recuér-
dese que el RD 1414/2006 ha clarificado esta cuestión al desarrollar e
interpretar el citado artículo 1.2 de la LIONDAU.)
— En cuanto a los requisitos y exclusiones, se mantienen las vigentes
para las contrataciones de trabajadores con discapacidad, que son más
flexibles que para el resto de los colectivos: en concreto, no se les apli-
ca las exclusiones en el caso de las relaciones laborales de carácter es-
pecial y en el supuesto de contratación de familiares del empresario o
de quienes ostenten el control empresarial, tengan cargos de dirección
o sean miembros de sus órganos de administración.
— Las bonificaciones se disfrutan tanto en el supuesto de contratos a
tiempo completo como a tiempo parcial, incluida la modalidad de fijo
discontinuo, tanto si el contrato es indefinido como temporal. Antes
no se bonificaban los contratos temporales a tiempo parcial. Las bo-
nificaciones se aplican en proporción a la jornada.
— Se regula el contrato temporal de fomento del empleo para personas
con discapacidad. Esta regulación viene a sustituir la vigente hasta la
fecha del artículo 44 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre. No hay
cambios sustanciales en la regulación material de esta modalidad con-
tractual, siendo las más relevantes en relación a la regulación hasta
ahora, mejoras que nos benefician.
— Se bonifican aunque sean a tiempo parcial, lo que hasta esta norma no
estaba permitido.
— La exclusión de las bonificaciones en la contratación de familiares,
que permanecían para los contratos temporales pero no así para los in-
definidos, se ha suprimido también para esta modalidad contractual.
E) Estrategia Global de Empleo para Personas con Discapacidad

(disposición adicional duodécima)
También se valora como muy positivo el compromiso del Gobierno de apro-
bar en el plazo de seis meses una Estrategia Global de Acción para el Empleo
de Personas con Discapacidad 2007-2008, previas consultas con los interlo-
cutores sociales y con las organizaciones representativas de personas con dis-
capacidad y sus familias.
Dicha estrategia contendrá un repertorio, con su correspondiente calenda-
rio de iniciativas y medidas normativas, programáticas y presupuestarias, diri-
gidas a promover el acceso de las personas con discapacidad al mercado de
trabajo, mejorando su empleabilidad y su integración laboral.
Esta estrategia contará, entre sus objetivos preferentes, disminuir los índi-
ces de desempleo y elevar las tasas de actividad de las personas con discapaci-
319
dad, con especial atención a las mujeres con discapacidad, y aquellas otras
personas que por su discapacidad presentan dificultades severas de acceso al
mercado de trabajo.
Para concluir, y en otro orden de cosas, conviene dejar constancia de que
la Ley 39/2006 (en materia de dependencia) prevé en su disposición decimo-
cuarta que «las entidades privadas que aspiren a gestionar, por vía de concier-
to, prestaciones o servicios del Sistema para la Autonomía y Atención a la De-
pendencia deberán acreditar, con carácter previo, en el caso de que vinieran
obligadas a ello, el cumplimiento de la cuota de reserva para personas con dis-
capacidad o, en su defecto, las medidas de carácter excepcional establecidas
en el artículo 38 de la Ley 13/1982, de 7 de abril (LISMI) y reguladas en el
Real Decreto 364/2005, de 8 de abril».
3. Las prestaciones económicas del Estado

y otras Administraciones Públicas
3.1. Precisiones introductorias
De las prestaciones que reciben las personas con discapacidad podemos ha-
cer dos grandes grupos: aquellas prestaciones económicas que reciben a cargo
del presupuesto de la Seguridad Social y aquellas que reciben con cargo a los
presupuestos del Estado. Existe otro grupo menos importante, que son las
prestaciones a cargo de las comunidades autónomas que, sin tenerlas estable-
cidas, pueden complementar las de la Seguridad Social, especialmente en las
pensiones no contributivas y en las asistenciales.
Existen algunas, en casi todas las comunidades, configuradas como ayu-
das individuales para servicios concretos a favor de las personas con disca-
pacidad, padres, tutores, y para los centros en que estén internados, y los
requisitos para ser beneficiarios, además de estar empadronados en la co-
rrespondiente comunidad autónoma, son, entre otros, contar con un grado
de discapacidad no inferior al 33%; también acreditar una permanencia en
la comunidad y, como es lógico, demostrar la necesidad de la subvención o
ayuda que se solicite.
Impulsando toda la política de las subvenciones a favor de las personas
con discapacidad figura en primer término la Constitución Española, cuyo ar-
tículo 49 encomienda a los poderes públicos llevar a cabo la prevención, el
tratamiento, la rehabilitación e integración de las personas con discapacidad,
y ampararlas para que puedan beneficiarse de los derechos y garantías consti-
tucionales.
También el art. 9, punto 2, de la carta magna, que ordena promover las
condiciones que hagan posible la igualdad de las personas y de los grupos,
para que todos puedan participar en la vida política, económica, cultural y so-
cial. También el art. 35, que establece el derecho al trabajo sin discriminación,
320
y el art. 10, que trata de la dignidad de la persona. Todos los artículos citados
revelan la intención proteccionista de los constituyentes en orden a la integra-
ción social de las personas con discapacidad.
En sintonía con los precedentes mandatos constitucionales tenemos la
Ley de Integración Social del Minusválido (LISMI), 13/1982, de 7 de abril,
en cuyo articulado se aprueban unas prestaciones económicas en forma de
subsidios, y que fueron derogados por la Ley 26/1990, de 20 de diciembre,
que a su vez establece las pensiones no contributivas en la Seguridad Social;
es decir, pensiones de invalidez a favor de personas con discapacidad, aunque
no existan cotizaciones previas.
Abundando en instrumentos normativos hay que tener en cuenta textos in-
ternacionales, que ordenan también nuestro derecho interno, como son el
Convenio 159 de la OIT; la Recomendación 168, también de la OIT, sobre
readaptación profesional y empleo de las personas con discapacidad, y la Di-
rectiva 2000/78 CE, relativa a la igualdad de trato en el empleo, esto por citar
sólo unos ejemplos.
Existe, pues, un conjunto de prestaciones a favor de las personas con dis-
capacidad que el conocido y excelente informe Beveridge clasifica de la si-
guiente manera:
— «Prestación». Que se configura como un pago continuado, por lo ge-

neral durante todo el tiempo que dura la necesidad, la cual suele tener
una duración temporal. Entre estas prestaciones nos encontraríamos
con las correspondientes a la enfermedad o por incapacidad temporal,
a la maternidad o aquellas otorgadas a quienes han perdido involunta-
riamente su empleo.
— «Pensión». Configurada como un pago periódico que implica una
pérdida de la capacidad de obtener ingresos de forma permanente o
muy prolongada, ya sea debida a la edad (pensión de vejez o de jubila-
ción), la incapacidad (pensión de invalidez o de incapacidad perma-
nente) o la muerte (pensiones de viudedad, orfandad y, en su caso, a
favor de otros familiares del fallecido).
— «Subsidio» o ayuda. Se caracteriza por ser un pago único, reconocido
para un propósito específico, como pueden ser los subsidios por ma-
trimonio o defunción.
— «Asignación». Pago periódico otorgado a favor de las personas de-
pendientes, aunque el perceptor de la asignación sea la persona de
quien dependen aquéllas. Es el caso, por ejemplo, de las asignaciones
familiares como consecuencia de la existencia de hijos menores, cón-
yuge dependiente u otros familiares.
321
3.2. Prestaciones económicas de la Seguridad Social
La Ley General de la Seguridad Social (LGSS)12 reconoce prestaciones con-

tributivas a la incapacidad y jubilación, y pensiones de orfandad; y en la mo-
dalidad no contributiva, pensiones por invalidez y prestaciones familiares.
A) Prestaciones de carácter contributivo
a) Incapacidad permanente
La incapacidad permanente es la situación en que se encuentra el trabaja-

dor que después de haber estado sometido a tratamiento y haber sido dado de
alta médica sigue presentando un cuadro en sus capacidades físicas que le im-
posibilita para todo tipo de trabajo, aunque no se descarte en forma absoluta
una posible recuperación, si bien dicha posibilidad médicamente ha de esti-
marse incierta o a largo plazo. Se consideran también incapacitados perma-
nentes aquellas personas que una vez extinguido el plazo de la incapacidad
temporal, cuya duración es de 18 meses, mantengan la situación que les llevó
a la discapacidad temporal, siempre que no se haya dictado demora en la cali-
ficación.
La incapacidad permanente se jerarquiza o clasifica en cuatro grados13.
Los requisitos para obtener estas prestaciones son:
• Estar afiliado a la Seguridad Social y en alta, salvo para la incapacidad

absoluta y gran invalidez, que puede accederse sin el requisito de alta.
• Acreditar un periodo de cotización en la fecha del hecho causante.
• No superar los 65 años de edad, teniendo derecho a la pensión de jubila-
ción.
La cuantía de las prestaciones, cualquiera que sea la pensión de invalidez,

está limitada a un máximo, para el año 2007, de 2.290,59 euros mensuales, y
para el caso de gran invalidez de 3.435,88 euros mensuales.
Para la incapacidad permanente parcial corresponde una cantidad equiva-
lente a 24 mensualidades de la base reguladora que haya determinado la pres-
tación por incapacidad temporal.
Para la incapacidad permanente total la prestación económica equivale a
una pensión vitalicia del 55% de la respectiva base reguladora.
La cuantía para la incapacidad permanente absoluta equivale al 100% de
la correspondiente base reguladora. A su vez, en los casos de gran invalidez,
la pensión de invalidez absoluta se incrementa en un 50% de la respectiva base
reguladora.
Cualquiera que sea la cuantía de la pensión de invalidez cuenta con la ga-
rantía de unos importes mínimos en función del grado reconocido, como
muestra el cuadro siguiente para 2006 (datos de Panizo Robles14):
322
Cónyuge a cargo Sin cónyuge a cargo

Clase de pensión
euros/año euros/año
Gran invalidez 12.727,26 10.357,62
Incapacidad absoluta 8.484,84 6.905,08
Total. Titular: 65 años 8.484,84 6.905,08
Total cualificada beneficiarios 60 a 64 años 7.929,74 6.433,98
Parcial AT y titular 65 años 8.484,84 6.905,08
b) Régimen de Clases Pasivas
Este régimen acoge a los funcionarios públicos, salvo los de organismos

autónomos, cuerpos de Administración de la Seguridad Social, los funciona-
rios de nueva incorporación de las comunidades autónomas y los de la Admi-
nistración Local.
Se contempla la pensión de incapacidad permanente que, en este régimen,
constituye una especificidad de la pensión de jubilación.
Se exige una situación del funcionario afectado por lesión, proceso pato-
lógico somático o psíquico que esté estabilizado o sea irreversible que le im-
posibilite para las funciones propias de su cuerpo, plaza, escala o carrera;
acreditar un periodo de cotización de 15 años, teniendo en cuenta que son
computables todos los periodos de servicios acreditados en el Estado y los que
se hayan realizado en cualquiera de los regímenes de la Seguridad Social.
La cuantía de haberes reguladores se fija en la respectiva Ley de Presu-
puestos Generales del Estado, de acuerdo con el grupo en que esté encuadrado
el cuerpo o escala del funcionario. Para 2007, conforme a la Ley 42/2006, de
29 de diciembre, la cuantía de los haberes reguladores es la siguiente, sobre la
que se aplicará un porcentaje en función de los años cotizados.
Grupo funcionarial Euros/año

A 35.799,24
B 28.174,90
C 21.638,82
D 17.119,89
E 14.596,06
323
Cuadro de porcentajes aplicables:
Años servicio Porcentaje Años servicio Porcentaje Años servicio Porcentaje

15 26,92 22 52,50 29 78,08
16 30,92 23 56,15 30 81,73
17 34,23 24 59,81 31 85,38
18 37,88 25 63,46 32 89,34
19 41,54 26 67,11 33 92,69
20 45,19 27 70,77 34 96,35
21 48,94 28 74,42 35 y más 100
c) Orfandad
La última de las pensiones contributivas de que nos ocupamos es la pen-

sión de orfandad. Esta pensión se limita a que el huérfano tenga una edad infe-
rior a los 18 años, lo que no es aplicable en los casos en que el huérfano acre-
dite una discapacidad en un grado equivalente a la permanente absoluta o gran
invalidez, en cuyo caso la pensión tiene carácter vitalicio.
Si la muerte se ha originado por enfermedad común, se exige haber coti-
zado como mínimo 500 días en los cinco años inmediatamente anteriores a su
fallecimiento.
El importe mínimo de la pensión para el año 2007 es de 2.816,52 euros/
año cuando el menor de 18 años tenga una discapacidad igual o superior al
65%.
B) Pensiones no contributivas
a) Invalidez
Desde la Ley 26/1990, el ordenamiento de la Seguridad Social prevé unas
prestaciones a favor de las personas con discapacidad que acrediten un deter-
minado grado de la misma, y que carezcan de recursos suficientes en los tér-
minos previstos en la legislación vigente. Entre ellas, la pensión de invalidez
no contributiva, de las cuales son beneficiarios las personas mayores de 18
años de edad y menores de 65 que tengan residencia en España y la hayan te-
nido durante cinco años, de los cuales dos han de serlo inmediatamente ante-
riores a la solicitud; deben acreditar también una discapacidad superior o
igual al 65%.
El cómputo anual de la pensión para el año 2007 será de 4.348,40 euros, si
bien será objeto de actualización periódica en los mismos términos que lo ha-
324
gan las pensiones de la Seguridad Social, y se prevé un complemento de la
pensión para aquellos casos acreditados como el más elevado grado de disca-
pacidad, para los que sea necesario recurrir al concurso de otra persona para
atender a los beneficiarios.
b) Prestaciones familiares de la Seguridad Social

La Ley 26/1990 estableció prestaciones familiares de modalidad no con-
tributiva. Posteriormente la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, dispuso que to-
das las prestaciones familiares de la Seguridad Social pasasen a la modalidad
no contributiva de la protección. En tal sentido, el art. 181 LGSS establece las
siguientes prestaciones familiares económicas:
— Una asignación por cada hijo menor de 18 años o mayor si acredita
una discapacidad superior al 65%, que estén a cargo del beneficiario.
— Una prestación económica de pago único por nacimiento o adopción.
— Una prestación económica de pago único por parto o adopción múlti-
ples.
La cuantía de las prestaciones, en los casos de hijo menor de 18 años y dis-
capacitado en grado igual o superior al 33%, 581,66 euros por año.
— Hijo mayor de 18 años afectado por discapacidad en grado igual o su-
perior al 65%, 3.727,20 euros por año.
— Hijo mayor de 18 años afectado por una discapacidad en grado igual o
superior al 75%, 5.590,80 euros por año.
La prestación económica por nacimiento o adopción del tercer o sucesivo
hijo consiste en un pago único de 450,76 euros por cada hijo natural o adop-
tado.
La cuantía de la prestación en caso de parto o adopción múltiples varía en
función del número de hijos nacidos o adoptados de la siguiente manera:
Importe prestación en el
N.o de hijos N.o veces SMI mensual
ejercicio 2006 (euros)
2 4 2.160,00
3 8 4.320,00
4 y más 12 6.480,00
3.3. Prestaciones económicas a cargo del Estado
A) Las prestaciones de la LISMI

La Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos, es-
tableció:
325
a) El subsidio de garantía de ingresos mínimos
Aunque este subsidio fue suprimido posteriormente, mantienen su perci-
bo los beneficiarios que sigan reuniendo los requisitos que lo condicionaban
y que son: tener una edad mínima de 18 años; acreditar un grado de discapa-
cidad del 65% y verse imposibilitado de obtener empleo; no estar comprendi-
do en el sistema de la Seguridad Social; no ser beneficiario o no tener dere-
cho por edad o por cualesquiera otra circunstancia de análoga naturaleza, y,
por último, no tener ingresos personales que superen el 70% anual del índice
público de referencia de efectos múltiples (Real Decreto Ley 3/2004, de 25
de junio).
b) Subsidio por ayuda de tercera persona.

Los requisitos exigidos para el mantenimiento del derecho al subsidio por
ayuda de tercera persona son: tener una edad mínima de 18 años; grado de dis-
capacidad del 75% y precisar la ayuda de una persona; no hallarse internado
en centro asistencial; no estar comprendido en el sistema de la Seguridad So-
cial; no ser beneficiario o tener derecho a prestación o ayuda de análoga natu-
raleza otorgada por organismo público, y no superar el nivel de recursos eco-
nómicos personales del 70% del IPREM vigente.
Desde el año 1991 la cuantía del subsidio está congelada en 58,45 euros
por mes.
c) Subsidio de movilidad y compensación por gasto de transporte.

Se configura como una prestación de carácter periódico destinada a aten-
der los gastos originados por desplazamiento fuera del domicilio habitual a las
personas con discapacidad que tengan grandes dificultades para el uso del
transporte.
Las exigencias son tener una edad mínima de tres años, grado de discapa-
cidad igual o superior al 33%; no ser beneficiario de otras ayudas análogas,
no superar el nivel de recursos económicos personales y familiares del 70%
del IPREM, presentar grave dificultad para utilizar los transportes colectivos,
y no encontrarse imposibilitado para desplazarse fuera de casa.
La cuantía del subsidio es de 49,24 euros por mes, importe que viene sien-
do objeto de actualización anual.
B) Pensiones asistenciales
Fueron implantadas en el año 1960 y derogadas en el año 1992. Tenían como

finalidad dar cobertura protectora a las personas que ante determinada edad o
enfermedad carecían de renta suficiente para la cobertura de sus necesidades
básicas. Son gestionadas por las diferentes comunidades autónomas a las que
el Estado transfiere el importe de las correspondientes nóminas.
326
La cuantía de las prestaciones es de 149,86 euros mensuales, y están sin
actualizar desde el año 1991.
4. El patrimonio especialmente protegido

4.1. Nociones previas
Un indicativo incontestable de que los poderes públicos se preocupan cada

vez más de los problemas de las personas con discapacidad es la Ley 41/2003,
de 18 de noviembre, de protección patrimonial de las personas con discapaci-
dad y de modificación del Código Civil, de la Ley de Enjuiciamiento Civil y
de la Normativa Tributaria con esta finalidad, aparecida en el «BOE» de 19 de
noviembre, y conocida como Ley del Patrimonio Protegido.
En la propia exposición de motivos se justifica la necesidad de un instru-
mento jurídico que garantice a las personas con discapacidad que sobrevivan a
padres y tutores, y a aquellas cuya vejez vaya asociada a discapacidades ante-
riores o advenidas, la satisfacción de sus necesidades esenciales.
Nace, pues, esta Ley ante la necesidad de regular nuevos mecanismos de
protección:
Son múltiples los mecanismos que, en cumplimiento del mandato que a los po-
deres públicos da el artículo 49 de la Constitución, tratan de responder a la
especial situación de las personas con discapacidad, ordenando los medios
necesarios para que la minusvalía que padecen no les impida el disfrute de los
derechos que a todos los ciudadanos reconocen la Constitución y las leyes, lo-
grando así que la igualdad entre tales personas y el resto de los ciudadanos
sea real y efectiva, tal como exige el artículo 9.2 de la Constitución.
Hoy constituye una realidad la supervivencia de muchos discapacitados a
sus progenitores, debido a la mejora de asistencia sanitaria y a otros factores,
y nuevas formas de discapacidad como las lesiones cerebrales y medulares
por accidentes de tráfico, enfermedad de Alzheimer y otras, que hacen acon-
sejable que la asistencia económica al discapacitado no se haga sólo con car-
go al Estado o la familia, sino con cargo al propio patrimonio que permita ga-
rantizar el futuro del minusválido en previsión de otras fuentes para costear
los gastos que deben afrontarse.
Nace, pues, la Ley ante la necesidad de instrumentar y regular nuevos meca-

nismos de protección.
El patrimonio protegido que regula la Ley consiste en una parte patrimo-
nial separada del patrimonio total de la persona titular, que desde el momen-
to de la constitución queda directamente vinculada a satisfacer las necesida-
des de la persona con discapacidad, y al cual se pueden aportar bienes y
derechos, según expresa la Ley, a título gratuito. Todo el acervo patrimonial
327
protegido queda sometido a un régimen administrativo y de supervisión es-
pecífico.
Los titulares y por ello beneficiarios sólo pueden serlo personas con dis-
capacidad: aquellos afectados por una discapacidad psíquica a partir del 33%
o por una discapacidad física o sensorial del 65%.
4.2. Constitución y extinción del patrimonio protegido
A) Constitución del patrimonio protegido
Según la propia Ley, esta constitución corresponde «a la propia persona con

discapacidad que vaya a ser beneficiaria del mismo, o, en caso de que ésta no
tenga capacidad de obrar suficiente, a sus padres, tutores o curadores, de
acuerdo con los mecanismos generales de sustitución de la capacidad de obrar,
regulados por nuestro ordenamiento jurídico, o bien a su guardador de hecho,
en el caso de personas con discapacidad psíquica».
También podrán hacerlo otras personas solicitándolo a aquellas que están
legitimadas para hacerlo, y si encontraran rechazo por parte de ellas, acudien-
do al Ministerio Fiscal, que a su vez lo solicitará del juez, quien se pronuncia-
rá atendiendo al interés de la persona con discapacidad.
Simultáneamente se hará la aportación de bienes, a la que pueden contri-
buir cualesquiera persona con interés legítimo. Estas aportaciones se realizan
a título gratuito, lo que tiene importancia a efectos fiscales, ya que si son inter
vivos son donaciones, y legados si son mortis causa.
Establece la Ley que «el aportante podrá establecer el destino que a los
bienes o derechos aportados deba darse una vez extinguido el patrimonio pro-
tegido, determinando que tales bienes o derechos reviertan en el aportante o
sus herederos o dándoles cualquier otro destino lícito que estime oportuno.
Sin embargo, esta facultad del aportante tiene un límite, ya que la salida del
bien o derecho aportado del patrimonio protegido tan sólo podrá producirse
por extinción de éste, lo que elimina la posibilidad de afecciones de bienes y
derechos a término».
La Ley reconoce al titular el derecho de establecer las reglas de admi-
nistración del patrimonio que estime convenientes, naturalmente cuando
tiene capacidad de obrar plena, y siempre deben constar dichas reglas en el
documento constitucional, entendiéndose por administración tanto aquello
que se refiera al mantenimiento del patrimonio como a la disposición de los
bienes y su buena administración económica. Esa libertad del titular para
disponer la administración del patrimonio le posibilita para concederla a
entidades sin ánimo de lucro especializadas en la problemática de las perso-
nas con discapacidad, si bien cuando el constituyente del patrimonio sea a
la vez beneficiario y tenga capacidad suficiente, se aplicará la regla ge-
neral.
328
Sería obvio recalcar que el patrimonio protegido debe dedicarse a aquello
para lo que fue concebido; esto es, a satisfacer las necesidades esenciales del
beneficiario. Sin embargo, responde de las deudas procedentes del mismo, así
como de las que procedan del patrimonio personal del beneficiario.
El patrimonio protegido no tiene por qué estar forzosamente administrado
por los padres o tutores. Puede serlo tanto por una persona física como por una
persona jurídica, sin finalidad lucrativa, desde luego. Tendrá su representa-
ción legal, en caso de que el titular no esté capacitado, en cuanto a los asuntos
de administración y gestión.
La administración será supervisada por el Ministerio Fiscal, que lo hará
tanto de oficio como a instancia de cualquier persona. Y a él deben rendir
cuentas los administradores cuando aquél lo determine, y en cualquier caso
anualmente, con una memoria de su gestión y un inventario de bienes y dere-
chos. También la supervisión abarca a las solicitudes para constituir el patri-
monio protegido, las sustituciones, cambios, etc.
La Ley crea en su artículo 7.3 la Comisión de Protección Patrimonial de
las Personas con Discapacidad, adscrita al Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, complementada por Real Decreto 177/2004, de 30 de enero, modifi-
cado por Real Decreto 2270/2004, de 3 de diciembre: «... cuya función básica
es ser un órgano externo de apoyo, auxilio y asesoramiento del Ministerio fis-
cal en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las demás que reglamenta-
riamente puedan atribuírseles».
En el último de los decretos citados se dispone una composición mixta de
representantes de la Administración General del Estado y de las asociaciones
de ámbito estatal representativas de los distintos tipos de discapacidad, según
exige la Ley.
También la Ley contempla que en el Registro Civil conste la condición de
un bien o derecho inscrito como patrimonio protegido.
B) Extinción del patrimonio protegido
Según el artículo 6.o de la Ley, se regulan tres formas de extinción del patri-
monio protegido: muerte del beneficiario; por perder la condición de persona
con discapacidad al haber variado las circunstancias que dieron origen a obte-
nerla, y porque lo decida un juez a instancia del fiscal, porque así convenga al
interés del beneficiario.
Una vez declarada la extinción por muerte, los bienes y derechos se enten-
derán comprendidos en el caudal relicto del discapacitado, salvo aquellos bie-
nes o derechos cuyo destino haya sido dispuesto en su momento por los apor-
tantes. Si la extinción es debida a la pérdida de la condición de persona con
discapacidad, los bienes pasarán a formar parte del patrimonio personal sin
afectación especial de ningún tipo, salvo las condiciones establecidas en apor-
taciones de terceros.
329
4.3. Los beneficios fiscales del patrimonio protegido
Varias normas tributarias se han visto afectadas por la Ley 41/2003, de forma
que existiera un incentivo para constituir los patrimonios protegidos, con la
intención de descargar al Estado de parte de sus ya abultadas obligaciones, a
la vez que se dirige el ahorro hacia personas que efectivamente lo necesitan.
Opina Pérez Huete (op. cit. supra), que los beneficios fiscales han sido esca-
sos; de ahí que esta figura del patrimonio protegido no haya tenido el éxito
que se esperaba. Sin discrepar abiertamente del experto fiscalista citado, cree-
mos que aún es pronto para sacar conclusiones definitivas, y sobre todo tam-
bién hay que considerar que las personas con discapacidad unen a ésta, des-
graciadamente en muchos casos, una escasez de rentas que no permite las
constituciones de estos patrimonios, si bien estamos de acuerdo, sin embargo,
que el trato fiscal debe mejorar.
A continuación dejamos breve constancia del contenido básico de las
principales mejoras y beneficios fiscales que esta Ley reconoce:
— Cuando las aportaciones se realicen por sujetos pasivos del Impuesto

de Sociedades a favor de los patrimonios protegidos de los parientes,
cónyuges o personas a cargo de los empleados del aportante, sólo ten-
drán la consideración de rentas del trabajo para el titular de dicho pa-
trimonio. El límite para deducir será de 8.000 euros anuales.
— Cuando las aportaciones las hagan contribuyentes del Impuesto sobre
la Renta de las Personas Físicas, tendrán la consideración de rentas del
trabajo 8.000 euros por cada aportante, y en total 24.250 euros (Ley
40/1988, de 9 de diciembre).
— Los límites de las aportaciones son independientes de los previstos
para las aportaciones a planes de pensiones, mutualidades de previsión
social y planes de previsión asegurados, constituidos a favor de perso-
nas con discapacidad (art. 61 Texto Refundido); es decir, la misma per-
sona puede aportar 8.000 euros para un patrimonio protegido y otros
8.000 a un plan de pensiones, con una reducción en la base de 16.000.
— Estas aportaciones consideradas como rendimientos del trabajo se in-
tegrarán en la base imponible del contribuyente discapacitado titular
del patrimonio protegido por el importe en el que la suma de esos ren-
dimientos y las prestaciones recibidas en forma de renta procedentes
de planes de pensiones, mutualidades, etc., regulados en el artículo 61
de la Ley del IRPF, excedan de dos veces el Indicador Público de Renta
de Efectos Múltiples (IPREM), que para el año 2006 es de 6.707,64; es
decir, el exceso sobre 13.415,28 euros.
— Los rendimientos de aportaciones considerados no estarán sujetos a
retención o ingreso a cuenta, ni tampoco sujeta al Impuesto sobre Su-
cesiones y Donaciones la parte de aportaciones que para el perceptor
se consideren rendimientos del trabajo.
330
— Las aportaciones hechas por el propio discapacitado titular del patri-
monio no darán derecho a deducción, ni las aportaciones de elementos
afectos a la actividad que realicen los contribuyentes por la Ley del
IRPF.
4.4. Modificaciones y mejoras del Código Civil y de la Ley

de Enjuiciamiento Civil
A) Mejoras introducidas en el Código Civil
Dice la Ley en su exposición de motivos:
... el contenido de la Ley no acaba en la regulación del patrimonio protegido

de las personas con discapacidad, sino que además se incorporan distintas
modificaciones de la legislación vigente que tratan de mejorar la protección
patrimonial de estas personas o que, en general, mejoran el tratamiento jurí-
dico de las personas con discapacidad...
A continuación pasamos a dejar constancia somera de aquellas modificacio-

nes más significativas, sin profundizar en su contenido iuscivilista porque ello
nos llevaría a alejarnos y separarnos en exceso del objeto y alcance de este tra-
bajo.
De esas modificaciones podemos destacar una, muy importante, a nuestro
juicio, como es la posibilidad de una persona capaz de actuar en previsión de
una posible incapacitación, como pueden ser los casos de enfermedades pro-
gresivas o discapacidades degenerativas.
— Se modifica el Código Civil en materia de autotutela.
Se introduce en el artículo 223:

…
Asimismo, cualquier persona con la capacidad de obrar suficiente, en previ-
sión de ser incapacitada judicialmente en el futuro, podrá en documento pú-
blico notarial adoptar cualquier disposición relativa a su propia persona o
bienes, incluida la designación de tutor.
…
— Artículo 234. En consecuencia con la modificación del artículo 223 se

introduce:
1.o Al designado por el propio tutelado, conforme al párrafo segundo del
art. 223.
331
— Artículo 239. Se le añade el siguiente nuevo párrafo:
La entidad pública a la que, en el respectivo territorio, esté encomendada la
tutela de los incapaces cuando ninguna de las personas recogidas en el ar-
tículo 234 sea nombrada tutor, asumirá por ministerio de la ley la tutela del
incapaz o cuando éste se encuentre en situación de desamparo. Se considera
como situación de desamparo la que se produce de hecho a causa del incum-
plimiento o del imposible o inadecuado ejercicio de los deberes que le incum-
ben, de conformidad a las leyes, cuando éstos queden privados de la necesa-
ria asistencia moral o material.
Además se han incorporado una serie de modificaciones en materia suceso-

ria que describimos muy sintéticamente a continuación.
— Artículo 756. Se añade el siguiente apartado:

7.o Tratándose de la sucesión de una persona con discapacidad, las personas
con derecho a la herencia que no le hubieran prestado las atenciones debi-
das, entendiendo por tales las reguladas en los artículos 142 y 146 del Códi-
go Civil.
— Artículo 782. Nueva redacción:

Artículo 782. Las sustituciones fideicomisarias nunca podrán gravar la legí-
tima, salvo que graven la legítima estricta en beneficio de un hijo o descen-
diente judicialmente incapacitado en los términos establecidos en el artículo
808. Si recayeran sobre el tercio destinado a la mejora, sólo podrán hacerse
a favor de los descendientes.
— Artículo 808. Se añade un nuevo párrafo:

Cuando alguno de los hijos o descendientes haya sido judicialmente incapa-
citado, el testador podrá establecer una sustitución fideicomisaria sobre el
tercio de la legítima estricta, siendo fiduciarios los hijos o descendientes ju-
dicialmente incapacitados, y fideicomisarios los coherederos forzosos.
— Artículo 813. Nueva redacción del segundo párrafo:

Tampoco podrá imponer sobre ella [la legítima] ni condición ni sustitución
de ninguna especie, salvo lo dispuesto en cuanto al usufructo de viudo y lo
establecido en el artículo 800 respecto de los hijos o descendientes judicial-
mente incapacitados.
— Artículo 821. Se añade un nuevo párrafo:

Si los herederos o legatarios no quieren usar del derecho que se les concede
en este artículo, se venderá la finca en pública subasta a instancia de cual-
quiera de los interesados.
332
— Artículo 822. Recibe una nueva redacción:
La donación o legado de un derecho de habitación sobre la vivienda habitual

que su titular haga a favor de un legitimario persona con discapacidad, no se
computará para el cálculo de las legítimas si en el momento del fallecimiento
ambos estuvieran conviviendo en ella.
Este derecho de habitación se atribuirá por ministerio de la ley en las
mismas condiciones al legitimario discapacitado que lo necesite y que estu-
viera conviviendo con el fallecido, a menos que el testador hubiera dispuesto
otra cosa o lo hubiera excluido expresamente, pero su titular no podrá impe-
dir que continúen conviviendo los demás legitimarios mientras lo necesiten.
El derecho a que se refieren los párrafos anteriores será intransmisible.
Lo dispuesto en los dos primeros párrafos no impedirá la atribución al
cónyuge de los derechos regulados en los artículos 1406 y 1407 de este Códi-
go, que coexistirán con el de habitación.
— Artículo 1041. Se añade un segundo párrafo:

