Guía de Implementación

Colección de Justicia Cívica

GUÍA DE IMPLEMENTACIÓN

1
3
 GUÍA DE IMPLEMENTACIÓN

La presente publicación es parte de la estrategia de generación de conocimiento del programa Juntos

para la Prevención de la Violencia ( JPV) de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Interna-
cional (USAID) en México. USAID contribuye al fortalecimiento de los sistemas locales de prevención
integrados por actores del sector público y privado, organizaciones de la sociedad civil y académicos,
en su capacidad para diseñar, implementar y evaluar políticas y prácticas de prevención de la violencia.

USAID ha consolidado un conjunto de “Colecciones” consistentes en herramientas, manuales, sistema-

tizaciones, evaluaciones y guías con el objetivo de fortalecer las capacidades de los sistemas locales para
atender el problema de la violencia y delincuencia en el corto, mediano y largo plazo, asegurando que
la gestión del conocimiento y la evidencia sean generadas continuamente y trasciendan el período de
ejecución del programa de USAID.

“
Este documento fue producido para su revisión por USAID. Fue preparado por el
Observatorio Nacional Ciudadano como subcontratista de Chemonics International
Inc. bajo el proyecto de USAID / México Juntos para la Prevención de la Violencia,
primer contrato No. AID-523-C-15-00002.
”
“
Esta serie de documentos es posible gracias al apoyo del pueblo de los Estados Unidos,
a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).
Su contenido es responsabilidad de los autores y no refleja necesariamente el punto

”
de vista de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos de América.
Créditos

Diseño gráfico:
Jocelyn Castañeda

Diciembre, 2019
ÍNDICE

Introducción ������������������������������������������������������������������������������� 9
Objetivo de la guía ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������10

El Modelo POP y su relación con el Modelo Homologado de

Justicia Cívica (MHJC) ����������������������������������������������������������������� 11

La implementación de SARA ��������������������������������������������������������� 13

¿Qué atribuciones ya tiene la Policía y qué se debe integrar

para implementar el Modelo POP? ������������������������������������������������ 15
¿Qué tenemos? �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������15
¿Qué nos falta? ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������17
Entrada en vigor de la propuesta de reforma �����������������������������������������������������������������������26

Ruta de reforma y actores relevantes ������������������������������������������ 27

Bibliografía ��������������������������������������������������������������������������������� 31
INTRODUCCIÓN

Tradicionalmente, la Policía en México ha funcionado bajo un esquema reactivo, es

decir, ha enfocado su actuación en la atención de conflictos sociales o problemas de
seguridad pública una vez que estos han ocurrido.

Las Policías destinan el grueso de su tiempo a atender hechos delictivos o alteraciones

al orden público, sin invertir esfuerzos en explorar una solución efectiva a estos fenó-
menos en el mediano o largo plazo. Bajo esta lógica, la mayoría de sus actividades se
basa en la atención de llamadas de emergencia y la detención de probables responsa-
bles; una y otra vez. Asimismo, el modelo policial actual recurre con frecuencia al uso
del sistema penal para tratar las conductas provocadas con motivo de problemáticas
de convivencia o conflictos comunitarios, en vez de incorporar y privilegiar el uso de
otros esquemas menos punitivos de resolución de conflictos.

En este contexto, el Modelo de Policía Orientada a la Solución de Problemas (POP,

por sus siglas en inglés) tiene como objetivo que la actividad policial transite hacia una
función proactiva, participativa e integral. Bajo este Modelo, la actividad policial no se
limita a realizar detenciones, sino que está orientada a la atención y resolución de los
factores que originan el conflicto social y su escalamiento. De esta forma, el Modelo
POP permite la atención de diversos problemas de seguridad pública relacionados con
delitos, faltas administrativas o conflictos sociales; así como la propuesta de soluciones
diferenciadas basadas en el análisis exhaustivo previo de cada problemática.

La implementación del Modelo POP permitirá mejorar, tanto el desempeño de la

policía en beneficio de la sociedad, como la percepción ciudadana sobre la seguridad
pública y la confianza institucional.

9
 Colección de Justicia Cívica

Objetivo de la guía
El presente documento tiene como objetivo que las autoridades municipales conozcan
los elementos básicos que debe contener el marco jurídico que regula a las instituciones
policiales a nivel municipal, con el fin de implementar el Modelo POP en el ámbito local.

Para lograrlo, se proporciona un panorama de las atribuciones con las que ya cuentan
las instituciones policiales y se propone una serie de modificaciones mínimas que deben
incorporarse al marco jurídico. Por último, se identifica a los actores con atribuciones
para realizar las adecuaciones necesarias y suficientes al marco normativo, con el fin
de que los gobiernos locales tengan el soporte jurídico para llevar a la práctica el
Modelo POP.

Cabe destacar que las adecuaciones normativas previstas en esta guía son tan solo el
primer paso para alcanzar la implementación y consolidación del Modelo POP en la
actuación de las instituciones policiales a nivel municipal.

Esta guía está basada en el contenido desarrollado en la publicación Modelo POP, por
lo que, de ser necesario, se deberá recurrir a dicho documento para profundizar en
los conceptos y métodos aquí retomados.

