Revista Chilena de Administración

Nº 3 · PRIMER SEMESTRE · 2020
REVISTA
CHILENA DE LA
ADMINISTRACIÓN
DEL ESTADO
Derecho administrativo general Función pública
Derecho regulatorio Transparencia y probidad
Bienes públicos Gestión pública
Control y contencioso Finanzas y contabilidad pública
administrativo
Asociaciones público-privadas
Obras e infraestructura pública
Auditoría pública
Planificación urbana
Innovación pública
Modernización del Estado
Políticas públicas
ISSN: 2452-5421 versión en línea
REVISTA
CHILENA DE LA
ADMINISTRACIÓN
DEL ESTADO
Derecho administrativo general
Derecho regulatorio
Bienes públicos
Control y contencioso administrativo
Obras e infraestructura pública
Planificación urbana
Modernización del Estado
Función pública
Transparencia y probidad
Gestión pública
Finanzas y contabilidad pública
Asociaciones público-privadas
Auditoría pública
Innovación pública
Políticas públicas
R E VI STA C H I LE N A D E L A A D M I N I S TR AC I ÓN DEL ES TADO
Centro de Estudios de la Administración del Estado (CEA)
Director
Jorge Bermúdez Soto, Contralor General de la República
Comité Editorial
Alejandro Weber Pérez, Director Nacional del Servicio Civil y Presidente del Consejo de Alta
Dirección Pública
Andrea Repetto Lisboa, Académica de la Universidad Adolfo Ibáñez
Stéphanie Alenda, Directora de la Escuela de Sociología de la Universidad Andrés Bello
Juan Carlos Ferrada Bórquez, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Valparaíso
José Inostroza Lara, Investigador Asociado al Centro de Sistemas Públicos de la Universidad de Chile
Camilo Mirosevic Verdugo, Jefe de la División Jurídica de la Contraloría General de la República
Nancy Barra Gallardo, Jefa de Unidad Jurídica del Departamento FF.AA., Seguridad, Presidencia,
Hacienda y RR.EE. de la Contraloría General de la República
Cristián Pliscoff Varas, Coordinador del Magíster en Gobierno y Gerencia Pública del Instituto de
Asuntos Públicos de la Universidad de Chile.
Redacción
Unidad de Publicaciones y Bases de Jurisprudencia de la Contraloría General de la República
Paula Vera Robles, Secretaria de Redacción
Claudia Sepúlveda Trejo, Coordinadora General
Alejandra Campo Díaz, Coordinadora de Redacción
Luis Alejandro Flores Arenas, Ayudante de Redacción
Diagramación
Convocatoria abierta y permanente

El Centro de Estudios de la Administración del Estado (CEA) invita a toda la comunidad académica de
casas de estudios ligadas a materias que se relacionen con la Administración del Estado; además de
funcionarios y servidores de las distintas reparticiones públicas de nuestro país, a enviar sus trabajos al
correo electrónico revistacea@contraloria.cl
Selección de trabajos
Los trabajos serán revisados por el comité editorial y aprobados por el director de la revista.
La selección de artículos se realizará mediante arbitraje anónimo, consistente en la revisión de pares
especialmente designados para estos efectos. Las pautas de evaluación serán informadas a los
interesados, asegurando la calidad, pertinencia, carácter científico y metodología de cada publicación.
Teatinos 56, primer piso, Santiago · Teléfono: +56 2 32401100

Ventas y suscripciones revistacea@contraloria.cl
La revista se encuentra disponible en su versión electrónica:
http://www.ceacgr.cl/CEA/revista
Registro de propiedad intelectual Nº 6873
Santiago de Chile 2020

5
C O N T E N I D O
Editorial 7
Artículos
Inostroza Castro, María Trinidad: Desafíos de los sistemas de compras

públicas en tiempos de COVID-19. 9
Pliscoff Varas, Cristián y Lagos Machuca, Nicolás: Implementando
los sistemas de integridad en el sector público chileno: reflexiones a
partir del Manual de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos sobre Integridad Pública. 35
Bijit Alfaro, Pamela: El sistema alternativo de solución de controversias
en el derecho de acceso a la información pública, visiones sobre su
legalidad y pertinencia. 49
Fernández Córdova, Manuel Ignacio: Diseño de un modelo piloto
de evaluación de resultados de actividades de capacitación de la
Contraloría a funcionarios públicos. 83
Castro Pedrero, Mauricio: Ética y pandemia. Decisiones complejas en
épocas de escasez. 151
Ramírez Orrego, Ariel y Barría Traverso, Diego: Participación ciudadana

en la Administración del Estado ¿Es la evaluación participativa una
alternativa viable? 175
Análisis legislativo
Inostroza Lara, José; Donoso Palacios, Roxana; Del Campo Mullins,

Rafael y San Martín Vergara, Macarena: Análisis y propuestas para la
implementación de la ley Nº 21.180, sobre Transformación Digital del
Estado. 203
Boletín Jurídico de la Contraloría General de la República
Primer semestre 2020. 233
Actualidad
Seminario web: NICSP - CGR Chile para el sector municipal. 257

Seminario web: Gestión de la información en la lucha contra la
corrupción. 265
Recensiones bibliográficas
Bermúdez Soto, Jorge: Comentarios al libro «Más allá de Santiago:
descentralización fiscal en Chile».
279
6
7
E D I T O R I A L
La promoción del debate e investigación sobre la Administración del Estado que

orienta a esta revista resulta particularmente compleja en momentos como los
actuales, en que a partir de la pandemia del COVID-19, desde hace varios meses
se han transformado nuestras vidas, en los diferentes aspectos de nuestros
quehaceres. Hemos ido aprendiendo nuevas formas de relacionarnos en lo
laboral, lo académico y lo personal; todo ello de manera sorpresiva y vertiginosa.
Igualmente, esto ha sucedido con nuestras instituciones públicas, que no

solo han debido adaptarse a modelos de trabajo distintos, sino que también,
como es natural en situaciones de calamidad pública, han visto incrementados
los requerimientos de la comunidad, tanto a nivel nacional como local, pues
el impacto de la enfermedad no radica exclusivamente en salud, sino que en
diversos sectores de actividad.
De este modo, principios como la coordinación entre los servicios públicos, la

eficiencia, la eficacia, el debido resguardo de los bienes y caudales públicos,
la probidad, la transparencia y el acceso a la información, se han hecho más
reales, más presentes, más visibles y han reforzado la trascendencia de su plena
observancia de manera permanente.
Además, producto de lo anterior, nuevos problemas y desafíos se han generado

a nivel del derecho público, sumándose a temáticas de análisis ya existentes;
lo que queda demostrado en el contenido que ofrece este tercer volumen de la
Revista Chilena de la Administración del Estado, plasmado en los seis artículos
que incluye, en el análisis legislativo, en el boletín jurídico de la Contraloría
General de la República correspondiente al primer semestre de este año y en las
noticias de actualidad.
Precisamente en una perspectiva futura tomará mayor vigor el imperativo de

formular planteamientos novedosos a las inquietudes intelectuales y prácticas
que esta experiencia mundial suscita.
8
Finalmente, un reconocimiento a todas aquellas personas que, en especial desde

el ámbito de la salud, pero también desde muchas otras posiciones —públicas
y privadas—, han continuado trabajando con gran sacrificio y solidaridad para
atender las múltiples necesidades de todos, para cuidarnos y procurar enfrentar
adecuadamente la enfermedad y sus efectos.
Nancy Barra Gallardo
Jefa de Unidad Jurídica Departamento FF.AA., Seguridad, Presidencia,

Hacienda y RR.EE. de la Contraloría General de la República y
Consejera del Centro de Estudios de la Administración del Estado
9
DESAFÍOS DE LOS SISTEM AS DE

COMPRAS PÚBLICAS
EN TIEMPOS DE COVID-19
CH ALLENGES OF PUBLIC
PROCUREMENT SYSTEMS
IN TIMES OF COVID-19
María Trinidad Inostroza Castro 1
Resumen
Los sistemas de compras públicas a nivel global se han visto fuertemente
tensionados por la crisis sanitaria actual. El presente artículo revisa las
experiencias de distintos países y sus dificultades, recomendaciones de
organismos internacionales y la fiscalización de la contratación pública en el
contexto de la emergencia por COVID-19. Revela las dificultades que enfrentan
los sistemas de contratación pública, tales como aumentos repentinos de
precios, escasez, restricciones del mercado y corrupción. Concluye proponiendo
como solución avanzar hacia una mayor transparencia y una mejor coordinación.
Palabras clave: compras públicas – COVID-19 – transparencia datos abiertos
– corrupción – desafíos sistemas contratación pública
Abstract
Around the world, public procurement systems are severely strained under the
current health crisis. This article examines the experiences and challenges faced
by different, recommendations of international organizations and the supervision
of public countries procurement, within the context of the COVID-19 pandemic. It
reveals that public procurement systems are undergoing hardships such as price
surges, shortages, market restrictions and corruption. It concludes, suggesting
as a solution to progress towards greater transparency and better coordination.
Keywords: public procurement – COVID-19 – transparency open data – corrup-

tion – public procurement’s challenges
1 Abogada y magíster en LLM mención Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica

de Chile, con diplomados en Gestión de Empresas en la misma universidad y de Gerencia Pública
en la Universidad de Chile.
• Agradezco especialmente a Maximiliano Riveros Inostroza que realizó un arduo trabajo de

investigación y recopilación de la información necesaria para la elaboración de este artículo y a
María Fernanda Riveros Inostroza, que asistió en la corrección final.
10 María Trinidad Inostroza Castro
Introducción
No cabe duda de que nos enfrentamos a uno de los mayores desafíos sanitarios
a escala planetaria desde hace décadas. La rapidez y facilidad con la que se
transmite el COVID-19 en un mundo hiperglobalizado ha llevado a los países a
adoptar medidas, algunas de ellas extremas, para proteger a su población y a la
economía. Este escenario, con graves efectos en la salud de las personas, cientos
de miles de fallecidos y graves pérdidas económicas, tensiona el presupuesto
fiscal y a los organismos públicos, los que deben responder oportunamente a las
múltiples necesidades sociales y de salud, especialmente de los sectores más
vulnerables de la sociedad.
El Estado, en un contexto en el que el sector privado ve dificultado su actuar por
la magnitud del problema y por las restricciones que debe enfrentar, cobra una
renovada importancia como actor fundamental para enfrentar la crisis, liderando
las respuestas mediante el gasto público.
Al momento de escribir este artículo, América es el epicentro de la pandemia y
nuestro país cuenta ya, según datos de la Universidad John Hopkins2, con más de
280.000 contagios y más de 5.500 muertes confirmadas. Ciertas proyecciones
estiman que el peak de contagios podría producirse dentro de los próximos
30 días3, dependiendo de la efectividad de las intervenciones que realice la
autoridad sanitaria para reducir las tasas de contacto entre la población y, por
lo tanto, bajar la transmisión del virus (Ferguson Landon et al., 2020, pág. 3)4.
En un ambiente en constante transformación, resulta difícil vislumbrar una
vuelta a la normalidad en el corto plazo (Organización Mundial de la Salud, 2020,
pág. 2)5. Las medidas que se adopten, por lo tanto, no pueden emanar de un
permanente «estado de crisis», sino que es necesario diseñar políticas públicas
sostenibles en el tiempo, asumiendo que no existe todavía una vacuna totalmente
2 Datos disponibles en: https://coronavirus.jhu.edu/map.html. Consultados a las 16:10 del 24/6/2020.
3 Datos disponibles en: https://covid19-projections.com/chile. Consultado a las 16:10 del 24/6/2020.

4 Dos estrategias fundamentales son posibles:
a) mitigación, que se enfoca en la disminución, pero no necesariamente en detener la propagación
de la epidemia- reduciendo la demanda de atención médica mientras se protegen a los que están en
mayor riesgo de contraer una infección grave y
b) supresión, que tiene como objetivo revertir el crecimiento de la epidemia, reduciendo los casos a niveles
bajos y manteniendo la situación indefinidamente.
5 En Europa los países vienen saliendo de la denominada «primera ola» del virus e iniciaron el
desconfinamiento, sin embargo, se ven rebrotes y transmisión continua de baja intensidad. De acuerdo a
la OMS: aunque se desconoce cuál será la evolución de la pandemia, cabe prever tres resultados posibles:
i. completa interrupción de la transmisión entre seres humanos;
ii. oleadas epidémicas recurrentes (de mayor o menor intensidad);
iii. y transmisión continua de baja intensidad.
Con arreglo a los datos de que se dispone actualmente, el supuesto más probable es el de oleadas
epidémicas recurrentes alternadas con períodos de transmisión de baja intensidad. Las presentes
orientaciones se han elaborado en el contexto de estos supuestos y se irán actualizando a medida que
avance el conocimiento sobre la dinámica de la pandemia
Desafíos de los sistemas de compras
públicas en tiempos de COVID-19 11
efectiva y que persisten las dudas respecto a la posibilidad de reinfección (Van

de Pas, 2020, pág. 1)6.
Abundan las lecciones útiles para las entidades públicas sobre cómo enfrentar
la crisis múltiple provocada por el COVID-19. Es de suma importancia entonces,
analizar las primeras experiencias en materia de contratación pública, conocer
y entender las dificultades acaecidas para no cometer los mismos errores, y
comenzar prontamente a diseñar las políticas que nos permitirán abordar de
mejor manera las futuras emergencias.
En este contexto de pandemia, el presente artículo abordará, en primer lugar, el
funcionamiento de la contratación pública, la cual ha debido enfrentar dificultades
tanto a nivel local como internacional en las cadenas de abastecimiento, con
énfasis en los desafíos para los distintos gobiernos. En segundo lugar, se
analizarán los casos de Argentina, Colombia, Perú, Brasil, España y Chile en
la regulación de las compras públicas. En el tercer apartado se dará un breve
repaso a las recomendaciones de organizaciones no gubernamentales para el
manejo de los procesos de adquisiciones públicas. Finalmente, se describen los
desafíos para la fiscalización de los referidos procesos de contratación.
1. Contratación pública
en tiempos de COVID
Durante la emergencia, una actividad estatal muy relevante es la contratación

pública, pues permite poner a disposición de los órganos estatales los bienes y
servicios con que atienden las necesidades de los ciudadanos. Sin embargo, esta
función pública se ha visto enfrentada a una serie de problemas y obstáculos,
tales como la creciente demanda de insumos y equipos médicos altamente
especializados y la urgencia con que deben resolverse las compras. A su vez, por
el lado de la oferta, los mercados y las cadenas de suministro internacionales se
han visto alterados por prohibiciones o limitaciones a las exportaciones o export
curbs (Evenett, 2020, pág. 5)7, y también por la eliminación de los impuestos a
la importación de estos.
Para enfrentar la emergencia y responder ágilmente a los variados requerimientos
que provoca, la mayor parte de los gobiernos han modificado sus procedimientos
en materia de adquisiciones públicas, dictando decretos y resoluciones que
6 There is neither a vaccine nor a population immunity foreseen in the period ahead. It is to be
expected that Covid-19 outbreaks, perhaps less severe and more localized, will happen over the
coming years. We need to learn how to live with this virus and cannot continue carrying on in a
crisis mode. Moreover, this is just one pathogen and it is quite possible that there will be more (re)-
emerging infectious disease outbreaks with global reach over the coming years.
7 As of 21 March 2020, a total of 54 governments have implemented some type of export curb on
medical supplies and medicines associated with the COVID-19 pandemic.
amplían facultades y poderes. Estos cambios persiguen, principalmente,

simplificar los procedimientos de contratación y eliminar requisitos, en pos de
una mayor rapidez.
Los organismos públicos, además, se ven enfrentados a una serie de dificultades
derivadas o causadas indirectamente por la crisis sanitaria que impactan en el
cumplimiento de sus funciones, como la falta de personal o la celeridad con la
que se deben tramitar los procesos específicos destinados a combatir el virus,
debilitando los procesos de control internos.
Junto a la necesaria celeridad, la transparencia y el acceso a los datos juegan un
rol fundamental, pues proporcionan información al mercado sobre las solicitudes
de compra de las entidades estatales, lo que posibilita una mejor gestión de
las cadenas de suministro y el control de los recursos con que se adquieren
los materiales e insumos que los servidores públicos en terreno requieren para
cumplir adecuadamente con su función.
Sobre el particular, las auditorías a los fondos utilizados durante la crisis del Ébola
en África (INTOSAI, 2020), indican que la falta de sistemas de control de calidad
de los productos y un sistema de compras públicas poco preparado pueden
llevar a que los receptores finales reciban bienes de una calidad inferior o no
adecuados para sus propósitos. Un ejemplo actual es lo que sucedió en España
con unas mascarillas adquiridas por el Estado, las cuales tenían un porcentaje
de filtrado menor al exigido —92 % versus 70 %— y que fueron distribuidas en el
territorio del país (Lamet, 2020), provocando el contagio y posterior aislamiento
de varios funcionarios de salud, el retiro de dichos insumos y la ralentización
grave de la respuesta estatal frente a la pandemia con el consiguiente riesgo
para la salud de las personas.
En este contexto, los sistemas de contratación pública juegan un rol central en la
calidad y oportunidad de la respuesta del Estado frente a la emergencia sanitaria
y la crisis social. Estos sistemas pueden ser entendidos como el proceso a
través del cual el Estado adquiere y contrata los bienes, servicios y obras que
requiere para cumplir con su función pública y responder a las necesidades de
los ciudadanos de una manera transparente, eficiente, íntegra, sustentable y
con el mayor resguardo del dinero público, mediante procedimientos abiertos
y competitivos, por regla general accesibles a los proveedores, a los entes
fiscalizadores y a la sociedad civil.
La transparencia y eficiencia en el uso de los recursos públicos deben ser
claves para enfrentar la crisis. En la práctica, la eficiencia se ve mermada
por la opacidad en la información, que inclina la relación de poder de manera
desproporcionada hacia los proveedores y afecta la publicidad de esos procesos.
Resulta importante entonces, encontrar un equilibrio entre una respuesta rápida
y eficiente de los sistemas de compras públicas y la necesidad de procesos
transparentes que aporten al uso eficiente y adecuado del presupuesto público,
a partir de la información entregada por los diversos actores, tanto estatales
como privados.
Como señala el Banco de Desarrollo de América Latina, la materialización

de los riesgos de corrupción en el contexto actual se torna intuitiva, pues la
estructura gubernamental tiene la necesidad urgente de reasignar recursos
para transformarlos en insumos médicos y alimentos (Cetina, 2020, pág. 4)8.
Los procedimientos y prácticas regulares de las licitaciones públicas ceden
ante mecanismos más expeditos como los tratos directos, ya que en una crisis
se prioriza la urgencia y la celeridad por sobre la transparencia y publicidad de
las contrataciones. Para enfrentar estos riesgos, los medios electrónicos y los
avances tecnológicos se convierten en aliados importantes, pues permiten el
acceso en tiempo real, tanto a proveedores y organismos gubernamentales como
a la población en general, a la información más relevante sobre las compras.
Por otra parte, las entidades públicas pueden estar en una posición pasiva frente
al mercado, enfrentadas al poder excesivo de los proveedores que controlan las
cadenas de suministro, lo que puede provocar una distorsión en la información
y eventuales sobreprecios. La única forma de aminorar este efecto es la
coordinación entre órganos gubernamentales, para evitar que compitan entre
sí por los insumos médicos, así como una mayor coordinación a nivel regional
(Miranzo, 2020)9.
Para monitorear el precio de los insumos, es clave que las entidades
gubernamentales cuenten con información útil para la toma de decisiones. En
este sentido, se destaca como una buena iniciativa el «Observatorio de Precios
para Insumos de la Emergencia»10 en Honduras, creado con el apoyo del Banco
Interamericano de Desarrollo, y que consiste en una herramienta electrónica
que incorpora datos de distintos países, así como del catálogo de precios de la
Organización Mundial de la Salud.
8 La materialización del riesgo de corrupción es bien intuitiva en este caso: puesto que estamos
ante una emergencia, los gobiernos necesitan reasignar recursos para abastecerse de bienes
urgentemente requeridos como camas, medicinas, adecuación de hospitales y materiales médicos,
entre otros. Utilizar mecanismos de compra regulares, que adoptan procedimientos de transparencia
y selección objetiva como la licitación pública, implicaría desatender la emergencia dada la demora
inherente a dichos mecanismos competitivos.
9 Se están llevando a cabo importantes procesos de aprovisionamiento, pero en muchas de

las ocasiones de forma des escalonada y aparentemente descoordinada. Las iniciativas de
compra pública se han ido sucediendo a los diferentes niveles administrativos del Estado, de las
comunidades autónomas, e incluso en municipios de pequeño y gran tamaño, lo cual provoca una
competencia entre compradores públicos y favorece la manipulación del mercado por parte de los
proveedores.
10 Disponible en: http://oncae.gob.hn/observatorio

2. Algunas experiencias
internacionales: Regulación de
compras públicas para la emergencia
Las agencias de compras de América Latina y el Caribe identifican como

principales problemas y desafíos para enfrentar la actual crisis, según mapeo de
capacidades efectuado por la Red Interamericana de Compras Gubernamentales
(RICG, 2020), la oferta limitada de insumos, las dificultades para monitorear las
compras directas, la falta de comunicación entre los agentes del sistema de
compras y la necesidad de coordinación entre las entidades de gobierno a cargo
de enfrentar la emergencia.
Para atender los apremiantes requerimientos, la mayoría de los países utilizan
procedimientos simplificados, recurriendo a tratos directos o al uso de convenios
marco, cuando tienen contemplado este mecanismo en los rubros de bienes
demandados. De esta forma, han adecuado sus marcos normativos o han
recurrido a la normativa excepcional contemplada en la legislación permanente.
A continuación, se revisa la experiencia de Argentina, Colombia, Perú, Brasil,
España y Chile.
2.1. Argentina
El ministro de Salud de la Nación informó oficialmente el primer caso de

COVID-19 en territorio argentino el 3 de marzo del presente año11. Mediante el
decreto Nº 260/2020, de 12 de marzo, se amplió la emergencia pública en mate-
ria sanitaria establecida por la ley Nº 27.541 por el lapso de 1 año. Dicho decreto
en su artículo 2º se refiere a las facultades otorgadas al Ministerio de Salud,
permitiendo los tratos directos12. Un decreto posterior13 se encargó de estable-
cer el procedimiento de contratación de emergencia, poniendo como principal
requisito una invitación por correo electrónico a por lo menos 3 proveedores.
Cada organismo se encuentra obligado a publicar solo el acto administrativo
en la plataforma de la Oficina Nacional de Contrataciones y en el Boletín Oficial
por 1 día dentro de un plazo de 10 días desde que concluye el procedimiento,
11 Ver en https://www.argentina.gob.ar/
12 Artículo 2º. Facultades de la autoridad sanitaria: Facúltese al Ministerio de Salud, como autoridad
de aplicación, y en el marco de la emergencia declarada, a:
6. Efectuar la adquisición directa de bienes, servicios o equipamiento que sean necesarios para
atender la emergencia, en base a evidencia científica y análisis de información estratégica de salud,
sin sujeción al régimen de contrataciones de la administración nacional. En todos los casos deberá
procederse a su publicación posterior.
13 Decisión administrativa 409/2020, 18 de marzo 2020. Disponible en: http://servicios.infoleg.gob.

ar/infolegInternet/verNorma.do?id=335676
según lo regulado por el anexo de la disposición Nº 48/2020, del 19 de marzo

del presente año14.
Cabe destacar que el país trasandino cuenta con una plataforma electrónica
de contratación pública para documentar y gestionar sus procesos de compras
públicas denominada COMPR.AR «Portal de Compras Públicas de la República
Argentina»15, sin embargo, su utilización es facultativa para los organismos gu-
bernamentales.
El sistema excepcional de contratación se ha ido modificando tras críticas y un

escándalo asociado a sobreprecios en compras de alimentos por el Ministerio
de Desarrollo Social (Cabot, 2020). Una reciente modificación16 facultó a la Ofi-
cina Nacional de Contrataciones para poner a disposición de los organismos
públicos y de las provincias los acuerdos que se celebren con proveedores para
el suministro directo de bienes y servicios a los organismos contratantes, sin
sujeción al Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional.
También el gobierno argentino recurrió a la fijación de precios en sus procedi-

mientos de compras públicas, estableciendo precios máximos a pagar mediante
una resolución de la Secretaría de Comercio Interior del Ministerio de Desarrollo
Productivo17.
Los procedimientos excepcionales han sido cuestionados por insuficiente publi-

cidad, déficit de control e inexistencia de un sitio con información abierta para
esta clase de contrataciones (Cabot, 2020).
2.2. Colombia
Colombia confirmó al primer contagiado de Coronavirus el 6 de marzo pasa-

do18, y 11 días después, el 17 de marzo, se declaró el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional mediante el decreto
Nº 417, que dota de mayores poderes al Poder Ejecutivo. En dicho instrumento
se faculta expresamente a los sectores de salud, prosperidad social, defensa y
todos aquellos sectores que requieran prestar atención a la población, para uti-
14 8) Publicidad posterior. En todos los casos deberá procederse a la publicación del acto administrativo
de conclusión del procedimiento en la página web de la Oficina Nacional de Contrataciones y en el
Boletín Oficial por el término de un (1) día, dentro de los diez (10) días de notificado.
15 Disponible en: https://comprar.gob.ar/
16 Decisión administrativa 812/2020, 15 de mayo de 2020.
17 Decisión administrativa 472/2020, 7 de abril de 2020:
Artículo 1º. Establécese que en los procesos de compra que se lleven a cabo para atender la
emergencia en el marco del Procedimiento de Contratación de Bienes y Servicios, establecido por
la decisión administrativa Nº 409/20, no podrá en ningún caso abonarse montos superiores a los
precios máximos establecidos por la resolución de la Secretaría de Comercio Interior del Ministerio
de Desarrollo Productivo Nº 100/20 o aquellos que se dispongan en el futuro.
18 Disponible en: https://covid19.minsalud.gov.co/

lizar procedimientos de contratación directa, siguiendo los principios de trans-

parencia y legalidad.
En materia de contratación pública, el gobierno colombiano dictó el decreto

Nº 440, de 20 de marzo de 2020, a través del cual se adoptan medidas de urgen-
cia en materia de contratación estatal, con ocasión del estado de emergencia.
En ese acto administrativo se contemplan una serie de normas que regulan as-
pectos de licitaciones tanto en curso como futuras, y se establece adicionalmen-
te, en su artículo 4º, la aplicación preferencial de los acuerdos marco para las
compras de emergencia.
El decreto también contempla la contratación directa de suministro de bienes,

prestación de servicios o ejecución de obras, con el objetivo de prevenir, conte-
ner y mitigar los efectos de la pandemia del COVID-19 (decreto Nº 440, 2020,
artículo 7º)19.
Además, mediante los decretos Nºs. 537 y 544, de 2020, se regulan las audien-
cias públicas electrónicas, los procedimientos sancionatorios por medios elec-
trónicos, el procedimiento de pago a contratistas por medios electrónicos, la
adquisición en el mercado internacional por el régimen privado para algunos
equipos biomédicos, mobiliario, medicamentos, dispositivos médicos y equipos
de protección personal.
En la repuesta del aparato estatal colombiano se destaca la puesta en marcha

de una plataforma20 para que tanto los actores privados como el público en ge-
neral, puedan acceder en tiempo real a la información de cada compra que se
realiza por parte de los organismos públicos para combatir la pandemia. Esta
plataforma fue proporcionada por el organismo de compras públicas de dicho
país «Colombia Compra Eficiente», a fin de identificar y clasificar las diversas
compras que se efectúan en el contexto del COVID-19, entregando datos actua-
lizados respecto de los precios de los productos. Para su implementación se
emitió una Guía de Transparencia en la Contratación Estatal durante la Pande-
mia del COVID-19, que dispone el uso obligatorio del Sistema Electrónico para
la Contratación Pública –SECOP– independiente del régimen aplicable, y la in-
clusión de la palabra «COVID-19» con el objeto para facilitar la búsqueda y el
seguimiento ciudadano.
19 Contratación de urgencia. Con ocasión de la declaratoria de estado de emergencia económica,

social y ecológica, y en los términos del artículo 42 de la ley 80 de 1993, se entiende comprobado
el hecho que da lugar a declarar la urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales, para
la contratación directa del suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras
en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia
del coronavirus COVID-19, así como para realizar las labores necesarias para optimizar el flujo
de los recursos al interior del sistema de salud. Las actuaciones contractuales adelantadas con
fundamento en la urgencia manifiesta se regirán por la normatividad vigente.
20 Disponible aquí:
https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiMGQ5YTkwNzItZWVhMC00ZTgxLWJmYzgtODE1NWE0ZGZmNDVkIi-
widCI6IjdiMDkwNDFlLTI0NTEtNDlkMC04Y2IxLTc5ZDVlM2Q4YzFiZSIsImMiOjR9
La plataforma no permite descargar directamente la información, pues esta se

encuentra en otra plataforma de datos abiertos del gobierno. Tampoco es posi-
ble revisar las adiciones y modificaciones al contrato hasta una vez finalizado
este (Galvis, 2020), lo que podría considerarse en futuras mejoras de ese medio
tecnológico.
2.3. Perú
El primer caso de coronavirus se confirmó en el territorio peruano con fecha 6 de
marzo de 202021, y mediante el decreto supremo Nº 44, complementado por los
decretos supremos Nºs. 45 y 46, se declaró el Estado de Emergencia Nacional.
La ley Nº 30.225, de Contrataciones del Estado, por su parte, se refiere al caso
de una emergencia sanitaria22 y permite actuar sobre la base de una excepción
previamente contemplada en la señalada ley, la que, dado el contexto, se torna
plenamente aplicable. Conforme a ella, las agencias y entidades nacionales es-
tán habilitadas para contratar directamente con proveedores privados.
Además, se han emitido otras normas por el poder ejecutivo en el contexto de
la emergencia, tales como el decreto de urgencia Nº 28, sobre medidas extraor-
dinarias en materia económica y financiera para la adquisición de pruebas de
diagnóstico para la prevención y control del COVID-19; el decreto de urgencia
Nº 29, sobre medidas complementarias destinadas al financiamiento de la micro
y pequeña empresa y otras medidas para la reducción del impacto del COVID-19
en la economía peruana; el decreto de urgencia Nº 43, que dicta medidas ex-
traordinarias con la finalidad de adquirir bienes y servicios necesarios para el
alojamiento en cuarentena y alimentación de las personas que deban desplazar-
se dentro del país, y el decreto de urgencia Nº 50, sobre medidas extraordinarias
en materia económica y financiera para la adquisición de equipos de protección
personal.
Similar a lo que sucede en Colombia, el organismo de Contrataciones Públicas
de ese país —Perú Compras— habilitó una plataforma dónde se puede tener
acceso a los datos de los proveedores, cantidades y montos de los productos
adquiridos mediante los procedimientos de contratación de emergencia por el
Instituto Nacional de Salud (INS)23.
En ella se presenta de una manera transparente los distintos contratos que ha

suscrito el Estado para enfrentar la crisis, lo que favorece el control y la colabo-
ración ciudadana.
21 Disponible en: https://www.gob.pe/minsa/
22 Artículo 27. Contrataciones directas

Excepcionalmente, las entidades pueden contratar directamente con un determinado proveedor en
los siguientes supuestos:
b) Ante una situación de emergencia derivada de acontecimientos catastróficos, situaciones que
afecten la defensa o seguridad nacional, situaciones que supongan el grave peligro de que ocurra
alguno de los supuestos anteriores, o de una emergencia sanitaria declarada por el ente rector del
sistema nacional de salud.
23 Disponible en: https://www.perucompras.gob.pe/contrataciones/contrataciones-emergencia-covid19.php

El Ministerio Público del Perú desarrolla actualmente una serie de investigacio-

nes asociadas a posibles casos de corrupción en compras públicas, por pagos
con sobreprecios24.
2.4. Brasil
Brasil se encuentra actuando bajo la regulación contemplada en la ley Nº 13.979,

de 2020, creada específicamente para enfrentar la pandemia del coronavirus.
Dicha ley, complementada por las medidas provisorias Nºs. 926 y 951, de 2020,
contempla la simplificación de los procesos de compra pública, eliminando, por
ejemplo, la necesidad de estudios preliminares para la adquisición de bienes
y servicios, además de permitir el trato directo (medida provisória Nº 926, de
2020, artigo 4º)25.
Cabe indicar que existe preocupación respecto de ciertas medidas que ha inten-
tado adoptar el poder ejecutivo de Brasil, y que podrían llegar a afectar grave-
mente la transparencia de los procesos de compra, aumentando los riesgos de
corrupción. En efecto, el 23 de marzo de 2020, el presidente brasileño Jair Bol-
sonaro emitió la medida provisional Nº 928, que suspendía el plazo de respuesta
a las solicitudes de acceso a la información, obligación establecida en la ley
federal Nº 12.527, sobre Acceso a la Información, y prohibía las apelaciones en
casos de solicitudes denegadas. Dicha medida fue revocada por la Corte Supre-
ma Federal de Brasil. Posteriormente, el 13 de mayo pasado, mediante la medida
provisional Nº 966/2020, estableció un nuevo requisito para la responsabilidad
civil y administrativa por acciones u omisiones de los funcionarios públicos en el
marco del trabajo para contener el COVID-19, exigiendo intención o que se trate
de un error grave. Lo anterior fue revisado por la Corte Suprema, que limitó el
ámbito de aplicación de esa medida, estableciendo que los funcionarios podrán
ser responsables tanto civil como administrativamente si es que sus actuacio-
nes van en contra de criterios técnicos y científicos emanados de autoridades
reconocidas nacional e internacionalmente como la Organización Mundial de la
Salud (OMS), (Schreiber, 2020).
2.5. España
El estado español actuó sobre la base de la regulación preexistente contenida en

el artículo 120 de la Ley de Contratos del Sector Público26. La aplicación de esta
24 Ver: https://www.mpfn.gob.pe/
25 É dispensável a licitação para aquisição de bens, serviços, inclusive de engenharia, e insumos
destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional
decorrente do coronavírus de que trata esta lei.
26 Artículo 120. Tramitación de emergencia. 1. Cuando la Administración tenga que actuar de manera
inmediata a causa de acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro
o de necesidades que afecten a la defensa nacional, se estará al siguiente régimen excepcional:
a) El órgano de contratación, sin obligación de tramitar expediente de contratación, podrá ordenar
la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento producido o satisfacer la necesidad
sobrevenida, o contratar libremente su objeto, en todo o en parte, sin sujetarse a los requisitos
formales establecidos en la presente ley, incluso el de la existencia de crédito suficiente. En caso
de que no exista crédito adecuado y suficiente, una vez adoptado el acuerdo, se procederá a su
dotación de conformidad con lo establecido en la Ley General Presupuestaria.
normativa responde a lo establecido en el real decreto Nº 463/2020, el cual de-

clara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria oca-
sionada por el COVID-19. La antedicha regulación ha sido complementada por
diversos instrumentos, entre los cuales podemos mencionar el real decreto-ley
Nº 7/2020, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto
económico del COVID-19. En el capítulo V de ese instrumento se puede apreciar
lo siguiente en materia de contratación pública:
Artículo 16. Contratación.
1. La adopción de cualquier tipo de medida directa o indirecta por parte de las

entidades del sector público para hacer frente al COVID-19 justificará la necesi-
dad de actuar de manera inmediata, siendo de aplicación el artículo 120 de la Ley
9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transpo-
nen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del
Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
No obstante, las reglas descritas precedentemente, la Junta Consultiva de Con-

tratación Pública del Estado, del Ministerio de Hacienda Español, ha sido clara
respecto a que la aplicación de esta normativa no exime a los organismos pú-
blicos de publicar en las plataformas y medios correspondientes los contratos
celebrados para combatir la crisis sanitaria. El artículo 120 de la Ley Española
de Contratos del Sector Público no excluye los procedimientos de contratación
de emergencia del principio de transparencia (Miranzo, 2020)27.
A pesar de contar con los medios electrónicos, España no tiene una plataforma
que presente de manera dinámica y ordenada la información respecto de los
procesos de contratación pública para enfrentar la crisis sanitaria. Existe una
iniciativa de la Comisión Europea –SIMAP–, que consiste en una página web en
la que se publican los procesos de compra de más de 20 países, sin embargo, la
publicación no es obligatoria (Escudero, 2020)28-29.
2.6. Chile
El 5 de enero de 2020, el gobierno chileno por medio del decreto supremo
Nº 4, de 2020, del Ministerio de Salud, declaró el estado de «alerta sanitaria» por
un año para enfrentar la amenaza a la salud pública de la pandemia COVID-19.
27 Debemos recordar en este sentido que en España los procedimientos en los que se emplee la
tramitación de emergencia están sujetos a las normas de publicidad del artículo 154 LCSP y del
artículo 50 de la directiva 2014/24/UE, que exigen la publicación de la formalización del contrato y
del anuncio de adjudicación, sentando una base mínima.
28 A diferencia del Gobierno español, 20 países sí publican licitaciones relacionadas con el coronavirus
en un portal especial habilitado en la plataforma de contratación de Europa. «El propósito de esta
página es facilitar el acceso a licitaciones relacionadas con la pandemia del Covid-19. En este
contexto, la siguiente lista destaca la contratación pública en el área de equipos médicos, reflejando
así las necesidades de las autoridades y servicios sanitarios».
29 Dicha iniciativa se encuentra disponible en: https://simap.ted.europa.eu/web/simap/covid-
related-tenders
En dicho decreto se faculta a los organismos del sector salud a utilizar la con-
tratación directa de bienes, servicios o equipamiento que sean necesarios para
el manejo de esta urgencia, simplificando los procesos de compra pública. Pos-
teriormente, con fecha 18 de marzo, mediante el decreto supremo Nº 104, del
Ministerio del Interior y Seguridad Pública, se declaró el estado de excepción
constitucional de catástrofe por calamidad pública.
Tales actos administrativos habilitan a los organismos públicos a recurrir a los
procedimientos excepcionales de contratación, esto es la licitación privada y,
particularmente, el trato o contratación directa. No obstante, se debe seguir
cumpliendo con las formalidades correspondientes y con la publicación en la
plataforma www.mercadopublico.cl.
Las compras de emergencia se encuentran contempladas en el artículo 8º, letra
c), de la ley Nº 19.886:
Artículo 8º. Procederá la licitación privada o el trato o contratación directa en los
casos fundados que a continuación se señalan:
c) En casos de emergencia, urgencia o imprevisto, calificados mediante reso-
lución fundada del jefe superior de la entidad contratante, sin perjuicio de las
disposiciones especiales para casos de sismos y catástrofes contenidas en la
legislación pertinente.
En enero pasado se publicó el decreto Nº 821, de 2019, del Ministerio
de Hacienda, que modifica el Reglamento de Compras Públicas (decre-
to Nº 250, de 2004), incorporando un procedimiento de contratación para
montos menores a 10 UTM ya instaurado en el año 2017, denominado
microcompra30. Mediante el referido instrumento, se amplió el rango de cober-
tura de esta clase de contrataciones hasta las 30 UTM, permitiendo la compra
de bienes y servicios con 3 cotizaciones previas, a través del sistema de infor-
mación electrónico, de conformidad a lo establecido en el artículo 10 bis del re-
glamento de la ley de compras públicas. Si bien este mecanismo fue concebido
antes de la emergencia sanitaria, se ha convertido en una herramienta de fácil
uso para las entidades públicas y para los proveedores que participan de ella
(decreto Nº 250, de 2004, artículo 10 bis)31, además de una nueva oportunidad
de negocios para las mipymes.
El sistema de información que administra la Dirección de Compras y Contrata-

ción Pública contiene toda la información de las adquisiciones que se hacen a
30 Dirección de Compras y Contratación Pública (2017). Disponible en: https://www.chilecompra.

cl/2017/08/chilecompra-lanza-la-microcompra-nuevo-canal-de-venta-directa-que-conecta-a-
organismos-publicos-con-plataformas-de-e-commerce/
31 La compra ágil: Procederá el trato o la contratación directa, previo requerimiento de un mínimo de
tres cotizaciones, a través del Sistema de Información, mediante la modalidad denominada compra
ágil, si las contrataciones son iguales o inferiores a 30 unidades tributarias mensuales. En este caso
el fundamento del trato o la contratación directa se referirá únicamente al monto de la misma, por
lo que no se requerirá la dictación de la resolución fundada que autoriza la procedencia del trato
o contratación directa, bastando con la emisión y posterior aceptación de la orden de compra por
parte del proveedor.
través de la plataforma electrónica, usando los procedimientos de licitación pú-

blica, privada, tratos directos y convenios marco. Además, la institución dispone
de un sitio de datos abiertos32, que permite acceder a la información agregada
del sistema electrónico.
Respecto a las falencias detectadas, se observa que la plataforma electrónica

no muestra de manera separada las compras destinadas a combatir la emergen-
cia por COVID-19, de manera de facilitar el acceso en tiempo real a las adquisi-
ciones efectuadas exclusivamente para enfrentar la crisis sanitaria, como si lo
hacen otros países de la región como Perú, Colombia, Ecuador33 o Paraguay34.
Sin esta visibilización se dificulta el monitoreo del gasto por parte de los entes
fiscalizadores y de la sociedad civil, así como la identificación del comporta-
miento de la cadena de suministro para controlar posibles situaciones de sobre-
precio, como las que se han repetido constantemente en el contexto de la crisis
sanitaria en varios países (Gestión, 2020; DePillis & Song, 2020; Potter, 2020).
También se han reportado falencias en la información disponible sobre las ca-
racterísticas técnicas de los productos requeridos para combatir la pandemia,
así como la falta de una instancia que coordine los esfuerzos de compra pública
(Desormeaux et al., 2020).
3. Recomendaciones de
organismos no gubernamentales
Una serie de organismos internacionales que promueven la transparencia,

la lucha contra la corrupción y el comercio internacional, se encuentran
monitoreando los procesos de compra pública que se están llevando a cabo
en los distintos países para mitigar los efectos, tanto directos como indirectos,
de la presente crisis sanitaria, así como la relación de las distintas entidades
gubernamentales con los mercados.
Global Trade Alert y eliminación de las restricciones comerciales
Global Trade Alert, iniciativa que monitorea las políticas que afectan el comercio,
advierte sobre la necesidad de adaptar rápida y efectivamente las políticas
públicas de compra, considerando que las distorsiones sufridas por el mercado
global, entre ellas las restricciones que han puesto los gobiernos a la compra
de insumos médicos por parte de compradores extranjeros, no desaparecerían
32 Dirección de Compras y Contratación Pública (2020). Disponible en: http://datosabiertos.

chilecompra.cl/
33 Servicio Nacional de Contratación Pública de Ecuador (2020). Disponible en: https://portal.

compraspublicas.gob.ec/sercop/datos_abiertos/
34 Dirección Nacional de Contrataciones Públicas de Paraguay (2020). Disponible en: https://www.

contrataciones.gov.py/dncp/covid-19.html#licitaciones-covid
totalmente una vez controlada la pandemia (Evenett & Winters, 2020, pág. 3). En
este contexto, pone el énfasis en 5 ejes sobre los cuales articular los sistemas
de compra pública para maximizar la actuación del Estado.
El primero es la coherencia, en el sentido de que las compras realizadas deben
aumentar la efectividad de las intervenciones en materia de salud pública,
teniendo en especial consideración la opinión de expertos para analizar las
implicaciones comercio-salud de la actuación estatal.
La segunda directriz se individualiza como «no hacer daño» a otros compradores
en el contexto de un mercado regional y global. Este principio cobra una especial
relevancia en América Latina, considerando que no hay grandes productores
regionales de artículos especializados para combatir el COVID-19 (Evenett &
Winters, 2020, pág. 3)35. Ante la inestabilidad de los flujos de comercio internacional,
ciertas voces plantean una necesidad de cambio de paradigma frente a este
ambiente de profunda integración económica global (Van de Pas, 2020, pág. 21).
El tercer eje se refiere a la idea de hacer «lo que sea mejor» en el momento, y
se traduce en que la compra pública no debe ser usada si es que existen otras
alternativas que puedan satisfacer las necesidades del Estado de una manera
más eficiente.
En cuarto lugar, se destaca la necesaria transparencia en los procesos de
compra de emergencia, y que las decisiones que se tomen en estos contextos
deben regirse por las mejores prácticas que se han ido implantando al respecto.
Por último, plantean el escrutinio posterior de las acciones llevadas a cabo, las
cuales deberían ser revisadas mes a mes para eliminar las que no cumplan estos
principios y analizar futuros cursos de acción (Evenett, 2020).
Open Contracting y la alianza pública privada
Open Contracting —organización que promueve la contratación abierta y
transparente— señala que, con el personal del gobierno ya reducido, la sociedad
civil debería ser vista como un valioso aliado analista, para rastrear la preparación
y garantizar que los recursos se asignen eficientemente (Open Contracting
Partnership, pág. 2). En la misma línea, sostiene que se necesitan asociaciones
innovadoras entre el sector privado y público y la sociedad civil, considerando
lo extensas y cambiantes que son las cadenas de suministro internacionales
en estos momentos y la cantidad de compradores competitivos en el mercado
(Hayman, 2020).
La alianza entre la sociedad civil y el Estado puede tener configuraciones muy
distintas, y se espera que, en tiempos de emergencia, las iniciativas sean de
utilidad en el corto plazo. Un ejemplo de esta colaboración se observa en Ucrania,
con la creación por parte de la sociedad civil de la herramienta DoZorro, que
35 Our proposal recognises the international concentration in the production of these goods before the
pandemic, with many nations relying on international trade to meet their needs. Such specialisation
is valuable in allowing producers to exploit economies of scale and take advantage of local
efficiencies, both of which lower costs. Rejecting specialisation has significant opportunity costs,
whether we like it or not.
identifica en tiempo real las adquisiciones médicas y los gastos de emergencia,

permitiendo comparar, por ejemplo, diferencias de precios en las pruebas de
COVID-19 o consultar el precio de suministros médicos críticos. En nuestro país
nos encontramos con iniciativas como las del Observatorio del Gasto Fiscal, que
habilitó una sección de su página web para presentar actualizaciones diarias de
las compras de COVID-19 (Observatorio Fiscal, 2020).
Banco de Desarrollo de América Latina y uso de tecnologías
El Banco de Desarrollo de América Latina, a través de su publicación «Tecnología
para la integridad en tiempos del COVID 19», pone el énfasis en dos aspectos
principales:
1) la rendición de cuentas asociada a resultados, en el sentido de garantizar el destino
específico de los recursos que administra el Estado y los resultados de dicho gasto;
2) publicidad de las contrataciones de emergencia, a pesar de las dificultades en
cuanto al poco margen de tiempo con el que se cuenta para dar una respuesta
rápida por parte del estado; la publicidad de los procesos de compra permite
mostrar avances de cara a la ciudadanía y maximizar el nivel de respuesta por
parte de los oferentes frente a requerimientos de suministros por parte del
Estado.
Por otro lado, el seguimiento en tiempo real de las compras de emergencia
permite que tanto el sector privado como la opinión pública puedan monitorear
tanto los precios como la cadena de suministro (Cetina, 2020, pág. 7). Uno de
los ejes importantes también es la digitalización en la agregación de demanda
para los gobiernos, a través de un instrumento conocido en las compras y
contrataciones tanto por gobiernos como por los organismos internacionales,
como es el Acuerdo Marco de Precios o Convenios Marco, contrato celebrado
previa selección por licitación pública entre un comprador y uno o varios
proveedores, el que se indica el bien o servicio, el precio máximo de adquisición,
las garantías mínimas y plazo de entrega, entre otras condiciones.
Transparencia Internacional: requisitos para la integridad
Transparencia Internacional publicó un documento con recomendaciones para
las compras públicas en estados de emergencia, estableciendo ciertos criterios
mínimos a fin de asegurar la integridad de la contratación en el contexto de
la crisis sanitaria. El enfoque adoptado asume que, en situaciones como esta,
se dan oportunidades para la manipulación de la información y condiciones
que favorecen el uso impropio de los fondos de emergencia y los recursos
adicionales destinados a combatir la pandemia. Este mal uso de los recursos
se traduce en afectaciones a los derechos de las personas, por lo que es
necesario establecer requisitos mínimos para los procesos de compra pública
(Transparency International, 2020, pág. 2).
Con dicho propósito, la publicación destaca el importante papel que juega el open
data, que exige contar con información completa, continua, oportuna, verdadera,
verificable, expresada y presentada de manera que todos puedan entenderla, en
formato de datos abiertos (Transparency International, 2020, pág. 2)36.
36 Se entregan además diez elementos que deben ser cubiertos por dicha información para que
sea un aporte real al manejo de la crisis, entre los que se cuentan, la necesidad de incorporar
justificación técnica y económica de la contratación, información respecto al desarrollo del
contrato —plazos, condiciones de entrega—, población o necesidad que está cubriendo la
contratación, mecanismos de verificación y cumplimiento, entre otros.
En materia de gasto de los recursos fiscales, señala la importancia de su ejecución

respetando los principios de eficiencia, efectividad, economía, transparencia e
imparcialidad. En dicha línea, para cada proceso de contratación pública debiera
quedar claramente fijada la duración del período de emergencia, el origen de los
fondos, las necesidades que buscan cubrirse con ellos, la autoridad encargada
de supervisar el cumplimiento de las regulaciones antes mencionadas y contar
con auditorías en tiempo real para asegurar el cumplimiento de los principios
que deben regir las compras públicas en tiempos de crisis (Transparency
International, 2020, pág. 3).
Asimismo, se entregan recomendaciones de reportar los resultados de
la movilización de los recursos fiscales, una vez superada la emergencia.
Transparencia Internacional señala que el respectivo informe debería contar con
datos como la cantidad de recursos invertidos efectivamente en comparación
con los recursos que fueron autorizados para su uso, las acciones efectivamente
implementadas con dichos recursos, número y locación de beneficiarios, estado
de avance de los contratos celebrados, evaluación respecto a la eficiencia de
los contratos y, si resulta posible, las acciones adicionales que se pueden tomar
con el presupuesto restante o no ocupado (Transparency International, 2020,
pág. 3).
Respecto al control y monitoreo de los procesos de contratación pública en el
marco de la crisis sanitaria, Transparencia Internacional plantea la necesidad de
generar nuevas instancias de monitoreo y auditoría en tiempo real, manteniendo
una constante coordinación entre las entidades a cargo de dicho control y las
entidades gubernamentales que actúan en el mercado, para lo cual deben contar
con acceso a todos los documentos asociados a dichas compras (Transparency
International, 2020, pág. 3). Paralelamente, es preciso establecer mecanismos
que permitan a los ciudadanos denunciar o reportar las irregularidades que
observen, asegurando su anonimato y seguridad, así como el seguimiento de las
denuncias (Transparency International, 2020, pág. 4).
Finalmente, Transparencia Internacional pone énfasis en el rol que los Estados
deben asumir para evitar la concentración de los procedimientos de contratación
por parte de proveedores únicos (Transparency International, 2020, pág. 4). En
este sentido, debieran implementarse medidas para asegurar que las micro,
pequeña y medianas empresas puedan participar del abastecimiento de bienes
y servicios para responder a la crisis sanitaria.
Fiscalización de compras públicas en tiempos de emergencia

El rol de las entidades fiscalizadoras superiores en momentos de tensión del
aparataje estatal se torna esencial para lograr un sistema de compras eficiente,
eficaz y que facilite la coordinación entre los distintos actores que participan
en el mercado (INTOSAI, 2020, pág. 7)37. La premura con la que se debe actuar,
los altos montos involucrados, la tendencia al mayor uso de las contrataciones
directas, la falta de transparencia y de trazabilidad, la insuficiente capacidad
técnica de los compradores, son elementos que generan altos riesgos de
corrupción en las compras públicas y también falta de capacidad de respuesta
oportuna por parte de los organismos públicos frente a las apremiantes
necesidades sanitarias y sociales, en el contexto de la pandemia.
La envergadura de la emergencia sanitaria y de las medidas adoptadas para
contenerla provocan que muchas de las actuaciones y auditorías a realizar
por las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) se vean obstaculizadas por
la alteración de las condiciones normales de funcionamiento, por lo que se
debe priorizar acciones. En dicho sentido, la Organización Internacional de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) ha señalado que para tomar esas
decisiones concretas se deben considerar, principalmente, la utilidad de esas
fiscalizaciones en el corto plazo, la posibilidad de realizarlas con la información
disponible y la capacidad de los órganos públicos de responder a las solicitudes
de información efectuadas sin afectar su funcionamiento (INTOSAI, 2020, pág.
7).
En Perú, la Contraloría General de la República, adecuándose al contexto de
emergencia, comenzó un plan llamado «Mega Operativo de Control: Emergencia
Sanitaria 2020» que cuenta con una página web donde se publica información
respecto de las acciones de control llevadas a cabo por dicho organismo a
entidades públicas como gobiernos locales y regionales, hospitales, policía,
entre otros (Contraloría General de la República de Perú, 2020). De igual manera,
se dispuso la creación de un comité permanente encargado de auditorías en el
sector de la salud (Contraloría General de la República de Perú, pág. 3).
En nuestro país, la Contraloría General de la República de Chile (2020), habilitó
una interfaz en su página web que facilita el control ciudadano y que persigue, en
palabras de la propia entidad, dar acceso a «toda aquella información relevante
que pasa por CGR o a la que tiene acceso nuestra institución y que se relaciona
con la actuación del Estado en la lucha contra esta enfermedad (2020)».
37 SAIs can play a key role in the different stages of a crisis like Covid-19. They can provide advice
on critical rules and regulations, and can conduct audits on whether funds are being used for the
right purposes. This can have a deterrent effect and contribute to safeguarding government and
donor funds. SAIs can also audit the implementation of new regulations and programmes —such
as for infection control or economic stimulus—, and thereby contribute to effective government
actions. In the aftermath of a crisis, the SAI can provide assurance on the use of funds and assess
the economy, efficiency and effectiveness of the national responses. Reports can be used both for
accountability and for identifying lessons for the future.
Conclusiones
1. La grave crisis sanitaria y social que enfrenta el mundo a raíz de la pandemia

por COVID-19, con miles de fallecidos y grandes pérdidas económicas, ha
tensionado a los Estados, poniendo en jaque su capacidad para responder
a las múltiples necesidades de la ciudadanía. En este contexto, muchos
países han modificado sus marcos regulatorios optando por la contratación
directa, como un procedimiento ágil ante las urgentes necesidades públicas.
2. Los sistemas de compras públicas han debido responder desde el
comienzo a una creciente demanda de insumos médicos altamente
especializados en medio de un escenario complejo, en el que muchos países
y bloques económicos impusieron restricciones o incluso prohibiciones a
la exportación ante el temor a una escasez de dichos productos. Tal como
señala Global Trade Alert (Evenett, 2020, pág. 6), nuestra región se encuentra
en desventaja, dado que cuenta con pocos productores de insumos médicos
especializados como ventiladores, medicamentos y vacunas, lo cual dificulta
que los países de la región puedan controlar sus cadenas de suministro
críticas.
3. Dicha situación, sumada a la escasa información sobre los flujos de bienes,
se puede traducir en sobreprecios si es que no se tiene claridad respecto
del comportamiento de los mercados, por lo que se hace necesaria una
adecuada coordinación entre las entidades compradoras tanto a nivel
nacional, de manera de no competir por los mismos insumos, como a nivel
internacional, para promover acuerdos y nuevas formas de relacionarse en
los mercados internacionales.
4. En tiempos de crisis la transparencia juega un rol clave, tanto para legitimar el
actuar público como para facilitar el monitoreo y el control de las decisiones
gubernamentales, de las compras públicas y, finalmente, del correcto uso
de los fondos públicos, a fin de preservar la confianza ciudadana durante
esta crisis. Dado el uso de procedimientos excepcionales de contratación
y la urgencia con la que se requiere resolver las necesidades de insumos
y equipamientos médicos, muchos de ellos altamente especializados,
surge un espacio real de riesgo para la corrupción, por lo que la mayor
transparencia y acceso a la información de las compras y contrataciones
públicas, se posiciona como un imperativo necesario. En nuestro país se
hace aún más apremiante adoptar todas aquellas acciones que fomenten
la integridad y probidad pública, para recuperar la confianza en nuestras
instituciones públicas por parte de la ciudadanía, la que se ha venido
deteriorando progresivamente.
5. Entre las iniciativas desarrolladas por los países de la región se destaca
la creación de plataformas electrónicas de acceso público, en tiempo
real, que facilitan el monitoreo, el control ciudadano y la fiscalización por
parte de las entidades fiscalizadoras superiores de las contrataciones

públicas efectuadas en el contexto de la emergencia sanitaria por el
COVID-19. Experiencias como las de Perú, Colombia, Ecuador y Paraguay
pueden ser fácilmente replicadas por países que cuentan con sistemas de
contratación electrónica. Asimismo, la iniciativa desarrollada por Honduras
«Observatorio de Precios para Insumos de la Emergencia» se constituye en
una necesaria herramienta para la mejor toma de decisiones y evitar el pago
de sobreprecios.
6. Una de las soluciones propuesta para enfrentar esta problemática es la
centralización y coordinación de las contrataciones públicas de emergencia
(INTOSAI, pág. 12). La existencia de una entidad que emita directrices claras,
que pueda brindar recomendaciones respecto de las especificaciones
técnicas de los productos a adquirir ha demostrado utilidad en un contexto
donde los recursos son limitados y la gran demanda de insumos médicos
entrega mucho poder a los proveedores. Lo anterior se ejemplifica con las
compras de test rápidos por organismos de salud, los cuales no contaban
con autorización o mascarillas que no cumplían las características
requeridas, dificultando la labor de los funcionarios que reciben dichos
bienes y perdiendo tiempo valioso en nuevos procesos de compra.
7. Son muchas las lecciones para los Estados en los distintos ámbitos de
su accionar, particularmente en los sistemas de contratación pública y en
las cadenas de abastecimiento. Es tiempo de analizar esas experiencias
para no cometer los mismos errores y comenzar desde ya a diseñar las
políticas públicas que nos permitirán enfrentar de mejor manera las futuras
emergencias. El presente documento pretende motivar otros análisis y
recomendaciones que permitan ofrecer en un futuro, ojalá no tan lejano,
mejores soluciones para los ciudadanos.
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• Van de Pas, R. (2020). Clingendael Institute. doi:10.2307/resrep24671
Normativas
Argentina:
• Poder Ejecutivo Nacional. (2020). Decreto DNU 260. Emergencia sanitaria
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Argentina, Buenos Aires, Argentina, 12 de marzo de 2020. Última modificación
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• Jefatura de Gabinete de Ministros. (2020). Decisión administrativa Nº 409.
Emergencia sanitaria. Procedimientos de selección - Disposiciones. Boletín
Oficial de la República Argentina, Buenos Aires, Argentina, 18 de marzo de
2020. Última modificación del 18 de junio de 2020.
• Jefatura de Gabinete de Ministros. (2020). Disposición Nº 48. Procedimiento

complementario - Apruébase. Boletín Oficial de la República Argentina,
Buenos Aires, Argentina, 19 de marzo de 2020. Última modificación del 18
de junio de 2020.
• Jefatura de Gabinete de Ministros. (2020). Decisión Administrativa Nº 812.
Plataforma ACORD.AR. Boletín Oficial de la República Argentina, Buenos
Aires, Argentina, 16 de mayo de 2020. Última modificación del 18 de junio de
2020.
Colombia:
• Presidencia de la República. (2020). Decreto Nº 417. Por el cual se declara
un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio
nacional. Diario Oficial de la República de Colombia, Bogotá, Colombia, 17 de
marzo de 2020.
• Departamento Nacional de Planeación. (2020). Decreto Nº 440. Por el cual
se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con
ocasión del estado de emergencia económica, social y ecológica derivada de
la pandemia COVID-19. Diario Oficial de la República de Colombia, Bogotá,
Colombia, 20 de marzo de 2020.
• Ministerio de Salud y Protección Social. (2020). Decreto Nº 537. Por el
cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco
del estado de emergencia económica, social y ecológica. Diario Oficial de la
República de Colombia, Bogotá, Colombia, 12 de abril de 2020.
• Ministerio de Salud y Protección Social. (2020). Decreto Nº 544. Por el cual
se adoptan medidas en materia de contratación estatal para la adquisición
en el mercado internacional de dispositivos médicos y elementos de
protección personal, atendiendo criterio de inmediatez como consecuencia
de las turbulencias del mercado global de bienes para mitigar la pandemia
coronavirus COVID-19. Diario Oficial de la República de Colombia, Bogotá,
Colombia, 14 de abril de 2020.
Perú:
• Presidencia del Consejo de Ministros. (2020). Decreto supremo Nº 44.
Decreto supremo que declara estado de emergencia nacional por las graves
circunstancias que afectan la vida de la nación a consecuencia del brote del
COVID-19. Diario Oficial de la República del Perú, Lima, Perú, 15 de marzo de
2020.
decreto supremo que precisa los alcances del artículo 8 del decreto supremo
Nº 044-2020-PCM, que declara el estado de emergencia nacional por las
graves circunstancias que afectan la vida de la nación a consecuencia del
brote del COVID-19. Diario Oficial de la República del Perú, Lima, Perú, 17 de
marzo de 2020.

Decreto supremo que precisa el decreto supremo Nº 044-2020-PCM, que
declara el estado de emergencia nacional, por las graves circunstancias que
afectan la vida de la nación a consecuencia del brote del COVID-19. Diario
Oficial de la República del Perú, Lima, Perú, 18 de marzo de 2020.
• Ministerio de Economía y Finanzas. (2019). Decreto supremo Nº 082-2019-
EF. Publican el texto único ordenado de la ley Nº 30225, Ley de Contrataciones
del Estado. Diario Oficial de la República del Perú, Lima, Perú, 13 de marzo de
2019.
• Ministerio de Economía y Finanzas. (2020). Decreto de urgencia Nº 28.
Dictan medidas extraordinarias en materia económica y financiera para
la adquisición de pruebas de diagnóstico para la prevención y control del
COVID-19. Diario Oficial de la República del Perú, Lima, Perú, 19 de marzo de
2020.
Dictan medidas complementarias destinadas al financiamiento de la micro y
pequeña empresa y otras medidas para la reducción del impacto del COVID-19
en la economía peruana. Diario Oficial de la República del Perú, Lima, Perú,
20 de marzo de 2020.
Decreto de urgencia que dicta medidas extraordinarias con la finalidad de
adquirir bienes y servicios necesarios para el alojamiento en cuarentena
y alimentación de las personas que deban desplazarse dentro del país a
consecuencia de la declaración del estado de emergencia nacional por el
COVID-19. Diario Oficial de la República del Perú, Lima, Perú, 20 de abril de
2020.
Decreto de urgencia que dicta medidas extraordinarias en materia económica
y financiera para la adquisición de equipos de protección personal - EPP que
permitan reforzar la respuesta sanitaria para la atención de la emergencia
producida por el COVID-19. Diario Oficial de la República del Perú, Lima, Perú,
29 de abril de 2020.
Brasil:
• Atos do Poder Legislativo. (2011). Lei Nº 12.527. Regula o acesso a
informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art.
37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal; altera a lei Nº 8.112, de
11 de dezembro de 1990; revoga a lei Nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e
dispositivos da lei Nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências.
Diário Oficial da União, Brasilia, Brasil, 18 de noviembre de 2011.
• Atos do Poder Legislativo. (2020). Lei Nº 13.979. Dispõe sobre as medidas
para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância
internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019.