Tampoco estarán sujetos a colación los gastos realizados por los padres y as-
cendientes para cubrir las necesidades especiales de sus hijos o descendien-
tes con discapacidad.
Además de todo lo anterior, se modifica el artículo 1732 en materia de man-

dato, que «se extinguirá también por la incapacitación sobrevenida del man-
dante, apreciada conforme a lo dispuesto por éste. En estos casos, el mandato
podrá terminar por resolución judicial dictada al constituirse el organismo
tutelar o posteriormente a instancia del tutor».
Y referente a la materia de alimentos, se modifican los artículos del 1791
a 1797, ambos inclusive, debido a que el contrato de alimentos es la gran no-
vedad que establece la ley, que, siguiendo a Pérez Huete15, es una figura que
permite a aquellas personas que por distintas razones requieran de algún tipo
de colaboración en su vida diaria (vivienda, manutención y asistencia, según
el artículo 1791), asegurarse la asistencia de un tercero, que queda obligado a
cubrir sus necesidades vitales en la forma prevista en el contrato, cediendo a
cambio la titularidad de un capital. Es un contrato en cierto modo similar al
de un seguro y como tal pueden intervenir tres sujetos distintos: el alimentan-
te, que es el obligado a prestar los alimentos; el cedente, que es la persona que
transmite los bienes o capital de que se trate a cambio de recibir bien para sí o
para un tercero las prestaciones, y el alimentista, que es el beneficiario del
contrato, que puede coincidir con la persona del cedente; si no coincide, no
necesita capacidad de obrar, por lo que es posible que esté incapacitado.
Por último, se añade una «disposición adicional cuarta» al Código Civil,
en relación con la nueva redacción de los artículos 756, 822 y 1041.
333
B) Mejoras introducidas en la Ley de Enjuiciamiento Civil
En cuanto a la Ley de Enjuiciamiento Civil, se le da nueva redacción al aparta-

do 1 del artículo 757, que quedará redactado como sigue a continuación:
1. La declaración de incapacidad puede promoverla el presunto incapaz, el

cónyuge o quien se encuentre en una situación de hecho asimilable, los des-
cendientes, los ascendientes o los hermanos del presunto incapaz.
5. Fiscalidad y discapacidad
5.1. Algunas acotaciones preliminares
El artículo 49 de la Constitución Española establece que los poderes públicos

realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración
de los disminuidos [personas con discapacidad] físicos, sensoriales y psíqui-
cos, a los que prestarán la atención especializada que requieran y los ampara-
rán especialmente para el disfrute de los derechos que este título [se refiere al
Título I] otorga a todos los ciudadanos.
También, abundando en el citado mandato a los poderes públicos, el ar-
tículo 10 del título I, en su apartado 2, dispone que «las normas relativas a los
derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución Española reco-
noce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de los De-
rechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas
materias ratificados por España».
El artículo 14 de nuestra Constitución expresa que los españoles son igua-
les ante la ley sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de na-
cimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circuns-
tancia personal o social.
El artículo 9.2 de nuestra Ley de leyes dispone, por otra parte, que «co-
rresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la liber-
tad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y
efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facili-
tar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica,
cultural y social».
De acuerdo, pues, con el citado artículo 49 CE, contamos con la realidad
de una situación de desigualdad entre las personas con discapacidad y las que
carecen de ella, y sobre las primeras tenemos que ejercer las actuaciones per-
tinentes para eliminar esas desigualdades y conseguir la plena integración en
la sociedad de las personas con discapacidad en lo político, lo social, lo eco-
nómico y lo cultural.
En cuanto a las obligaciones contributivas de las personas con discapaci-
dad, los poderes públicos deben apoyar lo que ha venido llamándose una dis-
334
criminación positiva, a la vista de las menguadas capacidades contributivas
que lógicamente son resultado de otra discriminación, ésta negativa, consus-
tancial con la propia discapacidad, ya que la discapacidad va unida a unos
gastos propios, como son los sanitarios, las adaptaciones de viviendas y de
vehículos, las asistencias personales, las prótesis; es decir, todo lo que la téc-
nica aporta hoy en día a este grupo de personas para neutralizar en lo posible
los efectos de la discapacidad. Y esta atención de los poderes públicos debe
abarcarse y proteger también a aquellas personas a cuyo cargo y cuidados es-
tán las personas con discapacidad.
A efectos impositivos, el artículo 58 del Real Decreto Legislativo 3/2004,
de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre
la Renta de las Personas Físicas, dispone que tienen la consideración de perso-
nas con discapacidad los contribuyentes que acrediten un grado igual o supe-
rior al 33% de discapacidad, y en otros casos un grado del 65%. Y el artículo
91 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadi-
do, exige también para ser beneficiarios fiscales un grado de discapacidad del
33%.
En definitiva, aunque no todas las normas reguladoras de los tributos defi-
nen de manera uniforme qué debe entenderse por personas con discapacidad,
debemos concluir que siempre que una norma tributaria se refiera a ellas debe
entenderse que a efectos tributarios, lo serán aquellas que superen ese grado
del 33%.
5.2. Beneficios fiscales para las personas con discapacidad
A) Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas16

Es un tributo de carácter directo y naturaleza personal que grava la renta de las
personas físicas según los principios de igualdad, generalidad y progresividad,
y de acuerdo con las circunstancias personales y familiares de tales personas.
Los beneficios que en este impuesto tienen las personas con discapacidad
son17:
a) Prestaciones públicas:
1) Exenciones a las prestaciones públicas extraordinarias por actos de te-
rrorismo, y las pensiones derivadas de medallas y condecoraciones concedi-
das por actos de terrorismo. 2) Las pensiones por lesiones o mutilaciones con
ocasión o como consecuencia de la Guerra Civil Española. 3) Las prestacio-
nes reconocidas al contribuyente por la Seguridad Social a causa de incapaci-
dad permanente absoluta, por lo cual necesite la ayuda de otras personas para
los actos más esenciales de la vida. 4) Las pensiones por inutilidad o incapaci-
dad permanente del régimen de clases pasivas, así como las prestaciones fa-
miliares por hijo a cargo y las demás prestaciones públicas por nacimiento,
335
parto múltiple, adopción e hijos a cargo, así como las pensiones y los haberes
pasivos de orfandad percibidos de los regímenes públicos de la Seguridad So-
cial y demás prestaciones públicas por situación de orfandad.
b) Rendimientos del trabajo:

1) Reducción del 40% de las prestaciones por pensiones y haberes perci-
bidos por incapacidad, jubilación, etc., que se perciban en forma de capital, y el
50% cuando sean como consecuencia de las aportaciones a planes de pensio-
nes, mutualidades de previsión social y planes de previsión asegurados a favor
de personas con discapacidad, siempre que hayan transcurrido más de dos años
desde la primera aportación. 2) Reducción del 40% de prestaciones por inva-
lidez por contratos de seguros de vida colectivos en forma de capital, corres-
pondientes a primas satisfechas con más de dos años de antigüedad. 3) Reduc-
ción del 75% para los rendimientos que correspondan a primas satisfechas con
más de cinco años de antelación, derivados de prestaciones por invalidez.
Además de lo anterior, en el mínimo personal y familiar, se da una parti-
cularidad en relación con las personas con discapacidad y es que los padres o
ascendientes se reducirán las cuantías sin atender a la edad del descendiente
cuando éste sea una persona con discapacidad y se cumplan el resto de los re-
quisitos exigidos.
Base liquidable
Reducciones.—Con carácter general los contribuyentes con discapacidad
reducirán la base imponible en 2.000 euros, y 5.000 si tienen un grado supe-
rior al 65%. Las mismas cantidades por cada ascendiente o descendiente que
generen derecho a la aplicación del mínimo por descendiente, o de los ascen-
dientes que generen derecho a la reducción por edad que sean personas con
discapacidad con cualquier edad: 2000 euros y 5.000 si el grado de discapaci-
dad sobrepasa el 65%. Las personas discapacitadas que sean trabajadores ac-
tivos reducirán su base imponible en 2.800 euros anuales, y 6.200 si superan
el 65%. En concepto de gastos de asistencia, las personas discapacitadas que
acrediten necesitar ayuda de terceras personas reducirán la base imponible en
2.000 euros anuales, y también 2.000 euros por cada ascendiente o descen-
diente que acredite necesitar ayuda, o movilidad reducida o discapacidad por
encima del 65%.
c) Aportaciones y contribuciones a planes de pensiones, mutualidades de

previsión social y planes de pensión asegurados constituidos a favor de
personas con discapacidad
Reducciones.—8.000 euros anuales tendrán las aportaciones hechas a fa-
vor de una persona con discapacidad con la que existan relaciones de paren-
tesco o tutoría. Tendrán un límite las aportaciones realizadas por las personas
con discapacidad partícipes de 24.250 euros.
336
d) Por inversión en vivienda habitual
Aparte de las reducciones en la base imponible, el Texto Refundido de la
Ley del Impuesto de la Renta de las Personas Físicas, en su artículo 69.1, esta-
blece la deducción por inversión en la vivienda habitual. Darán derecho a esa
deducción las obras e instalaciones que deban efectuarse en la vivienda habi-
tual del contribuyente por razón de la discapacidad del mismo, de su cónyuge
y ascendientes o descendientes que convivan con él. Las obras deberán ser
certificadas por la Administración competente como necesarias para la acce-
sibilidad y comunicación sensorial que facilite el desenvolvimiento digno y
adecuado de las personas con discapacidad.
La vivienda ha de estar ocupada por las personas con discapacidad men-
cionadas, en calidad de propietario, arrendatario, subarrendatario o usufruc-
tuario. Por ello disfrutará de la deducción el contribuyente que realice la in-
versión, aunque no sufra él la discapacidad.
La base máxima de esta deducción será de 12.020 euros anuales y será in-
dependiente; es decir, podrá acumularse a la base general de deducción. Si la
financiación de las obras es ajena, deberá suponer el 30% de las obras e insta-
laciones, y no podrá amortizarse en los primeros tres años cantidades que su-
peren el 40% del total. En este caso de la financiación ajena los porcentajes
de reducción descenderán desde el 16,75 del primer año hasta el 10,05%. Los
porcentajes máximos, 16,75 y 13,40% de los dos primeros años se aplicarán
sobre 6.010,12 euros.
B) Impuesto de Sociedades
El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el

texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades, contempla determi-
nadas fórmulas favorecedoras de la integración laboral y social de las perso-
Deducciones:
1) Por creación de empleo: El artículo 41 TRLIS establece una deduc-
ción de la cuota íntegra de 6.000 euros por cada persona/año de incre-
mento del promedio de la plantilla de trabajadores minusválidos, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 39 de la LISMI (Ley 13/1982,
de Integración Social del Minusválido), por tiempo indefinido.
2) Por actividades de investigación y desarrollo de un software que faci-
lite el acceso a Internet. El artículo 35 establece deducciones para los
sujetos pasivos que realicen actividades de investigación y desarrollo
tendentes a la concepción de un software destinado a facilitar a las per-
sonas con discapacidad el acceso a Internet. El porcentaje de deduc-
ción aplicable será el 30% sobre los gastos efectuados en el periodo
337
impositivo. Para los gastos realizados a partir de enero de 2004 se po-
drá practicar un 20% adicional en los gastos de personal.
3) Por adaptación de vehículos para personas con discapacidad. El ar-
tículo 38.5 del TRLIS establece una deducción en la cuota íntegra del
impuesto del 10% del importe de las inversiones de plataformas de ac-
cesos para personas con discapacidad, o en anclajes de fijación de si-
llas de ruedas, que se incorporen a vehículos de transporte público de
viajeros por carretera. Los elementos patrimoniales deberán permane-
cer en funcionamiento durante tres años.
4) Por aportaciones a patrimonios protegidos. La Ley 41/2003, de 18 de
noviembre, establece una deducción en la cuota íntegra del 10% de las
aportaciones realizadas a favor de patrimonios protegidos de los traba-
jadores con retribuciones brutas inferiores a 27.000 euros, o de sus pa-
rientes en línea directa o colateral hasta el tercer grado inclusive, de
sus cónyuges o de las personas a cargo de dichos trabajadores en régi-
men de tutela o acogimiento.
C) Impuesto sobre el Patrimonio
La Ley del Impuesto sobre el Patrimonio no contempla beneficio fiscal alguno

aplicable a personas con discapacidad. No obstante, dado que se trata de un
impuesto cedido a las comunidades autónomas, debemos atender a las parti-
cularidades que la normativa autonómica haya introducido o pueda introducir.
Algunas comunidades han aprobado mínimos exentos aumentados para perso-
nas con discapacidad: Andalucía, Madrid, Cataluña, Galicia y Valencia. La
Ley 41/2003 citada en su disposición adicional segunda introduce la posibili-
dad de declarar la exención sobre los bienes y derechos referidos en dicha Ley.
D) Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones
Regulado en la Ley 29/1987, de 18 de diciembre. En su artículo 20 establece

una reducción a aplicar sobre la base imponible, específica para personas con
discapacidad por importe de 47.858,59 euros, siempre que la persona tenga la
consideración legal de persona con discapacidad, con un grado de discapaci-
dad igual o superior al 33% e inferior al 65%. La reducción será de 150.253,03
euros para aquellas personas con un grado igual o superior al 65%.
El artículo 20.6 establece que en transmisiones inter vivos a favor de cón-
yuges, descendientes o adoptados de una empresa individual, negocio profe-
sional o de participaciones del donante en entidades a las que sea de aplica-
ción el art. 4 de la Ley del Impuesto, se aplicará una reducción en la base
imponible del 95%. Y, para terminar, la Ley citada 41/2003, de 18 de noviem-
bre, establece que las aportaciones recibidas en los patrimonios protegidos
338
por parte de personas con discapacidad quedarán sujetas al Impuesto de Su-
cesiones y Donaciones cuando no tuvieren la consideración de rendimientos
del trabajo.
E) Impuesto sobre el Valor Añadido
La Ley 37/1992 del Impuesto sobre el Valor Añadido establece unos be-
neficios fiscales a favor de las personas con discapacidad en forma de exen-
ciones sobre ciertos bienes y prestaciones de servicios.
Educación especial y asistencia a personas con discapacidad.
Deporte o educación física.
Aparatos y complementos para suplir discapacidades. Tipo reducido del
7%.
Reparación y adaptación de vehículos. Tipo impositivo del 4%.
Prótesis, órtesis e implantes internos para personas con discapacidad, 4%
para personas que superen el 33%, y otros complementos, 7%.
F) Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica
El Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica es un impuesto local, de

periodicidad anual, regulado por el Texto Refundido de la Ley de las Hacien-
das Locales, que en su artículo 93 establece las siguientes exenciones en rela-
ción con las personas con discapacidad:
1) Las ambulancias y demás vehículos destinados directamente a la asis-

tencia sanitaria o al traslado de heridos o enfermos.
2) Los vehículos para personas de movilidad reducida, cuya tara no sea
superior a 350 kg, y que por construcción no puedan alcanzar en llano
más de 45 km/hora.
3) Los vehículos matriculados a nombre de personas con discapacidad
para su uso exclusivo, tanto si se trata de vehículos conducidos por
personas con discapacidad como de los destinados a su transporte.
G) Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras
Se trata de un tributo local de carácter indirecto que grava la realización den-

tro del término municipal de cualquier instalación u obra para la que se exija
licencia de obras, artículo 100 del TRLHL.
Como beneficio para las personas con discapacidad, el artículo 103.2.e
establece una bonificación potestativa de los ayuntamientos, consistente en
una bonificación de hasta el 90% de la cuota a favor de las construcciones,
339
instalaciones y obras que favorezcan las condiciones de accesibilidad y habi-
tabilidad de las personas con discapacidad.
H) Las reformas de última hora
Coincidiendo con el cierre de estas páginas se han producido una serie de mo-
dificaciones legislativas de gran alcance de las que pasamos a dar cumplida
cuenta.
a) Ley 35/2006
En primer lugar y a pesar de que no es una medida estrictamente fiscal,
queremos señalar que el legislador ha dado un paso adelante en cuanto al len-
guaje utilizado en la redacción de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Im-
puesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las
Leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y
sobre el Patrimonio, y las referencias a discapacitados, minusválidos, etc., han
sido sustituidas por la expresión «personas con discapacidad».
En cuanto a las medidas puramente fiscales introducidas por el legislador
en la reforma llevada a cabo, cabe destacar las siguientes:
En lo relativo a las rentas exentas que se regulan en el artículo 7, destaca la
previsión contenida en la letra w) del citado artículo. Según lo establecido en
esta letra, se considerarán exentos hasta un importe máximo anual conjunto
de tres veces el indicador público de renta de efectos múltiples los rendimien-
tos del trabajo derivados de las aportaciones a sistemas de previsión social
constituidos a favor de personas con discapacidad, así como los rendimientos
del trabajo derivados de las aportaciones a patrimonios protegidos de las per-
La mejora introducida en relación con la regulación contenida en el actual
Texto Refundido de Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
(Real Decreto Legislativo 3/2004, de 5 de marzo, en adelante TRLIRPF), es la
elevación de la exención de dos a tres veces el indicador público de renta de
efectos múltiples.
En cuanto a la reducción aplicable a los rendimientos del trabajo obtenidos
por trabajadores activos que sean personas con discapacidad, se han incremen-
tado los importes contenidos en el TRLIRPF, pasando en el caso de personas
con discapacidad trabajadores activos que obtengan rendimientos del trabajo,
de 2.800 euros a 3.200 euros anuales, y en el caso de personas con discapaci-
dad que además de ser trabajadores activos acrediten necesitar ayuda de terce-
ras personas o movilidad reducida, o un grado de discapacidad igual o superior
al 65%, de 6.200 euros a 7.100 euros anuales.
Con respecto a los rendimientos procedentes de actividades económicas,
se ha introducido un nuevo supuesto de reducción en el artículo 32.2.1.o de la
340
Ley 35/2006 al objeto de equiparar las reducciones procedentes de activida-
des económicas con las obtenidas por aquellos que perciben rendimientos del
trabajo como trabajadores activos.
En este sentido, se establece para las personas con discapacidad que ob-
tengan rendimientos netos derivados del ejercicio de actividades económicas
una reducción de 3.200 euros anuales, que será de 7.100 euros anuales en el
caso de que se trate de personas con discapacidad que acrediten necesitar ayu-
da de terceras personas o movilidad reducida, o un grado de minusvalía igual
o superior al 65%, lo que sin duda supone un gran incentivo para la inserción
laboral de estas personas.
Con respecto a las reducciones por aportaciones y contribuciones a siste-
mas de previsión social constituidos a favor de personas con discapacidad, se
ha ampliado el ámbito de aplicación de la misma, puesto que no sólo se po-
drán hacer aportaciones con derecho a reducción a planes de pensiones a fa-
vor de personas con un grado de minusvalía igual o superior al 65%, sino que
también podrá aplicarse en el caso de aportaciones a planes de pensiones a fa-
vor de personas con una discapacidad psíquica igual o superior al 33%, así
como de personas que tengan una incapacidad declarada judicialmente con
independencia de su grado.
Asimismo, se ha incrementado el importe del límite máximo que podrá
ser objeto de reducción, que ha pasado de ser 8.000 euros anuales a 10.000 eu-
ros anuales.
Además, según lo dispuesto en la disposición adicional décima y en cohe-
rencia con lo anterior, se incrementa el importe que puede realizarse a favor
de sistemas de previsión social constituidos a favor de personas con discapaci-
dad, pasando de 8.000 a 10.000 euros.
En cuanto a las aportaciones realizadas a los patrimonios protegidos de las
personas con discapacidad, al igual que en el caso anterior, se ha establecido
un límite máximo de reducción de 10.000 euros (en el TRLIRPF el límite era
de 8.000 euros), mientras que el límite de aportaciones máximas reguladas en
la disposición adicional decimoctava ha pasado igualmente de 8.000 a 10.000
euros.
A pesar de que el esquema de liquidación ha variado y las actuales reduc-
ciones por discapacidad contempladas en el artículo 58 del TRLIRPF han pa-
sado a estar reguladas en el Título dedicado a la «Adecuación del Impuesto a
las circunstancias personales y familiares del contribuyente» y a ser tenidas
en cuenta a la hora de calcular la cuota íntegra estatal, los importes relativos a
mínimos por discapacidad, descendientes y ascendientes se han visto incre-
mentados.
A continuación incluimos un cuadro-resumen en el que se puede apreciar
cuáles han sido los incrementos:
341
Concepto TRLIRPF Ley 35/2006

1.400 euros por el primero. 1.800 euros por el primero.
Mínimo por 1.500 euros por el segundo. 2.000 euros por el segundo.
descendiente 2.200 euros por el tercero. 3.600 euros por el tercero.
2.300 euros por el cuarto. 4.100 euros por el cuarto.
Mínimo por 800 euros por cada uno 900 euros por cada uno
ascendiente de ellos. de ellos.
Mínimo por
discapacidad:
2.000 euros anuales. 2.270 euros cuando sea una
5.000 euros si el grado de mi- persona con discapacidad.
nusvalía es igual o superior al 6.900 euros si se acredita un
65%. grado de minusvalía igual o su-
Se aumentará en 2.000 euros en perior al 65%.
a) del contribuyente concepto de gastos de asisten- Se aumentará en 2.270 euros en
cia si se acredita necesitar ayu- concepto de gastos de asisten-
da de terceras personas o movi- cia si se acredita necesitar ayu-
lidad reducida, o un grado de da de terceras personas o movi-
minusvalía igual o superior al lidad reducida, o un grado de
65%. minusvalía igual o superior al
65%.
2.000 euros anuales. 2.270 euros por cada uno que

5.000 euros si el grado de mi- sea persona con discapacidad.
nusvalía es igual o superior al 6.900 euros por cada uno que
65%. acredite un grado de minusva-
b) de ascendientes o Se aumentará en 2.000 euros en lía igual o superior al 65%.
descendientes concepto de gastos de asisten- Se aumentará en 2.270 euros en
cia si se acredita necesitar ayu- concepto de gastos de asisten-
da de terceras personas o movi- cia si se acredita necesitar ayu-
lidad reducida, o un grado de da de terceras personas o movi-
minusvalía igual o superior al lidad reducida, o un grado de
65%. minusvalía igual o superior al
65%.
La deducción por obras de adecuación de la vivienda habitual del contri-

buyente por razón de la discapacidad también presenta una serie de noveda-
des que son muy favorables para el colectivo de personas con discapacidad.
Estas son las siguientes:
• Se ha incluido un único tipo del 20% (comprensivo del porcentaje co-

rrespondiente al Estado y a las comunidades autónomas), y se ha elimi-
nado la diferenciación de porcentajes en función del periodo impositivo
en el que se aplicara la deducción y la mención a la utilización de finan-
ciación ajena.
• Se ha ampliado el ámbito de aplicación de la deducción, al haber susti-
tuido la mención «por razón de la minusvalía del propio contribuyente,
342
de su cónyuge, ascendientes o descendientes que convivan con él» del
artículo 68.4.b) por la siguiente: «Por razón de la discapacidad del pro-
pio contribuyente o de su cónyuge o un pariente en línea directa o cola-
teral, consanguínea o por afinidad, hasta el tercer grado inclusive, que
conviva con él».
• Por último, se ha añadido una nueva letra al artículo 68.4 (letra g) en re-
lación con las obras de modificación de los elementos comunes del edi-
ficio que sirvan de paso necesario entre la finca urbana y la vía pública
con el fin de que los contribuyentes que sean copropietarios del inmue-
bles en el que se encuentre la vivienda puedan aplicar la deducción.
En cuanto al Impuesto sobre Sociedades, a pesar de la eliminación progre-

siva que se va a producir de las distintas deducciones en la cuota, se ha conse-
guido el mantenimiento de la deducción por creación de empleo de trabajado-
res minusválidos, que es un claro incentivo para su contratación por parte de
las empresas.
b) Novedades fiscales de la Ley de Dependencia

La Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las
Personas en Situación de Dependencia, ha introducido una mejora fiscal no-
vedosa a través de su disposición adicional sexta, según la cual se añade un
nuevo apartado al artículo 7 del texto refundido de la Ley del Impuesto sobre
la Renta de las Personas Físicas, aprobado por Real Decreto Legislativo
3/2004, que reconoce: «v) Las prestaciones económicas públicas vinculadas
al servicio para cuidados en el entorno familiar y de asistencia personalizada
que se derivan de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y de Aten-
ción a las Personas en Situación de Dependencia».
Ello significa que este tipo de prestaciones estarán exentas en el Impuesto
de la Renta, no computando ingresos, a tal fin.
c) Respecto de la Ley del IVA

Resaltamos dos importantes novedades en este impuesto tan resistente a
su mejora, que extienden su ámbito por un lado, a todo el territorio nacional y,
por otro, específicamente al ámbito de la Comunidad de Canarias.
En primer lugar, la Ley 6/2006, de 24 de abril («BOE» de 25 de abril), de
modificación de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el
Valor Añadido (IVA), para la clarificación del concepto de vehículo destinado
al transporte de personas con minusvalía contenido en la misma, ha introduci-
do importantes mejoras. La presente modificación de la Ley 37/1992, de 28
de diciembre del Impuesto sobre el Valor Añadido tiene por objeto la aplica-
ción de un tipo de IVA superreducido del 4% a los vehículos destinados al
transporte de personas con minusvalía.
343
Los vehículos que serán objeto de la aplicación de este tipo impositivo su-
perreducido serán los siguientes:
— Los vehículos destinados a ser utilizados como autotaxis o autoturis-
mos especiales para el transporte de personas con minusvalía en silla
de ruedas, bien directamente o previa su adaptación, así como los ve-
hículos a motor que, previa adaptación o no, deban transportar habi-
tualmente a personas con minusvalía en silla de ruedas o con movili-
dad reducida, con independencia de quién sea el conductor.
— Los servicios de reparación de los vehículos y de las sillas de ruedas y
los servicios de adaptación de los autotaxis y autoturismos para per-
sonas con minusvalías y de los vehículos a motor, que, previa adapta-
ción o no, deban transportar habitualmente a personas con minusvalía
en silla de ruedas o con movilidad reducida, con independencia de
quién sea el conductor habitual.
En segundo lugar, la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para el año 2007 («BOE» de 30 diciembre 2006), en su
artículo 67. Modificación de la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación
de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias, ha intro-
ducido una serie de cambios muy positivos en esta última norma en virtud de
la cual se aplican las mejoras a que nos hemos referido en el párrafo anterior
al singular régimen fiscal de Canarias en esta materia.
6. La discapacidad en los seguros privados y en los fondos

de pensiones
6.1. Las personas con discapacidad frente al sector seguros
Las personas con discapacidad en el mundo de los seguros encuentran una se-
rie de obstáculos o dificultades debidas unas a la especificidad de la propia
discapacidad, y otras adicionales debidas a rechazos injustificados y al desco-
nocimiento que sobre el mundo de las personas con discapacidad tiene el sec-
tor de los seguros. Esa falta de conocimientos se manifiesta en agentes y co-
rredores y en cualquier persona encargada de contactar y gestionar e informar
sobre la toma de un seguro, sea el que sea. Además, deja a la persona discapa-
citada a merced de lo que digan los servicios médicos de la entidad correspon-
diente, y en un buen número de casos a la negación de la cobertura o al pago
de sobreprimas; por ejemplo, desconocen que las expectativas de vida de las
personas con lesiones medulares han aumentado espectacularmente debido a
las mejores atenciones médicas.
Como ejemplo de lo anterior, podemos citar que la empresa aseguradora
Asisa no asegura a personas con discapacidad intelectual; Adeslas, Caser y
Fiate no aseguran asistencia sanitaria a personas con enfermedad mental, y
MAPFRE no suscribe seguros de vida con personas que sufran más de un
344
65% de discapacidad, y la lesión medular no es aceptada por la entidad asegu-
radora de Banesto en los seguros de vida.
Otro obstáculo importante a la hora de contratar un seguro es el descono-
cimiento de las cuantías de las primas y coberturas hasta que se han evaluado
por parte de la compañía los resultados de las investigaciones médicas de la
discapacidad concreta de cada aspirante a contratar una póliza.
Los seguros que más impacto o trascendencia pueden tener para el discapa-
citado son: vida, automóvil, asistencia sanitaria y seguro hogar multirriesgo.
Las personas discapacitadas demandantes de seguros podemos clasificar-
las en los grupos siguientes:
— Personas con discapacidad visual.
— Personas con discapacidad física.
— Personas con discapacidad auditiva.
— Personas con discapacidad intelectual.
— Personas con enfermedad mental.
De 6 a 64 Más de 65 años TOTAL

Deficiencias mentales 287.329 227.542 514.871
Deficiencias visuales 262.814 567.961 830.775
Deficiencias del oído 278.654 542.219 820.873
Deficiencias del lenguaje, habla y voz 21.813 31.733 53.546
Deficiencias osteoarticulares 498.397 757.413 1.255.810
Deficiencias del sistema nervioso 131.096 168.330 299.426
Deficiencias viscerales 116.135 208.715 324.850
Otras deficiencias 46.912 474.703 521.615
No consta 28.345 47.493 75.838
TOTAL 1.671.495 3.026.109 4.697.604
6-64 años Más de 64 años

Ver 304.512 697.778
Oír 295.869 665.479
Comunicarse 179.092 180.264
Aprender a aplicar conocimientos y desarrollar tareas 238.984 335.426
Desplazarse 414.649 809.383
Utilizar brazos y manos 447.985 644.887
Desplazarse fuera del hogar 737.489 1.352.194
Cuidar de sí mismo 215.048 561.830
Realizar las tareas del hogar 475.693 984.881
Relacionarse con otras personas 230.197 338.519
345
La oferta de los seguros de vida y de asistencia sanitaria es muy escasa,
supone un 13,5% del total de la contratación, y esta escasez se agudiza princi-
palmente en los casos de discapacidad intelectual, discapacidad neuromuscu-
lar y enfermedad mental.
En el seguro del automóvil podemos decir que se han anulado las diferen-
cias que existían en el caso de las personas sin discapacidad, ya que, según las
compañías, el nivel de siniestralidad es prácticamente el mismo. Lógicamen-
te, aumentan las primas en relación con los elementos de adaptación que haya
que crear o incorporar al vehículo.
Existen, sin embargo, casos de exclusiones para las personas que vayan
acompañando al conductor.
Se reconoce una falta de cobertura en cuanto a la responsabilidad civil de
tutores o padres de personas con incapacidad legal, y en los casos de enferme-
dades degenerativas, las aseguradoras, para eludir el pago de las indemniza-
ciones, alegan cambios en el estado de salud del asegurado.
La discriminación no repercute exclusivamente en el pago de sobrepri-
mas, sino también en la posibilidad de exclusiones en las coberturas y en la
dificultad de obtener información fidedigna y previamente a la contratación,
para elegir aquella compañía que mejor se adapte a las necesidades del to-
mador.
Resumiendo, es muy amplio el espectro de las exclusiones, denegación de
coberturas y sobreprimas en otros diversos tipos de seguros, limitándonos
aquí a los seguros más comunes y por tanto más conocidos.
En el caso de los seguros de asistencia sanitaria se precisa una declaración
de salud que, si es negativa, no permite avanzar en el proceso de contratación.
Se alude en dicha declaración a la existencia de discapacidad. Ejemplo de ello
es que una empresa detallaba en una cláusula de exclusión:
... A toda clase de enfermedades, defectos y deformaciones, preexistentes o

congénitas, a consecuencia de accidentes o enfermedades ocurridos con an-
terioridad a la fecha de inclusión de cada asegurado en la póliza, así como
los que puedan derivarse de aquéllos, siempre que fueran conocidos por el
tomador del seguro o asegurado y no declarados.
Seguros multirriesgos son los que incluyen coberturas de diferentes seguros:

seguros de daños, seguros personales de responsabilidad civil, de pérdida de
beneficios, etc. El motivo por el que surgieron los seguros multirriesgos es
que en muchos casos una persona o una empresa tenía que suscribir varias pó-
lizas para asegurar un mismo riesgo, con los inconvenientes que esto lleva
consigo: establecer diferentes coberturas, suscribir y mantener actualizadas
varias pólizas, vencimientos, recibos... Por ello las aseguradoras diseñaron
una póliza integral que contuviera todas las posibilidades, reuniendo riesgos
distintos en una única póliza. La prima total de un seguro multirriesgo es infe-
rior a la que resultaría de sumar las pólizas de los distintos riesgos.
346
Los seguros de vida superaron ya en 1999 el 54,44% del total del sector,
habiendo sobrepasado por primera vez el negocio de los seguros de no-vida.
La distribución de estos seguros de vida se realiza a través de banca, de agen-
tes y corredores de seguros, y un mínimo 1% por venta directa.
SEGUROS DE VIDA SEGUROS DE NO VIDA

A. Seguros de riesgo A. Seguros de automóvil
a) Seguros temporales a) Responsabilidad civil
b) Seguros de vida entera b) Otras garantías
B. Seguros de ahorro B. Seguros de enfermedad
a) Seguros de jubilación a) Asistencia sanitaria
b) Seguros de ahorro infantil b) Reembolso de gastos
c) Seguros ligados a fondos de inver- c) Subsidio
sión
d) Seguros complementarios
d) Endowment
C. Seguros multirriesgo
e) Seguros de rentas
a) Hogar
b) Comunidades
c) Oficinas
e) Embarcaciones de recreo
f) Colegios
g) Industrias
D. Seguros de accidentes
E. Seguros de transportes de mercan-
cías
En cuanto al volumen de las sobreprimas pagadas por las personas con

discapacidad, podemos estimarlos grosso modo en unos 150 millones de
euros, dentro de un volumen total de contratación de unos 790 millones de eu-
ros. Las denegaciones de cobertura sobrepasan los 2,6 millones de solicitudes
de seguros.
Las sobreprimas se distribuyen en un 46,70% para personas con un grado
de discapacidad entre 33% y 64%; un 30,40% para aquellas que se encuentran
entre un 65% y un 74%, y un 22,90% para aquellas cuya discapacidad sobre-
pasa el 75%.
En cuanto a la cuantía de solicitantes de seguro por parte de las personas
con discapacidad presenta el mismo «ratio» que en el caso de las personas sin
discapacidad.
347
6.2. El sector seguros frente a las personas con discapacidad
Es innegable la importancia económica y social del sector seguros, con un vo-

lumen de primas cercano a los 5,3 billones de las antiguas pesetas, lo que su-
pone un 5,69% del PIB, con un crecimiento de casi 25%. Dentro del sector es
preciso distinguir dos grupos: los seguros de vida y los seguros de no-vida.
Para las personas con discapacidad, dentro de los seguros de no-vida los
más demandados son los de asistencia sanitaria, automóvil y multirriesgo del
hogar.
Las personas discapacitadas en España alcanzan la cifra de 3.600.000, lo
que se acerca al 9% de la población española; de ellos 1.405.000 tienen eda-
des por debajo de los 65 años, lo que supone un 4,59%, quedando en más de
dos millones los mayores de 65 años, o sea un 32,22%. Ya anteriormente he-
mos hablado de los grados de discapacidad.
— Más de 65 años ................ 58,7%

— Entre 6 y 64 ..................... 39,8%
— Menos de 6 ...................... 1,4%
Las modalidades más conocidas de estos tipos de seguros multirriesgo

son las siguientes:
— Multirriesgo del hogar.