10
EL MODELO POP
Su relación con el Modelo Homologado de Justicia
Cívica (MHJC)

Las instituciones policiales tienen un papel fundamental en la sociedad porque son el

primer punto de contacto con esta ante la comisión de un delito, una falta administrativa
o un conflicto social o comunitario.1 El Modelo POP ofrece a los oficiales de policía
un enfoque de actuación distinto al tradicional, que va más allá de la labor de reacción
frente a un problema de seguridad pública.2 En comparación con el modelo actual
(reactivo), este modelo se propone detectar, analizar, intervenir y dar seguimiento a
los problemas de seguridad pública, basándose en evidencia; su objetivo es lograr la
reducción sostenible a largo plazo de estos fenómenos.3

Para lograr la aplicación integral del Modelo POP deben retomarse aspectos ya avanzados
por el Modelo Homologado de Justicia Cívica (MHJC), debido a la naturaleza de los
problemas de seguridad pública a los que regularmente se enfrentan las instituciones
policiales a nivel municipal. El MHJC busca transitar del proceso actual de calificación
y sanción de faltas administrativas hacia la incorporación de una visión de justicia cívica
que facilite y mejore la convivencia en una comunidad, a fin de evitar que los conflictos
escalen a conductas delictivas o actos de violencia.

1
Véase Modelo Homologado de Justicia Cívica y Cultura de la Legalidad para los Municipios de México, Guía 2 Implementación, (USAID), p. 19.
2
En este contexto, un problema es definido como: “Un patrón recurrente de incidentes que competen a la policía, que causan daño
a la comunidad y que el patrullaje rutinario no suele controlar o prevenir con eficacia”, de acuerdo al documento Implementing POP:
Leading, structuring and managing a Problem-Oriented Police Agency (Community Oriented Policing Services), [Michael Scott, et al.], pp.
11 y 16.
3
Véase Implementing POP: Leading, structuring and managing a Problem-Oriented Police Agency (Community Oriented Policing Services),
[Michael Scott, et al.], p. 6.

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 Colección de Justicia Cívica

El MHJC tiene cinco características distintivas: 1) una visión sistémica que involucra
al Juzgado Cívico como el articulador de un conjunto de actores; 2) la incorporación
de audiencias públicas; 3) la actuación policial in situ con enfoque de proximidad; 4) la
incorporación de las medidas para mejorar la convivencia cotidiana, que busca con-
tribuir a la atención de las causas subyacentes que originan las conductas conflictivas
de los infractores; y 5) la implementación de Mecanismos Alternativos de Solución
de Controversias (MASC).

El Modelo POP retoma tres características del MHJC:

• La actuación policial in situ se refiere al actuar proactivo de la policía ante un
conflicto entre las personas (cuando este aún no constituye un delito); de tal manera
que escucha a las partes, entiende el conflicto y es capaz de desactivarlo. Es decir,
aplica la herramienta de mediación para lograr la resolución del conflicto o, en su
caso, invita a las partes a acudir al Centro de Mediación.
• Medidas para mejorar la convivencia cotidiana: forman parte de las san-
ciones previstas por el MHJC y se dirigen a los infractores para que, con ayuda de
instituciones estratégicas, atiendan las causas de sus conductas.4 A través de una
actuación basada en el Modelo POP, la policía puede detectar, canalizar y atender
de forma temprana dichas causas.
• Centro de Mediación: para aquellos conflictos en los que no sea posible el éxito
o la aplicación de la mediación in situ por parte de los oficiales de policía, se invita
a las partes a acudir a un Centro de Mediación, donde expertos certificados en
MASC les ayudarán a llegar a un acuerdo.

Estas herramientas permitirán al policía generar información sobre la naturaleza y el

tipo de problemas de seguridad pública que se presentan en su comunidad; la zona
en donde ocurren; los perfiles de riesgo de las personas involucradas en un conflicto;
y las características de modo, tiempo y lugar en las que normalmente suceden este
tipo de conductas.

4
Como el consumo abusivo de sustancias ilegales o la falta de control de emociones.

12
LA IMPLEMENTACIÓN
DE SARA

En su conjunto, la información recabada por parte de los oficiales de policía —en su

continua interacción con la comunidad y los conflictos que se presentan— permitirá
a la institución policial contar con datos e insumos relevantes para poner en práctica
el modelo SARA (por sus siglas en inglés). Este método busca la resolución de pro-
blemas a través de la detección, análisis, respuesta y evaluación de un problema de
seguridad pública.

A continuación se presenta una breve descripción de sus componentes:

Detección del problema: en este paso, la policía identifica y prioriza los problemas,
sus causas y los elementos que detonan los conflictos entre personas.

Análisis: consiste en revisar detalladamente las causas y la naturaleza del problema,

con ayuda de diferentes fuentes de información, como encuestas, análisis de las con-
ductas detectadas por región o zona de patrullaje, revisión de los informes policiales
y bitácoras de campo de los policías.

Respuesta: la institución policial se enfoca en desarrollar e implementar soluciones

a los conflictos que se identificaron en las etapas previas. Las soluciones tendrán que
lograr resolver problemas a mediano y largo plazo, y no mediante una actuación reactiva.

Evaluación: implica determinar el impacto de las acciones puestas en marcha, y si

contribuyen a resolver el problema o disminuirlo en el mediano y largo plazo, por área
y por tipo de conflicto.

13
 Colección de Justicia Cívica

En conclusión, para la correcta implementación del Modelo POP, es necesario redi-

reccionar los esfuerzos y las atribuciones de los oficiales de policía hacia un modelo
de actuación proactivo y de colaboración estrecha con la comunidad. Para lograrlo
se deben aprovechar las atribuciones ya previstas en el marco normativo y realizar
una serie de adecuaciones para orientar la actuación policial hacia el análisis estraté-
gico de los eventos que ocurren en su territorio y el diseño de planes de acción que
contribuyan a prevenirlos desde la atención temprana.