Diário Oficial da União, Brasilia, Brasil, 7 de febrero de 2020.
• Atos do Poder Executivo. (2020). Medida provisória Nº 926. Altera a lei
Nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, para dispor sobre procedimentos para
aquisição de bens, serviços e insumos destinados ao enfrentamento da
emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do
coronavírus. Diário Oficial da União, Brasilia, Brasil, 20 de marzo de 2020.
• Atos do Poder Executivo. (2020). Medida provisória Nº 928. Altera a lei
Nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, que dispõe sobre as medidas para
enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional
decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019, e revoga o art. 18
da medida provisória Nº 927, de 22 de março de 2020. Diário Oficial da União,
Brasilia, Brasil, 23 de marzo de 2020.
• Atos do Poder Executivo. (2020). Medida provisória Nº 951. Estabelece
normas sobre compras públicas, sanções em matéria de licitação e
certificação digital e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasilia,
Brasil, 15 de abril de 2020.
• Atos do Poder Executivo. (2020). Medida provisória Nº 966. Dispõe sobre
a responsabilização de agentes públicos por ação e omissão em atos
relacionados com a pandemia da COVID-19. Diário Oficial da União, Brasilia,
Brasil, 14 de mayo de 2020.
España:
• Jefatura del Estado. (2017). Ley Nº 9. De Contratos del Sector Público,
por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las directivas
del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de
febrero de 2014. Boletín Oficial del Estado, Madrid, España, 9 de noviembre
de 2017.
• Jefatura del Estado. (2020). Real decreto-ley Nº 7. Por el que se adoptan
medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19.
Boletín Oficial del Estado, Madrid, España, 12 de marzo de 2020.
• Ministerio de la Presidencia. (2020). Real decreto Nº 463. Por el que se
declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria
ocasionada por el COVID-19. Boletín Oficial del Estado, Madrid, España, 14 de
marzo de 2020.
Chile:
• Ley Nº 19.886. Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro
y Prestación de Servicios. Diario Oficial de la República de Chile, Santiago,
Chile, 30 de julio de 2003. Última modificación del 7 de abril de 2017.
• Ministerio de Hacienda. (2020). Decreto supremo Nº 821, de 2020,

que modifica Decreto Nº 250, de 2004, que aprueba Reglamento de la ley
Nº 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y
Prestación de Servicios. Diario Oficial de la República de Chile, Santiago,
Chile, 21 de enero de 2020.
• Ministerio de Hacienda (2004). Decreto con fuerza de ley Nº 250, de
2004, aprueba reglamento de la ley Nº 19.886 de bases sobre contratos
administrativos de suministro y prestación de servicios. Diario Oficial de
la República de Chile, Santiago, Chile, 24 de septiembre de 2004. Última
modificación 21 de enero de 2020.
• Ministerio del Interior y Seguridad Pública. (2020). Decreto supremo
Nº 104, de 2020, que declara estado de excepción constitucional de catástrofe,
por calamidad pública, en el territorio de Chile. Diario Oficial de la República
de Chile, Santiago, Chile, 18 de marzo de 2020. Última modificación del 16
de junio de 2020.
• Ministerio de Salud. (2020). Decreto Nº 4, de 2020, que decreta alerta
sanitaria por el período que se señala y otorga facultades extraordinarias que
indica por emergencia de salud pública de importancia internacional (ESPII)
por brote del nuevo coronavirus (2019-NCOV). Diario Oficial de la República
de Chile, Santiago, Chile, 8 de febrero de 2020. Última modificación del 6 de
junio de 2020.
34
35
IMPLEMENTANDO LOS SISTEMAS

DE INTEGRIDAD EN EL SECTOR PÚBLICO
CHILENO: REFLEXIONES A PARTIR DEL
MANUAL DE LA ORGANIZACIÓN
PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO
ECONÓMICOS SOBRE INTEGRIDAD PÚBLICA
IMPLEMENTING INTEGRITY
SYSTEMS IN THE CHILEAN PUBLIC
SECTOR: REFLECTIONS FROM OECD
PUBLIC INTEGRITY HANDBOOK
Nicolás Lagos Machuca 1

Cristián Pliscoff Varas 2
Resumen
El presente artículo aborda la temática de la implementación de sistemas
de integridad en el sector público chileno, a la luz de los avances efectuados
respecto de la materia y de las recomendaciones que entrega la Organización
para la Cooperación del Desarrollo en su manual sobre integridad pública. Chile
ha avanzado en la materia, particularmente producto de la implementación de las
recomendaciones que en 2015 entregó la Comisión Engel. El presente documento
busca indagar en cómo esas recomendaciones se han institucionalizado a partir
de verificar la implementación, o no, de sistemas de integridad, que buscan
intervenir en materias de corrupción, desde una perspectiva más holística.
En el artículo se presentan las recomendaciones que entrega en general la
Organización para la Cooperación del Desarrollo en esta materia, y se cuestiona
el grado de avance de la materia en Chile. Se cierra el capítulo con reflexiones y
propuestas para seguir consolidando estos sistemas de integridad, de forma de
generar las condiciones para tener entidades públicas íntegras, con funcionarios
públicos que cumplan día a día el mandato de velar por el interés general por
sobre el particular.
1 Analista de la Unidad de Estudios del Gabinete del Contralor. Administrador público, magister en
Gobierno y Gerencia Pública de la Universidad de Chile.
2 Profesor asociado de la Universidad de Chile. Doctor en Administración Pública, Universidad de

Southern California; Magíster en Administración y Políticas Públicas, London School of Economics
and Political Science; Magíster Ciencia Política, Universidad de Chile. Administrador público de la
Universidad de Chile.
36 Nicolás Lagos Machuca - Cristián Pliscoff Varas
Palabras clave: sistemas de integridad – Manual OCDE – corrupción
Abstract
This article addresses the issue of the implementation of integrity systems in
the Chilean public sector, in light of the progress of this area and the recommen-
dations of the OECD Public Integrity Handbook. Chile has moved forward in this
area, particularly as a result of the implementation of the recommendations de-
livered in 2015 by the Engel Commission. This document inquires how far these
recommendations have been institutionalized by verifying the implementation,
or not, of integrity systems, which seek to intervene in corruption affairs, from
a more holistic perspective. The article presents the general recommendations
provided by the Organization for Economic Cooperation and Development for
this matter, and questions the degree of progress in the matter in Chile. The
chapter closes with reflections and proposals to continue consolidating these
integrity systems, in order to create the conditions to have trustworthy public en-
tities, with civil servants who, daily, fulfill the mandate of making that the general
interest prevail over particular interests.
Keywords: integrity systems - OECD handbook - corruption
1. Contexto
El 29 de julio de 2014, la portada del diario La Segunda dio a conocer la denuncia

del Servicio de Impuestos Internos contra Hugo Bravo López por devoluciones
de impuestos indebidas a través de la empresa Penta. Este hecho fue el inicio
de un efecto dominó, en que rápidamente se destaparon hechos de corrupción
que involucraban a políticos de diferentes sectores y que terminaría con la
conformación de la «Comisión Asesora Presidencial contra los conflictos
de interés, el tráfico de influencias y la corrupción», también conocida como
Comisión Engel.
Luego de 45 días de trabajo, la comisión entregó un informe que contenía más de
200 recomendaciones agrupadas en cinco capítulos. Se destaca dentro de esas
propuestas, el capítulo V denominado «Integridad, ética y derechos ciudadanos»,
que propuso la creación de sistemas de integridad para el sector público y
privado. Es así como la posterior «Agenda para la probidad y la transparencia»
presentada el 11 de mayo de 2015 (Vargas Morales, 2015) incorporó como una
de sus acciones la creación de códigos de ética en instituciones del Gobierno
central, proceso que estuvo a cargo de la Dirección Nacional del Servicio Civil. Para
dar cumplimiento a este compromiso, se diseña e implementa una metodología
a cargo de la Dirección Nacional del Servicio Civil y el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) destinada a elaborar participativamente los
Implementando los sistemas de integridad en el sector público chileno: 37
reflexiones a partir del manual de la OCDE sobre integridad pública
primeros códigos de ética del sector público chileno (Carrizo Santiago & Silva
Durán, 2017).
El resultado de este proceso fue que, en junio de 2017, la Dirección Nacional
del Servicio Civil anuncia la aprobación de los primeros códigos de ética de 256
instituciones públicas (Dirección Nacional del Servicio Civil, 2016). En palabras
de la presidenta Bachelet, «los códigos reflejan los valores y conductas que
requieren la cultura y los objetivos estratégicos de cada institución y, además,
establecen un marco de referencia para las acciones que se espera de sus
funcionarios» (Bachelet Jeria, 2017). Para avanzar en la misma línea, este
organismo, a través del oficio Nº 1.316, de 2017, del Ministerio de Hacienda,
emite pautas para la implementación de sistemas de integridad pública
mediante la designación de un coordinador de integridad, de asesores técnicos
y el establecimiento de un comité de integridad.
El proceso de elaboración participativa de códigos de ética y la posterior
instalación de sistemas de integridad institucional es un hito relevante que
significó un cambio en la estrategia a través de la cual el sector público chileno
había enfrentado el fenómeno de la corrupción. Esto queda de manifiesto al
analizar las propuestas originadas al alero de la Comisión Nacional de Ética
Pública de 1994, el acuerdo político legislativo de 2003 y la Comisión de
Probidad del año 2006. Todas estas instancias optaron por el establecimiento
de cambios legales y modificaciones institucionales para fortalecer la ética
en las instituciones públicas (Lagos Machuca, 2019; Silva, 2018) por sobre
la promoción de políticas que apuntaran a alinear el comportamiento de
autoridades, servidoras y servidores públicos a los valores que la función pública
exige. Es así como la instalación de sistemas de integridad propuesta por la
Comisión Engel significa el primer esfuerzo a nivel gubernamental por enfrentar
el fenómeno de la corrupción, a través de lo que la teoría denomina un «enfoque
de integridad» por sobre un «enfoque de cumplimiento» (Jiménez Asensio, 2017;
Rohr, 1989).
Pero, ¿es el camino por el cual ha avanzado nuestro país, el correcto?, ¿cuáles
son los ámbitos en los que se ha avanzado poco, como para hablar de verdaderos
sistemas de integridad pública en nuestro sector público? Con la reciente
publicación del Manual de la Organización para la Cooperación del Desarrollo
sobre integridad pública (2020) surge una serie de dudas sobre cómo nuestra
institucionalidad está enfrentando el fenómeno de la corrupción. ¿Cuáles
son las mejores prácticas de integridad que este manual propone?, ¿cumplen
las entidades públicas chilenas con estas buenas prácticas?, ¿cómo estas
pautas se alinean a las medidas anticorrupción que actualmente se debaten?
El presente artículo espera ser un aporte a la manera en que el sector público
avanza hacia la consolidación de una cultura de la integridad y espera identificar
los principales desafíos que las entidades enfrentan para alinearse de manera
ágil a las mejores prácticas internacionales.
2. Definiciones teóricas sobre integridad
El tema de la integridad en el debate ético se incorpora a partir de la necesidad de

superar el enfoque normativo o legal, respecto de las conductas aceptadas o no en
un determinado contexto. Esto porque incorpora nuevas dimensiones respecto de
lo que se espera sea la conducta efectuada en un determinado ámbito de acción.
Una persona íntegra es aquella cuyo proceder no merece críticas, porque resulta
consistente con las expectativas generadas. Llevando esta cualidad al ámbito
de la función pública, podemos decir que «la integridad consiste precisamente
en esa virtud que permite al servidor público actuar cotidianamente de forma
coherente con el principio del servicio público y con los valores congruentes
con el mismo, como la imparcialidad, la eficacia, la transparencia, la legalidad,
etcétera. Eso sí, buscando ante el ineludible conflicto de valores el justo medio,
el prudente compromiso entre valores deseables» (Villoria Mendieta, 2011, pág.
109). Este concepto nos lleva a una discusión superior sobre el comportamiento
ético de las personas, particularmente en el sector público, donde se espera que
quien ejerce un cargo de estas características no solo piense, sino que obre en
consonancia con esos valores y principios que posee.
Al enfocar el problema de la corrupción y de la falta de ética, desde una perspectiva
de la integridad, se supera la discusión meramente formal y se incorpora un nivel
superior que lleva a la necesidad de consistencia entre prácticas, principios y
comportamientos. De esta manera, tal como ocurre con muchas normas, si las
regulaciones vigentes no incorporan todos los elementos, o no se han adecuado
a la realidad contemporánea, se deja sin efecto, la excusa de «la norma no lo
prohíbe», toda vez que quien actúa bajo esa lógica, no estaría siendo íntegro
en su modo de comportarse. A modo de ejemplo, si una norma no especifica
explícitamente que no se pueden recibir regalos por parte de un funcionario,
desde el punto de vista de la integridad, eso no sería excusa para que alguien
pudiese recibir esa dádiva. Esto porque, al hacerlo pone en entredicho su futuro
actuar para con quien entregó el presente. Esto nos lleva a entender que los
sistemas de integridad deben abordar el marco que delimite el actuar del
funcionario, de forma de reforzar el modo correcto de acción.
Dentro de sus primeras páginas, el Manual de la Organización para la Cooperación
del Desarrollo establece que en la lucha contra la corrupción «los enfoques
tradicionales basados en la creación de más reglas, un cumplimiento más
estricto y una aplicación más rigurosa de la ley han tenido una eficacia limitada»
(OECD, 2020). Esta idea es compartida por las principales discusiones teóricas
de la actualidad, que como se dijo anteriormente, han enfocado su trabajo en
el concepto de integridad por sobre el de cumplimiento (Diego Bautista, 2015;
Huberts & Hoekstra, 2016; Jiménez Asensio, 2017).
Siguiendo con la definición de integridad, desde un punto de vista teórico
este término ha sido abordado desde variadas perspectivas; ya sea desde su
vinculación con la gobernanza, la ética pública o las implicancias valóricas

del concepto (Heywood et al., 2017). La Organización para la Cooperación del
Desarrollo la define como: «la aplicación de valores y normas generalmente
aceptadas a la vida diaria» (OECD, 2009, pág. 9). En este mismo sentido, Huberts
(2018) plantea ocho perspectivas teóricas para comprender el concepto,
concluyendo que todas ellas apuntan a entender la integridad como «la cualidad
de actuar en concordancia y armonía con valores, normas y reglas de aceptación
general» (pág. 3). Más recientemente, la Organización para la Cooperación
del Desarrollo propone de manera más sencilla que la integridad «es hacer lo
correcto, incluso cuando no haya nadie mirando» (OECD, 2020, pág. 17).
Esta conceptualización adquiere especial relevancia al comprender que las
políticas públicas de vanguardia en materia anticorrupción han puesto su
foco en fortalecer la integridad de los individuos por sobre eliminar los actos
de corrupción (Heywood et al., 2017) y el camino para llevarlo a la práctica
ha sido el diseño e implementación de políticas de gestión de la integridad.
Esta tendencia, en la que se enmarca el Manual de la Organización para la
Cooperación del Desarrollo, es entendida como «el conjunto de intenciones,
elecciones y acciones diseñadas para promover y proteger la integridad dentro
de las organizaciones» (van Tankeren & Montfort, 2012, citado en Huberts &
Hoekstra, 2016, pág. 15). Este conjunto de iniciativas debiese considerar una
combinación de normas formales con elementos de motivación estructurados
en un «sistema de reglas, valores, lineamientos y mecanismos de socialización»
(Heywood 2012, citado en Heywood et al., 2017, pág. 23).
3. Implementación de los sistemas

de integridad en Chile, a la luz de
las recomendaciones de la OCDE
A diferencia de lo que generalmente se piensa, la integridad no apunta

exclusivamente a funcionarios públicos o entidades gubernamentales. Por
el contrario, y tal como se anunció en el punto anterior, el concepto engloba
elementos que impactan en la confianza pública, la «buena administración» y la
eficacia gubernamental. En este sentido, es relevante considerar a la integridad
como un elemento clave no solo de las organizaciones públicas, sino que de la
sociedad en su conjunto.
Considerando lo anterior, durante los últimos años ha existido un creciente
compromiso de parte de múltiples organismos internacionales por promover
herramientas efectivas de gestión de la integridad (INTOSAI, 2016; OECD, 2017;
PNUD, 2017). En este contexto surge el Manual de la Organización para la
Cooperación del Desarrollo sobre integridad pública, documento que busca hacer
operativa y apoyar la implementación de la Recomendación de la Organización
para la Cooperación del Desarrollo sobre integridad pública publicado el 2017. El

manual presenta en trece capítulos cada una de las recomendaciones, entrega
una definición práctica con una base teórica y señala los principales desafíos
que la sociedad en su conjunto debiese enfrentar en su implementación.
Las herramientas mencionadas apuntan a ser recomendaciones a los respon-
sables políticos a nivel gubernamental, pero, como veremos a continuación, sus
propuestas y buenas prácticas son también aplicables a la manera en que cada
organización aporta en la construcción de un Estado más íntegro. Por esta ra-
zón, debiesen ser consideradas como un lineamiento y un estándar para compa-
rar los esfuerzos anticorrupción realizados en cada país.
El primer grupo de herramientas que describe el manual se refiere a la articulación
de un sistema de integridad coherente y completo, para lo cual, se identifican
cuatro elementos principales.
Tabla 1
Primer grupo de herramientas: un sistema coherente y completo
Las autoridades y la alta dirección de las organizaciones asumen un

Compromiso compromiso sistemático y activo con la integridad a través de reformas
profundas y de largo plazo.
Existencia de organismos, equipos o actores anticorrupción con compe-

Responsabilidades tencias claras y bien definidas que trabajan de manera coordinada en la
lucha contra la corrupción.
Implementación de un enfoque estratégico para la gestión de la inte-

Estrategia gridad, a partir del diseño y puesta en marcha de planes de acción con
objetivos bien definidos que guían el trabajo anticorrupción.
Establecimiento de regulaciones y pautas de comportamiento que pro-

Normas mueven altos estándares de conducta anteponiendo el interés general y
la adhesión a los valores de la función pública.
Fuente: elaboración propia (a partir de OECD, 2020)
Las reformas políticas y administrativas implementadas en Chile durante los

últimos treinta años han permitido estructurar un sistema alineado a las buenas
prácticas internacionales, a través del fortalecimiento de la autonomía de los
órganos anticorrupción, el perfeccionamiento de normas de transparencia y
probidad y la articulación de sistemas de integridad en el Gobierno central (Arís
Alonso et al., 2020; Lagos Machuca, 2019; Silva, 2018). Al mismo tiempo, durante
los últimos años se han impulsado instancias de colaboración interinstitucional
como la Alianza Anticorrupción UNCAC Chile o la Mesa de Gobierno Abierto
que han permitido coordinar el fortalecimiento de los sistemas de integridad
institucional. En el anexo 1 se mencionan las principales acciones y medidas
anticorrupción impulsadas durante los últimos treinta años en el país, las que
evidencian el enfoque principalmente normativo de las medidas aplicadas al
sector público chileno.
Complementario a lo anterior, aún existen importantes desafíos para

consolidar la articulación de sistemas anticorrupción en el sector público
chileno. Si bien el Servicio Civil ha impulsado desde 2015 la implementación
de sistemas homogéneos en todo el Gobierno central y con responsabilidades
bien definidas, estas iniciativas han estado focalizadas exclusivamente en las
instituciones centralizadas, excluyendo a: otros poderes del Estado, organismos
constitucionalmente autónomos y los 345 municipios del país. Tampoco existe
certeza de la existencia de instancias de coordinación entre los encargados
de integridad de las distintas instituciones, lo que permitiría un intercambio
fructífero de experiencias y buenas prácticas. Por último, resulta necesario
alinear la implementación de las medidas anticorrupción a las definiciones
estratégicas e indicadores de gestión institucional, lo que aliente a que el
propio sistema de integridad organizacional se encuentre en coherencia con las
prioridades de la entidad y cuente con el compromiso formal de la alta dirección.
Un segundo grupo de herramientas se refiere a la construcción de una cultura
de integridad pública.
Tabla 2
Segundo grupo de herramientas: una cultura de integridad pública
Promoción de una cultura ciudadana que defienda y valore la integridad

Sociedad pública a través de un entorno jurídico favorable, educación cívica y ac-
ciones para erradicar malas prácticas ciudadanas.
Fortalecimiento de estructuras de gestión de recursos humanos que re-

Liderazgo cluten, perfeccionen, promuevan y valoren un liderazgo ético que inspire
a los equipos y promueva altos estándares de integridad.
Establecimiento de procesos de reclutamiento, selección y promoción

Mérito
basados en la cualificación de los funcionarios.
Realización de acciones de formación periódicas y adaptadas a la rea-

Desarrollo de
lidad organizacional que fomenten el compromiso de los funcionarios
capacidades
con la integridad.
Desarrollo de una cultura organizativa abierta en que se promueva la

Apertura discusión de dilemas éticos y se proteja a aquellos individuos que de-
nuncian inobservancias éticas.
En los últimos veinte años, Chile se ha destacado por la adopción de prácticas

de vanguardia en la búsqueda de una cultura del mérito y en la gestión de altos
directivos públicos (Fraile Galilea, 2018; Pliscoff Varas, 2016). Por otro lado,
de manera reciente una serie de instituciones han desarrollado instancias de

formación a las y los servidores públicos, las que se han coordinado en una red
de academias a cargo de la Dirección Nacional del Servicio Civil. Por otro lado,
y en relación a las recomendaciones referidas a sociedad y apertura, se destaca
que las instituciones del Gobierno central cuentan con canales de consulta y
denuncia promovidos por la metodología de la Dirección Nacional del Servicio
Civil, lo que sin lugar a dudas es un factor clave en el fortalecimiento de una
cultura organizativa abierta en que se promueve la asesoría y acompañamiento
en la resolución de dilemas éticos.
Siguiendo la línea planteada en el párrafo anterior, se debe reconocer que aún es
necesario avanzar en cómo las políticas de integridad organizacional promueven
la construcción de una cultura de la integridad. En este sentido, se identifican
tres tópicos prioritarios:
1) En referencia al principio de apertura, no existe información consolidada
respecto a cómo están operando los mecanismos de consultas y denuncias
promovidos por la Dirección Nacional del Servicio Civil en su oficio Nº 1.316,
de 2017, lo que no permite conocer el impacto de su implementación y
cómo estos conversan con los cambios normativos que el Gobierno está
impulsando.
2) Tampoco existe información agregada respecto a cómo las instituciones
públicas están promoviendo actividades de capacitación y desarrollo de un
liderazgo ético entre sus funcionarios, lo que dificulta comprender si hay una
estrategia centralizada en este sentido.
3) Si bien se reconoce que el esfuerzo realizado durante los últimos años en
la creación de códigos de ética y sistemas de integridad, este se focalizó
en los dilemas éticos que los miembros de las entidades enfrentaban.
En la actualidad es un desafío avanzar en la incorporación de usuarios,
beneficiarios, proveedores y ciudadanía en general a estos mecanismos
anticorrupción.
Tal como el Manual de la Organización para la Cooperación del Desarrollo
establece, estos tres tópicos son un punto de partida indispensable para la
consolidación de una cultura de la integridad.
Luego el manual presenta un tercer grupo de herramientas, bajo el título
Rendición de cuentas.
Tabla 3
Tercer grupo de herramientas: rendición de cuentas eficaz
Instalación de políticas de gestión de riesgos de integridad como una

Gestión de riesgos manera de establecer mecanismos de control y protocolos que salva-
guarden la integridad organizacional.
Promoción de conductas éticas a través de mecanismos de sanción que

Aplicación y sanción
disuadan la ocurrencia de violaciones a la integridad.
Fortalecimiento de las instancias y acciones de control externo como

una manera de perfeccionar el rol de asesoramiento y fiscalización que
Supervisión
ejercen en la aplicación imparcial de normas y el seguimiento de de-
nuncias.
Realización de acciones de formación periódicas y adaptadas a la rea-

Participación lidad organizacional que fomenten el compromiso de los funcionarios
con la integridad.
Instalación de buenas prácticas de Gobierno abierto y transparencia

Apertura para facilitar y promover el involucramiento de partes externas en los
procesos de diseño e implementación de políticas anticorrupción.
Una de las principales características de los códigos de ética que dieron

origen a los actuales sistemas de integridad del sector público chileno, fue su
carácter sancionatorio. Así, en la actualidad todos los códigos tienen definidas
las sanciones a las que se enfrentan aquellos miembros de la organización
que vulneren las normas ahí contenidas. Este elemento, ejemplifica al mismo
tiempo el rol de supervisión que ejerció la Dirección Nacional del Servicio Civil
en el proceso, lo que, sin lugar a dudas, permitió promover el cumplimiento y
avance de los hitos planificados en la metodología. De igual modo, se destaca
que la implementación de la estructura de integridad promovida por el Servicio
Civil tuvo en cuenta el rol que ejercen los encargados de reportar operaciones
sospechosas a la Unidad de Análisis Financiero, lo que facilita la coordinación
que ambas iniciativas deben demostrar en la práctica.
A partir de las recomendaciones planteadas por la OECD, existen algunos desafíos
a los cuales las entidades públicas debiesen hacer frente para consolidar la
rendición de cuentas de las iniciativas de integridad pública. En primer lugar, si
bien los códigos de ética fueron concebidos como instrumentos sancionatorios
de las inobservancias éticas, en la actualidad las instituciones no publican los
resultados de las investigaciones, lo que impide conocer de manera particular
y agregada el efecto que estos instrumentos están teniendo en la práctica. En
segundo lugar, la implementación de los sistemas de integridad no tiene una
vinculación explícita con las áreas de control y auditoría; esto evidencia que
en la actualidad no existe una gestión de riesgos específica para las materias
de integridad, lo que podría ser perfeccionado fortaleciendo la vinculación de
los coordinadores de integridad con partes interesadas de control tanto interno
como externo. Finalmente, y tal como se dijo en párrafos anteriores, resultaría

conveniente evaluar de qué manera la actual estructura de los sistemas de
integridad institucional se hace cargo de permitir, promover y aumentar la
participación de las personas externas a la institución a través de canales ya
existentes como los consejos de la sociedad civil u otros ad hoc a cada sistema.
En esta sección se han presentado las trece herramientas que el Manual de
la Organización para la Cooperación del Desarrollo sobre integridad pública
propone para fortalecer la manera en que las organizaciones enfrentan en la
práctica la lucha contra la corrupción. Asimismo, se han identificado los avances
que ha tenido el país en la materia, identificando el rol central que ha tenido
la Dirección Nacional del Servicio Civil en la construcción de sistemas de
integridad institucional. Esto ha permitido identificar algunas áreas prioritarias
que permitirían perfeccionar la manera en que las instituciones promueven el
comportamiento ético de sus funcionarias y funcionarios y los protegen, al
mismo tiempo, de violaciones a la integridad.
Conclusiones
La agenda de probidad y transparencia de 2015 fue el impulso detonante que

permitió modernizar y cambiar la forma en que la Administración pública
enfrentaba el fenómeno de la corrupción. Con la construcción participativa de
256 códigos de ética y la posterior implementación de sistemas de integridad,
se reemplazó una estrategia principalmente normativa y de compliance por
una estrategia de integridad, enfocada en fortalecer cómo los miembros de las
organizaciones alinean su comportamiento a los valores que la función pública
implica.
Este cambio de estrategia fue posible en gran medida debido al rol promotor,
articulador y supervisor que la Dirección Nacional del Servicio Civil ejerció en
las entidades del Gobierno central. Sin embargo, en la actualidad existe limitada
información respecto a cómo esta entidad ha continuado trabajando en esta
estrategia, lo que dificulta realizar un análisis general y consolidado sobre la
aplicación de los sistemas de integridad en el país y la posterior consolidación
de los mismos. Esto es al mismo tiempo una oportunidad para evaluar en detalle
esta política pública e identificar mecanismos para fortalecer esta importante
iniciativa gubernamental.
En este contexto, el Manual de la Organización para la Cooperación del Desarrollo
debiese ser una carta de navegación que señale el norte al que debiesen apuntar
los Gobiernos para perfeccionar la manera a través de la cual fortalecen la
probidad y luchan contra la corrupción. Este artículo, no ha pretendido ser una
revisión detallada, exhaustiva y analítica de este documento. Por el contrario,
busca presentarlo de manera introductoria, descriptiva y resumida, como un
modo de invitar a reflexionar sobre las recomendaciones que plantea y, por

consiguiente, la forma en que la Administración pública chilena ha avanzado en
estas temáticas.
Luego de este ejercicio, ha sido posible identificar algunas áreas prioritarias
a las que habría que prestar atención. En primer lugar, es indiscutible el rol
central de la Dirección Nacional del Servicio Civil en la articulación de sistemas
de integridad en el sector público chileno; sin embargo, es relevante fortalecer
su rol como entidad rectora del principio de integridad en las instituciones del
Gobierno central. Un punto de partida en este sentido, es realizar una evaluación
respecto a la implementación de esta iniciativa en el sector público chileno.
Esto permitiría identificar claramente y de manera comparativa con lo señalado
en el manual, aquellos elementos de éxito presentes y aquellas lecciones
aprendidas resultantes del proceso. De este modo, la experiencia chilena podría
ser de utilidad para otros países de la región que se comienzan a embarcar en la
implementación de políticas de integridad de estas características.
A partir de la revisión realizada, fue posible identificar que las principales
fortalezas de la institucionalidad pública chilena en materia de integridad
se encuentran en la presencia de un sistema coherente y coordinado, con
responsabilidades definidas tanto a nivel estatal como organizacional y normas
que son el resultado de las agendas de probidad que ha tenido Chile en los últimos
treinta años. Teniendo esto en consideración, es relevante avanzar en aquellas
herramientas orientadas a fortalecer la rendición de cuentas y a promover una
cultura de integridad en la sociedad en su conjunto. Una adecuada protección
de las personas que denuncian actos de corrupción, el perfeccionamiento de
las capacitaciones anticorrupción, la implementación una gestión de riesgos de
integridad y la participación activa de la sociedad civil en estas iniciativas son
las materias en que se encuentran las principales brechas identificadas.
Finalmente, y en línea con todo lo anteriormente expuesto, el Manual de la
Organización para la Cooperación del Desarrollo sobre Integridad Pública
permite reconocer que la presencia en la institucionalidad chilena de múltiples
organismos encargados de promover la integridad y luchar contra la corrupción
va en la senda correcta. Sin embargo, es necesario fortalecer el trabajo
coordinado y conjunto entre las múltiples entidades involucradas en este
sistema de integridad. La conciencia de sistema, por parte de cada una de las
instituciones, es prioritaria para promover instancias de cooperación eficientes
y demostrar el impacto que el trabajo interinstitucional tiene en la detección,
investigación y sanción de casos de corrupción. Las recomendaciones que el
manual entrega son un buen punto de partida para consolidar un sistema de
integridad que apunte a recuperar la confianza ciudadana y a construir una
cultura pública de integridad.
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presenta-agenda-de-probidad-y-transparencia-en-medio-de-crisis-politica.
html
Normativa
• Ministerio de Hacienda (2017). Oficio Nº 1.316, de 2017, que informa acciones

vinculadas a implementación del sistema de integridad en cada institución
pública.
Anexos
Año Medida
Ratificación de la Convención Interamericana contra la
1998
Corrupción
1999 Ley de probidad y declaración de intereses a altos cargos
1999 Modificación al Código Penal sobre delitos de corrupción
2003 Ley de Bases de Procedimiento Administrativo
2003 Creación del Sistema de Alta Dirección Pública
2003 Creación Unidad de Análisis Financiero
2003 Ley de Compras Públicas
Ley de gastos reservados y nuevas asignaciones a
2003
autoridades
2003 Ley de financiamiento electoral
Reforma constitucional que consagra el principio de probi-
2005
dad y publicidad
Declaración de intereses y patrimonio a autoridades y altos
2006
funcionarios
Ratificación de la Convención de las Naciones Unidas contra
2007
la Corrupción
Ley de transparencia y acceso a la información de la
2008
Administración del Estado
Fortalecimiento de la transparencia a nivel municipal, ley
2014
Nº 20.742
2014 Ley de Lobby
Sistemas antilavado y anticorrupción en los servicios
2015
públicos a cargo de la Unidad de Análisis Financiero
Creación de códigos de ética y sistemas de integridad a
2015
cargo del Servicio Civil
Ley de probidad pública que regula los conflictos de intere-
2016
ses
Fortalecimiento de las competencias municipales, ley
2016
Nº 20.922
Perfeccionamiento del Sistema de Alta Dirección Pública y
2016
del Servicio Civil
49
EL SISTEM A ALTERN ATIVO DE

SOLUCIÓN DE CONTROVERSI AS
EN EL DERECHO DE ACCESO A L A
INFORM ACIÓN PÚBLICA, VISIONES
SOBRE SU LEGALIDAD Y PERTINENCI A
THE ALTERN ATIVE DISPUTE
SE T TLEMENT SYSTEM IN THE
RIGHT OF ACCESS TO PUBLIC
INFORM ATION, VISIONS ON
ITS LEGALIT Y AND RELEVANCE
Pamela Bijit Alfaro 1

Resumen
A comienzos de 2010 y habiendo transcurrido un breve período de tiempo
desde la puesta en marcha de la ley Nº 20.285, el Consejo para la Transparencia
resuelve agregar un nuevo trámite a los requerimientos de amparo ingresados
por los solicitantes de información ante dicho organismo. El trámite se denominó
«sistema anticipado de resolución de controversias (SARC)» y se caracterizaba
por la incorporación de un papel más activo por parte del Consejo, el que
asumiría un rol de mediador en la búsqueda de acuerdos entre el reclamante y
el órgano reclamado y, con ello, eventualmente una resolución temprana de los
requerimientos formulados y un mayor ahorro de recursos.
Ahora bien, dicho trámite no solo implicaba un nuevo rol para el mencionado
órgano, sino que también daba lugar a una actividad, al parecer no regulada
expresamente, instándonos a analizar temas como la competencia de los
órganos de la Administración del Estado, la iniciativa que debe regir en sus
funciones, y cómo convive con el principio de juridicidad de los actos de la
Administración del Estado; y en particular, hasta qué punto llegan, pueden llegar,
y deben llegar las atribuciones de los órganos públicos, así como cuál ha sido la
contribución de este procedimiento, tanto para los solicitantes de información
pública como para los órganos requeridos que intervienen en la entrega de esa
información.
Palabras clave: transparencia – legalidad – Administración del Estado
1 Abogada de la Universidad de Valparaíso, magíster en Derecho, mención Derecho Público de la

Universidad de Chile.
50 Pamela Bijit Alfaro
Abstract
At the beginning of 2010 and after a short period of time since the implementa-
tion of Law No. 20,285, on Access to Public Information, Chilean Transparency
Council resolved to add a new procedure to the requests for protection entered
by the information requestors before that organism. This procedure was called
«anticipated system for dispute resolution» and was characterized by the incor-
poration of a more active role by the Chilean Transparency Council, which would
assume a mediating or conciliatory role in the search for agreements between
the claimant and the organ claimed, and with it, eventually an early resolution of
the formulated requirements and a greater saving of resources.
Now, this procedure, not only implied a new role for the aforementioned body,
specifically charged with safeguarding the right of access to public information,
but it was also giving rise to an activity, apparently not expressly regulated in our
national public law related to the matter, urging us to analyze, in this case, issues
such as the competence of the state administration bodies, the initiative that
should govern their functions, and how it coexists with the principle of legality
of the acts of the state administration; and in particular, to what extent do the
powers of the public bodies go, can go, and should go, as well as what contribu-
tion this procedure may have, both for those requesting public information and
for the required bodies involved in the delivery of such information.
Keywords: transparency – legality – state administration
Introducción
El acceso a la información pública surge como un derecho que comienza a

ser adoptado por la mayoría de los países de la región, con la esperanza de
que constituyera una medida efectiva para combatir la corrupción, reducir la
asimetría en la información que circula entre el Estado y los ciudadanos, proteger
y garantizar otros derechos humanos y fortalecer los procesos de rendición de
cuentas (CAInfo, 2015).
Si bien es efectivo que el reconocimiento que efectúa nuestro país al principio
de transparencia —a raíz de la reforma constitucional de 2005, que establece
en el artículo 8º de la Constitución Política de la República: «…Son públicos los
actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos
y los procedimientos que utilicen»— viene a ser a nivel de derecho interno, la
consagración efectiva del derecho constitucional de acceso a la información
pública, por el que se da el puntapié inicial en la agenda de transparencia en
Chile. Es fundamental hacer presente, que dicho proceso comenzó previamente,
El sistema alternativo de solución de controversias en el derecho de
acceso a la información pública, visiones sobre su legalidad y pertinencia 51
constituyendo antecedentes relevantes, el decreto supremo Nº 291, de 1974,

del Ministerio del Interior, la ley Nº 19.653, de 1999, el decreto supremo
Nº 26, de 2001, de la Secretaría General de la Presidencia y la sentencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos de 2006, en la que se condena a
nuestro país, en el caso «Claude Reyes y otros vs. Chile» a «adoptar, en un plazo
razonable, las medidas necesarias para garantizar el derecho de acceso a la
información bajo el control del Estado, de acuerdo al deber general de adoptar
disposiciones de derecho interno establecido en el artículo 2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos» (párrafo 7 de su parte resolutiva).
No obstante, lo cual e independiente de dichos antecedentes, la mayor expresión
de este derecho, tuvo lugar en 2008, cuando fue aprobada la Ley de Acceso a
la Información Pública, Nº 20.285, la que constituye a la fecha, el hecho más
relevante en el proceso de avance hacia una mayor transparencia en la gestión
de la Administración del Estado y de rendición de cuentas de la función pública.
La ley Nº 20.285 cuenta con importantes instituciones, tales como: cuál es
la información que debe ser pública, las excepciones que justifican la reserva
de información, los procedimientos de acceso a la información, así como las
sanciones aplicables en el caso de su denegación injustificada, además de crear
el Consejo para la Transparencia como el gran defensor de la transparencia
pública, con un carácter de autónomo y especializado y confiriéndole patrimonio
propio y personalidad jurídica, con el objeto de que pueda actuar dotado de
mayor independencia en sus funciones.
Producto de este rol, el Consejo tiene una posición clave en la aplicación efectiva
de las garantías de los solicitantes de información pública. No obstante, deberá
enfrentar tanto los desafíos de una cultura basada en el secretismo como las
complejidades que se han ido generando en el transcurso de la aplicación de
la ley y en el incremento de requerimientos de los particulares demandando su
intervención, incidiendo con ello, no solo en el funcionamiento de dicho órgano,
sino que también en sus políticas, planes y programas que adopta, como se
podrá apreciar en las siguientes líneas, con el objeto de hacer frente a las
vicisitudes del ejercicio de este derecho.
Es así que, en virtud de sus facultades, ese organismo deberá fiscalizar el
cumplimiento de las normas de transparencia y la publicidad de la información
de los órganos de la Administración del Estado y garantizar el derecho de acceso
a la información, concurriendo en aquellos casos en que la autoridad pública, no
proporcione o deniegue total o parcialmente la información requerida, o no de
cumplimiento a los deberes de transparencia activa, contando para el efecto los
solicitantes de información, de amparo al derecho de acceso a la información
pública y reclamo por infracción a las obligaciones de transparencia activa, ante
esa entidad.
Será frente a estos reclamos y amparos que el Consejo, en su rol de garante, tendrá
que enfrentar considerables retos, entre ellos, el de responder oportunamente
a las peticiones de los solicitantes, las que se han visto incrementadas en el

transcurso de la aplicación de la ley, provocando dificultades de cumplimiento
en el corto y mediano plazo.
En este escenario, se hace imprescindible un trabajo eficiente, en el que los
tiempos de resolución de los amparos y reclamos, sean breves, o a lo menos se
condigan con los plazos fijados por el legislador. La realidad ha revelado tardanzas
de meses en la resolución de los casos, considerando las etapas y análisis que
debe efectuar en cada caso el Consejo para emitir un pronunciamiento de fondo.
A raíz de estas circunstancias, el Consejo implementó procesos tendientes
a resolver de manera expedita las controversias entre los solicitantes y los
órganos regulados por la ley Nº 20.285, con el objeto de desarrollar su trabajo
de manera eficiente y célere, implementando en su gestión el sistema anticipado
de resolución de controversias del derecho de acceso a información pública,
como una medida para alcanzar estos objetivos.
En esta investigación se buscará analizar la instauración por parte del Consejo
de ese sistema, el que fue implementado durante 2010, con el objeto de resolver
y agilizar las respuestas a los requerimientos de los solicitantes de información,
el que, desde su puesta en marcha, ha experimentado una importante evolución
e incremento en su aplicación.
No obstante, será necesario también abordar dicho mecanismo desde la
perspectiva de la regulación, en atención a su falta de reconocimiento expreso en
las normas sobre transparencia, instándonos así a analizar su sustento jurídico
y, por tanto, a determinar en qué ámbito de la actividad de la Administración es
susceptible de ser incluido.
1. Sistema anticipado de resolución de

controversias «SARC» en el derecho de
acceso a la información pública en Chile
1.1. Antecedentes sobre el sistema anticipado de resolución de controversias

y su instauración en el derecho de acceso a la información pública en Chile
Los mecanismos alternativos de resolución de controversias —negociación,
arbitraje, mediación, conciliación— tienen su origen en el propósito de evitar los
juicios. Dentro de ellos, podemos distinguir entre los autocompositivos y los
heterocompositivos, según la resolución del conflicto se origine por las mismas
partes o por un tercero. Asimismo existen métodos cuya resultado es vinculante
y otros que no, aunque todos comparten su carácter voluntario (Rodríguez
Márquez, 2015).
A comienzos de 2010, producto de una investigación realizada al interior del
Consejo, a partir de la experiencia comparada, surge un plan piloto destinado
a incorporar un sistema alternativo de solución de controversias en el

procedimiento de amparos de la ley Nº 20.285, el que se denominó sistema
anticipado de resolución de controversias (SARC) como una opción para reducir
la carga de trabajo del Consejo, los plazos de tramitación de los amparos y
reclamos, junto con aumentar la participación de las partes interesadas y, por
otra parte, hacer un uso eficiente de los recursos públicos (acta Nº 137, 2010).
Por estas consideraciones, el 16 de marzo de 2010, el Consejo decide, de
manera experimental, someter al mencionado sistema el amparo rol C145-10
«Ricardo Moya Montesinos contra Comisión Nacional de Investigación Científica
y Tecnológica» —calificado como de baja complejidad—, relativo a la no entrega
de los puntajes obtenidos por el señor Moya en un concurso de becas para
funcionarios públicos interesados en cursar estudios en Chile. Para ello, Unidad
de Admisibilidad del Consejo realizó gestiones informales para contactarse con
el órgano reclamado sugiriendo la entrega de información, considerando los
términos en que este último había fallado en casos similares. El 29 de marzo
esa institución remitió los puntajes, los que fueron enviados al reclamante, quien
manifestó su conformidad, siendo aprobada la operación por el Consejo con
fecha 30 de marzo. Con este procedimiento se evidenció la posibilidad cierta de
acortar la tramitación de la ley Nº 20.285, considerando que solo el plazo para
formular descargos del organismo reclamado excede con creces el período que,
en el caso en cuestión, tardó en resolverse este reclamo.
Así las cosas, en sesión ordinaria Nº 137, de 30 de marzo de 2010, se propuso
este sistema de solución de conflictos ante el Consejo Directivo, justificado
en la necesidad de disminuir los tiempos entre casos ingresados y decisiones
despachadas. Para aquello, se resolvió que se llevaría a cabo un plan piloto,
que duraría hasta junio de ese año y que sería evaluado tras un mes de
funcionamiento.
En sesión ordinaria Nº 148, de 14 de mayo del 2010, el Consejo Directivo
conoció los primeros resultados del SARC. Las unidades de Admisibilidad
y de Promoción y Clientes informaron que, tras la destinación de un caso al
sistema por el Consejo Directivo, este se asignaba a un analista de la Unidad de
Promoción y Clientes, quien se comunica con el órgano reclamado para solicitar
la información; si este accede, se entrega al reclamante para que manifieste su
conformidad.
En cuanto a los resultados hasta esa fecha, de los 12 casos sometidos a
mediación, 4 casos alcanzaron desistimiento formal y otros 6 desistimientos
verbales, mientras que solo 2 casos no lograron el objetivo. Asimismo, se
observó que el plazo original de 5 días hábiles resultó insuficiente, por lo que se
amplió en 3 días; se resolvió capacitar a los analistas intervinientes; y se ordenó
difundir el proyecto mediante enlaces en los sitios web de los órganos de la
Administración del Estado y en el del propio Consejo (acta Nº 148, 2010).
Producto de tan fructíferos resultados, dicha entidad acordó institucionalizar
el sistema, proponiéndose para el efecto, la adopción de una serie de medidas,
con el objeto de validarlo, las cuales consistieron en:
1. Consolidar un modelo permanente de SARC al interior del Consejo, para lo

cual sería conveniente conocer de primera fuente experiencias extranjeras
innovadoras en la materia.
2. Proponer que la ley Nº 20.285 contemple expresamente las soluciones
informales como un mecanismo para poner término a los amparos.
3. Asegurar al reclamante y al enlace la confidencialidad de las comunicaciones
llevadas a cabo a propósito de la búsqueda del sistema.
4. Revisar los criterios de selección de los casos derivables al mecanismo,
para aumentar su cantidad.
5. Ampliar los escenarios del instrumento a aquellos casos en que es posible
anticipar un buen resultado, en consideración a los descargos formulados
por el órgano reclamado.
6. Destinar una mayor cantidad de analistas a la búsqueda del sistema.
7. Capacitar a los analistas en técnicas de negociación y comunicación.
8. Informar a los reclamantes y a los organismos públicos en general de la
existencia de SARC como sistema para poner término a los amparos.
9. Medir los niveles de satisfacción de reclamantes y enlaces que participan
en procesos del mecanismo.
10. Certificar el proceso del sistema (Rojas Corral, 2016).
1.2. Procedimiento de implementación del sistema anticipado de resolución de

controversias en el Consejo para la Transparencia y en los órganos sometidos
a la ley Nº 20.285
Como hemos visto en el apartado anterior, el Consejo se fijó una serie de metas
entorno a la aplicación del sistema, estableciendo para el efecto una lista de
estándares de aplicación o simplemente medidas inmediatas, con el objeto de
entregarle un marco jurídico y herramientas para una aplicación exitosa.
Una de las gestiones fue remitir oficio Nº 0886, de fecha 19 de mayo de 2010,
a la presidenta de la república, proponiendo el perfeccionamiento de la ley
Nº 20.285, en el marco de las facultades que le otorga el artículo 33, letra f), de
la misma ley. En lo relativo al SARC, el Consejo propuso incorporar un artículo
24 bis con la siguiente redacción: «Desde la presentación de reclamo o el am-
paro, según corresponda, el Consejo estará facultado para promover instancias
alternativas de solución de conflictos entre el solicitante, el órgano y el tercero
involucrado. De no llegarse a una solución que satisfaga a las partes, la infor-
mación recabada en dichos procedimientos y las opiniones emitidas por estas
no podrán ser consideradas como prueba en la resolución definitiva del caso.
Asimismo, los pronunciamientos formulados por el Consejo durante esta ins-
tancia no lo inhabilitan para resolver en definitiva». Señala como fundamento la
necesidad de facultar al Consejo para implementar alternativas de solución de

conflictos, agregando que tales casos se deberán disponer que la información
recabada no podrá ser utilizada para la futura resolución del asunto y que los
pronunciamientos u opiniones no inhabilitarán al Consejo para la adopción de
la decisión definitiva, de no ser exitosa la instancia de resolución alternativa.
Finalmente sugiere entregar al Consejo la definición de cuándo será procedente.
Con fecha 17 de marzo de 2015 y mediante oficio Nº 001883, del Consejo a la

presidenta de la república, se vuelve a requerir la modificación de la ley y, poste-
riormente mediante oficio Nº 003375, de fecha 18 de mayo del mismo año, diri-
gido al ministro secretario general de la Presidencia, se expresa que el Consejo
Directivo acordó remitir propuestas para contribuir a la tramitación legislativa
del proyecto de ley que modifica la ley Nº 20.285. En dicho documento vuelve a
hacer referencia la necesidad de incorporar un artículo 24 bis (oficio Nº 006905,
2017).
Independiente de esas gestiones, se resuelve formalizar el sistema al interior

del Consejo, disponiéndose que se continuará con la tramitación de los SARC
a través de la Unidad de Admisibilidad, pero manteniéndose las gestiones en la
Unidad de Promoción y Clientes.
En 2012, el Consejo resolvió que el trámite fuera asumido exclusivamente por

la Unidad de Admisibilidad, que pasó a denominarse «Unidad de Admisibilidad
y SARC (UASARC)», quedando como la encargada de analizar los amparos, re-
clamos y recursos administrativos que ingresan al Consejo, determinando en di-
chas funciones, si estos cumplen los requisitos establecidos en la ley Nº 20.285
y en la ley Nº 19.880 para iniciar su tramitación o declarar su inadmisibilidad,
pudiendo someterlos al sistema anticipado de resolución de controversias y
posteriormente emitir una decisión de fondo en los casos en que se configure
una hipótesis de respuesta extemporánea —el órgano finalmente entrega la in-
formación solicitada— unida a una conformidad objetiva —el solicitante acepta
la información entregada—.
A su vez, en aquellos casos de menor complejidad, cuando se invoquen argu-

mentos que no innoven respecto de la jurisprudencia del Consejo Directivo o
cuando el fundamento del amparo, sea que el órgano no respondió a la solicitud
de información; el jefe de la Unidad de Admisibilidad y SARC podrá encargar a
sus analistas la aplicación del sistema (acta Nº 441, 2013).
En estos casos, el analista Consejo se comunicará por correo electrónico con el

órgano reclamado, dándole cuenta de esta alternativa y confiriéndole un plazo
de 2 días para aceptar o rechazar este procedimiento, señalándole que, de acep-
tarlo, el Consejo suspenderá las demás gestiones del caso por 10 días hábiles.
Si dentro de este período el organismo no proporciona la información, se pro-
seguirá con el procedimiento normal de un caso admisible, confiriendo traslado,
pero si el órgano reclamado se acoge al SARC y entrega la información solicita-

da, el encargado explorará el contenido de la misma y la entregará al solicitante.
Producto de las gestiones derivadas de este procedimiento, podría verificarse:
1. Desistimiento: en el evento de que el solicitante, conforme con los antece-

dentes entregados por el órgano reclamado, se desiste, ya sea expresa o
tácitamente, caso en el cual, la decisión del Consejo será de desistimiento.
2. Conformidad objetiva: en este caso el requirente recibe los antecedentes

solicitados, pero no se desiste expresa o tácitamente de su amparo. En este
escenario, el analista analizará comparativamente la información entregada
por el órgano reclamado y la solicitada por el reclamante, si concuerdan, se
declara la conformidad objetiva en la decisión del Consejo.
3. Decisión de inadmisibilidad: cuando el órgano reclamado acredita que res-

pondió la solicitud dentro del plazo legal y el requirente no se pronuncia
dentro de 5 días hábiles de notificado si los antecedentes proporcionados le
satisfacen o no; se entenderá que se encuentra conforme con la respuesta
y que no tiene intención de perseverar en el amparo deducido, emitiéndose
por el Consejo decisión de inadmisibilidad por ausencia de infracción.
4. Fracaso del sistema: si fracasa, porque la información no es proporcionada

por el órgano reclamado, no satisface al requirente o el analista del Consejo
estima que no se configura una conformidad objetiva; se confiere traslado al
órgano reclamado. Una vez evacuado o vencido el plazo, el caso se direccio-
na internamente a la Unidad de Fondo (oficio Nº 008678, 2015).
Con el objeto de socializarlo, se dicta el oficio Nº 009402, de fecha 30 de noviem-

bre de 2015, el cual informa la implementación de un sistema anticipado de reso-
lución de controversias y es distribuido en todas las instituciones que pudieran
ser objeto de amparos ante el Consejo. Expone que, a seis años de la entrada en
vigencia de la ley Nº 20.285 y con ocasión de ampliar jurisprudencia generada en
el ejercicio de sus facultades resolutivas, se encuentra frente a una oportunidad
propicia para profundizar soluciones colaborativas en las que se integren de ma-
nera más proactiva los órganos públicos y las personas que ejercen el derecho
de acceso a la información, mediante la implementación de este sistema.
El referido oficio explica que este procedimiento ha sido implementado paula-

tinamente en la tramitación de los amparos desde 2010 y ofrece a las partes
formas de solución, proyectando los distintos escenarios resolutivos. Principal-
mente busca reducir los tiempos de tramitación de los amparos debido a la falta
de respuesta o la denegación por parte del órgano de la Administración del Es-
tado, mejorando con ello la satisfacción de los titulares del derecho de acceso
a la información.
Indica también dicho órgano que, desde el punto de vista procedimental, el me-
canismo se podrá activar en cualquier momento entre la presentación del am-
paro y la decisión de fondo que cierra el proceso, no obstante, lo cual, conforme
a la naturaleza de la controversia planteada, los fundamentos del amparo y los
descargos, de oficio podrá proponer a los órganos someterse a este sistema en
dos oportunidades:
1. SARC predescargos: antes del traslado para los descargos, la unidad gestora
propondrá al servicio someterse a este procedimiento simplificado, dentro de
2 días hábiles desde la comunicación. Si acepta, dispondrá de 8 días hábiles
para entregar la información pedida. Luego el Consejo contactará al solicitan-
te para que, dentro de 3 días hábiles, se pronuncie sobre ella, con la finalidad
de que se desista expresamente. De no hacerlo, la Corporación verificará si
objetivamente la información remitida se ajusta a lo requerido, caso en el
cual, se dará por entregada la información en el marco del procedimiento, sin
acoger el amparo respectivo.
2. SARC posdescargos: una vez evacuados los descargos, la unidad gestora

revisará su contenido y, de estimarlo plausible, someterá el amparo a referido
sistema. Entonces el Consejo contactará al solicitante para que se pronuncie
sobre lo recibido en un plazo de 3 días hábiles, con la finalidad de que se de-
sista expresamente. De no hacerlo, la Corporación verificará si objetivamente
la información remitida se ajusta a lo requerido, caso en el cual, se dará por
entregada la información en el marco del procedimiento, sin acoger el ampa-
ro respectivo.
Por último, con la finalidad de favorecer la implementación de estos sistemas y

de ampliar su universo de materias, el mencionado oficio propone: 1) la suscrip-
ción de un convenio de colaboración que consigne la voluntad de someterse a
este procedimiento y 2) simplificar la tramitación de los amparos, mediante la
notificación electrónica de las actuaciones, con la finalidad de reducir los tiem-
pos y hacer más eficiente la comunicación entre las partes.
Debemos referir que, del universo de 755 instituciones consultadas al 30 de no-

viembre de 2015 (oficio Nº 009402) sobre su adscripción al procedimiento, solo
75 suscribieron el mencionado convenio (oficio Nº 008588, 2016).
El requerimiento de suscripción del mencionado acuerdo, da cuenta de la in-

tención del Consejo de validar activamente el sistema e incorporarlo en el pro-
cedimiento de reclamos como susceptibles de someterse al mismo. Aquello
tomando en consideración que dicho documento no contempla derechos y obli-
gaciones para las partes, sino que más bien consagra cuestiones procedimen-
tales.
Es probable que la baja adscripción y su interés de masificarlo, llevaran al Con-

sejo a insistir en su aplicación, dado que, con fecha 23 de septiembre de 2016,
mediante (oficio Nº 009394), se reitera oficio Nº 009402, de fecha 30 de noviem-

bre de 2015, y se invita nuevamente a suscribir el convenio SARC y notificación
electrónica.
Agrega esta comunicación que, a la fecha del referido oficio, el procedimiento se

encontraba en pleno desarrollo, con excelentes resultados, tanto para los órga-
nos públicos, como para los solicitantes, y se había suscrito un total de 75 con-
venios, permitiendo hacer más eficiente el procedimiento y rebajar los costos
administrativos asociados a la tramitación de los amparos.
Ahora bien, considerando la baja adscripción inicial, el 10 de agosto de 2017 se

requirió informe acerca de cuántos organismos más habían adherido al sistema.
Mediante oficio Nº 006905, de 31 de agosto de ese mismo año, se reveló que
el convenio había sido suscrito por 192 organismos públicos, lo que deja de
manifiesto que las gestiones de esa entidad no obtuvieron los frutos esperados,
pues el aumento a esa fecha no alcanza a más de un 25,4 % de las instituciones
sujetas a la ley Nº 20.285. En consecuencia, aún persiste una importante falta
interés en el instrumento, situación que podría deberse a factores tales como:
falta de socialización suficiente, ausencia de mesas de trabajo con los involucra-
dos —destinadas a poner en conocimiento a cabalidad, en qué consiste el siste-
ma— u otros medios de publicidad exitosos en el pasado, que sean susceptibles
de ser aplicados y permitan extender el convenio a la totalidad de las entidades
requeridas.
2. Juridicidad del sistema anticipado de

resolución de controversias en el derecho
de acceso a la información pública
2.1. El principio de juridicidad como presupuesto de la actuación administrativa
Entre los principios generales del derecho, el de legalidad es uno de los más re-
levantes para el derecho administrativo, toda vez que supone la sujeción a la ley
de todos aquellos llamados a darle cumplimiento y, en caso de nuestro trabajo,
de la Administración del Estado. No supone un cumplimiento al azar, sino que es
el resultado de un proceso evolutivo del sistema jurídico que se alza en el Estado
moderno constitucional, instancia en la cual, las normas han sido adoptadas a
nombre de toda la nación, lo que legitima su objetividad y racionalidad y, por lo
tanto, su cumplimiento y observancia, respecto de aquellos llamados a aplicarla
y aquellos obligados a cumplirla.
Tal principio no se limita al solo cumplimiento de la ley, sino que abarca otras
normas más allá de aquella, razón por la cual se prefiere hablar del supraprinci-
pio de juridicidad, denominación que casi no reviste conflictos doctrinales, dado

que sobrepasa a la conformidad de las actuaciones con la ley, puesto que los
actos deben encontrar aquiescencia, no solo con dicho tipo de normas, sino que
con otras de superior e inferior jerarquía, como la Constitución o los reglamentos
y decretos y, en general, con todo el ordenamiento jurídico vigente.
Lo indicado, para la Administración del Estado significa un mandato de sumi-

sión al ordenamiento jurídico en el sentido más estricto de la palabra, y aquello
encuentra sustento en Chile, a lo largo de nuestras cartas constitucionales. Así
en la de 1833, se señala en su artículo 160: «Ninguna majistratura, ninguna per-
sona, ni reunión de personas pueden atribuirse, ni aun a pretesto de circunstan-
cias estraordinarias, otra autoridad o derechos que los que espresamente se les
haya conferido por las leyes. Todo acto en contravención a este artículo es nulo»
(Constitución de 1833). La Constitución de 1925 en su artículo 4º lo reitera en
idénticos términos.
Por su parte, la carta actual desglosa el mencionado principio en los artículos