— « de comunidades.
— « de comercio.
— « de oficinas.
— « de embarcaciones de recreo.
— « de colegios.
— « de industrias.
Los seguros de accidentes cubren los riesgos referentes a la integridad fí-

sica de las personas, con sus componentes: indemnización en caso de muerte,
invalidez permanente, invalidez temporal, asistencia sanitaria. Este seguro se
puede clasificar en tres modalidades: individual, de grupo y para ocupantes
de vehículos. En cualquier caso, el seguro dependerá del tipo de riesgos que se
quieran asegurar.
El volumen de las primas que este grupo de personas con discapacidad
aporta al sector seguros está establecido en unos 800 millones de euros, lo
cual merece la pena que el sector cuide su oferta y sobre todo venza por su
parte las barreras discriminatorias que se oponen a una contratación fluida,
uniendo así las finalidades morales y solidarias con los intereses econó-
micos.
Ya hemos dicho que parte de estas barreras no tienen una justificación ob-
jetiva y en muchos casos sólo se producen por el desconocimiento que el
348
mundo de los seguros tiene respecto al mundo de las personas con discapaci-
dad. A estas personas, de cara a la contratación de seguros, podemos agrupar-
las en tres series:
Primera: Personas con riesgo similar a las personas sin discapacidad.

Suelen sufrir de exclusiones en determinadas coberturas y del pago de sobre-
primas. Caso típico es el de las personas con discapacidades visuales y auditi-
vas a la hora de contratar seguros de vida y de asistencia sanitaria.
Segunda: Personas con discapacidad que tienen un riesgo superior al de
personas sin discapacidad. Este grupo sufre denegación de contratación de al-
gunos seguros, pago de sobreprimas y exclusiones de determinadas cobertu-
ras en el caso de que la entidad acepte el riesgo. En este caso se encuentran las
personas con alto grado de discapacidad psíquica, física y enfermos mentales
en relación con los seguros de vida y de asistencia sanitaria.
Tercera: Las personas con discapacidad legalmente excluidas.
6.3. Marco jurídico
El marco jurídico dentro del que transita en España el sector de los seguros,
no contempla de una manera expresa la situación ante el seguro de las perso-
nas con discapacidad. La Ley 50/1980, de 8 de octubre, del Contrato del Se-
guro, establece y define el seguro como:
... Aquel por el que el asegurado se obliga mediante el cobro de una prima, y
para el caso de que se produzca el evento cuyo riesgo es objeto de cobertura,
a indemnizar, dentro de los límites pactados, el daño producido al asegurado
o a satisfacer un capital, una renta u otras prestaciones convenidas...
Transcribimos a continuación algunos artículos de dicha Ley, relacionados in-

directamente con la problemática de la discriminación de las personas con
discapacidad por parte de las aseguradoras:
Art. 3. Las condiciones generales y particulares se redactarán de forma clara

y precisa. Se destacarán de modo especial las cláusulas limitativas de los de-
rechos de los asegurados, que deberán ser específicamente aceptadas por es-
crito.
Esas cláusulas limitativas pueden acoger a las discapacidades.
Art. 11. El tomador del seguro o el asegurado deberán durante el curso del
contrato comunicar al asegurador, tan pronto como les sea posible, todas las
circunstancias que agraven el riesgo y sean de tal naturaleza que si hubieran
sido conocidas por éste en el momento de la perfección del contrato no lo ha-
bría celebrado o lo habría concluido en condiciones más gravosas.
349
Art. 80. El contrato de seguro sobre las personas comprende todos los
riesgos que puedan afectar a la existencia, integridad corporal o salud del
asegurado.
Art. 89. En caso de reticencia e inexactitud en las declaraciones del to-
mador, que influyan en la estimación del riesgo, se estará a lo establecido en
las disposiciones generales de esta Ley; sin embargo, el asegurador no podrá
impugnar el contrato una vez transcurrido el plazo de un año, a contar desde
la fecha de su conclusión, a no ser que las partes hayan fijado un término
más breve en la póliza y, en todo caso, salvo que el tomador del seguro haya
actuado con dolo.
Vemos en esta mínima selección de preceptos jurídicos que, si bien expresa-

mente no se menciona la discapacidad, sin embargo, según el art. 3, la disca-
pacidad deberá ser aceptada por escrito; el artículo 11 obliga igualmente a co-
municar la discapacidad, lo que se supone, si se ha cumplido el art. 3, que
puede ser una discapacidad advenida, y los otros artículos transcritos abundan
sobre lo mismo.
Por otra parte, la Ley 9/1992, de 30 de abril, de mediación de seguros pri-
vados, que regula las condiciones en las que debe ordenarse la actividad mer-
cantil de los seguros privados, establece que el corredor de seguros asesore
profesionalmente a quien demande la cobertura de un seguro; ello exige que
el corredor del seguro conozca las circunstancias y la realidad personal y so-
cial que determina la discapacidad; por lo tanto, y de acuerdo al espíritu de la
Ley que comentamos, sería conveniente que las entidades aseguradoras pro-
porcionasen una formación adecuada a oficinas, agentes y corredores para
una correcta información a todos los tomadores de seguros, de la que induda-
blemente se beneficiarían las personas con discapacidad.
La Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de ordenación y supervisión de los
seguros privados, y el Real Decreto 2486/1998, de 20 de noviembre, por el
que se aprueba el Reglamento, obligan a las aseguradoras a informar al toma-
dor sobre la legislación aplicable al contrato cuando las partes no tengan li-
bertad de elección o, en caso contrario, sobre la propuesta del asegurador, so-
bre las disposiciones relativas a las reclamaciones que puedan formularse y
sobre cualquier extremo. Dichas informaciones deberán figurar en la póliza o
en documento provisional de forma clara y precisa. El tomador deberá hacer
constar que ha recibido tales informaciones.
En cuanto a las personas con discapacidad, existe una normativa específi-
ca para la integración de las mismas, y que persigue eliminar cualquier barre-
ra que se oponga a la plena integración. Tanto el artículo 9.2 de la carta magna
como el artículo 49, determina que
... los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, re-
habilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos,
a los que prestarán la atención especializada que requieran y los ampararán
350
especialmente para el disfrute de los derechos que este Título otorga a todos
los ciudadanos.
En la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos,

inspirada en ese artículo 49 de la Constitución Española, se reconoce en razón a
la dignidad que les es propia a los disminuidos en sus capacidades físicas, psí-
quicas o sensoriales para su completa realización personal y su total integración
social, y a los disminuidos profundos para la asistencia y tutela necesarias.
La Ley 39/2006 (sobre dependencia) contiene una importante previsión
en su disposición adicional séptima, relativa a instrumentos privados para la
cobertura de la dependencia. Se mandata al Gobierno para que en el plazo de
seis meses promueva las modificaciones legislativas que procedan para regu-
lar la cobertura privada de las situaciones de dependencia; y con el fin de faci-
litar la cofinanciación por los beneficiarios de los servicios que se establecen
en esta Ley, se promoverá la regulación del tratamiento fiscal de los instru-
mentos privados de cobertura de la dependencia.
La normativa en la Unión Europea
En la Unión Europea la igualdad ante la ley y la protección a todas las perso-

nas frente a la discriminación constituye un derecho fundamental recogido en
el artículo 13 del Tratado constitutivo de la Unión, otorgando poderes especí-
ficos a la comunidad para actuar en la lucha contra la discriminación por ra-
zón de sexo, origen racial o étnico, religión, ideas, discapacidad, edad y orien-
tación sexual.
Entre otras varias directivas y programas de la Unión Europea, cuyo tema
persigue la igualdad y la lucha contra la discriminación, podemos destacar la
propuesta «Hacia una Europa sin barreras para las personas con discapacidad»:
En el marco de su plan de acción para el nuevo milenio en materia de política

de consumidores, la Comisión Europea deberá velar por que se tomen en
consideración las necesidades específicas de las personas con discapacidad,
especialmente por lo que se refiere al acceso a los servicios financieros y la
seguridad de los productos.
7. Las aportaciones de la responsabilidad social empresarial

en favor de las personas con discapacidad
7.1. La RSE como una nueva vía de compromiso social
de las empresas
Antes de hablar de la responsabilidad social empresarial es conveniente que ha-

gamos notar que este término, puesto de moda actualmente en las sociedades de-
351
sarrolladas, denomina una actitud y unas acciones de las empresas que no nacen
precisamente ahora, sino que cuentan ya con muchos años de actividades, por no
decir que de una u otra manera han existido siempre; es decir, que inquietudes
sociales siempre han despertado conciencias de empresas y empresarios.
Puede parecer a primera vista que cuando hablamos del compromiso so-
cial de la empresa esperamos que todo el peso y la responsabilidad ante los
problemas sociales tuvieran que recaer sobre ella. O que esa participación de la
empresa en la resolución de los problemas sociales desplazara las obligaciones
que sobre el tema tienen los individuos y los entes que operan en la sociedad y
más que todos los poderes públicos. O también que el interés de la empresa,
más que a motivaciones reales, se debiera a motivos comerciales o publicita-
rios, cuando no a una mala conciencia por haberse dedicado a ganar dinero, y
ofrezca, como compensación, una imagen diferente para lavar la «culpa» de
haber creado riqueza o haber ejercido la explotación sobre los trabajadores.
Podemos plantearnos por qué surge ahora la cuestión de la responsabili-
dad social empresarial como si antes no hubiera existido nunca, si bien en
otras formas. Los antecedentes fueron los llamados «fondos éticos» allá por
los años setenta y que se fueron introduciendo en el espíritu renovado de la
empresa, ya que, como todo en la vida, ha venido evolucionando como res-
puesta al fenómeno de los enormes cambios estructurales en lo político, en lo
económico y en lo social a nivel mundial, acelerados todos ellos por el proce-
so de globalización.
Decía el famoso sociólogo Sorokín que la historia la hacen las fuerzas
anónimas de las sociedades, y que quien intente oponerse a las tendencias de
ella, lo único que conseguirá será retrasarla; por ello es inútil oponerse a esos
cambios, al proceso de globalización, a los progresos de la organización so-
cial o de la producción. Aun en la estricta y peculiar vida de las empresas, po-
bre de la que no evolucione.
Todo cambia, decía Heráclito, nada puede sustraerse a esa ley. La empre-
sa, si fue alguna vez la gran desalmada, hoy ofrece una realidad más acorde
con los nuevos modelos sociales, más en consonancia con los valores vigen-
tes, de cara no sólo a los consumidores, sino a todos los ciudadanos, sean éstos
o no consumidores de sus productos.
Que esa nueva ética de la empresa sea voluntaria o impuesta por los pode-
res civiles es cuestión baladí. Podríamos decir castellanamente: «Hágase el
milagro y hágalo el diablo», y en todo caso bienvenida sea la nueva ética.
La empresa es, metafóricamente hablando, un organismo vivo en la socie-
dad que puede evolucionar desde dentro, sin que forzosamente haya de hacer-
lo presionada desde fuera por la ley, los movimientos sociales, la planifica-
ción política, etc. Ha dejado de ser un exclusivo diálogo capital-trabajo, y
tanto como la producción tiene que tener en cuenta el ambiente, la cultura,
y busca el prestigio de su nombre y de sus marcas, junto a la calidad de sus
productos. Quiere ser aceptada y «querida» allí donde se instala y prestigiar
las localidades desde las que opera.
352
Contamos, pues, hoy en día con un planteamiento de la empresa como un
modelo de organización complejo ad intra y ad extra. Modelo complejo basa-
do en la diversidad y también en la incertidumbre que implica una serie de re-
laciones internas, principalmente con los socios, los inversores, con los recur-
sos humanos de todo tipo, pero también externamente con proveedores,
competidores, subcontratistas, así como con realidades emergentes de una
gran potencialidad, como son los consumidores y los entornos sociales de per-
sonas que se sienten con derechos y expectativas sobre la potencialidad de la
empresa, sobre las actividades que desarrolla y sobre los efectos que para
ellos puede generar esa actividad. El problema de fondo es si la empresa debe
dedicarse a las actividades que le son propias y que ha realizado tradicional-
mente o está llamada a nuevas responsabilidades. Pero es evidente que en los
nuevos marcos políticos y económicos que encuentran, e incluso en las nue-
vas dimensiones geográficas, tienen que dar unas respuestas actualizadas a
esas nuevas realidades.
Por tanto, la responsabilidad de la empresa hay que verla desde un prisma
multifuncional y multidireccional ante la diversidad de sujetos. Por una parte,
ante la propiedad, o sea, socios y accionistas; tiene que responder a las expec-
tativas de ellos. Pero es reconocido que actualmente tienen en el funciona-
miento de la empresa una referencia preferente los ejecutivos, desplazando en
las decisiones a los accionistas, y llevando sus propios objetivos, incompati-
bles en ocasiones con la finalidad de la empresa proyectada, y sin que primen
los intereses económicos de aquéllos.
Además, efectivamente, la empresa tiene que responder ante los intere-
ses y ante las actitudes de proveedores y subcontratistas. Es necesario salir de
los enfoques tradicionales, ensancharlos e ir por delante de la evolución de la
empresa, si no queremos estar en una actitud tan contemplativa como secun-
daria.
Los colectivos excluidos esperan de las empresas una acción positiva
como consecuencia de su funcionamiento ordinario, pero también por efecto
de estos nuevos enfoques de responsabilidad social, de manera que puedan re-
sultar favorecidos del conjunto de actividades que se puedan desarrollar y que
embrionariamente se están iniciando.
Por tanto, la responsabilidad social de la empresa es inequívoca, pero no
incondicionalmente positiva. Hemos de verla como el eslabón de una cadena,
pero no otorgarle una excesiva importancia, como si de ello dependieran las
políticas sociales y el bienestar de los colectivos. Es un factor más, de gran
importancia, pero no hay que exagerar esa importancia y desde luego no se
puede admitir que la responsabilidad social sea sólo elemento de voluntarie-
dad como factor añadido discrecionalmente y adicional al cumplimiento de
las obligaciones legales y empresariales. Lo deseable es no caer en posiciones
extremas: pensar por un lado que nos encontramos con una panacea, con un
paraíso conseguido gracias al más elevado altruismo, y por otro lado mante-
ner una posición excesivamente rígida o dogmática. No olvidemos que la pri-
353
mera obligación de la empresa es cumplir con sus cometidos básicos y sustan-
ciales a su ser de empresa.
7.2. La dimensión ética de las empresas
Se está planteando en Europa la obligatoriedad del cumplimiento de normas

antidiscriminación por parte de las empresas como una de las condiciones
para optar a los concursos públicos. Es decir, que en las valoraciones que se
deben hacer de las ofertas presentadas por las empresas no sólo son estimados
sus activos económicos, garantías y precios, sino también las contribuciones
sociales; es decir, su política social y empresarial.
La toma en consideración de la responsabilidad social y ética se remonta
al siglo XIX en Estados Unidos y el Reino Unido, quizá residuos arqueológi-
cos de las posturas puritanas. En ambos países las inversiones éticas estaban
vinculadas a las actividades financieras de algunas comunidades religiosas,
como los cuáqueros, que excluían de sus inversiones todas las relacionadas
con el tráfico de esclavos o la destilación de alcohol. El primer fondo de in-
versión ético y con responsabilidad social, tal y como lo entendemos hoy, fue
creado en Estados Unidos en 1971. El Pax World Fund respondía a las deman-
das de los inversores de excluir a las empresas norteamericanas que estaban
vinculadas económicamente al mantenimiento militar de la guerra de Viet-
nam. En el Reino Unido fue la lucha contra el apartheid en Sudáfrica la que
motivó la aparición de este tipo de fondos.
Los fondos éticos están influyendo de forma directa en la toma de con-
ciencia del comportamiento empresarial respecto a la responsabilidad social
y ética. En los dos países citados los fondos éticos se han consolidado como
productos con una incidencia creciente en las tendencias del mercado finan-
ciero. En el Reino Unido los datos referentes a 1999 indicaban que la cifra
invertida en estos fondos era de 4.255 millones de euros, cifra que llegó a
6.074 millones de euros en el 2000, según datos facilitados por EIRIS. En
Estados Unidos el capital invertido en este tipo de fondos aumentó un 60%
entre 1997 y 1999, contabilizándose unos 145.000 millones de dólares en di-
cho año.
En el Reino Unido los criterios de preselección más utilizados en la políti-
ca ética de este tipo de fondos propugnan la exclusión de las industrias del ta-
baco, el alcohol, el armamento y la energía nuclear, así como aquellas empre-
sas que no respeten los derechos humanos y los de los animales, el desarrollo
sostenible y la gestión del medio ambiente.
Los fondos éticos y de responsabilidad social llevan a la opinión pública el
mensaje de que es posible tomar decisiones de inversión que no se rijan de
manera exclusiva y excluyente por criterios de rentabilidad económica, sino
que pueden también tomarse adoptando criterios de responsabilidad social y
ecológica; y por otra parte transmiten a las empresas que su gestión se valora
354
desde unos parámetros que tienen en cuenta la integración de los aspectos so-
ciales y medioambientales.
La importancia y el peso que están adquiriendo las consideraciones socia-
les dentro de la gestión de las empresas, debido a la presión de diversos gru-
pos de la sociedad civil, ha llevado a los organismos internacionales de certifi-
cación de calidad a elaborar normas de responsabilidad social. Según un
estudio reciente, el 70% de los ciudadanos europeos considera que la empresa
debe ir más allá de la estricta explotación económica y que tiene una respon-
sabilidad creciente en la mejora de la sociedad en la que se desarrollan sus ac-
tividades.
En la práctica, las empresas están desarrollando diversos tipos de progra-
mas con el fin de dar respuesta a las expectativas de las diferentes partes inte-
resadas; entre otras, el establecimiento de códigos internos de conducta, las
aportaciones económicas a distintos programas sociales, la contratación de
personas con discapacidad, el mecenazgo, campañas de carácter social, etc.
Tomando en consideración todo lo anterior, se creó en 1997 la norma SA
8000 por un Panel de Expertos reunido por la Agencia de Acreditación del
Consejo sobre Prioridades Económicas (CEPA). En julio del 2000 se puso
oficialmente en marcha el Pacto Mundial sobre Responsabilidad Social aus-
piciado por Naciones Unidas, celebrado en la ciudad suiza de Davos en 1999,
para contribuir a la adopción de valores y principios que den un rostro huma-
no al mercado mundial, según palabras del promotor, Koffi Annan.
En la Unión Europea el debate de la responsabilidad social de las empre-
sas se remonta a 1995, cuando un grupo de empresas europeas y Jacques De-
lors, presidente por entonces de la Comisión Europea, publicaron un mani-
fiesto de las empresas contra la exclusión, que condujo a la creación de una
red europea para promover el diálogo entre empresas y el intercambio de bue-
nas prácticas sobre aspectos relacionados con la responsabilidad social, CSR
Europe. Cinco años más tarde, en el Consejo Europeo de Lisboa del 2000, la
responsabilidad social pasó a ocupar un lugar prioritario en la agenda política
de la Unión Europea. En julio del 2001 la Comisión Europea adoptó un Libro
Verde, y un año después ha adoptado una comunicación sobre la estrategia eu-
ropea de responsabilidad social.
Las empresas, por su parte, han descubierto que mantener un comporta-
miento ético también es rentable y, además, que el esfuerzo que supone desa-
rrollar programas dirigidos a promover la incorporación laboral de personas
con discapacidad, mantener el empleo a los trabajadores que queden discapa-
citados y facilitar la reinserción laboral de los trabajadores que han perdido su
empleo debido a sus discapacidades tiene una recompensa, que es esencial
para la empresa, como es el enriquecimiento del capital humano.
Los trabajadores con discapacidad aportan conocimiento, experiencia y
voluntad de superación, tres activos de los que ninguna empresa con vocación
de liderazgo puede permitirse el lujo de prescindir.
355
7.3. RSE y personas con discapacidad
Este término, que designa el concepto, es resultado de una evolución semánti-

ca, que partió de otras denominaciones hoy afortunadamente desplazadas, ta-
les como deficientes, incapacitados, disminuidos, inválidos, minusválidos. La
evolución hasta el término que hoy usamos, y que ya no contiene ninguna
connotación peyorativa, casi por sí misma ha ido ajustando la denominación a
la mejora en la asimilación cultural de la diferencia. Las antiguas percepcio-
nes de la discapacidad se acercaban a lo marginal, a lo menesteroso, se objeti-
vaban como situaciones que demandaban sobre todo caridad. Un simple pro-
blema de barreras culturales incompatibles con el progreso político y social
de la historia.
En los años noventa se desplaza por superación incluso el término «mi-
nusválido», acuñado en la Ley de Integración Social de los Minusválidos de
1982, que consagraba así el término que había usado antes la Organización
Mundial de la Salud (OMS). No quedaría así definitivamente. Hoy se ha ge-
neralizado la denominación «personas con discapacidad» para denominar ese
colectivo de personas con una diferencia. Este término ha hecho fortuna, care-
ce de cualquier atisbo de estigmatización, y centra la fuerza en la persona, con
ventaja sobre la discapacidad.
La Ley de Bases de la Seguridad Social inició una línea de protección para
este colectivo; la Constitución de 1978 apunta unos trazos generales sobre el
concepto, que realmente fue concretado por el artículo 7 de la LISMI en abril
de 1982: «Se ha de entender por minusválido [hoy diríamos persona con dis-
capacidad] toda persona cuyas posibilidades de integración educativa, labo-
ral o social se hallen disminuidas como consecuencia de una deficiencia pre-
visiblemente permanente, de carácter congénito o no, en sus capacidades
físicas, psíquicas o sensoriales.»
La Ley de Igualdad de Oportunidades, No Discriminación y Accesibili-
dad Universal, aprobada en 2003, Año Europeo de las Personas con Discapa-
cidad, contiene una definición más moderna y ajustada en su artículo 1, apar-
tado 2: «A los efectos de esta Ley tendrán la consideración de personas con
discapacidad aquellas a quienes se les haya reconocido un grado de minusva-
lía igual o superior al 33%». Queda así combinada la nueva terminología con
el viejo concepto de minusvalía en su clasificación internacional, que sigue
vigente en España, aunque sustituida usualmente por la nueva.
Antes de que la Organización Mundial de la Salud elaborara la Clasifi-
cación Internacional de las Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías
(CIDDM), en 1980, no existían datos estadísticos internacionalmente compa-
rables debido a las diferencias en el concepto de discapacidad aplicado en
cada uno de los Estados.
En 1988 las Naciones Unidas crearon la Base de Datos sobre Estadísticas
de la Discapacidad (DISTAT), que representa el primer intento serio por iden-
tificar y compilar los diferentes datos estadísticos sobre las discapacidades
356
existentes en los diversos países. En 1990 se publicó el compendio de Estadís-
ticas de Discapacidad de Naciones Unidas, con información de 55 países.
Doce años después esta base de datos contiene 177 estudios nacionales de 102
países.
En España la reciente encuesta realizada por el INE, el Instituto de Migra-
ciones y Servicios Sociales y la ONCE muestra que un 9% de la población es-
pañola, o sea, 3,5 millones de personas, tiene alguna discapacidad.
La Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de Salud de
1999 cifró el número de personas con discapacidades en edad de trabajar en
algo más de 1,3 millones; de ellas sólo el 32% se encontraban activas. Sólo
una de cada cuatro personas en edad laboral estaba ocupada, treinta puntos
porcentuales por debajo de la tasa de empleo de la población general.
En su publicación Perspectivas del Empleo 2003, la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que ha recogido informa-
ción en 19 países, dice que España ocupa el penúltimo lugar en empleo de per-
sonas con discapacidad, sólo por delante de Polonia.
Es preciso utilizar y actuar sobre múltiples factores que influyen en esas
intolerables tasas de desempleo, y entre ellos queremos destacar uno que está
llamado a adquirir la mayor relevancia. Nos referimos al creciente compromi-
so de las empresas españolas con la accesibilidad y con el empleo de las per-
sonas con discapacidad, como una dimensión más de la política de responsa-
bilidad corporativa que las empresas han comenzado a poner en práctica.
Dos reflexiones más para concluir estas consideraciones. En primer lu-
gar, debemos constatar que, ante el grave problema de la inserción laboral de
las personas con discapacidad, cualquier esfuerzo, cualquiera que sea su ori-
gen o motivación, tendrá siempre una incidencia muy positiva en pro del ob-
jetivo señalado de la plena integración de este colectivo en el mercado de tra-
bajo y, por tanto, en el conjunto de la sociedad desde una perspectiva de
independencia económica. Partiendo, pues, de la idea de que no es desdeña-
ble ninguna aportación en favor de esta compleja misión, sí que tenemos que
resaltar que el mayor esfuerzo en pro del empleo de las personas con discapa-
cidad debe realizarse en las empresas desde la doble perspectiva, por un lado,
de cumplimiento de sus obligaciones legales en cuanto a cuotas de reserva,
medidas alternativas, etc., que sin duda será la parte esencial en términos
cuantitativos; y de otra, desde el convencimiento sincero y práctico de em-
presarios, ejecutivos y directivos de aquéllas de que incluir a personas con
discapacidad en sus sistemas productivos acarrea consecuencias muy favo-
rables para la empresa misma, y no sólo, sino también, en pro de dichas per-
sonas. A partir de ahí, cualquier esfuerzo adicional en nombre de la RSE o
de cualquier otra iniciativa presente o futura tendrá siempre un valor añadido
innegable, pero no debemos llevarnos a equívocos, ya que no podemos consi-
derar e imputar a la RSE los empleos que las empresas generen como conse-
cuencia del cumplimiento estricto de sus obligaciones legales y convencio-
nales. Si la RSE tiene un alcance o dimensión ética que supone un esfuerzo
357
añadido de las empresas en favor de su entorno, estaríamos desvirtuando el
enfoque y el concepto mismo de esta nueva estrategia de intervención porque
atribuiríamos a esta actitud ética lo que es inherente al cumplimiento de obli-
gaciones jurídicas.
Por otra parte, se corre el riesgo de estar ante una moda. En efecto, los me-
dios de comunicación, las estrategias de marketing de las empresas, los comu-
nicadores y un sin fin de operadores hacen llegar de manera asidua y sistemá-
tica a la opinión pública que la responsabilidad social empresarial es un
instrumento innovador y que va a traer enormes ventajas y mejoras para la so-
ciedad, hasta el punto de hacer creer que el mayor peso de la responsabilidad
en las políticas sociales puede trasladarse desde la sede de lo público hacia lo
privado. A tal error no puede inducirse a la ciudadanía porque, si bien es cierto
que la corresponsabilidad debe extenderse a las alianzas público-privadas, y
que el peso debe repartirse más, y que hay que contribuir de forma cada vez
más comprometida y solidaria para subvenir las necesidades colectivas, esta
afirmación no puede llegar hasta el punto de que pueda pensarse que las polí-
ticas sociales, de redistribución de la riqueza y, en fin, de solidaridad, pueden
pivotar o hacerse recaer en la esfera de los privados y, en concreto, de las em-
presas.
Consideramos que la responsabilidad social corporativa o empresarial
puede ser un instrumento muy útil si no se queda en una mera operación esté-
tica o de maquillaje empresarial para rodearse de la buena apariencia que im-
prime el carácter social o solidario de las actividades, sino que, por el contra-
rio, se concreta, articula, desarrolla y beneficia a los ciudadanos, ya sea a
través de acciones sociales, de medio ambiente, o de cualquier otra actividad
de interés general para la comunidad.
Notas
1. El Movimiento de Vida Independiente, Fundación Luis Vives, Madrid, 2002.

2. El Movimiento de Vida Independiente, op. cit., pág. 23.
3. Adolf Ratzka: What is Independent Living. Tools for Power. 1992.
4. National Centre for Independent Living. Publicación sobre las definiciones de Vida Inde-
pendiente.
7. Maraña, J. J., «Vidas Independientes». Nuevos modelos organizativos, Obra Social Caja
Madrid, Madrid, 2004.
8. García Alonso, J. V., «Perspectivas emergentes en materia de discapacidad», en Tratado so-
bre Discapacidad, tema 42 (en prensa).
9. En este trabajo hemos utilizado los datos del exhaustivo y magnífico estudio del catedrático
Maximino Carpio García y los profesores Miguel Ángel Angoitia Grijalba e Isabel Méndez
Terroso: «Análisis de la capacidad de renta de las personas con discapacidad como requisito
para una vida independiente», en Tratado sobre Discapacidad, tema 26 (en prensa).
10. Se entiende cifra de la muestra del estudio realizado por Maximino Carpio, ya citado.
358
11. Puede encontrarse un desarrollo doctrinal más amplio sobre la cuestión del empleo y la in-
serción laboral de las personas con discapacidad en el epígrafe 5 del capítulo 5 de esta obra.
12. Texto aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994.
13. Remitimos al capítulo anterior (epígrafe 5) a los efectos de los aspectos conceptuales, defi-
nitorios y de regulación de su contenido legal.
14. Tratado sobre Discapacidad, tema 27 (en prensa). Veáse en la bibliografía de este tema di-
versas referencias a una rica producción científica de este autor, que está considerado como
uno de los mayores expertos en materia de seguridad social y sistemas de protección tanto
en nuestro país como en el ámbito internacional.
15. Véase el ilustrativo trabajo de Pérez Huete «La Protección Patrimonial de las Personas con
Discapacidad», en Tratado sobre Discapacidad, tema 28 (en prensa).
16. Este impuesto está regulado por el Real Decreto Legislativo 3/2004, de 5 de marzo.
17. Coincidiendo con la redacción de este trabajo se encuentra en tramitación un Proyecto de
Ley del Impuesto sobre la Renta de las Persona Físicas y de modificación parcial de las le-
yes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimo-
nio, en virtud del cual se pretende introducir una serie de cambios respecto a la legislación
vigente que lógicamente afectan a las personas con discapacidad.
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361
7. Discapacidad
y Trabajo Social
1. La importancia del Trabajo Social en el modelo social

de atención a las personas con discapacidad1
1.1. Comentarios introductorios
Antes de comenzar a hablar de la importancia del Trabajo Social en el modelo

social2 de atención a las personas con discapacidad, conviene realizar un re-
paso histórico de la evolución que el Trabajo Social ha llevado desde finales
del siglo XIX, en el XX y principios del XXI.
El origen del Trabajo Social plantea distintas cuestiones que se han gene-
rado a lo largo de su historia; de hecho, no existe un acuerdo respecto a si el
Trabajo Social es un arte, una profesión, una tecnología o una disciplina cien-
tífica, o incluso si es una combinación de todas estas consideraciones.
No es una cuestión sencilla iniciar esta materia preguntándose qué es el
Trabajo Social. Ello equivaldría a interrogarse el porqué, el qué y el para qué
del Trabajo Social y desde donde se hace.
Desde esta perspectiva, hay profesionales que responden desde la activi-
dad y otros reclaman la necesidad de una construcción teórica como punto de
arranque inicial.
Es preciso destacar que el Trabajo Social opera sobre una realidad diná-
mica, cambiante, conflictiva y multidimensional, lo que hace que su objeto y
sujeto de estudio e intervención estén estrechamente vinculados a las realida-
des históricas y situaciones sociales concretas.
363
Por ello, planteamos la necesidad de realizar una síntesis de la evolución,
que la definición de Trabajo Social ha tenido, así como el concepto de disca-
pacidad3 y la interrelación que se ha producido en ellas.
1.2. Evolución del concepto de Trabajo Social
Es preciso comenzar citando a Natividad de la Red (1993: 132-142), que plan-

tea el recorrido que ha atravesado la definición del Trabajo Social por las di-
versas etapas históricas, y que define del modo siguiente:
A) Etapa técnica: finales del XIX, primer tercio del XX (1870 a 1930)
Ayuda técnica: El Trabajo Social aparece con fuerza a través de la profesiona-

lización de la ayuda y la inquietud por la formación de los primeros trabajado-
res sociales. La preocupación está en cómo ayudar mejor, cómo comprender a
la persona y su situación para el logro de una solución eficaz.
El desarrollo de la personalidad y la adaptación de individuo-medio apa-
rece como una constante en el Trabajo Social. A diferencia de otras discipli-
nas, posee su propio campo de acción, que es el desarrollo de la personalidad,
la adaptación consciente y comprensiva de las relaciones sociales.
En esta etapa comienza a contemplarse el hecho de trabajar sobre las cau-
sas, y el contexto donde se produce el déficit, además de sobre los efectos.
B) Etapa pre-científica: de 1930 a la década de los sesenta
Aún no se constata una identidad definida en el Trabajo Social. El énfasis se

pone en la persona obviando el contexto, que pasa a un segundo lugar. Lo que
preocupa más es qué tipo de necesidades aborda la profesión y disciplina,
acentuándose las cuestiones operativas relacionadas con la mejor interven-
ción en relación con la integración de la persona en la sociedad. Se concibe el
Trabajo Social en el desarrollo de tres funciones:
1.a Restauración de la capacidad deteriorada.