14
¿QUÉ ATRIBUCIONES YA TIENE
LA POLICÍA Y QUÉ SE DEBE
INTEGRAR PARA IMPLEMENTAR
EL MODELO POP?

¿Qué tenemos?
El marco jurídico federal vigente en materia de seguridad pública otorga a las Institucio-
nes Policiales las atribuciones para recibir denuncias, brindar atención a las víctimas e
investigar los delitos bajo el mando y conducción del Ministerio Público. No obstante,
no prevé con claridad las facultades específicas para la atención de conflictos comuni-
tarios ni las herramientas para que los oficiales de policía coadyuven a su resolución
en el lugar de los hechos. A su vez, el marco jurídico actual no orienta la actuación
policial hacia la resolución de problemas específicos de seguridad pública, con base
en el análisis estratégico del fenómeno.5

Prevención del delito e infracciones administrativas

Por ley, las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deben desarrollar
la función de prevención, la cual consiste en ejecutar acciones tendientes a prevenir la
comisión de delitos e infracciones administrativas a través de actos de investigación,
inspección, vigilancia y vialidad.6 Esto habilita a las policías municipales para realizar
actividades de recopilación, sistematización y análisis de información con anticipación a
la aparición de un delito, infracción administrativa o conflicto comunitario. Lo anterior
es esencial para los componentes de Detección y Análisis del método SARA, utilizado
por el Modelo POP.

5
Cabe destacar que el Manual para la Capacitación y Evaluación de Competencias Básicas de la Función para los Integrantes de las Instituciones
de Seguridad Pública (2017) es producto de los requisitos para obtener el Certificado Único Policial, ratificados por el Consejo Nacional
de Seguridad Pública; pero no prevé la enseñanza/evaluación de herramientas relacionadas con el tipo de actuación policial que propone
el Modelo POP.
6
Véase el Artículo 75 fracción II de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (LGSNSP) y el artículo 132 fracción XII del
Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP).

15
 Colección de Justicia Cívica

Recepción de denuncias e investigación del delito

Las instituciones policiales ya cuentan con la atribución para recibir denuncias de hechos
probablemente constitutivos de delitos y la práctica de diligencias para el esclarecimiento
de estos hechos, así como de la probable responsabilidad de quien los haya cometido
o participado en su comisión; lo anterior bajo el mando y la conducción del Ministerio
Público.7 A su vez, en caso de información anónima, las instituciones policiales tienen
la facultad para realizar los actos de investigación tendientes a constatar su veracidad.8

El ejercicio de estas atribuciones implica que la Policía atienda de primera mano a las
víctimas y testigos del delito y logre hacerse de información relevante sobre las circuns-
tancias —el modo, el tiempo y el lugar— bajo las cuales ocurrieron los hechos ilícitos. Esta
fuente de información es imprescindible para los componentes de Detección y Análisis
del método SARA, debido a su cercanía con los hechos. Por otra parte, la atribución
para investigar los delitos permite que la Policía pueda realizar actos de investigación
(en el marco de la conducción ejercida por el Ministerio Público) posteriores al primer
momento de contacto con el delito. Esto permite obtener más información relevante
sobre el caso, al aprovechar su posición de proximidad con la comunidad.

Atención a víctimas
Las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno tienen la atribución de pro-
porcionar atención a víctimas, ofendidos y testigos del delito mediante la protección a
su integridad y auxilio inmediato, así como a través de la preservación de elementos de
prueba que sean aportados por la víctima durante la intervención policial.9

Esto permite que las instituciones policiales cuenten con espacios físicos destinados a la
atención integral de las víctimas. Además, facilita a su vez la obtención de información
criminológica relevante y el seguimiento puntual a los casos reportados por las víctimas.

7
Véanse los Artículos 75, fracción I, y 77, fracciones I y III, de la LGSNSP, y los artículos 132, fracción I, y 221, párrafos primero y
segundo, del CNPP.
8
Véase el Artículo 77, fracción II, de la LGSNSP y los artículos 132, fracción II, y 221, párrafo tercero, del CNPP.
9
Véase el Artículo 77, fracción XII, de la LGSNSP.

16
 Guía de Implementación

¿Qué nos falta?

A fin de desdoblar y reglamentar las atribuciones ya descritas, las instituciones policiales
a nivel municipal deben emprender un proceso de reforma en su marco jurídico con el
apoyo de las autoridades estatales y municipales que cuenten con las atribuciones para
expedir y/o reformar leyes y reglamentos según corresponda. Este proceso deberá
considerar la incorporación de los siguientes componentes mínimos:
1. El Modelo de Policía Orientada a la Solución de Problemas (POP) como
modelo de actuación policial a seguir
2. El conflicto comunitario como una categoría de conductas relevantes para la
actuación policial
3. La mediación como una herramienta para la resolución de conflictos comunitarios
4. Una estructura orgánica con áreas especializadas en las labores de: 1) atención
a víctimas, 2) investigación, 3) análisis y 4) mediación

A continuación se presentan las adecuaciones normativas propuestas para la integración

de estos componentes en el texto de la ley.

Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública (o equivalente)

Incorporar cambios al marco jurídico desde el nivel estatal permite homologar la actuación
policial de las instituciones policiales municipales pertenecientes a una entidad federativa.
Con el transcurso del tiempo, esto contribuirá a mejorar la coordinación intermunicipal
y la percepción social en cuanto a la regularidad del estado de la seguridad pública a
través de distintos municipios.

Es por estos beneficios que se propone la introducción de cambios normativos a nivel

estatal. Sin embargo, de encontrarse obstáculos para lograr esta modificación a través
del Congreso Estatal, la reforma propuesta puede adherirse a las adecuaciones sugeridas
para el marco jurídico a nivel municipal.

10
La LGSNSP, en su artículo 5 f. IX, define a estas Instituciones como cuerpos de policía, de vigilancia y custodia de lo establecimientos
penitenciarios, de detención preventiva o de centros de arraigos, y en general todas las dependencias encargadas de la seguridad
pública que realicen funciones similares.

17
 Colección de Justicia Cívica

Tabla 1. Modificaciones a Ley Estatal de Seguridad Pública

Modificación propuesta Motivación
Artículo #. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por: Definir en el glosario de la ley el
(…) conflicto comunitario como una
categoría de conductas relevantes
#. Conflicto comunitario: aquellos problemas que para la actuación de las institucio-
se suscitan por la convivencia ordinaria en la co- nes policiales a nivel municipal.
munidad urbana y abarcan aquellas situaciones
problemáticas entre partes, que no constituyen
faltas administrativas y que pueden o no ser rele-
vantes para efectos penales, con exclusión de las
conductas de mediano o alto impacto criminal; 11

(…)
Artículo #. Las instituciones policiales, para el mejor cum- La función de prevención de las
plimiento de sus objetivos, desarrollarán, cuando menos, las instituciones policiales, por su
siguientes funciones: naturaleza, es la más idónea para
incorporar al Modelo POP, ya que
(…) dicha función implica ejecutar ac-
ciones tendientes a prevenir la co-
#. Prevención, que será la encargada de prevenir la comisión misión de delitos e infracciones
de delitos e infracciones administrativas, realizar las accio- administrativas a través de actos de
investigación, inspección, vigilancia
nes de inspección, vigilancia y vialidad en su circunscripción.
y vialidad.
En el ámbito de su competencia, las instituciones
policiales a nivel municipal adoptarán un modelo Se propone adicionar esta función
de actividad policial basado en la detección y para que las instituciones policiales
solución de problemáticas de seguridad pública adopten una labor policial basada
con base en el análisis estratégico del fenómeno, en el Modelo POP con enfoque es-
su intervención y seguimiento. Estas instituciones pecial en la desactivación temprana
pondrán énfasis en la atención de conflictos co- de los conflictos comunitarios.
munitarios y sus detonantes, a fin de evitar que
estos escalen a faltas administrativas o conductas
delictivas, y diseñarán respuestas para lograr su
reducción y prevención.

(…)

Fuente: elaboración propia.

11
Véase Modelo Homologado de Justicia Cívica y Cultura de la Legalidad para los Municipios de México, Guía 2 Implementación, (USAID),
p. 19.

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 Guía de Implementación

Reglamento de Gobierno Municipal (o equivalente)

A partir de este marco de referencia a nivel estatal, el reglamento municipal que esta-
blece las bases para la organización y funcionamiento del Gobierno y la Administración
Pública del Ayuntamiento (Reglamento de Gobierno Municipal o equivalente) debe
ajustarse para asignar a la institución policial municipal las atribuciones y estructura
orgánica presentadas en la Tabla 2.

Tabla 2. Modificaciones al reglamento del Gobierno Municipal

Modificación propuesta Motivación
Artículo #*. La Secretaría de Seguridad Pública está Reglamento debe incorporar a de-
12

encargada de planear, ejecutar, supervisar y evaluar talle las atribuciones generales de

los programas, proyectos y acciones tendientes a la institución policial. Esto incluye la
garantizar el orden público y la seguridad pública a descripción de las atribuciones re-
través de las funciones de prevención, proximidad lacionadas con la puesta en práctica
social, reacción e investigación. del Modelo POP y las relacionadas
con la implementación de SARA,
Son atribuciones de la Secretaría de Seguridad Pública: la recepción de denuncias, la aten-
ción integral hacia las víctimas y la
I. Planear, ejecutar, evaluar y dar seguimiento a medidas investigación del delito.
que garanticen la prevención del delito, el mantenimiento
del orden público y la seguridad pública;
II. Incorporar en la Secretaría el modelo de ac-
tuación de Policía Orientada a la Solución de
Problemas13 con el fin de:14
a. Implementar estrategias basadas en el uso sistemático
de alianzas con la comunidad y mecanismos alter-
nativos de resolución de conflictos para atender las
condiciones inmediatas que dan lugar a problemas de
seguridad pública,15 como el delito, las infracciones
administrativas y los conflictos comunitarios;16
b. Mejorar la respuesta a problemáticas de seguridad pú-
blica dentro de la competencia de la Secretaría, dando
prioridad al análisis exhaustivo de las problemáticas;