6º, 7º y 99, en los que encontramos la modelación del mismo.
En su artículo 6º, contempla un mandato de acatamiento a las normas del orde-

namiento jurídico,
En el artículo 7º, fija la obligación de respeto a las atribuciones y derechos de-

terminados por el derecho. Es decir, todos los órganos del Estado, sin excepción
alguna, están obligados a dar cumplimiento a las normas del ordenamiento ju-
rídico, las que disponen fundamentalmente que la validez de la actuación admi-
nistrativa se ve condicionada a la concurrencia de tres requisitos:
a) La existencia de una previa investidura regular de sus integrantes, es decir,

que accedan a sus cargos a través de elección o nombramiento;
b) La competencia, esto es, que la actuación de que se trate se encuadre dentro

de las actuaciones asignadas por ley;
c) Que se ejerza en la forma prescrita por la ley, es decir, debe ajustarse, tanto a
exigencias de forma del acto, como las de carácter externo o solemnidades
(Vergara Blanco, 2013).
Y, en el artículo 99, le confiere el control de legalidad a la Contraloría General de

la República, a través del trámite de toma de razón.
Dichas normas legales, que abordan de una manera cada vez más completa la
actuación de la Administración, nos dan cuenta del rol preponderante que cum-
ple al interior de nuestra institucionalidad el principio de juridicidad administra-
tiva. Al respecto, el profesor Hugo Caldera Delgado (2016) bien refiere que «su
acatamiento hace posible la vigencia de los derechos individuales… El principio
de juridicidad asume su verdadera dimensión en el control jurídico de la Adminis-

tración, sea este interno, jerárquico, de tutela o supervigilancia, antelado o coe-
táneo, a posteriori, parlamentario o jurisdiccional, siempre el ejercicio del control
como marco de referencia al principio de juridicidad»; es decir, la Administración
en su organización, funcionamiento, relaciones con la comunidad y su personal,
está sujeta al ordenamiento jurídico, en otras palabras, está sometida en su ser
y actuar a esa institucionalidad, pues ella determina la creación de organismos
y cargos públicos, la fijación de funciones o atribuciones, su modificación e in-
cluso su eliminación.
Aquello tiene bastante sentido en un escenario en el que la Administración

ejerce una evidente superioridad frente al administrado, el que ante el poder y
atribuciones de la misma, requiere una válvula de control, que le imponga a la
Administración el actuar sujeto a reglas y deberes, y de manera planificada en el
marco de la ley y el derecho (Moraga Klenner, 2010, pág. 3).
Lo indicado, si bien deja en claro, la imperante presencia de este principio fun-

damental precisa de un análisis sobre su aplicabilidad y, en particular, si toda
actuación de la Administración requiere el respaldo de un texto expreso en las
normas constitucionales, legales y reglamentarias, que en cada caso la haga
procedente, o si la autoridad puede actuar en cumplimiento de sus funciones sin
necesidad de exigir previamente una norma específica que se lo permita, fun-
dada en estar haciéndolo al interior del ordenamiento jurídico (Pantoja Bauzá,
2008), cuestión que veremos en el apartado siguiente de este trabajo.
2.2. Discrecionalidad, actuación intra ius e informalidad como modalidades de

actuación de la Administración
Como hemos dicho previamente, la Administración del Estado debe desarrollar

la función administrativa condicionada por el ordenamiento jurídico, es decir,
informada por el principio de juridicidad, lo que ha supuesto tradicionalmente
que las actuaciones administrativas solo pueden llevarse a cabo, en caso de que
exista una habilitación normativa previa.
Considerando lo indicado, para verificar el apego al mencionado principio, se

tendrá que determinar si la Administración dispone de la habilitación conferi-
da por una norma, para realizar lícitamente la acción administrativa. En dicho
sentido, como señala el profesor Vergara Blanco (2013): «Se trata de descubrir
si existe una potestad administrativa, un poder jurídico conferido por el ordena-
miento, potestad que siempre —de acuerdo al haz de juridicidad— es conferida
en consideración a un fin, a una función».
Por consiguiente, para que un acto de la Administración sea lícito, requiere de

habilitación normativa previa, puesto que, si no existe un motivo relacionado
con la función de interés público, el acto debe considerarse ilegal o arbitrario.
Entonces, si desborda el marco tipificado por el legislador como potestad legíti-
ma, incurre en abuso de poder, mientras que, si procede de manera antojadiza,

su actuación es arbitraria.
Y esto, porque históricamente se ha concebido la actividad administrativa sujeta

a una norma específica, es decir, una norma debía ser el fundamento previo y
necesario de una determinada acción, la cual solo podía realizarse válida o líci-
tamente, en la medida en que tal norma habilite para eso y, en ausencia de ella,
la acción debe considerarse prohibida.
En virtud de este principio, la Administración debe someterse plenamente y en

todas sus acciones al sistema normativo y eso incluye a los principios generales
consagrados en las mismas leyes —como los de la ley Nº 18.575—, a la juris-
prudencia de la Contraloría y, en general, a todo el ordenamiento jurídico que la
regula, como los reglamentos, circulares, decretos e instrucciones.
Sin perjuicio de la doctrina de la vinculación positiva a la legalidad vigente en

nuestro país (Veladiez Rojo, 2000), que considera a la Administración como una
actividad de mera ejecución de ley, será necesario matizar dicha lectura, frente a
la realidad administrativa. Esta nos comprueba que la sujeción estricta al texto
explícito de la ley es, al día de hoy, más una especulación que una posibilidad
real, tomando así un lugar en nuestra institucionalidad otro tipo de actuaciones
de la Administración, diferentes a aquellas que se realizan en virtud de norma
expresa.
La figura de las potestades discrecionales constituye una clara manifestación de

lo indicado en el párrafo precedente y que ha sido acogida por nuestra doctrina
constitucional, la que la ha aceptado sustentada en que existe una suerte de
compatibilidad entre la discrecionalidad y la legalidad, dado que las facultades
discrecionales nacen de la ley, admitiendo con ello, que la Administración del
Estado no estaría imperativamente obligada a actuar previa norma expresa, ya
que existirían mandatos legales que le reconocerían cierta libertad de actuación,
como el artículo 32, Nº 8, de nuestra Carta Fundamental, en el que consagra una
potestad reglamentaria autónoma que habilita al presidente de la república para
dictar reglamentos, decretos e instrucciones en las materias que no sean pro-
pias del dominio legal, es decir le confiere al titular de la función administrativa,
facultades reglamentarias originarias (Pantoja Bauzá, 2000, págs. 17 y sigs.).
En virtud de la discrecionalidad, el administrador evidentemente contará con una

mayor flexibilidad de juicio, dado que el legislador le confía el qué y el cuándo de
una decisión, entregándole con ello, un espacio más allá del cumplimiento ex-
preso de la norma para su actuar, en otras palabras, un poder de obrar dotado de
cierta autonomía, útil para la búsqueda de la eficacia y la agilidad necesarias en
la función administrativa, permitiéndole con ello asignar a sus actos el conteni-
do que estime conveniente, y confiando en que la decisión emitida será pertinen-
te, pero sin olvidar que dicha potestad constituye un poder jurídico y, por lo tanto,
no podrá dar lugar jamás a que, bajo su invocación, la autoridad que pretende
ejercerla crea que por esa vía puede prescindir de una norma o existencia legal.
Sin perjuicio de que el actuar de la Administración se debe sujetar siempre a la

normativa que le es aplicable y que la discrecionalidad constituye un buen y útil
mecanismo de habilitación para alcanzar una administración eficiente, así como
para dotarla de cierta autonomía de acción; debemos considerar que los autores
ya previeron que este espacio de actuación más allá de la norma expresa, no se
agota con la mencionada institución de la discrecionalidad, incluso la doctrina
nacional ha previsto un obrar para la Administración, en el que solo bastaría un
actuar en el marco del ordenamiento jurídico o intra ius, es decir, que además
de dichos márgenes de actuación ya analizados, existiría una tercera alternativa
para la Administración del Estado, la que además de proceder como ejecutora
de la ley y con cierta libertad otorgada por mandato legal, también contaría con
poderes jurídicos implícitos derivados y habilitadores que justificarían sus ac-
tuaciones y que le permitirían disponer sobre situaciones jurídicas no reguladas
explícitamente por el legislador, y que no son antecedente o consecuencia del
ejercicio de una potestad o atribución expresa, pero que sin perjuicio de aquello,
sería posible considerarlas lícitas dentro del contexto de las funciones que ejer-
ce un órgano Administrativo (Pantoja Bauzá, 2000, págs. 17 y sigs.).
Al respecto, el profesor Pantoja (2000) refiere que el derecho administrativo dis-

pone de dos grandes tesis para justificar el sometimiento de la Administración
del Estado al ordenamiento jurídico: «una proveniente del Estado liberal consti-
tuida por el principio de habilitación legal previa y tiene en vista fundamental-
mente una concepción causal o formal de ese ordenamiento; la otra, de fuente
social, está constituida por el principio de actuación administrativa dentro del
orden jurídico, intra ius» (págs. 17 y sigs.). Así, la primera supone una vincula-
ción positiva entre las normas y la actividad de la Administración, la que no es
más que una mera ejecución de la ley, mientras que la segunda nos plantea un
espectro más amplio del accionar de la Administración, la que actuaría en cum-
plimiento de sus funciones sin necesidad de norma expresa, pero fundada en
que lo está haciendo en el marco del ordenamiento jurídico.
Agrega que no hay discusión alguna respecto a que la Administración en su ser

y en su actuar está sometida al ordenamiento jurídico, lo que diferencia al actuar
intra ius de otras formas de obrar es la posibilidad de una actuación sin nece-
sidad de exhibir una norma específica, considerando que se encuentra obrando
dentro del orden jurídico, dinámica en la cual, sus actos serían igualmente váli-
dos, que aquellos en que existe una norma expresa.
Con todo, agrega que: «…sostener la actuación intra ius de las autoridades admi-
nistrativas, no es postular entonces la admisión de zonas excluidas del ámbito
del derecho que habiliten a la autoridad administrativa para decidir por sí y ante
sí qué ha de hacerse en el mundo administrativo, ni de justificar una razón de
Estado que justifique el arbitrio administrativo, la discusión-precisión del criterio

determinador del principio de la juridicidad, en cuanto a si es el de la habilitación
legal previa o el de la actuación dentro del orden jurídico, se reduce más bien a
establecer el criterio de aceptación de los reales márgenes de actuación que al
día de hoy tiene la Administración pública según la Constitución y la ley, en el
Estado chileno de derecho, atendidas las características que lo hacen ser lo que
es...» (Pantoja Bauzá, 2000, págs. 17 y sigs.). Es decir, a juicio de este autor, no
habría conflictos sobre la pertinencia de este tipo de actividad, lo que habría que
mirar con más precisión serían los márgenes de la actuación de la Administra-
ción, la que siempre debe ser dentro del ordenamiento jurídico finalmente.
Lo indicado guarda una evidente relación con el hecho de que la realidad ad-
ministrativa cada día es más compleja y se ha visto superada con ocasión del
conjunto de tareas que hoy día asume la Administración, producto de las pres-
taciones que directa o indirectamente debe otorgar para la satisfacción de las
necesidades públicas (Bermúdez Soto, 2007), es más, insistir en que las autori-
dades administrativas, solo pueden actuar teniendo a la vista en cada ocasión
un texto expreso y específico de ley que les permita desarrollar cada una de sus
actuaciones, hoy día es más bien un sueño que una real posibilidad, dado que
el espectro de casos en que debe intervenir ha cambiado exponencialmente, sin
posibilidad alguna de negación.
Un ejemplo de la actividad intra ius dice relación con el financiamiento de publici-

dad por parte de los municipios para dar a conocer a los vecinos las actividades
que desarrollan. Al respecto, Pantoja señala que dicho tipo de actuación ha sido
aceptada por la jurisprudencia administrativa, aun cuando no se encuentra ex-
presamente contenida en las normas que regulan a estos servicios, y así incluso
lo ha aceptado la Contraloría en numerosos dictámenes (Pantoja Bauzá, 2000,
pág. 22).
Manifestación expresa de lo indicado, lo podemos ver en el dictamen Nº 43.286,

de 2017: «…de conformidad con la regulación contenida en el decreto ley
Nº 1.263, de 1975, y en el artículo 3º, inciso primero, de la ley Nº 19.896, los
recursos financieros con que cuentan los organismos públicos deben destinarse
exclusivamente al logro de los fines propios de tales entidades y, en ese contex-
to, en lo que dice relación con el rubro de publicidad y difusión, no pueden incu-
rrir en otros gastos que los necesarios para el cumplimiento de sus funciones,
y en aquellos que tengan por objeto informar a los usuarios acerca de la forma
de acceder a las prestaciones que otorgan (aplica dictámenes Nºs. 46.891, de
2016, y 5.540, de 2017). En concordancia con la normativa antes anotada, la
jurisprudencia administrativa de este órgano de control contenida en el dicta-
men Nº 82.316, de 2014, entre otros, ha señalado que en materia de difusión
y publicidad, el rol de las entidades edilicias está condicionado a que con ello
se cumplan tareas propiamente municipales, de manera que pueden utilizar los
diversos medios de comunicación solo para dar a conocer a la colectividad los
hechos o acciones directamente relacionados con la consecución de los fines y

con su quehacer propio, como la realización de actividades culturales, artísticas,
deportivas u otras, que resulte necesario e imprescindible difundir…».
Aquello se ajusta con la doctrina que plantea la necesidad de una reforma del
derecho administrativo con una mirada nueva del mismo, pues es un hecho que
el derecho no puede constituir únicamente un límite causal y lineal para la Admi-
nistración, sino que se debe orientar a la eficacia de la actividad administrativa,
es decir, la ciencia del derecho administrativo debe caminar hacia la formación
de categorías e instituciones que se adapten a las condiciones reales en que se
encuentra la Administración y contribuir hacia una finalidad de justicia, esto es,
hacia la idea de imponer el respeto de las personas y de las situaciones ciudada-
nas en que estas se encuentran dentro de la sociedad.
Ahora bien, el obrar de la Administración tampoco se agotaría en este tipo de

actividad, creemos que también merecen un reconocimiento otras instituciones
quizás menos ortodoxas, pero atingentes al curso de los nuevos tiempos, como
es el caso de la llamada «actuación informal de la Administración». Ello en razón
de las numerosas actuaciones de carácter material que realiza dicha estructura,
y que constituyen la actividad de mayor importancia práctica, fundamentalmen-
te por la repercusión que tienen en los ciudadanos.
En efecto, esta forma de actividad especial —denominada de múltiples maneras:

material, técnica, real, simple actuación administrativa, informal; todas nomen-
claturas que obedecen a una manifestación común: la actuación fáctica de la
Administración—, permitiría el desenvolvimiento de la gestión administrativa dia-
ria o su necesario complemento, para lograr la ejecución de los actos jurídicos
o la prestación de servicios.
Además, esta actividad presentaría características que la dotarían de una mayor

particularidad frente a otras instituciones, que dicen relación con que los actos
que se efectúan en su marco, obedecen a la casuística, ya que en ella se halla-
rían muchas actuaciones diversas entre sí, en ocasiones sin conexión funcio-
nal aparente —actividades de información, concertación, prestación, etcétera—,
sin relación con una actuación jurídico-pública o a la prestación de un servicio,
e incluso, en situaciones más extremas, que no responderían a las categorías
fundamentales del sistema de actos jurídico-públicos, puesto que al no manifes-
tarse en relación con un acto, norma o contrato, serían ajenas a cualquier proce-
dimiento administrativo, aun cuando pudieran tener relación mediata o indirecta
con esas actuaciones formalizadas (Agudo González, 2013).
Sobre el particular, el profesor Hartmut Maurer (2012) sostiene que esa activi-
dad informal principalmente se trata de acuerdos y demás contactos entre la
Administración y los ciudadanos antes de la adopción de una decisión oficial o
en su lugar, y que es informal, en atención a que no se ajusta a ninguna de las
formas jurídicas tradicionales y a su vez busca prepararlas o sustituirlas, en

forma de arreglos de hecho (pág. 413).
Para dicho autor, esta actividad dice relación con los acuerdos informales, que
son producto de conversaciones efectuadas entre la Administración y particu-
lares, en las que la Administración expresa sus opiniones y reservas, y en que
el solicitante se aviene, intenta contrarrestarlas o propone otras alternativas
o incluso obtiene concesiones, si la Administración está muy interesada en el
proyecto o duda que su posición jurídica vaya a tener respaldo judicial. En tal
sentido, estas conversaciones presentan interesantes ventajas, ya que a juicio
del autor permiten aclarar los puntos de vista y posibilidades, y en que los acuer-
dos que se obtengan alivian el procedimiento administrativo propiamente dicho,
tiempo y dinero (Maurer, 2012, pág. 415).
A su vez, el doctor Ossenbühl (1987) explica que entra en la categoría de la

actividad informal de la Administración toda actividad administrativa que no se
pueda incluir en ninguna de las formas de actividad habituales y jurídicamente
formalizadas de la Administración, esto es, no solo acuerdos y demás formas
de interacción entre el Estado y los ciudadanos sino que también la actividad
oficial unilateral, advertencias oficiales, recomendaciones, informaciones, etcé-
tera, además de otras medidas incisivas como la formación de reglas y normas
administrativas al margen del procedimiento constitucionalmente establecido
para la creación del derecho, pero que en la práctica no quedan por detrás de
las clásicas fuentes del derecho: la ley y el reglamento (citado en Maurer, 2012,
pág. 414).
En nuestra doctrina nacional, el profesor Bermúdez Soto (2007) nos refiere que
esta institución consiste en: negociaciones, tomas de contacto, presentaciones
y acuerdos que se llevan a cabo fuera de un procedimiento administrativo, y que
tienen por objeto no ejercer una potestad o ejercerla en una determinada direc-
ción. En realidad, la actuación informal es la más común forma de actuación de
la Administración y supone, cuando menos, retraso o suspensión del ejercicio
de potestades, toda vez que se trata que de manera informal la Administración
pública tome contacto con los destinatarios o interesados en sus decisiones o
regulaciones, con el objeto de acordar, moderar o dirigir las mismas. La actua-
ción informal requiere de un grado de conocimiento y confianza entre las partes
y precisamente estos elementos son los que hacen vulnerable a la Administra-
ción frente a presiones externas, y agrega también, que la actuación informal de
la Administración pública conlleva un alto grado de eficacia final en la actuación,
ya que en muchas ocasiones la resolución o el reglamento han sido previamente
acordados con sus destinatarios, pero hace muy vulnerable a la Administración
frente al lobby, y en ocasiones al tráfico de influencias.
A su turno, el profesor Moraga Klenner (2010) indica que los hechos o actividad
material dicen relación con actuaciones que no tienen una base o fundamenta-
ción legal, y por tanto no interesan al derecho, puesto que aquellos no tiene por
objeto preciso provocar un efecto jurídico, no obstante, aquello en nada impide

considerar, que un hecho realizado, puede provocar un resultado jurídico, razón
por la cual, la actividad material será jurídicamente relevante cuando es cum-
plida, ya que en tal caso sí producirá consecuencias jurídicas. Y agrega que, a
pesar de que, dicha actuación no goce de ninguna de las características del acto
administrativo, como son la presunción de legalidad, imperio o exigibilidad, se
encuentra muy frecuentemente relacionado con la actuación jurídica de la Admi-
nistración, dado que sirve de apoyo para la generación o cumplimiento de actos
o contratos de la Administración, por tanto, aun cuando los actos materiales no
tiene por objeto producir efectos jurídicos, no son completamente inocuos, ya
que por medio de ellos, la Administración consciente o inconscientemente pue-
de afectar derechos esenciales de las personas.
Agrega al respecto el profesor Moraga Klenner que históricamente el estudio

del derecho administrativo se ha fundado en la idea de la posición superior de
la Administración, a la que se le impone la obligación de sujetarse a las reglas
del derecho, mientras que los particulares actúan sobre la base de su propio
interés, de manera libre, salvo los límites generales que le impone la ley. Aque-
lla dualidad, si bien en la teoría es cierta, la realidad practica nos demuestra a
diario su complejidad, en atención a que una importante parte de los cometidos
de los funcionarios públicos se desarrollan a través de actos espontáneos, los
que se transmiten antes que por reglas del derecho e instrucciones de las auto-
ridades superiores hacia sus dependientes, por simple efecto de repetición, lo
que puede derivar en dos sentidos: transformando la conducta en una verdadera
costumbre, con mayor o menor valor jurídico, o derivar en una actuación infor-
mal de la Administración, en razón de que nuestras normas, no han logrado que
las formas jurídicas fijen límites o condicionen «todas» las clases de actuación
pública-administrativa que se realizan y de seguro tampoco lo lograrán hacer
en el futuro. Como dice el profesor Moraga Klenner (2010): «Las actuaciones
preliminares, los contactos previos, la preparación material de actuaciones e
incluso, los actos materiales propiamente tales, son conocidos desde las cien-
cias administrativas desde hace largo tiempo sin que hayan sido enjuiciados al
efecto, exigiéndoseles una mayor concretización por medio de alguna forma jurí-
dica conocida y sancionada positivamente por el ordenamiento jurídico. De igual
modo, la ley no ha podido regular de modo omnicomprensivo todo el despliegue
de actividades que pueden o deben llevar adelante los órganos administrativos»
(pág. 3).
Con todo, la actividad informal de la Administración no solo sería una institu-

ción en teoría, a través de la cual podrían obrar los órganos públicos, sino que
también tendría lugar de una manera bastante más frecuente que lo que se re-
conoce, constituyendo una forma de funcionamiento de la Administración en
estos tiempos casi cotidiana, considerando el ya referido aumento de funciones
y la necesidad de adaptación que han tenido que experimentar los órganos de
la Administración del Estado, para lograr sus fines y ser eficientes y eficaces en
sus funciones.
Por lo tanto, considerando lo indicado en los párrafos precedentes, tenemos

más de forma de actuación, para abordar la institución del SARC, la que ya goza
de aplicación en la actualidad, en atención a que consta: a) la labor efectuada
por el Consejo para el desarrollo de este sistema; b) su implementación al inte-
rior del Consejo; c) su socialización con los órganos de Estado; d) su aplicación
gradual en el tiempo; y e) los criterios para su procedencia. No obstante, a la
fecha, aún no cuenta con un reconocimiento expreso en la legislación sobre
transparencia, o en un procedimiento general del derecho público chileno, care-
ciendo, por tanto, de una norma que habilite su aplicación.
En este particular contexto, nos interesa dilucidar entre las instituciones de la

discrecionalidad, la actividad intra ius y la actividad informal, si existe algún sus-
tento o cabida para un sistema como es el SARC, considerando las especiales
características de este mecanismo de solución de controversias.
Así las cosas, y a propósito de la discrecionalidad, podemos constatar que el

Consejo no contaría con una habilitación legal que le dé cierta libertad de acción
y facultades normativas. Es más, los artículos 33 y 34 de la ley Nº 20.285, al
parecer, no darían espacio para aquello y lo dejan en claro al definir sus funcio-
nes, atribuciones y facultades, fijando su campo de actuación en actividades
detalladas puntualmente, y entre las cuales no se contemplaría la alternativa de
legislar, ni tampoco de contar con potestad reglamentaria.
Por otra parte, respecto de la actuación intra ius de la Administración, eventual-

mente el SARC podría entenderse como una manifestación de esta institución.
Es decir, a partir de las funciones y atribuciones conferidas por la ley, el Consejo
podría contar con un poder jurídico implícito y habilitador para incluir este trámite
en el proceso de acceso a la información pública, dotando de cierta juridicidad,
tanto el actuar del Consejo como al procedimiento creado bajo su alero, puesto
que lo efectuaría en el marco de las funciones que ejerce y, particularmente,
tomando en cuenta que no significa la eliminación de un trámite esencial, o la
modificación completa del procedimiento, sino que más bien la incorporación de
una etapa o trámite particular que realizaría el Consejo a través de sus analistas,
con el objeto de promover la transparencia y garantizar el derecho de acceso a
la información de los ciudadanos en un período de tiempo más acotado, promo-
viendo la eficiencia y eficacia del derecho en comento, como refiere el artículo
32 de la mencionada ley Nº 20.285.
Si bien la indicada institución pudiera constituir el fundamento último del SARC,

presenta el inconveniente de la particularidad y especialización con que la ley
Nº 20.285 define las funciones del órgano garante de la transparencia y regula
el procedimiento de reclamos, en atención a que es, quizás, uno de los procedi-
mientos más reglados en nuestro derecho administrativo nacional, tomando en
cuenta que existen un sinnúmero de casos, de procedimientos más laxos y otros
que presentan vacíos, admitiendo eventuales nuevos trámites fundados en que
el órgano se encuentra actuando bajo el imperio del derecho, a diferencia de lo

que ocurre con el procedimiento de reclamos de la ley Nº 20.285.
Entender que el Consejo cuenta con «un poder jurídico implícito» para crear e
incorporar un trámite como es el SARC en el procedimiento de reclamos, no deja
de presentar complicaciones, considerando las discusiones que han surgido en
la doctrina y la jurisprudencia en torno a su naturaleza jurídica, sobre su inde-
pendencia y autonomía legal, como hemos visto en el título 1 de este trabajo,
e inevitablemente con las obligaciones que pesan sobre él, como órgano de la
Administración del Estado, y hasta qué punto pueden llegar sus facultades. Ello
tomando en consideración que, a diferencia de la actuación intra ius del munici-
pio en temas de publicidad de sus actos, el sistema no constituye una actividad
menor, sino que más bien significa una intervención y alteración de un procedi-
miento reglado, que incide en un derecho garantizado constitucionalmente.
Otra forma de enfocar esta herramienta, sería considerarla una manifestación

de la actividad informal de la Administración, ello en atención a lo sostenido por
el profesor Bermúdez Soto, cuando indica que los actos informales son «nego-
ciaciones, tomas de contacto, presentaciones y acuerdos que se llevan a cabo
fuera de un procedimiento administrativo» y que, en el caso de referencia, se-
ría un trámite que se escaparía del procedimiento de reclamos previsto en los
artículos 24 y siguientes de la ley Nº 20.285. Ello considerando que en este sis-
tema de selección de casos, la intervención de los analistas del Consejo propo-
niendo el mecanismo tanto a los reclamantes como a los órganos reclamados,
así como los acuerdos que se toman en el marco de los SARC, no serían trámites
contemplados en el procedimiento de la indicada ley, sino que tendrían el carác-
ter de acciones particulares y desformalizadas, que se realizarían en las etapas
tempranas del procedimiento para alcanzar la eficiencia y eficacia en su gestión.
Con todo, entender al mecanismo como actividad informal involucra un gran

desafío para el sistema jurídico chileno, principalmente por la manera en que
eventualmente convivirá con la normativa interna, el principio de juridicidad, los
derechos de los reclamantes, las potestades de los reclamados, las garantías
del debido proceso, y sobre todo las facultades de un órgano Administrativo, si
es que llegare a ser considerado como válido o admitido por nuestra institucio-
nalidad. Sin perjuicio de aquello, creemos fundamental perseverar en este crite-
rio y darle dicho enfoque, analizando las eventuales consecuencias, dado que
las formas de actuación antes citadas, ya no bastan para abordar instituciones
como la que se encuentra en análisis, la que por su particularidad difícilmente
encaje en los estándares aceptados para aquellas.
2.3. Informalidad del SARC y la eventual antijuridicidad de la actuación del

Consejo efectuada al amparo de este mecanismo
Como se ha indicado en los párrafos precedentes, existen otras formas de ac-

tuación de la Administración además de aquellas definidas en la ley de manera
expresa, como es el caso de la institución de la discrecionalidad y del actuar

intra ius, o bien de la actividad informal como actuación fáctica de la Adminis-
tración.
En nuestra opinión y por lo referido en el apartado anterior, creemos que el SARC

pudiera ser una manifestación de la actividad informal de la Administración,
dado que es el estadio al que más se asimilaría dicho sistema, además de la
ausencia de normas que expresa o tácitamente se hagan cargo del aumento de
requerimientos que experimenta el Consejo en su actuar.
Así, el instrumento sería una consecuencia de las transformaciones que ha ex-

perimentado la función administrativa, en cuanto a su necesidad de interven-
ción, celeridad, eficiencia, eficacia y, en particular, la búsqueda del Consejo de
enfrentar la alta demanda de los ciudadanos en materia de acceso a la infor-
mación pública, en el ejercicio de sus funciones, tomando en cuenta el derecho
comparado en la materia y sus mecanismos para optimizar los procesos.
No obstante, admitir dicha modalidad involucra revisar la juridicidad de la medi-

da, puesto que una cosa son aquellas actuaciones informales intermedias —que
son puntuales, acotadas, negociaciones, contactos, que como vemos hoy se
realizan en la función pública— y otra muy diferente son las que dan lugar a la
instauración de procedimientos o etapas completas dentro de un procedimiento.
Estas últimas podrían implicar eventuales conflictos normativos, tomando en
cuenta que la misma carta fundamental dispone expresamente en su artículo
63, Nº 18, una reserva legal a propósito de los procedimientos administrativos,
es decir, exige que esa materia sea debatida y resuelta por el órgano legislativo
con la intervención del presidente de la república, lo que fija una primera limitan-
te constitucional para este sistema y su forma de instauración.
El establecimiento y utilización del SARC, como etapa para determinados casos,

al interior del procedimiento de acceso a la información pública, también podría
afectar directamente el adecuado ejercicio del derecho que se ejerce, el que
también se encuentra consagrado en la carta fundamental, en su artículo 8º:
«...Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como
sus fundamentos y los procedimientos que utilicen...», dando cuenta con ello, de
otra evidente limitante, para dicho mecanismo y de un eventual nuevo conflicto
para con su aplicación.
Es más, el legislador ha conferido al Consejo un procedimiento para dirimir los

conflictos derivados de los reclamos de los solicitantes de información pública
y no ha contemplado esta herramienta conciliatoria de solución de conflictos,
en parte alguna de las etapas del mismo. Por otra parte, tampoco contaría con
disposición legal expresa en la ley Nº 20.285 o en las normas generales adminis-
trativas —que le autorizaren a innovar dentro del procedimiento o que le confirie-
ran facultades normativas para crear procedimientos como el SARC—; de modo
que obra de manera unilateral al fijar a su propio arbitrio los estándares de su

procedencia, los casos en los que se aplica y los medios por los que se canaliza
a las entidades intervinientes, entre otras cuestiones.
Tomando en cuenta lo indicado, este tipo de actuar ha traído más de un conflic-

to para otros órganos. Al respecto, la Corte de Apelaciones de Santiago, en el
marco de un amparo económico causa rol Nº 169-2017, se pronunció sobre una
situación muy similar, a propósito de la modificación unilateral efectuada por la
Contraloría General de la República, en el procedimiento para otorgar patentes
comerciales de las máquinas electrónicas de juego, al exigir un informe previo
de la Superintendencia de Casinos y Juegos no dispuesto en la normativa. A
partir del numeral undécimo en adelante, se releva que entre las facultades de la
Contraloría no se encuentra la de crear procedimientos administrativos, ni regular
una materia que es de resorte legal —los juegos de azar— y disponer trámites
inexistentes en la ley, dado que aquel órgano no es un poder del Estado y no tiene
facultades legislativas, ni tampoco potestad para reglamentar, y que aun cuando
exista un vacío legal o reglamentario, dicho órgano no es el llamado a salvar una
supuesta laguna. Aunque existe confusión acerca del procedimiento a seguir y que
los municipios tienen distintas formas de proceder, es el legislador el que debe
remediar tal situación, no la Contraloría, que no tiene otras facultades que aquellas
que la Constitución Política de la República y la ley Nº 10.336 le otorgan.
No obstante, lo indicado precedentemente, debemos tener en cuenta que los

SARC se visualizan como una «alternativa» y, por lo tanto, no son obligatorios,
a diferencia del caso expuesto en el párrafo anterior en que se exige el informe
previo de la Superintendencia de Casinos y Juegos como trámite esencial. De
manera que independientemente de que el Consejo decida recurrir al sistema,
las partes —reclamante y reclamado— se pueden oponer a su empleo y exigir
continuar con la tramitación en el marco del procedimiento regular —como se
ha podido colegir del procedimiento de admisibilidad instaurado en 2015—, dan-
do cuenta con ello de que es fundamental para el éxito de este mecanismo, el
consentimiento expreso de los interesados, puesto que su ausencia obliga al
Consejo a desecharlo dentro del procedimiento de reclamos.
Tomando en cuenta la voluntariedad de la medida, creemos que no tendría com-

pletamente cerradas las puertas en nuestra institucionalidad y que eventual-
mente se podría aprobar en nuestro sistema normativo, considerando el valor
que puede aportar al procedimiento de reclamos y especialmente a los ciuda-
danos, en cuanto al más expedito restablecimiento del derecho de acceso a la
información pública vulnerado por los órganos requeridos de información. Aque-
llo, tomando en cuenta que el Consejo contempla al SARC como un mecanismo
fundamental para ser aplicado e implementado, en consideración al pequeño
tamaño de dicha entidad, sus recursos limitados, sus reales capacidades y los
excelentes resultados alcanzados en las legislaciones extranjeras que aplican
herramientas de esta índole.
Con todo, su actual falta de instauración expresa en la ley le quita obligatoriedad

y validez jurídica; la utilización de mecanismos informales —las comunicaciones
telefónicas y correos electrónicos entre los analistas del Consejo y las entidades
públicas reclamadas y los requirentes de información—, lo aparta de la formali-
dad; la falta de publicidad de los acuerdos adoptados en el marco del SARC, le
resta publicidad y transparencia. Al incumplir estos principios jurídicos exigidos
en el ámbito administrativo y en la ley Nº 18.575, el instrumento pierde valor,
ya que no se adapta a la posición estricta en la materia, la que aún se muestra
reacia a cambios y flexibilizaciones normativas, sin perjuicio de mostrar algunos
rasgos de evolución.
Quizás un problema más cuestionable que el sistema en sí mismo, es la autoa-

tribución de funciones efectuada por parte del Consejo, dado que claramente el
mecanismo es una creación interna de dicho órgano, el que hasta fecha habría
incluido fácticamente esta modalidad en el procedimiento de reclamos de la ley
Nº 20.285, pero esa entidad ¿cuenta con algún margen dentro de sus faculta-
des para instaurar esta institución? Como vimos previamente, la Contraloría fue
cuestionada por un obrar similar e incluso desacreditada por nuestros tribunales
de justicia, ¿debiera ocurrir lo mismo respecto de este actuar del Consejo para
la transparencia?
Aquel cuestionamiento se incrementa respecto al Consejo, tomando en cuenta

que este órgano también ha tomado acuerdos sobre el procedimiento en otras
materias y con ellos ha suprimido trámites y en otros casos ha reglado otros.
Un ejemplo claro es la decisión tomada en la sesión Nº 252, de 3 de junio de
2011, en la que resuelve la improcedencia del recurso de reposición e incluso
indica en sus considerandos V y VI, los cambios de criterio experimentados y las
razones para tomar tal decisión; lo que pone de manifiesto que dicha entidad ha
dispuesto a su propio arbitrio.
El criterio invocado por el Consejo para eliminar el recurso de reposición, cla-

ramente se contrapone con toda la instrumentalización que ha hecho para la
instauración del SARC, ya que respecto de este último, desconoce el plazo que
requiere para su implementación y aplicación —tomando en cuenta el dato esta-
dístico obtenido en este trabajo y los tiempos que demanda su aplicación—, lo
que evidentemente afecta los principios de facilitación y oportunidad, así como
las etapas del procedimiento de acceso a la información pública, agregándose
además que dicho sistema ni siquiera tiene consagración expresa en la norma-
tiva general, a diferencia del mencionado recurso de reposición, respecto del
cual, hay norma expresa en la ley Nº 19.880, que consagra en su artículo 15 este
mecanismo de impugnación.
Es más, la discusión sobre las instituciones de la ley Nº 19.880, se ha centrado

en si sus normas son compatibles con los procedimientos especiales en los que
se aplica, haciendo con ello, más cuestionable el accionar del Consejo con la
inclusión del SARC, considerando que el mismo órgano, con el supuesto objeto
de no afectar o entorpecer el ejercicio del derecho de acceso a la información
pública, ha dispuesto la no inclusión de trámites contenidos en el procedimiento
de la mencionada ley, como es el recurso de reposición.
Lo indicado concuerda con lo manifestado por la Contraloría sobre la supletorie-

dad de las normas de la ley Nº 19.880: «...su uso procede en la medida en que
la materia en la cual incide, no haya sido prevista en el respectivo ordenamiento
administrativo especial y, en tanto sea conciliable con la naturaleza del respec-
tivo procedimiento específico, sin que pueda afectar o entorpecer el normal de-
sarrollo de las etapas y mecanismos que dicho procedimiento contempla para
el cumplimiento de la finalidad particular que la ley le asigna» (Contraloría, 2009,
dictamen Nº 27.163).
Por otra parte, nuestros tribunales también se han pronunciado sobre el carácter
especial de la ley Nº 19.880, al señalar que establece un régimen básico que se
aplica a toda la Administración y que dicho carácter que determina su aplicación
supletoria, no significa desconocer la particularidad de los fines perseguidos por
los órganos consagrados en las leyes especiales, sino que en muchos casos se
debe a la «necesidad de utilizar procedimientos más rápidos», por la especiali-
dad de los fines, pero que aquello de manera alguna puede significar que se sos-
layen los principios normativos elementales consagrados en esa ley, puesto que
constituyen una garantía en favor de los particulares frente a la Administración,
así los principios conclusivo, contradictorio, de impugnabilidad, transparencia y
publicidad son una expresión del debido proceso administrativo, cuyo respeto es
obligatorio para los órganos del Estado, por lo que en ningún caso los procedi-
mientos especiales pueden suponer una disminución o eliminación de las garan-
tías otorgadas a los ciudadanos por la mencionada ley Nº 19.880 (Corte Supre-
ma, causa rol Nº 62.128-2016, considerandos decimotercero y decimocuarto).
Es decir, tanto nuestros órganos administrativos como judiciales están contes-

tes en la procedencia de las normas de la ley Nº 19.880, cuando no entorpez-
can procedimientos especiales debidamente regulados, con tal que garanticen
el debido proceso y los derechos de los obligados, admitiendo su aplicación
frente a vacíos o procedimientos laxos y, por tanto, la procedencia del recurso
de reposición, contaría con un mayor fundamento y respaldo que la institución
analizada en este trabajo.
En contraposición, el Consejo funda la exclusión del recurso de reposición en

sus facultades de dirección y administración, en su atribución de promover la
transparencia en la función pública, en sus facultades de fiscalización y sanción,
y en la de celebrar los actos y contratos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones (Consejo para la Transparencia, 2011, sesión Nº 252), es decir, en sus
facultades y atribuciones contenidas en el artículo 33 de la ley Nº 20.285, pero
no en las normas generales, como es la ley Nº 19.880 u otras disposiciones que
pudieran resultar aplicables a los órganos públicos.
Ahora bien, pese a que la instauración del SARC tiene un fundamento fáctico evi-
dente, el jurídico no presenta esa misma cualidad, toda vez que las facultades en
las cuales se fundó el Consejo no constan en la sesión de su aprobación. A ma-
yor abundamiento, tratar de hacerlo calzar en alguna de las atribuciones de ese
organismo solo es forzarlo, ni siquiera se podría basar en el procedimiento ge-
neral de la ley Nº 19.880, si pensamos en la naturaleza conciliatoria del mismo,
que le impide ajustarse a las etapas contempladas allí: iniciación, instrucción y
finalización, la primera de las cuales alude a un período de información previa
—para conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de
iniciar el procedimiento—; mientras que este mecanismo supone la participación
de múltiples actores y no solo una decisión de la autoridad administrativa.
No obstante que algunos de los acuerdos del Consejo nos puedan parecer anto-
jadizos, al parecer los entes públicos no los han cuestionado mayormente. Los
reclamos por este tipo de decisiones son prácticamente inexistentes, se dan
más bien a nivel doctrinal y no en procesos litigiosos; incluso se observa que
han sido avalados indirectamente al dejar de interponerse el recurso de reposi-
ción o al aplicar e incorporar el SARC como si formara parte del procedimiento
de acceso a la información pública. De alguna manera existe satisfacción en el
desempeño del Consejo en la protección del derecho de acceso a la informa-
ción pública. Tal vez, el aumento en la demanda de su intervención, así como
el constante incremento de sus obligaciones, constituyen fundamentos para su
aplicabilidad. De lo indicado, se puede colegir que este tipo de proceder se ajus-
ta bastante bien a la institución de la actividad informal de la Administración.
2.4. Nuevas ideas del principio de juridicidad a propósito de la actividad infor-

mal de la administración y especialmente el SARC
El concepto de la Administración como ejecutora del derecho es la expresión tra-

dicional del principio de juridicidad, no obstante, como ya hemos visto a lo largo
de estas líneas, dicha institucionalidad ya no es útil para explicar los parámetros
de su actuación moderna, sobre todo si de la actuación informal se trata.
Es así que ya no podríamos negar una crisis del derecho como instrumento de
regulación, el que frente a los cambios sociales no cuenta con herramientas o
instituciones capaces de hacerse cargo con éxito de los requerimientos de la
sociedad moderna. Y dicha crisis no es otra cosa que la discusión y el cuestio-
namiento de la ley como fuente de derecho, en cuanto instrumento de dirección,
la que, entre otras razones, se ha producido por la pérdida de virtualidad regula-
tiva de la propia ley, la que no logra asumir de manera completa y suficiente los
requerimientos y las vicisitudes que experimenta la Administración de nuestros
tiempos.
Las leyes modernas, en muchos casos, solo entregan directivas generales y

enunciadoras, determinando débilmente el comportamiento de la Administra-
ción encargada de ejecutarla, siendo reglamentos, jurisprudencia e interpreta-

ciones de la doctrina, muchas veces los mandatados de llenar esos vacíos y
falta de regulación. Esto trae aparejada la falta de certeza e integralidad en las
disposiciones normativas y consecuencialmente a una falta de seguridad jurídi-
ca para los ciudadanos sometidos a su aplicación.
La actuación informal da cuenta de este nuevo escenario: la relación con la ley

y las disposiciones legales en general, en este adverso contexto, evidencia una
transformación mayor aún, considerando además, que en el ámbito de la infor-
malidad solo nos encontramos con conexiones débiles con las normas y que
preponderantemente se limitan a legitimar la actuación administrativa mediante
el otorgamiento de competencias específicas, principios rectores y su conexión
con los fines de interés general atribuidos a la Administración.
Es por ello, que el principio de juridicidad, por lo menos a propósito de la Ad-

ministración, ya no es posible de ser entendido como lo fue tradicionalmente:
limitante, expreso en cuanto a las actuaciones autorizadas y omnicomprensivo
de toda la regulación. Aquello, fundamentalmente por la incapacidad de la nor-
mativa de hacerse cargo de todos los requerimientos y, particularmente, por la
cada vez más escasa regulación de las materias contenidas en ellas.
En este particular contexto, las leyes consecuencialmente no operan como nor-

mas que programan la acción de la Administración, como ha ocurrido tradicio-
nalmente, sino más bien como disposiciones que establecen límites negativos
a esa actuación y que lo que hacen es definir la competencia administrativa y
legitimar su actuación, puesto que, frente a la ausencia expresa de instituciones
reguladas con claridad, no queda más que buscar soporte en el espíritu de las
normas y en sus pilares fundantes.
Ello no significa que esté prosperando la idea de una «Administración libre de

ley», por el contrario, nuestra institucionalidad impone un obrar sometido a la
Constitución, a las leyes dictadas conforme a ella y, en general, a todo el orde-
namiento jurídico. De modo que no son admisibles los comportamientos arbitra-
rios o contrarios a la ley y los límites están dados por la imposibilidad de recurrir
a vías informales de actuación para fines distintos o para imponer obligaciones
no reconocidas por las leyes.
Es decir, la elección entre las acciones que puede efectuar la Administración,

no implica de manera alguna que pueda ser arbitraria, por el contrario, aquello
no es ni será admisible en nuestro sistema jurídico. En consecuencia, el actuar
dependerá: de su adecuación al mandato legal de acción —competencias—, del
tipo de actuación administrativa —decisiones formales sobre declaraciones de
voluntad— y del respeto de los principios constitucionales que enmarcan la ac-
ción de las Administraciones públicas, así como del resto de valores y derechos
constitucionales.
En términos simples, los elementos generales de la institucionalidad, en la me-

dida que sean íntegramente respetados y resguardados, pudieran dar espacios
para el actuar legítimo de la Administración, más allá de las situaciones expre-
samente reguladas.
En consideración a este nuevo contexto social, que demanda una visión más
activa y moldeable de la actuación administrativa, sería admisible una concep-
ción más flexible de la vinculación de la Administración con las normas. Así las
cosas, se abre nueva perspectiva del principio de juridicidad, en el sentido de no
solo darle una interpretación literal y estricta, sino que también entender que su
alcance va más allá del pronunciamiento expreso de las normas sobre determi-
nados casos e instituciones y que es capaz de alcanzar actuaciones no definidas
en nuestro derecho, las que en la medida en que se sujetan a sus estándares,
gozarán de la juridicidad requerida para coexistir en nuestra estructura legal.
Dicho de otro modo, toda actuación debe igualmente sujetarse al principio de

juridicidad. Dado que el administrado demanda la intervención de la Adminis-
tración, no sería admisible una inacción de la misma, pese a la ausencia de
una previsión legal expresa. En última instancia, en virtud de las atribuciones
competenciales y el principio de iniciativa consagrado en el artículo 8º de la ley
Nº 18.575, procede la actividad informal de la Administración, pero siempre,
resguardando el interés general y las normas que le rigen. En cualquier caso, esa
vinculación mínima con la ley no resulta superflua, pues opera necesariamente
como forma de legitimación imprescindible de la acción administrativa (Agudo
González, 2013).
A pesar de que la actividad informal es materia de un reciente debate en nuestro

derecho nacional, con escasa jurisprudencia o desarrollo doctrinal, estimamos
que ya no podemos desconocer la existencia de la misma, como institución de
nuestro derecho. Ello en consideración al papel cada vez más importante que
desempeña, así como al aumento de las cuestiones en las que el Estado in-
terviene y debe intervenir, en un contexto en que las relaciones entre el Estado
y los ciudadanos cobran mayor fuerza, producto de la mayor demanda de los
particulares, de respeto y resguardo de sus derechos (Agudo González, 2013).
Esto no significa que no se deban respetar ciertos límites jurídicos, todo lo con-
trario, la Administración está vinculada en todas sus manifestaciones, incluso
en el ámbito de los hechos, por disposiciones legales y principios jurídicos, es
decir, igualmente existirán límites tanto desde el punto de vista material como
de procedimiento. Es así que, en lo material, la Administración no puede llegar
a acuerdos que no estén contestes con la legislación vigente, ni que, en caso
de ser respetados, posteriormente lleven a un consentimiento inválido o a una
situación contraria al derecho.
Como hemos observado en este trabajo, el principio de juridicidad ha evolucio-

nado y la actividad informal puede ser una alternativa de actuación para la Ad-
ministración. Desestimar de plano como antijurídico el SARC por su falta de con-

cretización en las normas y su carácter de actividad informal, carece de sentido,
pues su carácter facultativo, la manera en que ha sido presentado a los órganos
de la Administración del Estado y los particulares, la forma en que ha sido recep-
cionado por los múltiples actores, también constituyen otros antecedentes que
le confieren validez. De todos modos, la nueva juridicidad en la que se mueve
—que al parecer va más allá de las mismas normas, dado que finalmente el Es-
tado debe cumplir con su finalidad propia, cual es promover el bien común y, en
dicho rol, darle audiencia al ciudadano más que una mera audición—, le daría un
mayor espacio a la aplicación a este sistema de solución de controversias, pues-
to que lo que justamente persigue es el referido bien común y en particular el
completo y legítimo ejercicio de un derecho constitucional. Por otra parte, la obli-
gación que pesa sobre la Administración de revisar detenidamente los hechos
materia de su conocimiento, que muchas veces requiere de la colaboración del
afectado y, por último, el deber de adoptar decisiones óptimas que consideren
los intereses generales como particulares, constituyen antecedentes que inciden
en su reconocimiento.
Tomando en cuenta lo indicado, el sistema existe en nuestra institucionalidad y

más que cuestionarnos sobre su existencia y cómo regularlo —porque ya lo ha
hecho el Consejo—, lo que nos debiera interesar es únicamente limitarlo, sobre
todo en cuanto a sus efectos jurídicos, para que aquellos no sean contrarios a
las normas que regulan el derecho de acceso a la información pública, dado que
lo relevante es que todos los actores de la transparencia puedan tener la confian-
za de que los actos que se desarrollan al alero de este instrumento, no atenten
contra las normas y en particular contra los derechos por ella reconocidos.
Creemos que, la actuación informal de la administración, con el paso del tiempo

irá cada vez más en aumento y no se restringirá a situaciones concretas como
la del SARC. Los hechos nos dan la razón, las normas expresas ya no son su-
ficientes y las modificaciones normativas ya no alcanzarán a los cambios y re-
querimientos de la institucionalidad pública en sus relaciones con los privados.
Dicho escenario obligará al derecho nacional a dotar a instituciones como esta,
de un real valor y reconocimiento jurídico, tal como se ha hecho respecto de la
discrecionalidad administrativa, de la cual nadie pone duda su valor y juridicidad.
Conclusiones y Reflexiones
1. En el presente trabajo, abordamos al SARC como un instrumento destinado

a solucionar alternativamente los amparos, en el marco del ejercicio del de-
recho de acceso a información pública, estructurado como un mecanismo
de conciliación o mediación en tal materia. En dicho sentido, viene a ser una
institución bastante novedosa en nuestro país, no por la naturaleza jurídica

de la misma, sino que por el ámbito en el que se aplica, cual es el derecho
administrativo, el que tradicionalmente ha regido de manera estricta el ac-
tuar de la Administración.
2. Como mecanismo de solución de controversias, nos obliga a mirar el sis-

tema jurídico-administrativo vigente en perspectiva, dado que los cambios
sociales, la mayor demanda de acceso a la información, el requerimiento de
una ciudadanía cada vez más interesada en cómo funcionan las institucio-
nes, constituyen todos antecedentes que reclaman una nueva y diferente
atención por los órganos garantes de este derecho y en que las formas tra-
dicionales, no solo no son suficientes para regularlo, sino que tampoco son
capaces de abordar las complejidades de nuevas herramientas como esta.
3. Como hemos podido constatar, no se encuentra expresamente regulado en

nuestra normativa sobre transparencia, sino que sus características, con-
cepto, estructura y procedimiento han sido exclusivamente definidos por el
Consejo, el que, sin perjuicio de haber insistido en las reformas legislativas
destinadas a abordar dicho sistema, resolvió iniciar su aplicación indepen-
dientemente de su falta de reconocimiento legal a la fecha.
4. En ese especial escenario de su aplicación, se estimó necesario el deter-

minar a qué tipo de actividad administrativa pertenecía. Aquello en consi-
deración a la ausencia de regulación expresa de tal mecanismo en nues-
tro ordenamiento jurídico, instándonos con ello, a indagar en instituciones
como la discrecionalidad, la actividad intra ius y la actividad informal de la
Administración, para tratar entenderlo. A partir de lo estudiado, por sus par-
ticulares atributos y características, se asimilaría a la actividad informal de
la Administración, tradicionalmente entendida como los acuerdos y demás
contactos entre la Administración y los ciudadanos antes de la adopción de
una decisión oficial o en su lugar.
5. Esto no significa que tal institución sea ajena a las normas legales que rigen
nuestra institucionalidad, puesto que cualquier actuación que se efectué en
el marco de dicho sistema, para gozar de juridicidad requerirá de todas ma-
neras ser efectuada respetando la Constitución y las leyes dictadas confor-
me a ella.
6. Independientemente de su falta de regulación o definición en las normas,

aquello no significa que no tenga un sustento jurídico —aun cuando solo
sea indirecto o consecuencial—, como puede ser la necesidad de actuar en
pro del bien común o el hacer efectivo el principio de iniciativa, que rige los
actos de la Administración del Estado, en virtud de la ley Nº 18.575.
7. Por otra parte, tampoco hemos observado una contradicción u oposición

por parte de los reclamantes y reclamados frente a la aplicación del siste-
ma, es más, aun cuando se observa una baja adscripción expresa al mismo,
no se cuenta con casos en los cuales las partes involucradas, alegaran su
ilegalidad o antijuridicidad, observándose un amplio sometimiento al me-
canismo y, en muchos casos, la obtención de resultados favorables con su
aplicación, pese a que a la fecha, aún le falte alcanzar la celeridad persegui-
da con su instauración y consecuencialmente ser eficiente.
8. En consideración a que el mecanismo aún constituye una particularidad al

interior de nuestro sistema jurídico, todavía requiere observación, segui-
miento y al menos una contraparte que ejerza un control frente a cualquier
exceso en que se incurriera en su aplicación, ya sea limitando los derechos
de los reclamantes, las potestades de los órganos reclamantes o estable-
ciendo procedimientos más complicados que los establecidos en la misma
ley.
9. No podemos de dejar de constatar que, a raíz de esta institución, el con-

cepto de Administración como mera ejecutora de las normas legales, ya no
es suficiente para hacerse cargo de la realidad administrativa que estamos
viviendo. La actividad informal, como el SARC, no es más que el reflejo de
la falta de adaptación del ordenamiento jurídico a los cambios y la mayor
demanda de intervención de los ciudadanos, en el que las prácticas flexibles
buscan alcanzar mayor eficiencia y eficacia, así como un mejor cumplimien-
to de los intereses generales.
10. Creemos que el mecanismo se encuentra en un proceso de adaptación,

pero en un futuro cercano, podría llegar a constituir una alternativa viable y
legítima, para alcanzar el derecho de acceso a la información pública en
nuestro país y economizar recursos en el ejercicio de las funciones públi-
cas. No obstante, en una institucionalidad como la chilena, aún nos cuesta
esperar que con el solo impulso del Consejo, la institución sea valorada y
reconocida con la misma fuerza que si estuviera expresamente establecida
en las normas. Aquello, en nada obsta a hacernos a lo menos pensar que
constituye un primer impulso y un llamado de alerta a las deficiencias del
actual sistema jurídico, el que producto de instituciones como el SARC nos
impone la necesidad urgente de adaptar nuestra institucionalidad.
11. Tomando en cuenta lo indicado y a pesar de lo incipiente que pudiera ser la

actividad informal de la Administración en nuestro país, su escaso reconoci-
miento y su falta de consagración normativa; se hace necesario relevarla, en
atención a la labor cada vez más influyente que se encuentra cumpliendo en
el ejercicio de la función pública, razón por la cual, ya no sería susceptible,
de ser invisibilizada por más tiempo para los estudiosos del derecho y la
legislación nacional.
12. Con todo, el respeto y la adscripción al principio de legalidad no es algo

transable en nuestra institucionalidad, puesto que aun cuando aquel se ha
debido flexibilizar frente al nuevo contexto social, solo serán aceptables
aquellas acciones e instituciones que, sin perjuicio de no estar definidas en
el derecho, se sujeten a sus estándares y por tanto la actividad informal y
en particular el SARC, requieren someterse a dicho principio, aunque sea a
través del espíritu mismo de las normas y sus pilares fundamentales.
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Nº 43.286 (2017).
83
DISEÑO DE UN MODELO PILOTO DE

EVALUACIÓN DE RESULTADOS DE
ACTIVIDADES DE CAPACITACIÓN
DE L A CONTRALORÍ A A
FUNCION ARIOS PÚBLICOS
DESIGN OF A PILOT MODEL FOR
EVALUATION OF RESULTS OF TRAINING
ACTIVITIES IN THE OFFICE OF THE
COMPTROLLER FOR CIVIL SERVANTS
Manuel Ignacio Fernández Córdova 1

Resumen
Este trabajo pretende el diseño de un modelo piloto de evaluación de resultados de
las actividades de capacitación que realiza la Contraloría General de la República
a los funcionarios públicos. El diseño del modelo piloto se realiza mediante a la
revisión teórica y aplicación de entrevistas, tanto a funcionarios y jefaturas de
la Contraloría, como a expertos en temas de capacitación. Luego se testea el
modelo piloto de evaluación a los funcionarios aprobados —y sus jefaturas— de
un curso virtual que la Contraloría ejecutó durante el segundo semestre de 2018.
A partir del testeo, se concluye que el diseño evaluativo es aplicable, y replicable,
a otras actividades de capacitación, con ciertas modificaciones dependiendo del
tipo y contexto de capacitación.
Palabras clave: capacitación – modelos de evaluación – desarrollo de
conocimiento – funcionarios públicos
Abstract
This work aims to design a pilot model for evaluating the results of the training
activities carried out by the Office of the Comptroller General of the Republic of
Chile for public workers. The design of the pilot model is carried out through the
theoretical revision and conduction of interviews, both to civil servants, heads of
the Office of the Comptroller and to experts in training topics. Then, the pilot eva-
luation model is tested on the public officials —and their department heads— that
approved a virtual course that the Office of the Comptroller carried out during the
second semester of 2018. From the testing, it is concluded that the evaluative
1 Administrador público, magíster © en Gobierno y Gerencia Pública de la Universidad de

Chile.
84 Manuel Ignacio Fernández Córdova
design is applicable, and replicable, to other training activities, with modifica-

tions depending on the type and context of training.
Keywords: training – evaluation models – knowledge development – public offi-

cials
Introducción
La Contraloría General de la República de Chile es el órgano superior de fiscali-

zación de la Administración del Estado, que está contemplado en la Constitución
Política y es autónomo respecto del Poder Ejecutivo y de los demás órganos
públicos. Controla la legalidad de los actos administrativos y resguarda el co-
rrecto uso de los fondos públicos (Contraloría General de la República, s.f.). Su
funcionamiento se enmarca en la ley Nº 10.336.
Además de lo anterior, uno de sus objetivos estratégicos es apoyar el fortale-

cimiento del sector público (Contraloría General de la República de Chile, 2016,
pág. 2), generando mecanismos que permitan a las entidades fiscalizadas lograr
conocimiento y habilidades de normativas y procedimientos, con la finalidad de
disminuir posibles observaciones en los procesos de fiscalización. En dicho
marco, desde 2010 la Contraloría realiza de manera gratuita capacitaciones a
instituciones públicas y municipios, con el objeto de que los funcionarios de las
entidades participantes adquieran conocimientos y habilidades concretas para
la mejora en la eficiencia de los procesos internos y el buen uso de los recursos
públicos con ajuste al cumplimiento normativo.
Este proceso, denominado capacitación externa, fue gestionado hasta 2018 por
el Departamento de Capacitación de la Contraloría (2013), unidad que establecía
en sus definiciones estratégicas ser la instancia que «colabora estratégicamente
con las demás instituciones públicas, produciendo actividades de capacitación
que contribuyan en la mejora de los procesos en la Administración Pública, po-
niendo especial atención en aquellas prácticas que optimicen, eficiente y eficaz-
mente, el uso de los recursos y la generación de valor público resguardando la
probidad administrativa» (pág. 1). Actualmente este proceso lo lleva a cabo el
Centro de Estudios de la Administración del Estado (CEA), instancia académica
de la Contraloría que tiene como principal objetivo «fortalecer la gobernanza a
través de la formación transversal de funcionarios y servidores de la Administra-
ción del Estado, estudiantes y la sociedad civil, promoviendo la implementación
de buenas prácticas en la gestión pública, la generación de contenidos y la vin-
culación con la ciudadanía» (CEACGR, s.f.).
En dicho contexto, el Departamento de Capacitación gestionó desde 2010 a

2016, más de mil actividades para funcionarios de instituciones públicas y mu-
nicipios, con recursos presupuestarios y humanos propios de la Contraloría; es
Diseño de un modelo piloto de evaluación de resultados de actividades
de capacitación de la Contraloría a funcionarios públicos 85
decir, los gastos en la ejecución de las actividades han estado a cargo de la ins-
titución fiscalizadora, gastos por ejemplo en salas, equipamiento y materiales.
Asimismo, son funcionarios de la Contraloría —especialistas en temáticas espe-
cíficas relacionadas con la Administración del Estado— quienes han levantado y
relatado los contenidos de cada actividad.
La relevancia del proceso capacitador de la Contraloría se puede verificar en que

la institución ha destinado, en los últimos años, a la ejecución de actividades de
capacitación para funcionarios de la Administración del Estado, alrededor del
1% de su presupuesto, según cifras del Departamento de Presupuesto de la Con-
traloría; ofreciendo 42.751 cupos de capacitación entre los años 2010 y 2016.
Si bien se puede constatar la relevancia del esfuerzo institucional, realizando

una amplia cartera y tipologías de actividades de capacitación, como cursos,
talleres, charlas, seminarios, entre otros, por distintas razones de gestión, hasta
ahora la Contraloría no cuenta con un diseño metodológico que permita evaluar
si los esfuerzos institucionales —financieros y de recursos humanos— de realizar
estas actividades han generado los resultados esperados, en términos de influir
en la mejora de la eficiencia de las instituciones participantes o producir cam-
bios en el comportamiento de los funcionarios una vez aprobados los cursos.
Lo anterior constituye una problemática, pues no contar con un diseño metodo-

lógico que permita evaluar los resultados de las actividades de capacitación es
relevante, porque la realización de las mismas implica significativos recursos
institucionales, tanto de la Contraloría como de las instituciones públicas parti-
cipantes, que posiblemente distraen capacidades profesionales, con la expecta-
tiva de incrementar el capital humano en su gestión.
Actualmente la sociedad civil exige a las instituciones públicas que sus gastos
generen resultados, los cuales puedan ser medibles y transparentes. Por esta
razón, es importante que la Contraloría, como órgano encargado de velar por el
buen uso de los recursos públicos, genere mecanismos efectivos para evaluar
sus propios esfuerzos, en este caso específico, los que realiza en actividades de
capacitación de otras instituciones del Estado.
En este orden de consideraciones, este trabajo pretende diseñar un posible

modelo de evaluación de resultados de las actividades de capacitación de la
Contraloría a funcionarios públicos, para luego «testearlo» en un curso esta ins-
titución haya ejecutado en los últimos años, verificando su aplicación.
Con tal finalidad, esta investigación se estructura en el siguiente orden:
1. Marco teórico, con el propósito de obtener criterios referenciales del desa-

rrollo de habilidades, conocimientos y actitudes en adultos, y su conexión
con el proceso de evaluación de resultados.
2. Diseño metodológico, que permitirá establecer las preguntas y objetivos

que se buscan cumplir, señalando el tipo y enfoque de investigación, des-
cribiendo las técnicas e instrumentos para la recolección de los datos.
3. Contexto institucional, donde se expondrá de manera general la magnitud

del esfuerzo que realiza la Contraloría en la ejecución de las actividades de
capacitación, señalando posibles causas acerca de por qué la institución
no cuenta con un modelo para evaluar los resultados de las actividades de
capacitación.
4. Análisis de resultados de la investigación, exponiendo el diseño y levanta-

miento del modelo piloto de evaluación de las actividades de capacitación
que realiza la Contraloría a funcionarios públicos.
5. Conclusiones del trabajo, en atención a las preguntas de investigación y el

marco teórico, verificando limitaciones del trabajo y futuras investigaciones
que se puedan desprender de los resultados.
1. Marco teórico
1.1. Enfoque sistémico de la capacitación
En general, ha sido implementado por aquellas organizaciones que pretenden

asegurar calidad en la gestión del proceso de capacitación, pues permite dotarlo
de una estructura referencial para el establecimiento de etapas, procedimientos
y tareas adecuados.
El enfoque, desde los aportes de Donald Kirkpatrick en 1959, indicaba que para
lograr acciones formativas afectivas se debían tener en cuenta diez pasos fun-
damentales:
1) determinación de las necesidades;
2) fijación de objetivos;
3) determinación de los contenidos;
4) selección de los participantes;
5) determinación del mejor plan de trabajo;
6) selección de la infraestructura apropiada;
7) selección de los formadores apropiados;
8) selección y preparación de materiales audiovisuales;
9) coordinación de la acción formativa;
10) evaluación de la acción formativa (Kirkpatrick, 1999).
Por su parte, la Dirección Nacional del Servicio Civil de Chile (DNSC) señala que,
a través de la instalación de un diseño ad hoc para la Administración pública
chilena —orientado desde el Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG)—,
se ha logrado implementar paulatinamente en ministerios y servicios públicos
un modelo de gestión de capacitación, basado en el clásico modelo sistémico,
compuesto por las siguientes etapas:
Etapa 1: Detección de necesidades de capacitación. Busca información, a través

de evidencia sistematizada, con jefaturas o clientes internos acerca de los pro-
blemas, necesidades o desafíos que están interfiriendo en el desempeño de los
funcionarios. También se determinan las expectativas sobre la capacitación y se
consensúan cuáles son los objetivos de desempeño o conductas que el partici-
pante una vez finalizada la capacitación debe poner en práctica.
Etapa 2: Planificación. Se genera el diseño instruccional de la capacitación,

transformando los objetivos de desempeño, relevados en la etapa anterior, en
objetivos de aprendizaje, definiendo contenidos, metodología y duración de la
actividad, teniendo presente elementos que faciliten una mayor probabilidad
de transferencia desde la actividad de capacitación al puesto de trabajo, des-
cribiendo los mecanismos de evaluación de satisfacción, aprendizaje y trans-
ferencia. También se verifican las condiciones logísticas de las actividades de
capacitación que se ejecutarán.
Etapa 3: Ejecución. Referida a todas las tareas que aseguran calidad en la imple-
mentación, a través de una estrategia de seguimiento y monitoreo, y una meto-
dología de gestión que permita tomar decisiones de ajustes sobre variables que
puedan afectar la calidad del aprendizaje, por ejemplo, instructores, diseño de
las actividades, duración, frecuencia, rol de las jefaturas, entre otros.
Etapa 4: Evaluación de la capacitación. Su finalidad es buscar información, a

través de las mediciones realizadas —reacción, aprendizaje, transferencia e im-
pacto—, que permitan tomar decisiones basadas en evidencias, para mejorar las
actividades de capacitación que se están desarrollando (Dirección Nacional del
Servicio Civil de Chile, 2014, págs.10-15).
1.2. Modelos de evaluación de la capacitación
En la Administración pública se consideran relevantes los procesos evaluativos,

porque dotan de información estratégica acerca de las acciones y decisiones
que se generan, verificando si se han cumplido los objetivos planteados para la
realización de uno u otro programa.
En relación a la evaluación de la capacitación, se puede establecer que «la eva-

luación de la formación en las organizaciones es una estrategia necesaria para
garantizar la calidad de las acciones formativas que se llevan a cabo en su seno
y para impulsar el proceso de aprendizaje constante que el entorno actual exige»