2.a Previsión de recursos individuales y sociales.
3.a Prevención de la disfunción social.
Finalmente, cabe destacar la definición que formulan las Naciones Uni-

das en 1960:
El Trabajo Social es una actividad cuyo objeto es contribuir a una adapta-

ción mutua entre los individuos y su medio social, mediante el empleo de téc-
364
7. Discapacidad y Trabajo Social
nicas y métodos destinados a que los individuos, grupos y comunidades pue-
dan satisfacer sus necesidades y resolver sus problemas de adaptación a un
tipo de sociedad que se halla en proceso de evolución...
Comprobamos que esta concepción de Trabajo Social está centrada en la acti-

vidad y en el objeto, que no es la propia naturaleza.
C) Etapa de profesionalización definitiva y científica. Años 60 a los 80
Se comienza a utilizar mayoritariamente el término «Trabajo Social». Se evo-

luciona del concepto de actividad al de profesión, lo que supone que el Traba-
jo Social es visto como una profesión diferenciada de otras y de la labor que
puedan realizar personas que se ocupen de la atención de necesidades, aunque
sin la formación y titulación requerida para ello.
El Comité de Ministros del Consejo de Europa de 1976 formula la si-
guiente definición:
El Trabajo Social es aquella actividad profesional específica, que tiende a fa-

vorecer una mejor adaptación de las personas, familias y grupos en el medio
social en que viven, desarrollando el sentido de dignidad y de responsabili-
dad de los individuos, haciendo una llamada a la capacidad de las personas,
a las relaciones interpersonales y a los recursos de la comunidad.
En ese mismo año 1976, la FITS4 definía que el Trabajo Social:
... consiste no sólo en adaptar el individuo al medio, sino que implica propor-
cionar los medios para que los individuos puedan satisfacer en el medio sus
necesidades al máximo. No sólo se trata de solucionar casos, sino preverlos,
evitarlos y tratar de hacer una profilaxis social.
D) Los intentos de definición en los finales del siglo XX
En estas décadas, lo que ha caracterizado a las definiciones dadas han sido los
intentos de conceptuar, ocupando un lugar central en todo ello, el debate res-
pecto a si el Trabajo Social es una ciencia o no y las posibilidades que existen
de construirse como tal.
A lo largo de todo este proceso de intentos de definir el Trabajo Social, se
destacan fundamentalmente tres posturas básicas:
1.a El Trabajo Social como arte: Richmond, trabajadora social, fue la pri-
mera en considerar que el Trabajo Social era un arte: trabajar con per-
sonas diferentes exige acciones distintas para respetar su peculiaridad
365
y lograr así la mejora de la sociedad y del propio individuo. El arte se-
ría el primer paso en la definición de la disciplina, como una etapa pri-
migenia que sería necesaria superar en la medida que se fueran adqui-
riendo más conocimientos.
2.a El Trabajo Social como tecnología: De la Red (1993:84) considera
que las aportaciones que hace Greenwood (1969) son las pioneras en
esta consideración, que la función del Trabajo Social se centra en ayu-
dar a los individuos a que logren la satisfacción de las necesidades, se-
gún las reglas establecidas culturalmente, bien a través de recursos
propios de la sociedad o mediante el desarrollo de habilidades en las
personas que les permitan utilizar los recursos existentes en el seno de
la sociedad.
En este proceso, son fundamentales los instrumentos de diagnósti-
co y tratamiento, siendo éstos los únicos conocimientos teóricos de
los que dispone el Trabajo Social.
a
3. El Trabajo Social como ciencia: Para Moix, el Trabajo Social es una
disciplina científica, puesto que tiene un contenido propio y autóno-
mo, que afecta a un conjunto sistemático y transmisible de conoci-
mientos, unos métodos para obtener resultados, una filosofía, una éti-
ca y organizaciones profesionales que promueven su estudio y la
investigación. Este conocimiento se refiere a las instituciones socia-
les, las políticas sociales, los factores culturales que atañen a las opor-
tunidades de las personas, el funcionamiento de la comunidad, las téc-
nicas de organización social y, sobre todo, al conocimiento de la gente
y los efectos que sobre las mismas tienen las incapacidades, inadapta-
ciones y desajustes.
No cabe duda de que el Trabajo Social se va configurando como discipli-

na científica, desde las aportaciones y conocimientos de distintas ciencias, y
desde el saber que nuestra práctica profesional va acumulando.
En julio de 2000, la Federación Internacional de Trabajo Social adoptó
una nueva definición, y recientemente la Asociación Internacional de Escue-
las de Trabajo Social (IASSW) también la adoptó, siendo la siguiente:
La profesión del Trabajo Social promueve el cambio social, la solución de

problemas en las relaciones humanas y el fortalecimiento y la liberación de
las personas para incrementar el bienestar. Mediante la utilización de teorías
sobre el comportamiento humano y los sistemas sociales, el Trabajo Social
interviene en los puntos en los que las personas interactúan con su entorno.
Los principios de los derechos humanos y la justicia social son fundamenta-
les para el Trabajo Social.
Esta definición sustituye a la publicada en 1982, la cual, aunque acertada, no

abarcaba la diversidad de Trabajo Social en el contexto internacional.
366
Era necesario que la definición integrara esta diversidad sin perder la
esencia de su significado.
El Trabajo Social en sus distintas expresiones se dirige a las múltiples y
complejas relaciones entre las personas y sus ambientes. Su misión es facilitar
que todas las personas desarrollen plenamente sus capacidades, enriquezcan
sus vidas y prevengan las disfunciones.
El Trabajo Social profesional está enfocado a la solución de problemas y
al cambio. Por ello, los trabajadores sociales son agentes de cambio en la so-
ciedad y en la vida de las personas, familias y comunidades para las que traba-
jan, es un sistema de valores, teoría y práctica interrelacionados.
1.3. Volviendo sobre el concepto de discapacidad
Ya hemos abordado a lo largo de este trabajo, en diversidad de ocasiones,

distintos enfoques y perspectivas de la conceptualización, contenido y al-
cance de la discapacidad y, sobre todo, de las personas con discapacidad. En
relación con ello, nos hemos detenido en los capítulos 1 y 2 de este libro,
aunque, por razones de sistemática y recapitulación, volvemos sobre ello
brevemente.
La Organización Mundial de la Salud define discapacidad como
el resultado de una compleja relación entre la condición de salud de una per-

sona, sus factores personales y los factores externos que representan sus cir-
cunstancias en la que vive esa persona.
De esta forma, la discapacidad no puede ser definida solamente por las posi-
bles deficiencias en las funciones o estructuras corporales, sino que precisa
de la delimitación del contexto en el que la persona se desarrolla.
Las limitaciones en la actividad de una persona se convierten en discapa-
cidad como consecuencia de su interacción con un ambiente que no propor-
ciona el suficiente apoyo para reducir sus limitaciones funcionales.
Así, el entorno puede dificultar el funcionamiento de las personas tanto
porque existan en el mismo barreras para una parte de la población como por-
que no proporcione elementos facilitadores.
Este modelo de funcionamiento y de la discapacidad es el que propone la
OMS en su Clasificación Internacional del Funcionamiento, la Discapacidad
y la Salud en el año 2001, y se define como: «El funcionamiento del indivi-
duo en términos de interacción entre la condición de salud y los factores con-
textuales, es decir, entre la persona y su entorno».
Este punto de vista permite integrar los modelos biomédicos y sociales,
tradicionalmente alternativos en el acercamiento a la discapacidad en un mo-
delo bio-psico-social que sitúa un marco de integración de todas las variables
implicadas en el proceso.
367
A lo largo de los años han surgido diferentes modelos explicativos de la
discapacidad, los cuales han tenido una notable influencia en las actuaciones,
política sanitaria y social desarrollada en distintos países.
De especial interés ha sido el condicionamiento que han ejercido en los
modos de comprender y clasificar las discapacidades y en las respuestas que
las instituciones, y en última instancia la sociedad, han dado.
Así en el modelo médico-biológico, el déficit o discapacidad adquiere
connotaciones del síntoma, siendo por tanto descrito como una desviación
observable de la normalidad bio-médica de la estructura y función corpo-
ral/mental, que surge como consecuencia de una enfermedad, trauma o lesión,
y ante la que hay que poner en marcha medidas terapéuticas o compensatorias
generalmente de carácter individual.
En la medida en que el déficit es el resultado de la imposibilidad, dadas
las limitaciones del quehacer médico, de resolver o prevenir las consecuen-
cias de la enfermedad, se plantea además en el modelo que el objetivo de la
actuación ha de ser la búsqueda de la adaptación de la persona con discapaci-
dad a las demandas y exigencias de la sociedad. Para facilitar dicha adapta-
ción, que en cualquier caso ha de ser personal e individual, se postula como
objetivo fundamental de actuación el establecimiento de medidas compensa-
torias que palien las deficiencias. El interés del mencionado modelo se ha he-
cho más patente a medida que ha ido evolucionando la medicina curativa, y la
sociedad ha comenzado a plantearse nuevos retos en el manejo de las conse-
cuencias de la enfermedad. Por lo que a partir de él, se han desarrollado siste-
mas de clasificación y diferenciación del déficit que, siguiendo los mismos
principios que los utilizados en las clasificaciones de las enfermedades, persi-
guen establecer la clasificación de las discapacidades. La aplicación de dicho
modelo ha permitido centrar la atención de las estructuras administrativas, y
también de la sociedad, en la problemática de las personas con discapacida-
des, estimulando la preocupación por garantizar el desarrollo de medidas tera-
péuticas y compensadoras. Sin embargo, aun cuando dicho modelo pudo re-
sultar útil para garantizar el desarrollo de actuaciones ante las situaciones de
déficit, ha contribuido a reforzar los elementos de estigmatización. Ello ha
sido debido, en gran medida, a la tendencia a extender sus conceptos a los res-
tantes aspectos de la vida de la persona con discapacidad y también al hecho
de que los profesionales sanitarios, en el proceso de elaborar el diagnóstico y
clasificar los déficit, tienden a subrayar las diferencias, las que existen entre
los que las tienen y los que carecen de ellas, y las que se dan entre los distintos
tipos de discapacidad.
En un intento de subsanar algunas de sus limitaciones, el modelo médico-
biológico fue complementado ya desde sus inicios con una perspectiva social
basada en el concepto de «conducta de enfermedad» desarrollada por Parson
en 1958, y de «estigmatización, marginación y desviación» formulados por
Goffman en 1963. La incorporación de dichos elementos permitió ampliar el
concepto de discapacidad, ofreciendo una visión del déficit como realidades
368
que tenían una repercusión en la conducta de la persona y en sus relaciones
con la sociedad. Sin embargo, dicha extensión del modelo todavía no incluye
todos los elementos que caracterizan al modelo social.
En el modelo social la discapacidad no es sólo la consecuencia del déficit
existente en la persona, sino la resultante de un conjunto de condiciones, acti-
vidades y relaciones interpersonales, muchas de las cuales están motivadas
por el factor ambiental.
Es en la interacción de dichos déficit con el entorno donde se producen las
«desventajas» de la persona con discapacidad y que en la práctica definen su
situación. Desde la perspectiva del modelo social, la discapacidad es en reali-
dad un hecho social en el que las características de la persona tienen tan sólo
relevancia en la medida en que evidencian la capacidad o incapacidad del me-
dio social para dar respuesta a las necesidades derivadas de su déficit.
Se entienden así los postulados de Hahn, según los cuales en la discapaci-
dad:
El problema radica en el fracaso de la sociedad y del entorno creado por el
ser humano para ajustarse a las necesidades y aspiraciones de las personas
con discapacidad y no en la incapacidad de dichas personas para adaptarse
a las demandas de la sociedad.
Con esta formulación, en este modelo se tiende a localizar las limitaciones de
la discapacidad en el entorno construido (donde se hallan las barreras físicas),
y en el entorno social, que impone estereotipos y limitaciones a la participa-
ción, justificándose además que las actuaciones no se planteen a nivel indivi-
dual sino en el de la propia sociedad.
1.4. Desarrollo de los modelos de acción de Trabajo Social

que se presentan en la discapacidad
En el periodo anterior a la democracia española las personas con discapaci-

dad estaban atendidas en instituciones fundamentalmente privadas, con voca-
ción filantrópica y proteccionista. Esta situación se vio modificada en el mar-
co de un Estado social de derecho.
Hay dos parámetros que Díaz Jiménez (2003: 27) considera clave del tra-
bajo con personas con discapacidad:
— Los derechos de las personas con discapacidad.
— Los valores que subyacen en las respuestas a las necesidades, es decir,
cómo se materializan los derechos5.
El ser humano es considerado como el protagonista de su propia vida
«porque lo que nos define como humanos es nuestra libertad y responsabili-
dad». Esta libertad y responsabilidad son las que nos hacen ser autónomos,
entendidas, según Salcedo (2001: 8), «como control sobre las propias deci-
369
siones». En el Trabajo Social hay una constante referencia a la autonomía
como principio ético y también como capacidad a desarrollar en las personas.
El concepto de autonomía está íntimamente ligado con la autodeterminación
y con el modo en que la entiende el Trabajo Social. Aunque ambos conceptos,
autonomía y autodeterminación, están íntimamente relacionados, no signifi-
can exactamente lo mismo; el concepto de autonomía se refiere a la capaci-
dad de poder decidir y la autodeterminación se refiere al poder decidir y a la
acción que le sigue.
Trabajar desde el principio de autonomía supone para el profesional otor-
garle el protagonismo de la intervención al usuario/a, trabajando desde las
prioridades de éste; supone potenciar que la persona tome la iniciativa de su
vida, tomando las decisiones que considere más adecuadas a su realidad.
Tradicionalmente, el Trabajo Social ha practicado la ayuda para que la
persona salga de la situación de necesidad que padece, esto desde un plantea-
miento vertical en el cual el profesional asume el protagonismo y el usuario
tan sólo es un receptor, por lo que es tratado como objeto y no como sujeto.
Desde una concepción horizontal y democrática, la relación de ayuda que
se establece entre el profesional y el sujeto debe ser una relación en la que:
El trabajador social aporta su conocimiento sobre los recursos y las posibili-

dades de mejora de las habilidades del usuario y su entorno, proponiendo es-
trategias de actuación alternativas. Por su parte, el usuario aporta sus objeti-
vos y valores que afectan a las actuaciones recomendadas en función de las
cuales se han de evaluar (op. cit., p. 4).
La aportación de Díaz Jiménez (2003: 38) sobre la idea de ayuda, de colabora-

ción con el otro que está en situación de necesidad, aparece en el Trabajo So-
cial desde sus antecedentes hasta el momento actual.
La ayuda, la colaboración, el cuidado, la solidaridad son concretos polisé-
micos que han tenido significados diferentes según el momento histórico y
según las sociedades o pueblos donde se practican. Se pueden entender como
capacidades, actitudes o como valores.
2. El papel de los trabajadores sociales respecto

de la discapacidad para el acceso efectivo a los derechos
y prestaciones del sistema
2.1. Principios y valores que configuran el perfil profesional
del trabajador social
El Trabajo Social surge de los ideales humanitarios y democráticos, y sus va-

lores se basan en el respeto a la igualdad, el valor y la dignidad de todas las
personas. Estos valores están expresados en el código de ética profesional.
370
La intervención del trabajador social se basa en el respeto al valor y digni-
dad inherentes a todas las personas y a los derechos que de ellos se desprende.
Los trabajadores sociales deben apoyar y defender la integridad y bienestar fí-
sico, psicológico, emocional y espiritual de la persona, lo que significa:
a) Respetar el derecho de autodeterminación.

b) Promover el derecho a la participación
c) Tratar a cada persona como un todo.
d) Identificar y desarrollar cualidades.
Los trabajadores sociales tienen la responsabilidad de promover la justi-

cia social, en relación con la sociedad en general, y en relación a las personas
con las que trabajan ello significa:
a) Reconocer la diversidad.
b) Distribuir recursos equitativamente.
c) Desafiar las políticas y acciones injustas.
d) Trabajar en solidaridad.
Para ayudar con eficacia a otra persona es preciso saber respetar la perso-
nalidad humana: reconocer que cada quien tiene el derecho a gobernar su pro-
pia vida, de gozar de libertades personales y civiles, de buscar la felicidad y
las metas espirituales conforme a su manera de entender las cosas.
La aplicación de estos principios significa que los trabajadores sociales
no deben imponer sus metas, normas u objetivos, sino que respetarán el dere-
cho de ser como se es, que las personas tomen sus propias decisiones y que
realicen sus propios planes.
La identidad y el ámbito de intervención caracterizan y definen el perfil
del trabajador social. Esta identidad está influida por un conjunto de factores y
se constituye en relación dialéctica con una sociedad, un periodo histórico y
una cultura que la van configurando permanentemente.
Como en otras profesiones, la identidad profesional del trabajador social
se arraiga en el pasado, que construye las primeras identificaciones que dan
origen a la profesión y le permiten desempeñar un papel en la sociedad.
El proceso dialéctico al que antes aludíamos ha enriquecido y modificado
el perfil profesional, en la medida que ha incorporado las variables proceden-
tes de los nuevos fenómenos y demandas sociales, teniendo acceso a nuevos
roles, aumentando su caudal de conocimientos y profundizando la reflexión
sobre la propia práctica.
Para el adecuado ejercicio de sus funciones, se presenta a continuación el
perfil profesional del trabajador social, en el que se establecen las competen-
cias, realizaciones profesionales y los criterios de realización, que requiere de
formas complementarias de intervención, como son:
371
A) Intervención directa
Se realiza en diversos ámbitos y precisan de un contacto personal entre profe-

sional y persona, familia o grupo de implicados, de tal forma que la relación
que se establece entre el trabajador social y el sistema (individuos, familia,
grupo) es un elemento significativo en el cambio de situación.
B) Intervención indirecta
Incluye actividades de estudio, análisis, sistematización, planificación, eva-

luación, coordinación y supervisión.
2.2. Áreas profesionales de intervención
Los trabajadores sociales realizan su actividad profesional en diversas áreas

profesionales y ámbitos de desempeño, tanto en organismos internacionales,
Administración Pública, universidades, empresa privada y en el marco del
Tercer Sector (asociaciones, fundaciones...).
A continuación describimos someramente las áreas en las que los trabaja-
dores sociales pueden desarrollar sus funciones de intervención.
a) Asistencial: Mediante el estudio, detección, valoración y tratamiento

psicosocial de las necesidades sociales individuales, grupales, fami-
liares y de la comunidad. Movilización y gestión de recursos humanos
y organizativos, contribuyendo así a la administración de prestaciones
de responsabilidad pública, distribución y protección de las poblacio-
nes.
b) Preventiva: El trabajador social trata de adelantarse y prevenir situa-
ciones de exclusión social y de desintegración social, pobreza... Se
considera importante incluir factores de protección como elementos
que contribuyen a la prevención, que parten de la potencialidad de la
realidad con la que se interviene y por tanto constituyen una platafor-
ma indispensable para evitar la aparición de «problemas sociales» o
para reducir el riesgo de empeoramiento o cronificación.
c) Promocional-educativa: No se puede comprender la función de pre-
vención sin una labor pedagógica que ayude a las personas y los gru-
pos sociales a hacer uso de las oportunidades que existen a su disposi-
ción. Se considera una condición transversal de capacitar y promover
el empoderamiento para la toma de decisiones responsables y asun-
ción de responsabilidades.
d) Mediación: En la resolución de los conflictos que afectan a las fami-
lias y los grupos sociales en el interior de sus relaciones y con su en-
372
torno social. Incluye también la relación entre las instituciones y la
ciudadanía.
e) Transformadora: Mediante cualquier método de investigación, el
trabajador social aumenta su conocimiento para tratar de modificar la
práctica social que crea desigualdad e injusticia social y, por tanto,
condiciona el desarrollo autónomo de las personas.
f) Planificación y evaluación: (La primera no es posible sin la segunda,
y viceversa) en los macro y microsistemas mediante el diseño, el desa-
rrollo y la ejecución de planes, programas y proyectos sociales. Así
como con el nivel estratégico-prospectivo mediante la formulación de
las políticas sociales de las comunidades autónomas y del país.
g) Rehabilitación: El trabajador social contribuye al bienestar y posibi-
lita la integración social de aquellas personas y colectivos que por ra-
zones personales o sociales se encuentran en situación de desventaja
social.
h) Análisis de procesos sociales y necesidades: A partir del conoci-
miento y análisis de procesos sociales y necesidades, el trabajador so-
cial trabaja en la planificación y evaluación en los microsistemas me-
diante el diseño y ejecución de planes, programas y proyectos sociales,
así como en un nivel estratégico, contribuye a la formulación de políti-
cas sociales autónomas, nacionales, europeas e internacionales.
i) Gerencia y administración: El trabajador social trabaja en la geren-
cia y administración de los servicios sociales, mediante la organiza-
ción, dirección y coordinación de los mismos.
j) Investigación y docencia: El trabajador social estará obligado no sólo
a la investigación inherente a las funciones señaladas, sino a las que se
relacionan con su propio trabajo profesional para revisarlo permanen-
temente y buscar nuevas formas de enfocar y afrontar problemas vita-
les a que debe dar respuesta. A su vez, esos conocimientos acumula-
dos y esas experiencias vividas habrá de ponerlas permanentemente a
disposición de los colegas y, particularmente, de los futuros nuevos
profesionales, que aprenderán de los libros y de su trabajo personal
tanto como de la relación directa en el propio campo de trabajo. Por
otra parte, el trabajador social aumenta su conocimiento de la realidad
social mediante la investigación para tratar de modificar las prácticas
sociales que crean desigualdad e injusticia social y, por lo tanto, con-
dicionan el desarrollo autónomo de los sujetos.
2.3. Ámbitos de desempeño
Tradicionalmente los profesionales del Trabajo Social han desarrollado su la-

bor entre personas en situación de pobreza y marginación, con un fuerte con-
tenido paternalista y asistencial.
373
Desde la aprobación de la Constitución de 1978 y en la medida que se de-
sarrolla en normas jurídicas positivas y en su correspondiente entramado ins-
titucional, la actividad profesional se dirige hacia toda la ciudadanía en estado
de necesidad en el marco de los derechos que le reconoce la Constitución y el
resto de normativas jurídicas. Desde este reconocimiento de derechos de todo
ciudadano, el trabajador social, trata de potenciar todas las virtualidades de la
persona humana, de las familias, de los grupos, de las organizaciones y comu-
nidades en que desarrolla su vida, para conseguir el máximo de bienestar so-
cial y calidad de vida.
El ámbito más habitual de su labor profesional es el de los servicios socia-
les, pero también se encuentra en el ámbito de la salud, la educación, justicia,
empleo, urbanismo y vivienda, empresa, medio ambiente, voluntariado, cul-
tura y tiempo libre.
La intervención social del trabajador social se produce en diversidad de
situaciones que pueden clasificarse de distintos modos, respecto de lo que
apuntamos algunas líneas generales.
Las relaciones personales directas activan los procesos intelectuales y
emocionales, establecen las actitudes y socializan a la persona, por lo que una
interacción dinámica entre distintos conocimientos, habilidades, destrezas,
actitudes y aptitudes movilizados según las características del contexto y de-
sempeño en que se encuentre el profesional del Trabajo Social hacen que se
adquiera competencia, experiencia, aprendizaje y logre objetivos.
M. Martín Muñoz, en el Manual de indicadores para el diagnóstico social
defiende que cada persona es un ser propio, diferente, irrepetible. La comple-
jidad de sus comportamientos y la adecuación de sus respuestas están media-
tizadas por la manera en que se integra su herencia biológica, su medio fami-
liar, su contexto social y las fluctuaciones que se van produciendo en su ciclo
vital.
Cada persona resulta ser, en un momento dado, una realidad concreta, au-
tónoma y significativa del medio social en que vive. Para que personas y co-
lectivos puedan tener un intercambio dialéctico con el medio social es preciso
que disponga de determinados elementos básicos que le posibiliten esa rela-
ción de adaptación, enfrentamiento o confrontación, permitiéndole su desa-
rrollo.
A estos elementos les denominamos necesidades básicas. Se estructuran
como un sistema, permitiendo a la persona autonomía, autoorganización,
identidad personal, relación dialéctica sana entre individuo y medio. La ca-
rencia o grave déficit de alguno de estos elementos que forman el sistema ori-
gina serias dificultades en el funcionamiento del mismo, obstaculizando, li-
mitando o instrumentalizando la vida de las personas.
La clasificación o definición de las necesidades sociales que nos presenta
M. Martín Muñoz, se ha realizado desde la sistematización de los elementos
siempre presentes en procesos de conflicto, con los que mayoritariamente tra-
bajan los trabajadores sociales.
374
Una falta de ajuste puede estar relacionada con la rigidez de creencias
(una persona que le ha sobrevenido una ceguera no puede creer que después
de perder la visión pueda tener y disponer de autonomía, por ejemplo).
El trabajador social valora la situación de necesidad, nunca a la persona
aislada de su medio, por lo que para realizar un diagnóstico con este enfoque
globalizador es necesario tener en cuenta a la persona, al medio social y a las
relaciones que se establecen entre uno y otro.
Los diagnósticos, al igual que las necesidades, no son estáticos, cambian o
se modifican en la medida que la persona interactúa, se moviliza, y el medio
social recibe y devuelve la presión ejercida por la persona modificando tam-
bién sus condiciones primarias. Así, los diagnósticos son evolutivos y sitúan
el acento en la interrelación y mutua influencia persona-sociedad.
La falta de apoyo social y la ausencia de estrategias del afrontamiento oca-
sionan situaciones de aislamiento para la persona que presenta una discapaci-
dad.
Los trabajadores sociales intervienen de forma diferente para tratar los
problemas, dependiendo de la situación, actitud, momento en el que se en-
cuentre la persona.
Martín Muñoz hace referencia a la identificación de necesidades, y por
ello los trabajadores sociales pueden encontrar que la persona tenga diferentes
situaciones, que la autora las clasifica como:
A) Situación deficitaria coyuntural

La persona que tiene una buena red relacional, y están adecuadamente cubier-
tas las necesidades básicas, se entiende que dispone de capacidad y habilida-
des para superar su situación.
La estructuración del conjunto de las necesidades básicas permite que la
persona, por sus propios medios, supere la crisis o conflicto.
En este diagnóstico se incluyen las personas con adecuadas relaciones,
que normalmente solucionan sus problemas dentro de las redes informales del
propio tejido social.
La intervención social del trabajador social será la información, orienta-
ción, asesoramiento y apoyo, así como la aplicación de prestaciones o servi-
cios de baja intensidad.
B) Situación deficitaria de larga duración

La persona que presenta problemas en sus habilidades sociales, en su auto-
nomía física y psíquica, encuentra afectada su relación y organización con-
vivencial.
Si esta situación se prolonga en el tiempo, su repercusión se reflejará en
la afectación de otras necesidades, derivando hacia un diagnóstico de más
comprometida o delicada situación.
375
La intervención social será:
• Acogimiento que permita una buena vinculación con el profesional.
• Reconstruir la demanda con la persona.
• Explicar la metodología de trabajo (nivel de intervención, coordina-
ción...).
• Realizar conjuntamente un plan de trabajo, señalar objetivos, activida-
des, niveles de intervención, coordinación, recursos y evaluación.
C) Situación de exclusión social
La exclusión social se produce cuando en una persona se encuentran afectadas

sus necesidades básicas, como son: ausencia de información, déficit en habi-
lidades sociales, dificultad en niveles de autonomía y relación de conviven-
cia, y además no dispone de suficientes recursos económicos, formación, tra-
bajo y ocupación.
La intervención del trabajador social tendrá en cuenta los siguientes pa-
sos:
• La situación del mercado laboral, precarización de los empleos, los sub-
sistemas de vivienda, protección social, educativa y cultural.
• Acogimiento que permita una buena vinculación con el profesional.
• Explicar la metodología de trabajo (nivel de intervención, coordinación
con diferentes recursos...).
• Realizar conjuntamente un plan de trabajo en donde se señalen los obje-
tivos, actividades, niveles de intervención, recursos y evaluación.
• Contextualizar a la persona en su situación.
• Sensibilización de los poderes públicos sobre la necesidad de creación
de empleo.
• Desarrollo de políticas de discriminación positiva, mejora del mercado
laboral. Creación de programas públicos y gratuitos de formación para
el empleo.
• Participación en el diseño de planes de protección social, vivienda, ren-
ta básica...
D) Situación de desventaja social
Los indicadores de este diagnóstico reflejan una situación muy deficitaria en

la necesidad básica de aceptación social.
La no cobertura de esta necesidad origina discriminación, imposibilidad o
prohibición en el uso y disfrute de derechos sociales generales, tales como la
educación, la protección parental, legalidad personal.
376
Si la discriminación viene originada por una grave disminución de la auto-
nomía física, psíquica, sensorial o mental y, a su vez, no existen mecanismos
institucionales de inserción social, estas personas verán afectadas de forma de-
ficitaria o muy deficitaria sus necesidades básicas, como son: las habilidades
sociales, su autonomía, educación, economía, empleo, vivienda, organización
de la unidad convivencial y la participación.
Por otro lado, respecto de una persona por causas de etnia, sexo, religión o
modelos de vida alternativos, las necesidades de participación y de habilida-
des sociales pueden no estar afectadas, ya que estos colectivos suelen estar
perfectamente integrados dentro de su comunidad o grupo, encontrándose en
desventaja tan sólo al situarse frente al contexto social de la cultura imperante.
En ambas situaciones la intervención profesional deberá tener en cuenta
los siguientes pasos:
• Conocimiento de las causas de discriminación, o prohibición de uso de
los derechos, la situación del mercado laboral, la precarización de los
empleos, los subsistemas de vivienda, protección social, educativa y
cultural.
• Acogimiento que permita una buena vinculación profesional.
• Explicar metodología de trabajo.
• Realizar conjuntamente un plan de trabajo, señalar los objetivos, activi-
dades, niveles de intervención, coordinación, recursos y evaluación.
• Comprensión por parte de la persona de su situación de forma integrada
en el marco social de referencia.
• Autovaloración de la persona.
• Desarrollo de las necesidades en déficit a través de dinámicas de parti-
cipación grupal y comunitaria.
• Sensibilización de la comunidad a fin de erradicar estereotipos y avan-
zar en una cultura de igualdad.
• Información sistemática a la administración de la situación de colecti-
vos que sufren situación de desventaja social, a fin de promulgar políti-
cas o fomentar los derechos que promuevan la cohesión social.
• Participación en planes de protección social.
E) Situación de marginación
Las personas incluidas en este diagnóstico tienen afectadas todas las necesi-
dades básicas; es necesario considerar la identificación de las causas de mar-
ginación, ya que la intervención puede ser diferente dependiendo de su ori-
gen, por lo que se puede considerar:
• Marginación alternativa, autoexclusión de la persona respecto al grupo
social de pertenencia.
377
• Marginación evasiva; la persona, bajo una fuerte presión social, toma
una conducta evasiva (toxicomanía, alcoholismo...).
• Marginación discriminatoria; la persona ha permanecido largo tiempo
en situación de desventaja o de exclusión social, lo que ha permitido
que los indicadores de las necesidades básicas fueran degradándose
hasta llegar a tener graves carencias en todas las necesidades.
La intervención social con este colectivo pasa por las siguientes etapas:
• Identificación de las causas de marginación.
• Acogimiento que permita una buena vinculación profesional.
• Explicar la metodología de trabajo.
• Realizar un plan de trabajo, señalar objetivos, actividades, niveles de in-
tervención, coordinación, recursos, evaluación...
• Comprensión por parte de la persona de su situación de forma integrada
en el marco social de referencia.
• Autovaloración de la persona.
• Desarrollo de las necesidades en déficit a través de dinámicas de parti-
cipación grupal y comunitaria.
• Sensibilización de la comunidad a fin de erradicar estereotipos y avan-
zar en una cultura de igualdad.
• Información sistemática a la administración de la situación de colecti-
vos que sufren situación de desventaja social, a fin de promulgar políti-
cas o fomentar los derechos que promuevan la cohesión social.
• Participación en el diseño de planes de protección social: renta básica,
vivienda, formación, empleo...
Como conclusión, la práctica de la intervención social sólo puede venir
desde un enfoque participativo, en el que los propios interesados-implicados-
afectados reflexionen y exploren los modos posibles de acción, y desarrollen,
de manera compartida, métodos, pero también actitudes y valores necesarios
para esas nuevas formas de hacer.
Estas nuevas formas de aprendizaje y acción compartidas han sido bien
descritas por Ezequiel Ander-Egg cuando afirma que «hace falta pasar de una
concepción plana del aprendizaje, acumulación de información, habilidades
y competencias, a una concepción esférica, que incluye además el desarrollo
de la sensibilidad y de los afectos, la motivación (amor por lo que se aprende),
las actitudes, los valores, las conductas, y de los modos de ser y de hacer.
2.4. El rol de los trabajadores sociales en relación con las personas

con discapacidad
El trabajador social desde su primer contacto en el proceso de acogida co-

mienza su intervención social con la persona, en una situación de escucha ac-
378
tiva y acompañamiento; este proceso se entiende como una acción profesio-
nal que requiere de una relación profesional continuada, valorando su situa-
ción personal, familiar o del entorno y detectando las posibles necesidades, al
objeto de que se consiga niveles aceptables de bienestar social.
El bienestar de las personas depende de sus objetivos. Unos se eligen delibe-

radamente, otros no. Lo importante es que son suyos. Las personas son tales
porque tienen proyectos, planes, relaciones, ambiciones, compromisos, etc.
Estos objetivos guían decisiones y acciones configurando el modo en que
perciben su entorno y su vida emocional. Nadie puede hacer mucho por una
persona si no es ayudarle a conseguir o, a veces, ayudarle a cambiarlos por
otros. Pero en cualquier caso nunca frustrarlos (Salcedo, 2001: 22).
El trabajador social debe ayudar a las personas con discapacidad a mejorar sus
posibilidades de éxito en la consecución de sus objetivos. El respeto a la auto-
nomía y la autodeterminación son imprescindibles para responder a las exi-
gencias de los modelos actuales de abordaje de la discapacidad.
Las premisas que deben marcar nuestro interés de conocimiento en esta
materia (Martínez, M. A., 1996), son:
— Las dificultades que encuentran las personas con discapacidad obede-

cen a dimensiones multicausales, lo que produce una diversa y hete-
rogénea casuística, por lo que las respuestas siempre serán individua-
lizadas.
— La atención social a las personas con discapacidad debe inspirarse en
los principios de normalización, igualdad de oportunidades y partici-
pación plena en la vida social, lo que para evitar la discriminación su-
pondrá el establecimiento de medidas de acción positiva.
— La igualdad de oportunidades implica la adopción de políticas inte-
grales, lo que convierte a la discapacidad en un tema transversal y no
exclusivo de servicios sociales especializados, lo que exige mayores
esfuerzos de coordinación para rentabilizar las diferentes sinergias.
— Los profesionales podemos ser agentes de promoción, pero también
podemos incurrir en el paternalismo generador de dependencia.
— El movimiento asociativo de personas con discapacidad ha sido clave
en España, tanto en la reivindicación y consolidación de derechos
como en la promoción y gestión de iniciativas pioneras en la atención
especializada.
La información, orientación y el asesoramiento de los trabajadores socia-

les pueden ayudar a las personas a reconocer y compartir los desafíos emocio-
nales que surgen de las diferentes situaciones y experiencias.
Por ello, la creación de un espacio en el que la persona se exprese libre y
abiertamente sobre cómo se sienten con ella misma, con su entorno, donde
379
exponga su preocupación, sus miedos, sus sentimientos de inseguridad y de
vulnerabilidad, hace que pueda reducirse de este modo su preocupación y an-
siedad, permitiendo obtener de esta manera una mayor sensación de control y
de normalidad.
Así, la evolución de las personas con discapacidad dependerá de:
a) La disposición de los medios necesarios.