12
Para efectos prácticos de esta Guía de Implementación, se nombrará a la institución policial como Secretaría de Seguridad Pública, sin
que tenga alguna implicación sobre la naturaleza jurídica que cada municipio decida otorgar a la institución.
13
Pueden utilizarse las siguientes variaciones conceptuales: Policía comunitaria, Policía basada en evidencia, Policía basada en inteligencia,
Policía orientada a la solución comunitaria de problemas, etc.
14
Vase Implementing POP: Leading, structuring and managing a Problem-Oriented Police Agency (Community Oriented Policing Services),
[Michael Scott, et al.], p. 10.
15
Un problema en este contexto es definido como “un patrón recurrente de incidentes competencia de la Policía, que causan daño a
la comunidad y que el patrullaje rutinario no suele controlar o prevenir con eficacia”, de acuerdo con lo establecido en Implementing
POP: Leading, structuring and managing a Problem-Oriented Police Agency (Community Oriented Policing Services), [Michael Scott, et
al.], pp. 11 y 16.
16
Véase Implementing POP: Leading, structuring and managing a Problem-Oriented Police Agency (Community Oriented Policing Services),
[Michael Scott, et al.], p. 6.

19
 Colección de Justicia Cívica

Modificación propuesta Motivación

c. Colaborar estrechamente con la comunidad en la Reglamento debe incorporar a de-
prevención y contención de delitos, infracciones ad- talle las atribuciones generales de
ministrativas y conflictos comunitarios para lograr la la institución policial. Esto incluye la
solución de problemas específicos; descripción de las atribuciones re-
d. Generar competencias policiales de comunicación, lacionadas con la puesta en práctica
del Modelo POP y las relacionadas
mediación de conflictos, generación de reportes y
con la implementación de SARA,
habilidades de análisis para la solución efectiva de
la recepción de denuncias, la aten-
problemas; ción integral hacia las víctimas y la
e. Privilegiar respuestas preventivas y alternativas al de- investigación del delito.
recho penal sobre acciones puramente reactivas; y
f. Lograr la reducción sostenible de problemas de se-
guridad pública a través de intervenciones durante
periodos razonables de tiempo.17

III. Recopilar, sistematizar y analizar información criminoló-

gica con el fin de detectar, diagnosticar y priorizar
problemas de seguridad pública; identificar sus
características de modo, tiempo y lugar; sus causas y
las condiciones que los facilitan o detonan.
IV. Desarrollar e implementar estrategias para
responder a problemas de seguridad pública con base
en un análisis exhaustivo de estos.
V. Dar seguimiento y evaluar las estrategias e inter-
venciones implementadas para hacer frente a problemas
de seguridad pública.
VI. Recibir denuncias de hechos posiblemente consti-
tutivos del delito sin exigir requisito especial alguno.
VII. Proporcionar atención integral a víctimas,
ofendidos o testigos del delito, y garantizar una coordi-
nación efectiva con todas las dependencias y entidades
competentes en la materia para lograr la mejor atención
y protección de las víctimas.
VIII. Realizar diligencias y actos de investigación nece-
sarios al recibir la noticia de la comisión de un
delito, a fin de que este no se consume o provoque
consecuencias ulteriores, e informar por cualquier
medio al Ministerio Público, a fin de que este coordine
la investigación.

17
Véase Implementing POP: Leading, structuring and managing a Problem-Oriented Police Agency (Community Oriented Policing Services),
[Michael Scott, et al.], p. 13.

20
 Guía de Implementación

Modificación propuesta Motivación

Artículo #. Para el cumplimiento de su encargo y el ejercicio Reglamento debe incorporar a de-
de sus atribuciones, la Secretaría de Seguridad Pública contará talle las atribuciones generales de
con las siguientes direcciones y unidades: la institución policial. Esto incluye la
descripción de las atribuciones re-
I. Dirección General de Policía lacionadas con la puesta en práctica
II. Unidad de Atención a Víctimas del Modelo POP y las relacionadas
III. Unidad de Investigación con la implementación de SARA,
la recepción de denuncias, la aten-
IV. Unidad de Análisis
ción integral hacia las víctimas y la
V. Centro de Mediación Policial
investigación del delito.

(…)

Fuente: elaboración propia.

*Puede consultar el listado completo de atribuciones de la institución policial en la publicación Modelo POP.

Bando de Policía (o equivalente)

El reglamento municipal que rige la organización, funcionamiento y atribuciones de
la institución policial municipal (reglamento o bando de policía y buen gobierno, o
equivalente) debe ajustarse para puntualizar las atribuciones de cada una de las áreas
que conforman la estructura orgánica propuesta por esta guía. A su vez, el reglamento
debe dictar que la institución policial se organice con base en una distribución sectorial,
de acuerdo con lo sugerido por el Modelo POP.

Tabla 3. Modificaciones propuestas

Modificación propuesta Motivación
Artículo #. La Secretaría de Seguridad Pública dividirá La sectorización por cuadrantes
al Municipio en sectores, con base en el análisis de facilita el patrullaje y la actividad
las zonas criminógenas, la población, y la situación policial, ya que determina la oferta
geográfica y de comunicaciones. y demanda de servicios policiales
en una comunidad, y permite la
Cada sector estará integrado en una Inspección de Policía, asignación de tareas y responsa-
que debe contar al menos con: bilidades en función del territorio.
I. Un jefe de Sector al mando de la Inspección
II. Un jefe de Atención a Víctimas

La Secretaría se asegurará de que exista la debida cobertura

del servicio de seguridad pública a lo largo de las tenencias
del municipio.

