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PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL

DESARROLLO

INFORME SOBRE DESARROLLO DEMOCRÁTICO EN AMÉRICA LATINA

El presente texto fue elaborado por el equipo del proyecto. Es un

documento de trabajo y no debe ser citado
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Notas sobre la cuestión de la Agenda Pública

Versión 1

Dante Caputo
18 de febrero de 2002

Uno de los objetivos del Informe sobre el Estado de la Democracia, de acuerdo al plan de
trabajo adoptado, es construir una “lista de desafíos” para las sociedades latinoamericanas
a partir de la concepción de la democracia que sostiene el Informe. Esos desafíos
deberían jerarquizar las cuestiones que hacen a las necesidades de expansión y riesgos de
debilitamiento o quiebre de la democracia en América Latina. Esto nos conducirá a los
que podríamos llamar una “Agenda de la Democracia Latinoamericana”. Un esfuerzo,
por cierto, indicativo y dinámico, ya que precisará de un amplio debate con los actores y
cotejo con los datos de la realidad y que, por naturaleza, será cambiante como son los
horizontes de lo deseable por y para las sociedades de la región.
Esta agenda, me pareció, que excedía la noción de una mera lista de cuestiones relevantes
cuyo estudio y debate conviene promover. Además, creo que, la construcción de una
agenda democrática, toca a cuestiones sustanciales de la democracia. Así, comencé a
indagar un poco más sistemáticamente, sobre esta cuestión. Lo que sigue son esas
primeras (y primarias) reflexiones.

La idea de agenda que desarrollamos en este texto, está íntimamente ligada a la

interpretación que el proyecto posee sobre la democracia. O’Donnell sostiene:

“...Further on I argue that this underlying element is a moral conception of the human
being as an agent; i.e. , as someone who is normally endowed with sufficient autonomy
for deciding what kind of life she wants to live, has the cognitive ability to reasonably
detect the options available to her, and feels herself, and is construed by others, as
responsible for the courses of action she takes.
…As we glimpsed in the preceding section, there is a central idea underlying this topic:
agency. An agent is somebody endowed with practical reason: she uses her congitive and
motivational capability to make choices that are reasonable in terms of her situation and
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of her goals, of which, barring conclusive proof to the contrary, she is deemed to be the
best judge. This capacity makes the agent a moral one, in the sense that normally she will
feel, and will be construed by relevant others as, responsible for her choices and for at
least the direct consequences that ensue from theses choices”1

La secuencia de razonamiento sostenida por O’Donnell es:

• La democracia implica una apuesta inclusiva y universal sobre la capacidad de los
individuos como agentes.
• Un agente es alguien provisto de una razón práctica, es decir que usa su capacidad
para hacer elecciones razonables en términos de su situación y sus objetivos.
• El agente es el mejor juez, salvo demostración en contrario, de su situación y
objetivos.
• Los individuos en tanto agentes, portadores del derecho de elegir, poseen ciertas
capacidades morales “en particular su capacidad de pensar responsablemente
sobre la relación moral entre sus propios intereses y los intereses de otros”2
• De donde lo central de la apuesta de la democracia es la capacidad de elegir de los
individuos en tanto agentes. Elegir con capacidad moral entre sus intereses y los
de los otros.

Veamos otro comentario de O’Donnell en el texto citado:

“Agents are supposed to relate to each other as such agents, i.e., without suffering for
whatever reason lack of basic capabilities,( a central theme of human development, nota
bene), or be submitted to decisive coercion( a central theme of human rights, idem), that
severely hinder their agency, per se, and/or in terms of the availability of a reasonable
range of choice.”

Más adelante sostiene, avanzando en la esfera política:

1
Guillermo O’Donnell “Human development, human rights and democracy” Documento presentado en el
taller Calidad de la Democracia y Desarrollo Humano en América Latina. San José, Costa Rica, 1 de
febrero de 2002.
2
Jeremy Waldron, Law and Disagreement, Oxford: Clarendomn Press, 1999,citado por O’Donnell.
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“The relationship between agency and capabilities in the political sphere bears close
relationship with this same sigue as referred to civil and social rights. Posing the issue of
capabilities in the political sphere involves going beyond the universalistic assignment of
the rights of political citizenship: it leads to ask about the conditions that may allow the
effective exercise of theses rights. In this sense, it seems to me mistaken to omit, as most
political science theories of democracy do, the issue of effectiveness of political
citizenship when referred to individual who are severely deprived of civil and social
rights.”

La secuencia de la tesis es la siguiente:

• El ejercicio de la agencia no debe sufrir por la limitación de la capacidad como

consecuencia de privaciones o coerción en su posibilidad de elegir ni por una
limitación en el rango de opciones.
• Es allí donde pueden surgir limitaciones a la ciudadanía política, más allá de su
reconocimiento legal.
• Así se verifica el goce efectivo de los derechos políticos.