b) Las oportunidades que deben presentarse efectivamente.
c) La manera como la persona sepa y pueda enfrentarse a su realidad,
aceptando su responsabilidad y trabajando no sólo en contra de sus li-
mitaciones, sino con y dentro de ellas.
3. El Trabajo Social en relación con los grandes ejes

determinantes de las políticas sobre discapacidad:
igualdad de oportunidades, no discriminación
y accesibilidad universal
3.1. Marco general de referencia
Las personas con discapacidad han de enfrentarse cada día a múltiples barre-
ras y obstáculos físicos, sociales y de información, derivados de la propia or-
ganización de la sociedad que, en suma, impiden o limitan un disfrute pleno
de sus derechos civiles, políticos, económicos y culturales.
La práctica de la ciudadanía no tiene solamente relación con el ejercicio de
los derechos reconocidos por las regulaciones estatales para quieres nacieron
en un territorio y optaron por habitar en él, sino que «ser ciudadano» tiene que
ver con las prácticas culturales que nos dan sentido de pertenencia e identidad
y satisfacen nuestras necesidades de aceptación social. Más que como valores
absolutos, fijados de una vez y para siempre, los derechos se van construyen-
do, modificando y descubriendo con la práctica cotidiana de esa ciudadanía.
Ya hemos abordado con detenimiento en otros lugares de este volumen las
cuestiones relativas a la igualdad y a la no discriminación. Por ejemplo, en el
capítulo 1 lo hemos hecho desde la perspectiva más filosófica y global de la
teoría general de los derechos humanos; y en el capítulo 4 mediante el análisis
de las regulaciones en el derecho internacional, especialmente, en el sistema
universal de derechos humanos de Naciones Unidas, así como, en las disposi-
ciones específicas de las instituciones europeas. Además, en el capítulo 5 he-
mos desarrollado, con pormenor, el tratamiento de la discapacidad en el orde-
namiento constitucional español y comparado y, sobre todo, desde la óptica de
los contenidos específicos de las leyes especializadas, tales como la LISMI y
la LIONDAU. En aras a un criterio sistemático, y para evitar reiteraciones in-
necesarias remitimos a los capítulos citados, centrándonos en esta ocasión de
modo más específico en la cuestión de la accesibilidad universal.
380
A escala europea, la comunicación de la Comisión Europea «Hacia una
Europa sin barreras para las personas con discapacidad» plantea el desarrollo
y apoyo a una estrategia integrada global a la hora de abordar las barreras so-
ciales, arquitectónicas y de diseño que restringen el acceso de las personas
con discapacidad a las oportunidades sociales y económicas. Asimismo, se
reseñan otras iniciativas comunitarias en esta materia, tales como: la Resolu-
ción del Consejo de 6 de febrero de 2003, sobre «accesibilidad electrónica»,
dirigida a mejorar el acceso de las personas con discapacidad a la sociedad del
conocimiento, y la Resolución del Consejo de 6 de mayo de 2003, sobre ac-
cesibilidad de las infraestructuras y las actividades culturales para las perso-
nas con discapacidad6.
Por lo que se refiere a España, la Ley de Integración Social de Minusváli-
dos (LISMI), Ley 13/82, vino a regular diferentes medidas, innovadoras en su
momento, con las que dar una respuesta integral a las necesidades de las per-
sonas con discapacidad7.
En este sentido, comprende, entre otras, diversas previsiones en materia
de movilidad y barreras arquitectónicas (arts. 54 a 61), enfocadas especial-
mente al desarrollo de normas urbanísticas y arquitectónicas que posibiliten
la accesibilidad y utilización de edificios y otros espacios, ya sean de propie-
dad pública o privada, por las personas con discapacidad, así como la adapta-
ción progresiva de los transportes públicos colectivos o la adopción de medi-
das que faciliten el estacionamiento de los vehículos de las personas
discapacitadas con graves problemas de movilidad.
Frente al carácter orientativo de las anteriores medidas, destaca la concreta
obligación de que los proyectos de vivienda protegida, o cualesquiera otros pro-
yectos de viviendas promovidas o subvencionados por las Administraciones Pú-
blicas, programen un mínimo del 3% con las suficientes características cons-
tructivas que faciliten el acceso de las personas con discapacidad, así como el
desenvolvimiento normal de sus actividades motrices y su integración social.
Con todo, la LISMI se encontró superada por nuevas circunstancias socia-
les, mostrándose, tras más de veinte años de su aprobación, insuficiente para
dar respuesta a las necesidades de las personas con discapacidad, quienes rei-
vindican el establecimiento de las condiciones que deben cumplir los entor-
nos, productos y servicios para su uso por todas las personas, sin perjuicio de
las adaptaciones oportunas.
En este sentido, la accesibilidad al entorno por parte de las personas con
discapacidad vendría a configurarse como un principio transversal que afecta
a los siguientes campos:
A) Empleo y ocupación: condiciones de acceso al empleo —criterios de

selección, contratación y promoción— y condiciones de accesibilidad
del entorno laboral y del puesto de trabajo.
B) Sociedad de la información: telecomunicaciones, acceso y uso de la
Red, tecnologías, productos y servicios.
381
C) Espacios urbanos y vivienda.
D) Transporte.
E) Bienes y servicios a disposición del público: servicios y prestaciones
sanitarias y educativas, prestaciones de Seguridad Social y servicios
sociales, servicios del ámbito de la justicia, servicios comerciales, fi-
nancieros y de seguros, servicios culturales, deportivos, turísticos y de
ocio, medios de comunicación social, objetos y productos para consu-
mo, uso y utilización del público.
F) Participación ciudadana y relaciones con las Administraciones Públi-
cas; ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo, información y
atención al público, procedimientos y prácticas administrativas, admi-
nistración electrónica o en línea.
Todo ello da pleno significado, y encuentra cobertura jurídica, en la Ley
51/2003 de 2 de diciembre, de Igualdad de Oportunidades, No Discrimina-
ción y Accesibilidad Universal de las personas con discapacidad (LIONDAU),
en la que se definen y articulan los principios de «diseño para todos» y «acce-
sibilidad universal».
Las personas con discapacidad constituyen un sector de población hetero-
géneo, pero todas tienen en común que, en mayor o en menor medida, preci-
san de garantías suplementarias para vivir con plenitud de derechos o para
participar en igualdad de condiciones que el resto de ciudadanos en la vida
económica, social y cultural del país.
Dos son las cuestiones fundamentales que justifican la Ley de Igualdad de
Oportunidades, No Discriminación y Accesibilidad Universal de las personas
con discapacidad:
a) La persistencia en la sociedad de desigualdades, pese a las inequívo-
cas proclamaciones constitucionales.
b) Los cambios que se manifiestan en la manera de entender la discapa-
cidad, como consecuencia de la aparición de nuevos enfoques y estra-
tegias.
Así, las diferentes situaciones de desventaja que presenta una persona con
discapacidad tienen su origen en sus dificultades personales y las condiciones
limitativas que existen en la sociedad, como son:
— Educación: Para los estudios académicos y los de formación profesio-
nal se definen diversos tipos de inaccesibilidad que les impiden el
ejercicio de sus derechos.
— Trabajo: Existe una actitud predominantemente desfavorable, tácita o
expresa, hacia el empleo de personas con discapacidad por parte de las
empresas y los organismos del Estado, exceptuando —en contadas
ocasiones— los casos singulares de cupos especiales fijados por las
distintas legislaciones.
382
— Transporte: Los obstáculos en la vía pública y los impedimentos para
el ascenso y descenso en la mayoría de los transportes públicos gene-
ran un alto grado de marginalidad en la población con distinto grado
de discapacidad, incluyendo personas mayores, mujeres embarazadas
y niños de corta edad.
— Edificios: Pese a la existencia de reglamentaciones vigentes, no se res-
petan las normativas sobre accesibilidad plena en la construcción de
viviendas familiares, lugares de recreo, edificios públicos y espacios
de uso común como mercados, plazas, templos, etc.
— Barreras culturales: Incluyen acciones, omisiones, actitudes y formas
lingüísticas que implican vergüenza, menosprecio, temor y/o descon-
sideración por las personas con discapacidad en cada comunidad y
época.
3.2. Estrategias de intervención
Se hace preciso diseñar y poner en marcha estrategias de intervención, en la

que los trabajadores sociales y otros profesionales operen simultáneamente
sobre las condiciones personales y las condiciones ambientales.
Desde esta perspectiva las estrategias de intervención son:
A) Lucha contra la discriminación8. Se inscribe en la larga marcha de al-

gunas minorías por lograr la igualdad de trato y por el derecho a la igualdad
de oportunidades.
B) Vida independiente9. La persona con discapacidad dispone la decisión
sobre su propia existencia y participa activamente en la vida de su comunidad,
conforme al derecho al libre desarrollo de su personalidad.
El origen de este concepto está unido al movimiento promovido por or-
ganizaciones de personas con discapacidad, organismos internacionales y
expertos a favor del modelo de «vida independiente», que defiende una
participación más activa de las personas con discapacidad en la comunidad
sobre unas bases nuevas: como ciudadanos titulares de derechos, sujetos
activos que ejercen el derecho a tomar decisiones sobre su propia existencia
y no meros pacientes o beneficiarios de decisiones ajenas; como personas
que sufren especiales dificultades para satisfacer unas necesidades que son
normales, más que personas especiales con necesidades diferentes al resto
de sus conciudadanos, y como ciudadanos que, para atender esas necesida-
des, demandan apoyos personales, pero también modificaciones en los en-
tornos que erradiquen aquellos obstáculos que les impiden su plena partici-
pación. El acento se traslada hacia el entorno, que es el que genera los
obstáculos y las barreras, mientras que el modelo de protección evoluciona
desde una concepción prestacional hacia la cobertura de los derechos hu-
manos.
383
C) Normalización. Todas las personas tienen derecho a llevar una vida lo
más parecida posible a la del resto de los ciudadanos, pudiendo utilizar los
servicios de la comunidad. Este principio exige una mayor aceptación de las
diferencias y nuevas formas de organización de los servicios que con la inter-
disciplinariedad procuran la atención en su entorno con servicios individuali-
zados.
Para conseguir este principio es necesario la generación de redes de apoyo
que constituyan un tejido que asegure que toda persona y por ende su familia
contará con las oportunidades suficientes para el desarrollo social y personal.
D) Accesibilidad universal. «Sin la accesibilidad no se obtiene formación
adecuada, sin formación no se logra un empleo que proporcione una remune-
ración que permita la autonomía, y sin esta última no se alcanza la normaliza-
ción.»
En este concepto de eliminar barreras físicas se pasó a demandar «diseño
para todos», y no sólo de los entornos, reivindicando, finalmente la «accesibi-
lidad universal» como condición que deben cumplir los entornos, productos
y servicios para que sean comprensibles, utilizables y practicables por todas
las personas en condiciones de seguridad y comodidad, de la forma más autó-
noma y natural posible.
La no discriminación, acción positiva y accesibilidad universal constitu-
yen la trama sobre la que se ha dispuesto un conjunto de disposiciones que
persiguen, con nuevos medios, un objetivo ya conocido: garantizar y recono-
cer el derecho de las personas con discapacidad a la igualdad de oportunida-
des en todos los ámbitos de la vida política, económica, cultural y social.
En el ámbito internacional10 existe una gran sensibilidad en torno a la
igualdad de oportunidades y a la no discriminación por cualquier condición o
circunstancia personal o social. Así, la Organización de Naciones Unidas
(ONU), el Consejo de Europa y la Unión Europea trabajan en la preparación
de documentos programáticos o jurídicos sobre la protección de los derechos
La Unión Europea y el Consejo de Europa reconocen respectivamente el
derecho de todas las personas a la igualdad ante la ley y a la protección contra
la discriminación tanto en la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea como en el Convenio Europeo para la Protección de los Dere-
chos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
El concepto europeo de accesibilidad recibe en 1996 el apoyo de un gran
número de países de la Unión Europea. En el que se definía:
La accesibilidad es una característica básica del entorno construido. Es la

condición que posibilita el llegar, salir y utilizar las casas, las tiendas, los
teatros, los parques y los lugares de trabajo. La accesibilidad permite a las
personas participar en las actividades sociales y económicas para las que se
ha concebido el entorno construido.
384
Este primer planteamiento lo podemos engarzar con los nuevos conceptos que
en año 2001 plantea la Organización Mundial de la Salud, OMS11, en la Clasi-
ficación Internacional del Funcionamiento de la Discapacidad y de la Salud,
conocida como CIF.
Mediante la CIF se clasifican las características de la salud de las personas
dentro del contexto de las situaciones individuales, de su vida y de los efectos
ambientales.
Los dominios relacionados con la salud se refieren al derecho de toda per-
sona, con o sin discapacidad, a participar en igualdad de oportunidades en las
actividades cotidianas que contribuyen al bienestar global, como son: empleo,
transporte, educación, ocio y tecnología, sin ningún tipo de barrera o limita-
ción.
En 2001 también se aprueba la Norma UNE 170001-1, con el título de
«Accesibilidad Global. Criterios para facilitar la accesibilidad al entorno.
Requisitos DALCO». En ella se define accesibilidad global como «cualidad
que tienen o se confiere a los entornos, en los que se puede disfrutar de bie-
nes o servicios, según el contexto dado, con el fin de hacerlos adecuados a las
capacidades, necesidades y expectativas de todos sus potenciales usarios, in-
dependientemente de su edad, sexo, origen cultural o grado de capacidad. Y
ello de tal modo que éstos puedan realizar, sin dificultad ni sobreesfuerzo, to-
das las acciones de deambulación, aprehensión, localización y comunicación
que estén ligadas a los procesos que se espera realicen dentro de, o en relación
con, dichos entornos, especialmente las que se deriven de situaciones de
emergencia».
Recapitulando, podemos entender la accesibilidad como la cualidad de
un medio (natural, urbanizado, construido, tecnológico o virtual) que permi-
te su utilización social o individual en igualdad, con seguridad y de forma
autónoma por todas las personas, con independencia de sus posibles defi-
ciencias en sus funciones sensoriales, intelectuales o en sus estructuras cor-
porales.
Los facilitadores/barreras, si nos basamos en la CIF, se definen como:
«todos aquellos factores en el entorno de la persona que, cuando están presen-
tes o ausentes, mejoran/limitan el funcionamiento y reducen/aumentan la dis-
capacidad.
Funcionamiento es un término genérico que incluye funciones y estructu-
ras corporales, actividades y participación».
La clasificación legal de las barreras arquitectónicas es:
BAU. Barreras Arquitectónicas Urbanísticas. Son las existentes en las

vías públicas, así como en los espacios libres de uso público.
BAE. Barreras Arquitectónicas en la Edificación. Son las existentes en
el interior de los edificios, tanto públicos como privados.
BAT. Barreras Arquitectónicas en los Transportes. Son las existentes
en los medios de transporte.
385
BACS. Barreras en las Comunicaciones Sensoriales. Están relacionadas
con la expresión o recepción de mensajes a través de los medios
o sistemas de comunicación y las nuevas tecnologías, sean o no
de masas.
Además hay que entender por barreras mentales las conductas y tenden-
cias que tienen determinadas personas que les impiden ser conscientes de la
diversidad de seres humanos que forman la sociedad y de los distintos nive-
les de capacidad que éstos tienen a lo largo de su vida, de tal forma que sus
acciones crean restricciones sociales importantes a un gran número de per-
sonas.
E) Diseño para todos. El diseño universal es una estrategia de la Unión
Europea cuyo objetivo es hacer que el diseño y la composición de los diferen-
tes entornos y los productos que los integran sean accesibles y comprensibles
para todos los posibles usuarios, así como «utilizables» y disfrutables por
ellos de la forma más independiente y natural posible, sin la necesidad de
adaptaciones especiales ni soluciones excesivamente especializadas.
La finalidad del concepto de diseño universal es simplificar la vida de to-
dos, haciendo el entorno construido, los productos y las comunicaciones
igualmente accesibles y de fácil comprensión para todos sin coste adicional o
con el mínimo posible.
El concepto de diseño universal o diseño para todos promueve un mayor
énfasis en solventar las necesidades de las personas de todas las edades, tipo-
logías y habilidades, incluyendo los cambios que las personas experimentan
a lo largo de su vida.
El Centro para el Diseño Universal de la Universidad de Carolina del Nor-
te se encargó de definir los principios y directrices, que podemos resumir en
los siguientes puntos:
a) Igualdad de uso: El diseño global debe permitir el uso fácil y adecua-

do de todos sus espacios para todas las personas, independientemente
de sus capacidades y habilidades.
b) Flexibilidad: El diseño debe poder adecuarse en un momento deter-
minado a un amplio rango de preferencias y habilidades individuales.
c) Sencillo e intuitivo: Lo diseñado debe ser fácil de entender, indepen-
dientemente de la experiencia, los conocimientos, las habilidades o el
nivel de concentración de las personas.
d) Información fácil de percibir: La información tiene que llegar a todos
los usuarios, independientemente de las condiciones ambientales o las
capacidades sensoriales del mismo.
e) Tolerante a errores: El diseño debe minimizar las acciones accidenta-
les o fortuitas que puedan producir accidentes.
f) Escaso esfuerzo físico: El diseño debe generar elementos que puedan
ser usados eficazmente y con el mínimo esfuerzo posible.
386
g) Dimensiones apropiadas: Los tamaños y espacios deben ser apropia-
dos para el alcance, manipulación y uso por parte de los usuarios, in-
dependientemente de su tamaño, posición y movilidad.
3.3. La contribución del Trabajo Social en la calidad de los servicios
El profesional del Trabajo Social ha tenido y debe tener en el futuro un papel

activo en la intervención en las familias de las personas con discapacidad,
no sólo como intermediario de la prestación de servicios, sino como asesor,
orientador y mediador familiar.
El trabajador social es el profesional cualificado en el apoyo familiar e in-
dividualizado.
Por todo ello, la calidad de los servicios depende en buena medida de los
profesionales que trabajan de forma directa con los usuarios. Con indepen-
dencia de sus capacidades o cualificación técnica, las valoraciones que la per-
sona con discapacidad o su familia hacen acerca de la calidad de los servicios
están muy influidas por la actitud de los profesionales.
Así, los profesionales que trabajen con personas con discapacidad y sus
familias precisan disponer de los conocimientos siguientes:
— El campo de las discapacidades y su problemática, así como del mun-
do asociativo.
— Las dinámicas y características de las familias: ciclo vital familiar,
subsistemas familiares.
— Dominio de técnicas y recursos para el trabajo con familias (ciencias
de la conducta, teoría e intervención con familias, teoría de grupos y
teorías de la comunicación).
— Conocimiento actualizado de los recursos comunitarios (trabajo en re-
des).
— Habilidades y destrezas respecto al manejo y conducción de grupos.
(dinámicas de grupo).
Y en cuanto a sus capacidades y actitudes, el trabajador social debe tener:
— Capacidad de empatía, escucha, receptividad, discreción, colabora-
ción y mentalidad abierta y sin prejuicios.
— Motivación e iniciativa.
— Apoyo emocional.
— Capacidad de observación, control de lenguaje oral y gestual.
— Apertura y flexibilidad para poder adaptarse a distintas situaciones.
— Saber promover el cambio ante situaciones negativas o erróneas.
— Capacidad para elevar la autoestima.
— Mostrar actitudes de sensibilidad, aceptación y respeto hacia las per-
sonas con discapacidad y sus familias.
387
No obstante, es conveniente recordar que la atención a las personas con
discapacidad y a sus familias no sólo se centra en la cantidad de los servicios
que se le ofrecen, sino en la calidad de los mismos, aspecto que implica pro-
fundos cambios en el concepto de atención y de apoyo.
3.4. El I Plan Nacional de Accesibilidad 2004-2012
Desde el año 2000 se han venido desarrollando diferentes trabajos sobre acce-
sibilidad; hay que destacar el Libro Verde de la Accesibilidad en España y un
Libro Blanco, no publicado, que ha servido de base para la elaboración de este
Plan.
Así, el I Plan Nacional de Accesibilidad constituye la infraestructura so-
bre la que establecer pautas de actuación. Entre sus principales líneas cabe
destacar las siguientes:
— Establece una serie de objetivos y metodología transversal.
— Se apoya en la acción coordinada de las Administraciones Públicas y
en la iniciativa del IMSERSO.
— Pretende comprometer tanto al sector público como al privado.
— Incentiva especialmente la participación de las personas implicadas
en su desarrollo y ejecución.
El análisis de la situación de España por sectores (comunicación, trans-
portes, edificación y urbanismo) permite agrupar los problemas detectados en
cuatro grupos:
a) Estructurales, relativos a la escasa consideración de la accesibilidad
en la configuración de las ciudades y diseño de planes urbanísticos.
b) Diseño urbano, donde se expone la misma problemática con respecto
a los proyectos y ejecución de la urbanización.
c) Mantenimiento, relativo a la ausencia de consideración de esta proble-
mática en las tareas incluidas en esta categoría.
d) Incumplimiento cívico y normativo, que denuncia el uso inadecuado
de las zonas urbanas comunes, lo que repercute en un incremento de
las dificultades a la accesibilidad.
En este sentido, se plantea la escasa formación de los técnicos y profesio-
nales responsables de estos ámbitos, la falta de concienciación ciudadana o la
reducida participación de las personas con discapacidad en los procesos de
planificación, diseño y control del espacio urbano.
Los principios del plan están divididos en dos categorías:
a) Generales: son aquellos que se encuadran ideológicamente en el plan:
igualdad de oportunidades, vida independiente, sostenibilidad y parti-
cipación.
388
b) Operativos o de actuación: éstos son más concretos: subsidiaridad, co-
ordinación ínteradministrativa, equilibrio territorial, transversalidad,
flexibilidad, ordenación, integralidad de actuaciones, racionalidad de
ajustes, supervisión y control, y publicidad de las actuaciones.
Las líneas de actuación del plan se articulan en cinco grupos de acción ho-
rizontales, que integran y combinan las actuaciones sectoriales, y que siguien-
do el principio de transversalidad son los siguientes:
— Concienciación y formación.
— Normativa, normas técnicas y guías.
— Promoción de la investigación, innovación y calidad.
— Planes y programas.
— Promoción de la participación.
De esta manera, se configuran distintas acciones en el marco de cinco ob-
jetivos generales que deberán alcanzarse en un periodo de nueve años, y que
se vinculan con una serie de estrategias, describiéndose las actuaciones pro-
puestas en cada caso.
a) En el objetivo de consolidar el paradigma del diseño para todos y su
implantación en los nuevos productos, entornos y servicios, la estra-
tegia es concienciación, formación, inserción de diseño para todos en
estudios universitarios, en la educación primaria, fomentar la calidad
e incorporar la accesibilidad en medios de transporte público.
b) Objetivo de introducir la accesibilidad como criterio básico de calidad
de la gestión pública: las estrategias serían incorporar la accesibilidad
como requisito indispensable para compras y contratos públicos, pro-
mocionar la lengua de signos, adaptar, conservar y mantener los edifi-
cios de uso público: oficinas públicas y equipamientos, promoción de
la participación y el fomento de la calidad.
c) Como tercer objetivo, conseguir un sistema normativo para la promo-
ción de la accesibilidad que sea completa, eficiente y de elevada apli-
cación en el territorio, la estrategia a seguir sería el cumplimiento efi-
caz de la normativa de accesibilidad, la adecuación de la normativa
legal de accesibilidad y la incorporación de la accesibilidad en la nor-
mativa sectorial.
d) Adaptar progresivamente y de forma equilibrada los entornos, pro-
ductos y servicios a los criterios de diseño para todos es el cuarto ob-
jetivo. Las estrategias serían el fomento de la calidad, mejora de los
planes territoriales de promoción de la accesibilidad, adaptación de
edificios de uso residencial, adaptación, conservación y manteni-
miento de edificios de uso público o titularidad privada, incorpora-
ción de la accesibilidad en los medios de transporte público y la pro-
moción de la participación.
389
e) El quinto, promover la accesibilidad en las nuevas tecnologías. Las es-
trategias a fomentar consistirían en: la calidad, la investigación y desa-
rrollo técnico, promoción de servicios y tecnologías para favorecer la
accesibilidad sensorial, y promocionar la participación.
Respecto a la participación y cooperación debe destacarse que con estas

estrategias se pretende movilizar e implicar a las diferentes Administraciones
Públicas, organizaciones de personas con discapacidad y a los sectores em-
presariales en el diseño y desarrollo de actuaciones de accesibilidad y no dis-
criminación.
4. El Trabajo Social en relación con las políticas prioritarias

sobre discapacidad: educación, empleo e inclusión social
4.1. Los ejes estratégicos determinantes de la inclusión social
Ya hemos analizado en los epígrafes anteriores cuál es el papel de los trabaja-

dores sociales en el acceso al disfrute efectivo de los derechos y prestaciones
del sistema desde una concepción que viene determinada por el «modelo so-
cial» de atención a las necesidades de las personas con discapacidad. También
hemos analizado con algún detenimiento las técnicas de intervención desde el
Trabajo Social en relación con algunos ejes determinantes de las políticas so-
ciales a favor de las personas con discapacidad y, en especial, en materia de
igualdad y no discriminación, con especial atención a la cuestión de la accesi-
bilidad universal.
Sentadas estas bases, debemos dar un paso más respecto de la crucial
cuestión del acceso a los ejes estratégicos de la protección social para este co-
lectivo, como son las políticas de educación y empleo, que se convierten en
verdadero «camino crítico» para la consecución de la plena integración social.
No se trata, pues, ahora de enumerar o reiterar las diferentes técnicas de
intervención a aplicar a estos campos de actuación, sino, más bien, de pasar a
enumerar una serie de objetivos, criterios, programas, acciones y, en fin, el
contenido real de dichos campos sobre los que debe influir el Trabajo Social a
través de las técnicas e instrumentos de intervención de que dispone, con ca-
rácter general, y especialmente para el sector de las personas con discapa-
cidad.
La educación y el empleo son, para las personas con discapacidad, los fac-
tores determinantes del proceso de integración social y los pilares de la igual-
dad y la dignidad como bases imprescindibles para el ejercicio real de la li-
bertad.
El proceso educativo de las personas con discapacidad ha de ser un
aprendizaje para la vida. La formación integrada en el sistema educativo ge-
neral produce ventajas de todo tipo siempre que el sistema disponga de recur-
390
sos especializados para la atención de las situaciones que lo requieran. La
adaptación del espacio, los materiales didácticos, las metodologías o la ade-
cuación del personal docente son factores que garantizan el éxito de la educa-
ción integrada. La universalización de los sistemas educativos hace eficientes
los centros de recursos especializados en responder a las necesidades especí-
ficas que las distintas deficiencias requieren. Los foros de experiencias y bue-
nas prácticas abiertos a la participación de todos los miembros de la comuni-
dad educativa pueden ser una magnífica contribución a la difusión de las
técnicas y los saberes en esta materia y a la desdramatización de la dificultad
que el proceso de integración en el sistema general comporta muchas veces
para los profesionales que asumen la responsabilidad en las aulas.
El proceso educativo, entendido como proceso de formación permanente
durante toda la vida, cobra un especial sentido en las personas discapacitadas.
El aprendizaje temprano en el manejo de la dificultad personal para la obten-
ción de información y conocimiento se proyecta como un aprendizaje para
toda la vida. Los poderes públicos deben adaptar la participación de las perso-
nas con discapacidad en el proceso educativo a sus características diferencia-
doras, de modo que se establezcan itinerarios personales que permitan ritmos
diferentes de aprendizaje.
Es necesario enfatizar la importancia del empleo. El acceso al empleo es
un plano privilegiado para constatar la trascendencia que tiene la actuación de
los poderes públicos a través de la aplicación de una estrategia coherente bajo
los enfoques de las reglas de la no discriminación y la acción positiva. Sabe-
mos que hay múltiples factores que dificultan la integración laboral de las
personas con discapacidad y que existen prácticas de discriminación contra
ellas en todas las sociedades.
Aunque algunos de esos factores son objetivos, muchos otros, como los
prejuicios, están asentados en la sociedad y en los empresarios sin que exista
ningún factor objetivo que los justifique. Sabemos también que la formación,
especialmente la ocupacional, puede contribuir decisivamente a facilitar el
empleo, pero sabemos también que no es suficiente. Si queremos promover la
integración laboral, hemos de desterrar las prácticas discriminatorias y elimi-
nar barreras, al tiempo que hemos de utilizar la acción positiva ensayando las
diversas técnicas que a este respecto han estado adoptando los países, tales
como las cuotas de reserva de empleo, los incentivos fiscales a la contratación
o las ayudas a la adaptación del puesto de trabajo.
El acceso al mercado de trabajo tiene una importancia decisiva en el pro-
ceso de integración. Los servicios de empleo tienen un papel esencial en el
proceso de integración laboral, pero la atención específica que las personas
discapacitadas requieren en esta materia hace conveniente que los gobiernos
promuevan servicios de colocación expertos en la atención a los mismos. Las
técnicas más experimentadas ponen de manifiesto que la atención de estos
equipos debe basarse en el diagnóstico ocupacional, la orientación profesio-
nal y el establecimiento de itinerarios ocupacionales personalizados que in-
391
cluyan un proyecto formativo ad hoc. Muchos de estos itinerarios tendrán que
iniciarse con actividades preformativas que garanticen las habilidades socia-
les básicas. Las técnicas de búsqueda activa se han demostrado altamente es-
peranzadoras.
El empleo ordinario ha de ser el paradigma y el empleo protegido una al-
ternativa. El debate que confronta el empleo ordinario con el empleo protegi-
do de las personas con discapacidad es un falso debate. La integración social
debe llevarse a cabo con el objetivo de facilitar la mejor y más plena incorpo-
ración posible de las personas con discapacidad a la sociedad. Esta premisa
exige que el esfuerzo fundamental de integración laboral vaya dirigido a la in-
corporación al empleo ordinario. No obstante, no todas las personas discapa-
citadas están en condiciones de responder a las exigencias del mercado ordi-
nario ni han podido realizar las experiencias profesionales que la empresa
demanda. Por tanto, el empleo protegido debe ser apoyado por los gobiernos
como apoyo a la realización de experiencias ocupacionales que facilitan pos-
teriormente la incorporación al empleo ordinario y como fórmula empresarial
alternativa para enfrentarse las dificultades reales que para la incorporación
al empleo ordinario tienen las personas discapacitadas. En el marco del em-
pleo protegido, los poderes públicos deben ensayar y regular fórmulas innova-
doras de acuerdo con la realidad social y laboral de cada país. Las nuevas for-
mas de organización del trabajo y de la producción pueden ser una buena
oportunidad para la incorporación de las personas con discapacidad al empleo
a través de mecanismos como los enclaves ocupacionales, los programas de
empleo con apoyo, u otros, siempre que ese modelo de empleo sea respetuoso
con la autonomía de organización de la empresa y no distorsione sus reglas de
funcionamiento. El teletrabajo es otra de las fórmulas que parecen poder re-
solver la integración laboral de aquellos que tienen dificultades de movilidad
o que se encuentran en ámbitos rurales.
Los poderes públicos tienen que garantizar el cumplimiento real de las
normas de promoción del empleo. La cuota de reserva de empleo a favor de
las personas con discapacidad, tanto en el sector público como en el privado,
ha demostrado su eficacia, aun cuando su nivel de cumplimiento real sigue
siendo bajo en todos los países. Los poderes públicos deben progresar en esta
regulación y en el logro de un respeto formal y real de las cuotas de empleo.
Cuando las organizaciones obligadas a cumplirlas no puedan hacerlo por cir-
cunstancias objetivas que afectan a su viabilidad, deben existir sistemas alter-
nativos que sustituyan esta obligación por otras dirigidas a promover el em-
pleo en los centros protegidos o a financiar las actividades de los poderes
públicos en el desarrollo de programas dirigidos a la promoción de la integra-
ción laboral de las personas con discapacidad. Los incentivos fiscales a las
empresas que emplean a discapacitados también contribuyen a facilitar la co-
locación y a promover la adaptabilidad razonable de los puestos de trabajo a
las dificultades de acceso que éstos pueden tener en el centro de trabajo. El
sector de las empresas de economía social puede ser un socio de los poderes
392
públicos en la realización de programas relativos al trabajo de las personas
discapacitadas.
No vale cualquier empleo; es necesario incorporarse a empleos de mayor
calidad. Ya hemos señalado que, frente al riesgo de la exclusión en el empleo
que afecta a muchos colectivos, especialmente a las personas discapacitadas,
hoy estamos afrontando nuevos riesgos relacionados con la mayor o menor
calidad de los empleos que se obtienen. Los trabajos precarios o de baja cali-
dad suelen ser ocupados por los sectores más débiles, tanto por su baja cualifi-
cación inicial como por la necesidad de aceptar los empleos que se les ofrez-
can. Las empresas y corporaciones que trabajan bajo el concepto de la
responsabilidad social deben incluir en sus códigos de conducta la realización
de iniciativas tanto para la contratación de las personas con discapacidad
como para su promoción laboral en los trabajos que obtienen.
4.2. Criterios y mecanismos de intervención en materia de educación
Debe establecerse por vía legal el principio de integración o normalización