21
 Colección de Justicia Cívica

Modificación propuesta Motivación

Artículo #. La Unidad de Atención a Víctimas cuenta con Esta Unidad está basada en la
las siguientes atribuciones: atribución de las instituciones po-
liciales para desarrollar sistemas
I. Planear y estructurar mecanismos y espacios para la aten- de recepción de denuncias y
18

ción integral de víctimas, ofendidos o testigos del delito; atención a víctimas (Ley General
II. Establecer manuales y protocolos de atención inmediata del Sistema Nacional de Seguri-
dad Pública y Código Nacional de
a víctimas;
Procedimientos Penales).
III. Capacitar al personal de la institución policial en los ma-
nuales y protocolos de atención a víctimas; La Unidad requiere para su ope-
IV. Implementar la atención médica, de trabajo social, psi- ración de espacios físicos que ge-
cológica y jurídica a las víctimas en las inspecciones que neren un entorno de confianza y
realice la policía; faciliten la interacción entre los
V. Recibir denuncias de hechos posiblemente constitutivos usuarios y la autoridad.
de delito, sin exigir requisito especial alguno;
VI. Proporcionar a las víctimas, ofendidos y testigos del delito:
a. Protección y auxilio inmediato para salvaguardar su
integridad física y psicológica;
b. Información sobre los derechos que les asisten;
c. Atención médica y psicológica, si es necesario, que inclu-
ye su canalización a centros especializados de atención
en la entidad; e
VII. Informar a la Unidad de Análisis de todos los hechos
posiblemente constitutivos de delito de los que tenga
conocimiento.

18
Véase Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica, p. 36.

22
 Guía de Implementación

Modificación propuesta Motivación

Artículo #. La Unidad de Investigación cuenta con las La legislación ya prevé la posibilidad
siguientes atribuciones: de conformar unidades de investi-
gación fuera de las instituciones de
I. Realizar las diligencias necesarias para investigar los procuración de justicia y su sus-
19

hechos posiblemente constitutivos del delito y la pro- tento jurídico puede desprenderse
bable responsabilidad de quien los haya cometido o de la función policial de prevención.
participado en su comisión, bajo la conducción y mando Esta función comprende el trabajo
de investigación para la disuasión y
del Ministerio Público;
prevención de los delitos y las faltas
II. Practicar las inspecciones y otros actos de investiga- administrativas.
ción necesarios, así como reportar sus resultados al
Ministerio Público. Para aquellos actos de investigación Esta Unidad sirve de apoyo a las
que requieran autorización judicial, se deberá solicitar labores del Ministerio Público al
está a través del Ministerio Público; extender su capacidad operativa
III. Preservar el lugar de los hechos o del hallazgo y realizar y, por ende, su efectividad en la
todos los actos necesarios para garantizar la integridad persecución del delito.
de los indicios;
IV. Recolectar y resguardar los objetos relacionados con Para la correcta coordinación entre
la investigación de los delitos, incluyendo aquellos ele- la institución policial y el Ministerio
Público, resta que se expidan los
mentos de prueba que sean aportados por la víctima
protocolos necesarios para que este
durante la intervención policial;
ejerza con fluidez la conducción y
V. Entrevistar a las personas que pudieran aportar algún el mando de la Policía en el marco
dato o elemento para la investigación; de la investigación de los delitos.20
VI. Requerir a las autoridades competentes y solicitar a
las personas físicas o morales, informes y documen-
tos para fines de la investigación. En caso de negativa,
informar al Ministerio Público para que determine lo
conducente; y
VII. Actuar bajo el mando del Ministerio Público en el ase-
guramiento de bienes para fines de la investigación de
los delitos.

19
Véase el Artículo 76, primer párrafo, de la LGSNSP.
20
Véase Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica, p. 28.

23
 Colección de Justicia Cívica

Modificación propuesta Motivación

Artículo #. La Unidad de Análisis cuenta con las siguientes Esta Unidad debe facilitar la
atribuciones: sistematización y visualización
de información relacionada con
I. Tomar medidas y acciones para prevenir la comisión de problemas de seguridad pública
delitos por medio de sistemas homologados de recolección, con el fin de implementar SARA.
clasificación, registro, análisis y evaluación de información,
con respeto a los derechos humanos y la protección de
datos personales;
II. Generar análisis técnico-táctico y estratégico con base en
la información recolectada; proponer acciones para su ex-
plotación operativa y generar inteligencia;
III. Ordenar y supervisar operaciones encubiertas y de usuarios
simulados para la prevención del delito;
IV. Supervisar que los oficiales de policía recaben e incorporen a
las bases de datos criminalísticos, la información que contri-
buya a la prevención del delito, infracciones administrativas
y conflictos comunitarios; y
V. Tomar acciones sistematizadas para la planeación, recopi-
lación, análisis y aprovechamiento de la información para la
contención y prevención del delito, faltas administrativas y
conflictos comunitarios.
Artículo #. Como parte del Sistema de Justicia Cívica Se otorga a los oficiales de policía
del Municipio, los oficiales de policía que son parte de un conjunto de atribuciones para
la Secretaría cuentan con las siguientes atribuciones a actuar con flexibilidad frente a un
fin de coadyuvar en la resolución pronta, transparente conflicto comunitario y lograr su
y expedita de conflictos comunitarios:21 resolución. A su vez, se propone
un perfil policial a alcanzar para
I. Identificar y atender conflictos comunitarios en el lugar de la correcta atención de este tipo
los hechos; de problemáticas.
II. Participar activamente en la resolución amistosa de conflictos
comunitarios;
III. Desactivar de forma temprana el escalamiento de los con-
flictos comunitarios en el lugar de los hechos;
IV. Hacer uso de la mediación como estrategia preventiva, integral
y proactiva para la solución de conflictos comunitarios;
V. Dar seguimiento a los acuerdos alcanzados con motivo de
la resolución de conflictos comunitarios, y
VI. Llevar un registro exhaustivo y sistematizado de los conflictos
comunitarios de los que haya tenido conocimiento.