(Dirección Nacional del Servicio Civil de Chile, 2014, pág. 13).
En este marco, varios autores han ideado modelos de evaluación de la capa-

citación, la mayoría basados en el de los cuatro niveles de Donald Kirkpatrick
(1999), quien señala que «evaluar es el equivalente a tener un par de ojos: evita
que andemos a tientas; nos proporciona información de qué debe continuar, qué
debe cambiar y qué debe desaparecer…tendremos que basarnos en ella para
poder demostrar a los colectivos interesados que su tiempo, dinero y esfuerzo
han sido bien empleados» (pág. 13).
Los cuatro niveles que plantea Kirkpatrick son los siguientes:
Nivel 1: Reacción. Mide la forma como los participantes reaccionan a una acción
formativa. El objetivo es que su satisfacción sea positiva, pues existen más po-
sibilidades de que se produzca aprendizaje.
Nivel 2: Aprendizaje. Se refiere a la medición del aprendizaje adquirido por los

participantes en la actividad de capacitación, modificando conocimientos, habi-
lidades y actitudes.
Nivel 3: Transferencia. Concierne a los cambios de conducta en el puesto de

trabajo a raíz del conocimiento adquirido. Estos pueden estar influenciados por
factores externos a la capacitación, como la propia motivación de cambiar del
participante, la estimulación de las jefaturas y un sistema de incentivos orga-
nizacionales adecuados para producir el cambio. De ahí que en este nivel es
necesario analizar también estos factores externos a la capacitación.
Nivel 4: Impacto. Se refiere a los resultados positivos que una acción formativa
podría tener en una organización, ya sea por aumento de producción, mejora de
calidad, incremento de usuarios satisfechos, entre otros.
La Dirección Nacional del Servicio Civil de Chile (2014) define que los procesos
de evaluación en la Administración pública debiesen basarse en el modelo de los
cuatro niveles, enfatizando en algunas consideraciones, por ejemplo que la com-
plejidad de medición es mayor a medida que se aumenta de nivel, por tanto, la
conveniencia de evaluar en el tercer y cuarto nivel deberá ser analizada a través
de «criterios y herramientas que permitan identificar cuándo y cómo evaluar en
estos niveles» (pág. 38).
1.3. Dimensiones de resultados en una evaluación
Complementariamente al punto 1.2, es necesario agregar que los resultados de

la evaluación de un proyecto o programa bien planteado pueden ser a nivel de
proceso, producto, resultados intermedios y resultados finales. Esto se puede
realizar a través de la metodología de marco lógico de la Agencia Internacional

de Desarrollo de Estados Unidos (USAID), cuya finalidad fue obtener un «…esque-
ma evaluatorio, que permitiera definir si un proyecto funcionó o no, si produjo los
resultados esperados y si los medios y recursos empleados tuvieron el impacto
apropiado» (Calderón Vázquez, 2008, pág. 7). Esta herramienta proporciona in-
formación de utilidad para la planificación, ejecución, monitoreo y evaluación de
proyectos o programas, a través del análisis estructurado de un problema, sus
relaciones causales y los objetivos que persigue el proyecto o programa que se
desplegó como solución.
Siguiendo a Ortegón et al. (2005), los niveles de objetivos en la metodología de

marco lógico se pueden definir de la siguiente manera (págs. 23-24):
a) Fin: objetivo de desarrollo en que el proyecto o programa se enmarca, des-

cribiendo el impacto a largo plazo que contribuirá la operación de la interven-
ción.
b) Propósito: efecto directo, ya sea en cambios de comportamientos o resul-

tado esperado al final del período de ejecución del proyecto o programa.
Se define como una hipótesis sobre lo que debiese ocurrir si se realiza la
intervención, como tal, está fuera del control total de quienes ejecutan el pro-
yecto o programa, pues ellos son responsables de generar las condiciones
necesarias para que se produzca el propósito, a través del cumplimiento de
los componentes, pero existen más variables que pueden afectar el logro del
propósito, como por ejemplo condiciones ambientales, sociales y humanas.
c) Componentes: resultados que entregará la ejecución del proyecto o progra-

ma, que pueden ser, por ejemplo: obras, estudios o capacitación terminadas.
Se supone que, si se logran los componentes de manera adecuada, se logra-
ría el propósito.
d) Actividades: lo que se hará en la ejecución del proyecto o programa, para

cumplir cada componente.
Se verifica una lógica vertical en los niveles de objetivos, existiendo vínculos

causales de abajo hacia arriba entre estos niveles, es decir, las actividades son
necesarias para producir el componente; se requiere de cada componente para
lograr el propósito del proyecto; si se logra el propósito del proyecto, contribuirá
al logro del fin.
En este enfoque de marco lógico, la evaluación de los niveles de objetivos está

referida al cumplimiento de los indicadores planteados para cada nivel, siendo
la evaluación posible en cuatro dimensiones:
1) A dimensión de procesos: por ejemplo, apego a procedimientos de compra,

procesos tecnológicos y de administración financiera.
2) A dimensión de productos: logro de los servicios o productos que pretende

realizar un proyecto o programa.
3) A dimensión de resultados intermedios: cumplimiento de cambios en el

comportamiento, actitudes o estado de quienes son los beneficiarios de la
intervención, una vez que han recibido los bienes o servicios.
4) A dimensión de resultados finales: impactos en el mejoramiento significati-

vo y perdurable en el tiempo de alguna de las condiciones o características
de la población, objetivo que se definió como esencial en la definición del
problema. (Dirección de Presupuestos, 2015, pág. 20).
Estas dimensiones de resultados de la evaluación en proyectos y programas,

analizadas bajo la metodología de marco lógico, son perfectamente homologa-
bles al modelo de evaluación de la capacitación de Kirkpatrick, pues se refieren
a elementos similares, tal como se establece en el siguiente cuadro:
Cuadro Nº 1: comparación niveles de evaluación de la capacitación bajo modelo

de Kirkpatrick y dimensiones de resultados en evaluación de proyectos y progra-
mas bajo modalidad metodología de marco lógico (MML)
Niveles de evaluación de la Dimensiones de resultados de

capacitación - Modelo de Niveles de objetivos en MML proyectos y programas -
Kirkpatrick Evaluación MML
Actividades Procesos
1. Reacción
Componentes Productos
2. Aprendizaje Resultados
Propósito
3. Transferencia intermedios
Resultados
4. Impacto Fin
finales
Fuente: elaboración propia.
Se logra establecer, en primer término, que las evaluaciones de proyectos y pro-

gramas pueden ser respecto de la dimensión de procesos y productos, lo cual es
armonizable con la medición del nivel de reacción en el modelo de Kirkpatrick,
pues se verifica cómo el participante evalúa una actividad de capacitación en
sus procesos de convocatoria, ejecución, relatoría, entre otros, y si se cumplió
con el producto —o servicio— que se pretendía entregar con la capacitación, por
tanto, también tiene que ver con los niveles de actividades y componentes en la
metodología de marco lógico.
Por otra parte, la evaluación a dimensión de resultado intermedio se puede em-

parejar con los niveles evaluativos de aprendizaje y transferencia en el modelo
de Kirkpatrick, ya que implica verificar si la actividad de capacitación generó, por
una parte, modificaciones en los conocimientos, habilidades y actitudes nece-

sarias en los participantes —aprendizaje— y, por otra, cambios en el comporta-
miento o actitudes en el puesto de trabajo de quienes recibieron la capacitación
—transferencia—. Lo anterior está íntimamente relacionado al nivel de objetivo
de propósito en marco lógico, ya que se refiere al efecto directo esperado de un
programa de capacitación.
Por último, la evaluación a dimensión de resultados finales es comparable con

el nivel de evaluación de impacto, pues se pretende verificar si la capacitación
contribuyó al logro de objetivos de desarrollo organizacional, como aumentos
en la producción, mejora de la calidad de los productos o servicios, aumento en
la satisfacción de los usuarios, entre otros; lo cual está conectado al nivel de fin
en marco lógico, puesto que implica describir la contribución a largo plazo que
la intervención de capacitación logró impactar.
2. Diseño metodológico
En este capítulo se establecerán las preguntas y objetivos de investigación,

explicando qué tipo y enfoque de investigación se utilizarán para responder
dichas preguntas y cumplir con los objetivos. Por último, se describirá el
instrumento para la recolección de los datos.
2.1. Preguntas de investigación
Pregunta principal:
¿Existe un diseño metodológico de evaluación de resultados adecuado para
las actividades de capacitación que imparte la Contraloría a funcionarios
públicos, tanto en su dimensión conceptual como operativa?
Adicionalmente, a partir de la evaluación de una actividad de capacitación en
particular, se contestarán las siguientes preguntas complementarias:
a) ¿La evaluación de resultados intermedios del curso e-learning de «Nueva
normativa y procedimientos de rendición de cuentas» es replicable en otros
cursos ejecutados por la Contraloría?
b) ¿Cómo la evaluación de resultados de los cursos de capacitación facilitará
la toma de decisiones de asignación de recursos y definición de futura oferta
de capacitación en la Contraloría?
2.2. Objetivos
General:
Analizar la factibilidad y el diseño posible de un modelo metodológico, para
evaluar los resultados intermedios de los cursos dictados por la Contraloría.
Específicos:
a) Revisar los datos administrativos y levantar información de resultados a nivel
de profesionales que cursaron las materias.
b) Identificar modelos de evaluación de resultados de capacitación.
c) Relacionar la aplicabilidad del diseño piloto de modelo de evaluación de
resultados en otras actividades de capacitación que imparte la Contraloría.
d) Proponer un modelo piloto de evaluación de resultados de actividades que
imparte la Contraloría a funcionarios públicos.
2.3. Diseño de la investigación
2.3.1. Tipo y enfoque de investigación
Para cumplir con los objetivos propuestos, se ha definido realizar una
investigación de tipo mixta, con preponderancia cualitativa, ya que se enfocará
en comprender el proceso de la evaluación de resultados de las actividades de
capacitación desde la perspectiva de los actores que participan y son expertos
en el fenómeno, relacionándolo con el contexto de gestión del Departamento de
Capacitación y la Contraloría, con el objeto de concebir un modelo posible de
medición de resultados basado en tres ejes:
1) la experiencia de los analistas y directivo de la Contraloría relacionados con el
proceso de capacitación de funcionarios públicos,
2) ideas aplicables de expertos en evaluación de resultados de capacitación; y
3) el marco conceptual de la evaluación de resultados de capacitación.
Tal como lo plantean los especialistas en metodología (Hernández Sampieri et
al., 2016), un tipo de investigación con preponderancia cualitativa se «...basa
más en una lógica y proceso inductivo —explorar y describir, y luego generar
perspectivas teóricas—. Va de lo particular a lo general. Por ejemplo, en un estudio
cualitativo típico, el investigador entrevista a una persona, analiza los datos que
obtuvo y saca conclusiones; posteriormente, entrevista a otra persona, analiza
esta nueva información y revisa sus resultados y conclusiones; del mismo modo,
efectúa y analiza más entrevistas para comprender el fenómeno que estudia»
(pág. 8).
En este orden de consideraciones, la primera etapa de la investigación pretende
generar una perspectiva global y práctica —un modelo piloto de evaluación de
resultados de capacitación— a partir de las consideraciones particulares de los
actores que intervienen en el proceso, quienes conocen y participan del contexto
de gestión institucional en que se desenvuelve la capacitación que la Contraloría
entrega a funcionarios públicos, adicionando aportes de expertos en andragogía
en el sector público.
Una vez diseñado el modelo posible de evaluación de resultados de capacitación,
en una segunda etapa se pasará a la parte cuantitativa, pues se testeará el
modelo, aplicándolo a un caso particular de curso que ha realizado la Contraloría

a funcionarios públicos y municipales —denominado «Curso e-learning de nueva
normativa y procedimientos de rendición de cuentas»—, teniendo presente
el objetivo general de investigación, que es analizar la factibilidad del diseño
metodológico de evaluación de resultados de cursos dictados por la Contraloría,
con la finalidad de encontrar una mejor práctica de acuerdo con el planteamiento
del problema. En definitiva, en esta segunda etapa se aplicará el modelo piloto a
través de una encuesta a los aprobados y sus jefaturas de la última versión del
curso señalado anteriormente, debiendo, en lo posible, lograr las respuestas de
una muestra representativa a nivel regional.
En dicho sentido, el enfoque del diseño mixto se circunscribe fundamentalmente
a la investigación-acción, pues según Hernández Sampieri et al. (2016) estos
tipos de enfoque de investigación tienen la finalidad de comprender y resolver
una problemática específica de una colectividad vinculadas a un ambiente
—grupo, programa, organización o comunidad—, frecuentemente aplicando
la teoría y mejores prácticas de acuerdo con el planteamiento. Asimismo, la
investigación-acción se centra en aportar información que guíe la toma de
decisiones para proyectos, procesos y reformas estructurales (pág. 496).
2.3.2. Técnicas de recolección de datos
Como se señaló, esta investigación consta de dos etapas, la primera responde al
levantamiento de un modelo posible de evaluación de resultados de capacitación;
y la segunda, a la aplicación de dicho modelo en un curso que haya dictado la
Contraloría a funcionarios públicos y municipales. En este contexto, para cada
etapa existirán muestras y técnicas de recolección de datos diferentes, las
cuales se pasan a detallar:
Etapa 1: levantamiento del modelo piloto de evaluación de resultados de
capacitación de la Contraloría a funcionarios públicos y municipales.
En esta etapa se ha decidido utilizar entrevistas semiestructuradas como
técnica de recolección de datos. Para generar el diseño y estructura del guion de
las entrevistas, se realizó una metodología ad hoc que se describe en el capítulo
de análisis y evaluación de resultados.
Cabe destacar que la entrevista se define como una reunión para conversar
e intercambiar información entre una persona —el entrevistador— y otra —el
entrevistado— u otras —los entrevistados—; las del tipo semiestructuradas
se caracterizan por basarse en una guía de asuntos o preguntas, teniendo la
libertad de introducir preguntas adicionales para precisar conceptos u obtener
mayor información (Hernández Sampieri et al., 2016, pág. 403).
Para la aplicación del instrumento, se ha establecido una muestra de actores
clave y expertos que ayuden a responder la pregunta de investigación y entender
en mayor profundidad el objeto de estudio. Por tanto, se trata de una muestra no
probabilística o dirigida, según las siguientes características:
a) Muestra homogénea: se refiere a los actores de la Contraloría que intervienen

en el proceso de capacitación que esta dirige a funcionarios públicos.
Son claves sus apreciaciones respecto a un modelo piloto de evaluación
de resultados, pues conocen el contexto y los posibles bemoles en una
implementación de este tipo. Se denomina muestra homogénea, porque
comparten el rasgo similar de intervenir en el fenómeno. Los siguientes
actores son parte de esta muestra:
a. Analistas del Departamento de Capacitación
b. Jefa del Departamento de Capacitación
b) Muestra de expertos: es necesaria la opinión de expertos en andragogía en
el sector público, con el fin de generar precisión en el posible modelo piloto
evaluativo. En palabras de Hernández Sampieri et al., este tipo de muestras
son comunes cuando se pretende mejorar un proceso (2016, pág. 287). Los
siguientes actores son parte de esta muestra:
a. Jefatura o consultor de la Subdirección de Gestión y Desarrollo de las
Personas de la Dirección Nacional del Servicio Civil de Chile
b. Académico experto en recursos humanos
Etapa 2: aplicación del modelo piloto de evaluación de resultados de
capacitación de funcionarios públicos y municipales —y sus jefaturas— que
hayan aprobado un curso dictado por la Contraloría.
Una vez diseñado el modelo piloto, para esta segunda etapa se ha establecido un
testeo con funcionarios públicos y municipales —y sus jefaturas directas— que
hayan aprobado un curso dictado por la Contraloría.
La aplicación del modelo piloto evaluativo se realizará a través de cuestionarios
estandarizados que reportarán información acerca de su empleabilidad. Esta
técnica permitirá medir de manera cuantitativa la efectividad del curso dictado
por la Contraloría, evaluando sus resultados intermedios. En términos prácticos,
el cuestionario se aplicará a través de la plataforma que la Contraloría mantiene
para las encuestas, que permite la configuración y seguimiento efectivo de las
respuestas.
Se ha decidido aplicar el modelo piloto a los funcionarios aprobados y sus
jefaturas que participaron de la última versión del «Curso e-learning de nueva
normativa y procedimientos de rendición de cuentas», dictado el segundo
semestre de 2018.
3. Contexto de investigación
En este capítulo se expondrá de manera general la magnitud del esfuerzo insti-

tucional respecto a la capacitación de funcionarios del Estado, exponiendo las
posibles causas de por qué la Contraloría no cuenta con un modelo para evaluar
los resultados de las actividades de capacitación.
3.1. Magnitud del esfuerzo
Como se señaló en la introducción, desde 2010 la Contraloría realiza capacita-

ciones gratuitas a instituciones públicas y municipios, ejecutando varios tipos
de actividades.
A partir de 2013, el Departamento de Capacitación generó una minuta con defi-

niciones metodológicas (Anexo 1), en la cual estipuló dos grupos de actividades
de capacitación, según predominase en ellas lo práctico o lo teórico, a partir del
análisis de cinco variables:
1) Número óptimo de participantes;
2) Horas pedagógicas promedio de duración de la actividad;
3) Amplitud de las temáticas que se desarrollan;
4) Profundización de los contenidos;
5) Tipo de interacción del relator con los participantes.
Lo anterior puede ser observado de manera resumida en el siguiente cuadro:

Cuadro Nº 1: tipos de actividades de capacitación realizadas por la

Contraloría
Descripción Actividad de capacitación con connotación Actividad de capacitación con connotación

predominantemente práctica predominantemente teórica
Tipo
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
Consiste en el acom-
pañamiento, instruc-
ción y entrenamiento
1 30
Coaching
a una persona, con el

a a Reducida Alta Alta
objetivo de conseguir
2 40
alguna meta o de-
sarrollar habilidades
específicas.
Actividad que consis-
te en el mejoramiento
del desempeño de un
funcionario en sus
tareas laborales, a tra-
vés de la adquisición
de conocimientos
técnicos, teóricos y 1 40
Pasantía
prácticos. La principal a a Moderada Moderada Alta

característica es que 10 60
el participante acom-
paña al relator al pues-
to de trabajo de este
último, observando y
adquiriendo los méto-
dos de trabajo, las téc-
nicas y competencias.
Actividad eminente-
mente práctica, privi-
legia un enfoque en
el aprendizaje, más 15
Taller
que en la enseñanza, a 12 Baja Alta Alta

considera el entre- 20
namiento de solo un
tema especializado y
específico.
Actividad que preten-
de ayudar al funciona-
rio recién ingresado a
adaptarse a la Admi-
nistración del Estado
y la institución donde
Inducción
realizará sus funcio- 1 40

nes. Generalmente a a Alta Baja Baja
orienta al novato, 15 60
dándole información
de la Administración
del Estado y su institu-
ción, como estructura,
principales leyes, en-
tre otras.
Tipología de enseñan-
za en donde un ex-
perto expone puntos 30 2
Charla
de vista o enfoques a a Moderada Moderada Baja

acerca de una temáti- 35 8
ca. Se desarrolla ante
un grupo en auditorio.
Descripción Actividad de capacitación con connotación Actividad de capacitación con connotación

Tipo predominantemente práctica predominantemente teórica
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
Tipología basada en
el trabajo en grupo e
intercambio oral de
Seminario
información, utilizada
70 8 Moderada
para trabajar y profun- Alta Moderada
a 100 a 24 - Baja
dizar desde el debate
y análisis colectivo en
un tema predetermi-
nado.
Tipología en la que
se traspasan nuevos
conocimientos o ha-
bilidades, a través de
una metodología pre-
ferentemente expo- 25
Curso
sitiva, pero con com- a 36 Baja Alta Baja

ponentes prácticos. 30
Generalmente, un
curso podría certificar
competencias para el
cumplimiento de fun-
ciones específicas.
1 Número óptimo de participantes

2 Horas andragógicas promedio
3 Amplitud de temas
4 Profundización de contenidos
5 Interacción relator-participante
Fuente: elaboración propia, sobre la base de minuta metodológica del Departamento de Capacitación de la
Contraloría.
Adicionalmente, en relación a la magnitud del esfuerzo institucional, se pueden

observar los recursos institucionales que la Contraloría ha destinado en los últi-
mos años a la capacitación, a través del presupuesto ejecutado como una varia-
ble que fundamenta la relevancia del proceso capacitador para la Contraloría, lo
cual se puede verificar en el siguiente cuadro:
Cuadro Nº 2: presupuesto ejecutado de la Contraloría en capacitación de funcio-

narios de la Administración del Estado.
Presupuesto ejecutado en capacitación

de funcionarios de la Administración del % del presupuesto de la
Año
Estado —cifras reales sobre la base de IPC Contraloría
acumulado ene-dic 2017—
2010 $ 668.288.625 1,12 %
2011 $ 626.602.875 1,01 %
2012 $ 608.427.232 0,95 %
2013 $ 628.727.089 0,93 %
2014 $ 926.578.131 1,29 %
2015 $ 644.216.337 0,87 %
2016 $ 531.092.020 0,73 %
Fuente: elaboración propia, sobre la base de datos del Departamento de Presupuesto de la Contraloría.
Asimismo, se puede corroborar que la Contraloría ha ofrecido 42.751 cupos de

capacitación de la Administración del Estado desde 2010 a 2016, según la si-
guiente distribución anual:
Cuadro Nº 3: cantidad de actividades de capacitación que ha impartido la Con-
traloría y cupos de capacitados de la Administración del Estado.
Número de cupos de capa-

Cantidad de actividades de capacitación que citación* a instituciones
Año
ha impartido la Contraloría de la Administración del
Estado
2010 72 2.478
2011 58 3.236
2012 156 5.308
2013 183 6.245
2014 270 8.970
2015 203 7.908
2016 214 8.606
Total 1.156 42.751
Fuente: elaboración propia, sobre la base de datos del Departamento de Capacitación de la Contraloría.
* Se entiende como cupo de capacitación de una vacante única. No se refiere al número de funcionarios capa-
citados, pues un funcionario puede haber asistido en un año a más de una actividad, por tanto, puede generar
más de un cupo de capacitación.
3.2. Modelo causal
Como se ha señalado, a pesar de la magnitud del esfuerzo institucional en la

capacitación de funcionarios de la Administración, la Contraloría no cuenta con
un modelo de evaluación para verificar si los resultados esperados se están
cumpliendo.
En el contexto de la investigación, se identificaron las posibles causas de la

ausencia de un modelo evaluativo. Entre ellas destaca la gestión del modelo de
capacitación de la Contraloría, que privilegió ampliar la cobertura y temáticas de
las actividades, es decir, la capacidad operativa se ha centrado en el proceso de
ejecución de los cursos, dejando en segundo orden la evaluación.
Asimismo, difícilmente la capacidad operativa y de recursos humanos instala-

dos en el Departamento de Capacitación, o actualmente en el Centro de Estudios
de la Administración del Estado, podría lograr la gestión adecuada de un proceso
evaluativo, toda vez que la preocupación de las autoridades de la Contraloría ha
estado focalizada, en esta etapa, en el diseño y planificación de las actividades
de capacitación, con la finalidad de mejorar falencias detectadas en la Adminis-
tración del Estado. Por ejemplo, para la entrada en vigencia de una nueva ley o
por materias observadas reiteradamente en las fiscalizaciones de la Contraloría
en las instituciones públicas.
Por otra parte, en términos metodológicos, como se señaló en el cuadro Nº 1, las

actividades de capacitación son disímiles entre sí, ya que algunos son cursos de
más de treinta horas cronológicas, otros son talleres de ocho horas, en distintas
modalidades, presencial y e-learning, lo que hace más complejo determinar un
modelo único de evaluación de resultados aplicable a la capacitación que dicta
la Contraloría.
En este orden de consideraciones, la decisión de la autoridad de seguir ejecu-

tando una u otra actividad de capacitación, no se basaría en evidencia técnica,
en relación a si están logrando los objetivos que se propusieron en su diseño.
Igualmente, si no se puede determinar de manera precisa el éxito o fracaso de
una capacitación, los recursos y esfuerzos institucionales pueden estar siendo
subutilizados, o derechamente mal utilizados, porque no se cuenta con informa-
ción para verificar si las actividades de capacitación están cumpliendo su objeti-
vo, lo cual impide hacer correcciones necesarias respecto a su dictación, ya sea
reorientándola o finalizando su ejecución; por todo lo anterior, no se realizaría
eventualmente un gasto racional de los recursos públicos.
3.3. Alcance del problema
La carencia de un modelo evaluativo de resultados afecta a todas las capacita-

ciones de la Contraloría para funcionarios de instituciones del Estado, pero este
trabajo se acotará a la generación de un modelo piloto para evaluar los resul-
tados específicos de un curso e-learning ejecutado desde 2015. Esto permitirá,
en lo sucesivo, que este diseño de modelo sea replicado, con sus respectivas
modificaciones, en todas las tipologías de actividades de capacitación, con la fi-
nalidad de evitar los efectos nocivos en la gestión descritos en el punto anterior.
El curso elegido para el testeo del modelo piloto fue la última versión del «Curso
e-learning de nueva normativa y procedimientos de rendición de cuentas», dicta-
do el segundo semestre de 2018, pues posee características que ayudan al pro-
ceso investigativo, como la masiva participación en todas las regiones y varias
entidades del aparato del Estado, alta demanda por realizar nuevas versiones del
curso y facilitación de la comunicación con los participantes aprobados a través
de medios tecnológicos que ya han utilizado con anterioridad.
Esta delimitación del problema obedece a la amplitud de los tipos de actividades

de capacitación que realiza la Contraloría, lo cual provoca dificultades tempora-
les y metodológicas para establecer un modelo único de evaluación de resulta-
dos. Por tanto, el diseño de un modelo piloto permitirá generar las condiciones
necesarias para avanzar, a lo menos, en el proceso de evaluación de resultados
de las actividades de capacitación que la Contraloría considere estratégicas, o
donde haya realizado mayores gastos de recursos presupuestarios y humanos.
4. Análisis de resultados
En este capítulo se presentarán los análisis y resultados de las dos etapas des-
critas en el diseño metodológico, en atención a los objetivos orientadores.
4.1. Resultados de la etapa 1: levantamiento del modelo piloto de evaluación

de resultados de capacitación de la Contraloría a funcionarios públicos y mu-
nicipales
Esta etapa se estructuró en cuatro fases secuenciales, que tuvieron como fina-
lidad generar los cuestionarios estandarizados que se aplicarán a una muestra
representativa en la etapa 2, como testeo del modelo piloto. Las fases para este
levantamiento son las siguientes:
4.2. Primera fase: generar el guion de las entrevistas semiestructuradas a ac-

tores clave del proceso y expertos
Este guion se desarrolló armonizando los niveles de evaluación de la capaci-

tación, propuestos en el modelo de Kirkpatrick (1999, pág. 13), con las dimen-
siones de resultados en evaluación de proyectos y programas, planteadas en la
metodología de marco lógico (Calderón Vázquez, 2008, pág. 7). De esta manera,
se desarrollaron preguntas globales, que necesariamente estuvieran alineadas
con el modelo de gestión de la capacitación impulsado por la Dirección Nacional
del Servicio Civil de Chile (2014, págs. 10-15) donde se pueden desprender varias
actividades de sus cuatro etapas.
Estas actividades de las etapas del modelo de gestión de la capacitación se

establecieron como las categorías de análisis para el desarrollo de las pregun-
tas globales del guion. Dichas categorías se pueden describir a grandes rasgos
como siguen:
1) Convocatoria: etapa de planificación de la capacitación, referida a los meca-

nismos de difusión de las capacitaciones, específicamente cómo se dan a
conocer al público objetivo.
2) Postulación: etapa que define los mecanismos por los cuales el público ob-
jetivo postula a las capacitaciones.
3) Logística de ejecución: etapa que se relaciona con los aspectos operativos

de la puesta en marcha, por ejemplo: salas, iluminación, material, formato de
las presentaciones, entre otros.
4) Selección de contenidos y relatores: etapa relativa a los mecanismos por

los cuales la Contraloría selecciona tanto las materias como los funcionarios
idóneos para las relatorías.
5) Definición del alcance de la capacitación: etapa donde se establece el públi-

co objetivo.
6) Definición de aspectos andragógicos: etapa donde se definen el número de

horas y la cantidad óptima de participantes para lograr aprendizaje significa-
tivo.
7) Determinación de los resultados esperados de la capacitación: etapa donde

se delinean los objetivos que se esperan de ella.
8) Determinación del aprendizaje logrado con la capacitación: actividad donde

se definen los mecanismos de verificación del logro del aprendizaje.
9) Verificación de la transferencia en el puesto de trabajo: actividad que se

constata si los participantes de la capacitación replican lo aprendido en su
puesto de trabajo.
10) Verificación de los beneficios a largo plazo: actividad que examina qué tipo
de impactos tuvo la capacitación en la gestión institucional y en la Adminis-
tración del Estado en general.
Teniendo en consideración los modelos de evaluación y las categorías descritas

anteriormente, se realizó un set de preguntas para el guion de las entrevistas
según el siguiente detalle:
Cuadro Nº 4: set de preguntas globales del guion de entrevista semiestructurada
Dimen-
siones de
Niveles de resultados
Niveles de Actividad asociada
evaluación de de proyectos
objetivos en a la gestión de la Pregunta global de la
la capacitación y programas
metodología de capacitación - Cate- entrevista semiestructurada
- Modelo de - Evaluación
marco lógico goría de análisis
Kirkpatrick metodología
de marco
lógico
1. ¿Cuáles son los mecanis-

Convocatoria mos de difusión de las acti-
vidades?
2. ¿Cuáles son sus percepcio-
nes respecto al sistema de
postulación y selección de las
Postulación
actividades de capacitación
en relación a su objetividad y
transparencia?
Actividades Procesos 3. ¿Cuáles son sus considera-
ciones respecto al funciona-
miento de las salas, presen-
Logística de taciones, material, logística
ejecución en general de las actividades
de capacitación para funcio-
narios de la Administración
del Estado?
4. ¿Cuáles son los procedi-
mientos adecuados para la
selección de los contenidos
Selección de y relatores de las actividades
contenidos y de capacitación?
relatores
1. Reacción 5. ¿Cómo percibe la calidad
de los contenidos y relatores?
6. ¿Existe una definición a

qué estamentos se pretende
Definición del capacitar, directivos, profe-
alcance de la sionales, técnicos o adminis-
capacitación trativos? En caso de existir
¿por qué hay una definición
de público objetivo?
Componentes Productos 7. ¿Cuál considera qué es
el número de participantes
adecuado para las principa-
les tipologías de actividades
de capacitación? —curso,
curso e-learning, taller, charla,
Definición de seminario—
aspectos
andragógicos 8. ¿Cuál considera qué es
el número de horas ade-
cuado para las principales
tipologías de actividades de
capacitación? —curso, curso
e-learning, taller, charla, se-
minario—
9. ¿Qué se espera con la ca-

pacitación de funcionarios
de la Administración del
Estado?, ¿existe una teoría
causal?
10. ¿Considera beneficioso
Determinación
que la Contraloría cumpla
de los resultados
una función capacitadora
esperados de la
en la Administración del
capacitación
Estado?, ¿por qué?
11. ¿Considera pertinentes
las competencias de la
Contraloría para capacitar
a funcionarios de la Admi-
nistración del Estado?
12. ¿Cuáles son sus con-
sideraciones respecto a la
pertinencia de evaluar el
aprendizaje en las activida-
2. Aprendizaje Resultados des de capacitación de la
Propósito
3. Transferencia intermedios Contraloría?
Determinación
del aprendizaje 13. ¿Cuáles son los meca-
logrado con la nismos utilizados para eva-
capacitación luar el aprendizaje?
14. ¿Cuáles son sus con-
sideraciones respecto a la
pertinencia de certificar el
conocimiento por parte de
la Contraloría?
15. ¿Cuáles cree son las
expectativas de cómo los
funcionarios podrían utili-
zar la capacitación en sus
Verificación de la tareas diarias?
transferencia en el
puesto de trabajo 16. ¿Podría señalar posi-
bles indicadores respecto
a la transferencia de la ca-
pacitación en el puesto de
trabajo?
17. ¿Cuáles considera son
los resultados esperados
en el mejoramiento en la
Verificación de los
Resultados gestión y transparencia en
4. Impacto Fin beneficios a largo
finales la Administración del Esta-
plazo
do con las actividades de
capacitación de la Contra-
loría?
Fuente: elaboración propia.

4.3. Segunda fase: recolectar datos que reportarán información útil para el
diseño del modelo piloto de evaluación de resultados de la capacitación en la
Contraloría
Esta recolección de datos se realizó a través de la realización de cuatro entrevis-

tas semiestructuradas a los actores definidos en el marco metodológico, a quie-
nes se les aplicó el set de preguntas definidas en la fase anterior. Las entrevistas
fueron soportadas físicamente en grabaciones de audio y transcritas a formato
escrito para el desarrollo de la posterior actividad de esta etapa. Las personas
entrevistadas fueron las siguientes:
Muestra homogénea —actores clave del proceso—:
• Analista del Departamento de Capacitación Contraloría: Tamara Loyola Fuen-

tes.
• Jefa del Departamento de Capacitación Contraloría: Loreto Basaure Tapia.
Muestra de expertos:
• Consultor de la Subdirección de Gestión y Desarrollo de las Personas de la

Dirección Nacional del Servicio Civil de Chile: Daniel Triviño Guerrero.
• Académico experto en Recursos Humanos y subdirector de Desarrollo de Per-

sonas del Servicio de Impuestos Internos: Christian Hansen Cruz.
4.4. Tercera fase: reducir y analizar los datos reportados en las entrevistas
semiestructuradas
Las entrevistas semiestructuradas tienen la particularidad de generar muchos

datos, algunos relacionados con las categorías de análisis, otros no. En dicho
contexto, los datos deben reducirse, para lo cual se utilizó una técnica ad hoc
a este trabajo, verificando los puntos de coincidencia y diferenciadores de las
respuestas de los entrevistados, permitiendo de esta manera el agrupamiento
de las respuestas en relación a las categorías de análisis.
Los puntos de coincidencia se consideraron si dos o más entrevistados respon-

dieron elementos similares en una pregunta; por otra parte, los puntos diferen-
ciadores se examinaron solo si un entrevistado respondía elementos que otros
entrevistados no señalaron en sus respuestas.
Luego de esta reducción, el análisis de los datos se realizó en atención a los

puntos de coincidencia y diferenciadores, logrando inferencias que permitieran
la creación de las preguntas para los cuestionarios del modelo piloto de evalua-
ción que se testeará en la siguiente etapa, específicamente con los funcionarios
aprobados —y sus jefaturas— de la última versión del «Curso e-learning de nueva
normativa y procedimientos de rendición de cuentas».
Considerando lo descrito, la reducción y análisis de los datos de las entrevistas

semiestructuras se detallan en el siguiente cuadro:
106 Manuel Ignacio Fernández Córdova de capacitación de la Contraloría a funcionarios públicos 107
Cuadro Nº 5: reducción y análisis de los datos de las entrevistas semiestructuradas
Posibles
Categoría de preguntas modelo piloto
Pregunta de la entrevista Puntos de coincidencia Puntos diferenciadores
análisis
(Inferencias en función a las categorías)
Ideas para mejorar mecanismos de difusión de las actividades de capacita-
ción en el Estado en general:
Mecanismos de difusión de las actividades de
capacitación de la Contraloría: - ¿Cómo se enteró del curso?
- Datos en cuentas públicas.
Convocatoria
- Correos electrónicos, mailing informativos. - ¿La oferta programática de actividades de capa-

- Fondos concursables de capacitación para instituciones y funcionarios del
1. ¿Cuáles son los mecanismos de citación de la Contraloría son conocidas por la
Estado.
difusión de las actividades? - Afiches en instituciones públicas. mayoría de los funcionarios de la Administración
- Portal único de información acerca de oferta programática de capacitacio- del Estado?
- Portal institucional de la Contraloría.
nes para funcionarios del Estado.
- Redes sociales.
- Círculo de aprendizaje con jefes de personas de las instituciones del Estado,
que realicen la bajada comunicacional con los respectivos equipos.
Percepciones sistema de postulación Contraloría:

- No existen criterios estandarizados para la selección de funcionarios a
actividades de capacitación que imparte la Contraloría.
- Discrecionalidad en la selección de funcionarios que participan en las
Percepciones sistema de postulación actividades de capacitación de la Contraloría.
2. ¿Cuáles son sus percepciones Contraloría:
Postulación
- No se publican resultados o puntajes de los funcionarios que postulan a

respecto al sistema de postulación
las actividades de capacitación de la Contraloría. - ¿El sistema por el cual postuló al curso fue sim-
y selección de las actividades de - En línea.
ple y de fácil uso?
capacitación en relación a su obje- - Simple. Ideas para mejorar un sistema de postulación a actividades de capaci-
tividad y transparencia? tación:
- Establecimiento de bases de postulación a fondos concursables con cri
terios previamente definidos.
- Lógica formativa de escala: formar en las instituciones públicas a forma-
dores de la Contraloría, en líneas específicas de conocimiento por año,
que sean capaces de traspasar contenidos a sus pares.
Percepciones de la logística de implementación de las actividades de

capacitación de la Contraloría —salas, material, presentaciones, coor-
dinación—:
- Diferencias en la calidad de implementación de las actividades que reali-
Percepciones de la logística de implementa-
za la Contraloría en el nivel central y las sedes regionales.
ción de las actividades de capacitación de la
Contraloría —salas, material, presentaciones, Aspectos de mejora en la Contraloría: - ¿La plataforma donde realizó el curso (aula vir-
Logística de ejecución
3. ¿Cuáles son sus consideracio- coordinación—: - Mejoramiento de elementos ambientales de las salas, como aire acondi- tual) fue de simple uso y amigable?
nes respecto al funcionamiento - Buenas salas. cionado y sillas.
de las salas, presentaciones, ma-
terial, logística en general de las - Material con buen contenido. - El material debiese estar disponible con mayor antelación respecto a la - ¿La atención de la Mesa de Ayuda durante el de-
actividades de capacitación para ejecución de la actividad de capacitación. sarrollo del curso fue adecuada y en los tiem-
funcionarios de la Administración pos correctos?
del Estado? Percepciones de la logística de implementación de las actividades de
Aspectos de mejora en la Contraloría:
capacitación en el Estado en general:
- Aumento en el número de salas.
- Calidad disímil entre proveedores de capacitación.
- Importancia de aplicar encuesta de satisfacción —reacción— al finalizar
las actividades presenciales, para verificar aspectos de mejora en la im-
plementación de las actividades y evaluar a los proveedores.
- Necesidad de avanzar en capacitación de distancia por medios digitales.
Posibles
análisis
Procedimientos de selección de relatores y con- Aspectos a considerar en los procedimientos de selección de relatores y
tenidos de las actividades de capacitación de la contenidos de las actividades de capacitación en el Estado en general:
Contraloría: - Los funcionarios que cumplan la labor de relatar deben contar con las com-
- Designación discrecional de las jefaturas de ex- petencias técnicas adecuadas para poder traspasar el conocimiento, ser ex-
perto técnico en una materia determinada. pertos temáticos.
- ¿Conoce cuáles son los objetivos de aprendizaje
4. ¿Cuáles son los procedimientos - En algunas materias, como inducción al sector - Las instituciones deben procurar preparar y dotar de herramientas metodoló- del curso que participó?
adecuados para la selección de los público, postulación de los funcionarios a ser gicas y expositivas a los funcionarios que relaten.
Definición de contenidos y relatores
contenidos y relatores de las activi- relator de la Contraloría, en consideración a sus - Los relatores de una institución tienen la problemática que deben comple- - ¿La calidad de los contenidos del curso era la ade-
dades de capacitación? conocimientos técnicos y habilidades comunica- mentar esta tarea con las funciones propias de su cargo, por tanto, se deben cuada respecto a los objetivos propuestos?
cionales necesarias para relatar. generar las condiciones e incentivos institucionales necesarios para que el
Aspectos de mejora en la selección de los relato- desarrollo de las relatorías se realice de manera correcta.
res en la Contraloría: - Las instituciones deben mantener actualizados los conocimientos técnicos y
- Dotar de habilidades de relatoría a los funciona- habilidades comunicaciones de los funcionarios que relaten.
rios que cumplen esta función.
Calidad de los contenidos y relatores de la Contraloría:

Calidad de los contenidos y relatores de la Con-
traloría: - La calidad de los relatores ha mejorado por la especialización en el desarrollo
de cursos y actividades de capacitación, pues los equipos tienden a hacer los
- En términos técnicos la calidad de los relatores mismos. - ¿La calidad de las respuestas del tutor a las con-
5. ¿Cómo percibe la calidad de los es buena. sultas realizadas durante el desarrollo del curso
contenidos y relatores? Aspectos de mejora de contenidos y relatores de la Contraloría:
- Los contenidos son transmitidos de manera efec- fue la adecuada
tiva. - Posibilidad que material que se entrega incluya contenidos que permitan con-
sultas posteriores.
- Mejoramiento de habilidades comunicacionales de los relatores.
Posible definición de estamentos a capacitar por

Definición del alcance de la
la Contraloría:
Posible definición de estamentos a capacitar por la Contraloría:
6. ¿Existe una definición a qué es- - No existe una definición explícita de la Contralo- - ¿El curso está diseñado para especialistas en la
- Desconocimiento si existe una estrategia de cuáles estamentos son priorita-
capacitación
tamentos se pretende capacitar, ría respecto a estamentos que capacitará. temática?

directivos, profesionales, técnicos o rios de capacitar.
administrativos? En caso de existir - Existe un foco orientado a profesionales y técni- - ¿El curso lo puede realizar cualquier funcionario
- La estrategia pareciera estar más bien orientada a lograr objetivos de cober-
¿por qué hay una definición de públi- cos involucrados en los procesos más operativos del Estado, más allá de la función que cumpla?
tura.
co objetivo? de gestión y resguardo de los recursos públicos.
- El foco se orienta a partir de las materias de los
cursos que imparte la Contraloría.
Números de participantes adecuado:

- Depende de la profundidad de la temática. Número de participantes adecuado:
Definición de aspectos
- Cursos presenciales desde 12 a 40 participantes. - En el sector público, en general, los cursos presenciales cuando tratan de - ¿La metodología del curso fue apropiada para
7. ¿Cuál considera qué es el número
andragógicos
- Taller alrededor de 30 participantes. nociones básicas, los participantes pueden ir desde 12 participantes hasta mantenerme involucrado y activo?
de participantes adecuado para las un número ilimitado.
principales tipologías de activida- - Charlas desde 100 o más participantes.
des de capacitación? —curso, curso - Cuando se trata de un curso presencial especializado en alguna temática, - ¿La cantidad de participantes del curso fue la co-
- Seminarios desde 100 o más participantes. rrecta, para dar atención oportuna?
e-learning, taller, charla, seminario— donde se realizan actividades de simulación o rol playing, los participantes
- Curso e-learning dependerá de si es autodirigido, no debiesen superar los 12 participantes.
donde podrían llegar incluso a 1.000 participan-
tes, o con tutoría, que posiblemente no se pueda
superar los 40 participantes.
Posibles
análisis
Números de horas adecuado:

- Depende de la profundidad de la temática. Número de horas adecuado:
Definición de aspectos
8. ¿Cuál considera qué es el número - Cursos presenciales entre 8 a 32 horas. - En el sector público, en general, los cursos presenciales se dividen en 8, 12,
andragógicos
de horas adecuado para las principa- - Taller alrededor de 4 horas. 16, 24 y 32 horas. Más allá de eso se pasa a un diplomado.
- ¿La duración del curso es correcta en relación a
les tipologías de actividades de ca- - Charlas entre 1 a 2 horas. - Algunas instituciones han creado mallas de formación, segmentando cursos los contenidos abordados?
pacitación? —curso, curso e-learning, presenciales largos en varios cursos, pudiendo abordar una temática espe-
taller, charla, seminario— - Seminarios entre 4 a 8 horas.
cializada en varias actividades.
- Curso e-learning, si es autodirigido, no debiese
superar las 15 horas, entre estudio y resolución
de actividades.
Teoría causal de la capacitación de funcionarios

Determinación de los resultados
del Estado:
esperados de la capacitación
Teoría causal de la capacitación de funcionarios del Estado:

- La principal idea es la generación de un círculo
virtuoso, la Contraloría capacita en temáticas - En general, las instituciones públicas no entienden en tér minos estratégicos
9. ¿Qué se espera con la capacita- que es considerada experta, esperando que en el para qué se gastan recursos en formación de los funcionarios.
- No se obtuvieron preguntas para el modelo piloto
ción de funcionarios de la Adminis- el corto plazo las instituciones del Estado, y es- - En términos reduccionistas, el Estado espera que el gasto en capacitación de en estas respuestas. Posibles preguntas están
tración del Estado?, ¿existe una teo- pecíficamente los funcionarios que participan funcionarios públicos sea rentabilizado lo antes posible, entregando mejores contenidas en las siguientes categorías.
ría causal? de los cursos, tengan las herramientas necesa- servicios a la ciudadanía, por tanto, cumplir de mejor manera sus funciones
rias para mejorar su funcionamiento, a partir del al interior de la institución donde se desempeña.
apego normativo, disminuyendo de esta manera
los hallazgos en posteriores auditorías que rea-
liza la misma Contraloría.
Consideraciones respecto de si es beneficioso que la Contraloría realice ca-

Consideraciones respecto de si es beneficioso pacitación de los funcionarios del Estado:
que la Contraloría realice capacitación de los
- Beneficioso para las instituciones públicas, pues es una función de amplia
10. ¿Considera beneficioso que la funcionarios del Estado: cobertura y gratuita. - ¿Es beneficioso para la gestión del sector público
Contraloría cumpla una función ca- - Es beneficioso para el sector público, pues per-
- También es beneficioso para la Contraloría, ya que permite generar una rela- que la Contraloría realice actividades y cursos de
pacitadora en la Administración del mite a las instituciones generar conocimiento
ción y conocimiento de la realidad de los funcionarios en la Administración capacitación como el que participó?
Estado?, ¿por qué? acerca de la legalidad de la implementación de
del Estado.
los actos administrativos, a partir de la experti-
se de la Contraloría - Si bien es beneficioso, al no conocer la estrategia de capacitación, no se pue-
de establecer si la Contraloría lo podría hacer mejor o de manera distinta.
Consideraciones respecto de si la Contraloría

cuenta con las competencias pertinentes para
capacitar a los funcionarios del Estado: - ¿La Contraloría cuenta con la pertinencia adecua-
11. ¿Considera pertinentes las com-
- Existen las competencias técnicas necesarias da, en términos de conocimientos y expertos, para
petencias de la Contraloría para ca-
para que la Contraloría realice actividades de No existen puntos diferenciadores en esta pregunta. realizar cursos de capacitación en temáticas de
pacitar a funcionarios de la Adminis-
capacitación. su competencia, tal como en el curso que partici-
tración del Estado?
- Se aprovechan los conocimientos de los funcio- pó?
narios de la Contraloría para traspasarlos a los
funcionarios del Estado.
Determinación del aprendizaje
logrado con la capacitación
Consideraciones respecto a la pertinencia de Consideraciones respecto a la pertinencia de evaluar el aprendizaje en las

evaluar el aprendizaje en las actividades de ca- actividades de capacitación de la Contraloría:
12. ¿Cuáles son sus consideraciones pacitación de la Contraloría:
- ¿El mecanismo por el cual se evaluó el aprendizaje
respecto a la pertinencia de evaluar - A partir de la información de la evaluación de aprendizaje se pueden hacer
- Es pertinente como mecanismo para identificar si fue adecuado y pertinente a los contenidos y ob-
el aprendizaje en las actividades de ajustes al diseño instruccional de un curso.
el traspaso de conocimiento se realizó de manera jetivos del curso?
capacitación de la Contraloría?
eficaz, sobre todo en cursos presenciales de más - La evaluación de aprendizaje es un proceso pertinente y básico, es lo mínimo
de 30 horas y cursos e-learning. que debe esperar un funcionario que realiza un curso de capacitación.
Posibles
análisis
Posibles mecanismos de evaluación de aprendizaje:

- Dependerá del tipo de conocimiento que se necesite evaluar. Para conoci-
Determinación del aprendizaje
mientos de tipo técnicos, teóricos o normativos, por lo general lo más utiliza-
logrado con la capacitación
Mecanismos utilizados en la evaluación de do son pruebas escritas o ensayos; y para evaluar alguna destreza o conoci-
aprendizaje en la Contraloría: miento práctico, se debe definir una metodología que permita la evaluación
de este tipo de aprendizaje, como por ejemplo el rol playing.
- Usualmente existen evaluaciones de aprendizaje
13. ¿Cuáles son los mecanismos uti- - Metodológicamente el mecanismo de verdadero y falso está en desuso, ya
parciales y una final, utilizando mecanismos de
lizados para evaluar el aprendizaje? que tiene un factor azaroso muy elevado.
verdadero y falso, selección múltiple o ejercicios
de aplicación. - Más allá de la evaluación de aprendizaje, y sus mecanismos clásicos, se po-
dría realizar un seguimiento a la aplicación de los contenidos en la institu-
ción, que sea parte de la calificación final. Por ejemplo, el participante podría
desarrollar y enviar un informe al ente capacitador, validado por la jefatura
correspondiente, respecto a cómo está aplicando los contenidos aprendidos
en la institución.
Consideraciones respecto a la pertinencia que la

Contraloría certifique conocimientos: - ¿La Contraloría debiese certificar y habilitar a los
Consideraciones respecto a la pertinencia que la Contraloría certifique co-
- Actualmente la Contraloría solo informa si un funcionarios públicos en tareas especializadas,
nocimientos:
funcionario realizó y aprobó un curso. tal como lo realiza por ejemplo ChileCompra con
- La certificación se debe dar un marco estratégico más amplio, que tenga que los funcionarios que gestionan las compras del
14. ¿Cuáles son sus consideraciones - Es pertinente que la Contraloría certifique com-
ver con el levantamiento de perfiles en áreas que la Contraloría considera Estado?
respecto a la pertinencia de certificar petencias de los funcionarios que trabajan en
relevantes de certificar a los funcionarios que realizan labores en estas áreas,
el conocimiento por parte de la Con- el Estado, en temáticas específicas que son
saliendo del enfoque actual del curso casual o puntual. - ¿Considera pertinente que solo los funcionarios
traloría? áreas de influencia propias de la Contraloría. Por
ejemplo, si un funcionario está acreditado por la - Un modelo de certificación debe considerar una periodicidad a lo menos que aprueben el curso cada cierto período de
Contraloría en temas jurídico-normativos, estaría anual. tiempo puedan realizar tareas de rendición de
en condiciones de ejercer labores en un área jurí- cuentas en una institución pública?
dica de cualquier institución. El mismo caso con
temáticas contables.
Consideraciones respecto expectativas de cómo los funcionarios podrían

utilizar la capacitación de la Contraloría en sus tareas diarias:
- Se espera que los funcionarios que participan en las actividades de capacita-
ción de la Contraloría utilicen lo aprendido en sus labores.
- En las encuestas de reacción que se han aplicado a los cursos que imparte la
Verificación de la transferencia en el puesto de trabajo
Contraloría, se puede verificar que los funcionarios públicos tienen necesidad

de conocimientos, que de alguna manera es satisfecha por los cursos que
imparte la Contraloría.
- Algunos funcionarios asisten a los cursos de la Contraloría con la expectativa
de generar una línea directa de resolución de consultas posterior al curso, o
para cumplir ciertos requisitos de movilidad en algunas instituciones, sobre
todo municipales.
15. ¿Cuáles cree son las expectati-
vas de cómo los funcionarios podrían No existen puntos de coincidencia en esta - Actualmente en la Contraloría no existe una herramienta que permita medir si
utilizar la capacitación en sus tareas pregunta. los funcionarios que asisten a los cursos utilizan el aprendizaje en sus tareas - ¿Recuerda los contenidos del curso?
diarias? diarias.
Consideraciones respecto a las posibles expectativas de cómo los funciona-
rios podrían utilizar la capacitación en general en sus tareas diarias:
- Lo principal es que los funcionarios que asistan a una capacitación sea por
una necesidad de aprendizaje ligada a las labores que realiza en la institu-
ción, en conocimiento de por qué asiste, qué se espera al final del curso y
cuáles serán las condiciones que la institución proporcionará para desplegar
lo aprendido. Lo anterior eleva las expectativas del participante, por tanto, es
fundamental el proceso de detección de necesidades de capacitación.
- Si el curso está orientado al puesto de trabajo de los funcionarios, las expec-
tativas serán que utilice lo aprendido en sus labores diarias. Para ello debe
haber una estrategia de gestión de la formación para la transferencia en el
puesto de trabajo.
Posibles
análisis
Posibles indicadores respecto a la transferencia de la capacitación en el

puesto de trabajo:
- ¿Qué tan valiosos considera los contenidos que el
- En el Departamento de Capacitación de la Contraloría falta tiempo y funcio-
Verificación de la transferencia en el puesto de trabajo
curso le entregó para el desarrollo de sus funcio-

narios para gestionar mediciones de transferencias de las capacitaciones en
nes?
el puesto de trabajo.
Posibles indicadores respecto a la transferencia
de la capacitación en el puesto de trabajo: - El proceso de evaluación de transferencia de las capacitaciones tiene que es- - ¿Se siente capacitado de aplicar lo aprendido en el
tar relacionado con la detección de necesidades, involucrando a las jefaturas curso en su puesto de trabajo?
- Una herramienta podría ser consultar a los parti-
desde que se detecta una brecha de desempeño, invitándolos a participar en
cipantes por temáticas específicas del curso que
la evaluación de la transferencia del curso que se realizó para disminuir esta - Luego del curso, ¿aumentó su motivación para
realizaron, pasado unos meses, para verificar lo
brecha. realizar las tareas y procedimientos aprendidos?
16. ¿Podría señalar posibles indique aprendieron y permitir la mejora continua de
cadores respecto a la transferencia los cursos. - Siguiendo el modelo de Kirkpatrick, la Dirección Nacional del Servicio Civil
entrega recomendaciones a las instituciones públicas respecto a las evalua- - ¿Ha recibido consultas de su jefatura o compa-
de la capacitación en el puesto de - La herramienta principal es la evaluación en el
ciones de transferencia de la capacitación y las causas que incidieron o no ñeros de funciones que ha podido responder por
trabajo? puesto de trabajo, encuestando a la jefatura
en dicha transferencia. Señala que el cuestionario a las jefaturas de los par- haber realizado el curso?
del participante pasado un tiempo desde la ac-
ticipantes es el mejor método para obtener información, dejando en segundo
tividad, para verificar si el conocimiento que se - ¿Ha conseguido aplicar los contenidos aprendi-
plano la autoevaluación.
entregó sirvió o mejoró el desempeño del funcio- dos en el curso en su puesto de trabajo?
nario participante en la institución. - Para realizar evaluación de transferencia, se debe identificar desde la etapa
de diseño a qué curso, y específicamente qué contenido, es factible de medir
- ¿Cuáles considera que son las causas de poder
la transferencia, porque en algunas temáticas no existe instrumental concre-
o no poder aplicar los contenidos del curso en su
to para lograr una medición correcta.
puesto de trabajo?
- Es recomendable establecer metas institucionales de evaluación de transfe-
rencia, por ejemplo, el 35 % de los cursos que se ejecuten en el año X serán
evaluados en términos de transferencia en el puesto de trabajo.
Consideraciones respecto a los resultados espe-

rados en el mejoramiento de la gestión y la trans-
parencia en la Administración del Estado con las
actividades de la Contraloría:
- Se ha iniciado un proceso de buscar insumos de
información en la propia Contraloría para realizar Consideraciones respecto a los resultados esperados en el mejoramiento de
capacitaciones en lo que se está auditando, lo la gestión y la transparencia en la Administración del Estado con las activi-
que claramente tendrá un impacto en la gestión y dades de la Contraloría:
Verificación de los beneficios a largo plazo
transparencia de la Administración pública, pues - Existe un impacto importante de las actividades de capacitación de la Con-
se transparenta lo que la Contraloría medirá pos- traloría, que se refleja en el foco que han definido en la capacitación las au-
teriormente en las auditorías. toridades de la Contraloría, anteriormente con el contralor Mendoza existió
- El proyecto de apoyo al cumplimiento que actual- un aumento en la cantidad de actividades, y actualmente con el contralor
- ¿El curso ayudará a que la institución donde me
17. ¿Cuáles considera son los resul- mente impulsa la Contraloría, genera una relación Bermúdez se genera un centro de estudios que se dedica específicamente
desempeño disminuya posibles observaciones en
tados esperados en el mejoramiento colaborativa y cercana con las instituciones audi- a capacitar a los funcionarios públicos; siendo la percepción global que la
una futura auditoría que realice la Contraloría?
en la gestión y transparencia en la tadas, detectando sus necesidades de capacita- capacitación puede mejorar ciertos procesos del sector público.
Administración del Estado con las ción de manera directa, lo cual podría disminuir la - Los beneficios se pueden inferir, pero no son conocidos. - ¿El curso mejorará a largo plazo la gestión y trans-
actividades de capacitación de la brecha entre la oferta programática de capacita-
- Los resultados debiesen estar enfocados en instalar el concepto de certeza parencia institucional?
Contraloría? ciones de la Contraloría y las reales necesidades
jurídica, en el sentido de enseñar lo que se entiende por legítimo e ilegítimo
de capacitación de una institución, lo cual es un
en el sector público.
avance importante en el mejoramiento de la ges-
tión y la transparencia. - La Contraloría debiese ser la institución que impulsa, no solo la prevención
de los actos, sino también la formación de un ethos en el sector público, no
- Los beneficios a largo plazo de la capacitación
solo sancionando o investigando, sino que también generando gestión del
de la Contraloría, será tener funcionarios lo más
conocimiento, aprendizaje y en el fondo mejoras en la gestión pública.
preparados posible, para que puedan cumplir sus
funciones administrativas de manera correcta y
apegada, en forma y fondo, a la normativa, lo cual
debería disminuir, por ejemplo, observaciones de
auditoría. En este punto se podrían establecer
ciertos indicadores, dependiendo de las caracte-
rísticas de las actividades.
4.5. Cuarta fase: sistematizar la información para el levantamiento del modelo

piloto de evaluación de resultados de capacitación de la Contraloría
Luego de que se completó la reducción y análisis de los datos reportados en las

entrevistas semiestructuradas, extrayendo posibles preguntas para el modelo
piloto, fue necesario sistematizar la información, tanto para los aspectos meto-
dológicos del modelo piloto como para la creación de los cuestionarios: uno que
se aplicará a los funcionarios que participen y aprueben un determinado curso
que imparta la Contraloría; y el segundo, a las jefaturas de dichos funcionarios.
Respecto a los aspectos metodológicos del modelo piloto, se pueden inferir de

las entrevistas algunas consideraciones generales respecto a su aplicación:
• El proceso de consulta necesariamente se debe realizar a los funcionarios

aprobados de un curso y sus jefaturas. A los aprobados, porque son quienes
supuestamente lograron demostrar aprendizaje mediante una evaluación. A
sus jefaturas, ya que son quienes han verificado si el aprendizaje de conteni-
dos está siendo aplicado en el puesto de trabajo.
• La aplicación del modelo debe realizarse a cursos que hayan finalizado en un

período no superior a un año, ya que en un plazo mayor la evaluación de trans-
ferencia en el puesto de trabajo podría verse afectada, sea por la movilidad de
los funcionarios, o por la posible participación en otras capacitaciones.
• No se puede aplicar el modelo a todas las actividades de capacitación que la

Contraloría realiza para la Administración del Estado, debiendo concentrarse
en los cursos presenciales y e-learning, y estableciendo metas de evaluaciones
anuales.
En relación a la sistematización de la información para el diseño de los cues-

tionarios del modelo piloto, a partir de las posibles preguntas que se lograron
desarrollar en la fase anterior, se estableció lo siguiente:
• Se estimó necesario que los cuestionarios fueran de fácil respuesta, no demo-

rando el encuestado más de cinco minutos en desarrollarlo.
• Los cuestionarios se estructuraron en 37 preguntas, divididas en cuatro di-

mensiones: la primera relacionada con la identificación del funcionario en-
cuestado; la segunda, respecto a la experiencia de participación en el curso;
la tercera, relacionada con la valoración de los resultados de la participación;
y por último, consideraciones respecto al mismo cuestionario, en relación a
si lo consideran de fácil respuesta y una posible ayuda en la gestión de las
capacitaciones de la Contraloría.
• Se establecieron respuestas libres para la primera dimensión de identificación,

en algunos casos con opciones de respuestas; luego, en las siguientes dimen-
siones, se utilizó en general una escala de Likert de cuatro niveles, con la

finalidad de evitar las respuestas de tendencia central.
• Ambos cuestionarios tienen una estructura similar, solo varían algunos enun-
ciados. Esto con la intención el análisis posterior sea comparativo.
• El detalle de las preguntas y dimensiones de los cuestionarios se precisan a

continuación:
Cuestionario Nº 1: funcionarios aprobados
Estimado funcionario:
En relación a su participación en el (nombre del curso), realizado durante el año (señalar año), con
el propósito de evaluar de manera general la experiencia de capacitación con la Contraloría General
de la República (Contraloría), solicitamos su colaboración en responder el siguiente cuestionario,
que no demorará más de cinco minutos.
La Contraloría se compromete a utilizar los datos solo de manera agregada y con el objetivo de
mejorar sus actividades de capacitación, velando por el correcto resguardo de su identidad y res-
puestas específicas.
En caso de cualquier consulta o comentario, puede escribir al correo electrónico capacitacion@
contraloria.cl
Desde ya agradecemos su tiempo.
Preguntas de identificación
Nº Enunciado Opciones de respuesta / Escala
1 Nombre completo Respuesta libre
Opciones con números para completar
2 Edad
edad
Opciones con identificación de sexo:
3 Sexo
hombre, mujer
Fecha en que realizó la actividad de capaci- Calendario desplegable para consignar
4
tación de la Contraloría fecha
Institución pública donde se desempeña o
5 desempeñaba cuando realizó la actividad de Respuesta libre
capacitación
Región donde se encuentra la institución
6 donde se desempeña o desempeñaba cuan- Opciones con regiones del país
do realizó la actividad de capacitación
Cargo que desempeña o desempeñaba al
7 momento de participar en la actividad de Respuesta libre
capacitación
¿A qué estamento pertenece su cargo? En
caso de estar contratado mediante código Opciones con estamentos: administrati-
8
del trabajo o a honorarios, asimílelo al esta- vo, técnico, profesional y directivo
mento que pertenecería
Años que llevaba desempeñando el cargo
9 al momento de participar la actividad de
años de 0 a 40
capacitación
Preguntas relacionadas con la participación en el curso —nombre del curso—

Opciones
1: Por la página web de la Contraloría
2: Por correo electrónico de la Contraloría
3: Por redes sociales —Twitter, Facebook,
Instagram—
10 ¿Cómo se enteró del curso? 4: Por afiches impresos
5: Por información de mi jefatura
6: Por el departamento o unidad de perso-
nal o recursos humanos
7: Por compañeros de funciones
8: Otro, indique cuál………………………
Escala
La oferta programática de actividades de
1: En total desacuerdo
capacitación de la Contraloría son conoci-
11 2: En desacuerdo
das por la mayoría de los funcionarios de la
3: De acuerdo
Administración del Estado.
4: En total acuerdo
Escala
El sistema por el cual postuló al curso fue
12 2: En desacuerdo
simple y de fácil uso.
3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Escala
La plataforma donde realizó el curso (aula
13 2: En desacuerdo
virtual) fue de simple uso y amigable.
3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Escala
La atención de la mesa de ayuda durante el 1: En total desacuerdo
14 desarrollo del curso fue adecuada y en los 2: En desacuerdo
tiempos correctos. 3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Opciones
¿Conoce cuáles son los objetivos de apren-
15 1. Sí
dizaje del curso que participó?
2. No
Escala
La calidad de las respuestas del tutor a las 1: En total desacuerdo
17 consultas realizadas durante el desarrollo 2: En desacuerdo
del curso fue la adecuada. 3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Escala
El curso está diseñado para especialistas en
18 2: En desacuerdo
la temática.
3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Escala
El curso lo puede realizar cualquier funcio- 1: En total desacuerdo
19 nario del Estado, más allá de la función que 2: En desacuerdo
cumpla. 3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Escala
La duración del curso es correcta en rela-
20 2: En desacuerdo
ción a los contenidos abordados.
3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Escala
La cantidad de participantes del curso fue la
21 2: En desacuerdo
correcta, para dar atención oportuna.
3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Escala
La metodología del curso fue apropiada
22 2: En desacuerdo
para mantenerme involucrado y activo.
3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Escala
Es beneficio para la gestión del sector pú-
blico que la Contraloría realice actividades
23 2: En desacuerdo
y cursos de capacitación como el que par-
3: De acuerdo
ticipó.
4: En total acuerdo
Escala
El mecanismo por el cual se evaluó el apren- 1: En total desacuerdo
25 dizaje como adecuado y pertinente a los 2: En desacuerdo
contenidos y objetivos del curso. 3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Escala
La Contraloría debiese certificar y habilitar
a los funcionarios públicos en tareas espe-
2: En desacuerdo
26 cializadas, tal como lo realiza por ejemplo
3: De acuerdo
ChileCompra con los funcionarios que ges-
4: En total acuerdo
tionan las compras del Estado.
Escala
Considera pertinente que solo los funciona-
rios que aprueben el curso cada cierto perío-
27 2: En desacuerdo
do de tiempo puedan realizar tareas de (ma-
3: De acuerdo
teria del curso) en una institución pública.
4: En total acuerdo
Preguntas de autoevaluación
Escala
1: Muy poco
28 ¿Recuerda los contenidos del curso? 2: Poco
3: Casi todos
4: Todos
Escala
¿Qué tan valiosos considera los contenidos 1: Muy poco
29 que el curso le entregó para el desarrollo de 2: Poco
sus funciones? 3: Valioso
4: Muy valioso
Escala
1: No tanto
¿Se siente capacitado de aplicar lo aprendi-
30 2: Poco
do en el curso en su puesto de trabajo?
3: Capacitado
4: Muy capacitado
Escala
1: Disminuyó
Luego del curso, su motivación para realizar
31 2: Disminuyó un poco
las tareas y procedimientos aprendidos:
3: Aumentó
4: Aumentó considerablemente
Escala
1: Nunca
¿Ha recibido consultas de su jefatura o com-
2: Casi nunca
32 pañeros de funciones que ha podido respon-
3: A veces
der por haber realizado el curso?
4: Casi siempre
5: Siempre
Escala
1: Nunca
¿Ha conseguido aplicar los contenidos
2: Casi nunca
33 aprendidos en el curso en su puesto de tra-
3: A veces
bajo?
4: Casi siempre
5: Siempre
Opciones
1: No recuerda los contenidos del curso.
2: No aprendió nuevos contenidos para
aplicarlos.
3: La función que desempeña no permite
aplicar directamente los contenidos.
4: No se ha dado el momento para apli-
Si su respuesta anterior fue «nunca», «casi
car los contenidos.
nunca» o «a veces», seleccione un máximo
5: Cambió de función desde que realizó
33.1 de tres causas por las que considera no ha
el curso.
podido aplicar los contenidos del curso en
6: Existe resistencia al cambio en la ins-
su puesto de trabajo:
titución, lo cual obstaculiza la aplica-
ción de los contenidos.
7: La jefatura no apoya la aplicación de
los contenidos aprendidos.
8: No siente motivación para aplicar los
contenidos.
9: Otra situación, indíquela:.......................
Opciones
1: Recuerda los contenidos del curso y
tiene material de consulta.
2: Aprendió nuevos contenidos para apli-
carlos.
3: La función que desempeña permite
Si su respuesta anterior fue «casi siempre» aplicar directamente los contenidos.
o «siempre», seleccione un máximo de tres 4: Se han dado los espacios y momentos
33.2 causas que considera han ayudado a que para aplicar los contenidos.
pueda aplicar los contenidos del curso en 5: En la institución donde se desempeña
su puesto de trabajo: son abiertos a nuevas ideas, lo cual fo-
menta la aplicación de los contenidos.
6: La jefatura apoya la aplicación de los
contenidos aprendidos.
7: Siente motivación para aplicar los con-
tenidos.
Escala
El curso ayudará a que la institución donde
me desempeño disminuya posibles obser-
34 2: En desacuerdo
vaciones en una futura auditoría que realice
3: De acuerdo
la Contraloría.
4: En total acuerdo
Escala
El curso mejorará a largo plazo la gestión y
35 2: En desacuerdo
transparencia institucional
3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Preguntas sobre el cuestionario

Escala
Considero que este cuestionario fue simple
36 2: En desacuerdo
y fácil de responder
3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Escala
Considero que los resultados de este cues- 1: En total desacuerdo
37 tionario pueden aportar en el mejoramiento 2: En desacuerdo
de la gestión de los cursos de la Contraloría 3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Cuestionario Nº 2: jefaturas de funcionarios aprobados de un curso
Estimada jefatura:
En relación a la participación de funcionarios colaboradores de Ud. en el curso (nombre del curso),
realizado durante el año (señalar año), con el propósito de evaluar de manera general la experiencia
de capacitación con la Contraloría General de la República (Contraloría), solicitamos su colabora-
ción en responder el siguiente cuestionario, que no demorará más de cinco minutos.
La Contraloría se compromete a utilizar los datos solo de manera agregada, y con el objetivo de
mejorar sus actividades de capacitación, velando por el correcto resguardo de su identidad y res-
puestas específicas.
En caso de cualquier consulta o comentario, puede escribir al correo electrónico capacitacion@
contraloria.cl
Desde ya agradecemos su tiempo.
Preguntas de identificación
Nº Enunciado Opciones de respuesta / Escala
1 Nombre completo. Respuesta libre.
2 Edad.
edad.
Opciones con identificación de sexo:
3 Sexo.
hombre, mujer.
Fecha en que su(s) colaborador(es) reali- Calendario desplegable para consignar
4
zó(aron) el curso (nombre del curso). fecha.
Institución pública donde se desempeña o
5 desempeñaba cuando su(s) colaborador(es) Respuesta libre.
realizó(aron) la actividad de capacitación.
Región donde se encuentra la institución
donde se desempeña o desempeñaba cuan-
6 Opciones con regiones del país.
do su(s) colaborador(es) realizó(aron) la
actividad de capacitación.
Cargo que desempeña o desempeñaba al
7 momento que su(s) colaborador(es) reali- Respuesta libre.
zó(aron) la actividad de capacitación.
Años que llevaba desempeñando cargo de

8 jefatura al momento que se ejecutó el curso
años de 0 a 40.
e-learning.
Número de colaboradores que realizaron el Opciones con números para completar

9
curso e-learning. número de participantes de 1 a 20
Preguntas relacionadas con la participación en el curso (nombre del curso)
Opciones
1: Por la página web de la Contraloría.
2: Por correo electrónico de la Contralo-
ría.
3: Por redes sociales —Twitter, Facebook,
¿Cómo cree que sus colaboradores se ente- Instagram—.
10
raron del curso? 4: Por afiches impresos.
5: Por información que usted les facilitó.
6: Por el departamento o unidad de perso-
nal o recursos humanos.
7: Por compañeros de funciones.
8: Otro, indique cuál………………………
Escala
La oferta programática de actividades de 1: En total desacuerdo
capacitación de la Contraloría son conoci- 2: En desacuerdo
11
das por la mayoría de los funcionarios de la 3: De acuerdo
Administración del Estado. 4: En total acuerdo
Escala
El sistema de postulación de la Contraloría
12 2: En desacuerdo
es simple y de fácil uso.
3: De acuerdo
4: En total acuerdo
¿Sus colaboradores le comentaron acerca Opciones