educativa de las personas con discapacidad, de forma que los alumnos con ne-
cesidades especiales asociadas a la discapacidad participen plenamente y con
preferencia en el sistema educativo ordinario, sin perjuicio de que se manten-
gan otras modalidades educativas para aquellos alumnos que, por sus especia-
les circunstancias, no puedan incorporarse completamente a la escuela ordi-
naria. Como consecuencia de la proclamación y aplicación efectiva del
principio de integración educativa, los centros o unidades de educación espe-
cial, allí donde todavía persistan, deberán ser reorientados hacia fórmulas de
educación ordinaria normalizada.
Ha de procederse a la proclamación y aplicación efectiva del principio de
no discriminación en el acceso, permanencia y ejercicio de los derechos aca-
démicos por parte de las personas con discapacidad en el ámbito educativo.
El entorno educativo debe concebirse, planificarse y estructurarse de
acuerdo con los criterios de la accesibilidad universal y del diseño para todos,
de forma que se consiga un ámbito inclusivo libre de cualquier tipo de barrera.
El sistema educativo debe proceder, igualmente, a realizar las adaptaciones
curriculares que sean precisas para atender y dar satisfacción de la mejor for-
ma posible a las necesidades específicas de los alumnos con discapacidad.
Es necesario establecer programas para la detección precoz de las necesi-
dades educativas especiales asociadas a la discapacidad y la atención inme-
diata a las mismas por parte del sistema educativo una vez detectadas.
El sistema educativo ha de asegurar la escolarización gratuita y obligato-
ria de los alumnos con discapacidad. Asimismo, se debe asegurar la libre elec-
ción del modelo educativo y de la modalidad de escolarización por parte de
los padres y/o representantes legales del alumno con discapacidad y, en su
caso, por este mismo.
393
Han de habilitarse programas de formación especializada de todos los ele-
mentos humanos (profesores, psicólogos, psicopedagogos, personal de apoyo
y demás profesionales) que intervienen en el proceso educativo de las perso-
Debe potenciarse la utilización de las nuevas tecnologías y de las nuevas
herramientas que proporciona la sociedad de la información en el sistema edu-
cativo para facilitar el proceso de normalización escolar de las personas con
discapacidad, con atención especial a las posibilidades que brinda la teleforma-
ción y promoviendo la alfabetización digital de las personas con discapacidad.
Las autoridades educativas deberán establecer diferencias de trato en fa-
vor de estudiantes con discapacidad en los programas, planes y acciones ge-
nerales de becas, ayudas y apoyos que tenga establecidos con carácter general
o crear otros específicos para estos miembros de la comunidad educativa a fin
de contribuir a atenuar las desventajas objetivas que en punto a igualdad de
oportunidades puedan presentar.
Las autoridades educativas deberán promover, mediante medidas de ac-
ción positiva y de apoyo y compensación de las desventajas, el acceso y la per-
manencia sin discriminaciones de los alumnos con discapacidad en la ense-
ñanza superior, donde se encuentran claramente infrarrepresentados.
Sería muy recomendable que la Organización de Naciones Unidas para la
Educación y la Cultura (UNESCO), así como otras organizaciones suprana-
cionales similares de escala regional, aprobasen instrumentos jurídicos inter-
nacionales vinculantes en materia de educación para todos, donde se consa-
grasen los principios y criterios a los que los Estados y autoridades deberían
acomodar su política educativa en relación con las personas con discapacidad.
Las autoridades, la comunidad y la sociedad en su conjunto han de enten-
der los gastos dirigidos a promover los niveles educativos de las personas con
discapacidad como una inversión rentable socialmente, que contribuyen a ha-
cer de estas personas sujetos autónomos económicamente, evitando situacio-
nes de dependencia.
Es necesario conectar el sistema educativo con el sistema productivo y
económico, ofreciendo una formación y educación para la integración labo-
ral y el empleo que permita la autonomía económica de las personas con dis-
capacidad. Se debe establecer en el sistema educativo y de formación para el
empleo el aprendizaje continuo y los itinerarios.
Se debe promover la participación de los alumnos con discapacidad y de
sus padres, familiares o representantes legales en los órganos de gobierno y
dirección de los centros educativos.
La atención a la diversidad y a las necesidades educativas especiales ha de
incorporarse como criterio de calidad del sistema educativo a la hora de su
evaluación.
Se debe fomentar entre las personas con discapacidad y sus familias valo-
res como el del esfuerzo personal y la aspiración a la excelencia como moto-
res de normalización social a través de la educación.
394
4.3. Criterios y mecanismos de intervención en materia de empleo
e inserción laboral
Los gobiernos y las autoridades públicas deben invertir la relación actual en-
tre políticas activas de fomento de empleo y políticas pasivas de asistencia que
se dirigen a compensar la ausencia de integración en el mercado laboral de las
personas con discapacidad, centrando el esfuerzo en la promoción del empleo,
sin perjuicio de mantener e intensificar la asistencia a aquellas personas con
discapacidad que no pueden ingresar o mantenerse en el sistema de trabajo.
Debe consagrarse en el ordenamiento jurídico de cada país el principio de
no discriminación por razón de discapacidad en el acceso y en el manteni-
miento en el puesto de trabajo, dotando a los interesados de instrumentos ju-
risdiccionales o administrativos para hacerlo efectivo en caso de vulneración
del derecho a la igualdad.
Se debe fomentar entre las personas con discapacidad la aspiración a ser
sujeto activo del sistema productivo como forma de plena participación so-
cial, así como estimular el espíritu de empresa como medio de realización
personal y social.
Han de desarrollarse campañas públicas dirigidas a sensibilizar a la socie-
dad sobre las potencialidades laborales de las personas con discapacidad y
para desterrar los prejuicios y estereotipos que todavía perduran en los em-
pleadores, en las familias y en las propias personas con discapacidad.
Las autoridades han de establecer una política general de promoción del
empleo de las personas con discapacidad con medidas de acción positiva (apo-
yos, ayudas, bonificaciones, reducciones fiscales, etc.) que aúnen vías y moda-
lidades de integración laboral diversas y creativas (mercado ordinario, empleo
protegido, autoempleo, fórmulas de economía social, empleo público, etc.).
Es esencial lograr una mayor implicación y participación de los agentes
sociales en la promoción del empleo de las personas con discapacidad y en la
vigilancia de las disposiciones que amparan y protegen sus derechos, funda-
mentalmente a través de la negociación colectiva.
Las Administraciones Públicas han de adoptar normas en la esfera de la
contratación pública (adquisición de productos y contratación de servicios)
que primen a las empresas que cumplen las disposiciones sobre fomento de la
integración laboral de personas con discapacidad.
Los entornos laborales deben planificarse y diseñarse con arreglo a los
principios de accesibilidad universal y diseño para todos de forma que sean
respetuosos e inclusivos con todas las personas.
Deben establecerse observatorios ocupacionales dirigidos a detectar nue-
vas canteras de empleo con potencialidad de integración para las personas con
discapacidad.
Ha de promoverse la formación continua de los trabajadores con discapa-
cidad, especialmente en las herramientas de la sociedad de la información,
para facilitar el mantenimiento y la progresión en la carrera laboral.
395
El tercer sector, tanto en su vertiente social (ONG) como en su dimensión
empresarial (economía social), debe comprometerse de modo prioritario en el
objetivo de la integración laboral de las personas con discapacidad, dentro de
su enorme potencial y capacidad real de creación y mantenimiento del empleo
incluso en los ciclos económicos regresivos.
5. Apoyo personalizado de los trabajadores sociales

a las personas con discapacidad y sus familias
5.1. Comentarios introductorios
La búsqueda de la satisfacción de las necesidades de la persona aparece cons-

tantemente en la historia que reinterpretará su naturaleza en función del en-
torno cultural de las personas. En este sentido las necesidades humanas se ven
como necesidades sociales, a las que habrá de hacer frente no de forma indivi-
dual sino de forma colectiva y estructurada. En esta tarea de estructuración y
satisfacción de necesidades cobra protagonismo la acción pública (Alemán y
García, 1999: 16). Es a la satisfacción de estas necesidades a lo que se orien-
tan las políticas sociales.
A pesar de su base natural, hay que diferenciar las necesidades individua-
les de las sociales, y tener en cuenta que todas ellas están influidas por la cul-
tura personal y por la dominante en la sociedad.
En el caso que nos ocupa, analizar los paradigmas relativos a la discapaci-
dad, es necesario diferenciar necesidades y demandas:
«Las necesidades no generan acciones para su satisfacción por sí mis-
mas. La condición necesaria, aunque no suficiente, para que los requeri-
mientos humanos susciten respuestas es que se manifiestan mediante deseos
y demandas. Las demandas no reflejan automáticamente las necesidades. En
ciertos casos las carencias humanas no son percibidas por quienes las pade-
cen y/o por la sociedad. Y cabe también la posibilidad de una apreciación al-
terada de las necesidades genuinas. Los deseos de satisfacer necesidades
pueden, finalmente, manifestarse agrandados. Estos son fenómenos que tie-
nen una importancia práctica obvia para los servicios sociales» (Casado y
Guillen, 1995: 62).
El Trabajo Social es una profesión que se encuentra en las fronteras de
otras disciplinas que tienen un fuerte componente social, como la arquitectu-
ra, la medicina, la educación, las leyes, entre otras, que pueden tener una pro-
yección orientada hacia las políticas públicas. Así, la necesidad de un vivien-
da digna, los requerimientos de salud, los problemas judiciales, entre muchos
otros que enfrentan los ciudadanos, especialmente de aquellos que disponen
menos recursos, requieren de un profesional que logre sintonizar el área so-
cial de su intervención con las necesidades, características y dinámicas pro-
pias de los individuos y su entorno inmediato, la familia. Por tanto, se puede
396
afirmar que en la acción de mediar, arbitrar, conciliar y ayudar a lograr acuer-
dos entre partes se encuentra la esencia misma del Trabajo Social.
El apoyo individualizado de los profesionales del Trabajo Social ha evolu-
cionado; así en los años noventa se desarrollaron en España diferentes progra-
mas de apoyo a las familias de personas con discapacidad, promovidos por la
iniciativa social, fundamentalmente el movimiento asociativo de padres.
A través de los profesionales del Trabajo Social, diferentes asociaciones
desarrollaron programas y actividades puntuales para apoyar y ayudar a las fa-
milias que se encuentran con dificultades por tener un hijo con discapacidad.
Se desarrollaron iniciativas como los servicios de apoyo domiciliario, pro-
gramas de información a padres, programa de alivio y respiro familiar consis-
tente en programar un conjunto de actividades que permiten a las familias de
las personas con discapacidad disfrutar de un espacio de respiro, reforzar las
relaciones de pareja, familiares y sociales, y en definitiva equilibrar la situa-
ción familiar y mejorar su calidad de vida.
Por ello, el profesional del Trabajo Social tiene un papel activo en la inter-
vención en las familias con personas con discapacidad, no sólo como interme-
diario de la prestación de servicios, sino como orientador y mediador familiar,
así como acompañante en todo su proceso.
5.2. Instrumentos de la intervención social
A) La mediación
Desde la mediación, se dice que la relación de la disciplina con las personas se

produce no como individuos solitarios sino pertenecientes a un colectivo,
país, ciudad, trabajo, familia; y desde esa perspectiva social es donde el Traba-
jo Social aborda la situación de necesidad. Así, los problemas y conflictos, y
las personas, se configuran como planos o dimensiones diferenciados. No
debe ponerse el énfasis en el déficit, en el conflicto, en el desequilibrio, sino
en las potencialidades y sinergias del individuo como responsable de su pro-
pio destino. La realidad del diagnóstico social no puede quedarse detenida en
la categorización del problema (carencias, abandono...), sino que debe avan-
zar hacia la potenciación de los recursos sociales inmediatos como red de so-
porte y apoyo: familia, relaciones sociales de amistad, la comunidad...
En este sentido, es interesante destacar la perspectiva o enfoque de la resi-
liencia12, que considera que la capacidad para recuperarse y salir adelante no
es la excepción, sino que constituye la regla. Las personas pueden superar
problemas muy graves y sobreponerse a situaciones límite. Esta mirada, pro-
pia del trabajador social, permite abordar, a quienes han sufrido un proceso de
conflicto doloroso y/o traumático, no como víctimas con heridas irreparables
y deficitarias en su potencialidad socializadora, sino como personas aptas
para superar nuevas dificultades con herramientas internas afianzadas en su
397
seguridad y en su autoimagen. El rol del trabajador social en este escenario de
mediación se basa en ayudar a descubrir esas potencialidades, a destacar y ex-
plicitar la fuerza y los recursos que todas las personas poseen.
B) El acompañamiento social
El término acompañamiento social fue acuñado entre los profesionales del

Trabajo Social en torno a los años ochenta, especialmente en las asociaciones
que luchaban contra la exclusión social. A partir de los años noventa, en una
revisión de la norma que hacía referencia a las rentas mínimas de inserción ya
se establece el término legal de «acompañamiento» como una de las formas
de alcanzar la integración social de los colectivos en situación de exclusión.
Como es lógico, existen diferentes definiciones de la expresión de acom-
pañamiento social.
Así, Susane Bruyelles (1996) lo define como «acompañar es aceptar, de-
jarse interpelar por el otro, es aceptar ir a su encuentro sin proyecto y sin una
idea preconcebida, es sin duda y antes que nada, aprender a quererlo, a respe-
tarlo por él mismo». La misma autora continúa: «... acompañar es dar una
nueva perspectiva a la persona y a su historia; es creer en sus potencialidades,
a pesar de todo, es ayudarlo a coger conciencia y a desarrollarse, sea cual sea
su estado actual».
M. F. Frey (s/f) plantea que «acompañar es mediar entre una sociedad re-
presentada por las instituciones, más o menos burocratizadas, y las personas
que no pueden hacer valer su estatus de “tener derecho”».
Uriopss (1995) sostiene que «el acompañamiento aporta a las personas
acompañadas apoyo, consejo, participación en las actividades colectivas y
asegura la mediación con el entorno institucional. Es por ello que acompañar
a las personas es comprender mejor las situaciones que se dan y los compor-
tamientos de las personas». Se parte de la hipótesis general de que escuchan-
do a las personas y ayudándolas a actuar será posible evolucionar poco a poco
en sus relaciones con los demás, su proyecto personal, su relación con la so-
ciedad.
Sauvrete (1995) manifiesta que «no se trata propiamente de un oficio,
pero sí de la puesta en práctica de competencias transversales en el conjunto
de profesiones ejercidas en el campo de las discapacidades».
Los puntos que fundamentan el acompañamiento social y educativo de
personas con discapacidad, según Jordi Planella defiende en su libro Prácti-
cas de acompañamiento social, son:
a) El estilo de intervención. Actualmente la mayoría de los profesiona-

les del campo de la acción social «acompañan» a las personas en si-
tuación de necesidad social. Esta necesidad se fundamenta, en parte,
en el modelo social.
398
b) Proximidad. Acompañar es bajar al «pozo del otro» y desarrollar lo
que Edith Stein planteaba como empatía. No se puede acompañar des-
de la barrera, es necesaria la implicación. Nos encontramos navegan-
do dentro del mismo barco, embarcados en un mismo proyecto (al me-
nos en la institución en la cual ellos participan y nosotros trabajamos).
El acompañamiento propone romper la categorización de las personas
desde la construcción de arquetipos complementarios. Tenemos que
estar al lado, y no encima. Esta proximidad del otro, entendido desde
una hermenéutica del acompañamiento, se convierte en «andar con
los zapatos del otro durante una parte del camino».
c) Reconocimiento del otro. Es fundamental ver al otro como una perso-
na que tiene su propio proyecto vital, que tendrá que decidir y dirigirse
con nuestra ayuda y apoyo. Reconocer al otro como protagonista de su
vida, de su historia. Reconocer al otro es darle un nombre. Duch dice
que denominar (poner nombre a alguien) es ofrecerle su lugar en la
comunidad (1997). En el libro Despertares, el médico dice que en el
momento en que él llama por el nombre, en lugar de por el apellido, a
sus pacientes, ésos empiezan a reaccionar. Reconocer al otro es tratar-
lo y concebirlo como persona.
García Hoz mantiene que «toda actividad educativa auténtica ha
de centrarse en el desarrollo armónico de la personalidad. El fin de la
actividad educativa no radica en el perfeccionamiento de la inteligen-
cia, de la voluntad o en la educación de una capacitación técnica, sino
en impulsar el proceso de personalización mediante el cual el hombre
pone en acto sus potencialidades personales» (1981: 10)
En tanto que reconozcamos al otro (la persona con discapacidad
en el caso que nos ocupa) como sujeto, será mucho más fácil avanzar
en el proyecto del acompañamiento. Así el acompañado, el acompa-
ñante y la relación de acompañamiento crean el clima y la posibilidad
de la ejecución del proyecto común.
d) Participación activa. Los aprendizajes vitales no pueden ser explica-
dos, sino que deben ser vividos y sentidos por sus protagonistas. No se
debe anticipar la decisión, la necesidad, la palabra de la otra persona. Es
imprescindible respetar la esfera de libertad en la toma de decisiones
por cada individuo y abstenerse de cualquier intromisión que la condi-
cione o pretenda suplantarla. La actitud individual en la participación
social debe ser claramente facilitadora, asumiendo las propias respon-
sabilidades, adoptando las consiguientes iniciativas e implicándose en
los procesos de toma de decisión en todos aquellos campos o materias
que le puedan afectar, articulando dicha participación a través del aso-
ciacionismo y la estructuración sólida de los movimientos sociales.
e) Elaboración de un itinerario. El acompañamiento social se funda-
menta en la idea de que la persona es un ser proyecto (como lo define
Sastre). Proyectar quiere decir mirar adelante.
399
Los itinerarios posibilitan que el sujeto sea consciente de su reali-
dad, de descubrir en qué momento vital nos encontramos y hacia don-
de queremos ir.
El itinerario comporta un cierto espíritu de aventura, una franja de
riesgo, de espacio no controlado totalmente. Esta ausencia de control
total es la que posibilita el crecimiento.
Hay que recuperar el sentido amplio de la comunidad, que no es
otro que el de «poner en común», comunicar; es por ello que los dife-
rentes estilos y modelos de intervención no plantean el trabajo con
personas con discapacidad desde el acompañamiento. Ésta es una de
las tareas que ha llevado a cabo Barceló y que se ha sintetizado de la
siguiente manera:
Estilos de acompañamiento versus estilo de conducción

Conducción Acompañamiento
Modelos de la psicología conductista Modelos de la psicología humanista
Ámbito de tener (habilidades, recursos…) Ámbito de ser (actitudes…)
Se intenta el cambio Se busca la transformación
Instrumentación Facilitación
Programación, matemática Aventura, poética
Objetivo Intención
Yo-aquello Yo-tu
Proceso (tiempo lineal) Acontecimiento (el eterno)
Prestación de servicio Acompañamiento
Certeza Misterio
Representación Presentación
Recursos humanos Personas
Antes-allí Aquí-ahora
Debate Encuentro
Hacer como manera de estar Estar como manera de hacer
En resumen, los trabajadores sociales deben ayudar a las personas con

discapacidad a mejorar sus posibilidades de éxito en la consecución de sus
objetivos. El respeto a la autonomía y la determinación son imprescindibles
para responder a las exigencias de los modelos actuales.
400
5.3. Consideraciones en torno a la familia y factores
de intervención social
Dentro de los grupos sociales nos referimos a «familia» como al conjunto de

personas que, unidos por lazos sanguíneos o no (actualmente el parentesco
responde a lazos de sangre o lazos legales equiparables a éstos), constituyen
un sistema, con responsabilidades, obligaciones y derechos legales, civiles,
sociales, educativas productivas y/o de consumo; donde los adultos asumen la
responsabilidad del cuidado de los menores y el comportamiento individual
tiene que ver con la interacción que se crea en todo el contexto grupal.
Derivado del concepto se desprenden las funciones de la familia: econó-
micas, biológicas, educativas, formativas, culturales, entre otras, que se trans-
miten de generación en generación, con la consecuente transmisión de valo-
res. La función de formación debe conducir el crecimiento y desarrollo de
cada uno de sus miembros. Es en ella precisamente donde se expresa por ex-
celencia el carácter interactivo del desarrollo planteado por L. S. Vigotski. Es
en el núcleo de la familia donde se potencia el desarrollo y donde sus princi-
pales mediadores son los adultos.
Los factores que deben ser tenidos en cuenta para intervenir socialmente
en la familia son diversos, pasando a continuación a describir algunos de los
más relevantes.
González Benítez plantea que la salud de la familia va a depender de la in-
teracción entre factores personales (psicológicos, biológicos, sociales), facto-
res propios del grupo familiar (funcionalidad, estructura, economía familiar,
etapa de ciclo vital, afrontamiento de las crisis) y factores sociológicos (modo
de vida de la comunidad, de la sociedad...).
A) Ciclo de vida familiar. Puede iniciarse cuando la pareja contrae matri-

monio y finalizar cuando es abandonada por la prole. Obviamente, en este
proceso ocurren multitud de crisis, dificultades, conflictos, apegos, expectati-
vas, cambios en definitiva (relacionados con salud, educación, hábitos no
aceptados social o familiarmente, pérdidas económicas o duelos de otra índo-
le, etc.), y por tanto diversas maneras de afrontarlas y resolverlas.
La resolución dependerá de las características personales del grupo fami-
liar, así como de los valores, normas, códigos de conducta que caracterizan al
citado grupo. Ello sin olvidar el entorno y su influencia.
B) Estructura y dinámica de la familia. Jerarquía de los miembros y su

influencia. Roles. Según el grado de cohesión (integrada, semiintegrada o
desintegrada) o según la dinámica de sus relaciones intrafamiliares, puede
clasificarse en funcional y disfuncional. Según los patrones de comporta-
miento, costumbres (tradicional o moderna).
Las familias desestructuradas son posiblemente las mayores peticionarias
de los servicios familiares.
401
El hogar puede ser el lugar más peligroso actualmente. La violencia do-
méstica y el maltrato y/o abusos de menores constituyen un hecho tal que
obliga a los poderes públicos a aumentar los servicios, centros y ayudas desti-
nadas a paliar estos daños «individuales» y «familiares».
Los lazos familiares pueden estar cargados de emociones tan fuertes que
el amor y el odio se alternen sin dejar paso al respeto. Las disputas familiares
dibujan perfiles que en otros contextos no se darían. Dentro de la familia se
permite cierto nivel de violencia.
Los estudios demuestran que las principales víctimas de la violencia do-
méstica son los niños menores de seis años. En segundo lugar se encuentran
las mujeres, víctimas de sus maridos y/o parejas. Sin embargo, las mujeres
también ejercen esta violencia sobre los hijos y maridos, de modo episódico,
no perpetuado como en el caso de los varones. Los fracasos de los roles pa-
rentales y de las expectativas puestas en la familia de procreación conforman
también un núcleo de conflictos que derivan en demandas de apoyo profesio-
nal y/o institucional.
C) El número de personas que la constituyen:
— Nuclear. Formada por padres e hijos (biológicos o adoptados).
— Monoparental. Extensa. En el grupo cohabitan varias unidades matri-
moniales, con varias generaciones.
— Familia de origen. Es en la que el individuo nace.
— Familia de procreación. Es la creada por el individuo adulto y su pa-
reja.
— Existen también diferencias en cuanto al lugar de residencia de la fa-
milia: Matrilocal; la familia reside con o próximos a los padres de ella.
Patrilocal; la familia reside con o cerca de los padres de él.
D) Funciones de la familia, criterio psicosocial. Externas e internas. La
familia es una institución primaria, con funciones educativas y socializadoras.
Los modelos de referencia del menor son los adultos encargados de su protec-
ción y cuidado (inicialmente imitan sus pautas de comportamiento, aceptan
sus costumbres y reciben, y posteriormente transmiten, los mismos valores
que antecedieron y aprendieron los adultos en un deseo manifiesto de perpe-
tuarlos).
La función interna de la familia se refiere a la protección bio-psico-social
del individuo. Esta protección se encuentra en continuo movimiento. Ya men-
cionamos como una de las variables a tener en cuenta en el análisis de los
cambios actuales de la familia «la incorporación de la mujer al trabajo», y
como consecuencia el reparto de las funciones domésticas y de atención en
cuidados de los niños. Los menores pasan mucho tiempo sin la presencia de
los padres, y adquiere relevancia la función educativa de los mass-media con
el consiguiente desencuentro entre las conductas e ideaciones transmitidas
por éstos y los citados padres.
402
La familia, agente de socialización. El aprendizaje consiste en la adquisi-
ción de patrones, de hábitos, códigos, de actitudes... que adquiere la persona y
posibilita su evolución y adaptación al medio. ¿Cómo? Por imitación, ensa-
yos-errores, y aplicación de recompensas y castigos. Mediante la comunica-
ción verbal y/o no verbal y en el medio social (implica relaciones interperso-
nales, dentro y fuera de la familia).
Otros agentes socializadores son la escuela, los grupos de edad, sin olvidar
los medios de comunicación como referentes de modelos en el aprendizaje.
Podemos resaltar como principales cambios sociales operados en la fami-
lia los siguientes: la incorporación de la mujer al trabajo; la obligatoriedad de
la escolarización de los menores; el entorno físico (cambio del medio rural al
urbano y el cambio en las características de la vivienda); el entorno demográ-
fico; la multiculturalidad; las familias de segundo o ulterior matrimonio.
Es evidente que el papel desempeñado por la familia en nuestra sociedad
se ha visto fuertemente modificado en las últimas décadas. El Consejo de Eu-
ropa, en su reunión celebrada en Estrasburgo el 2 de septiembre de 1974, lle-
gaba a las siguientes conclusiones sobre la familia:
1.a Parece como una institución secundaria, debido al proceso de moder-
nización económico-social, después de haber sido el núcleo social
fundamental. Hoy es una «unidad de consumo»; el trabajo se lleva a
cabo fuera de casa, quedando así reducida a una entidad consumidora,
mientras que antes era considerada como una «unidad de produc-
ción».
2.a El modelo de familia cambia, pasándose de la patriarcal a la indus-
trial, de la extensa a la reducida, de la rural a la urbana.
La familia, según estas conclusiones, aparece como una institución en de-
cadencia, aunque lo que ocurre es que se extingue un determinado tipo de fa-
milia.
En nuestro país la protección social a la familia se encuentra por debajo
de la media existente en Europa, y por ello comienza a demandarse una mayor
protección.
5.4. Las funciones del trabajador social en relación con las familias
con personas con discapacidad
Para concluir este epígrafe enunciaremos, brevemente, las principales funcio-

nes que el trabajador asume en el desempeño de sus tareas, en relación con
aquellas familias en las que existe algún miembro con discapacidad:
1.a Funciones de atención directa.
Entre las de esta naturaleza cabe destacar las siguientes:
403
— Orientación a tratamiento de estimulación temprana desde un enfoque
preventivo con los niños y en programas de rehabilitación social se-
gún edad.
— Información general sobre ayudas, servicios, centros a los que se pue-
de acceder con la condición de minusvalía.
— Fomento de la integración y conexión de la familia en redes de apoyo
social.
— Ofrecimiento de alternativas de ocio, lúdicas, de distribución de tareas
que de forma consensuada por los miembros del grupo ayuden a me-
jorar las relaciones intrafamiliares.
— Formación y potenciación de escuelas de padres, como medios instru-
mentales que, mediante una permanente educación de adultos, facili-
tan y ayudan en el compromiso de este nivel.
— Asesoramiento y orientación. La orientación familiar (con el objeti-
vo, entre otros, de mantener el equilibrio familiar) «consiste en una
relación flexible, pero bien estructurada, que permite al sujeto alcan-
zar un grado de autocomprensión tal que le permita adoptar medidas
positivas a la luz de esta nueva orientación suya» (Carl Rogers, 1975).
Configurar personas «autónomas» ayudando mediante la informa-
ción (sobre la discapacidad y sus repercusiones, los tratamientos ade-
cuados-rehabilitadores, recursos institucionales) en los procesos de
desarrollo personal de cada uno de los miembros que forman la fa-
milia.
— Apoyo afectivo para resolver los cambios familiares producidos por el
impacto de la minusvalía. Apoyo a tratamientos específicos para la su-
peración de los problemas personales asociados a la discapacidad.
2.a Funciones de dinamización comunitaria.
En este caso señalamos, como más destacadas, las siguientes:
— Participación en programas de prevención de las deficiencias.
— Colaboración en programas que fomenten la unidad de sus miembros,
con la consecuente aceptación, respeto y consideración, valorando las
diferencias.
— Participación en el conjunto multidisciplinar de los programas desti-
nados al desarrollo de habilidades de cuidado y educación de los hi-
jos.
— Trabajo con asociaciones consistente en el papel de apoyo a estos mo-
vimientos asociativos. Permite cubrir con eficaces proyectos aquellos
vacíos a los que no se llega desde el ámbito administrativo-institucio-
nal. En el caso de aquellas asociaciones donde la participación de los
padres es muy destacada, es observable que las demandas responden a
las necesidades comúnmente sentidas y que dar respuestas a las mis-
mas —en los términos que se exponen en dicha demanda— suele
404
constituir un avance hacia el bienestar de la familia y de las personas
con discapacidad.
— Sensibilización social, resultando evidente la importancia de los tra-
bajadores sociales en la dimensión familiar. No resulta menos impor-
tante el papel de los mismos en cuanto a los programas de sensibiliza-
ción comunitaria. Cambio de actitudes del entorno en las áreas
escolares, laborares, de los medios de comunicación, etc.
3.a Funciones de planificación y evolución de programas.
La intervención social suele entrañar una gran complejidad. Resulta im-

prescindible temporalizar, organizar las tareas y los niveles de intervención te-
niendo en cuenta no sólo las peculiaridades personales y familiares, sino los
recursos económicos, materiales e institucionales con los que se cuentan, para
no crear falsas expectativas ni para que éstas se vean frustradas a pesar de los
esfuerzos de todos los participantes.
Relevante es también la evaluación, muchas veces olvidada; sin ella no
podemos conocer la eficacia del programa. Qué fallos se cometieron, cómo
mejorarlos y finalmente cómo evolucionar con la reformulación del mismo.
6. El Trabajo Social desde las ONG de o para personas

con discapacidad
6.1. La articulación de las ONG: el tercer sector o sector solidario
6.1.1. Criterios para delimitar el perímetro institucional del tercer sector
Históricamente siempre han existido organizaciones diferentes que han dado

respuestas distintas a los problemas sociales y a las necesidades humanas bá-
sicas y de otra naturaleza.
No es menos cierto que hasta el último cuarto del siglo XX, y como conse-
cuencia de la que denominamos revolución asociativa13, no puede hablarse
con propiedad de la existencia de una realidad amplia pero ambigua, rica pero
heterogénea, pujante pero plagada de debilidades, que denominamos con di-
ferentes nombres o fórmulas, tales como non profit sector, sector no lucrativo,
tercer sector, tercer sistema, ONG, entidades no lucrativas, organizaciones vo-
luntarias, sector solidario..., que pretenden reflejar la existencia de una reali-
dad más o menos coincidente pero con una amplísima zona común o compar-
tida por todas ellas. Por otra parte, desde el nacimiento de los movimientos
cooperativos, hacia mediados del siglo XIX, el desarrollo de distintas fórmulas
bajo el paraguas cooperativo ha llevado al surgimiento de una nueva realidad
que se denomina economía social, que ha ido configurándose por aluvión a
las diferentes formulaciones y realidades jurídico-institucionales y que, ade-
405
más de las cooperativas, en sus diferentes modalidades, ha ido agregando a las
sociedades anónimas laborales a las mutualidades y a otra rica variedad de en-
tidades diversas.
Vamos, pues, a analizar cuál es su ámbito, su radio de acción, sus coor-
denadas, en fin, su perímetro de consolidación institucional para conocer la
constelación de este tipo de entidades desde diversas ópticas. Queremos dar
aquí una visión particular de cuál puede ser la configuración o dimensión
institucional del tercer sector o sector solidario14, como preferimos denomi-
narlo, cuyo tronco se desgaja en dos grandes ramas organizativas: concep-
ción tradicional del tercer sector y concepción innovadora del sector soli-
dario.
A) Concepción tradicional del tercer sector