21
Véase Modelo Homologado de Justicia Cívica, Buen Gobierno y Cultura de la Legalidad para los Municipios de México, p. 28.

24
 Guía de Implementación

Modificación propuesta Motivación

Artículo #. Para lograr el correcto ejercicio de las atribu- Se otorga a los oficiales de policía
ciones previstas en el artículo anterior, los oficiales de un conjunto de atribuciones para
policía de la Secretaría deberán contar con las siguientes actuar con flexibilidad frente a un
capacidades: conflicto comunitario y lograr su
resolución. A su vez, se propone
I. Habilidades para la mediación; un perfil policial a alcanzar para
II. habilidades para la resolución de problemas en el lugar de la correcta atención de este tipo
los hechos; de problemáticas.
III. Proactividad para identificar y resolver problemas; y
IV. Sensibilidad y convicción en la labor de prevención.
Artículo #. La Secretaría contará con un Centro de Me- Contar con un espacio físico que
diación que ofrecerá al público el servicio de mecanis- cuente con la infraestructura y los
mos alternativos de solución de controversias para la elementos didácticos adecuados
atención de conflictos comunitarios. para el desarrollo de las sesio-
nes de mediación dentro de un
El Centro de Mediación contará con Facilitadores encargados ambiente de confianza.
de prestar el servicio de mediación. Los Facilitadores deberán
contar con una cédula profesional en las carreras de Trabajo En sintonía con lo previsto en el
Social, Psicología o Sociología y estar certificados en materia de Modelo Homologado de Justicia
mecanismos alternativos de solución de controversias. Cívica, Buen Gobierno y Cultura
de la Legalidad para los Muni-
El Centro de Mediación llevará un registro sistematizado de cipios de México, los acuerdos
los conflictos comunitarios que hayan sido atendidos y dará a los que lleguen las partes con
seguimiento a aquellos en los que se haya alcanzado un acuerdo. motivo de su asistencia al Centro
Artículo #. Los oficiales de policía que forman parte de la Secretaría de Mediación deberán ser ratifi-
invitarán a las partes involucradas en un conflicto comunitario a cados ante el juez cívico.
acudir al Centro de Mediación, en caso de no alcanzar una
solución para el conflicto en el lugar de los hechos.
Artículo #. Los acuerdos alcanzados en el Centro de Me- El objetivo de esta sanción es
diación deberán ser ratificados por el juez cívico y su incentivar el respeto hacia los
incumplimiento constituirá una falta administrativa. acuerdos alcanzados por las par-
tes mediante una consecuencia
tangible.22

Fuente: elaboración propia.

22
Véase Modelo Homologado de Justicia Cívica, Buen Gobierno y Cultura de la Legalidad para los Municipios de México, pp. 30 y 31.

25
 Colección de Justicia Cívica

Entrada en vigor de la propuesta de reforma

Parte fundamental del éxito de cualquier reforma es prever y planear las acciones
y temporalidades a partir de las cuales entrará en vigor. Para lograr una adecuada
implementación, debe preverse un conjunto de artículos transitorios para asegurar
la operatividad de las modificaciones al marco jurídico. Estos artículos transitorios
regularán los plazos en los que entrará en vigor la reforma, las áreas responsables de
supervisar y lograr la implementación y consolidación del Modelo POP en la actuación
policial, así como los manuales de funciones y protocolos de actuación necesarios para
llevar a la práctica el Modelo POP.

Los artículos transitorios deberán reconocer las capacidades profesionales, operativas

y de infraestructura presentes en la institución policial, a fin de establecer una serie
de plazos y acciones a cumplir que sean alcanzables y acordes con la realidad que vive
la institución.

26
RUTA DE REFORMA Y
ACTORES RELEVANTES

Como quedó detallado en el apartado anterior, esta guía propone como primer paso
una reforma a la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública (o equivalente) con el
fin de homologar la actuación policial de todos los municipios que conforman a una
entidad federativa. Para lograrlo, es necesaria la colaboración del titular de la institu-
ción policial, el presidente municipal y su Dirección Jurídica o de Normatividad para
articular y formular una propuesta de reforma a la ley estatal. Una vez trabajada la
propuesta, y con el consenso de estos actores, el Ayuntamiento por sí mismo podrá
presentar esta iniciativa de reforma ante el Congreso Estatal que le corresponda, ya
que las Constituciones Políticas de las entidades federativas le otorgan esta atribución.

En el caso de encontrar obstáculos para lograr una reforma a la ley estatal en la mate-
ria, puede optarse por incorporar los cambios respectivos, en conjunto con el resto
de adecuaciones que propone esta guía, directamente al marco jurídico municipal.

Una vez superado este aspecto, y antes de emprender la ruta de reforma para imple-
mentar el Modelo POP en una institución policial, es necesario valorar la naturaleza
jurídica de la institución. Este aspecto determinará qué actores tienen la atribución para
expedir o modificar los instrumentos normativos que la regulan. Por ejemplo, si se trata
de una dependencia de la Administración Pública del Ayuntamiento, la atribución para
expedir reglamentos recae en el propio Ayuntamiento, por lo general. En cambio, si se
trata de un organismo descentralizado o desconcentrado de la Administración Pública
del Ayuntamiento, es probable que esta atribución recaiga en la propia institución y
no deba recurrirse a la consulta de otros actores.