13 de los atributos de la plataforma (aula vir- 1: Sí
tual) donde realizaron el curso? 2: No
Escala
En caso de que la respuesta anterior sea sí.
13.1 Consideraban que la plataforma (aula vir- 2: En desacuerdo
tual) era amigable y de fácil uso. 3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Opciones
¿Sus colaboradores le comentaron acerca
14 1: Sí
de la calidad de la mesa de ayuda del curso?
2: No
Opciones
¿Conoce cuáles son los objetivos de apren-
15 1. Sí
dizaje del curso que participó?
2. No
Opciones
Sus colaboradores le comentaron acerca de
16 1. Sí
la calidad de los contenidos del curso.
2. No
Escala
En caso de que la respuesta anterior sea sí. 1: En total desacuerdo
16.1 Consideraban que la calidad de los conteni- 2: En desacuerdo
dos del curso era adecuada. 3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Sus colaboradores le comentaron acerca Opciones

17 de la calidad de las respuestas del tutor del 1. Sí
curso. 2. No
Escala
En caso de que la respuesta anterior sea sí.
La calidad de las respuestas del tutor a las
17.1 2: En desacuerdo
consultas realizadas durante el desarrollo
3: De acuerdo
del curso fue la adecuada.
4: En total acuerdo
Escala
Según lo observado, considera que el cur- 1: En total desacuerdo
18 so está diseñado para especialistas en la 2: En desacuerdo
temática. 3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Escala
Según lo observado, considera que el curso 1: En total desacuerdo
19 lo puede realizar cualquier funcionario del 2: En desacuerdo
Estado, más allá de la función que cumpla. 3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Escala
Considera que la duración del curso es co- 1: En total desacuerdo
20 rrecta, ya que sus colaboradores pudieron 2: En desacuerdo
finalizar en los tiempos programados. 3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Escala
Considera que la cantidad de participantes 1: En total desacuerdo
21 del curso fue la correcta, para dar atención 2: En desacuerdo
oportuna a sus colaboradores. 3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Escala
Considera que la metodología del curso fue 1: En total desacuerdo
22 apropiada para mantener involucrado y acti- 2: En desacuerdo
vo a sus colaboradores. 3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Escala
Es beneficioso para la gestión del sector pú-
blico que la Contraloría realice actividades y
23 2: En desacuerdo
cursos de capacitación como el que partici-
3: De acuerdo
paron sus colaboradores.
4: En total acuerdo
La Contraloría cuenta con la pertinencia
Escala
adecuada, en términos de conocimientos
y expertos, para realizar cursos de capa-
24 2: En desacuerdo
citación en temáticas de su competencia,
3: De acuerdo
tal como en el curso que participaron sus
4: En total acuerdo
colaboradores.
¿Sus colaboradores le comentaron acer- Opciones

24.1 ca del mecanismo por el cual se evaluó el 1. Sí
aprendizaje en el curso? 2. No
En caso de que la respuesta anterior sea Escala

sí. Consideraban que el mecanismo por el 1: En total desacuerdo
25 cual se evaluó el aprendizaje fue adecuado 2: En desacuerdo
y pertinente a los contenidos y objetivos del 3: De acuerdo
curso. 4: En total acuerdo
La Contraloría debiese certificar y habilitar Escala
a los funcionarios públicos en tareas espe- 1: En total desacuerdo
26 cializadas, tal como lo realiza por ejemplo 2: En desacuerdo
Chilecompras con los funcionarios que ges- 3: De acuerdo
tionan las compras del Estado. 4: En total acuerdo
Escala
Considera pertinente que solo los funciona-
rios que aprueben el curso cada cierto perío-
27 2: En desacuerdo
do de tiempo puedan realizar tareas de (ma-
3: De acuerdo
teria del curso) en una institución pública.
4: En total acuerdo
Preguntas de evaluación
Escala
1: Muy poco
¿Cree que sus colaboradores recuerdan los
28 2: Poco
contenidos del curso?
3: Casi todos
4: Todos
Escala
¿Qué tan valiosos considera los contenidos 1: Muy poco
29 que el curso le entregó a sus colaboradores 2: Poco
para el desarrollo de las funciones? 3: Valioso
4: Muy valioso
Escala
¿Considera que sus colaboradores están 1: No tanto
30 capacitados para aplicar lo aprendido en el 2: Poco
curso en su puesto de trabajo? 3: Capacitado
4: Muy capacitado
Escala
Luego de realizar el curso, considera que la
2: Disminuyó un poco
31 motivación de sus colaboradores para reali-
3: Aumentó
zar las tareas y procedimientos aprendidos:
4: Aumentó considerablemente
Escala
1: Nunca
¿Ha realizado consultas de trabajo —o técni-
2: Casi nunca
32 cas— respecto a la temática del curso a sus
3: A veces
colaboradores?
4: Casi siempre
5: Siempre
Escala
1: Nunca
¿Considera que sus colaboradores han con-
2: Casi nunca
33 seguido aplicar los contenidos aprendidos
3: A veces
en el curso en su puesto de trabajo?
4: Casi siempre
5: Siempre
Opciones
1: No recuerdan los contenidos del curso.
2: No aprendió nuevos contenidos para
aplicarlos.
3: La función que desempeña no permite
Si su respuesta anterior fue «nunca», «casi aplicar directamente los contenidos.
nunca» o «a veces», seleccione un máximo 4: No se ha dado el momento para aplicar
de tres causas por las cuales considera los contenidos.
33.1
sus colaboradores no han podido aplicar 5: Cambió de función desde que realizó
los contenidos del curso en su puesto de el curso.
trabajo: 6: Existe resistencia al cambio en la insti-
tución, lo cual obstaculiza la aplicación
de los contenidos.
7: No siente motivación para aplicar los
contenidos.
Opciones
1: Recuerda los contenidos del curso y
tiene material de consulta.
2: Aprendió nuevos contenidos para apli-
carlos.
Si su respuesta anterior fue «casi siempre» 3: La función que desempeña permite
o «siempre», seleccione un máximo de tres aplicar directamente los contenidos.
33.2 causas que considera han ayudado a que 4: Se han dado los espacios y momentos
sus colaboradores puedan aplicar los con- para aplicar los contenidos.
tenidos del curso en su puesto de trabajo: 5: En la institución donde se desempeña
son abiertos a nuevas ideas, lo cual fo-
menta la aplicación de los contenidos.
6: Siente motivación para aplicar los con-
tenidos.
Escala
El curso ayudará a que la institución donde
se desempeñan usted y sus colaboradores
34 2: En desacuerdo
disminuya posibles observaciones en una
3: De acuerdo
futura auditoría que realice la Contraloría.
4: En total acuerdo
Escala
El curso mejorará a largo plazo la gestión y
35 2: En desacuerdo
transparencia institucional.
3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Preguntas sobre el modelo piloto de evaluación de resultados capacitación de la Contraloría
Escala
Considero que este cuestionario fue simple
36 2: En desacuerdo
y fácil de responder.
3: De acuerdo
4: En total acuerdo
Escala
Considero que los resultados de este cues- 1: En total desacuerdo
37 tionario pueden aportar en el mejoramiento 2: En desacuerdo
de la gestión de los cursos de la Contraloría. 3: De acuerdo
4: En total acuerdo
4.6. Resultados etapa 2: aplicación del modelo piloto de evaluación de

resultados de capacitación de funcionarios públicos y municipales —y sus
jefaturas— que hayan aprobados un curso dictado por la Contraloría
4.7. Aspectos generales

La aplicación del modelo piloto de evaluación de resultados de capacitación de la
Contraloría se realizó al «Curso e-learning de nueva normativa y procedimientos
de rendición de cuentas», dictado el segundo semestre de 2018. Esta elección
se debe a que es una capacitación con masiva participación en todas las
regiones del país, concurriendo varias entidades del aparato del Estado, y la
familiarización de sus participantes con los medios tecnológicos utilizados por
la Contraloría.
Antes de avanzar en los resultados de la etapa 2, es necesario señalar las
principales características del curso elegido, que se detallan en el siguiente
cuadro:
Cuadro Nº 6: principales características del «Curso e-learning de nueva normativa
y procedimientos de rendición de cuentas»
Característica Descripción
Años de ejecución 2015 2016 2017 2018 Totales
Versiones realizadas 2 3 2 2 9
Funcionarios participantes 1.737 1.204 943 750 4.634
Funcionarios aprobados 1.163 855 580 586 3.184
Horas cronológicas de
9 horas
duración del curso
General
- Analizar la normativa aplicable a la rendición
de cuentas desde el punto de vista de su nuevo
procedimiento.
Específicos:
Objetivos de aprendizaje
- Comprender los aspectos generales y ámbito
del curso
de aplicación de la rendición de cuentas.
- Diferenciar las modalidades de rendición de
cuentas desde el punto de vista de su nuevo
procedimiento.
- Analizar el procedimiento de rendición de cuen-
tas.
Fuente: elaboración propia, sobre la base de datos del Departamento de Capacitación de la Contraloría
4.8. Establecimiento muestra

El cuestionario estandarizado se remitió a todos los funcionarios aprobados
—216 personas— y sus jefaturas —133 personas— de la versión del señalado
curso. En el entendido de que no todos responderían la encuesta, para una
correcta aplicación del modelo piloto, se establecieron parámetros de muestreo
estadístico para que las respuestas fuesen representativas de la población a
encuestar, debiendo poseer características que son consideradas idóneas en
cualquier estudio de tipo cuantitativo, a saber:
• Margen de error: 5 %
• Nivel de confianza: 95 %
• Heterogeneidad: 50 %
En el siguiente cuadro se señalan los números de funcionarios aprobados y
jefaturas que debiesen responder el cuestionario, con el objeto de que la muestra
sea representativa del curso donde se testeará el modelo piloto.
Cuadro Nº 7: mínimo de funcionarios y jefaturas que debiesen responder
cuestionario del modelo piloto de evaluación, para una muestra representativa
del «Curso e-learning de nueva normativa y procedimientos de rendición de
cuentas»
Mínimo de
Mínimo de Jefaturas Peso jefatu-
Funcio- Peso
funcionarios de fun- porcentual ras que
narios porcentual
que debiesen cionarios jefaturas debiesen
aprobados funciona-
Región responder aprobados funciona- respon-
última rios apro-
para muestra última rios apro- der para
versión bados de la
representa- versión bados de muestra
2018 región
tiva 2018 la región represen-
tativa
Arica 10 4,63 6 7 5,26 5
Tarapacá 4 1,85 3 4 3,01 3
Antofagasta 12 5,56 8 5 3,76 4
Atacama 7 3,24 5 6 4,51 4
Coquimbo 15 6,94 10 12 9,02 9

Valparaíso 22 10,19 14 11 8,27 8
O’Higgins 5 2,31 3 2 1,50 1
Maule 11 5,09 7 7 5,26 5
Biobío 20 9,26 13 16 12,03 12
La
14 6,48 9 10 7,52 7
Araucanía
Los Ríos 7 3,24 5 5 3,76 4
Los Lagos 5 2,31 3 4 3,01 3

Aysén 13 6,02 8 7 5,26 5
Magallanes 6 2,78 4 2 1,50 1
R.M. 65 30,09 42 35 26,32 26
Universo: Muestra: Universo: Muestra:
Total 100 % 100 %
216 139* 133 99*
*Margen de error: 5 % / Nivel de confianza: 95 % / Heterogeneidad: 50 %
4.9. Aspectos operativos

Los cuestionarios se configuraron y cargaron en la plataforma de encuestas de
la Contraloría, manteniéndose habilitados durante un período de dos semanas
para que los participantes respondieran, desde el martes 19 de junio al martes
2 de julio de 2019.
A los 216 funcionarios aprobados y las 133 jefaturas se les envió un primer correo
con instrucciones de acceso a la plataforma de encuestas, donde se señalaba
un enlace único, el cual una vez respondido se inhabilitaba automáticamente,
lo cual evitaría posibles duplicidades de respuestas de un mismo funcionario o
su jefatura. A la semana de este primer correo, se envió un segundo a quienes
no habían respondido el cuestionario, con el objeto de aumentar la cantidad de
cuestionarios respondidos.
4.10. Análisis de resultados del testeo del modelo piloto
Una vez finalizado el proceso de respuesta de los cuestionarios por parte de los
funcionarios aprobados y sus jefaturas, se cotejó la cantidad de funcionarios y
jefaturas que respondieron de manera íntegra el cuestionario con la cantidad
necesaria para cumplir con la representatividad en el testeo. Lamentablemente
no se cumplió con la muestra necesaria en el testeo del modelo piloto,
posiblemente a causa de dos situaciones: el poco margen de tiempo que se
estableció para responder la encuesta; y el largo lapso que había sucedido entre
la finalización de la versión del curso —septiembre de 2018— y la aplicación del
testeo —julio 2019—.
En el siguiente cuadro se indica la cantidad de funcionarios aprobados y jefaturas
que respondieron el cuestionario de manera íntegra.
Si bien no se cumplió con la muestra estadística, los resultados reportados
igualmente se utilizaron para realizar el ejercicio de clasificación de la información,
con la finalidad de comprobar si el testeo del modelo piloto de evaluación de
resultados podría ser replicable conceptualmente y operativamente a otras
actividades de capacitación que la Contraloría realiza a funcionarios públicos,
de manera que fuese un aporte a la toma de decisiones de autoridades.
En este contexto, se estableció un «informe de resultados» que pudiese ser
replicado en evaluaciones posteriores, debiendo tener ciertas características:
lectura simple, ordenado y sistemático con la información obtenida en las

respuestas de los cuestionarios de los funcionarios y jefaturas, aportando con
recomendaciones a partir de los datos. Además, el informe necesariamente
debía comparar indicadores relevantes entre los dos grupos, ya que como se
estableció en la etapa anterior, es importante contar con información concreta
que indiquen las valoraciones del curso tanto de funcionarios como de jefaturas,
con la finalidad de verificar si existió transferencia de los contenidos aprendidos
en el puesto de trabajo. Con la finalidad de cumplir lo anterior, el «informe de
resultados» se estructuró de la siguiente manera:
a) Identificación del curso evaluado: se señaló información acerca del
año, versión, fecha de ejecución, número de funcionarios matriculados
y aprobados.
b) Datos generales: se señaló la cantidad de funcionarios aprobados y
jefaturas que participaron de la encuesta y si se cumplió con la
muestra representativa.
c) Resultados encuesta: se examinaron los resultados ordenando
las dimensiones a partir del número de pregunta del cuestionario,
mostrando el porcentaje de funcionarios y jefaturas que respondieron
en cada opción de las escalas de Likert propuestas. A partir de lo
anterior, con la finalidad de establecer un parámetro de comparación
entre los grupos de funcionarios aprobados y jefaturas, se estableció
para cada pregunta un indicador de escala de Likert, que se calculó de
la siguiente manera:
Indicador escala de Likert = [(cantidad de respuestas en opción 1 x 1) +
(cantidad de respuestas en opción 2 x 2) + (cantidad de respuestas en
opción 3 x 3) + (cantidad de respuestas en opción 4 x 4) + (cantidad de
respuestas en opción n x n)] / cantidad total de respuestas
Ejemplo:
Pregunta 1: 50 personas respondieron
Opción 1: En total desacuerdo —15 personas marcaron esta opción—
Opción 2: En desacuerdo —5 personas marcaron esta opción—
Opción 3: En acuerdo —20 personas marcaron esta opción—
Opción 4: En total acuerdo —10 personas marcaron esta opción—
Indicador escala de Likert = [(15 x 1) + (5 x 2) + (20 x 3) + (10 x 4)] / 50
[15 + 10 + 60 + 40] / 50
[125] / 50
2,50

En la última columna de cada pregunta se realizó un análisis de los

resultados del indicador de Likert y los porcentajes de cada opción marcada
por los participantes de la encuesta.
d) Síntesis resultados y recomendaciones: al finalizar el análisis a nivel
de pregunta, se sintetizaron los resultados más importantes a nivel
de dimensión, estableciendo las posibles debilidades y fortalezas del
curso en las dimensiones. Se finalizó con un gráfico de dispersión de
los indicadores de Likert para cada pregunta y grupo —funcionarios
aprobados y jefaturas—, señalando si con los datos analizados se podía
o no concluir que el curso había generado transferencia en el puesto de
trabajo, por ende, si era recomendable seguir o no con su impartición.
En las siguientes páginas se visualiza detalladamente el «informe de resultados»
que se realizó para el testeo del modelo piloto de evaluación de resultados de
actividades de capacitación de la Contraloría de funcionarios públicos que se
realizó al «Curso e-learning de nueva normativa y procedimientos de rendición
de cuentas».
Cuadro Nº 9: informe de resultados: testeo del modelo piloto de evaluación
de resultados de actividades de capacitación de la Contraloría a funcionarios
públicos
INFORME DE RESULTADOS
ACTIVIDAD: CURSO E-LEARNING DE NUEVA NORMATIVA Y PROCEDIMIENTOS
DE RENDICIÓN DE CUENTAS
Año 2018
Versión 9
Fecha ejecución: 14/08/18 A 14/09/19
Nº matriculados: 288
Nº aprobados: 216
DATOS GENERALES
Jefaturas de funcionarios
Funcionarios aprobados
aprobados
Participantes 216 133
Respondieron cuestionario 52 9
completo
% Respuesta 24,07 % 6,77 %
Muestra representativa 139 99
Representatividad Bajo muestra representativa Bajo muestra representativa
RESULTADOS ENCUESTA
1º DIMENSIÓN: IDENTIFICACIÓN
Preguntas 1 a 9 Funcionarios aprobados Jefaturas de funcionarios aprobados
Edad promedio 39,98 43,11
Años promedio en el cargo 6,5 3,11
Sexo
% de mujeres 50,00 % 66,67 %
% de hombres 50,00 % 33,33 %
Estamento Promedio colaboradores en el curso
Administrativos 15,38 %
Técnicos 15,38 %
Profesionales 67,31 % 1,77
Directivos 1,92 %
2º DIMENSIÓN: EXPERIENCIA EN LA ACTIVIDAD

10. Información previa
Funcionarios aprobados Jefaturas de funcionarios aprobados
del curso
Por la página web de la
59,62 % 45,45 %
Contraloría
Por correo electrónico de la
11,54 % 27,27 %
Contraloría
Por redes sociales —Twitter,
0,00 % 0,00 %
Facebook, Instagram—
Por afiches impresos 0,00 % 0,00 %
2º DIMENSIÓN: EXPERIENCIA EN LA ACTIVIDAD —continuación—

Indicador escala Likert
En total desacuerdo (1) En desacuerdo (2) De acuerdo (3) En total acuerdo (4) Análisis resultados
(1 a 4)
Funcionarios aprobados 5,77 % 28,85 % 53,85 % 11,54 % 2,71 Funcionarios y jefaturas promedian bajo los tres
11. Oferta programática
puntos en este enunciado. Esta es la respuesta con
es conocida
Jefaturas 0,00 % 44,44 % 33,33 % 22,22 % 2,78 indicadores más bajos del cuestionario.
Funcionarios y jefaturas promedian sobre los tres
Funcionarios aprobados 0,00 % 3,85 % 34,62 % 61,54 % 3,58
puntos en este enunciado, sin diferencias sustan-
12. Sistema de postulación es
ciales entre los indicadores. No obstante, se puede
simple
Jefaturas 0,00 % 0,00 % 44,44 % 55,56 % 3,56 verificar un porcentaje de funcionarios que no está
conforme con este aspecto.
Funcionarios y jefaturas promedian sobre los tres
13. Plataforma del curso es de puntos en este enunciado. No obstante, se puede
simple uso verificar un porcentaje de funcionarios que no está
Jefaturas 0,00 % 0,00 % 16,67 % 83,33 % 3,83 conforme con este aspecto.
Funcionarios aprobados 0,00 % 3,85 % 50,00 % 46,15 % 3,42 Funcionarios y jefaturas promedian sobre los tres
puntos en este enunciado. Según los indicadores
14. Mesa de ayuda adecuada
y porcentajes de opciones, las jefaturas valoran en
Jefaturas 0,00 % 0,00 % 25,00 % 75,00 % 3,75
mayor medida este aspecto.
Sí No Análisis resultados
Funcionarios aprobados 98,08 % 1,92 % Funcionarios y jefaturas declaran conocer los obje-
15. Reconoce objetivos del
tivos de aprendizaje del curso. Solo un funcionario
curso
Jefaturas 100,00 % 0,00 % respondió no conocerlos.

(1 a 4)
16. Calidad de contenidos puntos en este enunciado. No obstante, se puede
adecuada verificar un porcentaje de funcionarios que no está
Jefaturas 0,00 % 0,00 % 44,44 % 55,56 % 3,56
17. Calidad del tutor adecuada puntos en este enunciado. Funcionarios valoran le-
Jefaturas 0,00 % 0,00 % 60,00 % 40,00 % 3,40 vemente más este aspecto.
Existen diferencias de las valoraciones de este

Funcionarios aprobados 3,85 % 26,92 % 44,23 % 25,00 % 2,90 enunciado entre funcionarios y jefaturas. Es uno de
18. Diseño del curso es para los indicadores bajo los tres puntos para los funcio-
especialistas en la temática narios. Se puede verificar un porcentaje significati-
Jefaturas 0,00 % 0,00 % 44,44 % 55,56 % 3,56 vo de funcionarios que no está conforme con este
aspecto.
19. Curso lo puede realizar Funcionarios aprobados 0,00 % 15,38 % 51,92 % 32,69 % 3,17 Funcionarios y jefaturas promedian sobre los tres
cualquier funcionario, más allá puntos en este enunciado. Funcionarios valoran le-
de la función que cumpla Jefaturas 0,00 % 33,33 % 33,33 % 33,33 % 3,00 vemente más este aspecto.
2º DIMENSIÓN: EXPERIENCIA EN LA ACTIVIDAD —continuación—

(1 a 4)
20. Duración del curso fue puntos este enunciado. No obstante, se puede ve-
correcta rificar un mayor porcentaje de funcionarios que no
Jefaturas 0,00 % 0,00 % 55,56 % 44,44 % 3,44
está conforme con este aspecto.
Funcionarios aprobados 3,85 % 1,92 % 51,92 % 42,31 % 3,33 Funcionarios y jefaturas promedian en igual medida
21. Cantidad de participantes este enunciado. No obstante, se puede verificar un
fue correcta porcentaje de funcionarios que no está conforme
Jefaturas 0,00 % 0,00 % 66,67 % 33,33 % 3,33 con este aspecto.
22. Metodología del curso Funcionarios y jefaturas promedian sobre los tres
fue apropiada para mantener puntos este enunciado. No obstante, se puede ve-
activos e involucrados a rificar un porcentaje de funcionarios que no está
participantes Jefaturas 0,00 % 0,00 % 44,44 % 55,56 % 3,56 conforme con este aspecto.
23. Es beneficioso para el Funcionarios aprobados 0,00 % 0,00 % 21,15 % 78,85 % 3,79 Funcionarios y jefaturas promedian sobre los tres
sector público que la Contra-
puntos en este enunciado, siendo una de las res-
loría realice actividades de
Jefaturas 0,00 % 0,00 % 22,22 % 77,78 % 3,78 puesta con indicadores más altos del cuestionario.
capacitación
24. La Contraloría cuenta con
la pertinencia adecuada para Funcionarios y jefaturas promedian sobre los tres
realizar cursos de capacitación puntos en este enunciado, sin diferencias sustan-
en temáticas de su compe- Jefaturas 0,00 % 0,00 % 33,33 % 66,67 % 3,67 ciales entre los indicadores.
tencia
25. El mecanismo de eva-
puntos este enunciado. No obstante, se puede ve-
luación de aprendizaje fue
rificar un porcentaje de funcionarios que no está
adecuado y pertinente Jefaturas 0,00 % 0,00 % 33,33 % 66,67 % 3,67
26. La Contraloría debiese cer- Funcionarios aprobados 1,92 % 0,00 % 30,77 % 67,31 % 3,63 Funcionarios y jefaturas promedian sobre los tres
tificar y habilitar en materias
puntos en este enunciado, sin diferencias sustan-
específicas, tal como lo realiza
Jefaturas 0,00 % 0,00 % 33,33 % 66,67 % 3,67 ciales entre los indicadores.
ChileCompra
27. Considera pertinente que
solo funcionarios que aprue-
puntos en este enunciado. No obstante, existe un
ben el curso puedan realizar
porcentaje significativo de funcionarios y jefaturas
las tareas de rendición de Jefaturas 0,00 % 22,22 % 33,33 % 44,44 % 3,22 que no están de acuerdo con este aspecto.
cuentas en la institución
3º DIMENSIÓN: EVALUACIÓN DE LA ACTIVIDAD

Muy poco (1) Poco (2) Casi todos (3) Todos (4) Análisis resultados
(1 a 4)
Funcionarios aprobados 0,00 % 9,62 % 80,77 % 9,62 % 3,00 Jefaturas consideran que sus colaboradores recuer-
28. Recuerda contenidos del
dan más de los contenidos. Existe una brecha entre
curso
Jefaturas 0,00 % 11,11 % 33,33 % 55,56 % 3,44 lo respondido por funcionarios y jefaturas.

Muy poco (1) Poco (2) Valioso (3) Muy valioso (4) Análisis resultados
(1 a 4)
29. Considera que los con- Funcionarios aprobados 0,00 % 1,92 % 42,31 % 55,77 % 3,54 Funcionarios y jefaturas promedian sobre los tres
tenidos son valiosos para el puntos en este enunciado, sin diferencias sustan-
desarrollo de sus funciones Jefaturas 0,00 % 0,00 % 44,44 % 55,56 % 3,56 ciales entre los indicadores.

No Tanto (1) Poco (2) Capacitado (3) Muy capacitado (4) Análisis resultados
(1 a 4)
30. Considera que está capaci- Funcionarios aprobados 0,00 % 7,69 % 67,31 % 25,00 % 3,17 Jefaturas consideran que sus colaboradores están
tado para aplicar lo aprendido más capacitados. Existe una brecha entre lo res-
en el puesto de trabajo Jefaturas 0,00 % 0,00 % 44,44 % 55,56 % 3,56 pondido por funcionarios y jefaturas.
Disminuyó un poco Indicador escala Likert

Disminuyó (1) Aumentó (3) Aumentó mucho (4) Análisis resultados
(2) (1 a 4)
31. Luego de realizar el curso, Funcionarios aprobados 0,00 % 0,00 % 80,77 % 19,23 % 3,19 Funcionarios y jefaturas promedian sobre los tres
la motivación para hacer puntos en este enunciado, sin diferencias sustan-
tareas y procedimientos Jefaturas 0,00 % 0,00 % 77,78 % 22,22 % 3,22 ciales entre los indicadores.
3º DIMENSIÓN: EVALUACIÓN DE LA ACTIVIDAD —continuación—
Indicador escala
Nunca (1) Casi nunca (2) A veces (3) Casi siempre (4) Siempre (5) Análisis resultados
Likert (1 a 5)
Funcionarios y jefaturas promedian bajo los cuatro

Funcionarios aprobados 13,46 % 5,77 % 48,08 % 25,00 % 7,69 % 3,08 puntos en este enunciado (escala de 1 a 5). Jefa-
32. Se han realizado consultas turas consideran que realizan regularmente con-
de trabajo (o técnicas) respec- sultas, mientras que un porcentaje significativo de
to a la temática del curso funcionarios considera que no les hacen consultas
Jefaturas 0,00 % 0,00 % 44,44 % 33,33 % 22,22 % 3,78 sobre los contenidos del curso. Existe una brecha
entre lo respondido por funcionarios y jefaturas.
Indicador escala
Nunca (1) Casi nunca (2) A veces (3) Casi siempre (4) Siempre (5) Análisis resultados
Likert (1 a 5)
Funcionarios promedian bajo cuatro puntos en

Funcionarios aprobados 1,92 % 1,92 % 40,38 % 25,00 % 30,77 % 3,81 este enunciado, mientras que las jefaturas sobre
los cuatro puntos. Jefaturas consideran que sus
33. Han conseguido aplicar los
colaboradores han podido aplicar los contenidos
contenidos aprendidos en el
en el puesto de trabajo, mientras que un porcentaje
curso en su puesto de trabajo
Jefaturas 0,00 % 0,00 % 11,11 % 66,67 % 22,22 % 4,11 significativo de funcionarios considera que solo a
veces, casi nunca o nunca. Existe una brecha entre
lo respondido por funcionarios y jefaturas.
3º DIMENSIÓN: EVALUACIÓN DE LA ACTIVIDAD —continuación— 33.2. Si respuesta fue «casi siempre» o «siempre»; cuales son las causas de poder aplicar los
contenidos del curso en su puesto de trabajo:
33.1. Si respuesta fue «nunca», «casi nunca» o «a veces»; cuales son las causas de no poder
aplicar los contenidos del curso en su puesto de trabajo: Jefaturas de
Funcionarios
Funcionarios Análisis resultados
Jefaturas de aprobados
Funcionarios aprobados
Funcionarios Análisis resultados
aprobados Recuerda los contenidos
aprobados
del curso y tiene material 20,24 % 26,09 %
No recuerda los conte- de consulta
4,65 % 33,33 %
nidos
Aprendió nuevos conteni-
No aprendió nuevos 21,43 % 30,43 %
0,00 % 0,00 % dos para aplicarlos
contenidos
La función que desempe-
La función que des- ña permite aplicar directa- 26,19 % 26,09 %
empeña no permite Para los funcionarios que marcaron mente los contenidos
34,88 % 33,33 %
aplicar directamente los esta opción, las principales causas
contenidos son que la función que desempeñan Se han dado los espacios Para los funcionarios y jefaturas
no permite aplicar directamente los y momentos para aplicar 14,29 % 13,04 % que marcaron esta opción, las prin-
No se ha dado el mo- los contenidos
contenidos o no se han dado los es- cipales causas son que recuerdan
mento para aplicar los 32,56 % 33,33 %
pacios necesarios para la aplicación. los contenidos, aprendieron nuevos
contenidos
Para las jefaturas que marcaron está contenidos, la función que desempe-
Cambio de función desde opción, las principales causas son En la institución donde se ña permite aplicarlos directamente o
11,63 % 0,00 % desempeña son abiertos
que realizó el curso que consideran que sus colaborado- se han dado los espacios necesarios
res no recuerdan los contenidos, la a nuevas ideas, lo cual 2,38 % 4,35 % para la aplicación.
Existe resistencia al fomenta la aplicación de
función que desempeña no permite
cambio en la institución, los contenidos
4,65 % 0,00 % aplicar directamente los contenidos
lo cual obstaculiza aplicar
o que no se han dado los espacios La jefatura apoya la apli-
los contenidos
necesarios para la aplicación. cación de los contenidos 8,33 %
La jefatura no apoya la aprendidos
aplicación de los conteni- 4,65 %
dos aprendidos Siente motivación para
7,14 %
aplicar los contenidos
No existe motivación para
2,33 % 0,00 %
aplicar los contenidos Otra 0,00 % 0,00 %
Otra causa 4,65 % 0,00 %

4º DIMENSIÓN: EVALUACIÓN DEL CUESTIONARIO
En total desacuerdo (1) En desacuerdo (2) De acuerdo (3) En total acuerdo (4) Indicador escala Likert Análisis resultados
36. Cuestionario fue simple y puntos este enunciado. No obstante, se puede ve-
fácil de responder rificar un porcentaje de funcionarios que no está
Jefaturas 0,00 % 0,00 % 44,44 % 55,56 % 3,56 de acuerdo con este aspecto.
37. Los resultados de este Funcionarios aprobados 3,85 % 0,00 % 50,00 % 46,15 % 3,38 Funcionarios y jefaturas promedian sobre los tres
cuestionario pueden aportar
puntos este enunciado. No obstante, se puede ve-
en el mejoramiento de la
rificar un porcentaje de funcionarios que no está
gestión de los cursos de la Jefaturas 0,00 % 0,00 % 55,56 % 44,44 % 3,44 de acuerdo con este aspecto.
Contraloría
SÍNTESIS RESULTADOS Y RECOMENDACIONES
DEBILIDADES Y FORTALEZAS RECOMENDACIONES
Posibles debilidades: (1) Los encuestados consideran que la publicidad del curso se proporcionó preferentemente por la página
web de la Contraloría, lo cual al parecer impactó en que sea bajo el indicador respecto a que la oferta programática fuese conoci-
da por la mayoría de los funcionarios de las instituciones públicas. (2) Un porcentaje significativo de funcionarios que aprobaron
(1) Explorar canales alternativos de comunicación de los cursos, tales como
el curso, consideran que el diseño del curso no es para especialistas en la materia, lo que podría generar bajo cumplimiento de
redes sociales o contactos con unidades de personal de las instituciones.
los objetivos de aprendizaje y posterior aplicación de los contenidos en el puesto de trabajo, por considerarse un curso más
bien de contenidos generales. (3) Un porcentaje significativo de funcionarios aprobados y jefaturas encuestadas no consideran
(2) Verificar la posibilidad de mejorar algunos contenidos del curso, ejemplifican-
pertinente que solo los funcionarios que aprueban el curso puedan realizar tareas de rendición de cuentas en su institución; esto
do con casos o situaciones específicas y reales que complementen lo teórico.
se podría explicar a partir del punto anterior, ya que al considerar que el curso no explica contenidos específicos, podrían analizar
2º DIMENSIÓN: EXPERIENCIA que no permitiría dotar de los suficientes conocimientos y habilidades a los funcionarios encargados de los procedimientos de
EN LA ACTIVIDAD rendición de cuentas en sus respectivas instituciones.
Posibles fortalezas: (1) La mayoría de los enunciados tienen indicadores positivos, lo cual implica que un alto porcentaje de los
(1) Cuando se comunique la oferta programática de los cursos, reafirmar los be-
encuestados valoran positivamente aspectos como el sistema de postulación, plataforma donde se realiza el curso, mesa de
neficios que tiene para el sector público el proceso de capacitación que realiza
ayuda, respuestas del tutor, metodología general del curso y modalidad de evaluación de aprendizaje. (2) Específicamente altas
la Contraloría, ya que es un valor que la institución no debe perder, puesto que es
son las valoraciones que tienen los encuestados acerca de los beneficios que tiene para el sector público que la Contraloría
reconocido por los funcionarios.
realice capacitaciones y la pertinencia que tiene la institución en temas de su competencia.
Posibles debilidades: (1) Si bien los indicadores son positivos, pues están sobre la media, existe una serie de brechas entre lo (1) Generar mecanismos de involucramiento de las jefaturas en el proceso de
que los funcionarios encuestados declaran y lo que las jefaturas consideran respecto a esta serie de preguntas, lo cual podría evaluación de aprendizaje de los funcionarios, más allá de la información de las
tener como consecuencia cierta sobrevaloración de las jefaturas acerca de las habilidades adquiridas por los funcionarios que calificaciones. Como, por ejemplo, informe de aspectos de mejora a partir de la
aprobaron el curso y su aplicación en el puesto de trabajo. (2) Es necesario destacar la pregunta respecto a la posible aplicación evaluación de aprendizaje.
de los contenidos en el puesto de trabajo, si bien el 55 % de los funcionarios encuestados declaran que aplican lo aprendido en el
puesto de trabajo, también un alto porcentaje (40 %) responde que solo a veces aplica lo aprendido. Si se buscan las causas, los (2) Mejorar foco del público objetivo del curso en el proceso de selección de par-
funcionarios declaran que la función que desempeñan no permite aplicar directamente los contenidos o no se ha dado el momen- ticipantes, con el objeto de que la mayoría de quienes lo realicen posteriormente
3º DIMENSIÓN: EVALUACIÓN
to en su puesto de trabajo, lo cual podría ser indicativo de fallas en el proceso de selección de los participantes del curso, pues al puedan aplicar lo aprendido en sus puesto de trabajo.
DE LA ACTIVIDAD
parecer no estarían realizando tareas propias de los contenidos del curso, por ende no las podrían aplicar en su puesto de trabajo.
(1) Si bien los contenidos son valorados e impactan —en lo declarativo— positi-
Posibles fortalezas: (1) Funcionarios y jefaturas consideran mayoritariamente que los contenidos del curso son valiosos para el
vamente en la motivación de los participantes y la gestión institucional, se reco-
desarrollo de las funciones que busca reforzar la actividad. (2) También la mayoría consideran que el curso logró aumentar la
mienda la revisión de los contenidos en relación a dotarlos de mayor practicidad,
motivación de sus participantes para hacer tareas y procedimientos. (3) Asimismo, mayormente consideran que el curso ayudará
de acuerdo a lo señalado en la 2º dimensión y lo verificado en las preguntas
a disminuir futuras posibles observaciones de auditoría y mejorará la transparencia institucional.
respecto a la aplicación en el puesto de trabajo.
(1) Verificar la posibilidad de disminuir cantidad de preguntas del cuestionario,

Posibles debilidades: (1) Porcentaje bajo declara que el cuestionario no fue simpe y de fácil respuesta.
4º DIMENSIÓN: EVALUACIÓN sin que afecta la calidad de los resultados.
DEL CUESTIONARIO
Posibles fortalezas: (1) En general buenos indicadores de evaluación del cuestionario, y que puede aportar al mejoramiento de
los cursos de la Contraloría.
SÍNTESIS RESULTADOS Y RECOMENDACIONES
El gráfico se compone en el eje horizontal por el número de las preguntas, y en el eje vertical por el indicador de Likert. En el área del gráfico, se pueden observar los resultados del indicador para cada pregunta,
observando los siguientes resultados generales:
(1) Las preguntas donde los indicadores entre funcionarios y jefaturas son similares son las siguientes: 11; 12; 17; 23; 26; 27; 29; 31; 34; 35; 37.
(2) Las preguntas donde los indicadores entre funcionarios y jefaturas son disimiles y se producen brechas, son las siguientes: 18; 28; 30; 32; 33.
(3) Las preguntas con resultados más bajos de indicadores (en escala 1 a 4) son las 11 (oferta programática conocida) y 18 (diseño del curso idóneo para especialistas), por tanto, debiesen ser donde se con-
centren los esfuerzos de rediseño del curso.
CONSOLIDACIÓN Y GRÁFICO
(4) La pregunta con resultados más bajos de indicadores (en escala 1 a 5) es la 32 (consultas de trabajo respecto a la temática del curso).
(5) La pregunta con resultados más altos de indicadores (en escala 1 a 4) es la 23 (es beneficioso para el sector público que la Contraloría realice actividades de capacitación).
(6) La pregunta con resultados más altos de indicadores (en escala 1 a 5) es la 33 (se ha conseguido aplicar los contenidos aprendidos en el curso en su puesto de trabajo).
(7) Se establecieron líneas de tendencias de los resultados, verificando que las valoraciones del curso son levemente mejores para las jefaturas que para los funcionarios que aprobaron el curso.
A partir de la información analizada, se puede establecer que el curso ha generado resultados en los puestos de trabajo de los funcionarios que aprobaron, por tanto se recomienda continuar con su im-
partición, mejorando aspectos de diseño, como la practicidad, y los procedimientos de comunicación de la oferta programática.
RESULTADO DE INDICADORES DE LIKERT EN CADA PREGUNTA

Indicador de Likert
Conclusiones
En este capítulo se presentarán las conclusiones del trabajo, en atención a las

preguntas de investigación y el marco teórico.
Durante el desarrollo de este trabajo se ha logrado identificar lo relevante que
resulta para la Contraloría contar con un adecuado diseño metodológico que
permita evaluar los resultados de las actividades de capacitación que imparte a
funcionarios públicos. Ello, toda vez que en la ejecución de estas actividades se
generan gastos institucionales, tanto de recursos humanos como financieros,
que de alguna manera deben ser contrastados con los objetivos esperados. A su
vez, este diseño metodológico permitiría apoyar el proceso de toma de decisiones
desde una perspectiva más racional, pues es lógico sostener que, si los gastos
de cualquier institución pública no están generando los resultados esperados,
las acciones que están produciendo dichos gastos debiesen suspenderse, o al
menos, rediseñarse, lo cual implica un uso racional de los recursos públicos.
Lo anterior cobra aún más relevancia al verificar el actual entorno de las
instituciones públicas, donde la sociedad civil juega un papel preponderante
al exigir mecanismos de evaluación del gasto público, vale decir, que las
instituciones demuestren con datos que las acciones elegidas para subsanar
una problemática han generado resultados. Siendo el ente que vela por el buen
uso de los recursos de las demás instituciones públicas, la Contraloría no puede
quedar indiferente a este contexto.
Asimismo, es fundamental el aporte que puede realizar la Contraloría al
fortalecimiento del estado democrático, instaurando esquemas evaluativos
en su propia organización, que contribuirán a institucionalizar procesos de
rendición de cuentas de los gastos, lo cual fortalece la democracia (Observatorio
del Gasto Fiscal en Chile, 2016, pág. 8).
En este orden de consideraciones, este trabajo pretendió aportar en el diseño
metodológico de un modelo piloto de evaluación de resultados de las actividades
de capacitación de la Contraloría a funcionarios públicos, para luego «testearlo»
en un curso que la Contraloría haya ejecutado en los últimos años, verificando
su aplicabilidad.
El modelo piloto se estructuró conceptualmente sobre la base de dos elementos
principales: los cuatro niveles de evaluación del modelo de Kirkpatrick, precursor
en esta materia, y la metodología de marco lógico, como forma de evaluación de
un proyecto o programa público bien estructurado.
Los cuatro niveles de evaluación de las capacitaciones se refieren a:
1) Reacción, que mide el grado de satisfacción de los participantes al finalizar
la actividad.
2) Aprendizaje, se refiere a la medición respecto a si los contenidos revisados
en la actividad han sido adquiridos por los participantes.
3) Transferencia, referido a la evaluación en los cambios de conducta en

el puesto de trabajo a raíz del conocimiento adquirido, que podrían ser
influenciados también por otros factores, como la propia motivación de los
participantes, estimulación de las jefaturas, contexto institucional, sistema
de incentivos, entre otros.
4) Impacto, para el autor son los resultados positivos que una acción formativa
podría tener en una organización, ya sea a nivel aumento de producción,
mejora de calidad o incremento de usuarios satisfechos.
Por su parte, la metodología de marco lógico establece una forma ordenada de
evaluación de proyectos y programas, definiendo niveles de objetivos:
1) Fin: impacto a largo plazo.
2) Propósito: cambios en comportamientos o resultados al final de la aplicación
de un proyecto.
3) Componentes: resultados que se entregarán durante la ejecución del
proyecto.
4) Actividades: lo que se hará en la ejecución del proyecto.
A partir del cumplimiento de indicadores previamente establecidos para
cada nivel de objetivo, en la metodología de marco lógico se pueden realizar
evaluaciones en cuatro dimensiones:
1) A dimensión de procesos, referido al logro de actividades.
2) A dimensión de productos, referido al logro de componentes.
3) A dimensión de resultados intermedios, referido al logro del propósito, si
hubo cambios en los comportamientos, actitudes o estado de los beneficiarios
de una intervención, una vez han recibido los bienes o servicios.
4) A dimensión de resultados finales, referido a si se cumplió con el fin, en
tanto impactos perdurables en el tiempo de la intervención.
En este marco, el diseño del modelo piloto comenzó por considerar que
los cuatro niveles de evaluación de Kirkpatrick eran armonizables con la
metodología de marco lógico, en el sentido de que los niveles de evaluaciones
podrían ser comparables a los niveles de objetivos y dimensiones de resultados
de la metodología de marco lógico. En parte, esta comparación es posible por
la lógica vertical de cumplimiento que los tres elementos tienen, pues a medida
que se cumple un nivel o dimensión se aporta al cumplimiento de la siguiente.
Así, las comparaciones posibles fueron las siguientes:
1) La evaluación de reacción se puede comparar con el cumplimiento de
actividades y componentes, pues suceden durante la ejecución de una
actividad de capacitación, por ende, las correspondientes evaluaciones en
las dimensiones de procesos y productos.
2) Las evaluaciones de aprendizaje y transferencia son comparables

con el cumplimiento del propósito, ya que ambas pretenden cambios
en comportamientos de los beneficiarios al finalizar una actividad de
capacitación, por tanto, correspondería una evaluación a dimensión de
resultado intermedio.
3) Las evaluaciones de impacto son comparables al cumplimiento del fin, pues
implica verificar resultados a largo plazo en las organizaciones a partir de
la ejecución de una actividad de capacitación, por ello es una evaluación a
dimensión de resultados finales.
Sobre la base de lo anterior, se estableció en el marco metodológico que
para levantar el modelo piloto era necesario elaborar un guion de entrevista
semiestructurada que fuese aplicada a actores clave del proceso de capacitación
externa de la Contraloría y expertos en los temas de capacitación de adultos
en el sector público. Este guion se desarrolló sobre la base de lo establecido
conceptualmente en los párrafos anteriores.
Luego de recolectada la información de las entrevistas, se redujeron y analizaron
los datos, para dar paso a la sistematización en dos cuestionarios, que
formarían parte íntegra del modelo piloto. También, relacionado con el análisis
de las entrevistas, se definió que los cuestionarios deberían ser aplicados
a los funcionarios que aprobaron una actividad y sus jefaturas, con objeto
de verificar si los contenidos aprendidos fueron transferidos en el puesto de
trabajo. Asimismo, se estructuró un formato de «informe de resultados», para
el reporte de información clara, ordenada y sistematizada, que apoyara la toma
de decisiones de las autoridades respecto a la continuidad o rediseño de las
actividades de capacitación.
En referencia a la principal pregunta de investigación —relativa a cuál era un
diseño metodológico de evaluación de resultados adecuado para las actividades
de capacitación que imparte la Contraloría a funcionarios públicos—, se
puede afirmar que el modelo piloto diseñado responde a las necesidades
institucionales, ya que, por una parte, se basa teóricamente en modelos de
evaluación de actividades de capacitación e intervenciones públicas y, por otra,
es operativamente aplicable con las herramientas actuales de la Contraloría.
Lo anterior fue verificado mediante el testeo que se realizó a la última versión
2018 del «Curso e-learning de nueva normativa y procedimientos de rendición de
cuentas», donde se pudo constatar que el modelo piloto respondía al esquema
evaluativo propuesto, generando información valiosa respecto a todas las
dimensiones de resultados, pero principalmente a los resultados intermedios,
centrándose en la posible transferencia de los contenidos aprendidos en el
curso al puesto de trabajo.
En relación a las preguntas complementarias definidas en el marco metodológico,
cabe señalar que, si bien la muestra de participantes que respondieron los
cuestionarios fue baja, el ejercicio de testear el modelo permitió establecer que
es operativamente replicable a otros cursos ejecutados por la Contraloría,

debiendo existir el cuidado de que la evaluación se realice en los plazos que la
teoría y los expertos señalan: no más de seis meses de finalizada la actividad
de capacitación. También hay que reformular algunas preguntas de los
cuestionarios que estaban orientadas hacia cursos virtuales, en caso de que la
evaluación se realice a actividades de carácter presencial.
Otra de las finalidades del modelo piloto es apoyar la toma de decisiones
respecto a la asignación de recursos y definición de futura oferta de capacitación,
elemento que no se logró verificar en su totalidad. Ello porque el resultado
del testeo del curso e-learning no fue informado a las respectivas autoridades
institucionales en el marco de este trabajo, no pudiendo establecerse con
claridad la existencia de procesos y mecanismos necesarios para que la
información permeara posibles decisiones de gestión respecto al curso, que
según los resultados del modelo piloto sería continuar con su impartición, ya que
ha producido transferencia de contenidos en el puesto de trabajo, no obstante,
se deben mejorar aspectos de diseño del curso, como la practicidad.
A partir de los resultados de esta investigación, es posible recomendar a la
Contraloría, específicamente al Centro de Estudios de la Administración del
Estado, que implemente el diseño de este modelo de evaluación de resultados
de capacitación, posiblemente perfeccionándolo en relación al contexto de cada
actividad de capacitación. La adopción de este modelo de evaluación podría
generar nuevas cargas de trabajo, por tanto, siguiendo las recomendaciones
de la Dirección Nacional del Servicio Civil, la aplicación del modelo debería
realizarse a una muestra del universo de actividades de capacitación que ejecuta
la Contraloría, en general establecida para este tipo de evaluaciones orientadas a
la transferencia en el 20 % del universo total (2014). La muestra de actividades
de capacitación debiese ser dirigida en relación a dos variables:
1) A los cursos o talleres de más de ocho horas de duración, para evaluar
contenidos que sean transferibles en el puesto de trabajo.
2) A los cursos o talleres que hayan generado gastos institucionales altos en su
desarrollo e impartición. También se recomienda que los resultados de las
evaluaciones debiesen tener una correlación en las decisiones de gestión de
las actividades de capacitación, como el rediseño o la suspensión de algún
curso.
En otro sentido, es necesario señalar las limitaciones de investigación que
existieron al realizar el modelo piloto, con la finalidad de que, en una posible
futura aplicación, dichas limitaciones puedan ser superadas. En primer lugar,
lamentablemente no se logró una muestra representativa en el testeo del
modelo piloto, solo el 24 % de los funcionarios aprobados y el 7 % jefaturas
respondieron la encuesta que se envió a sus correos electrónicos institucionales.
Como posible causa de lo anterior, identificamos el excesivo plazo en que se
realizó el testeo tras la finalización del curso —nueve meses—, pues muchos
participantes pueden haber cambiado de función o institución, las jefaturas ya

no son las mismas, o el natural desinterés en responder una encuesta tanto
tiempo después.
Asimismo, el tiempo que se mantuvo abierta la encuesta no fue el óptimo,
solo dos semanas para la respuesta de más de doscientos encuestados; debió
alargarse a un mes.
Otra limitación del trabajo de investigación fue no poder analizar los resultados
del testeo con alguna jefatura encargada de tomar decisiones de gestión y
presupuestarias respecto al curso analizado, como, por ejemplo, la secretaria
ejecutiva del Centro de Estudios de la Administración del Estado, jefe de Gabinete
o el mismo Contralor General. No se pudo concertar una reunión por temas de
agenda de las autoridades y tiempos de entrega de la investigación, razón por
la cual se considera necesario establecer mecanismos institucionalizados de
revisión de las evaluaciones bajo este modelo, con el objeto de superar esta
limitación.
Por último, cabe destacar futuras investigaciones que se puedan desprender
de este trabajo de investigación. En este contexto, es lógico pensar que deba
avanzar en los niveles de evaluación del modelo de Kirkpatrick, por tanto, le
correspondería buscar soluciones metodológicas respecto al cuarto nivel: el
impacto, para constatar los avances en las instituciones públicas que reciben
alguna capacitación de la Contraloría y las que no han recibido la misma
capacitación, generando grupos tratados y de control. Sería fundamental poder
medir un porcentaje de las actividades de capacitación que la Contraloría
realiza a instituciones públicas en esta dimensión de resultado final, pues se
podrían constatar variables como la disminución o aumento de observaciones
de auditoría interna y de la Contraloría luego de haber realizado una actividad;
o la disminución o aumento de gastos a partir de la sólida aplicación de una
normativa.
En este trabajo de investigación se han sentado algunas bases teóricas y
operativas que pudiesen dar paso a este tipo de evaluaciones de impacto, que,
si bien tienen las características de ser más costosas y extensas en términos
de tiempo, aportan información valiosa para la gestión de los programas de
capacitación en relación a los efectos duraderos, de largo plazo, que producen
en las instituciones públicas.
En estos términos se refiere un especialista en evaluaciones respecto a la
medición de impacto: «es una medida mucho más amplia al tener en cuenta no
solo la consecución de los objetivos propuestos, sino también al realizar una
valoración de todos los efectos colaterales y del entorno a la aplicación de la
intervención, y a otros elementos asociados, por lo que como elemento evaluativo
cumple con la mayoría de los fines de la evaluación. Sin embargo, en comparación
con el método de evaluación por objetivos, la evaluación de impacto es costosa,
dispendiosa y onerosa» (Nina Baltazar, 2008).
Para finalizar, es importante acentuar la innovación en la gestión de las

capacitaciones de la Contraloría que puede generar este trabajo de investigación,
o posteriores investigaciones en materia evaluativa de las capacitaciones, pues
implica la generación de valor público a través de la medición de los resultados
y el uso racional de los recursos públicos.
Referencias
• Calderón Vázquez, F. (2008). Guía de orientaciones para la evaluación y

seguimiento de proyectos de desarrollo. Obtenido de Enciclopedia Virtual
Eumed: http://www.eumed.net/libros-gratis/2008b/411/411.zip
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• Departamento de Capacitación Contraloría General de la República de Chile.
(2013). Definición metodológica de los tipos de actividades de capacitación.
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metodologías. Santiago. Obtenido de http://www.dipres.gob.cl/598/
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para gestionar la capacitación en los servicios públicos (2ª ed.).
Santiago. Obtenido de https://documentos.serviciocivil.cl/actas/
dnsc/documentService/downloadWs?uuid=4aafd22f-3ce0-4a80-bcb5-
196587dc3c0c (8 diciembre 2017)
• Hernández Sampieri, R., Fernández Collado, C., & Baptista Lucio, M. (2016).
Metodología de la investigación (6ª ed.). México: Interamericana Editores S.A.
• Kirkpatrick, D. (1999). Evaluación de acciones formativas. Los cuatros niveles
(1ª ed.). Madrid: Training Club.
• Nina Baltazar, E. (2008). Modelos de evaluación de políticas y programas
sociales en Colombia. Revista Papel Político, 13 (2), 449-471. Obtenido de
http://www.scielo.org.co/pdf/papel/v13n2/v13n2a03.pdf
• Observatorio del Gasto Fiscal en Chile. (2016). Principios para la rendición
de cuentas del gasto público en Chile. Obtenido de https://observatoriofiscal.
cl/ARCHIVOS/biblioteca/principiosparalarendicio%CC%81ndecuentasdelgas-
topu%CC%81blicoenchile oct2016.pdf
• Ortegón, E.; Pacheco J. F.; Prieto A. (2005). Metodología del marco lógico
para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas
(Manuales Series Nº 42). CEPAL.
151
É TICA Y PANDEMI A. DECISIONES

COMPLEJAS EN ÉPOCAS DE ESCASEZ
E THICS AND PANDEMIC. COMPLEX
DECISIONS IN TIMES OF SCARCIT Y
Mauricio Castro Pedrero 1
Resumen
Ante el problema de la escasez de recursos —que se hace evidente en una
pandemia— resulta necesaria una ética de la salud pública que nos provea
de criterios legítimos para priorizar pacientes. El presente artículo rechaza
una visión moral meramente utilitarista y, de la mano de Kant y Rawls, analiza
críticamente las reacciones que ha generado el COVID-19, proponiendo criterios
de priorización que rechazan sopesar el valor de una vida por sobre otra.
Palabras clave: ética – bioética – ética de la salud pública – utilitarismo –
dignidad humana
Abstract
To deal with the problem of scarcity of resources —which appears evident in a
pandemic—, it becomes necessary a public health ethic which provides us with
legitimate criteria to prioritize patients. This article rejects a sheer utilitarian mo-
ral perspective and, with the help of Kant and Rawls, critically analyzes the reac-
tions that COVID-19 has generated, proposing prioritization criteria that refuse to
measure the value of one life over another.
Keywords: ethics – bioethics – public health ethics – utilitarianism – human

dignity
Introducción
El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud calificaba

oficialmente al COVID-19 como una pandemia. A esas alturas, varios países
—principalmente europeos y asiáticos— vivían momentos realmente complejos,
como consecuencia de un virus relativamente desconocido que se diseminaba
por la población, con una tasa de letalidad a la que no podía hacerse frente
1 Licenciado en Gobierno y Gestión Pública de la Universidad de Chile, magíster en Derecho Público

mención en Derecho Constitucional, de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
152 Mauricio Castro Pedrero
con una vacuna o tratamiento efectivo. Pronto la situación se agravaría en el

continente americano.
El mundo vive una pandemia sin precedentes, que no solo genera incertezas
y desafíos a nivel sanitario, sino que incentiva profundas reflexiones sobre el
proceso de globalización, a niveles tan diversos como el político, económico,
social, filosófico y ético.
El presente artículo, bajo un enfoque interdisciplinario —que incluye
mayoritariamente a la ética, la filosofía, la política y el derecho—, se plantea
abordar una de las muchas aristas bioéticas cuyo debate se incentiva en
un momento de crisis sanitaria: el problema de la toma de decisiones en un
contexto de escasez de recursos, que implica la priorización de pacientes. Es
decir, decisiones que no admiten soluciones óptimas. Decisiones que sabemos,
ex ante, beneficiarán a unos y perjudicarán a otros, ya sea en el corto, mediano
o largo plazo, ya sea directa o indirectamente. Decisiones, en suma, que
demandan reconocer con honestidad intelectual y sin ambages esta trágica
situación actual.
Por lo anterior, debe precisarse que no es objeto de este documento abarcar
la totalidad de los dilemas bioéticos que plantea una crisis sanitaria como la
comentada, tales como: las obligaciones y derechos del personal médico en
época de pandemias; las consecuencias de medidas políticas referidas a la
protección o exposición de la población a enfermedades de distinta letalidad;
los principios éticos que deben tenerse en consideración en lo referido a la
búsqueda de una vacuna; entre otros.
Para aquello, el presente trabajo se estructura en tres apartados. En el primero se
presenta una breve contextualización ético-filosófica, abordando las respuestas
que se ofrecen desde el utilitarismo y la ética kantiana, a la problemática acá
planteada. En el segundo, que concentra la esencia de este artículo, se reseñan
las diversas reacciones —tanto gubernamentales como académicas— que ha
generado la crisis del COVID-19, con énfasis en el caso español y chileno. En
el tercero, se explican sucintamente los principales principios de la bioética,
poniendo especial atención a la alternativa al utilitarismo planteada por John
Rawls y su Teoría de la justicia (1995/1971); para pasar enseguida a una
revisión crítica sobre la aplicación de criterios clínicos o éticos a propósito de
la pandemia, que incluye una propuesta concreta de criterios y procedimientos
administrativos aplicables. En cuarto y último lugar, se presenta una breve
reflexión sobre el principio bioético de la autonomía en el contexto del respeto
por la voluntad del paciente, su derecho a rechazar tratamientos médicos y la
debilidad de nuestro actual marco jurídico.
Ética y pandemia. Decisiones complejas en épocas de escasez
153
1. Breve contexto ético filosófico
En el ámbito de la salud, la ética siempre ha estado presente. Conocido es, solo

para ejemplificar el punto, el juramento hipocrático2 que deben hacer quienes
se gradúan de la carrera universitaria de medicina y que busca orientar a esos
profesionales en sus futuras acciones médicas, algunas de las cuales se verán
previsiblemente enmarcadas en dilemas éticos de mayor o menor envergadura,
dependiendo de las circunstancias sanitarias y de las condiciones materiales del
sistema de salud en el que se desenvuelvan.
Así, en una situación de pandemia, tanto los profesionales de la salud como
los Gobiernos se ven enfrentados insoslayablemente a situaciones de extrema
complejidad que requieren decisiones rápidas, pero, por sobre todo, jurídica y
éticamente fundadas.
El caso es que la ética o filosofía moral no es una disciplina del conocimiento
que pueda aplicarse mecánicamente, claro está, pues está sujeta a distintas
visiones filosóficas que encarnan formas de entender la vida humana. Formas
de enfrentar lo bueno y lo justo.
Aristóteles —384-322 a. C.— fue el primer filósofo en Occidente que reflexionó
sobre la temática ética en forma sistematizada, mostrándola como una disciplina
cuyo estudio puede efectuarse de manera independiente (ver Lledó, 1995)3, aun
cuando forma parte de la más importante de todas: la política4.
Para el estagirita, el actuar ético requiere principalmente dos clases de virtudes:
las dianoéticas y las éticas, propiamente tales. Las primeras comprenden los
conocimientos o virtudes intelectuales, como la prudencia o la inteligencia,
adquiridas principalmente mediante el estudio y reflexión teórica. Las segundas,
en tanto, proceden de la costumbre y el hábito. Por esta razón, en su Ética
nicomaquea (trad. en 2000), Aristóteles afirma: «con respecto a la virtud, no
basta con conocerla, sino que hemos de procurar tenerla y practicarla».
De esta forma, si consideramos a la ética como una disciplina que tiende a
la práctica, resulta imprescindible ahondar en algunas de las corrientes de la
filosofía moral que más trascendencia han tenido en la historia del pensamiento
occidental y que resultan útiles para el esbozo de una propuesta ética sobre
la toma de decisiones en épocas de escasez de recursos. A continuación, se
presenta una breve descripción de la corriente utilitaria —quizá la más consultada
2 Tradición que se remonta al médico griego Hipócrates, siglos V-IV a.C.
3 Este filósofo español efectúa una interesante reflexión sobre la teoría moral en Aristóteles, basada
en los tres textos fundamentales de ética del pensador griego: Ética nicomaquea, Ética eudemia y
Magna moralia.
4 «Aunque sea el mismo el bien del individuo y el de la ciudad, es evidente que es mucho más grande
y más perfecto alcanzar y salvaguardar el de la ciudad; porque procurar el bien de una persona
es algo deseable, pero es más hermoso y divino conseguirlo para un pueblo y para ciudades»
(Aristóteles, trad. en 2000, pág. 25).
a la hora de tomar decisiones en el ámbito de las decisiones médicas— y la

escuela kantiana. Ambas intentan responder las preguntas esenciales de la
ética: ¿qué cosas son buenas? ¿qué acciones son correctas?
1.1. El utilitarismo
El utilitarismo es una teoría filosófica que nace en el pensamiento del filósofo,
economista e historiador británico David Hume —1711-1776—, pero que fue
formulada en forma más sistemática por Jeremy Bentham —1748-1832— y John
Stuart Mill —1806-1873—, desde sus particulares perspectivas y matices.
Desde el punto de vista histórico, el surgimiento de este pensamiento produjo
una verdadera revolución en la filosofía moral, surgida en momentos en que
Occidente vivía revoluciones tan relevantes como la francesa y la industrial.
El surgimiento de este pensamiento acontecía en plena época moderna, en donde
las visiones religiosas ya no resultaban suficientes ni necesarias para apoyar las
decisiones éticas. La época medieval estaba paulatinamente dando paso a un
mundo desconocido hasta entonces. Fiódor Dostoyevski —1821-1881—, mejor
que nadie, narra el momento de confusión que implicaba la «muerte de Dios»
—que anunciara metafóricamente Nietzsche en La gaya ciencia (2007/1882,
parágrafo 125)—. En su última novela, Los hermanos Karámazov (Dostoyevski,
2005/1879), su personaje Iván Fiódorovich plantea el dilema de la época,
haciendo la siguiente afirmación: «Si no hay inmortalidad del alma, no hay virtud
y, por ende, todo está permitido».
Si Dios no existe, ¿todo está permitido? Parece más una defensa de la existencia
de Dios que una negación, pues, claro está, no es una afirmación muy popular
en asuntos éticos asumir que todo vale. Como sea, la corriente utilitarista pone
sobre el debate un criterio original para abordar los asuntos de interés de la
ética: el principio de utilidad. Según Bentham:
Por principio de utilidad se entiende el principio que aprueba o desaprueba
cualquier acción, según la tendencia que tenga para aumentar o disminuir
la felicidad de las partes de cuyo interés se trata; o lo que viene a ser lo
mismo en otras palabras, para fomentar o combatir esa felicidad (Rachels,
2007).
Es decir, una decisión ética basada en el utilitarismo buscará conseguir el menor
dolor posible y, por ende, el mayor bienestar —felicidad— que las circunstancias
permitan.
Acá nos acercamos progresivamente al asunto que se pretende discutir: en
el contexto de una pandemia, o dicho en términos más generales aún, en el
escenario de un desequilibrio entre la demanda por atención médica y la
capacidad de atención que puede brindar el sistema de salud de un país, ¿qué
criterios utilitarios podría adoptar un equipo médico que se ve enfrentado a
decidir a qué paciente priorizar y, como corolario de lo anterior, a qué paciente
dejar —aunque sea provisionalmente— sin el soporte médico necesario que
podría salvar su vida u otorgarle mayor bienestar?
155
Por el momento, dejaremos hasta acá la reseña al pensamiento utilitario, para

retomarlo más adelante.
1.2. La ética de Kant
El pensamiento de Kant —1724-1804— no es simple de reseñar en las pocas
líneas que permiten este artículo. Por lo mismo, resulta pertinente enfocarse
en una de las obras de este pensador en la que aborda el asunto en discusión:
la Fundamentación de la metafísica de las costumbres. Allí, Kant se plantea la
necesidad de elaborar una filosofía moral pura, «completamente limpia de todo
cuanto pueda ser empírico» (Kant, 2016/1785). Es decir, considera que el valor
más alto desde el punto de vista moral es el de hacer el bien no por inclinación
—que, en los seres humanos, se traduce en la íntima inclinación por la felicidad—
sino por deber.
Explicado de manera sencilla: si usted en determinadas circunstancias decide
decir la verdad, pero lo hace solo pensando en las eventuales consecuencias
perjudiciales que podría acarrearle mentir —esto es, no lo hace por un deber de
decir la verdad—, entonces su acción no tiene valor moral.
En este punto de su análisis, Kant ofrece máximas éticas con repercusiones
históricas de gran alcance —como la influencia de este pensamiento en la
declaración universal de los derechos humanos— y que promueve, no solo
reflexión, sino también orientaciones para la acción. Estas son:
Obra como si la máxima de tu acción debiera convertirse en ley universal
de la naturaleza.
Obra de tal modo que te relaciones con la humanidad, tanto en tu persona
como la de cualquier otro, siempre como un fin y nunca solo como
un medio (Kant, 2016/1785).
La última de las máximas citadas, apunta al concepto de dignidad humana. Para
Kant, tenemos dignidad porque tenemos moralidad y tener moralidad significa
tener autonomía para tomar decisiones en un contexto de diferenciación entre
el bien y el mal. Así, en lo que Kant denomina el reino de los fines, «aquello que
tiene precio puede ser sustituido por algo equivalente; en cambio, lo que se halla
por encima de todo precio y, por tanto, no admite nada equivalente, eso tiene una
dignidad». En suma, la autonomía es el fundamento de la dignidad de los seres
humanos, en tanto seres de naturaleza racional.
Pero, ¿de qué forma esta reflexión nos puede permitir enfrentar los dilemas
éticos que plantea un escenario de crisis sanitaria, escasez de recursos y
necesidad de priorizarlos para salvar algunas vidas, asumiendo que tal decisión
pondrá en riesgo otras?
Siguiendo con la segunda de las máximas enunciadas, podemos afirmar que,
en el contexto analizado, las autoridades y principalmente el personal médico
deben ajustar su actuar y el proceso de toma de decisiones al respeto por la
dignidad de cada paciente, que implica, siguiendo a Kant, que el valor de la vida
humana es el mismo para todos. Las implicancias de esta afirmación que me
interesa destacar acá son:
a) Ninguna decisión puede basarse en fundamentos que impliquen una
discriminación arbitraria —verbigracia género, etnia, nacionalidad,
situación socioeconómica, edad, discapacidad, entre otras—.
b) Ninguna decisión puede asumir que la vida de una persona vale
menos/más que otra, como argumento de priorización de recursos.
Vayamos ahora a la primera máxima e intentemos reflexionar acerca de los
desafíos que nos plantea. Asumiendo que no existe una solución ideal, toda
vez que la escasez de recursos clínicos inevitablemente generará la necesidad
de fijar criterios de priorización en la asignación de estos recursos —lo que en
casos extremos puede conllevar la muerte de las personas no priorizadas—,
¿qué máxima de acción tendría la contundencia requerida para pensarla como
ley universal?
Como el lector ya lo habrá imaginado, la pregunta no acepta respuestas unívocas.
De hecho, el pensamiento utilitario tampoco las ofrece. Veamos entonces, qué
elementos pueden colaborar en el desafío de encontrar algunas luces para
orientar el proceder ético.
2. Recursos escasos, decisiones

complejas y éticas de la salud pública
Antes de revisar críticamente las diversas reacciones que ha generado la crisis

del COVID-19 en países como España y Chile —tanto a nivel gubernamental
como académico— y presentar al lector una propuesta concreta de criterios
y procedimientos en el caso de que la priorización en comento sea necesaria
—que es lo que sigue—, conviene precisar que las acciones de salud pública
—esto es, según la definición de la Organización Mundial de la Salud, las «acciones
colectivas e individuales, tanto del Estado como de la sociedad civil, dirigidas
a mejorar la salud de la población» (Sarmiento Machado, 2013)— comprenden
asuntos de interés público, siendo el Estado el ente encargado de asegurar que
este bien sea provisto satisfactoriamente a la población, con independencia de
si el prestador es de naturaleza pública o privada.
Esta idea de la salud como bien público —esto es, la idea de salud pública—, ha
sido refrendada recientemente por una sentencia de la Corte Suprema, que vale
la pena destacar:
El otorgamiento de una prestación de salud constituye la satisfacción
de una necesidad de interés general de los ciudadanos y que por tal
motivo le corresponde al Estado garantizar se otorgue de una manera
157
regular, permanente, uniforme, objetiva y sin discriminaciones, por

su carácter obligatorio, que le permite ser calificada materialmente
como una actividad de servicio público, en la cual se coopera por los
particulares (causa rol Nº 38.834-2019, considerando 10).
Esta forma de visualizar la salud pública —y la ética que la trasciende— resulta
relevante a la hora de evaluar y analizar críticamente el alcance del rol que
puede y debe asumir un Estado en los casos en que los recursos escasean. Este
asunto, precisamente, es el objeto de las líneas que siguen.
2.1. El caso de España
En España —al igual que en diversos países— la discusión que aborda este
artículo no ha estado exenta de controversias que obligan a plantear cuáles
son los criterios que clínica y éticamente resultan ser los más aptos para poder
hacer frente a una crisis sanitaria de una envergadura impensada hace tan solo
unos meses atrás. No obstante, es menester entender que esta discusión de
gran alcance ético y político no se agota en la gestión de una crisis, sino que
trasciende a cualquier escenario en donde los recursos no resultan suficientes
para satisfacer las demandas por salud pública.
La discusión bioética en España se inició tras un cuestionado pronunciamiento
de la Sociedad Española de Medicina Intensiva, Crítica y Unidades Coronarias —
que agrupa a las unidades de cuidados intensivos de ese país—. En un documento
emitido el 19 de marzo (2020a), esta entidad efectuó diversas recomendaciones
éticas que generaron no solo polémica, sino que la reacción de las autoridades
sanitarias españolas, según se verá en breve. Algunas de sus recomendaciones
fueron las siguientes:
a) Establecer un triaje5 al ingreso, basado en privilegiar la «mayor esperanza
de vida» y unos criterios de ingreso claros y de descarga de la unidad
de cuidados intensivos, basados en un principio de proporcionalidad y
de justicia distributiva, para maximizar el beneficio del mayor número
posible de personas6.
b) En la asignación de recursos durante la toma de decisiones, aplicar
criterios de idoneidad, teniendo en cuenta factores como la edad —entre
otros—.
c) Ingresar prioritariamente a quien más se beneficie o tenga mayor
expectativa de vida.
d) Priorizar la mayor esperanza de vida con calidad.
e) En personas mayores se debe tener en cuenta la supervivencia libre de
discapacidad por encima de la supervivencia aislada.
5 Proceso que permite una gestión del riesgo clínico para poder manejar adecuadamente y con
seguridad los flujos de pacientes cuando la demanda y las necesidades clínicas superan a los
recursos (Soler Pérez et al, 2010).
6 Más adelante el mismo documento efectúa la recomendación general de «maximizar el beneficio

del bien común».
f) Tener en cuenta el valor social de la persona enferma.