Han constituido el núcleo básico de este tercer sector15 las asociaciones y
fundaciones, además de diversas tipologías organizativas.
El subsector de las entidades con especial protección fiscal, por ser una
parte del tercer sector tradicional, se desgaja del tronco común como conse-
cuencia del régimen privilegiado que, dentro de la fiscalidad, le confiere la
nueva Ley 49/2002, de régimen fiscal de las entidades sin fines de lucro y de
los incentivos a la participación privada en actividades de interés general (me-
cenazgo)16.
Como podrá apreciarse, existe un gran número de entidades no lucrativas
—organizaciones solidarias con sus correspondientes regímenes jurídicos
sustantivos— a las que les es de aplicación determinadas normativas fiscales
de mayor o menor generosidad respecto a la legislación fiscal común. Pero la
citada Ley 49/2002 establece, en su artículo 2, que se consideran entidades sin
fines lucrativos, a los efectos de dicha Ley, una serie listada de organizacio-
nes que tienen la consideración de numerus clausus o de lista cerrada, y que
son las siguientes: las fundaciones, las asociaciones declaradas de utilidad pú-
blica, las organizaciones no gubernamentales de cooperación al desarrollo
que se ajustan a una de las formas jurídicas anteriores, las delegaciones de las
fundaciones extranjeras inscritas en España, las federaciones deportivas espa-
ñolas de ámbito estatal o autonómico, así como el Comité Olímpico y el Co-
mité Paralímpico españoles, y finalmente las asociaciones o federaciones de
cualquiera de los tipos de entidades anteriormente citadas. A todas ellas las
somete el cumplimiento de un largo listado de requisitos y requerimientos que
se detallan en el artículo 3 de la Ley del Mecenazgo.
No obstante, y aunque podamos clasificarlas dentro de este bloque, existe
una serie de organizaciones con un tratamiento, si cabe, todavía más específi-
camente diferenciado, que se contienen en las disposiciones adicionales de la
Ley 49/2002, y a las que declara beneficiarias tanto del régimen fiscal como
de los beneficios del mecenazgo, sin necesidad de ajustarse y cumplir en su
conjunto los requisitos y condiciones del citado artículo 317.
406
Existe un amplio elenco de organizaciones solidarias desde esta concep-
ción tradicional, que vienen engrosadas por un sinfín de entidades, cuya ri-
queza estadística ha sido recogida en diversidad de publicaciones y que, bási-
camente, son las siguientes, sin ánimo de exhaustividad:
• Las asociaciones de régimen común, cualquiera que sea su ámbito terri-

torial y que no estén acogidas al régimen de Declaración de Utilidad Pú-
blica. Téngase en cuenta que aproximadamente sólo el 1% de las casi
200.000 asociaciones existentes en España tienen reconocida esta De-
claración de Utilidad Pública. Por tanto, el grueso de este tipo de entida-
des lo encontramos en este criterio clasificatorio.
• Las asociaciones de régimen especial conforme a sus leyes específicas.
Aquí se ubica un amplio elenco de asociaciones de régimen especial
con habilitación constitucional, tales como: los partidos políticos, las
asociaciones empresariales, los sindicatos, los colegios profesionales,
las asociaciones de usuarios y consumidores, las asociaciones de jue-
ces, magistrados y fiscales...
• Asimismo, los regímenes jurídicos de asociaciones especiales de carác-
ter sindical o profesional limitadas conforme al artículo 28.1 de la
Constitución y otros preceptos constitucionales (funcionarios, fuerzas
y cuerpos de seguridad...).
• Un número más o menos amplio de ONG para el desarrollo en función
de la interpretación que se dé al artículo 2 letra c) de la Ley 49/2002. En
efecto, si la remisión que la citada letra c) hace de los párrafos anterio-
res se entiende referida exclusivamente a cumplir los tipos de personifi-
cación de asociación y fundación, entonces podría afirmarse que la ma-
yor parte de estas entidades estarían bajo el epígrafe privilegiado que se
analizó en el criterio precedente. Pero si la interpretación fuera de ca-
rácter restrictivo, en el sentido de que la personificación con forma de
asociación se refiere a asociaciones de utilidad pública, en este caso po-
dría decirse que la mayor parte de ellas se saldrían de aquel criterio cla-
sificatorio para pasar a éste menos favorable.
B) El sector solidario desde una concepción innovadora e integradora
Desde una óptica más ajustada a la realidad actual, en la que el criterio de

clasificación giraría en torno a ejes comunes tales como: primacía de la perso-
na, sobre el capital, democracia interna de las organizaciones, vocación so-
cial, cumplimiento de fines de interés general, no reparto de dividendos para
intereses particulares..., entonces cabe ampliar este criterio de clasificación
hacia la denominada economía social.
Desde esta concepción, se consideraría al sector solidario como una mo-
neda, con dos caras, en la que su anverso estaría constituido por el conjunto
407
de organizaciones sociales que responden al criterio tradicional antes analiza-
do y su reverso al conjunto de entidades o realidades socioempresariales que
configuran la economía social, una vez descontadas las asociaciones y funda-
ciones.
Nos estamos refiriendo, por tanto, a las cooperativas con sus doce dife-
rentes clases; a las sociedades anónimas laborales; a las mutualidades con
sus diferentes tipos; a otras realidades emergentes que no se han constituido
de manera diferenciada con formas jurídicas propias, tales como los centros
especiales de empleo para personas con discapacidad y las empresas de in-
serción; y a realidades mixtas compuestas por organizaciones matrices, sin
ánimo de lucro, que utilizan organizaciones empresariales, especiales o co-
munes, como instrumentos operativos para desarrollar sus actividades (gru-
pos empresariales: Mondragón Corporación Cooperativa es un buen ejem-
plo).
En conclusión, estamos ante una realidad extraordinariamente rica y he-
terogénea, pero de una enorme importancia cualitativa y de una gran trascen-
dencia cuantitativa en términos de PIB y de empleo18.
6.1.2. Fortalezas y retos del tercer sector
A) Algunas de sus fortalezas:
• La necesidad, dentro de una sociedad democrática, de que los grupos

que integran a los individuos se desarrollen y potencien para cubrir el
objetivo de un tejido asociativo fuerte y cohesionado que robustezca la
democracia de fondo, como medio, y la dignidad de la persona, como
finalidad.
• La gran fuerza innovadora y creativa de las organizaciones sociales que
sirven para abrir contextos cerrados, rígidos o meramente continuistas.
• La calidad del servicio en función de la persona humana y de la mejor
satisfacción de sus necesidades.
• La motivación y el compromiso son factores de identidad y de enorme
fortaleza del sector solidario. En un momento en el que las grandes
multinacionales buscan en sus políticas de recursos humanos la identi-
ficación de sus empleados con la misión de la corporación, no bastán-
doles con la profesionalidad y la eficacia, es preciso conservar uno de
nuestros mejores tesoros que es «el compromiso», «la militancia so-
cial».
• La capacidad de integración social para generar soluciones suficientes
pero con clara orientación social, que hagan cada vez más compatibles
los principios de competitividad y solidaridad. Generar cohesión social
es contribuir al desarrollo humano y a la consolidación de la democra-
cia material.
408
B) Los grandes retos
La orientación y extensión de este trabajo aconsejan no profundizar en

detalle en la explicación del significado y alcance de los grandes retos que ace-
chan al tercer sector. Se apuntan aquí, sólo de forma enumerativa: las relacio-
nes con el poder político, las relaciones con los mercados, el de mercantiliza-
ción, el equilibrio entre el compromiso personal y la gestión profesionalizada,
la preocupación por la independencia, el camino crítico de la financiación, y
el gran reto: la unidad de acción, sobre lo que se volverá más adelante.
6.2. Grandes líneas generales de trabajos de las ONG en materia

de discapacidad
Ya hemos puesto de manifiesto, a lo largo de este trabajo, que la cuestión de la

discapacidad adquiere una gran relevancia tanto desde el punto de vista cuan-
titativo como cualitativo. También hemos constatado cómo las respuestas ins-
titucionales desde lo público han experimentado una evolución positiva, es-
pecialmente en los últimos años, consolidándose de manera notoria los
sistemas de protección social en sus diversos ámbitos de actuación.
Pero no es menos cierto que la enorme evolución experimentada por lo
que podríamos denominar «la revolución asociativa de finales del siglo XX»
por parte de las ONG ha permitido dar un gran impulso a las líneas de res-
puesta y solución de los problemas concretos y sectoriales de las personas
con discapacidad y sus familias. La respuesta de las instituciones ha sido
muy diversa y amplia y, en especial, respecto de las organizaciones sociales,
ya dejamos plasmado en el capítulo 2 de este trabajo el modo y el alcance con
el que habían desarrollado su actividad a favor de este colectivo. Estas res-
puestas desde las ONG se han producido fundamentalmente desde tres pla-
nos:
— Las ONG generalistas, como por ejemplo Cruz Roja Española y Cári-
tas Española, entre otras, que han incluido programas de atención a
personas con discapacidad en el conjunto de un amplio abanico de ac-
tividades, que vienen desarrollando de manera brillante y comprome-
tida desde hace muchas décadas.
— Las respuestas desde el movimiento asociativo de las personas con
discapacidad, de lo que ya dejamos constancia en el capítulo 2, como
acabamos de decir, y que han constituido indiscutiblemente el gran
motor que ha movido y desarrollado los programas de atención a las
personas con discapacidad, así como el fortalecimiento y avance tam-
bién de las políticas públicas en este campo. Estas organizaciones de y
para personas con discapacidad han ejercido una labor representativa
y de presión, pero también de intervención directa y gestión de las so-
409
luciones prestacionales, en unas ocasiones, con enfoques generales y
omnicomprensivos del conjunto de problemas del tipo de discapaci-
dad del que se trataba, y en otras, de manera muy especializada, dedi-
cándose a sectores de actividad primordiales tales como la educación,
el empleo, la actividad ocupacional, la accesibilidad, la atención resi-
dencial, etc.
— Y, finalmente, hay que dejar constancia del gran papel desarrollado en
las últimas dos décadas por el movimiento fundacional. En efecto, han
surgido diversidad de fundaciones, creadas unas veces por las grandes
empresas y corporaciones, otras por el sector público, y, finalmente,
por las propias asociaciones como instrumentos especializados de ca-
rácter operativo, que han actuado en el campo de la discapacidad des-
de un enfoque ya generalista, ya especializado, impulsando progra-
mas y actividades de gran importancia de manera muy particular en
los campos de la educación, el empleo y la accesibilidad. Cabe desta-
car aquí la gran contribución aportada por la Fundación ONCE para
la cooperación e integración social de las personas con discapacidad,
que desde 1988 ha desarrollado una ingente actividad en el campo de
la formación, el empleo y la accesibilidad, que ha supuesto una enor-
me innovación en el modo y en las técnicas de intervención en estos
campos y que ha comportado una nueva dinámica que se ha irradiado
a través del conjunto de las organizaciones de la discapacidad, provo-
cando una reactivación y reorientación de sus objetivos y programas,
y ha permitido un gran fortalecimiento del propio movimiento asocia-
tivo. Sería interminable, por fortuna, la lista de fundaciones que aquí
podríamos relatar; si bien, a título de ejemplo y valga por todas ellas,
podemos destacar: en el campo de la acción jurídica la Fundación
AEquitas, en el del empleo y medidas alternativas la Fundación Adec-
co y en el de la responsabilidad social corporativa la Fundación Em-
presa y Sociedad.
Al igual que en otros campos de la acción social, las ONG tratan de dar
respuesta a algunas de las necesidades no atendidas ni por la red pública so-
cio-sanitaria, ni por otras entidades privadas, desarrollando una tarea de com-
plementariedad de la red asistencial al ser uno de los colectivos en dificultad
que cuenta con mayores apoyos.
Éstos se dirigen, sobre todo, a:
— Personas discapacitadas con graves carencias económicas, que les

impiden acceder a los recursos de su entorno y les someten a un aisla-
miento no deseado, impidiéndoles desarrollar sus capacidades de par-
ticipación social.
— Familias que tienen a su cargo un enfermo con algún tipo de discapa-
cidad grave y se ven afectadas por una sobrecarga de trabajo y res-
410
ponsabilidad, que les limita en su vida laboral, familiar y personal, es-
pecialmente aquellas que no cuentan con medios económicos sufi-
cientes.
— Personas discapacitadas, o familias con discapacitados a su cargo, que
viven en zonas rurales muy aisladas, donde la atención domiciliaria
es insuficiente o se carece de servicios de atención precoz a niños.
— Desarrollo de la atención comunitaria a enfermos mentales como al-
ternativa a los psiquiátricos.
— Enfermos mentales carentes de familia, muchos de los cuales acaban
haciendo uso de la red de acogida para personas sin hogar, no pensada
ni preparada inicialmente para dar respuesta a estas situaciones.
Los objetivos que se persiguen, con carácter general, por estas entidades
son:
— Facilitar el acceso a todos los recursos a los que la persona con disca-
pacidad tiene derecho como ciudadano.
— Que la persona con discapacidad consiga el mayor grado de autono-
mía posible.
— Promover la plena integración, social y laboral, en su entorno.
— Facilitar apoyo a las familias con personas discapacitadas a su cargo,
evitando internamientos innecesarios.
— Difundir y dar a conocer la situación para promover una sociedad aco-
gedora y accesible.
Las líneas de trabajo más significativas que se desarrollan son, entre otras,
las siguientes:
A) Acogida y enfoque integral

Sabemos que muchas intervenciones están mediatizadas por la urgencia
de las necesidades concretas. Sin embargo, tratamos de que los servicios de
acogida permanezcan atentos a que, aunque sea necesario intervenir en un as-
pecto o ámbito específico, la persona debe ser contemplada como un todo, y
su dignidad exige que no sea «atomizada» por una diversidad de intervencio-
nes. Ello hace que los servicios que se prestan se caractericen por la interdisci-
plinariedad de los profesionales y voluntarios y por la ineludible coordinación
de los diferentes servicios del conjunto de entidades para ofrecer un marco de
atención integral que cubra las áreas de mejora personal, ayuda domiciliaria,
salud, formativo —laboral, ocio y tiempo libre, y trabajo con el entorno fami-
lia— y comunitario.
B) Asistencia
Allí donde no llegan los servicios públicos (tanto zonas urbanas como ru-
rales o aisladas, por lo general) se presta ayuda a domicilio por personal espe-
411
cializado que acude periódicamente a las casas de las personas con discapaci-
dad gravemente afectadas, para realizar las tareas de limpieza y aseo, u otras
necesidades básicas, así como para formar a las familias en una mejor actua-
ción con los discapacitados.
Ocasionalmente, atendiendo a situaciones de extrema necesidad y ante la
ausencia de los padres o tutores, los educadores atienden a la persona con dis-
capacidad durante periodos más largos del día, en fines de semana e incluso
de noche.
C) Autonomía
Se trata de potenciar todas las capacidades y recursos propios de la perso-
na, dentro de los límites marcados por su discapacidad, para conseguir el ma-
yor grado de autonomía y de calidad de vida. Se tiene en cuenta la especifici-
dad de cada persona y se diseña con ella un itinerario personalizado, donde
tiene un papel preponderante la formación profesional, que pueda acabar en
una inserción laboral plena. Para ello se desarrollan actividades de mediación
en el mercado, se trabaja la empleabilidad de la persona, la orientación labo-
ral, la generación de trabajo autónomo...
Cuando la limitación de la persona hace difícil encajarla en los paráme-
tros productivos, se trabaja el elemento de lo ocupacional, como desarrollo de
sus capacidades y de otro tipo de aportación diferente a la sociedad.
También se gestionan todo tipo de ayudas y recursos de protección social
que les permitan obtener unos ingresos por vías normalizadas (pensiones).
D) Socialización
Se pretende favorecer el acceso a un rol social, facilitando el despliegue
de los recursos personales que les permitan participar de la manera más plena
en su entorno, así como propiciar un abanico amplio de relaciones. Se intenta
que utilicen los mismos entornos y realicen las mismas actividades que sus
compañeros de edad similar.
Se animan y alientan aficiones personales, se promueven talleres y activi-
dades de ocio y tiempo libre conjuntas con otros grupos, etc., o bien se apoya
a la persona con discapacidad con acompañamiento y medios de transporte
para facilitar su participación en actividades comunitarias.
En los centros de día se desarrollan talleres encaminados a fomentar la
autoestima personal, las relaciones sociales, las actividades de ocio y tiempo
libre.
E) Apoyo familiar
Constituye una de las facetas que más importancia reviste especialmente
en los casos de discapacidad psíquica.
En primer lugar, porque la familia dispone de una extraordinaria informa-
ción y conocimientos sobre la persona, que resulta muy relevante para llevar a
412
cabo cualquier tipo de actividad, desde una relación de colaboración y apoyo
mutuo.
En segundo lugar, pero no menos importante, porque si la familia se siente
apoyada y sostenida, puede estar dispuesta a asumir en su seno el cuidado del
enfermo, permitiendo que éste desarrolle su vida en el entorno social y comu-
nitario deseable, evitando institucionalizaciones innecesarias (y, a veces, im-
posibles por falta de plazas) y aportando el plus de afecto que sólo la familia
puede dar.
Con los Programas de Estimulación Precoz se pretende dar una atención
especializada a los niños con discapacidad y que no estén atendidos por la
Consejería de Educación. Para un correcto desarrollo de los niños es funda-
mental el apoyo en estas edades tan tempranas para la maduración en aquellas
áreas que presentan alguna deficiencia, manteniendo unas prácticas diarias
constantes, para lo que se prepara a los padres.
F) Centros y servicios.
Las líneas de trabajo anteriores requieren de unos medios, en forma de
centros, servicios o proyectos, a través de los cuales puedan desarrollarse.
Es muy amplia la gama de este tipo de servicios, entre los que destacare-
mos los siguientes:
— Servicios de acogida y valoración.
— Servicios de ayuda a domicilio.
— Servicios de apoyo y orientación familiar.
— Escuela de padres y grupo de autoayuda de padres.
— Talleres y aulas formativas (pre-laborales).
— Centros ocupacionales.
— Servicios de orientación laboral.
— Centros especiales de empleo y empresas de inserción.
— Talleres y actividades de tiempo libre.
— Centros de día.
— Grupos de autoayuda.
— Proyecto de estimulación precoz.
— Centros residenciales y/o de educación especial.
— Cursos de formación específica para voluntarios.
6.3. El caso singular de la ONCE y su Fundación
6.3.1. Sus orígenes y sus valores
La ONCE fue creada el 13 de diciembre de 1938, en unas circunstancias his-

tóricas tan peculiares que podría afirmarse que su «singularidad» está en su
nacimiento mismo; pero dicha singularidad es muy anterior y se encuentra en
413
sus orígenes sociológicos, habiéndose forjado antes, durante su creación y a
través de los tiempos, un acervo axiológico absolutamente peculiar19.
La ceguera es un tipo de discapacidad severa enormemente limitativa, y
solamente se supera cuando concurren circunstancias adecuadas de rehabili-
tación, educación, formación para el trabajo e integración social. Podemos
constatar en la historia social y de la literatura cómo la figura del ciego ha ju-
gado diversos roles caracterizados siempre por su aparición como un sujeto
activo que ha luchado por hacer algo, de manera proactiva, para salir de su si-
tuación de marginación o, al menos, sobrevivir a través de alguna actividad.
En el primer tercio del siglo XX, y antes de la creación de la ONCE, la si-
tuación de los ciegos en España era de absoluta indigencia y de abandono de
los poderes públicos, con algunas, contadas y pocos relevantes, excepciones,
mediante la creación de colegios o patronatos de beneficencia para ciegos,
sordos y otros inválidos. Pero el espíritu de lucha por la autonomía personal
llevó a que, desde 1903, los ciegos comenzaran a vender por las calles y pla-
zas de los pueblos y ciudades unos boletos o cupones de los que obtenían unos
ingresos para cubrir sus necesidades. Esta fórmula, que nació en Alicante, se
extendió pronto por todo el territorio español (Murcia, Cartagena, Almería,
Valencia...) y se fue generalizando en Cataluña, Andalucía y Madrid, hasta cu-
brir todo el territorio nacional en la década de 1930, contando en algunos ca-
sos, finalmente, con la autorización administrativa correspondiente.
Asimismo, y al albor de dicha actividad, fueron surgiendo un sinfín de
asociaciones de ciegos de ámbito local, comarcal y provincial, hasta que
emergen dos grandes corrientes que aspiraban a crear una federación españo-
la de organizaciones de ciegos que se financiaría con dichas rifas.
Los esfuerzos realizados en la etapa republicana permitieron algunos
avances, cero hubo que esperar a 1938, en plena contienda civil, para que di-
chas organizaciones convencieran a la jefatura del Estado para que se crease
la Organización Nacional de Ciegos Españoles, mediante un Decreto de 13
de diciembre de ese año, que integró obligatoriamente en ella a todos los cie-
gos españoles y a las organizaciones públicas y privadas existentes en aquel
tiempo.
Estos comportamientos fueron generando un conjunto de valores que ins-
piraron y nutrieron la filosofía institucional y la cultura corporativa de la
ONCE y del propio colectivo de las personas ciegas, del que se da cuenta se-
guidamente.
El acervo cultural o de valores de la ONCE puede resumirse del modo si-
guiente:
— Espíritu de lucha y superación. (Rechazo de la resignación y sublima-

ción del esfuerzo personal.)
— Primacía del principio de la autonomía personal y la vida indepen-
diente. (Ello ha trascendido institucionalmente al principio de auto-
gestión y autoorganización de la ONCE.)
414
— El esfuerzo en común, el trabajo en equipo, la unidad de acción y la
cohesión social. (Repercutió institucionalmente en una organización
fuerte y cohesionada.)
A estos tres valores primigenios originarios que están en la raíz del propio
nacimiento de la ONCE, sobrevinieron posteriormente, tras la democratiza-
ción (1982), otros valores, tales como:
— Solidaridad. (Creación de la Fundación ONCE para la cooperación e
integración social de personas con discapacidad.)
— Desarrollo socioempresarial. (Creación de la Corporación Empresa-
rial ONCE.)
— Cooperación institucional. (Estrategia de alianzas público/privadas y
desarrollo de acciones de cooperación internacional especialmente
con organizaciones de ciegos y potenciación de los movimientos aso-
ciativos de la discapacidad, tanto en España, en Europa, como a nivel
internacional.)
El espíritu y talante de constante progreso es el verdadero motor que obli-
ga a replantearse las situaciones, a tener mayor capacidad de adaptación a
cada coyuntura y a cada entorno, y, en definitiva, sin perder las señas de iden-
tidad, a ser capaces de hacer frente a los retos que surjan en cada momento, lo
que irá generando nuevos valores estratégicos que se irán incorporando al
acervo institucional de valores de la ONCE.
6.3.2. Los rasgos singulares de la ONCE

La ONCE es una organización singular, sin que dicho calificativo se predique,
por contraste, en detrimento o minusvaloración de otras organizaciones, y sin
que ello implique connotación alguna de exclusividad ni primus interpares.
Esta singularidad viene marcada por un conjunto de factores de diferencia-
ción que le confieren un perfil propio nítidamente distinto del conjunto de or-
ganizaciones con las que, por lo demás, comparte un amplio elenco de carac-
terísticas comunes a todas ellas. He aquí de forma resumida el contenido y
alcance de esos rasgos de singularidad:
— Naturaleza jurídica. (Es una corporación de derecho público y de ca-
rácter social. Probablemente la única en este sector que tiene este tipo
de personificación jurídica.)
— Sus fines. (Sus fines primordiales son la autonomía personal y la inte-
gración social de sus afiliados. Sus prestaciones persiguen una protec-
ción integral y algunos de sus fines tienen naturaleza de funciones pú-
blicas delegadas por su naturaleza de corporación de derecho público.)
— Colectivo protegido. Los afiliados. (Se caracteriza por una especiali-
zación subjetiva al dedicarse a un subtipo de las personas con discapa-
cidad sensorial como el de las que sufren una deficiencia visual grave.)
415
— Organización unitaria. (Tiene un funcionamiento democrático pero
por su propia naturaleza es una organización de personalidad única
que actúa en todo el territorio del Estado.)
— Su financiación. (Se financia primordialmente de los ingresos deriva-
dos de las concesiones y autorizaciones del Estado en materia de jue-
go, que provienen desde su propia constitución en 1938 y que se han
ido actualizando.)
— El empleo como gran prioridad. (En coherencia con su gran fin de la
autonomía personal y la vida independiente, desde sus orígenes la
ONCE se centró en el principal instrumento que aporta autonomía
económica como es el empleo.)
— Su configuración y tamaño. (En su estructura destaca en la cúspide el
Consejo General, órgano de gobierno elegido democráticamente por
sus afiliados, del cual dependen dos grandes áreas: la Dirección Ge-
neral de la ONCE, que integra a la Corporación Empresarial, y la Fun-
dación ONCE, que integra al Grupo Fundosa. Desde el punto de vista
cuantitativo, la ONCE gestiona un volumen económico en torno al
0,20% del PIB y una cifra respecto del empleo total del país en torno
al 0,50%. El total de empleos directos e indirectos del conjunto de la
ONCE y su Fundación supera los 105.000, de los cuales el 78% están
ocupados por personas ciegas o con algún otro tipo de discapacidad.)
— Las relaciones con el poder público. (Por su especial naturaleza y las
concesiones públicas, está sujeta a un severo régimen de control ad-
ministrativo, a través del Consejo de Protectorado de la ONCE inte-
grado por tres Ministerios.)
— Contribución a los movimientos sociales. (Apoyo decidido a los movi-
mientos asociativos tales como la discapacidad, CERMI; el de ONG,
Plataforma de ONG de Acción Social; el de la Economía Social,
CEPES; y a nivel internacional, idéntica relación de apoyo con plata-
formas y movimientos en dichos ámbitos.)
7. Perspectivas y retos de futuro de las personas

con discapacidad ante algunas grandes encrucijadas
de la humanidad
7.1. Los grandes retos del tercer sector
7.1.1. Las tendencias en las relaciones del sector solidario con el poder
público y los mercados
Es preciso analizar sucintamente cuáles son las principales tendencias que se

observan en los cambios de comportamiento del sector público y del sector
mercantil, pues de ellos pueden extraerse conclusiones relevantes sobre los
416
riesgos que acechan al tercer sector y las respuestas imprescindibles para
arrostrarlos.
En lo que concierne al sector público, se detectan algunos giros en los
planteamientos generales de gran trascendencia para el futuro del sector no
lucrativo español.
En primer lugar, el discurso de la sociedad civil encierra el argumento-
riesgo de ir dándole, aparentemente, más importancia a las organizaciones so-
ciales de los diferentes subsectores del sector, pero sin que ello se vea acom-
pañado de manera coherente en el reforzamiento de la interlocución y de la
negociación de las Administraciones Públicas con el sector. Además, esta lí-
nea de discurso tiende a ir transfiriendo la responsabilidad y el peso de la so-
lución de los problemas sociales hacia las organizaciones que en él tienen
cabida, con la consiguiente inhibición gradual del poder político y el desbor-
damiento de sus capacidades, al no contar con instrumentos adecuados de
gestión y, sobre todo, de financiación.
En segundo lugar, es preciso llamar la atención sobre otra línea tenden-
cial: la política de equilibrio presupuestario y de déficit cero podría ir condu-
ciendo hacia un recorte gradual de la financiación pública, lo que, junto a la
cicatera política de incentivos fiscales a la participación privada en fines de
interés general, podría derivar en un estrangulamiento de la capacidad de fi-
nanciación del tercer sector, incrementándose su grado de dependencia20, bien
de las Administraciones Públicas o bien de los mecenas empresariales. Se
podría, simultáneamente, estar cerrando la puerta hacia mecanismos de finan-
ciación más automática y sólida de las organizaciones no lucrativas, permi-
tiendo, mediante una política generosa de incentivos fiscales, desde la partici-
pación privada individual, que las personas y familias puedan financiar de
manera más directa y a su elección a las organizaciones sociales; una fórmula
que daría más libertad a los contribuyentes y, sobre todo, mucha mayor auto-
nomía a las organizaciones (quizá sea ésta la razón por la que esta vía esté ve-
dándose).
Desde el mundo de la empresa, por su parte, se observan también algunos
movimientos estratégicos de gran calado y altamente preocupantes para el
sector no lucrativo. Por un lado, se está impulsando, desde diversos foros pú-
blicos y privados, el discurso de la responsabilidad social de las empresas, lo
que contrasta con dos líneas que se detectan claramente en la práctica: en pri-
mer lugar, los planteamientos escaparate como puras operaciones de imagen o
de marketing empresarial, pero con escaso contenido, o, aún peor, girando la
orientación de los contenidos hacia cuestiones que nada o poco tienen que ver
con los intereses del sector de la acción social. En segundo lugar, la no mejora
de los incentivos fiscales a las empresas respecto de la participación en fines
de interés general y, aún más, la posibilidad de que estas empresas puedan rea-
lizar dicha finalidad mediante la gestión propia y la acción directa interna en
ellas mismas, se configuran como amenazas de distorsión y de alejamiento de
lo social.
417
De otro lado, debe llamarse la atención sobre el hecho de que la empresa
privada, en su conjunto, está evolucionando estratégicamente hacia el campo
de la acción social, pero sólo respecto de aquellos segmentos del mercado que
le resultan de interés por la capacidad de compra y, en fin, por resultarles pro-
ductivo y generador de beneficios. Ello llevará a una dualización respecto de
la gestión de las actividades y necesidades sociales: las empresas privadas se
centrarán tan sólo en aquellos segmentos que permitan la obtención clara de
beneficios y copando aquella parte de las convocatorias públicas de gestión
de centros y de ayudas que les interese en cada momento, y dejando, con el
consiguiente discurso anejo, los segmentos no rentables de este sector para las
organizaciones sociales.
Para completar este panorama —un tanto sombrío en el caso de que el
sector permanezca inactivo—, hay que resaltar algunas otras tendencias con
motivo de los cambios políticos y sociales.
La capacidad de interlocución de las organizaciones sociales con los en-
tornos públicos y del poder político se ve amenazada, al menos, por las si-
guientes cuestiones:
— Las organizaciones sociales se hallan poco articuladas y conectadas