A partir de aquí la pregunta es:

Supuesta la ausencia de limitaciones a la capacidad de elegir y la ausencia de coerción
nos interesa indagar cuál es el rango efectivo de opciones y como se construye.
De esto trata la cuestión de la agenda pública, ella contiene el rango efectivo de opciones.
¿Elegir sobre qué y entre qué? Elegir sobre sus intereses y su compatibilidad con los de
los otros.
La cuestión siguiente es: ¿esa elección está entre las opciones disponibles?
Para que una elección pueda ejercerse es necesario que exista la opción. Las opciones
están en la agenda pública.
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Usaremos la noción de agenda pública como el rango efectivo de opciones del que
disponen los ciudadanos. Es, por lo tanto, de acuerdo a las referencias anotadas más
arriba, un componente central de la organización democrática, Esa agenda contiene el
conjunto de cuestiones prioritarias en torno al cual se centra el debate público, la
definición y opciones de políticas de la opinión pública. No es la agenda de gobierno, ni
aquella que constituye los temas de las políticas públicas.

La agenda se constituye idealmente a partir de la percepción y comprensión que estos

actores tienen de cuáles son los desafíos centrales para sus intereses individuales, el de
las organizaciones y el conjunto de la sociedad.
Esa percepción puede ser espontánea o inducida. Es espontánea cuando nace de la
apreciación autónoma de los desafíos o cuestiones centrales, es inducida cuando la
definición de un actor dado influye de manera más o menos decisiva sobre la percepción
de los otros.
En este último caso, cuando la agenda de un actor es inducida (hasta impuesta) a los otros
actores, se expresa una relación de poder. En un caso extremo un actor o varios pueden
determinar lo que el resto debate. Esto es, lo que el resto, posee como opciones posibles.
Lo que se puede elegir está dentro de la agenda. La agenda define el campo de la opción.
En ese sentido se genera un doble fenómeno de poder. Por un lado, se ejerce poder al
determinar los temas de los otros. Por el otro lado, se ejerce poder al definir el abanico
real de opciones para una sociedad dada. Esto condiciona fuertemente la capacidad para
elegir que, como vimos, constituye una propiedad fundamental de la democracia. La
elección de lo que no está disponible, no es una opción. Para quien entra en un
supermercado, la opción de comprar un elefante no existe.

Nuestro razonamiento hasta aquí se puede expresar en la siguiente secuencia:

• La agenda constituye el rango efectivo de opciones donde se “realiza” la agencia

(en el sentido dado por O’Donnell).
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• La agenda expresa una construcción social.

• Esa construcción social contiene relaciones de poder que tienden inducir o
imponer ciertos temas.
• La agenda es parte (como construcción social y relaciones de poder) de la
organización social de la democracia.

En la argumentación que sigue indagaré, por lo menos a efectos analíticos, la distinción

entre tres tipos de agenda: la normativa, la demandada (por individuos y organizaciones)
y la real (el rango efectivo de opciones presentes en una sociedad). La distinción la
utilizaré para desarrollar algunas ideas sobre los tipos de discrepancia que pueden
resultar de esas tres agendas y sus consecuencias.

La agenda normativa

La democracia es un sistema que garantiza la posibilidad de opción de los individuos en

función de sus intereses y su articulación con los intereses de los otros. Esos intereses se
desenvuelven en tres esferas, la ciudadanía civil, la social y la política.
Esas esferas tienen para una sociedad dada distintos niveles de desarrollo, presentan
necesidades y falencias específicas.
El contraste entre las exigencias de ciudadanía en las tres esferas y el nivel de desarrollo
dado de ellas en una sociedad, determina lo que llamaremos la agenda normativa. Esta es,
el conjunto de cuestiones que idealmente debería ser debatido habida cuenta del grado de
desarrollo de las ciudadanías y sus necesidades para una sociedad dada en un momento
determinado de su desarrollo.
Si por ejemplo consideramos a la existencia de información alternativa un rasgo esencial
de la ciudadanía política y si en una sociedad dada es información es inexistente o escasa,
la agenda pública no debería ignorar el debate sobre la cuestión.

La agenda demandada
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Esta dada por el conjunto de cuestiones prioritarias tal cuál es percibido por la opinión
pública. Esta agenda se ha denominado “agenda sistémica” y se la definió como “todas
las cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben como merecedoras
de atención pública”.3
No nos interrogamos aquí sobre el proceso de formación de esa agenda. La tomamos
como el resultado demandado, admitiendo que eso no necesariamente expresa la suma de
las opiniones de los individuos en estado puro puesto que esas opiniones sobre “lo
necesario” parten de la observación que hace el individuo de su entorno social.4

La agenda promovida

Se trata de las cuestiones percibidas por organizaciones y grupos, que a diferencia de la

anterior, poseen capacidad para promoverlas e instalarlas en la agenda pública. Son
cuestiones que expresan intereses sectoriales o las percepciones sectoriales de los
intereses generales.
En ese sentido no se trata sólo de aquellas cuestiones que interesan directamente a un
grupo u organización. Una agrupación de productores probablemente promueva aquellos