Días después de la emisión de este documento, en Cataluña, la Consejería
de Salud para el Servicio de Emergencias Médicas recomendó tratar con
oxigenoterapia a través del uso de mascarillas a las personas mayores de
ochenta años. En otras palabras, desaconsejó la intubación de estas personas
y recomendó ejecutar acciones de limitación del esfuerzo terapéutico o LET
(Lázaro, 2020). Semanas después, el medio de comunicación español «El
Confidencial» revelaría que el Hospital Infanta Cristina de Madrid prohibió el
ingreso de pacientes de residencias de mayores ante la situación de saturación
de los centros hospitalarios (Pérez Giménez, 2020).
El día 1 de abril, la mencionada sociedad española de medicina emitió un nuevo
documento (2020b), en el que reitera el enfoque de «maximizar los recursos y
priorizar el beneficio global» y de considerar la «edad» como uno de los criterios
de priorización.
En este contexto, el Ministerio de Sanidad de España emite, el 2 de abril, un
informe (2020) en el que implícita, pero claramente, contraría los criterios
expresados por las entidades indicadas precedentemente. En lo esencial, este
informe destaca lo siguiente:
a) No discriminación por ningún motivo ajeno a la situación clínica del
paciente y a las expectativas objetivas de supervivencia, basadas en la
evidencia.
b) El principio de máximo beneficio en la recuperación de vidas humanas,
que debe compatibilizarse con la continuación de la asistencia iniciada de
forma individual de cada paciente.
c) Absoluta proscripción de empleo de criterios fundados en la discriminación
por cualquier motivo con la finalidad de priorizar pacientes7.
d) Los pacientes de mayor edad en caso de escasez extrema de recursos
asistenciales deberán ser tratados en las mismas condiciones que el resto
de la población, es decir, atendiendo a criterios clínicos de cada caso en
particular.
Aceptar tal discriminación comportaría una minusvaloración de determinadas
vidas humanas por la etapa vital en la que se encuentran esas personas,
lo que contradice los fundamentos del Estado de Derecho, en particular el
reconocimiento de la igual dignidad intrínseca de todo ser humano por el hecho
de serlo.
Si se analiza con detención, los intervinientes en este debate tienen un punto
7 En este punto, el Ministerio de Sanidad de España se pronuncia claramente en contra de la LET

propuesta en Cataluña: «Excluir a pacientes del acceso a determinados recursos asistenciales
o a determinados tratamientos —por ejemplo, aplicar dicha limitación a toda persona de edad
superior a 80 años— resulta contrario, por discriminatorio, a los fundamentos mismos de nuestro
estado de derecho» (Constitución española, artículo 14).
159
en común: todos coinciden en que las medidas sanitarias deben apuntar a

salvaguardar la mayor cantidad de vidas humanas que las condiciones materiales
hagan posible. No obstante, los enfoques éticos se distancian fuertemente al
momento de proponer, como criterio de asignación de tratamiento de emergencia
en caso de desequilibrio entre oferta y demanda, la edad o la supervivencia libre
de discapacidad. Lo anterior, pues para unos, la aplicación de criterios utilitarios
—se reconozca o no en forma implícita— son éticamente adecuados, porque
buscan satisfacer el ya comentado principio de utilidad; en tanto que para otros,
la aplicación de los mismos criterios representarían indudablemente actos de
discriminación arbitraria, basadas en la menor valoración de unas vidas por
sobre otras —considerando la etapa vital en que se encuentra, en el caso de
la edad; o la existencia de alguna afección física o mental, en el caso de la
discapacidad—, todo lo cual va en contra de algo que ya vimos en la propuesta
kantiana: de la dignidad humana.
2.2. Institucionalidad de salud pública y discusión ética en Chile

2.2.1. Institucionalidad ética relacionada con la toma de decisiones
en épocas de escasez de recursos
En materia de ética de la salud pública, Chile posee una institucionalidad
cuyo eje principal está dado por el funcionamiento de la Oficina de Bioética
dependiente del Gabinete de la Subsecretaría de Salud Pública y la constitución
de la Comisión Nacional de Bioética y los comités de ética científicos y de ética
asistenciales. Ahora bien, para efectos de este artículo, no formarán parte del
análisis la Comisión Nacional de Bioética y los comités de ética científicos,
pues solo el funcionamiento de la Oficina de Bioética y los comités de ética
asistenciales se vinculan a los conflictos éticos que se plantean en la atención
médica propiamente tal, en un escenario de escasez de recursos.
Los comités de ética asistenciales se crearon a partir de 1994, año en que entró
en vigencia la norma general técnica exenta Nº 134, de 11 de febrero de 1994,
que fijó las atribuciones de los comités de ética en los hospitales de tipo 1 —alta
complejidad— y 2 —mediana complejidad—.
En 2012, con la publicación de la ley Nº 20.584, se reconocen los comités de
ética asistenciales a través de una norma de rango legal (artículos 17 a 20),
estableciéndose que estos deberán existir al menos en establecimientos
autogestionados en red, experimentales, de alta complejidad e institutos de
especialidad; siempre que presten atención cerrada. Su regulación específica
quedó sujeta a la emisión de un reglamento (ley Nº 20.584, artículo 20).
Dicho reglamento (decreto Nº 62, de 2012, artículo 2º) especifica que tales
comités son órganos colegiados de carácter consultivo e interdisciplinario,
creados para analizar y asesorar sobre los conflictos éticos que se susciten como
consecuencia de la atención de salud, para contribuir a mejorar la calidad de la
atención y proteger los derechos de las personas en relación con ella; agregando
que estos podrán constituirse en todos los prestadores institucionales, tanto
públicos como privados.
Como es posible apreciar —y vale la pena destacar— los comités de ética
asistenciales poseen un rol asesor, por lo que esta instancia no reemplaza la
responsabilidad de la decisión del médico tratante o de la institución de que se
trate. Sus principales funciones, de acuerdo a lo establecido en la referida norma
reglamentaria, son:
a) Asesorar a los usuarios o prestadores en el proceso de toma de
decisiones relativo a aquellos conflictos ético-clínicos que se susciten
como consecuencia de la atención en salud.
b) Contribuir, en el marco de su función consultiva, a la protección de los
derechos de los usuarios en su relación con los prestadores y proponer
a la institución las medidas adecuadas para la satisfacción de ellos en
los casos en que resulten afectados.
c) Velar por el respeto a la dignidad, autonomía e intimidad de las
personas que participan en la relación clínica, en el marco de su función
consultiva.
La composición de los comités de ética asistenciales debe ser multidisciplinaria,
incluyendo entre sus integrantes, a lo menos, a tres profesionales del área de la
salud —debiendo uno de ellos ser médico cirujano y este o alguno de los otros
profesionales tener conocimientos o formación básica en bioética—, un miembro
de la comunidad y un licenciado en Derecho u otro titulado con conocimiento
acreditado en legislación sanitaria (decreto Nº 62, de 2012, artículo 5º).
Un tópico que resulta relevante destacar para entender esta institucionalidad
es que, en cada uno de los servicios de salud, debe constituirse un comité de
ética asistencial, el que tendrá la atribución de «conocer los asuntos de su
competencia que se originen respecto de los prestadores privados individuales
que se desempeñen en el territorio de su jurisdicción y que no estén adscritos a
otro» (decreto Nº 62, de 2012, artículo 2º, inciso tercero).
En cuanto a la referida Oficina de Bioética, creada el año 2014, es del caso
indicar que corresponde a esta un rol asesor en materias de bioética y un rol
ejecutor en cuanto a acciones necesarias para el fortalecimiento de los comités
de ética asistenciales, a través de capacitación, lineamientos y difusión para las
autoridades sanitarias y comités (resolución exenta Nº 46, de 2020).
Finalmente, la Comisión Asesora de Ética Asistencial del Ministerio de Salud
tiene por objetivo esencial asesorar a las autoridades de ese ministerio en la
resolución de problemáticas en el campo de la bioética, especialmente en materia
de atención clínica, integrando la reflexión ética en la atención de salud de la red
de servicios del país, resguardando el respeto por la autonomía, la dignidad y el
derecho de los pacientes (decreto Nº 3, de 2015, artículo primero). En particular,
161
le corresponde la integración de la ética clínica en la práctica asistencial de

los comités de ética asistenciales de los servicios de salud públicos y de salud
privados del país, a requerimiento de los mismos.
2.3. El debate en Chile
En Chile, el debate en el contexto de la pandemia asociada al COVID-19 ha ido
paulatinamente incrementándose. En efecto, al pronunciamiento de la Mesa
Social COVID-19 (2020) —instancia ad hoc informal creada a solicitud del
Gobierno de Chile, sin mediar norma jurídica o acto administrativo—, se han
sumado la emisión de diversos documentos emitidos por la Comisión Asesora de
Ética Asistencial del Ministerio de Salud (2020), la Sociedad Chilena de Medicina
Intensiva (2020) y académicos de distintas universidades del país (Aurenque et
al., 2020; Valera et al., 2020).
Es así como la comisión asesora ha recomendado, en el contexto del principio
de equidad, «considerar criterios de máximo beneficio para el mayor número
de personas, con el fin de recuperar la mayor cantidad de vidas posibles,
maximizando la posibilidad de supervivencia al alta hospitalaria y maximizar el
número de años-vida» (Comisión Asesora de Ética Asistencial del Ministerio de
Salud, 2020).
Si bien el texto no explicita una preferencia por el utilitarismo, es manifiesto que el
criterio que sustenta la recomendación se basa en esta escuela de pensamiento
filosófico. Más directo es un documento preparado por un grupo de especialistas
en bioética, que apuesta por este enfoque, afirmando que «en la mayoría de las
recomendaciones éticas internacionales de las que se dispone para estrategias
de triaje, se reconoce frecuentemente el mandato ético utilitarista implícito de
salvar la mayor cantidad de vidas y maximizar los años-vida» (Aurenque et al.,
2020).
Por su parte, el documento de la Mesa Social COVID-19 no menciona el objetivo
de salvar la mayor cantidad de vidas posible o de maximizar el número de años
de vida. No obstante, afirma que la «asignación de los recursos deberá realizarse
de acuerdo con prioridades clínicas objetivas de acuerdo con la valoración de
especialistas, según la situación del momento y de acuerdo con el pronóstico
de recuperación de cada paciente», agregando que «los factores de riesgo
del paciente, las enfermedades crónicas de base, su edad y su pronóstico
de recuperación serán los factores por considerar para definir los esfuerzos
terapéuticos y el apoyo tecnológico a aportar a cada paciente» (Mesa Social
COVID-19, 2020).
En similar sintonía, el texto preparado por académicos de la Pontificia Universidad
Católica de Chile (Valera et al., 2020) no hace mención al utilitarismo —ni
implícita ni explícitamente; ni positiva, ni negativamente—, así como tampoco se
menciona el objetivo de salvar la mayor cantidad de vidas posible o de maximizar
el número de años de vida. En efecto, este documento se limita a indicar que
cualquier criterio de priorización que se utilice no debe conllevar ningún tipo de
discriminación, ni positiva ni negativa; no obstante, lo cual afirma que la edad

«no debe ser un criterio en sí mismo ni mucho menos el único criterio dirimente»
(Valera et al., 2020), con lo cual no descarta la consideración del dato etario para
efectos de la priorización de pacientes, en caso de que la escasez de recursos
lo exija indefectiblemente.
Sobre este último asunto, la Sociedad Chilena de Medicina Intensiva Sociedad
Chilena de Medicina Intensiva (2020) comienza indicando que uno de los
objetivos principales en contextos de escasez es «lograr garantizar tratamientos
de soporte intensivo a los pacientes que estadísticamente tengan las mayores
posibilidades de éxito terapéutico», para señalar explícitamente más adelante
que «podría ser necesario establecer un límite de edad para ingreso a unidades
de soporte intensivo».
Como es posible apreciar, el debate muestra sutiles diferencias, matices,
afirmaciones y silencios que van dando cuenta de lo complejo y delicado que se
torna la materia, siendo la consideración de la edad como factor de priorización,
el asunto más controvertido. Por lo mismo, es del caso preguntarse ¿puede la
edad constituir un criterio de priorización? Si resultara ser un factor útil para
la toma de decisiones, ¿es un criterio clínico o ético-filosófico? Y, si fuese un
criterio ético-filosófico ligado al utilitarismo —como se ha visto más arriba—,
¿representa o no una discriminación arbitraria incompatible con la noción de
dignidad humana?
En el apartado que sigue, se intentará dar respuesta a esta y otras consultas
—sobre discapacidad, autonomía y toma de decisiones— mediante la
presentación de una propuesta útil no solo en un contexto de pandemia, sino en
cualquier otra circunstancia que implique un desequilibrio entre la demanda por
un bien público —salud— y las atenciones que es capaz de garantizar un Estado
en una situación de escasez de recursos.
3. Criterios éticos y procedimientos

administrativos: una propuesta
3.1. Principios y criterios éticos

3.1.1. Principios de la bioética. Énfasis en la justicia
Los principios de la bioética generalmente aceptados, de conformidad con la
argumentación defendida por Beauchamp y Childress (1999/1994), son cuatro:
beneficencia, no maleficencia, autonomía y equidad.
Los primeros dos principios, para efectos del conflicto ético que acá se analiza,
no serán abordados en profundidad, sin perjuicio de señalar sucintamente que,
como es simple de intuir, la beneficencia consiste en prevenir o eliminar el daño,
163
o bien, hacer el bien a otros —siempre se refiere a una acción—; en tanto que la
no maleficencia conlleva la obligación de no infringir daño intencionadamente
—siempre se refiere a la ausencia de una acción—.
El principio de la autonomía, por su parte, será abordado más adelante en el
acápite 4, sobre el derecho del paciente a rechazar tratamientos médicos.
De todas formas, baste con indicar que pone el acento en el «autogobierno»
—que corresponde a su definición etimológica, proveniente del vocablo griego
αùτονομία, conformado por αùτός que significa «mismo» y νόμος, que significa
«ley» o «norma»—. Es decir, en el contexto de la bioética, se refiere a la capacidad
del paciente —agente— de tomar sus propias decisiones de manera intencionada,
informada y libre.
Llegamos así al último principio enunciado: el principio de justicia.
En el análisis y aplicación de este principio, se encuentra la esencia de la
discusión que propone este artículo. Esto, pues más allá de si una persona
se incline o no por un enfoque utilitarista —que, como hemos visto, aprueba
moralmente las decisiones que tiendan a obtener el mayor bienestar —felicidad
que las circunstancias permitan, es decir, el mayor bien para el mayor número de
personas—, siempre deberá hacerse frente al principio de justicia que exige que
las decisiones, para ser consideradas buenas, deben garantizar una distribución
equitativa y libre de cualquier tipo de discriminación arbitraria, máxime si nos
enfrentamos a circunstancias en las que está en juego la vida humana.
En particular, este principio de justicia —al igual que el principio de autonomía—
está indisolublemente ligado al concepto de dignidad, centrado en la
consideración de toda vida humana como un fin en sí mismo y nunca como un
medio, por lo que no acepta decisiones que importen una minusvaloración de
algunas vidas humanas por sobre otras.
Mediante un enfoque conceptual, el filósofo norteamericano John Rawls
—1921-2002— propone (1995/1971) una concepción de la justicia que lleva a un
nivel superior de abstracción la teoría contractualista que emergió en el período
de la Ilustración, de la mano de Locke, Rousseau y Kant —entre otros— y que
concibe como una decisión justa aquella basada en principios que personas
libres y racionales, interesadas en promover sus propios intereses, aceptarían
en una posición inicial de igualdad. En su propuesta de justicia como igualdad,
Rawls nos invita a posicionarnos en una situación hipotética, la denominada
posición original: supóngase un escenario en el que un grupo de personas debe
decidir los principios de justicia que regirán a una sociedad, pero ninguna sabe
cuál es su posición en dicha sociedad, ni su clase social. Nadie sabe tampoco
cuáles son sus capacidades naturales —inteligencia, fortaleza física, entre
otras—. En esta escena, sostiene Rawls, los principios de la justicia se escogen
tras un velo de ignorancia.
Un aspecto interesante de la propuesta de este filósofo, para efectos de avanzar
en el abordaje de la discusión que propone este escrito, es que su teoría de la
justicia se posiciona explícitamente como una alternativa al enfoque utilitarista.
En efecto, Rawls sostiene tajantemente que, si bien el utilitarismo ha sido durante

mucho tiempo la teoría sistemática predominante en la filosofía moral moderna,
una persona racional no consentiría una estructura social basada simplemente
en la maximización de la suma algebraica de ventajas, por lo que afirma que el
principio de utilidad es incompatible con la concepción de cooperación social
entre personas iguales para beneficio mutuo. Para Rawls, el utilitarismo yerra
al darle la decisión moral a un individuo que asume identificar la intensidad de
los deseos de otros, asignándole un valor determinado en un sistema único de
deseos, cuya satisfacción se esmerará en maximizar —al igual que lo haría un
empresario que busca las maneras de maximizar sus ganancias—, por lo que la
decisión correcta —para un utilitarista— se reduce a una cuestión esencialmente
de administración eficiente, sin considerar seriamente —he aquí la crítica
principal— la distinción entre personas (Rawls, 1995/1971, pág. 38).
Como es posible apreciar, la crítica que Rawls formula al utilitarismo está
directamente vinculada a la tendencia que tendría este enfoque filosófico a
resolver los asuntos morales de la misma forma que resolveríamos, por ejemplo,
asuntos económicos, asumiendo la existencia de un sistema de valoración de
deseos único. Por esta razón, Rawls ofrece lo que él denominada una «explicación
sistemática de la justicia que es superior al utilitarismo dominante tradicional»
(Rawls, 1995/1971, pág. 10).
A continuación, veremos de qué forma es posible aplicar el marco teórico y
factual reseñado precedentemente, a las decisiones de bioética que refieren a
un contexto de escasez de recursos y necesidad de priorización de los mismos.
3.1.2. Igualdad y no discriminación arbitraria: algunos casos
3.1.2.1. Edad, esperanza de vida y pronóstico de recuperabili-
dad ¿Son criterios clínicos para decidir?
Vayamos ahora directamente a un aspecto central del debate: ¿puede la edad
constituir un criterio de priorización? Como se ha visto, no han sido pocos
los actores que en el debate han sostenido, con mayor o menor claridad y
determinación, que la edad sí puede ser un factor a tener en consideración.
Resulta evidente que a medida que una persona avanza en años de edad, su
salud puede ir deteriorándose poco a poco. Lógicamente existe un ciclo de
vida que los seres humanos vamos cumpliendo con el pasar de los años. No
obstante, también resulta evidente que no todas las personas poseen el mismo
estado de salud a igual número de años. Nuestra composición genética8, hábitos
alimenticios, calidad del aire de la ciudad en que vivimos y un sinfín de otras
circunstancias, pueden afectar, en mayor o menor medida, la esperanza de
vida de cada uno de nosotros. Por esta simple razón, es que la edad no puede
darnos información clínica útil para concluir que una persona tiene mayores
o menores posibilidades de recuperabilidad que otra de más o menos edad,
respectivamente. Por tanto, la edad como criterio de asignación de recursos
debe ser rechazada. Ni siquiera resulta conveniente afirmar que la edad no debe
ser un «criterio en sí mismo» —como se afirma en el documento preparado por
académicos de la Pontificia Universidad Católica de Chile (Valera et al., 2020)9,
8 Que determina la fortaleza de nuestra «máquina de supervivencia» (Dawkins, 1994/1976).

9 El documento indica que la edad «no debe ser un criterio en sí mismo ni mucho menos el único
criterio dirimente».
165
la Mesa Social Covid-19 (2020)10 y la Comisión Asesora de Ética Asistencial del

Ministerio de Salud de Chile11—, pues un documento de orientación ética debe
evitar contradicciones o dobles lecturas12.
Hecha esta afirmación, necesaria para evitar actos de discriminación arbitraria
en contra de cualquier adulto mayor que signifique una minusvaloración de estas
vidas por sobre otras, procede ahora analizar un tema más complejo, relativo a
conceptos que pueden confundirse entre sí. Estos son la «esperanza de vida», la
«maximización del número de años de vida» y el «pronóstico de recuperación».
Por esperanza de vida debemos entender el número medio de años que les
quedan por vivir a los sobrevivientes de una cierta edad13. Siguiendo esta
definición, es menester aclarar que cuando se habla de «maximización del
número de años de vida», se está refiriendo a la esperanza de vida.
Ahora corresponde detenerse un momento y cuestionarse si considerar la
esperanza de vida puede ser un factor relevante a considerar en casos en que sea
necesario priorizar pacientes debido a la escasez de recursos. La cuestión es: en
un sistema de cooperación social —que hace posible que todos tengamos una
vida mejor que si viviéramos en forma aislada—, ¿es un asunto suficientemente
indubitable asumir que un sistema general de deseos de una sociedad incluye la
pretensión de vivir la mayor cantidad de años posible?
Mi respuesta es que no. No, porque su aplicación resultaría una discriminación
arbitraria incompatible con la noción de dignidad humana; y no, porque aquella
no es una conclusión que represente un sistema general de deseos de una
sociedad. En efecto, asumir que para un grupo de personas puede resultar más
valioso, en términos de cooperación social, favorecer la atención médica de las
personas con más esperanza de vida, en perjuicio de las que poseen una menor
expectativa en cantidad de años —nótese que esta variable no necesariamente
está relacionada con la edad de las personas—, resulta equivocado, pues no
pareciera ser una de las determinaciones que adoptaría un ser racional en el
contexto de la búsqueda de un pacto social justo. Acá resuenan las palabras
de Rawls (1995/1971): «supondré simplemente que en la posición original las
personas rechazarían el principio utilitario» (pág. 40).
Vamos ahora al último asunto asociado al pronóstico de recuperación como
criterio clínico de priorización. Este se refiere a una estimación fundada en
antecedentes clínicos, no generalizable, sino que, por definición, personal,
referida al proceso de rehabilitación parcial o total del paciente de que se trate.
Como es posible apreciar, este último concepto da cuenta de información útil
para dotar al sistema de salud de un criterio razonable para la priorización de
10 Indica: «La edad por sí sola no es un factor que permita tomar conductas…».
11 Se afirma: «la edad cronológica —en años— en ningún caso debería ser el único criterio a incluir en
las estrategias de asignación de recursos».
12 Se comparte acá lo expresado por el Ministerio de Sanidad de España (2020), en cuanto a que
«constituye un imperativo moral proporcionar a los profesionales facultativos unos criterios
orientadores claros y sencillos, que al mismo tiempo no se conviertan en una trampa para quienes
deban tomar las decisiones…».
13 Definición extraída del Ministerio de Salud (s.f.), Departamento de Estadísticas e Información de

Salud.
pacientes, habida cuenta de que resulta del todo atendible analizar, caso a caso,
la conveniencia de determinadas intervenciones médicas, lo que puede derivar,
a su vez, en dos subcriterios que conforman la propuesta que presenta este
artículo:
a) Posibilidades —estimadas fundadamente— de éxito terapéutico; éxito
que no estará dado por la esperanza de vida de un paciente, sino por la
capacidad física de recuperarse de la intervención médica y;
b) Tiempo estimado de uso de infraestructura clínica —verbigracia ventilador
mecánico—, en cuanto a que interesará conocer el período estimado
de tiempo que el paciente requerirá hacer uso del equipamiento/
infraestructura/insumo, cuya escasez hace necesaria la priorización.
El objetivo que trasciende a este subcriterio es el de obtener el máximo
provecho del recurso que escasea, en el sentido de que su aplicación
busca —en una situación límite— salvar la mayor cantidad de vidas que
sea posible14.
Ambos criterios —que pueden fundarse en antecedentes probabilísticos concretos
de índole clínica— poseen la virtud de no contener ninguna interpretación fundada
en argumentos que sopesen el valor de una vida por sobre otra.
3.1.2.2. Personas con discapacidad
Someter a juicio a la discapacidad como criterio de priorización de pacientes
debiese resultar innecesario, toda vez que sería a todas luces un acto de
discriminación que niega el principio de la igual dignidad humana. Pero no debe
sorprender. La discapacidad ha sido un factor de discriminación histórico, tal
como lo ha sido la raza o el género, entre otros (Palacios, 2008).
Como respuesta a esta discriminación histórica, la comunidad internacional
ha estimado necesario establecer una regulación especial a este respecto, de
manera de garantizar un trato igualitario a las personas con discapacidad. Es
así como el Estado de Chile en 2008 suscribió y ratificó la Convención de las
Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad —incluido
su protocolo facultativo—, mediante el cual se dispone:
Artículo 25. Salud. Los Estados partes reconocen que las personas con
discapacidad tienen derecho a gozar del más alto nivel posible de salud
sin discriminación por motivos de discapacidad. Los Estados partes
adoptarán las medidas pertinentes para asegurar el acceso de las
personas con discapacidad a servicios de salud que tengan en cuenta
las cuestiones de género, incluida la rehabilitación relacionada con la
salud. En particular, los Estados partes:
Letra f): Impedirán que se nieguen, de manera discriminatoria, servicios
14 Este subcriterio es abordado de buena forma en Aurenque et al. (2020). En este documento se le
denomina «beneficio clínico a corto plazo» y busca detectar al paciente que sacará el máximo provecho
de la intervención en el menor tiempo posible. Se debe dar prioridad a los pacientes que probablemente
obtengan el mayor beneficio en el menor tiempo —días de cama— de recibir cuidados intensivos.
A primera vista podría parecer un argumento exclusivamente utilitarista, pero no lo es. Más bien
es un argumento que adoptaría un ser racional en el contexto de la búsqueda de un acuerdo social
basado en la justicia.
167
de salud o de atención de la salud o alimentos sólidos o líquidos por

motivos de discapacidad.
Lo indicado, tanto en términos éticos como jurídicos, debe llevarnos a la conclusión
que planteamientos como los efectuados por la Sociedad Española de Medicina
Intensiva, Crítica y Unidades Coronarias, en España —que indicó expresamente
que «en personas mayores, se debe tener en cuenta la supervivencia libre de
discapacidad por encima de la supervivencia aislada»— deben ser rechazados.
Y, al igual que como se señaló en relación con la edad, un documento de orientación
ética debe evitar usar frases ambiguas o confusas que puedan implicar lecturas
dobles, tales como afirmar que solo corresponde rechazar decisiones basadas en
discriminaciones por discapacidad «directas» y motivadas en «criterios únicos»15.
Lo anterior, pues en asuntos complejos como los que acá se comentan, las
palabras que se usen no resultan baladíes.
3.1.3. Procedimientos administrativos para la toma de decisiones
Efectuada la propuesta esencial de criterios que, en opinión del autor, resultan
legítimos en un contexto de escasez de recursos y la consiguiente necesidad
inexcusable de priorizar las atenciones de salud demandadas por una comunidad,
a continuación se presentan sucintamente algunos de los tópicos que el
procedimiento administrativo asociado a esta priorización debiera considerar en
la búsqueda de decisiones que propendan a la justicia en el marco de la provisión
de un bien público como lo es la salud.
El recuento no pretende ser taxativo. De hecho, se consideran algunos asuntos
que pudieran ser controversiales o que se desea resaltar, dejando fuera otros que
resultan a primera vista más evidentes —tales como la necesidad de planificar
la compra de insumos e infraestructura clínica, la gestión de turnos del personal
sanitario, la disposición de apoyo psicológico y psiquiátrico para los funcionarios
de la salud o el imperativo de no abandonar al paciente que no resulta priorizado
en el contexto de lo que se analiza—.
3.1.4. Opacidad en vez de transparencia —decisiones ciegas—
En principio, podría afirmarse que mientras más información se posea, mejor
pueden ser nuestras decisiones o diseños institucionales. Pero no siempre es así.
Piénsese, por ejemplo, en la institución del voto secreto y su objetivo: que nadie
sepa por qué candidato votamos en cada proceso eleccionario busca proteger
la libertad de expresión y evitar mecanismos espurios de extorsión. Piénsese
también en los procesos de reclutamiento de personal, que impiden a la junta
que debe resolver un concurso público conocer la identidad de los postulantes.
¿Cuál es el objetivo? Tomar la mejor decisión, basada en la única información que
resulta útil para estos efectos. La identidad de los interesados en la contratación
no cumple esta condición de utilidad16.
Pues bien, ante la necesidad de tomar decisiones basadas en criterios objetivos
15 El ya citado documento preparado por la Comisión Asesora de Ética Asistencial del Ministerio
de Salud expresa a este respecto lo siguiente: «Una discriminación directa motivada en criterios
únicos como la edad o la discapacidad no está justificada ni ética, ni legalmente».
16 Se recomienda «resguardar el secreto de la identidad de cada candidato durante el proceso

de selección y la confidencialidad en todas las etapas del proceso en que ello sea posible, aun
cuando este sea externalizado» (Servicio Civil, 2018).
que garanticen la igualdad y no discriminación arbitraria, un proceso ciego

—esto es, un proceso en el que los responsables de tomar la decisión analicen la
información clínica de los pacientes sin conocer su identidad— puede constituir
una buena opción. No obstante, el diseño institucional que finalmente se determine
no debe obviar que, en ocasiones apremiantes, se requiere de un proceso de toma
de decisiones ágil y expedito, por lo que esta sugerencia debe ser considerada en
ese contexto.
3.1.5. Transparencia a los pacientes, familiares o tutores
Un procedimiento administrativo justo y respetuoso de la dignidad de pacientes y
familiares o tutores, debe garantizar la socialización de los criterios generales que
se están aplicando en casos de priorización por escasez de recursos. Lo anterior,
por dos motivos principales:
a) Promover un ambiente de confianza entre el paciente —además de familiares
o tutores— y el centro hospitalario, que conlleva, a su vez, la externalidad
positiva de otorgar mayor estabilidad al sistema político.
b) Facilitar el control público de las decisiones que adoptan actores públicos y
privados, asociados a un bien público en estudio: la salud.
3.1.6. Decisiones colegiadas
En la medida que las condiciones de urgencia lo permitan, un procedimiento
administrativo diseñado para tomar decisiones de priorización de pacientes en
un contexto de escasez de recursos, debe propender a la adopción de decisiones
colegiadas, siempre que aquello no ponga en riesgo la existencia de un proceso
ágil y expedito.
Someter la decisión a más de una persona tiene por objeto obtener un resultado
que tenga en consideración más de una perspectiva, es decir, que posea una
visión más institucional que individual, de manera de reducir —en la medida de lo
posible— sensaciones de angustia y problemas de índole psicológico que podrían
recaer sobre el personal médico responsable de estas decisiones.
3.1.7. Responsabilidades
En un procedimiento administrativo asociado al establecimiento de un triaje al
ingreso, los Gobiernos de cada país debiesen asumir proactivamente la tarea de
otorgar orientaciones y lineamientos de salud pública, destinados al personal
médico y paramédico; además de mantener debidamente informada a la ciudadanía
respecto de los criterios de priorización, en el caso de que las circunstancias así
lo demandasen. Esto último, con el doble objetivo de buscar mayor legitimidad
democrática y garantizar niveles de control administrativo y judicial respecto de
las decisiones que puedan adoptar actores públicos o privados.
4. Autonomía del paciente y su derecho

a rechazar tratamientos médicos
Permítaseme una digresión al asunto principal de este artículo, vinculado al

principio de la autonomía ya reseñado en el apartado anterior. Su aplicación podría
169
entrar en juego si se piensa en la siguiente hipótesis: estamos en una situación

de escasez de recursos tal que ha sido necesario priorizar y el paciente al que le
corresponde el tratamiento —de acuerdo a los criterios utilizados— decide libre y
voluntariamente, rechazarlo ya sea en forma temporal o permanente. ¿Debemos
respetar esta voluntad de rechazar el tratamiento, aun cuando la decisión pueda
tener efectos en la salud o vida del agente? Si se sigue adecuadamente el principio
de autonomía, la respuesta es una sola: debe honrarse la voluntad del paciente, si
esta se ha manifestado libre y voluntariamente17.
No obstante, en los hechos, la respuesta no ha sido una sola, pues la aplicación de
este principio de la autonomía del paciente genera todo tipo de discusiones, tanto
en la práctica médica propiamente tal como en la eventual intervención judicial.
Al respecto, viene al caso reseñar el cambio en la relación médico-paciente que
impulsó la publicación de la antes citada ley Nº 20.584, cuyo artículo 14 dispone
que toda persona tiene derecho a otorgar o denegar su voluntad para someterse a
cualquier procedimiento o tratamiento vinculado a su atención de salud; derecho
que debe ser ejercido en forma libre, voluntaria, expresa e informada, para lo
cual será necesario que el profesional tratante entregue información adecuada,
suficiente y comprensible.
Este reconocimiento del principio de autonomía, no obstante, es matizado por lo
dispuesto en el artículo 17 del mismo cuerpo normativo, que establece que en
el caso de que el profesional tratante tenga dudas acerca de la competencia de
la persona, o estime que la decisión manifestada por esta o sus representantes
legales la expone a graves daños a su salud o a riesgo de morir, que serían
evitables prudencialmente siguiendo los tratamientos indicados, deberá solicitar
la opinión del comité de ética respectivo. El pronunciamiento de este comité,
agrega la disposición, tendrá solo el carácter de recomendación.
A pesar de que solo constituye una recomendación, la normativa contempla que
tanto la persona como cualquiera a su nombre podrán, si no se conformaren con la
opinión del referido comité, solicitar a la corte de apelaciones que corresponda, la
revisión del caso y la adopción de las medidas que estime necesarias. Lo anterior,
implica en la práctica, la eventual judicialización de estos asuntos, dejando abierta
la posibilidad de que no sea respetada la voluntad del paciente.
En efecto, con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley Nº 20.584, han
existido sentencias judiciales que consideran que no puede prevalecer la voluntad
de un paciente que desee rechazar un tratamiento médico, si es que esto
significa amenazar su vida o integridad física, de conformidad con la garantía
constitucional dispuesta en el numeral 1º del artículo 19 de la Constitución
Política. Es así como la Corte de Apelaciones de Valparaíso, en recurso de
17 Resulta conveniente resaltar que, en las legislaciones de muchos países, la manifestación de esta
voluntad debe concretarse en los llamados «testamentos vitales» o «voluntad vital anticipada»,
entre otras denominaciones. En Chile, esta figura legal no existe.
protección rol Nº 977, de 2015, autorizó a un hospital a realizar, en contra de la

voluntad de un paciente que por razones religiosas rechazaba una intervención
médica, «todos los procedimientos… y en caso de ser estrictamente necesario,
incluir las transfusiones de sangre para proteger y preservar la vida y salud de la
paciente». Este fallo fue confirmado por la Corte Suprema (causa rol Nº 5.027,
de 2015), con el voto en contra de dos magistrados que estuvieron por revocar la
sentencia del tribunal de alzada, en atención a que, a su juicio, debía prevalecer la
opción del paciente, «motivada por sus creencias personales, aunque ello pudiera
llegar a perjudicar alguno de sus otros derechos».
Más reciente es el fallo la Corte de Apelaciones de Temuco, asociado al recurso
de protección causa rol Nº 913, de 2018, que ordenó la alimentación forzada
de una persona recluida en un Centro de Cumplimiento Penitenciario que había
iniciado una huelga de hambre. En particular, la sentencia indicó que la decisión
del huelguista constituía «un atentado a su vida e integridad física», autorizando
a Gendarmería de Chile a adoptar las medidas conducentes para internarlo en
un centro hospitalario en caso de urgencia, «a objeto que se le brinde una total
y completa atención médica en el resguardo de su salud hasta su completo
restablecimiento, sin perjuicio que haga uso de las demás facultades que le
confiere a ese servicio su ley orgánica y reglamento respectivo, en relación a la
alimentación del mismo, de manera de asegurarle al interno su vida e integridad
física».
Este contexto normativo y jurisprudencial refleja que, en los hechos, la aplicación
del principio de autonomía no es un asunto pacífico en nuestra legislación, por lo
que requerirá mayor atención y eventuales cambios normativos, si lo que se busca
es otorgar a la ciudadanía mayores niveles de seguridad jurídica y, mejor aún,
mejores niveles de respeto por la autonomía de las personas.
Reflexión final
El análisis y reflexión ética que plantea este artículo no es algo extraño al quehacer
médico. No es un asunto que «surja» solo en el contexto de una pandemia, pues
el problema de la escasez de recursos y de la toma de decisiones médicas,
irremediablemente trae consigo dilemas asociados que, en casos extremos
puede significar la muerte inmediata de personas, en tanto que en épocas menos
complejas puede traducirse en la postergación de operaciones o en la no entrega
de medicamentos suficientes, por efectos de la priorización. El caso es que el
problema de la priorización es un aspecto que está presente en todo sistema
político con necesidades sociales no cubiertas íntegramente.
Y aunque esta reflexión ética no termina simplemente con respuestas unívocas,
es importante buscar en el debate ciertos límites que marginen argumentos
contrarios a la concepción de dignidad humana, pues este límite constituye un
171
cimiento ético que se construye y consolida socialmente, día a día. Es decir, no

es per se, eterno.
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Sentencias
• Corte Suprema
Causa rol Nº 5.027, de 2015.
Causa rol Nº 38.834, de 2019, recurso de protección.
• Corte de Apelaciones de Valparaíso
Causa rol Nº 977, de 2015, recurso de protección.
• Corte de Apelaciones de Temuco
Causa rol Nº 913, de 2018, recurso de protección.
174
175
PARTICIPACIÓN CIUDADAN A EN L A
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO ¿ES
L A EVALUACIÓN PARTICIPATIVA UN A
ALTERN ATIVA VI ABLE?
CITIZEN PARTICIPATION IN THE STATE
ADMINISTRATION, IS PARTICIPATORY
EVALUATION A VI ABLE ALTERN ATIVE?
Ariel Ramírez Orrego 1

Diego Barría Traverso 2
Resumen
La tensión entre eficiencia y democracia —y participación ciudadana— es uno de
los grandes tópicos que tocan a la Administración pública, tanto como práctica
social como disciplina académica. Las diferencias entre las perspectivas
eficientistas y participativas generan diversas formas de comprender el
funcionamiento de las instituciones públicas y su relación con la ciudadanía. Una
de las principales divergencias se genera en relación a la rendición de cuentas.
Este debate no se remite únicamente al tipo de información a utilizar sino también
a qué criterios de evaluación considerar. En respuesta a las aproximaciones
eficientistas que han dominado la implementación de sistemas de monitoreo y
evaluación en las últimas décadas, la evaluación participativa, enfoque que se
basa en supuestos constructivistas y de la teoría crítica, se ha levantado como
una alternativa válida. Este artículo presenta una revisión de literatura sobre
evaluaciones participativas en distintas regiones y sectores de intervención
administrativa, con el fin de responder dos preguntas: ¿Qué podemos aprender
de este enfoque y la forma en que ha sido utilizado? ¿Es posible incorporar la
evaluación participativa de forma más amplia en la Administración del Estado?
Palabras clave: evaluación – evaluación participativa – participación ciudadana
– Administración pública
1 Administrador público de la Universidad de Chile; magíster en Administración Pública y en

Políticas Públicas de la Universidad de Southern California, Estados Unidos; director de la Escuela
de Gobierno y Gestión Pública de la Universidad de Chile.
2 Administrador público de la Universidad de Chile; magíster en Historia de la Pontificia Universidad

Católica de Chile; doctor en Historia de la Universiteit Leiden, Países Bajos; profesor titular de la
Escuela de Administración Pública de la Universidad de Valparaíso.
176 Ariel Ramírez Orrego - Diego Barría Traverso
Abstract
The tension between efficiency and democracy —and citizen participation— is
one of the head topics that concern public administration, both as a social prac-
tice and as an academic discipline. The difference between efficiency and parti-
cipatory perspectives generate various ways of understanding the running of pu-
blic institutions and their relationship with citizens. One of the main divergences
occurs in accountability. This debate refers not only to the sort of information to
be used but also the evaluation criteria to consider. In response to the efficientist
approaches, which have dominated the implementation of monitoring and eva-
luation systems in recent decades, participatory evaluation, an approach that is
based on constructivist assumptions and critical theory, has emerged as a valid
alternative. This article presents a literature review on participatory evaluations
in different regions and sectors of administrative intervention, in order to answer
two questions: What can we learn from this approach and how has it been used?
Is it possible to incorporate participatory evaluation more broadly in the state
administration?
Keywords: evaluation – participatory evaluation – citizen participation – public

administration
Introducción
La tensión entre eficiencia y democracia —y participación ciudadana— es uno de

los grandes tópicos que tocan a la Administración pública, tanto como práctica
social como disciplina académica. Hoy en día, existen diversas manifestaciones
que dan cuenta de un descontento con instituciones y políticas públicas
promercado (por ejemplo, para el caso de Europa Central, véase Mazur, 2020) y
con reformas administrativas tipo nueva gestión pública (Reiter & Klenk, 2019). En
consecuencia, han surgido opciones alternativas como el nuevo servicio público
(Denhardt & Denhardt, 2000, 2015a, 2015b), el Gobierno abierto (Ramírez-Alujas,
2011; Maríñez Navarro, 2013; Sandoval-Almazán, 2015; Gil-García et al., 2020) y
la coproducción de bienes y servicios públicos (Nabatchi et al., 2017; Zurbriggen
& González Lago, 2014).
Las diferencias entre las perspectivas eficientistas y participativas generan
diversas formas de comprender el funcionamiento de las instituciones
públicas y su relación con la ciudadanía. Una de las principales divergencias
se genera en relación a la rendición de cuentas. La nueva gestión pública ha
promovido la accountability, o rendición de cuentas, a través de la adopción de
sistemas de monitoreo y evaluación capaces de entregar información objetiva y
confiable sobre la marcha administrativa. Las instituciones responden al quedar
expuestas al escrutinio ciudadano a través de dicha información sobre su
Participación Ciudadana en la Administración del Estado
¿Es la evaluación participativa una alternativa viable? 177
desempeño (Chouinard, 2013). Por otra parte, posturas como el nuevo servicio
público plantean una versión alternativa. Denhardt, J. y Denhardt, R. (2015a)
consideran que la rendición de cuentas es más compleja que la presentación de
métricas y el acatamiento de estándares profesionales, pues incluye, además,
el cumplimiento del interés general, las leyes, los valores democráticos y las
preferencias ciudadanas.
Si la divergencia no se refiere únicamente al tipo de información a utilizar
sino también a qué criterios de evaluación considerar, entonces es necesario
discutir con mayor profundidad qué deben hacer los sistemas de monitoreo
y evaluación. Precisamente en esa línea, han surgido visiones antagónicas
frente a lo que se ha llamado la evaluación tecnocrática, siendo una de ellas
la versión participativa (Chouinard, 2013). Este último enfoque, que se basa en
supuestos constructivistas y de la teoría crítica, ha sido ampliamente utilizado
en la cooperación para el desarrollo. En la actualidad, existe un nutrido conjunto
de publicaciones que documentan cómo la evaluación participativa ha sido
utilizada en diversos contextos geográficos y sectores de intervención. Teniendo
en cuenta la disponibilidad de esta literatura, y la necesidad de discutir cómo
funcionan los sistemas de monitoreo y evaluación para generar rendición de
cuentas, este artículo pretende evaluar la utilidad de la evaluación participativa
para fomentar el involucramiento ciudadano en los procesos de diagnóstico y
medición de los programas públicos. ¿Qué podemos aprender de este enfoque
y la forma en que ha sido utilizado? ¿Es posible incorporar la evaluación
participativa de forma más amplia en la Administración del Estado?
El artículo tiene la siguiente estructura: primero se discute cómo diversas
visiones —dependiendo de su priorización de la eficiencia o la participación—
conceptualizan el monitoreo y la evaluación en la Administración del Estado;
con posterioridad, se analiza el enfoque de la evaluación participativa y sus
rasgos distintivos respecto a otras formas de evaluación, y se identifican
aspectos críticos para su implementación; luego se presentan casos de
evaluación participativa en varios sectores y ámbitos geográficos; y finalmente,
en las conclusiones, se discute la utilidad de esta perspectiva para fomentar la
participación ciudadana en la Administración del Estado y se identifican algunos
factores relevantes que podrían facilitar o inhibir su adopción.
1. Entre la eficiencia y la
participación ciudadana: el eterno
debate de la Administración pública
y su implicancia en la evaluación
1.1. La nueva gestión pública, la evaluación y la rendición de cuentas

Durante la década de 1970 y debido a la crisis económica derivada por el precio
del petróleo, los Estados debieron enfrentar crisis fiscales. En ese contexto, surgió
una fuerte presión por contar con Gobiernos capaces de generar resultados al
menor costo posible (Denhardt & Catlaw, 2015; García López & García Moreno,
2010). Surgió así una corriente, catalogada por Hood (1991) como la nueva
gestión pública. En realidad, más que una corriente, bajo este paraguas se
encontraron propuestas provenientes del institucionalismo económico y la
elección racional, el análisis de políticas y el gerencialismo. Ellas plantearon
aumentar la productividad, usar a los mercados en la provisión de servicios
públicos, fomentar la orientación de servicio, promover la descentralización y
la privatización, la separación del diseño e implementación de las políticas y
la rendición de cuentas (Denhardt & Catlaw, 2015). Sobre este último punto, se
planteó la generación de mecanismos de monitoreo y evaluación, guiados por
la búsqueda de la generación de información imparcial, objetiva, centrada en la
evidencia, como insumo para la toma de decisiones (Chouinard, 2013).
En este contexto, un enfoque que ha venido a dar un marco orientador
respecto a cómo identificar y medir resultados y avanzar hacia mejoras en el
funcionamiento del sector público es el de la gestión por resultados —results-
based management—. Como señalan el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) (2007),
este es un concepto elusivo, que tiene diferentes significados e interpretaciones,
pero que apunta a orientar la gestión hacia resultados concretos. De hecho,
una revisión reciente de sistemas de gestión por resultados de organismos
centrados en la cooperación para el desarrollo, ha mostrado que no hay una
única conceptualización para definir estos sistemas (véase Vähämäki & Verger,
2019).
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (2001),
ha planteado que la gestión por resultados es una estrategia administrativa
que busca generar cambios en la forma en que las agencias públicas operan,
teniendo como foco central de atención mejorar el desempeño y los resultados.
El BID y el CLAD, plantean que es una «herramienta cultural, conceptual y
operativa que se orienta a priorizar el resultado en todas las acciones, y capacita
para conseguir la optimización del desempeño gubernamental» (BID-CLAD,
2007). A partir de la discusión que se ha desarrollado respecto a los problemas
del paradigma burocrático y las promesas de los enfoques de estilo privado, se
ha dicho que, a diferencia de la burocracia, centrada en los insumos y procesos,
la gestión por resultados cambia el foco de atención, para centrarse en los
resultados y la rendición de cuentas (Vähämäki & Verger, 2019; González &
Cerdán, 2008; García López & García Moreno, 2010). Ello se logra enfocándose
en cuestiones centrales para incidir en los resultados de la acción pública: el
nivel de las políticas y estrategias, el presupuesto, la ejecución y la evaluación
(BID-CLAD, 2007). Otras miradas entienden que la gestión por resultados
combina la atención en la planificación y en el monitoreo y evaluación de las
acciones (UNDG, 2011). En general, existe un cierto consenso respecto a que el
enfoque de la gestión por resultados apunta a lograr cuatro objetivos: establecer
mecanismos de rendición de cuentas, levantar mecanismos de comunicación,

apoyar la dirección y la toma de decisiones, junto con gatillar procesos de
aprendizaje (Vähämäki & Verger, 2019).
La gestión por resultados se ha materializado en la construcción de sistemas de
monitoreo y evaluación. Estos sistemas buscan cumplir ciertos objetivos como:
apoyar el desarrollo de políticas, permitir la asignación presupuestaria basada en
evidencia, medir el desempeño institucional y materializar la rendición de cuentas
(Mackay, 2012). Para ello, los sistemas de monitoreo y evaluación implementados
en diversos lugares en las últimas décadas tienen como fin último producir
información de desempeño y evaluaciones de buena calidad. Se ha planteado
que, bajo un enfoque de gestión por resultados, los sistemas no solamente
deben entregar información que apunte a determinar si las organizaciones están
realizando lo que les corresponde, sino que deben pasar a otro nivel, en el cual
se deben formular preguntas de fondo, que apuntan a cuestionar cuáles son los
objetivos de las organizaciones, si están siendo cumplidos, y cómo ello puede
ser demostrado (Kusek & Rist, 2004). Igualmente, se ha destacado un aspecto
importante de los sistemas de monitoreo y evaluación: junto con buscar la mejora
administrativa, son diseñados para ser útiles a clientes internos, principalmente
oficinas de planificación o presupuestos, y agentes externos a la Administración,
como el Congreso y la sociedad civil (Briceño, 2012).
Si bien este enfoque ha permitido establecer instrumentos para conectar la
planificación organizacional con la asignación de recursos y los resultados
obtenidos, algunas experiencias han mostrado que vincular la planificación con
el presupuesto no es una cuestión fácil. En un estudio reciente, Kure, Nørreklit
y Røge (2020), sugieren que los sistemas de gestión por resultados, en lugar de
ser instrumentos útiles para medir el desempeño, pueden terminar entregando
una ilusión de efectividad administrativa. A partir de un estudio de caso de las
universidades danesas, plantean que estos sistemas pueden ser incapaces de
explicar qué es lo que finalmente se mide. También ponen en duda la capacidad
que estos sistemas tienen de guiar cambios en el desempeño, pues tienden
a establecer relaciones causales mecánicas y discutibles. Es decir, crean una
pseudorrealidad. Por su parte, Vähämäki y Verger (2019) advierten que, si no
se establecen los objetivos que se buscan lograr y medir, es posible que un
sistema de monitoreo, finalmente, levante información en vano. Agregan que,
además, estos sistemas tienden a enfocar la atención en aquellas cuestiones
que son más fáciles de medir. En síntesis, existe el riesgo de que la gestión por
resultados termine incorporando «rituales» sin efecto y que siga imponiéndose
la lógica inercial e incremental que, tradicionalmente, siguen los presupuestos
públicos (Sotelo Maciel, 2008; véase también Schick, 2003, 2007).
Fuera de estas cuestiones de orden operativo, también se debe tener en cuenta
que, bajo el esquema de la nueva gestión pública, tanto el monitoreo como
la evaluación juegan un rol central para lograr mayores niveles de eficiencia,
efectividad y rendición de cuentas (Chouinard & Milley, 2015). No obstante, no
es tan claro que la rendición de cuentas tenga un único sentido. De hecho, las
críticas a la nueva gestión pública han provenido tanto desde el campo de la
práctica administrativa como desde el mundo académico. Si bien no ha surgido
una visión alternativa completamente coherente, sí han aparecido perspectivas y
tipos de reformas que se han catalogado como post nueva gestión pública. Dos
focos de este tipo de iniciativas han sido la reconfiguración de la relación con los
ciudadanos y la evaluación del desempeño. De ello deriva una conceptualización
de la rendición de cuentas relacionada con el ciudadano y la responsabilidad
política antes que con el cliente y consideraciones propias del desempeño
administrativo (Reiter & Klenk, 2019).
1.2. Visiones alternativas centradas en el involucramiento ciudadano
La tensión entre quienes promueven la aceptación de la eficiencia como
valor último de la acción administrativa del Estado y visiones alternativas que
priorizan cuestiones como la importancia de los valores, la democracia y la
participación es una constante en la historia intelectual de la Administración
pública (Frederickson et al., 2012; Denhardt & Catlaw, 2015). El último capítulo
de este debate es la irrupción de miradas que, desde la década de 1990, han
centrado su atención en lo que consideran los efectos negativos de la nueva
gestión pública (Reiter & Klenk, 2019).
En 2000, Janet Denhardt y Robert Denhardt acuñaron el concepto de nuevo
servicio público. En él agruparon tanto a experiencias prácticas como una serie
de propuestas académicas que apuntaban a colocar el servicio a la comunidad
como el centro de atención preferente de la acción administrativa pública
(Denhardt & Denhardt, 2000). El nuevo servicio público se constituyó, además,
en una crítica al enfoque de la nueva gestión pública, sus fines de eficiencia y
la preponderancia que este le dio al rol de los gerentes públicos (Denhardt &
Catlaw, 2015).
El nuevo servicio público se levanta a partir de cuatro fundamentos. El primero,
la idea de ciudadanía democrática. Plantean Denhardt y Denhardt (2000) que
la ciudadanía es más que una categoría formal que asegura la pertenencia a
una comunidad. Los ciudadanos son, finalmente, los dueños del Gobierno.
Igualmente, se caracterizan por contar un espíritu cívico, que los hace involucrarse
en discusiones colectivas, además de priorizar valores como la justicia, la
participación y la deliberación. Por lo mismo, sostienen Denhardt y Denhardt, los
Gobiernos deben ser ciudadano-céntricos. En segundo lugar, destacan la noción
de comunidad: la ciudadanía se organiza en espacios de la sociedad civil. Por
lo mismo, las autoridades debieran tomar en cuenta esto y aprovechar el capital
social existente en esas organizaciones (Denhardt & Denhardt, 2000). En tercer
lugar, está el humanismo organizacional. En este punto, destacan perspectivas
alternativas que promueven tipos de organización menos jerárquicas y más
dialógicas. Por último, se encuentra la teoría posmoderna y la idea de construcción
de la realidad a través del lenguaje. Ello implica que los funcionarios debieran
conectarse con los ciudadanos para establecer consensos.
Para Denhardt y Denhardt, los funcionarios no pueden centrar su labor

únicamente en el cumplimiento de la normativa legal y los requisitos técnicos de
los programas. Al contrario, deben servir —en lugar de dirigir— a los ciudadanos,
actuar democráticamente y buscar el interés público. En su opinión, el nivel
de complejidad actual no hace posible pensar que «el Gobierno está a cargo».
En otras palabras, consideran que el involucramiento de los ciudadanos en la
gestión pública no se funda únicamente en aspectos filosóficos. También hay
cuestiones prácticas que justifican esta opción, principalmente, la obtención de
mejor información y la legitimación de los programas públicos. De hecho, en
una revisión de su propuesta, Denhardt y Denhardt (2015a, 2015b), muestran
una serie de ejemplos norteamericanos y europeos exitosos en materia de
participación. Lamentablemente, no incluyeron otras experiencias, como los
presupuestos participativos, creados en Brasil en 1992 (véase Silva y Cleuren,
2009).
Al igual que en el debate promovido por la nueva gestión pública, el nuevo
servicio público centra su atención en la accountability. Desde esta perspectiva,
la rendición de cuentas debe ser enfocada en una lógica que sirva a los
ciudadanos (Denhardt & Denhardt, 2015b).
En esta línea, Callahan (2010) ha planteado la importancia de contar con
sistemas de medición del desempeño ciudadano-céntricos. Este debate surge
por el imperativo de asegurar que los sistemas de monitoreo sean capaces de
determinar, por una parte, si las intervenciones satisfacen las necesidades de los
ciudadanos y si los estándares de servicio se logran de la forma más eficiente
posible. En su opinión, lo que se requiere es que la información levantada
sea significativa para los ciudadanos. Ello no es tan simple, pues diferentes
actores enfatizan disímiles criterios para evaluar la gestión gubernamental
(Woolum, 2010). Por esto, es preciso lograr un equilibrio entre la información
que demandan los ciudadanos y los funcionarios (Callahan, 2010). En la medida
que esto sea posible, se puede obtener mejor información de cuestiones tan
relevantes como determinar si la acción pública es capaz de mejorar la calidad
de vida de la comunidad (Callahan, 2010).
Woolum (2010) va más allá y sostiene que este tipo de forma de medición del
desempeño abre una ventana para reestablecer la confianza de la ciudadanía en
los Gobiernos. Ello implica que los mismos ciudadanos participan en la definición
respecto a qué tipo de información es relevante para ejercer control ciudadano
y, además, participan en las evaluaciones. El informe final de un proyecto en
esta línea desarrollado en el estado de Iowa, publicado en 2005, plantea como
principales lecciones que, por una parte, los ciudadanos no tienen mayores
problemas para comprender la información que las instituciones generan
sobre desempeño y, por otro lado, que el trabajo conjunto entre funcionarios
y ciudadanos lleva a una comprensión mutua respecto a qué es la entrega de
servicios de calidad (Denhardt & Denhardt, 2015a).
Las propuestas del nuevo servicio público no son las únicas existentes en las
últimas décadas para fomentar la participación. En sus diversas variantes,
aparece el concepto de gobernanza (véase Frederickson et al., 2012), que

reconoce que los asuntos públicos se basan en la participación de diversos
actores. Una de sus variantes, la cogestión adaptativa, presenta un esfuerzo por
desarrollar la solución de problemas a partir de la combinación de un enfoque
científico, propio del análisis de política, con el conocimiento propio de las
comunidades.
En ese contexto, la participación en los sistemas de monitoreo y evaluación
resulta relevante (Trimble & Plummer, 2019). Igualmente, en un escenario de
crisis de legitimidad institucional y avance tecnológico, desde la década de 1990
se ha promovido el uso de internet para establecer diálogos entre ciudadanos y
autoridades (véase Barría Traverso et al., 2016) Por ejemplo, se ha acuñado el
concepto de Gobierno abierto, compuesto de, al menos, tres componentes: la
transparencia, la participación y la colaboración (Ramírez-Alujas, 2011).
La primera dirección de los esfuerzos de apertura —liberación de información—,
ha producido dos etapas más complejas, el uso de la información por parte
de los ciudadanos para relacionarse con el Gobierno y, por último, la apertura
y reutilización de datos (Sandoval-Almazán, 2015). Por esto, autores como
Valenzuela Mendoza (2014) y Maríñez Navarro (2013) han señalado que el
Gobierno abierto tiene un componente transformador de las relaciones Gobierno-
ciudadano y de las estructuras y procesos gubernamentales.
Fruto de esto, han irrumpido nuevos conceptos, como la cocreación de servicios
públicos. Esta se ha promocionado como una posibilidad de gatillar procesos de
innovación y mejora de servicios. Su fundamento se encuentra en la investigación
participativa y la incorporación de actores generalmente no considerados
—los usuarios— en la definición de causas de problemas y soluciones. En ese
sentido, se ha destacado que la cocreación implica que la producción de bienes
y servicios se realiza con los afectados. Una de las cuestiones que más se ha
destacado es que este enfoque permite incorporar a los procesos de diseño de
políticas voces y conocimientos que de otra forma serían difíciles de capturar
(Zurbriggen & González Lago, 2014).
Aunque un gran abanico de iniciativas ha sido implementado a nivel internacional
bajo la idea de utilizar la participación y la transparencia como antídoto contra
la desconfianza hacia los Gobiernos, los resultados no son prometedores en
términos de restituir la legitimidad institucional. En general, la literatura reporta
que las iniciativas de participación son ritualistas y de bajo impacto (para el caso
chileno, véase Delamaza, 2019; Barría Traverso et al., 2016). A ello se suman
dudas respecto a la transparencia como herramienta para mejorar la confianza,
mediante una ampliación de la rendición de cuentas (Grimmelikhuijsen et al.,
2013).
En la siguiente sección se analiza la incorporación de la evaluación participativa
en la gestión de programas. Este enfoque, aunque no hace referencia explícita
al nuevo servicio público y la gobernanza, lleva a la práctica varias de las
propuestas de ambas perspectivas, sobre todo en el tipo de relación que se

establece entre los funcionarios públicos y los ciudadanos participantes de
la acción del Estado. ¿Tiene algo que aportar en el creciente esfuerzo de las
administraciones públicas para mejorar la confianza ciudadana?
2. La evaluación participativa como

herramienta de mejora administrativa
2.1. ¿Qué es la evaluación participativa?