entre sí, como se comentará más adelante.
— El discurso europeo de la gobernanza y del diálogo civil evoluciona
de manera muy confusa, y está claramente condicionado por los agen-
tes sociales y económicos (organizaciones empresariales y sindica-
tos), que pretenden identificar esta nueva línea de diálogo civil abierto
hacia la sociedad con el diálogo social/negociación colectiva. Está en
juego el reparto del espacio político de representatividad e interlocu-
ción, y los agentes tradicionales no están dispuestos, en ningún caso, a
ceder ni un ápice de su territorio y de las posiciones conquistadas his-
tóricamente por ellos.
— Las Administraciones Públicas, en sus distintos niveles, local, autonó-
mico, nacional, europeo, tienden sistemáticamente trampas a las orga-
nizaciones sociales, tales como la articulación de consejos institucio-
nalizados de participación que conducen a la ineficiencia, pero que a
la vez procuran el gradual debilitamiento de los movimientos sociales,
propiciando su disgregación o, al menos, un trabajo más individualista
y menos unitario.
— El discurso de la competitividad, en la práctica, va apoderándose del
discurso de la solidaridad, que va consumiéndose en fuegos de artifi-
cio; lo cual, acompañado de los grandes procesos de internacionali-
zación y globalización del mundo económico, y del «martillo de he-
rejes» que supone el discurso de la libre competencia contra las
organizaciones sociales, configura un escenario peligroso ante el
que hay que reaccionar con serenidad, pero con inteligencia y pron-
titud.
418
¿Y entre tanto, qué se hace desde las organizaciones sociales, las del sec-
tor solidario? Algunas de las tendencias que se observan, de forma negativa,
son del siguiente tenor:
— No hay una definición conceptual clara. Y el correspondiente discurso
político y científico de apoyo sobre el concepto de lo no lucrativo del
tercer sector, frente a la fuerza y la tradición de lo económico, lo efi-
ciente, lo rentable..., aparece como un pequeño David ante un enorme
Goliat.
— Se mantienen fronteras demasiado rígidas entre los conceptos de eco-
nomía social y las ONG u organizaciones solidarias; y enormes las di-
ferencias en la concepción del tercer sector desde la vertiente más em-
presarial o más social.
— Las grandes organizaciones sociales y las grandes empresas de la eco-
nomía social actúan prácticamente de manera individualizada y en so-
litario respecto del sector solidario, y cada vez más orientadas hacia la
colaboración con el mundo empresarial de los mercados.
— El tercer sector está poco vertebrado y articulado. Aquellos subsecto-
res, como el nuestro, que están estructurados, se encuentran práctica-
mente en proceso de congelación y en situación de no crecimiento.
— Los diferentes subsectores que sí están articulados no cooperan entre
sí y actúan de manera aislada y sin puntos de conexión y coordinación
con los otros, con la consiguiente debilidad y pérdida de sinergias de
actuación.
— Mientras en el mundo empresarial se actúa cada vez con una mayor
cooperación y economías de escala, ya sea por crecimiento de las em-
presas, por agrupamiento de ellas o por la utilización de fórmulas tales
como las agrupaciones de interés económico (las joint venture u otro
tipo de alianzas), las experiencias más innovadoras en el campo de la
gestión empresarial en las organizaciones sociales se plantean y evo-
lucionan de manera individualizada, sin alianzas interorganizaciona-
les o intersectoriales.
En fin, frente a la fuerza del poder político, de los cambios políticos y del
discurso y estrategias de las Administraciones Públicas, y frente a la potencia
y capacidad de los mercados y de la empresa privada, el sector de lo social, el
tercer sector, continúa sin estrategia, sin discurso, sin instrumentos operativos
propios y robustos. Se carece de capacidad como un verdadero lobby para ha-
cer frente a las nuevas situaciones.
7.1.2. Las respuestas del tercer sector
El sector solidario ha de ofrecer una serie de respuestas que podrían asentarse

en los siguientes ejes:
419
— Mantenimiento del valor del «compromiso social» pero incrementan-
do el valor de la «gestión eficiente».
— Articulación de un discurso fundamentado que sitúe en pie de igual-
dad a los principios de competitividad y solidaridad.
— Mejora de la eficiencia de la gestión de las organizaciones, de sus re-
cursos y prestaciones a través de una mayor profesionalización, sin
corporativismos, y de la utilización de técnicas de gestión empresarial
eficiente, sin deshumanización.
— Mejora y transformación de los mecanismos de financiación de ma-
nera que se conjuguen las diversas fuentes de ingresos en proporcio-
nes adecuadas, con objeto de evitar una excesiva dependencia de una
sola fuente de financiación, combinando las ayudas públicas con las
aportaciones de terceros (responsabilidad social corporativa, mece-
nazgo, donativos...) y con los recursos propios derivados de las apor-
taciones internas, los ingresos por prestaciones y los beneficios de la
actividad social y empresarial que se desarrolle.
— Profundización del valor de la «transparencia plena» para que la opi-
nión pública, los aportantes, los beneficiarios de su actividad y el po-
der público tengan en todo momento una adecuada visibilidad acerca
del cumplimiento de «la misión social», de la gestión y de los compor-
tamientos.
— Búsqueda de la unidad de acción mediante la articulación de movi-
mientos sociales fuertes, aspecto sustancial que se desarrolla con más
detalle a continuación.
7.1.3. La unidad de acción del tercer sector como factor estratégico

de futuro
Sin duda, el gran reto de futuro para el sector solidario y sus organizaciones
está en la capacidad de adaptarse a las nuevas realidades y entornos basados
en la eficiencia, la operatividad de escala, las alianzas y la verdadera capaci-
dad de influencia ante terceros, especialmente ante el poder político y econó-
mico. Estamos ante un sector muy atomizado e invertebrado, constituido por
un sinfín de pequeñas y medianas organizaciones que, a veces, se integran en
pequeñas plataformas representativas, pero todas ellas carentes de fuerza su-
ficiente para ejercer una verdadera influencia en defensa de los intereses so-
ciales de las personas y de la sociedad solidaria.
Las organizaciones sociales deben agruparse, integrarse, aliarse... en fun-
ción de intereses sectoriales o de cualquier otro criterio de afinidad o proxi-
midad; pero este criterio de alianzas en círculos concéntricos debe tender a
desembocar en la consecución de una gran organización/paraguas que, den-
tro del respeto a todos los diferentes niveles subordinados, integre y represen-
te a la inmensa mayoría de las organizaciones solidarias, y, por tanto, consiga
420
una verdadera capacidad de interlocución, negociación y presión ante las ins-
tancias públicas y los poderes económicos. Pero esta capacidad operativa de
unidad de acción, de cohesión, de trabajo en red, tiene que servir también para
proyectarse en el campo de la gestión organizacional. Es decir, al igual que las
empresas realizan uniones, alianzas y joint ventures, las organizaciones deben
utilizar instrumentos similares para afrontar proyectos de escala realmente
transformadores, tanto en el campo de las prestaciones sociales (protección
por dependencia) como en el de la gestión de proyectos empresariales al servi-
cio de objetivos sociales.
7.2. Los nuevos horizontes de la discapacidad
7.2.1. Las personas con discapacidad ante las nuevas encrucijadas

de la humanidad
Es preciso que desde un primer momento se resalte que no bastaría, para el fo-
mento de la integración y la multiculturalidad, con asumir como valor huma-
no ineludible el reconocimiento de la diferencia y el potencial creativo de la
diversidad si no se profundizase en todas las facetas que ello encierra. Pues
las diferencias entre las personas muchas veces no arrancan solamente de sus
diferentes culturas y credos, ni de sus variados niveles de renta y posición so-
cial, sino que también hay otras desigualdades que provienen de cómo las per-
sonas están constituidas, de sus capacidades funcionales y también de cómo
se han desarrollado sus respectivas trayectorias vitales.
Ello hace que el mundo no sólo sufra el riesgo de dualización humana
como consecuencia de los diferentes niveles de recursos materiales disponi-
bles, sino que la discriminación insalvable puede surgir también como resulta-
do de las barreras que los hábitos productivos, sociales y culturales levantan
ante la diferencia de capacidades personales, lo cual supone una limitación de
expectativas y un despilfarro de potencialidades para aquellos que viven al-
guna limitación sensorial o psíquica, o que en el tramo final de su vida ven
menguadas sus facultades.
Entre estas personas se cuentan las que, con graves discapacidades, de-
sean trabajar pero no encuentran forma de conseguirlo. Lo que constituye
una pérdida de oportunidad para ellos es también una oportunidad desapro-
vechada para el resto. Y esto supone un reto que trasciende el ámbito mera-
mente económico del problema, pues su evolución requiere no sólo una am-
plia visión de conjunto, sino también tener en cuenta connotaciones morales
y éticas, así como su permanente referencia a valores de libertad, equidad
y justicia. Referencias que tienen su factor clave en la calidad de los ciuda-
danos y en su capacidad para hacer frente a los desafíos extraordinarios y
para aprovechar las oportunidades, igualmente excepcionales, de nuestro
tiempo.
421
De ahí la necesidad de analizar las consecuencias del crecimiento ilimita-
do, del cambio tecnológico, de la difícil gobernabilidad de los sistemas cada
día más complejos, de las nuevas economías financieras y de los límites de la
cohesión social, en el desarrollo humano. Tales consecuencias, a las que han
venido a sumarse las derivadas de la revolución de la información y la conec-
tividad de los mercados, están aumentando los riesgos de dualización y propi-
ciando la aparición de nuevas formas de exclusión. Y están haciendo que se
primen determinados patrones y se desechen aspectos que no se ajustan a los
modelos que determinan la productividad y la rentabilidad económica.
En este proceso, sin embargo, la Humanidad ha venido tomando concien-
cia de que no es posible mantener una relación hombre-naturaleza que el futu-
ro de las personas con discapacidad en el mundo no tenga en cuenta los lími-
tes ni sus consecuencias ulteriores.
Ha ido aprendiendo, además, que los problemas están interrelacionados y
que la superpoblación y la escasez de recursos educativos y materiales no son
fenómenos aislados. Ha entrevisto, igualmente, que las consecuencias para
las generaciones futuras pueden ser más catastróficas que lo que ahora se
apunta y ha empezado a preocuparse por preservar la biodiversidad. Pero to-
davía no ha asimilado que, en esta confusión que hace convivir progreso y
atraso, opulencia y miseria, no está desarrollando un sistema de valores que
le ayude a manejar sus avances técnicos en favor de todos. Ni tiene todavía
como eje de comportamiento la solidaridad entre las personas, ni el compartir
«egoístamente» las riquezas y oportunidades. De ahí que sea decisivo para el
futuro afianzar valores que resalten que es posible la igualdad en la diversi-
dad, y que esa igualdad ha de producirse en todos los ámbitos vitales, si es que
se quieren aprovechar las potencialidades espirituales que toda persona lleva
consigo, desde el momento de su nacimiento hasta el momento de su muerte,
sea cual sea su condición humana.
Por eso las nuevas encrucijadas a las que se enfrenta la Humanidad no es-
tán tanto en el plano del desarrollo económico y técnico como en el plano de
las relaciones interpersonales, del descubrimiento de los otros y de la volun-
tad de compartir con ellos un destino común desde la diferencia de cada indi-
vidualidad. Por eso es tan importante repensar qué modelo de desarrollo se
está siguiendo.
Se acaba de cerrar un siglo caracterizado por enormes avances sociales y
tecnológicos que han facilitado mejoras en la comunicación y el contacto en-
tre sociedades e individuos en términos tan aceleradamente cambiantes que
resultan difíciles de asimilar, al tiempo que han creado las bases para un nuevo
orden mundial fundamentado en una dimensión global, en una interactividad
permanente y en la deslocalización de factores esenciales para nuestros mo-
delos tradicionales de organización política, social y económica. Unos avan-
ces que han permitido un crecimiento en la actividad y en el consumo nunca
antes imaginado. Un crecimiento que, sin embargo, no ha sido socialmente
neutral, sino que ha arrastrado también consecuencias negativas e indeseadas
422
de desequilibrio territorial, de tensiones medioambientales, de desigualdad
social y de choques culturales y de valores entre sociedades y grupos. Tales
confrontaciones se han extremado, además, a raíz de la tragedia del 11 de Sep-
tiembre, sin que este drama sea, por desgracia, el único.
Así, si bien es cierto que ese crecimiento ha permitido niveles de bienestar
sin precedentes y que del mismo se han beneficiado amplias capas sociales, no
es menos cierto que, de forma generalizada, se ha producido una dualización
de la población humana de modo que la prosperidad y el desarrollo de unos
convive con la marginación y penuria de otros: más de 1.000 millones de per-
sonas se encuentran excluidas de ese potencial de prosperidad y son inconta-
bles los conflictos regionales y locales que hunden sus raíces en la pobreza y la
falta de esperanza. Y no se trata de una situación que quede confinada al con-
torno de los países del Tercer Mundo, ya que alrededor del 15% de la pobla-
ción de los países industrializados se encuentra bajo el umbral de la pobreza.
Todo ello es tanto más contradictorio si recordamos que el modelo econó-
mico y social de la posguerra tenía como objetivos explícitos la búsqueda de
un crecimiento económico, un desarrollo social armónico, la obtención del
pleno empleo y la eliminación de los conflictos sociales a través del desarrollo
de los Estados del bienestar. Las bases filosóficas de ese modelo eran la bús-
queda de la igualdad, la práctica de la solidaridad y el ejercicio del poder regu-
lador de los Estados a través de la justicia, la equidad y la pertenencia de los
ciudadanos a una misma sociedad y unos mismos valores culturales que pro-
ducirían integración y felicidad.
Los nuevos retos son los de la globalidad, la interdependencia, la diversi-
dad y la incertidumbre. Pero hay que ser conscientes de que no debiéramos de
hablar de la globalidad o la diversidad en términos abstractos, sino por refe-
rencia a las personas, al valor de lo humano, al desarrollo de los individuos
como sujetos de ese progreso y ese crecimiento justo y equilibrado.
Pues sólo así se podrán escoger los caminos de progreso y solidaridad en
las encrucijadas presentes. Caminos que será necesario transitar si se quiere
recobrar la confianza en que los hombres y mujeres puedan ser dueños de sus
destinos.
En estas nuevas encrucijadas, que exigen valorar e integrar positivamente
las diferencias, la Humanidad se enfrenta a la amenaza de no saber escoger el
camino adecuado que evite dejar en la cuneta de la historia a muchas perso-
nas y pueblos desfavorecidos. Pero tiene también la oportunidad de hacerlo
adecuadamente, apoyándose en sus saberes y sus herramientas técnicas. Ha
aprendido, además, que no cabe la continuidad ni la repetición mecánica del
pasado y que hay que gobernar los procesos desde la perspectiva del riesgo
que todo cambio encierra, pues aunque se cuente con metodologías para ir va-
riando dinámicamente el rumbo, no existe la garantía de saber anticipadamen-
te cuál es la dirección acertada.
El empleo, si se descuenta el desasosiego que se produce cada vez que la
crueldad humana se hace presente o los desastres naturales recuerdan la fragi-
423
lidad de nuestras estructuras sociales y económicas, es hoy la principal preo-
cupación de los ciudadanos en todo el mundo. Nuestras sociedades se han or-
ganizado en torno al mundo de las ocupaciones y el empleo, y muchos de
nuestros valores y principios morales se basan en la relación de los individuos
con las actividades productivas. Disponer de un empleo supone desempeñar
un rol socialmente valorado, ser reconocido como un sujeto de derechos y
obligaciones, estar en el centro del círculo virtuoso del bienestar social, mien-
tras que no disponer de empleo es un factor de marginalidad y un riesgo de ex-
clusión social.
Siendo esto una realidad incuestionable, no habría que olvidar a aquellas
personas cuyas limitaciones funcionales físicas o mentales condicionan la
realización de muchos trabajos en la lógica de los valores dominantes: máxi-
ma productividad y mínimo coste del factor trabajo para obtener una máxima
rentabilidad. Un cambio de valores debe abrirse paso, que ponga más en el
centro al hombre, sus necesidades, diferencias y aspiraciones, frente al solo
valor de la economía y el máximo beneficio. Esto es coherente con la impor-
tancia de hacer hincapié en las ideas de derechos humanos y diversidad que
aparecen enunciadas en otros apartados de este trabajo.
Es necesario restituir el valor del trabajo a la persona, personificar el tra-
bajo como la relación que vincula a los individuos, sea cual sea su capacidad,
con el grupo social, y ofrecer las nuevas oportunidades que el desarrollo eco-
nómico propicia a todos los miembros de la sociedad. En ese contexto, el po-
tencial que entrañan las nuevas tecnologías, sustancialmente las de la comuni-
cación y la información, se convierte en una herramienta de poder
incalculable, susceptible de ser aprovechada para evitar la dualización y la ex-
clusión.
Dualización y exclusión en las que es más fácil entrar, atendiendo a lo
que se acaba de decir, cuando la discapacidad condiciona la existencia de las
personas. Es oportuno, por ello, hacer una referencia explícita a un segmen-
to social numeroso, el de las personas con discapacidad, en el que se inclu-
yen alrededor del 10% de la población mundial, cuya atención sigue siendo
insuficiente y cuyas expectativas de integración en la vida ordinaria son muy
bajas en todas las sociedades, desarrolladas o no. Y es que treinta años des-
pués de los vigorosos planteamientos de la ONU, respecto a la mejora de las
políticas y programas de prevención, atención, rehabilitación e integración
de las personas con discapacidad, sigue siendo necesario alzar la voz para re-
querir un tratamiento justo y solidario de la situación que les afecta y la
adopción de normas y prácticas de integración que eviten su confinamiento
y les permitan disfrutar de las oportunidades que se les abren a los demás in-
dividuos.
El desarrollo de una sociedad a la medida del hombre, cohesionada e in-
clusiva, requiere la aplicación efectiva y real de los principios de igualdad y
solidaridad como expresión más clara de los valores que constituyen el cen-
tro de la condición humana. Pero no se trata sólo de alcanzar el respeto formal
424
de tales principios y su incorporación al marco legal de cada una de nuestras
sociedades, se trata también de lograr que tales principios estén en la raíz de
nuestras prácticas cotidianas y de nuestro sentido moral de la convivencia,
promoviendo actitudes, valores y prácticas que permitan una mayor accesibi-
lidad de las personas con discapacidad al círculo virtuoso de las actividades,
las ocupaciones, los derechos y las obligaciones que informan la vida de cual-
quier miembro de la sociedad.
La calidad de vida solidaria, que busca en los resortes de la diversidad la
construcción de nuevos horizontes, tiene que verse reforzada por la implanta-
ción de nuevos valores fundados en la libertad individual para sentirse único y
en la solidaridad para compartir con los otros. Legar esos valores a las genera-
ciones futuras será tan importante como transmitirles un medio ambiente sin
deterioros ni amenazas. Tal legado, que ve en la fraternidad un motor histórico
fundamental, debe imbuir un nuevo espíritu que promueva cambios sustancia-
les en las actitudes y en las prácticas cotidianas.
Con todo, es necesario tener en cuenta que los conocimientos técnicos y
las capacidades económicas no serán suficientes, por sí solos, para avanzar
hacia ese futuro, pues los mayores problemas de nuestros días siguen siendo
de índole espiritual y ética, y no se pueden resolver con el simple recurso a los
medios materiales o cognitivos. Son problemas que radican en lo más íntimo
de cada uno de nosotros, por lo que sólo si renovamos nuestros valores podre-
mos aspirar a entender estos nuevos retos y a abordarlos, con la serena espe-
ranza que brota de saber que, si nos mejoramos a nosotros mismos recono-
ciéndonos en cada uno de nuestros prójimos, seremos capaces de superar las
amenazas del futuro y podremos liberarnos de esos nudos de la exclusión y la
marginación que impiden a muchos discapacitados incorporarse a la vida acti-
va y lograr su integración total.
7.2.2. Criterios para el rediseño de las políticas sobre personas

con discapacidad
La nueva política sobre discapacidad que sería necesario desarrollar para co-
menzar a suplir el déficit de ciudadanía que sufren todavía muchas personas
con discapacidad giraría en torno a estos grandes ejes:
— Alcanzar un pacto de Estado en materia de discapacidad que sitúe de-

finitivamente esta realidad entre los asuntos relevantes de la agenda
política. Dicho pacto sería promovido por el Gobierno y comprome-
tería en ese objetivo común al Gobierno, a las fuerzas políticas con re-
presentación parlamentaria, a los agentes sociales y a las organizacio-
nes representativas de personas con discapacidad y sus familias. El
contenido del pacto orientaría las políticas públicas sobre personas
con discapacidad para la próxima década (2004-2014).
425
— Situar la discapacidad allí donde le corresponde: en la esfera de los de-
rechos humanos y la no discriminación. La persona con discapacidad
como titular de derechos. Para ello, hay que definir derechos, dotarlos
de contenido material, hacerlos vinculantes y exigibles y universales,
y regular mecanismos eficaces y rápidos de protección y tutela que
garanticen su ejecutividad.
— Los derechos sociales de las personas con discapacidad. De los servicios
sociales a los derechos sociales. Hacia unos derechos sociales univer-
sales, vinculantes, exigibles e iguales para todo el territorio del Estado.
— El nuevo paradigma de la accesibilidad universal. Regular la accesibi-
lidad como derecho y considerar la falta de accesibilidad de los entor-
nos, productos y servicios a disposición del público como una discri-
minación contra las personas con discapacidad.
— Las familias con personas con discapacidad. Establecer un sistema in-
tegral de protección social de las familias que tengan en su seno a per-
— Nada para las personas con discapacidad sin las personas con discapa-
cidad. La democracia participativa en el ámbito de las personas con
discapacidad. Participación de las organizaciones representativas de
las personas con discapacidad y sus familias en todas las políticas pú-
blicas sobre discapacidad o que tengan incidencia directa o indirecta
en este grupo de población. Esta participación en la toma de decisio-
nes se extenderá al diseño, planificación, ejecución, seguimiento y
evaluación de las políticas.
Estos grandes ejes, vendrían mediatizados por las siguientes orientacio-

nes de carácter horizontal:
— Transversalidad de la discapacidad en las políticas y acción de gobier-
no que desarrollen los poderes y las autoridades públicas.
— Realización de una política de discapacidad diferenciada que tenga en
cuenta a las personas con discapacidad con un mayor riesgo de exclu-
sión:
• mujeres con discapacidad,
• personas con discapacidad severa o en situación de dependencia,
• personas con discapacidad que no pueden representarse a sí mismas,
• personas con discapacidad institucionalizadas,
• niños y niñas con discapacidad,
• personas con discapacidad pertenecientes a minorías étnicas, lin-
güísticas, o inmigrantes,
• personas con discapacidad residentes en el medio rural, en áreas
geográficas ultraperiféricas o enclaves territoriales singulares,
• personas con discapacidad en situación de pobreza,
• personas con discapacidad que padecen estigma social.
426
— Vida independiente. Todas las políticas han de ir dirigidas a favorecer
la vida independiente de las personas con discapacidad, en la que las
decisiones recaigan sobre la propia persona. Hay que reorientar las
políticas, los sistemas y las prácticas que generan dependencia entre
— Calidad, ética y fomento de la investigación. Adoptar criterios de cali-
dad, que tengan en cuenta la satisfacción de los usuarios con discapa-
cidad, en todos los productos, servicios y dispositivos que se dirijan o
en los que participen estas personas. Participación del sector de la dis-
capacidad en los debates éticos abiertos (con especial atención a las
cuestiones relacionadas con la bioética) y extender la preocupación
ética, con la adopción de compromisos y códigos orientadores, en los
comportamientos, actitudes y conductas de todas las personas y orga-
nizaciones del mundo de la discapacidad. Fomentar la investigación,
con participación activa de los usuarios, sobre la realidad de la disca-
pacidad.
— Equidad territorial. La situación de las personas con discapacidad di-
fiere considerablemente en virtud del entorno geográfico en el que se
encuentran: zonas rurales o urbanas. Pero también influye el territorio
en el que habitan, originando una falta de equidad territorial.
Notas
1. Como disciplina de reciente creación, no hay que olvidar que en abril de 1991 la Comisión
Académica del Consejo de Universidades acordó crear el Área de Conocimiento de Trabajo
Social y Servicios Sociales. Este hecho ha sido muy importante porque permite que profe-
sionales del Trabajo Social y de los Servicios Sociales investiguen, analicen y estudien el
desarrollo y la evolución de la profesión en nuestro país.
2. Respecto del modelo social, véase el capítulo 1 de esta obra y, especialmente, su epígrafe 1.
3. En relación con la cuestión del concepto de discapacidad y persona con discapacidad remi-
timos al capítulo 2 de este trabajo y, especialmente, a su epígrafe 1.
4. Federación Internacional de Trabajadores Sociales.
5. Para un análisis más a fondo sobre la cuestión de los derechos de las personas con discapa-
cidad y, especialmente, los valores que los inspiran remitimos a De Lorenzo García, R., El
futuro de las personas con discapacidad en el mundo: desarrollo humano y discapacidad.
Fundación ONCE, Madrid, 2003.
6. El conocimiento del ámbito regulatorio de la Unión Europea puede encontrarse con mayor
detalle en el capítulo 4 de este trabajo.
7. El marco general de regulación en el derecho español puede encontrarse más ampliamente
tratado en el capítulo 5 de este trabajo.
8. Véase, al respecto, el epígrafe 6 del capítulo 1.
9. Al respecto, véase el epígrafe 1 del capítulo 6.
10. El capítulo 4 de este trabajo aborda con detalle y profundidad los diferentes aspectos regula-
torios en el derecho internacional y europeo.
11. Véase el capítulo 2 de este trabajo para abordar ampliamente la cuestión de los documentos
internacionales reguladores de las clasificaciones en materia de discapacidad.
427
12. La resilencia es la capacidad de una persona o grupo para seguir proyectándose en el futuro
a pesar de acontecimientos desestabilizadores, de condiciones de vida difíciles y de trau-
mas a veces graves.
13. Muñoz Machado, S., «La contribución de las organizaciones sociales a la transformación
del Estado de bienestar», en Muñoz Machado, S.; García Delgado, J. L., y González Seara,
L., Las estructuras del bienestar. Propuestas y nuevos horizontes. Fundación ONCE, Ma-
drid, 2002.
14. De Lorenzo García, R., Tejido asociativo español y tercer sector. Fundación Luis Vives,
Madrid, 2003.
— «Las entidades singulares en el fortalecimiento del Tercer Sector: el caso de la ONCE
(con unas notas sobre Centros Especiales de Empleo y Empresas de Inserción)», en Gar-
cía Delgado, J. L., La Economía Social en España, Volumen III, Criterios y propuestas.
Fundación ONCE, Madrid, 2005.
15. A estos efectos, puede ampliarse consultado nuestros trabajos siguientes: De Lorenzo Gar-
cía, R., Las entidades no lucrativas de carácter social y humanitario. Escuela Libre Edito-
rial, Fundación ONCE, Madrid, 1991.
— El sector no lucrativo en España. Escuela Libre Editorial, Fundación ONCE, Madrid,
1993.
— La economía social y el tercer sector: España y el entorno europeo. Escuela Libre Edi-
torial, Fundación ONCE, Madrid, 2003.
16. De Lorenzo García, R., Comentarios a las Leyes de Fundaciones y Mecenazgo. Fundación
ONCE, Madrid, 2005.
17. Señaladamente, Cruz Roja Española y la ONCE, así como una serie de entidades enumera-
das en las disposiciones adicionales 6.a a 10.a, ambas inclusive, de la citada Ley.
18. Según datos del anuario de 2005 de CEPES (Confederación Empresarial Española de la
Economía Social), este sector aporta 2,3 millones de puestos de trabajo (13,4% de la pobla-
ción ocupada) y su facturación asciende a 100.000 millores de euros (8,9% del PIB).
19. Bornaechea, J. I., La Organización Nacional de Ciegos. Escuela Libre Editorial, Fundación
ONCE, Madrid, 1995.
— De Lorenzo García, R., y Pindado García, F., «Algunas consideraciones sobre el régi-
men fiscal de la ONCE», en Muñoz Machado, S.; Cruz Amorós, M., y De Lorenzo Gar-
cía, R., Comentarios a las Leyes de Fundaciones y Mecenazgo. Fundación ONCE, Ma-
drid, 2005.
— De Lorenzo García, R., «Las entidades singulares en el fortalecimiento del Tercer Sec-
tor: el caso de la ONCE (con unas notas sobre Centros Especiales de Empleo y Empre-
sas de Inserción)», en García Delgado, J. L., La Economía Social en España, Volumen
III, Criterios y propuestas. Fundación ONCE, Madrid, 2005.
— ONCE: 65 años de historia. Edita ONCE. Dirección de Comunicación e Imagen, 2006.
20. En el momento de escribirse estas páginas acaba de hacerse público el acuerdo del Gobier-
no de la nación con la Plataforma de ONG de Acción Social para incrementar la asignación
financiera para fines sociales con cargo al impuesto de renta de las personas físicas desde el
0,52% al 0,70% para equiparar este sistema de financiación con el acordado con la Iglesia
católica. Ello supone, en principio, una mejora del sistema de financiación, aunque habrá
que estar a los criterios y condiciones que pudieran establecerse al respecto para calibrar
ajustadamente su alcance. No obstante, estaríamos ante una mejora cuantitativa de la finan-
ciación, pero no ante un cambio cualitativo del sistema de financiación que le diera una ma-
yor autonomía real a las organizaciones sociales respecto de las Administraciones Públicas.
428
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Obra Social Cajas de Ahorros
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Federación Española de Daño Cerebral (FEDACE)

http://www.fedace.org
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(FEISD) http://www.sindromedown.net/
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Confederación Española de Agrupaciones de Familiares y Enfermos

Mentales (FEAFES) http://www.feafes.com/
Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE)

http://www.once.es/
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Confederación Española de Padres y Amigos de los Sordos (FIAPAS)

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Confederación Estatal de Personas Sordas (CNSE)

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Fundación Empresa y Sociedad

http://www.empresaysociedad.org/feys/es
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Fundación Sistema
http://www.fundacionsistema.com/
Fundación Largo Caballero

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Fundación Diabetes
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Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos

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Banco Mundial
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Convención de las Personas con Discapacidad

http://www.rehab-international.org/un/AHC6Aug1Spanish
(Aug26-05).htm
446

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Discapacidad,

Edición electrónica, 2014

© Rafael de Lorenzo García, 2007

Capítulo preliminar ................................................................................................... 19

2. Elementos definitorios de la discapacidad .................................................... 95

3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapa-

4. La protección internacional de las personas con discapacidad ................. 179

5. La protección de la discapacidad en el derecho español ............................. 227

6. Sistemas de protección económica de las personas con discapacidad .... 297

7. Discapacidad y Trabajo Social ......................................................................... 363

La manera como una sociedad define los grupos discapacitados y se esfuerza

París, septiembre 2006

1. Objetivos, sistemática y contenido de la obra

Justamente al inicio de este volumen es imprescindible realizar algunas consi-

En cuanto a la sistemática, resulta bien sencillo de explicar. En efecto, tras

1.2. Un adelanto de los contenidos

Como acabamos de decir, el presente volumen se estructura en siete capítu-

2. Las personas con discapacidad y el análisis de los entornos

La discapacidad es un fenómeno presente en las personas y en las sociedades

2.2. La necesidad de una visión panorámica

3. Análisis del entorno a nivel mundial

3.2. Las demandas de la discapacidad

Sin perjuicio de que la evolución de los macrofactores antes apuntados tengan

1. Las personas con discapacidad deben ser los protagonistas de su pro-

4. Análisis del entorno europeo

Probablemente la realidad supranacional más pujante surgida en la segunda

4.2. Los planteamientos de la discapacidad en Europa

En este contexto los planteamientos que el movimiento social de la discapaci-

E) Servicios sociales de interés general

G) Las ONG de discapacidad y el diálogo civil

5.2. Antecedentes, situación y juicio general sobre la situación

Es conveniente trazar un panorama general, con algún tinte valorativo, de los

• Tradicionalmente, la sociedad ha tendido a aislar y a segregar a las per-

5.3. Análisis de las necesidades y demandas de las personas

Trazado el diagnóstico de los problemas que acucian al grupo de población de

El análisis que se hace a lo largo de este trabajo acerca de la situación de las

6.2. Hacia un nuevo paradigma de la discapacidad

Comprobada la todavía muy insatisfactoria respuesta social a la realidad de la

• Comprobación de la necesidad de pasar de un sistema de atención a la

1. Consideraciones generales: planteamiento general

En la actualidad, en virtud de los datos estadísticos que se barajan, existen en

1. Unos ingresos bajos, relacionados con las insuficiencias del sistema de

Es manifiesta la interrelación que se da entre el nivel de educación y for-

1.2. Evolución histórica

En general, se ha tendido a opinar que la discapacidad y la marginación han

1.3. En relación con la conceptualización y terminología

Los aspectos conceptuales y terminológicos podemos encontrarlos, por una

2. Los modelos de atención a la discapacidad y la discapacidad

En nuestros días estamos asistiendo a importantes cambios en las concepcio-

• El modelo médico o rehabilitador11, que enfoca la discapacidad como

El modelo social no niega que en la discapacidad hay un sustrato médi-

2.2. Modelos de atención a la discapacidad

Los diferentes modelos explicativos del tratamiento de la discapacidad que

2.2.1. El modelo tradicional

El denominado «modelo tradicional» no es sino la aplicación al reto que para

A) Un submodelo eugenésico, que se sitúa en la Antigüedad clásica. Tan-

B) El submodelo de marginación. Aunque muchas de las características

La ideología eugenésica. Una de las derivaciones de la filosofía del dar-

2.2.2. El modelo médico