3
Villanueva, Luis Aguilar. “Problemas públicos y agenda de gobierno. Estudio introductorio”.
4
Ver Noëlle-Neuman, Elisabeth. "El nuevo espacio público", Gedisa, Barcelona, 1993 "La espiral del
silencio. Una teoría de la opinión pública".
"The spiral of silence" en Journal of communication, 24:43-54, 1974.
Ver también:
• Monzón Arriba, Cándido. "La opinión pública. Teorías, concepto y método", Edit Tecnos, 1990.
Capítulo 4: "Sobre el concepto de Opinión Pública".
• David L. Swanson. "Comunicación política” A. Muloz Alonso & Juan Ignacio Rowpir
(compiladores). Edit. Universitas, Madrid, 1995, Barcelona, 1996". Capítulo 1: "El campo de
comunicación política. La democracia centrada en los medios".
• Doris A. Graber. "Comunicación política” A. Muloz Alonso & Juan Ignacio Rowpir
(compiladores). Edit Universitas, Madrid, 1995, Barcelona, 1996". Capítulo 5 "Los medios de
comunicación y la política americana: los medios como gobierno en la sombra".
• Habermas, Jürgen, Teoría de la acción comunicativa. I. Racionalidad de la acción y racionalidad
social; II. Crítica de la razón funcionalista, Ed. Taurus
• Habermas, Jürgen, Teoría de la acción comunicativa.Complementos y estudios previos, Ed.
Cátedra
• Habermas, Jürgen, Historia y crítica de la opinión pública. La transformación estructural de la
vida pública, Ed. Gustavo Gili
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temas que interesen a la actividad económica de sus miembros pero también puede
promover otras que hagan a temas que van más allá de su defensa corporativa.
Para nuestro informe consideramos que las cuestiones pueden ser promovidas por:

• Gobiernos
• Partidos
• Poderes fácticos
• Medios de comunicación
• Agencias internacionales
• Organizaciones sociales / religiosas
• Poderes extraterritoriales

La agenda presente

Es la que está instalada en una sociedad y que más allá de lo necesario o normativo, lo
demandado y lo promovido constituye el rango efectivo de opciones de los individuos.
Se puede optar, con consecuencias políticas, sólo sobre lo que ella contiene, fuera de ella
la opción es irrealizable o no tiene consecuencias políticas.
Esa agenda pretende no sólo incluir las opciones posibles sino, de hecho, define el debate
posible. De esa manera, tiene un impacto importante sobre lo que la misma opinión
pública percibe como los temas relevantes del debate.

Estas cuatro agendas pueden en distintos grados, ser coincidentes o discrepantes.

La situación óptima estaría dada cuando los temas de la agenda normativa, coinciden con
las percepciones de los individuos (agenda demandada) y con la que promueven los
actores y organizaciones. Esa situación ideal llevaría a un rango de opciones, agenda
presente, en el cual el ejercicio de la “agencia” tiene condiciones óptimas para realizarse.
Esto es, la “realización”democrática (Esta situación también expresa una distribución del
poder óptima. Los agentes tienen un poder homogéneo.).
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En el otro extremo, tendríamos una agenda presente, sólo compuesta por las cuestiones
promovidas por ciertas organizaciones con gran poder para imponer sus intereses y
percepciones como los temas centrales (Esto expresa una alta concentración de poder, los
agentes tienen poderes fuertemente desiguales).
En este sentido la agenda presente representa el rango efectivo de opciones y da un mapa
de la distribución de poder entre los agentes. (Esto es, la agenda muestra en rango de
opciones y quien determina ese rango.)

Si el curso de este razonamiento es aceptable, la construcción de la agenda de los desafíos

puede ser relevante, entre otras, por las siguientes razones:

• Puede permitir observar los niveles de discrepancias entre agendas lo cual, a su

vez,
• Puede permitir identificar temas centrales para la expansión de las ciudadanías
que esté ausentes, ocultos o escamoteados en la agenda pública.
• Puede dar contenidos distintos a títulos de la agenda pública, que no contienen las
cuestiones centrales para la expansión de la ciudadanía. (Reforma del estado,
reforma política, reforma económica.). Por ejemplo, el tema de la reforma de
Estado puede estar incluido en la agenda pública pero conteniendo un debate
centrado exclusivamente en la cuestión presupuestaria y no en la capacidad estatal
para ampliar, por ejemplo, la ciudadanía social.
• Puede, arrojar una nueva luz, acerca de los criterios con que se encaran las
políticas públicas.
• Puede, aportar una nueva dimensión al debate del fortalecimiento de las
democracias.
• Puede, indicar, desde otra perspectiva, una visión distinta acerca de los riegos
derivados de los temas graves que no se discuten u ocultan, que pueden traducirse
en el debilitamiento progresivo de la democracia.

Instrumentos disponibles en el proyecto

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El proyecto ha encarado una serie de actividades que permitirán ordenarse para la

elaboración de “las agendas”.
El marco teórico y los indicadores serán elementos básicos para construir la agenda
normativa. La encuesta, permitirá en gran parte, elaborar la agenda demanda. Las
entrevistas en profundidad podrán, entre otras cosas, darnos una visión de la agenda
promovida.
No tenemos en la actualidad ninguna metodología desarrollada para describir la agenda
presente.