El uso de la evaluación participativa ha ganado terreno tanto en el campo de
la práctica evaluativa como en el debate académico. Por sus características,
es una buena alternativa en contextos sociales diversos. No extraña, entonces,
que, en las últimas dos décadas, su uso haya sido ampliamente promovido
por diferentes organismos bilaterales y multilaterales de asistencia técnica y
cooperación internacional al desarrollo a través de manuales, orientaciones
técnicas y capacitaciones a los evaluadores (Canadian International Cooperation
Agency, 2001; Narayan, 1993; Organización Panamericana de la Salud/
Organización Mundial de la Salud, 2005; Huenchuan & Paredes, 2007; Guijt,
2014; Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura,
2017). En paralelo, han surgido revisiones del funcionamiento de los sistemas
de gestión por resultado y evaluación, que admiten la utilidad de abrirse a
enfoques alternativos, basados en el reconocimiento de la pluralidad de actores,
el carácter valórico del conocimiento, la importancia de los contextos y las
relaciones sociales que existen en torno a los programas, por ejemplo, Vähämäki
& Verger (2019).
Dichas propuestas no provienen de la nada, sino que recogen la experiencia
acumulada en las últimas décadas, de la cual da cuenta una creciente literatura,
que viene realizando un interesante trabajo de sistematización de prácticas de
evaluación participativa que se pueden encontrar principalmente en programas
de los sectores de servicios sociales, salud, educación y agricultura, en los
ámbitos público y de la cooperación internacional al desarrollo y con mayor
frecuencia a partir de los años ochenta (Estrella & Gaventa,1998; Plottu & Plottu,
2009; Cousins & Chouinard, 2012; Chouinard, 2013; Chouinard & Milley, 2016,
2018).
Ante la creciente aceptación de la necesidad de incorporar la voz de los
ciudadanos en los procesos de evaluación, la pregunta es cómo. Esta cuestión
no es únicamente operativa, sino que es fundamental para definir qué se entiende
por esta forma de evaluar. Para Chouinard (2013), la característica central de
la evaluación participativa es que involucra a los participantes en el proceso,
de manera que el punto central es determinar qué voces se incorporarán en
la evaluación. En esa misma línea, los diferentes enfoques de evaluación

participativa existentes —por ejemplo, la evaluación de empoderamiento,
cuarta generación de evaluación, evaluación crítica, evaluación focalizada en
la utilización, evaluación pluralista y evaluación democrática— coinciden en «el
principio común de la activa participación de las principales partes interesadas3
como fundamental para la buena práctica de la evaluación» (Plottu & Plottu,
2009).
Para Cousins y Whitmore (2007), resulta fundamental la colaboración entre el
evaluador y las partes interesadas. Así, emerge una asociación entre las partes
interesadas de un programa y los evaluadores para producir conocimiento
de forma colectiva (Cousins & Chouinard, 2012). Por otra parte, las partes
interesadas pueden ser incorporadas en diferentes las etapas del proceso
evaluativo (Guijt, 2014): desde la identificación de preguntas relevantes, el diseño
de la evaluación, la selección de medios de recolección de datos, su aplicación y
análisis, la discusión de hallazgos, conclusiones y recomendaciones y la difusión
de los resultados (Zukoski & Luluquisen, 2002). Para Aragona et al. (2014), una
de las cuestiones centrales es la generación de un consenso con los usuarios de
los programas respecto a los criterios de evaluación.
Si bien lo que distingue a la evaluación participativa de otras formas es la
incorporación de las voces de las partes interesadas, las características de dicha
participación y los fines que se buscan con ella permiten distinguir vertientes:
1) La práctica, focalizada en la resolución de problemas y en el mejor uso de la
evaluación, la que se logra como resultado del proceso participativo.
2) La transformativa, basada en una racionalidad emancipatoria y política, en la
que el proceso de búsqueda mismo de la evaluación es usado como palanca
para el cambio social (Cousins & Whitmore, 2007).
La tabla 1 presenta una comparación entre los enfoques tradicionales de
evaluación y la evaluación participativa, donde se destaca la diferencia de
actores que participan de la evaluación entre ambas prácticas.
Tabla 1. Características de la evaluación convencional y participativa
Pregunta Evaluación convencional Evaluación participativa

Beneficiarios, empresarios, tomadores
¿Quién evalúa? Expertos externos de decisión de política pública, equipo de
evaluación
Los participantes identifican sus propias
Criterios de éxito y nece-
necesidades de información y determi-
¿Qué se evalúa? sidades de información
nan sus propios criterios de éxito del
están predeterminadas
programa
3 Aquí, el concepto de «partes interesadas», también referido como «actores involucrados»,

corresponde al vocablo anglosajón stakeholders para referirse a todos quienes tienen un interés
particular en la intervención pública: política, programa o proyecto.
Distancia entre el equi-

Métodos compartidos y resultados del
¿Cómo lo hacen? po de evaluación y otros
involucramiento de los participantes
participantes
En general, cuando la
Frecuentemente, a través de la duración
¿Cuándo se evalúa? política o el programa ha
de la política. Evaluación continua
finalizado
Evaluación sumativa. Evaluación formativa para generar ac-
¿Por qué se evalúa? ¿Debería la política o el ciones de mejoramiento. Aprendizaje
programa continuar? continuo
Fuente: Aragona et al. (2014).
El uso de esta forma de evaluación supone, por una parte, una clara diferenciación
respecto a sus alternativas. En este punto, aunque la literatura sobre nuevo
servicio público y evaluación participativa no tienen una conversación explícita,
comparten varios puntos en común. Por ejemplo, ambas sospechan del
positivismo y adhieren a miradas alternativas, junto con criticar abiertamente a
la nueva gestión pública.
Chouinard (2013) plantea una serie de diferencias entre la evaluación participativa
y el enfoque tecnocrático al estilo nueva gestión pública. En primer lugar, destaca
que, mientras la primera establece un espacio intersubjetivo entre evaluador y
partes interesadas, a través de un enfoque ascendente, la segunda establece una
distancia entre ambos actores y una aproximación descendente. Si la ciudadanía
tiene un rol que jugar es como receptor de la información que la evaluación
genera. Dicha separación se debe a que el modelo de evaluación tecnocrática se
sustenta en la conceptualización del conocimiento como una cuestión objetiva
y ajena al evaluador. Al contrario, la evaluación participativa considera que el
conocimiento es una construcción social, anclada en el contexto político, social
e histórico de las comunidades en las que operan los programas. Así, mientras
la versión tecnocrática se centra en el macrocontexto y busca imponer métricas
utilizadas universalmente, la evaluación participativa se aboca a comprender los
microcontextos en los que los programas operan. De igual forma, difieren en las
relaciones políticas que se desprenden de la evaluación. La versión participativa
hace definiciones sobre quién debe participar, algo alejado a la definición de la
evaluación tecnocrática, la cual, al ignorar estas preguntas, tiende a reproducir
las estructuras de poder existentes.
Estrella y Gaventa (1998) ilustran este punto de la siguiente forma:
Tradicionalmente, el monitoreo y evaluación han sido usados por agencias
donantes y gubernamentales para hacer responsables a los beneficiarios y
receptores del programa a las metas y blancos acordados. En este contexto
convencional, las agencias definen qué es monitoreado y evaluado y cómo se
realizarán estas operaciones. Mucho del monitoreo y evaluación participativa
surgió en respuesta a estos enfoques descendentes y externos para la evaluación,
insistiendo que los beneficiarios se involucren en el proceso. El monitoreo y
evaluación participativa no solo es un medio de mantener a los beneficiarios y
receptores del programa responsables, sino que también es una forma para que
los mismos participantes del proyecto y los ciudadanos locales monitoreen y
evalúen el desempeño de las instituciones donantes y gubernamentales.
Otra diferencia, según Chouinard, tiene relación con el aprendizaje que generan.
Para la versión participativa, este se transforma en un fruto del proceso de
investigación conjunta. La versión tecnocrática, en cambio, considera que hay
un resultado pedagógico a través del uso de los hallazgos para la toma de
decisiones. Teniendo en cuenta esto, no es extraño que, además, ambos enfoques
tomen definiciones metodológicas diferentes. La evaluación tecnocrática
prioriza estudios cuantitativos, experimentales o cuasiexperimentales, mientras
la versión participativa es ecléctica y define metodologías de acuerdo a qué tan
bien se ajusten a los contextos en los cuales operan los programas.
Teniendo a la vista estas diferencias, la decisión de hacer evaluación participativa
se basa en la presunción de que presenta ventajas que otros enfoques no son
capaces de entregar. En este sentido, quienes promueven la aplicación de la
evaluación participativa identifican tres tipos de justificación de su uso: una
política, otra filosófica y una pragmática.
Para Chouinard (2013), la evaluación participativa entrega la posibilidad de
materializar valores relevantes desde una perspectiva política, como son la
justicia social y la democracia. A la vez, considera que este enfoque se justifica
filosóficamente, pues acepta que la realidad es un proceso de construcción
social. Y, por último, sugiere que este tipo de evaluación permite aumentar el
apoyo de las partes interesadas hacia el programa evaluado y a la toma de
decisiones en torno a él.
Por su parte, Guijt (2014) plantea que la evaluación participativa presenta una
serie de ventajas de tipo operativo. Entre ellas se cuentan:
1) Mayor exactitud y relevancia de los resultados de las evaluaciones.
2) Establecer de mejor forma las relaciones causales que sustentan la teoría
del programa, permitiendo, además, comprender mejor la forma en que este
interviene en el campo social.
3) Mejora la implementación y su capacidad de adaptación y, en términos
generales, optimiza el desempeño organizacional.
Otros autores destacan que la evaluación participativa entrega mejores
resultados que la tradicional, toda vez que permite obtener información local y
validarla con actores clave, de manera que facilita la generación de conocimiento,
capacidades y relaciones entre la comunidad y otros intervinientes (Zukoski &
Luluquisen, 2002).
2.2. Aspectos críticos para la implementación de una evaluación participativa
La evaluación participativa no siempre es una buena alternativa. Cousins y
Chouinard (2012) alertan que, en ciertos contextos, un esfuerzo de este tipo
podría ser contraproducente. En esa línea, Plottu y Plottu (2009) indican que su
uso debe estar reservado para aquellas áreas en que puedan hacer un mayor
aporte. En definitiva, la evaluación participativa sí es una buena alternativa
cuando se pretende que las partes interesadas tengan una voz en el proceso.
Sin embargo, definir a quién incorporar dentro de un equipo de evaluación no es
una cuestión simple, toda vez que la literatura sobre evaluación participativa no
cuenta con una teoría del poder, cuestión relevante, pues diferentes modalidades
de poder tienen efecto en la forma que las evaluaciones son implementadas
(Haugen & Chouinard, 2019). Esto resulta un problema, si se tiene en cuenta que
una de las características de la evaluación participativa busca promover una
narrativa de justicia social (Chouinard & Milley, 2018).
Adicionalmente, surge el problema de definir quiénes deben ser incorporados en
el proceso —beneficiarios, ejecutores del programa, personas que no esperan
recibir la prestación, pero esperan incidir en cómo la intervención pública se
lleva a cabo—. A la vez, la inclusión de estas partes puede tener diversos niveles
de intensidad, desde ser una fuente de información hasta desarrollar un rol
activo en el equipo de evaluación. Una reciente revisión de literatura destaca
el reclutamiento en diferentes niveles del contexto social de los programas y la
equidad de género como criterios ampliamente utilizados para la selección de
participantes (Chouinard & Milley, 2018).
Como se ha mencionado, quienes promueven la evaluación participativa destacan
que ella genera un espacio intersubjetivo de cocreación de conocimiento
entre evaluadores y participantes (Chouinard, 2013; Chouinard & Milley, 2016,
2018). Pero ello no ocurre naturalmente. Por ello, la literatura ha destacado la
importancia de capacitar a las partes interesadas y a los evaluadores para que
una dinámica participativa emerja, especialmente a los más débiles. En concreto,
importa ayudarlos a construir una visión común sobre los valores asociados
al programa evaluado y dotarlos de capacidad para expresar y defender sus
puntos de vista frente al de otros actores (Plottu & Plottu, 2009). Asimismo,
son relevantes las competencias profesionales específicas para el desarrollo de
la evaluación participativa (Cousins & Chouinard, 2012). En este punto destaca
la necesidad de desarrollar habilidades blandas, tales como comunicación,
negociación, resolución de conflictos, colaboración y fomento de la diversidad.
3. Algunas experiencias internacionales

de evaluación participativa de programas
A continuación, se presentan algunas experiencias de evaluación participativa

reportadas en la literatura reciente. Ellas abarcan diversas zonas geográficas y,
además, han sido aplicadas en diferentes sectores de intervención pública y de
organismos internacionales. Se ha optado por una descripción detallada de cada
uno de estos casos, como forma de entregar la mayor cantidad de elementos

que permitan ejemplificar cómo funcionan las evaluaciones participativas.
3.1. Evaluación de un programa de salud mental en Canadá
Rouse et al. (2017) analizan el proceso de evaluación participativo en Clubhouse
Progress Place, una filial ubicada en Toronto de Clubhouse International,
organización sin fines de lucro dedicada a la creación comunitaria de programas
de rehabilitación psicosocial de personas que viven con enfermedades mentales
en diferentes países. En este caso, la evaluación se utilizó con el fin de investigar
mecanismos —autodeterminación, normalización de la vida y reducción de
estigma— y resultados —redes sociales de apoyo, desarrollo de habilidades y
empleo— que permitan describir los cambios que le ocurren a las personas con
enfermedades mentales que utilizan los programa y servicios de Clubhouse
Progress Place.
La metodología utilizada siguió las orientaciones propuestas por Cousins
y Whitmore (1998) para empoderar a los beneficiarios que participan en el
proceso, reducir la distancia entre evaluador y participantes, e incorporar en el
análisis los intereses y prioridades de los participantes y personal facilitador del
programa para la evaluación.
La evaluación se realizó en dos etapas, utilizando métodos cualitativos mixtos de
investigación. En la primera, participaron 39 personas de grupos de beneficiarios
del programa, personal e integrantes de directorio de la organización, en seis
focus groups para conocer los resultados, procesos y actividades del programa.
En la segunda etapa participaron de entrevistas grupales semiestructuradas y
aplicación de cuestionarios 39 personas, integrantes del personal y beneficiarios
del programa, para obtener confirmación y retroalimentación en relación al
modelo de apoyo del programa a los beneficiarios.
Los resultados de la evaluación mostraron que los participantes identificaron
solamente dos de las variables del modelo testeado. En relación a los
mecanismos o procesos esperados, se identificó la reducción de estigma y
sobre los resultados del programa en los beneficiarios, se apuntó al desarrollo
de habilidades en varias áreas, tales como sociales, para la vida diaria, salud,
computación y laborales.
Sin embargo, quienes participaron de la evaluación detectaron otros mecanis-
mos y resultados consistentes con aquellos encontrados en el modelo de reha-
bilitación psicológica. Por ejemplo, en relación a los procesos, se identificaron
el sentido de respeto, igualdad y la no realización de juicios sobre la condición
de las personas con enfermedades mentales; autonomía en las decisiones; rela-
ciones con otras personas y aislamiento reducido; sentido de propósito y logro
personal; sentido de conexión y pertenencia, entre otros.
Sobre los resultados de la participación en los servicios y actividades, los
participantes, adicionalmente, reportaron un sentido de existencia más allá de
su condición de personas enfermas, además de sentirse mejor, en paz, y ser
parte de una comunidad empoderada.
3.2. Gobernanza de zonas pesqueras artesanales en la costa del río de la Plata,

Uruguay
Otro ejemplo de uso de evaluación participativa se encuentra en la gestión de
recursos marinos en Uruguay, a partir de 2013, fecha en que se implementaron
consejos conformados por varios actores para la cogestión de pesquerías de
artesanales.
La evaluación llevada adelante, que ha sido reportada por Trimble y Plummer
(2018, 2019), tuvo tres objetivos. El primero, investigar las percepciones de los
integrantes de los primeros de estos consejos en el río de la Plata en relación a
esta nueva forma de gobernanza de los recursos pesqueros. En segundo término,
se buscó analizar el proceso de definición y priorización de indicadores para
evaluar el consejo. Finalmente, la evaluación a apuntó explorar las implicancias
de esta experiencia participativa en los acuerdos tomados por parte de estos
cuerpos colegiados.
Estos consejos de cogestión de pesquerías —zonas de pesca— artesanales,
regulados por la ley Nº 19.175, están conformados por representantes de:
1) Los pescadores artesanales organizados.
2) La Dirección Nacional de Recursos Acuáticos.
3) La Prefectura Nacional Naval y de los gobiernos locales.
A la fecha, existen ocho consejos zonales pesqueros, cuya función es ser una
instancia consultiva para que la autoridad administrativa defina la categorización
de franjas pesqueras.
La evaluación se realizó entre 2014 y 2017. Ella se focalizó en funcionamiento
del Consejo Local de Pesca de la Costa, uno de los tres primeros consejos
implementados en forma piloto en 2012 en el área costera de Canelones —costa
del río de La Plata—, que abarca a las municipalidades de Paso Carrasco, Ciudad
de la Costa y Salinas. Se utilizó la metodología de estudio de caso y se aplicaron
los siguientes métodos:
1) Observación participante de dos sesiones del consejo, entre 2014 y 2016.
2) Entrevistas semiestructuradas realizadas con los doce representantes de las
diferentes organizaciones integrantes del consejo, entre junio y julio de 2014.
En ellas se indagó sobre las fortalezas y debilidades del consejo y se realizó
la invitación a ser parte de la evaluación participativa.
3) Observación participante durante cuatro talleres de evaluación participativa
realizados, entre 2014 y 2015, en que los actores definieron colectivamente
los indicadores o criterios de la evaluación, a través de la construcción de
consensos, generando un espacio en el que se intercambiaron opiniones y
reflexiones sobre el funcionamiento del consejo.
4) Nueve entrevistas semiestructuradas con los representantes involucrados
en la evaluación, entre julio y agosto de 2015.
5) Cuatro entrevistas semiestructuradas con representantes que participaron

de la evaluación, entre febrero y mayo de 2017, después de haber enviado
a los miembros del consejo una versión borrador de los resultados de la
evaluación, incluyendo las fortalezas y debilidades del consejo, así como
recomendaciones para los acuerdos operacionales.
La evaluación permitió generar resultados en tres ámbitos. El primero de
ellos apuntó al funcionamiento del consejo. Uno de los principales hallazgos
fue que esta instancia no tenía un objetivo o visión clara, más allá de lo que
indica genéricamente la ley Nº 19.175, en el sentido de que los consejos son
creados para la cogestión de los recursos de cada zona pesquera. No obstante,
los participantes indicaron que los consejos debieran buscar soluciones a los
problemas de la pesca, así como mejorar la calidad de vida de los pescadores.
Por su parte, el representante de la Prefectura Nacional Naval declaró que el
consejo debiera ser una instancia para discutir con los pescadores sobre la
seguridad en el mar y las regulaciones que se deben cumplir. Entre las opiniones
divergentes en relación a la visión del consejo, se observó una tensión entre
los representantes de los pescadores y los de las organizaciones públicas, en
cuanto sus intereses y percepciones. Adicionalmente, se consensuaron las
fortalezas y debilidades del consejo, entre las que se encuentran la creación de
una nueva relación entre los pescadores y autoridades y la falta de personal de
apoyo para el funcionamiento de esta instancia.
En segundo lugar, la evaluación permitió que los involucrados acordaran —a través
de un proceso que combinó consenso y preferencias individuales— diecinueve
indicadores y sus respectivas métricas, organizados en dos categorías:
1) Los relacionados con el funcionamiento del consejo —ocho indicadores de
participación—.
2) Los referidos a los resultados o efectos esperados del consejo —once
indicadores de resultado—.
Entre los primeros se encuentran la citación a las reuniones del consejo, la
continuidad de participación durante el tiempo y la intervención de todos
los miembros del consejo cuando se abordan ciertos temas; mientas que la
segunda categoría incorpora la gestión mejorada de las zonas pesqueras, el
mayor cuidado de las franjas costeras y las soluciones a los problemas de las
zonas pesqueras locales, entre otros.
Finalmente, la evaluación permitió tomar acuerdos respecto a trece normas para
el funcionamiento del consejo. Ellas abordaron aspectos como la frecuencia de
las sesiones, la representatividad de los actores involucrados, los mecanismos
de comunicación, participación y moderación de las reuniones, además de otras
cuestiones como la generación de minutas de las reuniones y la distribución de
tareas entre los integrantes del consejo.
3.3. La evaluación de programas de apoyo a niños de pueblos originarios en

Australia
Rogers et al. (2018) reportan una evaluación del Programa Comunidades
para Niños, creado por el Gobierno australiano para apoyar a familias de las
comunidades de las islas Tiví y Palmerston, localizadas en el Territorio del Norte,
con niños entre los 0 y los 12 años. El programa estuvo a cargo de la Cruz
Roja Australiana del Territorio del Norte, ubicada en Darwin. Se contrataron los
servicios de organizaciones locales para la operación del programa en las dos
comunidades:
1) Islas Tiví, con una población de aproximadamente 2.400 personas,
mayoritariamente pertenecientes a pueblos originarios —89 % o 2.000
habitantes—.
2) Palmerston, ciudad satélite de la capital Darwin, con una población de
aproximadamente 34.000 habitantes, de las cuales el 11 % se identifican
como pertenecientes a pueblos originarios.
En este caso, la evaluación se desarrolló entre 2010 y 2014, a cargo de un
evaluador externo contratado por la Cruz Roja. El marco conceptual para el
diseño e implementación de evaluación participativa combinó aspectos de la
teoría de evaluación de empoderamiento y evaluación para el desarrollo4.
Los objetivos definidos en este proceso fueron amplios, incluyendo aspectos
relacionados a la implementación, resultados y mejoras del programa. Estos
fueron los siguientes:
1) Aumentar el entendimiento de los actores involucrados y los miembros de la
comunidad de las actividades del programa.
2) Aumentar el conocimiento y habilidades de evaluación de los integrantes del
comité y organizaciones participantes.
3) Vincular a los integrantes de la comunidad y sus líderes como participantes y
promotores de la evaluación.
4) Desarrollar un diseño de evaluación específico y basado en las fortalezas
—strengths-based approach— para el programa.
5) Proveer información oportuna y útil sobre los resultados del programa.
6) Apoyar las decisiones y fortalezas del modelo de gobernanza.
7) Mejorar la rendición de cuentas hacia los integrantes de la comunidad y la
calidad de los servicios entregados.
4 Los principios que guían el primer enfoque son: mejoramiento, propiedad comunitaria, inclusión,
participación democrática, justicia social, valoración del conocimiento comunitario, estrategias
basadas en evidencia, desarrollo de capacidades, aprendizaje organizacional y responsabilidad
—accountability—. El segundo enfoque tiene como base los principios de: propósito de
desarrollo, rigor de la evaluación, foco en la utilización, nicho de innovación, perspectiva de
complejidad, sistemas de pensamiento, cocreación y retroalimentación oportuna (Rogers et al.,
2018).
8) Incorporar la reflexión y aprendizaje que se genere durante el proceso de

evaluación.
Para el logro de los objetivos planteados, el diseño de la evaluación incorporó una
estructura y variados métodos de levantamiento y análisis de datos. En primer
lugar, el comité estratégico5, encargado de supervisar y dar recomendaciones
sobre la evaluación del programa, estableció un grupo de referencia de 8 a 10
participantes, integrado por miembros del comité estratégico, representantes de
comunidades locales, expertos en desarrollo temprano de niños, la organización
que financia el programa y el equipo de gestión de la Cruz Roja. Junto al
evaluador, este grupo tomó las decisiones clave sobre el diseño y evaluación,
tales como los estándares y criterios de la misma, que incluyeron la realización
de talleres y encuentros con organizaciones locales.
Gracias a esta ronda de encuentros, el evaluador, en conjunto con el grupo
de referencia, diseñaron una matriz de evaluación —quality rubric— para el
programa, la que permitió determinar sistemáticamente la calidad de los
múltiples aspectos y resultados del programa, entre los que se encuentran
el involucramiento de la comunidad, aceptación, pertenencia, apropiación
cultural, asociativismo, gobernanza, y participación. Para la evaluación de
estos indicadores se utilizó una técnica de medición y ubicación gráfica —ripple
tool—, que asemeja las ondas generadas por un objeto al caer a un cuerpo de
agua, permitiendo la participación en procesos de evaluación de personas que
carenen de experiencia o conocimientos técnicos (sobre esta técnica, véase
Brimblecombe et al., 2014 y FAO, 2017).
De forma previa al levantamiento de datos, se realizaron reuniones de
planificación entre el evaluador y los equipos de evaluación en las islas Tiví
y en Palmerston, para discutir los objetivos de las actividades de evaluación,
revisar la información existente, determinar si se requería más información y
planificar las actividades de recolección de datos. Adicionalmente, se realizó un
proceso de entrenamiento con el propósito de desarrollar diferentes habilidades
de evaluación para las diferentes partes interesadas del programa.
Los métodos para el levantamiento de datos de esta evaluación incluyeron:
1) focus groups;
2) entrevistas semiestructuradas con informantes clave de establecimientos
educacionales, centros de salud y de proveedores de cuidado de niños,
líderes comunitarios, concejales, participantes del programa y sus familias;
3) talleres para habilidades parentales y actividades para niños;
5 En la estructura de gobernanza del programa, el comité estratégico es la máxima autoridad y

su rol es: obtener orientaciones de los comités locales en las islas Tiví y Palmerston, supervisar
la calidad de la evaluación y entregar recomendaciones y apoyo al evaluador. La composición
de este comité incluye: representantes de comités locales del programa; expertos en desarrollo
temprano de niños provenientes de centros de investigación independientes; representantes de
los gobiernos locales, regionales y nacional; organizaciones proveedoras de servicios que no
recibían fondos de la Cruz Roja; y un investigador aborigen.
4) encuestas en línea para organizaciones asociadas y proveedores de servicios;

5) observación y recolección de historias;
6) reuniones comunitarias;
7) discusiones en pequeños grupos;
8) paneles de expertos con integrantes de la comunidad, padres abuelos y
expertos;
9) revisión de documentos;
10) utilización de la técnica ripple tool para evaluar el progreso y generar
discusión.
Una o dos veces al año, se realizaron dos talleres de buenas prácticas en las
localidades de islas Tiví y Palmerston en los que se presentaron los resultados
del levantamiento de datos, el programa de actividades y se compartieron éxitos
y desafíos del proceso de la evaluación.
La evaluación posibilitó introducir una serie de mejoras al programa. Por una
parte, los hallazgos permitieron ajustar las actividades culturales infantiles en
las islas Tiví, haciéndolas más pertinentes con la cultura de las islas que las que
se estaban realizando a la fecha.
De igual forma, gracias a este proceso se reactivó el grupo de mujeres de
islas Tiví, enfocándolo en asuntos de familia y permitiendo que el Centro de la
Mujer pudiera postular a financiamiento para entregar actividades culturales y
transformarse, en el largo plazo, en una de las organizaciones asociadas del
programa.
Por último, se crearon juntas de padres en la ciudad de Palmerston —reuniones
mensuales tendientes a desarrollar redes de apoyo para padres en el cuidado
de sus hijos—.
Estas juntas se diseñaron colaborativamente entre diferentes actores
involucrados, a partir de las lecciones aprendidas de experiencias anteriores en
el programa, siendo aprobada por la estructura de gobernanza del Programa
Comunidades para Niños e implementada a partir de 2012.
Adicionalmente, el proceso de evaluación generó instancias de intercambio de
experiencias entre las comunidades de islas Tiví y Palmerston, permitiendo,
a través de visitas recíprocas de integrantes de estos dos territorios, el
conocimiento de experiencias relevantes para ser discutidas e implementadas
en sus respectivas comunidades.
3.4. Investigación-acción participativa con mujeres afectadas por la guerra en
África
En el contexto de los procesos de posconflicto en países africanos, catalizados
por medio de una conferencia internacional sobre niñas soldados, Worthen et
al. (2019) llevaron a cabo, entre 2006 y 2009, un estudio de investigación-acción

participativa con niñas combatientes de las guerras en Liberia, Sierra Leona y
el norte de Uganda. Este trabajo apuntó a entender qué significa para ellas la
reinserción, para así implementar iniciativas de acción social, diseñadas por las
mismas participantes del estudio, capaces de promover su bienestar y lograr la
reinserción social en sus comunidades.
El estudio fue liderado por un equipo de cuatro investigadores y diez agencias
de protección infantil. Se implementó en dos territorios por cada una de las
agencias de protección infantil y participaron 658 jóvenes madres, de las cuales
dos tercios estuvieron asociadas a grupos armados, mientras que el resto eran
mujeres vulnerables de las respectivas comunidades. El 80 % tenía un rango
etario de 16 a 24 años. Como parte de las actividades de la investigación-acción,
se utilizaron diversos métodos, como grupos de discusión, role-play, canciones
improvisadas, y entrevistas individuales, para profundizar el entendimiento de
sus experiencias durante y después de la guerra, con énfasis en qué significa la
reinserción para ellas.
El análisis de los datos se realizó en forma colectiva por las participantes,
quienes luego diseñaron acciones sociales para mitigar problemas identificados.
Por ejemplo, la solicitud de entrega de terrenos para su explotación agrícola o
la creación de un sistema de microcréditos para iniciar pequeños negocios. En
un proceso continuo y de acuerdo con los principios de la investigación-acción
participativa, estas iniciativas de acción social se desarrollaron, evaluaron,
modificaron, e implementaron nuevamente.
La evaluación participativa de este estudio de investigación-acción se concibió
como parte integrante del mismo proceso de investigación, permitiendo
compartir la información y aprendizaje en forma oportuna, facilitando así la
adaptación del mismo. Para la realización de la evaluación participativa se
desarrollaron múltiples métodos de recolección y análisis de datos, entre los
que se encuentran:
1) evaluación de proceso para conocer los procesos del estudio y los niveles y
tipos de participación;
2) reuniones anuales del equipo de investigación-acción participativa,
incluyendo a las madres participantes, miembros del equipo de evaluación,
organizadores, agencias de financiamiento y agencias públicas, así como
representantes de la UNICEF para compartir información y coaprender;
3) reuniones entre las madres participantes representantes de cada lugar en que
se desarrolla la investigación-acción, para compartir y analizar en conjunto
los datos;
4) trabajo etnográfico de terreno, realizado por los organizadores de la
investigación-acción para observar y documentar las experiencias y
perspectivas de participantes, comunidades y otras partes interesadas; y
5) desarrollo participativo de indicadores cuantitativos y cualitativos de

resultados de la investigación-acción, definidos por los actores involucrados,
en un proceso facilitado por el personal del staff del estudio y socios
académicos.
Worthen et al. (2019) argumentan que estos cinco métodos participativos
de levantamiento y análisis de datos fueron usados para evaluar un estudio
participativo complejo, localizado en múltiples países, y para identificar
resultados que puedan ser transferibles. Este proceso permitió al equipo
identificar una serie de fortalezas de la evaluación participativa. Entre ellas,
destacan cuatro cuestiones:
1) la evaluación participativa es útil para ser usada contextos de alta complejidad
geográfica y cultural, permitiendo la participación de actores de diferentes
localidades y poder.
2) ella permite instaurar procesos de diálogos reflexivos entre los diferentes
actores involucrados. Estos diálogos se basaron en relaciones igualitarias,
para así maximizar la participación y minimizar las relaciones de poder. Así,
se pudo avanzar en una evaluación más centrada en el aprendizaje que en la
rendición de cuentas.
3) el proceso de evaluación permitió validar y mejorar la calidad de los datos,
generando conocimiento y recomendaciones creadas por los propios
participantes.
4) este proceso contribuyó a la generación de capacidades de todos los actores
involucrados del proceso de la evaluación en todas las direcciones posibles.
Es decir, las partes interesadas aprendieron de los evaluadores, pero estos
últimos también desarrollaron un aprendizaje gracias a la comunidad.
Conclusiones
Frente a un contexto de crisis de legitimidad, la rendición de cuentas, la

transparencia y la participación han sido promovidas como un antídoto contra la
desconfianza. En consecuencia, nuevas formas de trabajo, inspiradas en estas
ideas fuerza, han sido promovidas por diversos Gobiernos y académicos en
el ámbito de la Administración del Estado, entre ellas la reutilización de datos
(Sandoval-Almazán, 2015) y la coproducción de políticas y servicios (Nabatchi
et al., 2017; Zurbriggen & González Lago, 2014).
La evaluación de programas es otra de las alternativas posibles para ampliar
la rendición de cuentas. Sin embargo, tal como plantea Chouinard (2013), no
es tan fácil definir qué es la accountability. Existe una tensión entre enfoques
administrativos que priorizan la eficiencia y aquellos que se centran en la
participación ciudadana, que tiene efectos directos tanto en la conceptualización
de la rendición de cuentas como en el tipo de evaluación que se promueve para

hacer a los Gobiernos más responsables frente a los ciudadanos.
En ese contexto, las secciones anteriores discuten qué es la evaluación
participativa y revisan literatura reciente que presenta casos de uso de este
enfoque en diversos países y sectores. No ha sido nuestro afán promover su
uso como la solución para todos los problemas de legitimidad que los sistemas
políticos y administrativos enfrentan hoy. Al contrario, hemos buscado abrir una
discusión respecto a si esta práctica administrativa, asentada principalmente
en el campo de la cooperación internacional, puede ser útil para cumplir con el
objetivo de incorporar a los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos.
En efecto, este trabajo ha mostrado que la evaluación participativa es útil para
incorporar a los ciudadanos y, al mismo tiempo, promover la mejora de la gestión
de programas. Esta utilidad no se funda en un preciosismo metodológico, sino que
en un sustento epistemológico funcional con una serie de valores democráticos.
En esa línea, su principal fortaleza es que da un marco de acción para considerar
la visión de los diferentes actores involucrados en la gestión de programas, junto
con permitir empoderar a los grupos más desfavorecidos de la sociedad. Así,
en su versión transformativa, la evaluación participativa avanza hacia el cambio
de las estructuras y relaciones de poder en las sociedades. Sin embargo, es
necesario poner una nota de cautela respecto del uso generalizado de este
enfoque. Tal como sugieren Plottu y Plottu (2009), la evaluación participativa no
es una panacea y su aplicación debiera estar reservada para situaciones donde
será más productiva.
Aun teniendo en cuenta esa precaución, los casos presentados en la sección
anterior muestran que, con distintos niveles de intensidad y sin importar la
diversidad de metodologías utilizadas, la evaluación participativa sí tiene
bondades concretas que pueden ser de utilidad para mejorar la calidad de los
programas, junto con ampliar la rendición de cuentas y la confianza ciudadana
respecto a las instituciones.
En primer término, tal como plantean Trimble y Plummer (2019), respecto al caso
del sector pesquero uruguayo, y Worthen et al. (2019), respecto al proyecto de
investigación-acción que impulsaron en África, la evaluación participativa es útil
en el caso de contextos sociales que presentan conflictos entre actores. Como
la experiencia uruguaya indica, la conformación de consejos permitió fortalecer
las relaciones entre los diversos involucrados y hacerlos corresponsables de una
serie de objetivos comunes.
Por otro lado, el caso de los nativos australianos muestra que la generación
de comunidades de discusión permite que los aprendizajes ocurran entre
quienes participan en ellas. Además, este mismo caso, como el proyecto
de investigación-acción participativa implementado en África, son claros en
mostrar que la promesa de dar voces a las partes interesadas, sobre todo a
aquellas que tienen menos posibilidades de ser escuchadas, es efectiva, pues
son capaces de hacer aportes relevantes para la gestión de programas. Y

no solamente eso, sus opiniones pueden ser integradas en la gestión de los
programas. Esto lleva a un tercer aspecto, y es que la evaluación participativa, al
permitir gestionar conflictos y dar voz a sectores excluidos, puede aumentar los
niveles de legitimidad de los programas públicos.
Sin embargo, incorporar la evaluación participativa dentro del conjunto de
prácticas administrativas no es una tarea sencilla, toda vez que requiere cambios
en el ámbito de la política y las ideas. Respecto al primero, su éxito depende de
la concepción de participación que se fomente por parte del sistema político. Al
mismo tiempo, precisa de un cambio de orden epistemológico. En este campo,
como se ha venido mostrando, generalmente, dominan enfoques tecnocráticos
y positivistas, donde el valor de las evaluaciones se funda en la calidad de la
información, medida por el nivel de sofisticación metodológica empleada. De
modo contrario, la evaluación participativa exige abrirse a miradas alternativas.
Esto es más simple en el campo de la cooperación internacional, pues los
donantes son quienes determinan los criterios de medición de los programas,
pero no es claro que avanzar en esta línea permita generar consensos en los
sistemas políticos y en las agencias de evaluación de políticas nacionales.
Otro desafío para el éxito de este tipo de evaluaciones apunta a la formación de
los participantes y evaluadores. Al ciudadano se lo debe empoderar para que
pueda expresar su opinión. En tanto, el evaluador tradicionalmente ha actuado
como un experto mandatado para hacer posible la rendición de cuentas gracias
a un proceso de indagación que permitirá producir conocimiento objetivo
y confiable sobre la efectividad de la intervención (Chouinard, 2013). En un
esquema participativo, es necesario que los evaluadores transiten desde un rol
de expertos hacia uno de facilitadores, para lo que requieren las competencias
técnicas y sociales que faciliten esto. Sin embargo, más importante es que
tengan la voluntad genuina de aceptar la participación de quienes no tienen el
conocimiento técnico, para así permitir la aparición de aprendizajes colectivos
respecto de los resultados del programa o política pública que está siendo
evaluado (véase Trimble & Plummer, 2019). Esto, además, exige un esfuerzo
para transmisión de valores en las escuelas de asuntos públicos, que tiende
a ser enunciativa y disociada de la enseñanza de instrumentos de gestión y
evaluación. La formación para la evaluación participativa, en cambio, requiere
que ambas esferas se integren. Pero avanzar en esa línea implica que las
instituciones educativas desarrollen un profundo proceso de reformulación
paradigmática.
En síntesis, la evaluación participativa podría ser una alternativa útil para
incorporar a la ciudadanía en la gestión de los asuntos públicos, pero exige que,
primero, se establezcan definiciones respecto a:
1) el tipo de participación que se busca fomentar;
2) el mecanismo adecuado a utilizar;
3) si los actores del sistema político y administrativo están dispuestos a aceptar
como válido y útil un tipo de conocimiento alternativo al dogma positivista; y
4) si los directivos y académicos de las instituciones de formación son capaces

de capacitar evaluadores-facilitadores.
¿Están dispuestos los actores políticos, administrativos y las escuelas de
asuntos públicos a avanzar en esa línea?
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203
ANÁLISIS Y PROPUESTAS PARA LA

IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY Nº 21.180,
SOBRE TRANSFORMACIÓN DIGITAL DEL
ESTADO
AN ALYSIS AND PROPOSALS FOR THE
IMPLEMENTATION OF L AW 21,180, ON
DIGITAL TRANSFORM ATION OF THE
STATE
José Inostroza Lara 1

Roxana Donoso Palacios 2
Rafael del Campo Mullins 3
Macarena San Martín Vergara 4
Resumen
El artículo da una mirada general a los desafíos que entraña la implementación
de la ley Nº 21.180, de transformación digital del Estado. Ahonda en algunos
aspectos técnico-metodológicos que deben ser considerados al abordar esa
tarea, en particular, los relativos a la gestión documental. Por último, termina
con recomendaciones estratégicas para ejecutar dicha política pública.
Palabras clave: transformación digital del Estado – gestión documental – ley
Nº 21.180
1 Abogado y magíster en Gestión y Políticas Públicas, docente y consultor asociado al Centro de

Sistemas Públicos de la Universidad de Chile, exdirector del Programa de Modernización del Sector
Público del Ministerio de Hacienda, coordinador y fundador de Transformación Pública.
2 Bibliotecaria y magíster en Documentación Digital, jefa del Departamento de Gestión Documental

- Bancos en Comisión para el Mercado Financiero, coordinadora y fundadora de Transformacion
Pública.
3 Ingeniero comercial, consultor asociado al Centro de Sistemas Públicos de la Universidad de

Chile, exdirector nacional del Instituto de Normalización Previsional, coordinador y fundador de
Transformación Pública.
4 Magíster en Ciencias de la Ingeniería, docente del Centro de Sistemas Públicos de la Universidad

de Chile y coordinadora de Transformación Pública.
José Inostroza Lara - Roxana Donoso Palacios
204 Rafael del Campo Mullins - Macarena San Martín Vergara
Abstract
The article provides an overview on the challenges emanating from the imple-
mentation of Law 21,180, on the digital transformation of the public sector in
Chile. At the same time, it delves into technical-methodological aspects that
must be considered to deal with that task, particularly those related to document
management. Finally, it ends with strategic recommendations to implement this
public policy.
Keywords: digital transformation of the public sector – document management

– Law 21,180
Introducción 5
La idea de transformación digital es un lugar común en distintos foros, más

ahora en tiempos de la pandemia del COVID-19. Se habla de ella como una
revolución productiva, el inicio de un cambio de época y la fuente de muchos
beneficios para la humanidad, pero también como el origen de desafíos en
temas sensibles a la democracia y la vida privada de las personas. Algunos la
consideran inevitable, y otros, el resultado de esfuerzos estratégicos nacionales.
También se asocia a una economía de plataformas, a la disrupción exponencial
y la hegemonía de los algoritmos.
En el sector público, siguiendo la tendencia, hemos pasado de la idea de Gobierno
Electrónico, como la aplicación de tecnologías a los procesos tradicionales,
a la idea más holística de Gobierno Digital (OECD, 2019a, pág. 32), es decir,
la transformación del modelo de servicios o de gestión del sector público,
aprovechando las nuevas oportunidades. En este ámbito, Estonia, Singapur,
Corea, Alemania y Reino Unido, entre otros, aparecen como los grandes líderes,
y en Latinoamérica, Uruguay.
En este contexto, el 11 de noviembre de 2019 se publicó la ley Nº 21.180, de
transformación digital del Estado, que en estricto rigor tiene un objeto más
acotado que el sugerido por su nombre, pero no por eso fácil de implementar:
modifica la ley Nº 19.880, obligando a la Administración pública a eliminar el uso
del papel como soporte para la tramitación de dichos procedimientos.
Según el artículo segundo transitorio de la ley Nº 21.180 las modificaciones que
dispone ese cuerpo legal entrarán en vigencia ciento ochenta días después de
la publicación en el Diario Oficial del último de los reglamentos aludidos en el
artículo cuarto transitorio, los que deberán dictarse dentro del plazo de un año
contado desde la publicación de la ley. Con todo, a más tardar el año 2024, Chile
5 Los autores agradecen los precisos comentarios de Adrián Medrano.

Análisis y propuestas para la implementación de la ley Nº 21.180,
sobre Transformación Digital del Estado 205
debería tener una Administración pública con tramitación electrónica masiva,

según se advierte de lo dispuesto por el inciso segundo del referido artículo
segundo transitorio. La promesa de fondo de este cambio legal es que la famosa
«burocracia del papel», entendida como la carga sin valor agregado que deben
sufrir los usuarios y funcionarios del Estado6, será drásticamente eliminada,
facilitando la interacción con la Administración pública mediante el uso intensivo
de instrumentos y medios digitales.
Algunas instituciones públicas ya se han adelantado digitalizando sus procesos,
como el Servicio de Impuestos Internos (SII), la ex Superintendencia de Bancos e
Instituciones Financieras (SBIF) –hoy Comisión del Mercado Financiero (CMF)–,
la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO), el Instituto Nacional de
Propiedad Industrial (INAPI) y el poder judicial, entre otras. Sin embargo, la
inmensa mayoría de los órganos del Estado, incluyendo a los ministerios,
servicios públicos, una buena parte de los municipios y los juzgados de policía
local utilizan el papel como soporte general de sus procedimientos. Ahora, en
tiempos de pandemia por el COVID-19, hemos visto dramáticamente como pesa
dicha falta de modernización.
No obstante el potencial de beneficios, la implementación en pocos años de
una transformación como la que exige la ley Nº 21.180, constituye un desafío
que el Estado chileno no ha enfrentado nunca, o bien, si lo ha hecho, fue en
contadas ocasiones. Por este motivo, es importante abrir una agenda de
análisis y deliberaciones públicas sobre aspectos estratégicos y técnicos a fin
de colaborar con los esfuerzos del Gobierno y los distintos organismos de la
Administración del Estado.
1. Antecedentes generales
¿Cuál es la magnitud del desafío?

Según el mensaje presidencial que inició la tramitación legislativa de la ley de
Transformación digital del Estado, durante el año 2017 (Secretaría General de la
Presidencia, 2018) se realizaron en Chile más de 32 millones de transacciones
en forma presencial, ocupando las personas en promedio 2,2 horas por cada
una de ellas. Esto corresponde aproximadamente al 55 % de las transacciones
totales en que interviene alguna entidad pública. El mismo año, el 87,4 % de
los hogares chilenos contaba con acceso a internet por conexión fija o móvil
(SUBTEL, 2017), pero solo un 30 % de las personas realizó trámites digitales con
el Estado.
6 Estudios encargados por el Programa de Modernización del Ministerio de Hacienda estiman en

1.000 MMUS$ las pérdidas de tiempo entre los funcionarios públicos y en aproximadamente
3.000 MMUS$ en uso del tiempo y transporte en ciudadanos. En Estonia se reportan ahorros por
uso de firma electrónica del orden del 2 % del PIB (Astok, 2017).
La mayor parte de la brecha descrita se explica, probablemente, por fallas del

propio Estado en su capacidad efectiva de otorgar servicios digitales con la
cobertura y calidad adecuadas.
Otra razón puede ser la falta de confianza de los usuarios o a la falta de recursos
de estos —por ejemplo, internet de baja calidad—. De hecho, un estudio del
Colegio de Ingenieros de Chile (Baeza & Ocaña, 2020) sobre «desconexión y
brecha digital en Chile durante la epidemia COVID-19» señala que el grupo de
más altos ingresos —ABC1— concentra los planes móviles ilimitados y el acceso
en sus hogares a internet por fibra óptica o cable. En los grupos intermedios
—C2 y C3—, la mayoría tiene un celular, aunque los contratos son de planes
limitados o de prepago, y 1,4 millones de personas —20 % de este grupo— no
tienen internet en el hogar, lo que explica que sus interacciones se concentren
en redes sociales móviles. En el tercer grupo —DE— que equivale al 50 % de la
población —más de 9 millones de personas—, sobre el 70 % usa móviles con
prepago y de ellos 3,6 millones de personas no tienen internet en el hogar. En
resumen, en los segmentos C2-C3 y DE existen 5 millones de personas con
elevadas brechas de acceso a un servicio de internet de buena calidad.
El mismo estudio cruza a los hogares sin acceso a internet por región con la
población rural —en un 85 %— y con el estrato socioeconómico E —en un 89 %—.
En los tiempos actuales dicha desconexión es sinónimo de exclusión social.
¿Cuánto han avanzado las entidades públicas en la digitalización de sus trámites?
Como ya se expresó, en Chile hay entidades pioneras en materia de digitalización
de servicios. Sin embargo, cada entidad ha avanzado a su propio ritmo, sin
suficientes orientaciones en el marco de un plan general. Por ese motivo, y con
el fin de prepararse para la implementación de la ley Nº 21.180, el 24 de enero
de 2019, el Gobierno instruyó tres medidas administrativas dirigidas al gobierno
central (Prensa Presidencia, 2019), saber:
1) Política de identidad digital única: mediante clave única para las personas
naturales, reemplazando cualquier otro sistema de autenticación propio del
respectivo servicio público. El plazo de implementación vence a fines del
año 2020. Para las personas jurídicas se permite mantener los sistemas de
identificación en uso, por ejemplo, RUT-clave del SII. Al respecto, se reporta
que de los 3.441 trámites registrados a marzo del año 2020 en el Registro
Nacional de Trámites (RNT, s. f.), el 51,9 % no requirieron de la clave única,
pues el 23,5 % utiliza una clave distinta.
2) Política de cero fila: Instruye avanzar hasta efectuar un 80 % del total de
trámites en modo digital para fines del año 2021, y a un 100 % para fines del
año 2023. Para entender bien este indicador, digitalizar un trámite de cara
a los usuarios externos, no es sinónimo de digitalización del procedimiento
administrativo. Para esta política, la División de Gobierno Digital (DGD) debe
poner a disposición de los servicios públicos los estándares de diseño de
sitios web y una plantilla universal para digitalización de trámites. Sobre esto
se reporta que, a marzo del año 2020, del total de trámites 1.924 estarían
digitalizados —55,9 %—.
3) Política cero papel: Instruye medidas para implementar la tramitación

electrónica de los procedimientos administrativos. Para este fin, la División
de Gobierno Digital ha generado guías de buenas prácticas (Gobierno
Digital, 2019) y algunas plataformas digitales. Esta política es exactamente
el mandato de la Ley de Transformación Digital. A diferencia de las otras
líneas de acción, no existe a la fecha un registro público sobre su avance
ni metas secuenciadas. Con la dictación de un decreto con fuerza de ley se
contará con una secuencia de implementación. En principio, según los plazos
de entrada en vigor de la ley Nº 21.180, los procedimientos administrativos
deben ser electrónicos en el primer semestre del año 2021. A más tardar en
noviembre del año 2024, todos los órganos de la Administración del Estado
deberán tramitar electrónicamente los procedimientos.
Sin duda alguna, los plazos señalados son extremadamente breves y no
existe información de la línea base para la digitalización de procedimientos
administrativos, ni de negocio ni transversales, todo lo cual hace muy difícil
diseñar y seguir una estrategia de implementación. Para tener una referencia
significativa de la magnitud del esfuerzo, la misma meta en Alemania para el
año 2022 tiene un plan valorado en más de 4.000 MMUS$ versus los 5 MMUS$
en Chile (Ubaldi, 2020).
¿Qué han hecho los países más avanzados en esta materia?
El siguiente cuadro muestra que en Latinoamérica, Uruguay, México y Brasil
presentan los mayores porcentajes de trámites que se inician y que se completan
digitalmente (BID, 2018). Chile está en un punto intermedio, aunque como ya
se dijo, que dichos trámites sean digitales no implica necesariamente que los
procedimientos internos lo sean.
Figura Nº 1
Unión Empezar
Europea (empezar)
100,0% Completar
100%
88,8%
75,4%
80% 81%
60%
49,6%
40% 35,0% 34,0%

33,0%
30,0%
21,4%
20% 16,8% 15,1%
14,5%
10,9% 10,0%
5,4%
2,8% 1,4%
0%
Fuente: BID (2018).

El mismo estudio, identifica los siguientes componentes o pilares que debe

considerar una estrategia para estos fines:
1) Servicios digitales: con esto se quiere connotar que el diseño es lo primero
y debe ser digital, por defecto. Debe evitarse en lo posible, y no es nada de
fácil, simplemente aplicar tecnología o digitalizar lo que existe, pues podría
significar un enorme costo y un sinsentido; muchos servicios con el tiempo, si
se piensa bien, podrían ser innecesarios o podrían modificarse radicalmente,
dadas las oportunidades tecnológicas.
2) Interoperabilidad: para simplificar los trámites es de la esencia de la
transformación digital operacionalizar el deber de coordinación entre las
instituciones públicas; una intensa interoperación de datos y documentos
puede acelerar la resolución de problemas y evitar que los usuarios deban
tramitar ellos mismos documentación que se encuentra en poder del Estado.
Como se verá más adelante, la Superintendencia de Seguridad Social es un
excelente caso de uso intensivo de las oportunidades de interoperación.
Dicha interoperabilidad, en muchos casos, requerirá un diseño adecuado
para evitar ineficiencias, por ejemplo, automatizando procesos, asegurando
estándares de gestión documental y datos para que todos conversen el
mismo idioma, y contar con adecuados niveles de seguridad, especialmente
en el tratamiento de datos sensibles.
3) Identidad digital y firma electrónica: entendida como un sistema con múltiples
instrumentos que permite –con distintos niveles de seguridad– identificar a
la persona natural o empresa que está operando electrónicamente y, en el
caso de la firma digital, con un máximo nivel de seguridad que esa persona
expresa una voluntad específica en un documento electrónico. En este
ámbito, Chile está dando los primeros pasos con la clave única, que consiste
en un número asociado a una persona para abrir ciertas rutinas electrónicas.
En general, el sistema de identidad, como dice la OCDE (OECD, 2019b) debe
ser el resultado de una matriz que cruce tipos de usos y riesgos con distintos
niveles de seguridad de la identidad. Respecto de la firma electrónica7, Chile
lamentablemente tiene una baja cobertura en la población en general.
4) Ciberseguridad: dice relación con la confianza e integridad de los sistemas
electrónicos, los que pueden estar en riesgo por diversas amenazas
electrónicas y humanas. Sin duda, un Estado con un uso masivo de
procedimientos electrónicos eleva su nivel de riesgo en esta dimensión
(Senado, 2018).
7 No obstante, dicha firma tiene un uso muy intensivo y satisfactorio en importantes espacios de la
actividad económica.
2. Análisis de la ley Nº 21.180
El 11 de noviembre del año 2019 se publicó en el Diario Oficial la ley Nº 21.180,

que modifica diversos cuerpos legales, pero principalmente la ley Nº 19.880,
con el objetivo de obligar a la Administración pública a tramitar todos sus
procedimientos administrativos en soporte electrónico. A la fecha, la tramitación
electrónica es solo facultativa. Esta ley viene a complementar los avances en
la materia realizados por la ley Nº 19.799, de Documentos electrónicos, firma
electrónica y servicios de certificación de dicha firma.
A continuación, se indican las principales modificaciones a la ley Nº 19.880.
2.1. Objeto central de las modificaciones
El nuevo artículo 1º de la ley Nº 19.880 señala que «Todo procedimiento
administrativo deberá expresarse a través de los medios electrónicos
establecidos por ley, salvo las excepciones legales». En caso de que existan
otros procedimientos electrónicos, la ley Nº 19.880 será supletoria.
2.2. Ámbito institucional de aplicación
No hay cambios a la ley Nº 19.880. Por lo tanto, además de los órganos del
gobierno central, también regirá para la Contraloría General de la República,
gobiernos regionales y municipios, y sigue sin aplicarse al poder judicial y el
congreso.
2.3. Principios generales del procedimiento administrativo
En esta materia tampoco hay grandes cambios. Se mantiene el principio
de escrituración, pero obviamente cambia en el sentido que el soporte es
electrónico. Asimismo, permanece el principio de gratuidad, el cual se refuerza
porque prohíbe el cobro entre órganos del Estado. El principio de economía
procedimental se fortalece, porque manda que todas las comunicaciones entre
órganos de la administración del Estado sean de modo electrónico, las cuales,
además, deberán quedar debidamente registradas. Actualmente en Chile el
instrumento de comunicación más usado por la Administración son los oficios
en papel.
2.4. Incorporación de principios de los procedimientos electrónicos
La ley Nº 21.180 incorpora un nuevo artículo 16 bis sobre «principios generales
relativos a los medios electrónicos»: neutralidad tecnológica, de actualización,
de equivalencia funcional, de fidelidad, de interoperabilidad y de cooperación.
En virtud del principio de actualización, los órganos de la Administración del
Estado deberán actualizar sus plataformas a tecnologías no obsoletas o
carentes de soporte, así como generar medidas que permitan el rescate de los
contenidos de formatos de archivo electrónicos que caigan en desuso. Resulta
evidente que se busca facilitar la interoperación de distintas tecnologías, como
también la preservación de los documentos electrónicos, que es, por cierto, una
de las mayores desventajas relativas del soporte electrónico en comparación al
papel. En cuanto a los soportes en desuso, la labor del Archivo Nacional será
esencial para compensar este riesgo.
El principio de equivalencia funcional consiste en que los actos administrativos
suscritos por medio de firma electrónica serán válidos y producirán los mismos
efectos que si se hubieren llevado a cabo en soporte de papel. Reitera lo
establecido en la ley Nº 19.799.
El principio de fidelidad consiste en que todas las actuaciones del procedimiento
se registrarán y conservarán íntegramente y en orden sucesivo en el expediente
electrónico, el que garantizará su fidelidad, preservación y la reproducción de su
contenido. Este principio es muy desafiante, ya que exige generar un mecanismo
que emule al expediente en papel, por ejemplo, asegurando que los documentos
mantengan el mismo orden en el que fueron incorporados. Asimismo, en la
tramitación en papel se usa típicamente la técnica del foliado de páginas, pero
en el ámbito electrónico esto puede ser algo más complicado. La facilidad de su
reproducción también es esencial, sobre todo en un sistema de interoperación
de información entre órganos de la Administración.
Se establece también el principio de interoperabilidad, que consiste en que los
medios electrónicos deben ser capaces de interactuar y operar entre sí al interior
de la Administración del Estado, a través de estándares abiertos que permitan
una segura y expedita interconexión entre ellos.
El principio de cooperación consiste en que los distintos órganos de la
Administración del Estado deben cooperar efectivamente entre sí en la utilización
de medios electrónicos.
De todos los principios enunciados por el referido artículo 16 bis, el único que
no desarrolla es el de neutralidad tecnológica, lo cual llama mucho la atención
dada su importancia8; por este motivo es esperable que el reglamento que se
dicte contenga una regulación especial sobre el particular. Si hay una estrategia
«bien pagada» en la industria tecnológica justamente es no ser neutral
tecnológicamente, estrategia muchas veces desplegada con sutileza.
2.5. Derechos de las personas
En este ámbito, el modificado artículo 17 de la ley Nº 19.880 establece,
principalmente, dos derechos asociados a la nueva modalidad electrónica:
1) Presentar documentos electrónicos, tanto las digitalizaciones de documen-
tos en papel como los originalmente electrónicos. En ambos casos con el
requisito que conste su autenticidad e integridad. No es claro qué compleji-
dad podría tener operacionalizar esos requisitos, pero es plausible que será
foco de controversia. También es probable que diversos sistemas permitan
8 Revisada la legislación española (ley 39/2015), tampoco se hace una definición.

adjuntar fotografías tomadas con teléfonos móviles a documentos en papel,

funcionalidad que, para efectos de la preservación, deberá ser evaluada.
Los órganos de la Administración del Estado estarán expuestos a un foco de
riesgo muy diferenciado, según la complejidad del procedimiento en materia
de integridad documental. Para evitarlo podrían instaurarse exigencias muy
elevadas que dificulten, a su vez, la celeridad de las tramitaciones. Por estos
motivos, el reglamento debiera ser una guía inteligente para resolver este
dilema. En el mismo ámbito, podrían presentarse también problemas de
interoperación si se utilizan documentos que no cumplen con estándares
adecuados.
Finalmente ¿se aplicarán los mismos estándares de interoperación a los
documentos electrónicos o digitalizados emanados de los particulares
que a los que surjan de los órganos de la Administración del Estado?
Una aproximación intuitiva sugiere que eso es imposible. Tratándose de
documentos electrónicos que requieran firma de esa naturaleza habrá
que regular también el modo de obtenerla, dado que la mayor parte de los
ciudadanos no la posee.
2) Eximirse de presentar la documentación que esté en poder de otros. Este
cambio es muy valioso, porque la actual norma señala de un modo equívoco
«en poder de la Administración del Estado», lo que dio pie a interpretaciones
judiciales en el sentido que este derecho es solo aplicable al órgano que
está gestionando el procedimiento administrativo, acotando enormemente
su efecto. Por cierto, el cumplimiento eficaz de este derecho dependerá de
la calidad y extensión del sistema de interoperación de la Administración
pública.
2.6. Normas sobre procedimiento administrativo
En este ámbito los principales cambios de la ley Nº 21.180 son los siguientes:
1) El ingreso de las solicitudes se hará por medio de las plataformas
electrónicas de cada órgano de la Administración del Estado, como regla
general. Excepcionalmente, cuando el solicitante carezca de los medios
adecuados, podrá solicitar mediante un formulario que el ingreso ocurra
en papel. En este caso, el servicio deberá pronunciarse dentro de 3 días,
y mientras tanto no se suspenden los plazos. La denegación de la petición
deberá ser fundada. Estando pendiente el pronunciamiento se podrán
presentar solicitudes en papel, las cuales serán digitalizadas e incorporadas
a la plataforma correspondiente.
a) Desde el punto de vista del impacto operacional, esta regulación
posiblemente sea crítica. Podría ocurrir que, en algunos casos, las personas
masivamente prefieran tramitar en papel, y los servicios para evitar un
procedimiento incidental, automaticen una respuesta favorable digitalizando
los papeles que ingresen. Esto, por cierto, beneficiaría a las personas con
dificultades para tramitar electrónicamente, pero impondría unos mayores
costos y acarrearía otras dificultades propias de la digitalización del papel. Una

manera de minimizar este riesgo es disminuir la exigencia de antecedentes
a los solicitantes a través de la creación de formularios electrónicos fáciles
de llenar en línea o presencialmente con ayuda de los funcionarios públicos.
También ayudaría un sistema robusto de interoperación. En España este
aspecto ha sido específicamente regulado.
b) Otro problema que se vislumbra podría ser la carencia masiva de firmas
electrónicas en la ciudadanía, pero seguramente se usará la clave única
como firma electrónica simple.
c) En un sentido inverso, existe el riesgo de que se forme una predisposición
negativa hacia las actuaciones en papel, generando con ello inequidades de
trato que afecten a las personas carentes de los medios adecuados para
tramitar electrónicamente. Sin lugar a duda, esto deberá ser abordado
cuidadosamente por la normativa reglamentaria.
2) Uso obligatorio de plataformas electrónicas para tramitar los procedimientos
administrativos. Estas deben cumplir con estándares de seguridad, interco-
nexión, interoperación y ciberseguridad. Cada servicio será responsable de
la conservación de los expedientes electrónicos, tarea que deberá ceñirse a
los estándares que fije el Archivo Nacional.
3) Las comunicaciones oficiales entre los órganos de la Administración se
realizarán mediante una plataforma única destinada al efecto. Esa plataforma
existe y se denomina DocDigital, creada y administrada por la División de
Gobierno Digital.
4) En general, las plataformas electrónicas deberán cumplir diversos estándares
regulados mediante el reglamento correspondiente.
5) Los órganos de la Administración del Estado deberán remitir los documentos
o información que le sean requeridos por medios electrónicos. En caso de
que contengan datos sensibles, se necesitará el consentimiento expreso del
titular de esos datos. Todo este procedimiento será debidamente registrado
como exige la ley Nº 19.880 en su artículo 24 bis. ¿Cómo se operacionalizará
ese consentimiento? esta es otra materia que debe ser regulada con claridad
por el reglamento pertinente.
6) Las plataformas electrónicas deberán permitir el ingreso de solicitudes y
documentos todos los días del año durante las 24 horas, según el artículo 25
de la ley Nº 19.880, lo cual representa, sin duda, una positiva expansión de
este servicio para la ciudadanía.
7) En caso de que el procedimiento se inicie a petición de parte interesada,
según el artículo 30 de la ley Nº 19.880 se deberá establecer el medio
electrónico a través del cual se llevarán a cabo las notificaciones, pudiendo
ser una dirección de correo electrónico. Asimismo, se deberá manifestar
explícitamente la autorización para que el servicio entregue documentos o
información con datos sensibles, conforme a lo establecido en el artículo