27
 Colección de Justicia Cívica

Como en la generalidad de los casos la institución policial local suele ser una depen-
dencia de la Administración Pública del Ayuntamiento, a continuación se presentan
los actores que deben tomarse en cuenta para trabajar la propuesta de reforma en
función del contexto y las necesidades de cada municipio:
• Titular de la institución policial: cuenta con la facultad para proponer al
Ayuntamiento, por conducto del presidente municipal, proyectos de reglamentos
y otras disposiciones administrativas. Trabajará la propuesta de la mano con:
- Área o Dirección Jurídica de la institución policial
- Mandos altos y medios de la institución policial
- Oficiales de policía parte de la Escala Básica de la institución policial

• Presidente municipal: cuenta con la facultad para proponer al Ayuntamiento

proyectos de reglamentos y otras disposiciones administrativas. Trabajará la pro-
puesta de la mano con:
- Dirección Jurídica o de Normatividad

• Ayuntamiento: cuenta con la facultad para expedir reglamentos y otras disposi-

ciones administrativas. Expide la reforma previo aprobación de:
- La Comisión de Seguridad Pública/Justicia/Procuración de Justicia (o equiva-
lente) encargada de la dictaminación de los proyectos de reglamentos y otras
disposiciones administrativas.

Una vez considerada la participación de estos actores, se recomienda tomar como

base la siguiente ruta de acción para lograr la expedición de la propuesta de reforma:
I. El Área Jurídica de la institución policial trabaja una versión preliminar de la propuesta
de reforma, que considere el contexto y las necesidades del municipio, y la pone
a consideración de: 1) el Titular de la institución, 2) los Mandos Altos y Medios, y
3) un grupo de enfoque de oficiales de policía pertenecientes a la Escala Básica.
II. El Área Jurídica de la institución policial incorpora la retroalimentación recibida a la
propuesta, y presenta una versión final al titular de la institución para su aprobación.
III. El titular de la institución policial solicita una mesa de trabajo con la Dirección de
Normatividad del Gobierno Municipal a fin de entrar al estudio técnico-jurídico
de la propuesta de reforma.
IV. El titular de la institución policial envía al presidente municipal el proyecto de
reforma.
V. El presidente municipal envía al Ayuntamiento el proyecto de reforma.
VI. La Comisión del Ayuntamiento en la materia dictamina el proyecto de reforma.

28
 Guía de Implementación

VII. El Ayuntamiento aprueba y expide el proyecto de reforma.

VIII. La institución policial trabaja en la implementación y consolidación del Modelo
POP con base en los transitorios previstos en la reforma.

Una vez publicada la reforma que da soporte jurídico al Modelo POP, el Ayuntamiento
y la institución policial deben colaborar estrechamente y sumar esfuerzos para lograr
la implementación y consolidación del modelo en el municipio, con el fin de remover
el enfoque de actuación policial puramente reactivo frente a problemas de seguridad
pública. Lo anterior implica revertir una fuerte inercia en las instituciones policiales.

A su vez, la aplicación del Modelo POP requiere de un trabajo cíclico y constante a lo

largo del tiempo —basado en la detección, análisis exhaustivo, intervención y segui-
miento de problemas de seguridad pública—. Por ende, solo a través de un esfuerzo
institucional permanente podrá obtenerse la reducción sostenida de estas problemáticas
y la mejora del contexto de seguridad pública de una comunidad.

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 Colección de Justicia Cívica

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BIBLIOGRAFÍA

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional. (2018), Modelo

Homologado de Justicia Cívica y Cultura de la Legalidad para los Municipios de México:
Guía 2 Adecuaciones normativas e infraestructura. México: USAID

Consejo Nacional de Seguridad Pública. (2017), Modelo Homologado de Justicia Cí-

vica, Buen Gobierno y Cultura de la Legalidad para los Municipios de México, expedido
mediante el Acuerdo 14/XLII/17

Consejo Nacional de Seguridad Pública. (2019), Modelo Nacional de Policía y Justicia

Cívica, expedido mediante el Acuerdo 04/XLIV/19

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Dirección de Normatividad del Ayuntamiento de Guadalupe, Nuevo León. (s.f.).

Manuales de Funciones, de las Direcciones de Policía de Reacción, Policía de Tránsito,
Policía de Proximidad y de Análisis Delictivo de la Secretaría de Seguridad Pública del
Municipio de Guadalupe, Nuevo León

Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública

Leyes del Sistema Estatal de Seguridad Pública

Periódico Oficial del Estado de Michoacán. (2015). Acuerdo por el que se crea el Órgano
Desconcentrado de la Comisión Municipal de Seguridad denominado Policía de Morelia.
[publicado el 25 de diciembre de 2015]

Reglamentos de Gobierno Municipal

Reglamentos de Policía y Buen Gobierno, y Tránsito

Scott, M & Kirby, S. (2012). Implementing POP: Leading, structuring and managing a
Problem-Oriented Police Agency. Washington, D.C.: Community Oriented Policing
Services, U.S. Department of Justice

31
NOTAS
 Colección de Justicia Cívica

Diciembre, 2019

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