9º de la ley Nº 19.628. Aquí no es posible soslayar que esta autorización es
general y ex ante, lo cual hace dudar que cumpla con los estándares sobre
protección de datos personales. Cabe recordar que la protección de los
datos personales tiene jerarquía constitucional.
8) El artículo 30 aludido establece la obligación para la Administración de
implementar formularios de solicitudes electrónicos para procedimientos
de común tramitación. Esto es una gran oportunidad para generar buenos
estándares que regulen dichos formularios en aspectos tan básicos como
comunas, formas de ingresar el RUT, referencias geográficas, entre tantos
otros. Resulta difícil de creer, pero existe una importante dispersión en estos
asuntos, lo cual dificulta cualquier interoperación. El reglamento debiera dar
facultades y herramientas claras a la División de Gobierno Digital al respecto.
Los mismos formularios debieran estar probablemente modularizados y
disponibles para compartirse.
La ley Nº 21.180 no establece mayores modificaciones respecto de la instrucción
y finalización del procedimiento administrativo.
2.7. Notificaciones en el procedimiento electrónico
Esta es una materia extremadamente sensible para el respeto de los derechos
de los interesados en los procedimientos administrativos y para la eficiencia
operacional de los mismos. La ley Nº 21.180 modifica esto de una manera muy
novedosa.
El nuevo artículo 46 de la ley Nº 19.880 señala que las notificaciones se efectuarán
de modo electrónico sobre la base de la información contenida en un registro
único que creará y administrará el Servicio de Registro Civil e Identificación,
sobre el cual se configurarán domicilios digitales únicos. Las características
técnicas de este nuevo sistema deben ser reguladas en el reglamento que se
dicte al efecto, específicamente en los siguientes temas:
a) forma en que los órganos de la Administración deberán practicar las
notificaciones electrónicas y considerarlas practicadas,
b) cómo se obtendrá la información necesaria para llevar el registro
indicado, y
c) «los requisitos y condiciones necesarios que aseguren la constancia
de la fecha y hora de envío de notificaciones, la recepción o acceso por
el interesado o su apoderado, especialmente en el caso de la primera
notificación para resguardar su derecho a la defensa, así como la integridad
del contenido, la identidad fidedigna del remitente y el destinatario de la
misma».
Excepcionalmente el interesado puede solicitar un modo de notificación diverso
o mediante carta certificada; esta solicitud debe efectuarse por medio de un
formulario creado al efecto y la autoridad tendrá 3 días para pronunciarse. La
denegación debe ser fundada.
Esta regulación merece algunas reflexiones. En primer lugar, resulta claro que el
reglamento deberá normar con precisión la relación entre el medio electrónico
o correo electrónico que el solicitante debe indicar en su ingreso y el nuevo
registro. Por ejemplo, si el interesado establece un correo electrónico ¿será
este el domicilio electrónico único al que se refiere esta nueva norma?, y en ese
caso ¿será una restricción importante para optimizar un sistema de domicilio
digital único estandarizado? La segunda reflexión se refiere a las críticas que
comprensiblemente han surgido respecto a que la regulación principal del
sistema sea a nivel reglamentario, puesto que, dada la importancia de la materia,
debiera ser objeto de una ley. Por último, sería recomendable que el reglamento
considere algunos sistemas redundantes de notificación o información, como
por ejemplo mensajes de texto, segundo correo electrónico u otros, los cuales
serían complementarios al principal, así como mecanismos que tiendan a la
actualización de la información para notificar.
2.8. Modificaciones a otros cuerpos legales
1) Modificaciones al artículo 29 de la ley Nº 21.045, que crea el Ministerio
de las Culturas, las Artes y el Patrimonio, por el artículo 2º de la ley
Nº 21.180. Los cambios se refieren a las funciones del Archivo Nacional.
La primera modificación señala que el Archivo Nacional desarrollará un
archivo electrónico. Asimismo expresa que «Para efectos archivísticos
las siguientes son las etapas generales del ciclo documental: Fase Activa,
que se refiere a la producción y gestión del documento electrónico en cada
institución pública, así como su utilización para los fines pertinentes; Fase
Semiactiva, que corresponde a la conservación temporal del documento
al interior de cada institución pública dependiendo del período de vigencia
de cada expediente o documento; y Fase Histórica, que aplica a aquellos
documentos que de acuerdo a la normativa vigente y a su proceso de
valoración, deben ser transferidos al Archivo Nacional, para su preservación
y disponibilización».
La segunda modificación indica que un reglamento emitido por el Ministerio
de las Culturas, las Artes y El Patrimonio, y suscrito por los ministros de
Hacienda y Secretaría General de la Presidencia, establecerá los estándares
técnicos y administrativos que deberá cumplir el archivo electrónico referido
en el párrafo anterior.
2) Modificación al artículo 14 del decreto con fuerza de ley Nº 5.200, de 1929,
del antiguo Ministerio de Educación Pública:
a) Se establece la obligación de transferir los documentos electrónicos y los
digitalizados originales en papel al Archivo Nacional, agregando que en esta
situación la transferencia puede ocurrir antes de los plazos establecidos
para cada caso. Esto es una novedad absoluta, porque existiendo ya en la
Administración pública bastante documentación electrónica, no existía la
obligación de transferirla al Archivo Nacional. De hecho, se daba el absurdo
que la documentación electrónica se imprime para entregarla al Archivo

Nacional. Resulta destacable la inteligencia del legislador al permitir la
entrega anticipada, porque de ese modo podría la documentación electrónica
tener una mejor conservación, sobre todo cuando una institución no tiene
las capacidades suficientes para dicho fin. Aquí cabe reiterar que uno de
los mayores riesgos, si no se siguen ciertos estándares, es la pérdida o
imposibilidad de lectura de los documentos electrónicos en poco tiempo.
En una perspectiva negativa, si se hacen mal las cosas una base jurídica
importante podría estar en peligro.
b) Cabe señalar que los diversos reglamentos que deberán dictarse en
virtud de la ley Nº 21.180, tendrán que ser muy cuidadosos en armonizar
las facultades para fijar estándares y metadatos con el fin de resguardar
las funcionalidades de tramitación, interoperación y archivística de modo
coherente. Esto es particularmente relevante, porque si bien la archivística
puede ser vista intuitivamente como la fase final de un proceso, para que la
misma ocurra adecuadamente deben fijarse parámetros y estándares que
rijan desde el nacimiento del documento electrónico.
3) Modificaciones a la ley Nº 18.845, que establece sistemas de microcopia o
micrograbación de documentos:
a) La ley Nº 21.180 reemplaza el artículo 1º de la ley Nº 18.845, el cual
define a la microforma como una imagen compactada o digitalizada
de un documento original a través de una tecnología idónea para su
almacenamiento, conservación, uso y recuperación posterior. La microforma
será el soporte que dé sustento al documento original en términos tales que
éste pueda ser visto y leído con la ayuda de equipos visores o métodos
análogos, digitales o similares; y pueda ser reproducido en copias impresas,
esencialmente iguales al documento original.
b) La ley Nº 21.180 lo que hace es incluir en la definición de microforma a
la digitalización de documentos. De este modo, la técnica legislativa buscó
una aproximación práctica para un asunto de gran relevancia y probable
volumetría. No existía esa regulación, por lo que antes de la ley Nº 21.180
había un vacío jurídico importante respecto de la validez de tales copias.
Este procedimiento implica la participación de un ministro de fe. Para
entender su importancia, hay que considerar que el país seguirá siendo un
usuario intensivo de papel, el cual a su vez será antecedente de muchos
procedimientos administrativos, pues como lo muestran los casos de
la Superintendencia de Seguridad Social y el poder judicial, tendrán que
usarse técnicas de digitalización e integración al proceso electrónico. Por
cierto, no todos los casos serán así, pero es probable que cerca de un tercio
de los procedimientos usen intensivamente esta funcionalidad.
c) La ley Nº 21.180 mandata que un reglamento dictado en conjunto
por el Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio, el Ministerio
de Hacienda y el Ministerio Secretaría General de la Presidencia regule en

detalle el proceso de microforma, incluyendo el de digitalización.
El nuevo artículo 1º de la ley Nº 18.845 señala que el mérito probatorio de
las microformas que se obtengan se regirá por la ley Nº 19.799 y por las
disposiciones de esta ley, en lo que resulte aplicable.
2.9. Vigencia de la ley Nº 21.180
El artículo 2º transitorio preceptúa que la ley entrará en vigencia 180 días desde
la publicación del último reglamento. Todos los reglamentos deben dictarse
dentro de un año desde la publicación de la ley. La publicación ocurrió el 11 de
noviembre de 2019, así que el plazo máximo es el 11 de noviembre de 2020 para
efectuar dichas publicaciones. En ese caso, la vigencia de la ley comenzará el
11 de mayo de 2021, lo que es muy poco tiempo. La norma no se aplicará a los
procedimientos iniciados antes de la publicación de la ley, salvo que así lo decida
el organismo de la Administración del Estado y no se perjudiquen derechos de
los interesados o terceros.
Sobre su gradualidad y aplicabilidad parcial, el artículo 1º transitorio señala que
se faculta al presidente para que establezca, dentro del plazo de un año para
publicar, mediante uno o más decretos con fuerza de ley:
a) la aplicabilidad total o parcial de la ley a los organismos de la
Administración del Estado. El artículo 2º transitorio complementa diciendo
que en ningún caso la gradualidad puede ser mayor a 5 años desde
publicación de la ley. Es decir, a más tardar el 11 de noviembre de 2024
todos los servicios públicos a los que se le aplica la norma deberán tramitar
sus procesos administrativos de modo electrónico;
b) que parte de la ley Nº 21.180 será aplicable a los procedimientos que ya
estén regulados por leyes especiales de tramitación electrónica.
3. Cuatro casos de transformación

digital para aprender 9
Como se desprende de los antecedentes y análisis presentados, el desafío de

implementar las reformas de la ley Nº 21.180 es enorme. Para tener algunas
referencias más concretas, es bueno revisar tres casos de instituciones
públicas chilenas que implementaron proyectos de transformación de sus
procedimientos a un formato electrónico. Se puede adelantar, como conclusión,
que todos los casos conllevan la utilización de recursos y esfuerzos elevados,
así como varios años de implementación.
9 Mayor detalle de los casos se puede encontrar en Transformación Pública (https://

transformacionpublica.cl).
3.1. El caso del Instituto Nacional de Propiedad Industrial (INAPI)

Desde el año 2009 este servicio de registro de propiedad industrial comenzó un
proceso que lo llevaría a ser un referente internacional, entre otras razones, por
la digitalización de sus procesos administrativos, ocupando el segundo lugar
del World Trademark Review (WTR, 2019). La relación que el Instituto Nacional
de Propiedad Industrial tiene con su referente mundial, OMPI (https://www.wipo.
int/portal/es/), fue determinante para el proceso, no solo por algunas soluciones
tecnológicas, sino como marco ordenador y generador de estándares. Se
reportan importantes iteraciones con sus usuarios para el diseño del sistema
y su adopción, por ejemplo, en estudios jurídicos que tramitan solicitudes. La
relación con los funcionarios fue clave, dándole legitimidad al proceso. Hoy el
Instituto Nacional de Propiedad Industrial es una organización completamente
digital, pionera en teletrabajo, y que cuenta con aplicaciones avanzadas
de inteligencia artificial. En general, el proyecto se enmarcó en una visión
estratégica de largo plazo, integral y con mucha estabilidad en su gestión10.
3.2. El caso del poder judicial
A contar del año 2000, con la reforma procesal penal, la creación del Ministerio
Público y la Justicia de Familia, la Corte Suprema ha instruido el uso de
documentos electrónicos y la firma electrónica avanzada en los procesos.
Esto se amplió el año 2014 a los procesos no reformados legalmente. Estas
prácticas se recogen en la ley Nº 20.886, implementada en el año 2016, haciendo
obligatoria la tramitación digital de los procesos. En el año 2019 se crea la
Oficina Judicial Virtual, con el objetivo de tramitar el 100 % de los procesos
judiciales en expedientes electrónicos en línea.
En el año 2020 se establece un sistema unificado de tramitación e interoperabili-
dad de todas las plataformas internas —Gestión Judicial Penal, Familia, Laboral,
Cobranzas y Civil— y externas al Poder Judicial. Este caso se destaca por su vo-
lumetría operacional, probablemente la más grande en lo que a transformación
digital del Estado se refiere: 476 tribunales dependientes, más de 12.000 funcio-
narios, 34.000 abogados que interactúan con el sistema. Asimismo, se ha sos-
tenido un alza en el ingreso de causas, pasando de 2,5 a 3,6 MM entre los años
2014 y 2019. Ingresan cerca de 5 MM de escritos anualmente. Se incorporan
diariamente cerca de 400.000 páginas de escritos. Cuenta con 180 millones de
transacciones de interconexión en el año 2019, soportadas en 186 convenios.
Las principales lecciones obtenidas de esta experiencia son: el liderazgo
sostenido de la institucionalidad superior que ha generado equipos estables de
larga data, esfuerzos evolutivos y, al igual que en el caso del INAPI, existencia
de una visión de largo plazo. Todo esto se ha reflejado en el soporte normativo,
de infraestructura y apoyo para la gestión del cambio. En mayo del año 2020,
10 El director de la institución que lideró el proceso, Maximiliano Santa Cruz, fue elegido por Alta
Dirección Pública, renovado dos veces en su función, así que estuvo en su cargo 9 años.

por la pandemia de COVID-19, la Corte Suprema declaró el teletrabajo como el

sistema único de operación, lo que ha permitido mantener el acceso a la justicia
en todos los tribunales, salvo excepciones puntuales. Además del teletrabajo,
otra derivada del proceso de digitalización es su nuevo sistema de reportes en
línea de sus indicadores de gestión —sistema QUANTUM—.
3.3. El caso de la Superintendencia de Seguridad Social
La Superintendencia de Seguridad Social es una institución pública con más
de 90 años de existencia y una dotación de 300 funcionarios. Es la encargada
de regular, fiscalizar y revisar los reclamos de seguridad social laboral, como
los recaídos en licencias médicas y contra las actuaciones de las mutuales
de seguridad y las cajas de compensación. El ámbito de influencia es muy
significativo: se emiten aproximadamente 5 millones de licencias médicas,
el subsidio involucrado es de casi 3 puntos porcentuales del 7 % que pagan
los trabajadores de Chile por su salud, y fiscaliza a más de 600 entidades de
seguridad social.
Una de sus labores es revisar las apelaciones de las resoluciones de las
COMPINES, entidades del sistema de seguridad social que dictaminan sobre
licencias médicas. Cuando se rechaza una licencia se puede revisar el caso por
dichas COMPINES y, en última instancia administrativa, por la Superintendencia
de Seguridad Social. Se reciben aproximadamente 70.000 casos anuales. Hasta
hace algunos años este procedimiento se soportaba completamente en papel.
Para recabar los antecedentes que se adjuntaban al expediente del proceso
señalado, la Superintendencia de Seguridad Social tenía que solicitar en papel
información a diversas entidades públicas y privadas. El 75 % del tiempo de
procesamiento era ocupado en «recabar información», probablemente una
experiencia extrapolable a buena parte de los procedimientos administrativos
complejos de la Administración pública. Por estos motivos, en promedio, la
Superintendencia de Seguridad Social respondía en 120 días las reclamaciones.
El año 2015 se inicia un proyecto de modernización, pasando a soportar su
procedimiento en formato electrónico y con interoperación de datos con diversas
entidades. El proyecto duró 36 meses contó con un financiamiento de 4 MMU$ de
parte del Programa de Modernización del Sector Público (https://modernizacion.
hacienda.cl/). De dichos recursos, el 75 % fue dedicado a inversión tecnológica.
No obstante, la mayor parte de los desafíos se dieron en el diseño estratégico,
reformulación del proceso que implicó un enorme esfuerzo para afinar detalles
normativos y requisitos de formularios, además de aspectos de gestión del
cambio, como por ejemplo, con diversos comités técnicos integrados por
funcionarios y entidades fiscalizadas.
Hoy, después de 17 meses de producción y la integración de 15 sistemas, el
promedio de respuesta es de 30,7 días. Se implementó un portal de información
específica para cada usuario —Escritorio: Mi Portal— que integra información
en línea de diversas fuentes, internas y externas. La Superintendencia de
Seguridad Social está conectada en línea con 60 entidades públicas y privadas,
constituyéndose en una de las entidades públicas con mayor grado de

interoperabilidad de Chile. En un comienzo el nuevo proceso electrónico tenía
ingresos en papel que se escaneaban, hoy en cambio, debido a la pandemia
por el COVID-19, el sistema mutó y el 98 % de los ingresos son vía web. El
80% de las notificaciones ahora son mediante correo electrónico. A la fecha, la
Superintendencia de Seguridad Social ha tramitado más de 130.000 expedientes
electrónicos, gestionados desde el domicilio de los funcionarios mediante la
modalidad de teletrabajo. El aumento de productividad reportado es de 52 %.
Además del teletrabajo, la disponibilidad de datos y documentos digitales
permitió la aplicación de técnicas de inteligencia artificial en el desarrollo de
propuestas de resolución.
En general, el caso muestra un trabajo de largo plazo con un enfoque integral,
que incluyó importante e innovadores esfuerzos en gestión del cambio. Se
basó en mejoras en los procesos y en la arquitectura, y en el uso de datos y
documentos digitales.
3.4. El caso de la ex Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras
(SBIF)
La Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras operó en forma
autónoma hasta mayo de 2019. Hoy forma parte de la Comisión para el Mercado
Financiero creada por la ley Nº 21.000, que es la entidad reguladora y supervisora
del mercado financiero de Chile, teniendo bajo su ámbito de supervisión más del
70 % de los activos financieros regulados en nuestro país.
La Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras fue creada en el
año 1925 como una institución pública autónoma en la Ley General de Bancos.
A contar del año 2013, consultorías externas dimensionaron los riesgos en
materia de procesos, de seguridad, control y gestión de personas vinculadas
al manejo documental, dado que existían 18 puntos de almacenamiento, 14
mil contenedores y 6,6 millones de páginas de documento dispersas, sin un
concepto de expediente.
A partir de dicho diagnóstico y con la participación de profesionales con
experiencia en el desarrollo de sistemas de información provenientes de la
Biblioteca del Congreso Nacional y de la Universidad de Chile, se definieron
metodologías de recolección y gestión de documentos digitales y físicos. Se
adquirió equipamiento de digitalización de alta gama, servidores, modelos de
respaldos, ancho de banda, entre otros, que dieron soporte a un sistema de
gestión documental apropiado. El equipo profesional sistematizó la legislación
nacional atingente y las normativas SBIF (2019) específicas en materia
financiera y bancaria, por medio de una alianza estratégica con la Biblioteca
del Congreso Nacional. Hoy dispone de toda la historia de cada norma desde
el año1988 a la fecha, en una recopilación normativa en línea (https://www.
leychile.cl/Navegar?idNorma=1077207) permanentemente actualizada.
El sistema fue pensado con un enfoque sistémico, asegurando el uso de

estándares internacionales en materia de procesamiento y digitalización de la
documentación (ISO 15489), de preservación digital, metodologías de gestión
de documentos (UNE-ISO 15489-1:2016) y directrices para la implementación
de la digitalización de documentos (UNE-ISO/TR 13028:2011) a fin de disponer
de archivos digitales migrables y preservables en el tiempo. Es así como la
metadata de procesamiento utiliza Dublin Core, EAD, BIBO, METS y campos SBIF.
La digitalización se realiza en TIFF 300 y 660 DPI; hace uso de OCR y genera
archivos PDF y PDF/A -1. La preservación digital se basa en el modelo OAIS.
La plataforma tecnológica optimizó la tramitación documental en toda la
institución, incorporando elementos de control interno y gestión del ciclo de vida
documental completo, lo que permite:
a) tramitar documentación híbrida, vale decir, documentos en papel con sus
versiones digitalizadas, documentos recibidos en formatos digitalizados y
electrónicos, así como documentos electrónicos generados en los procesos
internos con firma electrónica avanzada.
b) preservar tanto la data del proceso administrativo como el historial de la
tramitación.
c) asegurar los valores de instrumento público de los documentos: auténticos,
íntegros, fiables, disponibles y, en el largo plazo los propios archivos.
El sistema de gestión documental desarrollado, permite hoy el control del
100% de la información que ingresa y sale de la institución; el control y registro
completo del proceso de tramitación con todas sus actividades en 82.774
expedientes digitales; almacenar los cientos de miles de documentos en bases
de datos con estándares de preservación digital; el resguardo de los archivos
en papel en su vida útil; mayor capacidad de proceso diario, con un aumento
de volumen y trazabilidad de los despachos; disminución de uso de papel e
impresoras, así como escritorios limpios.
La plataforma es flexible y empaquetable. Cada entregable se ha desarrollado
con objetivos concretos y se ha documentado. Esto es un gran logro del Estado
de Chile, el cual debiera estar al alcance de gran parte de sus servicios públicos,
pues cada capa del sistema es adaptable a las definiciones tecnológicas de
otras entidades y a sus motores de base de datos.
Nuevamente el caso muestra una visión de largo plazo desde la alta dirección,
una institucionalidad estable que permitió los desarrollos y mejorías, además
de un importante apoyo en recursos financieros. Se destaca, en comparación
con los otros casos, por su intenso enfoque en la gestión documental y la
preservación digital con uso de estándares internacionales.
4. Estándares de desarrollo
de gestión documental
Si queremos pasar del mandato legal genérico a un sistema real de funcionamiento,

es clave entender la disciplina de la gestión documental. No resulta simple, pues
ella está muy alejada de la cultura imperante en estos tiempos. De algún modo
la dimensión jurídica, pero sobre todo la tecnológica, obnubilan el diseño de
estos procesos. Sin embargo, lo esencial es la estructura lógica para organizar
los modos de funcionamiento. En el caso de la transformación digital de
procedimientos, es la lógica de la gestión documental la que entrega el soporte
conceptual adecuado. Carente de ese apoyo, la tecnología solo creará desorden
y desconexión.
Hoy en día la disciplina está muy desarrollada y estandarizada a nivel internacional.
Los grandes avances en gestión documental consideran estas normas técnicas.
Ese marco teórico es muy claro y cuenta con una gran cantidad de estándares
que inducen un desarrollo consistente, pero que al mismo tiempo puede provocar
inhibición. La estrategia adecuada es crecer gradualmente, pero siempre dentro
de una lógica evolutiva de crecimiento, sin salirse del camino trazado por los
estándares. Mientras se hace el análisis profundo de la institución, se pueden
identificar los procesos, roles, flujos y las entidades documentales asociadas a
cada proceso; y se puede avanzar en el desarrollo de la cadena de digitalización
de documentos en papel, instalando un repositorio documental.
Lo importante es tener claro cuál será el roadmap del proyecto, de manera
de poder estimar inversiones, capacitaciones, desarrollo y la implementación
gradual de los estándares.
Un SGD es un macroproceso que está compuesto de varias capas. Las principales
son la capa de tramitación y la capa archivo, así un SGD se puede representar
del siguiente modo:
Figura Nº 2
Producción
Recepción y
Conservación Proceso de Procesamiento
Gestión
Documental
Disposición Distribución
Consulta Trámite
Organización
A continuación, se enuncian las principales normas técnicas (ISO) y su función:

a) Formulación y desarrollo del proyecto: la principal norma para el desarrollo de
un SGD es la norma ISO 15.489, que resume un conjunto de buenas prácticas
para establecer un diagnóstico de las necesidades de la organización y alinear
la estrategia de gestión documental al plan estratégico institucional. Consta
de dos partes: UNE-ISO 15489-1: 2016, que contiene conceptos y principios;
y la UNE-ISO/TR 15489-2: 2006 que contiene directrices. En estas normas se
encuentran metodologías para diseñar e implementar procesos, instrumentos
técnicos, de gestión, KPI’s y herramientas de evaluación. Recientemente se ha
publicado una nueva norma, la UNE-ISO 30301:2019, más flexible, que ordena
dentro de un marco contextual las otras normas relacionadas con la gestión
documental.
b) Descripción de los documentos digitales: el esquema de metadata Dublin
Core Metadata Initiative, o DCMI (ISO 15.836) desarrolla una estandarización
semántica para estructurar los campos de las bases de datos destinados
a la descripción e identificación de los documentos. Posee un framework
de interoperabilidad semántica denominado RDF —resource description
framework— que permite publicar información en formatos de open linked
data.
c) Descripción de documentos de archivo: mientras Dublin Core está orientado a
la descripción de documentos, los archivos describen la estructura multinivel
de la documentación ordenada en colecciones, fondos, subfondos, etcétera.
Por otra parte, el ciclo vital de los archivos reconoce tres fases generales:
1) De archivo administrativo: en la cual se gestiona el documento en el ciclo
activo. Esta fase es complementaria al proceso de tramitación documental y
está presente en toda la fase activa.
2) De archivo central: en la cual se gestiona la documentación cuya utilización
deja de ser frecuente o denominada semiactiva. En esta fase se aplican los
criterios de evaluación y expurgo, traspasando la documentación valorada al
archivo histórico.
3) De archivo histórico: en la cual se gestionan los documentos históricos que
han sido evaluados y transferidos para preservación permanente. Es de valor
administrativo y patrimonial.
La gestión de los procesos asociados a las distintas fases archivísticas está
regulada por las siguientes normas:
1) Normas desarrolladas por el Consejo Internacional de Archivos ICA a través
del Planning Committee on Descriptive Standards (http://www.icacds.org.
uk/icacds.htm). Se encargan de entregar las guías y recomendaciones
internacionalmente acordadas sobre las mejores prácticas en la familia de
normas ISAD: norma internacional general de descripción archivística.
2) Evaluación y desarrollo de software de gestión documental: el desarrollo de

software para gestión documental está regulado por la norma MoRec2010:
Model Requirements for the Management of Electronic Documents and
Records. La misma provee una lista de requisitos funcionales que deben
cumplir los sistemas de gestión documental y que sirven de base para la
evaluación o para el desarrollo de software. La norma incorpora elementos
de interoperabilidad y de preservación de largo plazo que los softwares de GD
deben cumplir. En las especificaciones se concentran todas las normas ISO
que regulan el ciclo vital de la gestión documental.
4.1. El desafío de los documentos híbridos
En la actualidad los SGD son híbridos, ya que están compuestos por documentos
nativos digitales y documentos digitalizados que corresponden en su mayoría a
documentos en formato papel que son convertidos a objetos digitales. A lo largo
de la implementación de un sistema, esta distinción no se debe perder de vista
porque originan distintos esfuerzos de conservación.
4.2. Digitalización
Uno de los desafíos más importantes en un proceso de gestión documental
es contar con documentos digitales sustentables y migrables. Para ello es
importante aplicar una norma al momento de diseñar un proceso de digitalización,
ya que se debe tener como premisa que pasar un documento por un escáner
y obtener un archivo digital no es sinónimo de documento digitalizado. Para
que efectivamente sea así, se requiere de un proceso más largo y de mayor
costo, pues existen requisitos mínimos que se deben cumplir para convertir un
documento escaneado en un documento digital. Esto requisitos contemplan una
calidad de digitalización no inferior a 300 DPI, software de corrección y mejora
de captura, un software de OCR —Optical Character Recognition— que permitirá
transformar la captura en documentos indexables y contexto reutilizable.
Como guía para la digitalización de documentos se recomienda el uso de la
Norma UNE-ISO/TR 13028:2011 IN. Son directrices para la implementación de la
digitalización de documentos. Define especificaciones técnicas para la captura,
preservación patrimonial y metadata de imágenes. Se orienta a desarrollar
buenas prácticas que aseguran la preservación de los documentos digitales a
largo plazo. Determina las condiciones que deben cumplir los masters digitales
para asegurar la migración de los archivos en prevención de la obsolescencia
de los formatos. En la actualidad se ha incorporado el formato PDF/A como una
buena alternativa de preservación (https://www.iso.org/standard/63534.html).
4.3. Repositorio documental
El proceso de digitalización debe ir acompañado de la instalación de un
repositorio documental que permita administrar, almacenar e indexar los
documentos. Los software más utilizados son open source o free open source.
Entre los más conocidos se encuentran DSPACE, E-prints y Alfresco.
4.4. Preservación digital y Archivo Nacional

Como se ha mencionado, el principal problema es la preservación de los
objetos digitales. El papel puede durar cientos de años, mientras que los
objetos digitales pueden ser ilegibles en 10 a 15 años. Si bien cumplir los
estándares nos permite construir sistemas más sólidos para el logro de ese fin,
la transferencia de información de los documentos definidos como históricos al
Archivo Nacional para su destinación final, requiere de una norma que permita
definir la estructura, responsabilidades y la organización de un sistema de
preservación digital permanentemente. Esa es la función del modelo OAIS, UNE-
ISO 14721:2015. El modelo fue desarrollado por Consultative Committee for
Space Data Systems (CCSDS) con el objetivo de preservar la información de las
misiones aeroespaciales, ya que no había un estándar de preservación digital.
El modelo se consolidó al ser incorporado como norma en UNE-ISO 14721:2015.
Afortunadamente, en Chile el proyecto del Archivo Nacional Digital, hoy en pleno
desarrollo, se basó en esta norma.
Como se observa, la principal disciplina para la implementación de la ley de
Transformación digital del Estado es la gestión documental, una disciplina
madura y probada en los países más avanzados. No es excusa para evitar
el uso de estos criterios la densidad de su normativa técnica, pues como se
dijo, lo esencial es crecer evolutivamente dentro de esos marcos técnicos.
Lamentablemente, el desarrollo en Chile en el uso de estas normas es bajo y
no ha sido prioridad en el proyecto de transformación digital, ya que este se ha
concentrado en los habilitantes tecnológicos. Será un enorme desafío para cada
institución y para la Administración en general, considerar en la implementación
de dicha ley estos estándares. El mayor riesgo es un crecimiento no armónico que
genere elevados costos en pérdida de información y dificultades de integración.
5. Principales desafíos y riesgos en la

implementación de la ley Nº 21.180
Como se aprecia de la simple lectura de la ley Nº 21.180, de los casos revisados

y los estándares documentales reseñados, y teniendo en consideración,
además, las exigencias en gestión, recursos y capacidad técnica para
desarrollar los soportes electrónicos en el procedimiento administrativo, no
cabe duda que el problema de la implementación es un desafío más complejo
de lo que sugieren las aproximaciones intuitivas. No obstante, la abundancia
de recursos tecnológicos en el país, debiera existir una alerta especial sobre
la calidad de dicha implementación. Por eso es necesario tener presente los
factores generales que determinarán su éxito y aquellos que pueden constituirse
en riesgos. Dichos factores no tienen necesariamente que materializarse si se
generan respuestas inteligentes para gestionarlos.
1) Institucionalidad de Gobierno Digital: la madurez de nuestra institucionalidad

es precaria. Recién creada legalmente el año 2017 y muy dependiente del
gobierno de turno, no cuenta con todas las capacidades estratégicas y
técnicas permanentes que demandan los esfuerzos que aquí se tratan. La
práctica ha sido la constitución de equipos con cada gobierno —de solo 4
años— con lo cual se tiende a perder profundidad y habilidades técnicas. Si
bien es cierto la ley obliga a los servicios a implementar la ley, un mínimo de
realismo y seriedad en la ejecución de esa política pública sugiere que en
ciertos casos se requerirá de un programa especial de apoyo desde el nivel
central. El caso más dramático tal vez sea el de los municipios. A la fecha,
el Gobierno Digital por dificultades para asumir más responsabilidades
y tal vez por diseño, no ha generado suficiente apoyo en ese sentido. Ha
existido un trabajo fuerte en servicios habilitantes generales, pero no en el
corazón de la reforma que es gestión documental electrónica al interior de
los órganos de la Administración del Estado, eso sigue siendo un desafío
enorme.
2) Estándares de interoperabilidad: el país ha hecho esfuerzos erráticos en la
materia, debido no solo a la normativa y los equipos de trabajo involucrados,
sino por su capacidad real de implementar una adecuada estandarización.
No es una buena base para creer que en una implementación de la ley
Nº 21.180 pueda contarse una historia distinta. A la fecha, y a menos de
un año de la entrada en vigencia de la ley, no existe una solución adecuada
para la mayoría de las instituciones públicas.
3) Identidad digital: el país ha avanzado en la materia con la firma electrónica,
la clave única y otras soluciones, pero no lo ha hecho con la velocidad y la
seguridad requeridas. Hace algunos meses, el gobierno trató de autenticar
mediante biometría la entrega de la clave única pese a las advertencias
de los expertos, y, en pocas horas, el sistema de seguridad fue hackeado.
En general, no tenemos normativa, institucionalidad y una estrategia
completamente clara para desarrollar esta infraestructura. La OCDE ha
recomendado explícitamente pensar en un sistema de identidad digital con
distintos niveles de soluciones, que equilibre la facilidad para su desarrollo
con la seguridad del sistema. Asimismo, se ha recomendado trabajar con
el sistema bancario para generar sinergias en el desarrollo y en el uso del
sistema, tal cual ha sucedido en Dinamarca y Estonia. Probablemente, el
Servicio de Registro Civil e Identificación tendrá un papel importante en este
tema, pero su institucionalidad y capacidades deberían ser fortalecidas
para dar garantías de buen desarrollo.
4) Sistema de notificaciones: la ley establece un nuevo sistema, el cual, de
un modo parecido a la identidad digital, estará asentado en el Servicio de
Registro Civil e Identificación. El sistema no está implementado ni siquiera
a nivel de marcha blanca, y se sabe que si falla no solo podría generar
problemas operacionales significativos, sino que de legitimidad.
5) Protección de datos personales: como ha quedado demostrado, el uso

de datos personales y sensibles será un factor clave para la fluidez en las
tramitaciones con interoperación. Hoy, la ley exige autorizaciones explícitas
en materia de datos sensibles, entonces: ¿qué podría ocurrir si esas
autorizaciones no ocurren?, ¿están los sistemas diseñados para facilitar
dichas autorizaciones? Por otra parte, lamentablemente Chile no cuenta,
nuevamente, con una institucionalidad robusta en materia de protección de
datos personales, existiendo actualmente un proyecto de ley en discusión en
el Congreso. El riesgo por una parte es que se implementen soluciones sin
tener los criterios adecuados y, por otra, que dichos criterios cambien con la
nueva institucionalidad después que los sistemas estén implementados.
6) Brecha digital en la sociedad: como ha quedado demostrado durante la
pandemia por COVID-19, y considerando las métricas señaladas al principio
de este artículo, en el país existen brechas considerables en materia de
conocimientos, cobertura y calidad en materia digital y, en especial, en el
acceso a internet. El caso más aleccionador es el de la Superintendencia de
Seguridad Social, pues ese servicio cuenta con usuarios que se acercan a la
realidad promedio del país. En España se dio mucha atención al fomento de
prácticas especiales para apoyar a la ciudadanía en esta materia. En esta
misma línea, es probable que se deban desarrollar servicios de apoyo en
cada institución, pero también a nivel central y, en particular, en relación a la
usabilidad de los servicios digitales. Ayudaría mucho impulsar un programa
sistemático de monitoreo de esta problemática, en temas de acceso y
calidad de servicios digitales del sector público.
7) Otros riesgos: es importante tener conciencia, al menos a nivel de enunciado,
sobre la implementación de estándares de gestión documental11, pues se
debe hablar un mismo idioma que facilite la interoperación y cosecha de
información; así como también la longevidad de la actual firma electrónica
avanzada y la ciberseguridad.
6. Propuestas estratégicas
Se entiende por estrategia —siempre conviene recordarlo— aquellas propuestas

pertinentes y razonables en función de alcanzar una visión, considerando las
capacidades y restricciones. Implica un conjunto de objetivos adecuados y
factibles. No se trata de identificar todas las acciones teóricamente posibles
para cerrar todas las brechas. En este sentido, el proceso de transformación
digital del Estado es un proceso continuo.
Agréguese a lo anterior, que no resulta posible soslayar que Chile enfrenta
restricciones importantes en lo económico, social, institucional, como en el
11 Ver análisis en sección de gestión documental.

capital humano disponible en diversos ámbitos técnicos. En este contexto, la

estrategia debe ser muy conservadora y atender a los siguientes aspectos.
1) Someter a consulta pública los reglamentos de la ley Nº 21.180: en Chile
hasta hace poco tiempo existía cierto consenso sobre la buena práctica de
consultar públicamente y con tiempo suficiente las regulaciones clave. El
tiempo restante para la promulgación de la ley Nº 21.180 es escaso, pues
deben estar totalmente tramitados y publicados en noviembre del año
2020. Los antecedentes señalados en este artículo, como la experiencia
internacional y, en general, la experiencia en procesos complejos de
implementación de políticas públicas, recomiendan la participación amplia
no solo para recibir ideas que mejoren los diseños sino para sensibilizar a
un conjunto amplio de actores en miras a implementar mejor la regulación.
En el caso particular, además existen importantes aristas técnicas y
razonamientos prácticos cuyo análisis necesita un grupo ampliado
de actores para tener mejores aportes. Para esto es posible emplear
herramientas modernas de participación.
2) Diseñar una gradualidad pensada en segmentos institucionales y de
procesos: es evidente que la implementación será desafiante, pero lo será
mucho más para servicios pequeños y municipios. Al mismo tiempo, los
procesos más complejos, es decir, aquellos cuya tramitación requiere más
antecedentes e interacción institucional, tampoco debieran arrancar la
implementación. En todos estos casos, debiera fijarse el plazo máximo en el
año 2024, no en el año 2021.
3) Establecer una unidad responsable de la implementación, con línea base
y monitoreo público: también existe consenso sobre que procesos de
esta naturaleza debieran tener responsables claros que generen métricas
precisas de avance y pendientes. La implementación es una disciplina en sí
misma, en particular en el sector público. El país tiene varios casos recientes
de serios problemas de implementación. El Gobierno Digital debiera
desarrollar esa capacidad de un modo específico. Se podrá argumentar
que la responsabilidad es de cada servicio, pero eso es formalismo. La ley
fue impulsada por el gobierno central y es evidente que muchas entidades
públicas no tienen la capacidad suficiente, además de ser ineficiente
en muchos casos abordar soluciones de modo individual. Esa unidad de
implementación debiera generar conocimientos, transparencia en el proceso
y apoyos transversales y especializados cuando se requieran.
4) Desarrollar un comité técnico de alto nivel en materia de fijación de
estándares: que a lo menos debiera tener un representante del Gobierno
Digital, del Archivo Nacional y de la Contraloría General de la República y
otros actores clave en gestión documental. No solo debiera hacer un trabajo
continuo de fijar los estándares, sino mejorarlos, adaptarlos, monitorear su
implementación y difusión. Será un desafío integrar adecuadamente las
facultades del Archivo Nacional con las de otras entidades. La función de
este comité debiera ser permanente y estar blindado contra los cambios por
razones políticas que suelen ocurrir en el Gobierno Digital.
5) Generar mecanismos que contribuyan a la estandarización funcional de
las soluciones de proveedores privados: hoy existen pocas soluciones para
gestión documental desde el sector público, las que se ofrecen vienen desde
empresas privadas. Existe un importante riesgo que dichas soluciones sean
de baja calidad y que no consideren los estándares y modelos públicos. El
país ha tenido malas experiencias en regular soluciones tecnológicas, por
ejemplo, en los servicios de salud y en el sector municipal. Existe el riesgo
que algunas soluciones aparentemente fáciles de implementar y de bajo
costo terminen dominando el mercado público, generando eventualmente
problemas de captura técnica. Para esto se podrían generar convenios marco
—labor de la Dirección de Compras y Contratación Pública— adecuados, que
incluyan los estándares necesarios.
6) En la misma línea, complementariamente a las soluciones privadas, el sector
público debe hacer una inversión para poner en valor soluciones públicas ya
implementadas en SGD, en especial, aquellas intensivas en soluciones open
source. Esto puede ser completamente o con soluciones modulares. Por
ejemplo, se podría aprovechar el sistema de la Comisión para el Mercado
Financiero basado en el desarrollo anterior de la ex Superintendencia de
Bancos e Instituciones Financieras o el perteneciente a la Superintendencia
de Casinos. Dichas soluciones deberían empaquetarse y ponerse a
disposición de otros servicios, además de generar apoyos de capacitación y
mantención.
7) Crear una plataforma web de gestión del conocimiento: que sirva de
repositorio ordenado de buenas prácticas, manuales, políticas, estándares
que faciliten la implementación de las instituciones públicas.
8) Estandarizar y apoyar la creación de formularios: como se dijo antes, los
formularios electrónicos son una obligación legal para los procedimientos
de mayor frecuencia. Diseñar e implementar bien un formulario no es
trivial, y al mismo tiempo es una enorme oportunidad para simplificar y
estandarizar el modelo de datos. Si cada institución genera sus formularios
sin la adecuada coordinación, podría significar problemas importantes para
temas como la interoperación12.
9) Priorizar la calidad de los repositorios documentales en cada institución:
un sistema de gestión documental debe considerar un buen repositorio
documental independiente con capas de tramitación. Dichos repositorios,
bien desarrollados, serán una garantía ante la pérdida de documentación y,
por tanto, una salvaguardia ante errores de implementación en los sistemas
de tramitación. Al mismo tiempo, si se cumplen los estándares, facilitará la
interoperación y la gestión de archivística con el Archivo Nacional.
12 Esos formularios debieran ser pensados inteligentemente para facilitar la gestión de datos
personales.
10) Fortalecer el rol y la capacidad del Archivo Nacional: ya se ha argumentado

la importancia de esta institución en la preservación de los documentos
digitales, especialmente considerando los elevados riesgos en la materia,
pero al mismo tiempo debiera ser un referente técnico en estandarización
documental como en materia de transparencia. Hoy, ese proyecto no tiene
los recursos de continuidad asegurados. Un Archivo Nacional Electrónico
será la base para una profundización de la transparencia del Estado.
11) Desarrollar un programa y modelos de gestión del cambio: los esfuerzos
en este aspecto, como quedó demostrado con los casos estudiados, son
mayores incluso que los esfuerzos tecnológicos en sí mismos. El cambio
cultural será un desafío muy relevante, y sobre los cuales no hay mucha
experiencia a la que acudir en busca de soluciones. Generar sistemas que
faciliten el compartir experiencias y conocimientos en la materia tendrá un
valor significativo. Asimismo, parece recomendable, por la envergadura del
proyecto acercar posiciones con las asociaciones de funcionarios.
12) Fortalecer el sistema de financiamiento de proyectos tecnológicos:
esto implica mejorar el sistema de evaluación y monitoreo de EVALTI13
incorporando criterios sistémicos e integrándolos de mejor manera a las
decisiones financieras de la Dirección de Presupuestos. Los recursos son
particularmente escasos y la complejidad de los modelos de impacto
es elevada, de ahí esta necesidad. La misma Dirección de Presupuestos
debiera desarrollar mayores capacidades analíticas y estratégicas en
materia de transformación digital, para tener mejores criterios de diseños
presupuestarios en este caso.
13) Fortalecer el sistema de medición de satisfacción usuaria: considerando
especialmente servicios digitales y usando soluciones de similar naturaleza
para la medición misma.
14) En un mediano plazo, y considerando que el proceso de transformación
digital es un trabajo de largo aliento y continuo, se debe fortalecer la
institucionalidad de Gobierno Digital14 y del Servicio de Registro Civil
e Identificación. En particular, se deben profesionalizar los gobiernos
corporativos de estas instituciones, distinguiendo con claridad funciones
de desarrollo o gestión de servicio críticos —permanentes: identidad digital,
interoperación, servicios compartidos, entre otros— de funciones de diseño
de política pública. La evidencia de los permanentes cambios en Gobierno
13 EVALTI es el sistema de Evaluación de los Proyectos Tecnológicos del Gobierno Central, creado
en el Programa de Modernización del Sector Público del Ministerio de Hacienda, hoy administrado
conjuntamente por la Dirección de Presupuesto y el Gobierno Digital.
14 Los directores de Gobierno Digital en Chile suelen durar en promedio un año, debido a los
constantes cambios políticos de los ministros y subsecretarios. Esta situación es incompatible,
sin mediar ajustes importantes, con un trabajo que exige continuidad y foco en proyectos de
mediano y largo plazo. Una alternativa razonable de ubicación institucional es el Ministerio de
Hacienda, no sin inconvenientes, pero es una opción al menos con ganancias en estabilidad y
mejor coordinación presupuestaria.
Digital en estos últimos 6 años, sugieren fuertemente esta necesidad. En

el caso del Servicio de Registro Civil e Identifícación, dada sus elevadas y
futuras responsabilidades en materia de identidad digital y notificaciones
electrónicas, se debería reforzar su gobierno corporativo, pensando en
algún consejo técnico y en el modo de designación de su director nacional,
hoy muy dependiente de los cambios políticos.
Conclusiones
La implementación de la ley Nº 21.180 es uno de los mayores desafíos para

la modernización del Estado en mucho tiempo. Si se logra implementar
bien, tiene un importante potencial de beneficios para mejorar la eficiencia,
transparencia, calidad de los servicios públicos y, en general, las capacidades
basales del Estado. Considerando su complejidad técnica, tecnológica y jurídica,
implica esfuerzos sustantivos en estrategias, programas, proyectos y gestión
del cambio. Por lo mismo, se requiere fortalecer las capacidades y formatos
institucionales asociados a esta política pública, profesionalizando y generando
mecanismos de trabajo técnico de largo plazo. Existen riesgos importantes
que podrían impedir su implementación en tiempo y forma o generar mayores
problemas si no se toman las medidas adecuadas.
Un pilar fundamental para el éxito de los proyectos de los órganos de la
Administración del Estado es el grado de involucramiento de los jefes de
servicio, ya que será su responsabilidad liderar el proceso a través del monitoreo
permanente, la gestión de los recursos y el impulso del cambio cultural al interior
de la organización.
Esta es una típica reforma de largo plazo, que pertenece no a un gobierno de turno
sino al Estado en su conjunto. Si logra sus objetivos generará una plataforma
que debiera aumentar el uso intensivo de datos y las innovaciones públicas y, en
definitiva, una anhelada transformación que agregará valor público.
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de Chile, Santiago, Chile, 28 de agosto de 1998. Última modificación 17 de
febrero de 2012.
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certificación de dicha firma. Diario Oficial de la República de Chile, Santiago,
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los actos de los órganos de la Administración del Estado. Diario Oficial de la
República de Chile, Santiago, Chile, 29 de mayo de 2003. Última modificación
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públicas. Boletín Oficial del Estado, Madrid, España, 2 de octubre de 2015.
• Ministerio de Educación Pública (1929). Decreto con fuerza de ley
Nº 5.200, de 1929, sobre instituciones nacionales patrimoniales dependientes
del Servicio Nacional del Patrimonio Cultural. Diario Oficial de la República
de Chile, Santiago, Chile, 10 de diciembre de 1929. Última modificación 3 de
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• SBIF. (2019). Circular de bancos Nº 2.409, de 1988, y circular de instituciones
financieras Nº 798, de 1988, ambas de la Superintendencia de Bancos e Institu-
ciones Financieras. Versión de 23 de diciembre de 2019. Obtenido de https://
nuevo.leychile.cl/navegar?idNorma=1077207&idParte=9837639&idVersion=
BOLETÍN JURÍDICO ANUARIO 2020

DICTÁMENES RELEVANTES
Nº Materia Submateria Suma
Convenio de cooperación entre el Ser-

vicio Agrícola y Ganadero y el Servicio
Convenios inte- Nacional de Pesca y Acuicultura no im-
1.946 Acuicultura
rinstitucionales plicó delegación de funciones propias.
Se adoptaron diversas medidas en la
emergencia ambiental que indica.
El régimen voluntario de porcentaje de

reducción de siembra solo puede ser
Reglamento solicitado por el titular de la concesión
922 Acuicultura sanitario de de acuicultura o por el controlador del
acuicultura grupo empresarial en el que se encuen-
tre la persona jurídica a quien esta le
fue conferida.
Sobre la forma de determinar si el diario

electrónico que se singulariza resulta
Derechos de
idóneo para efectuar las publicaciones
9.067 Aguas aprovechamiento
que se indican en el marco del artícu-
de aguas
lo 131, inciso segundo, del Código de
Aguas.
La Fundación para la Innovación Agra-

Atribuciones de ria está sujeta a la fiscalización de esta
Facultades de
7.535 la Contraloría Contraloría General, en conformidad
fiscalización
General con el artículo 16, inciso segundo, de la
ley Nº 10.336.
Atribuciones de Autoriza procedimiento simplificado

Rendición de
7.813 la Contraloría para rendir las cuentas de la subvención
cuentas
General de educación que indica.
Las transferencias de recursos de la

asignación de gratuidad 2016, no se su-
jetan a la resolución Nº 30, de 2015, de
Atribuciones de
Rendición de este origen, que Fija Normas de Proce-
8.007 la Contraloría
cuentas dimiento sobre Rendición de Cuentas.
General
Acoge solicitud de reconsideración de
las conclusiones de los informes finales
que se indican.
Sobre responsabilidad de la autoridad

Atribuciones de por su actuar en contravención a la
Responsabilidad
8.243 la Contraloría jurisprudencia administrativa de esta
administrativa
General Contraloría General, relativa a la con-
fianza legítima.
234 Boletín Jurídico 2020
La normativa actualmente vigente so-

bre la materia no contempla dentro de
la obligación de reforestar o regenerar,
producto de la acción de corta o explo-
6.271 Bienes públicos Bosque nativo
tación del bosque nativo, la opción de
sustituir dicha reforestación o regene-
ración por la recuperación de superficie
para cultivos agrícolas.
A Carabineros de Chile le compete de-

terminar la aplicación de la normativa
Carabineros de Seguridad privada
2.728 en materia de seguridad privada para
Chile en condominios
los conserjes de recintos habitaciona-
les.
Al efectuar grandes compras, las enti-

dades deben comunicar la intención a
todos los proveedores adjudicados en
2.781 Compras públicas Grandes compras la respectiva categoría, sin que puedan
restringir la selección solo a aquellos
que, estando allí catalogados, tengan
productos de una marca específica.
No procede que el Servicio Nacional de

Pesca y Acuicultura exija a los titulares
de proyectos acuícolas que se indican,
Concesiones de Pertinencia de
8.242 la pertinencia de ingreso al Sistema de
acuicultura ingreso al SEIA
Evaluación de Impacto Ambiental, para
efectos de su inscripción en el Registro
Nacional de Acuicultura.
Asignación de concesión marítima en

Concesiones División de socie- caso de una división de sociedad anó-
7.810
marítimas dades anónimas nima no requiere autorización previa del
Ministerio de Defensa Nacional.
Contraloría Imparte instrucciones con motivo del

Organización y
5.210 General de la plebiscito nacional de 26 de abril de
atribuciones
República 2020.
Contraloría Autoriza procedimiento simplificado

Rendición de
2.768 General de la para rendir cuentas de los programas
cuentas
República de Fonasa que se indican.
La publicidad de productos farmacéuti-

cos solo es permitida respecto de aque-
llos de venta directa y no puede incluir
Organización y el precio ni los descuentos aplicados a
2.739 Control sanitario
atribuciones este. No adolece de ilegalidad el plazo
en que el Instituto de Salud Pública de
Chile resolvió las solicitudes de autori-
zación de publicidad.
El pago del aporte por gratuidad, esta-

Aporte por blecido por la ley Nº 20.845, debió efec-
33.268 Educación
gratuidad tuarse según los términos fijados en el
reglamento de que se trata.
235
Dictámenes Relevantes
No corresponde el pago de la subven-

ción de apoyo anual al mantenimiento
Subvenciones
913 Educación en la situación de que se trata, por no
educacionales
cumplirse la finalidad y condiciones
para la misma.
Plazo de cinco años para exigir el pago

de los montos de la subvención escolar,
que fueron retenidos a los sostenedo-
res por el incumplimiento de deudas
Subvenciones
2.734 Educación previsionales, se cuenta desde que las
educacionales
obligaciones referidas a esas sumas
fueron reconocidas contablemente.
Desestima solicitud de reconsideración
del dictamen Nº 77.369, de 2016.
En ejercicio de las funciones relaciona-

das con la asistencia social y en el con-
texto del brote de COVID-19, municipali-
Emergencia Organización y
E5666 dad puede costear gastos funerarios de
sanitaria atribuciones
habitantes de su comuna, en tanto se
verifique por medios idóneos la necesi-
dad de tal medida.
Compete a las jefaturas superiores de

los servicios determinar las medidas
8.506 de gestión extraordinarias que deben
tomar en sus organismos con ocasión
del brote de COVID-19.
Los alcaldes pueden adoptar algunas

de las medidas de gestión que se indi-
can, para la eficiente y continua gestión
8.773 institucional, en atención a las parti-
culares condiciones derivadas de la
emergencia sanitaria provocada por el
COVID-19.
Por razones de salud pública derivadas

del brote de COVID-19, y con carácter
excepcionalísimo, puede encargarse a
choferes del Departamento de Adminis-
Organización
Emergencia tración de Educación Municipal prestar
9.074 y atribuciones
sanitaria servicios en el Departamento de Salud
municipales
Municipal. Decreto de alerta sanitaria
no exime a las municipalidades de aca-
tar las prohibiciones que las diversas
leyes de incentivo al retiro contemplan.
Compete a las autoridades expresamen-

te habilitadas por la Carta Fundamental
adoptar medidas que afecten derechos
Estado de
constitucionales en el estado de excep-
excepción Organización y
6.785 ción de catástrofe. Participación de
constitucional de atribuciones
alcaldes en medios de comunicación
catástrofe
debe limitarse a la entrega de informa-
ción necesaria para el cumplimiento de
las funciones municipales.
Concejos municipales y consejos re-

gionales se encuentran facultados
Estado de Organización y para efectuar sesiones remotas, ante la
excepción atribuciones en situación de emergencia que afecta al
6.693
constitucional de municipios y go- país por el brote de COVID-19. Cuenta
catástrofe biernos regionales pública municipal puede realizarse a
través de medios electrónicos, en las
condiciones que indica.
No existe obligación de prorrogar el car-

Alta dirección go de jefe de departamento que conser-
8.124 Estatuto general
pública va en propiedad un funcionario que sir-
ve un empleo de alta dirección pública.
Subsidio previsto en el Nº 2, del artícu-

lo 24 del decreto Nº 104, de 1974, del
Ministerio de Defensa Nacional, solo
Acuerdo de unión
3.059 Estatuto general debe ser concedido por haber contraído
civil
matrimonio, sin que pueda otorgarse a
quienes han celebrado un acuerdo de
unión civil.
Tiempo durante el cual los funcionarios

hacen uso de licencia médica, feriado o
permiso con goce de remuneraciones
debe considerarse como trabajado para
3.274 Estatuto general Asignaciones
efectos del cálculo de la asignación pre-
vista en la ley Nº 21.132, la que debió
ser enterada a contar del 31 de enero
de 2019.
Declaración de vacancia por salud in-

compatible requiere que previamente
Declaración de
la comisión de medicina preventiva e
33.241 Estatuto general vacancia por salud
invalidez respectiva evalúe, con o sin la
incompatible
comparecencia del servidor, la irrecupe-
rabilidad de su salud.
En atención a las especiales funciones

que desarrolla el personal de las plan-
Derechos tas I y II de Gendarmería de Chile, aquel
918 Estatuto general
funcionarios no puede ejercer la prerrogativa conte-
nida en el artículo 66 ter del Código del
Trabajo.
Funcionario a contrata, grado 14, no for-

maba parte del universo de eventuales
beneficiarios del encasillamiento en
cargos vacantes en la planta del ser-
8.010 Estatuto general Encasillamiento
vicio de salud que indica, al 30 de no-
viembre de 2017, según lo dispuesto en
el artículo décimo transitorio, letra b),
de la ley Nº 20.972.
Sobre cargos de exclusiva confianza en

7.817 Estatuto general Estatutos
las intendencias del país.
237
Funcionarias que hagan uso de permiso

posnatal parental en la modalidad de
2.751 Estatuto general Feriados media jornada, pueden excepcional-
mente gozar de feriado legal, fracciona-
dos en medios días.
Tiempo de traslado empleado para

efectuar una comisión de servicios a
continuación de la jornada ordinaria de
Horas trabajo, no debe ser considerado como
extraordinarias desempeño de horas extraordinarias.
Labores extraordinarias deben ser con-
tabilizadas desde el término de la jorna-
da ordinaria.
Autorización de licencias médicas

se encuentra regulada por el decreto
Nº 3, de 1984, del Ministerio de Salud.
Empleador debe adoptar medidas desti-
33.212 Estatuto general Licencias médicas
nadas a controlar el debido cumplimien-
to de licencias médicas, respetar el re-
poso indicado y puede disponer visitas
domiciliarias a trabajador enfermo.
No resulta suficiente invocar razones de

menoscabo presupuestario, fundado en
el pago de la asignación profesional a
Personal a
8.725 Estatuto general funcionarios a contrata con confianza
contrata
legítima, para disminuir el grado al que
se encuentran asimilados esos emplea-
dos.
Descuentos por atrasos y ausencias in-

justificadas de servidores contratados
Personal a hono-
33.224 Estatuto general a honorarios deben calcularse sobre el
rarios
monto de los honorarios brutos, previas
las deducciones legales.
No procede proporcionar alimentación

ni movilización como tampoco pagar
una asignación compensatoria de los
Práctica profe-
31.881 Estatuto general respectivos gastos a licenciado en
sional
Ciencias Jurídicas que realiza su prác-
tica profesional en corporación de asis-
tencia judicial que indica.
El uso de herramientas tecnológicas

para realizar actuaciones en un proce-
so disciplinario resulta necesario en el
Procedimientos contexto de crisis sanitaria que afecta
disciplinarios al país, por el brote de COVID-19, para
que el fiscal pueda proseguir con su tra-
mitación sin exponer a riesgos su salud
y ni la de los demás intervinientes.
Bases generales de la Subsecretaría

de Redes Asistenciales que regulan los
concursos internos de encasillamien-
Provisión de
67 Estatuto general to para proveer cargos titulares de las
cargos
plantas de técnicos, administrativos y
auxiliares de los servicios de salud, se
ajustan a derecho.
Jefes de servicios se encuentran fa-

cultados para disponer el pago de los
honorarios pactados por períodos men-
Estatutos general Personal a suales, por los servicios que han debido
6.962
y municipal honorarios prestarse en marzo de esta anualidad,
sin tener que esperar el vencimiento del
mes, ante la situación sanitaria produci-
da por el COVID-19.
Asistentes de la educación regidos por

Asignaciones la ley Nº 21.109 solo tienen derecho a
Estatutos
2.927 asistentes de la la asignación de experiencia, en los tér-
especiales
educación minos previstos en el artículo 48 de ese
nuevo estatuto.
Asistentes de la educación solo tienen

derecho a la asignación de experiencia,
Asignaciones
Estatutos consagrada en el artículo 48 de la ley
3.280 asistentes de la
especiales Nº 21.109, sin que puedan percibir, con-
educación
juntamente, otros beneficios de similar
naturaleza.
Docentes no pueden percibir beneficios

ajenos al sistema remuneratorio que los
Estatutos Asignaciones
3.270 rige, o que no cumplan los requisitos
especiales docentes
para su otorgamiento, como ocurre con
la asignación que indica.
Los choferes y las manipuladoras de

alimentos de los establecimientos
Estatutos Asistentes de la
1.886 educacionales no son asistentes de la
especiales educación
educación, en los términos que prevé el
artículo 9º de la ley Nº 21.109.
Los servicios locales de educación pú-

blica tienen la facultad de adelantar el
Estatutos Asistentes de la término del feriado estival de los asis-
2.735
especiales educación tentes de la educación de su dependen-
cia hasta en cinco días hábiles, previos
al inicio del año escolar.
Atiende oficio Nº 3.503, de 2019, de la

secretario general (S) del Senado, sobre
Estatutos Asistentes de la
2.926 el derecho a colación de los asistentes
especiales educación
de la educación, luego de la entrada en
vigencia de la ley Nº 21.109.
Asistentes de la educación que indica

no tienen derecho al reajuste de remu-
neraciones del sector público, que otor-
Estatutos Asistentes de la gó la ley Nº 21.126. Aquellos pueden
8.110
especiales educación hacer uso de su feriado en una época
distinta a la prevista en la ley Nº 20.994,
siempre que sea a continuación de su
descanso maternal o licencia médica.
239
Funcionarios de los departamentos de

administración de educación munici-
pal, reubicados en la misma entidad
Estatutos
2.093 Código del Trabajo edilicia de conformidad con el artículo
especiales
trigésimo octavo transitorio de la ley
Nº 21.040, continúan afectos al Código
del Trabajo.
No procede que la Empresa Nacional

del Petróleo se obligue mediante un
Estatutos acuerdo tácito a pagar a dirigentes sin-
2.740 Código del Trabajo
especiales dicales las remuneraciones, beneficios
y cotizaciones previsionales, en el ejer-
cicio de sus labores sindicales.
En el cómputo del feriado de los em-

pleados regidos por el Código del Tra-
bajo no deben contabilizarse los días
Estatutos sábados, domingos y festivos, indepen-
5.347 Código del Trabajo
especiales diente de la jornada que tengan. Los
permisos administrativos deben com-
prender tales días solo si el trabajador
debe desempeñarse en alguno de ellos.
Imparte instrucciones sobre la titula-

ridad de las horas de extensión a con-
Estatutos trata, para los profesionales de la edu-
E5664 Estatuto docente
especiales cación titulares, de conformidad con lo
prescrito en el artículo único de la ley
Nº 21.176.
Educadores tradicionales que sean

profesionales de la educación, y los ha-
bilitados o autorizados conforme al de-
Estatutos
1.333 Estatuto docente creto Nº 301, de 2017, del Ministerio de
especiales
Educación -que reglamentó la calidad
de educador tradicional-, se rigen por la
ley Nº 19.070.
No procedió el uso de la facultad conte-

nida en el artículo 34 C, inciso tercero,
Estatutos de la ley Nº 19.070, ya que quien ejerce
2.778 Estatuto docente
especiales la plaza de inspector general no cesa
por haber expirado en su cargo el direc-
tor que lo designó.
Seguro de vida que el personal de la

Policía de Investigaciones de Chile está
obligado a mantener debe ser contrata-
Estatutos Policía de Investi- do con la Mutualidad de Carabineros,
1.899
especiales gaciones de Chile en virtud de lo dispuesto en el artículo
121 del decreto con fuerza de ley Nº 1,
de 1980, del Ministerio de Defensa Na-
cional.
Periodo asistencial obligatorio debe ser

de desempeño efectivo, sin perjuicio de
Estatutos Profesionales
916 los permisos o autorizaciones que pue-
especiales funcionarios
dan concederse en la situación de que
se trata.
La comisión de selección del concurso

que se indica determinó, en el marco de
Estatutos Profesionales sus atribuciones, el cumplimiento del
5.359
especiales funcionarios requisito en cuestión. Reconsidérese
el oficio TRA Nº 12.035, de 2018, de la
Contraloría Regional de Antofagasta.
Sobre forma de computar el ejercicio

profesional adquirido por médicos titu-
Estatutos Profesionales lados en el extranjero para efectos de
8.732
especiales funcionarios acceder al nivel I de la etapa de planta
superior, en los términos que establece
el artículo 21 de la ley Nº 19.664.
Procede aplicar las disposiciones con-

tenidas en la ley Nº 20.248, para efectos
Estatutos Remuneraciones
5.367 de la determinación de la asignación
especiales docentes
prevista en el artículo 88 C de la ley
Nº 19.070.
Atiende oficio Nº 3.504, de 2019, de la

Secretaria General (S) del Senado, so-
bre régimen estatutario de educadores
Remuneraciones que indica y remuneraciones del perso-
Estatutos
9.076 vía transferencia nal de jardines infantiles, administrados
especiales
de fondos (VTF) por servicios locales de educación pú-
blica, y financiados vía transferencia de
fondos de la Junta Nacional de Jardines
Infantiles.
Personas contratadas a honorarios que

se indican, cumplen funciones de encar-
Finanzas y Personal a hono- gados de programas presupuestarios,
33.274
presupuesto rarios por lo que poseen la calidad de agentes
públicos en los términos que señala el
artículo 19 de la ley Nº 21.053.
Delegación de facultades requiere de

Delegación de
7.815 Fuerzas Armadas una relación jerárquica entre delegante
facultades
y delegado.
No se advierten facultades legales para

Patrimonio de que el Comando de Bienestar del Ejérci-
2.766 Fuerzas Armadas
afectación fiscal to de Chile construya un recinto clínico,
con los fondos que indica.
Resulta procedente la suspensión del

Fuerzas Armadas feriado del personal militar en casos
y de Orden Organización y excepcionales, calificados por la res-
5.348
y Seguridad atribuciones pectiva autoridad, atendida la especial
Pública naturaleza que reviste la función enco-
mendada a las Fuerzas Armadas.
Reajustes de las remuneraciones del

personal afecto al decreto con fuerza
Fuerzas Armadas
de ley Nº 1, de 1997, del Ministerio de
y de Orden
5.370 Remuneraciones Defensa Nacional, previstos en las leyes
y Seguridad
Nºs. 20.975 y 21.050, deberán efectuar-
Pública
se de acuerdo a lo indicado en el pre-
sente pronunciamiento.
241
No corresponde financiar con cargo al

presupuesto del Gobierno Regional de
Aysén del General Carlos Ibáñez del
Gobiernos Organización y
2.767 Campo, directamente o a través de re-
regionales atribuciones
embolsos, el arriendo de vehículos para
el traslado del presidente del consejo
regional.
Consejeros regionales que desempeñan

cometidos tienen derecho a percibir
suma equivalente al viático que corres-
ponde al intendente con los límites del
Gobiernos artículo 8º del decreto con fuerza de ley
5.360 Viáticos
regionales Nº 262, de 1977, del Ministerio de Ha-
cienda. Cometidos efectuados por esos
personeros en representación del con-
sejo regional no requieren aprobación
del órgano ejecutivo.
Sobre la forma en que debe publicitarse

Instituciones Acreditación de
la información acerca de los estados de
923 de educación carreras y
acreditación por parte de las institucio-
superior programas
nes de educación superior.
Organismos competentes deben velar

Espacio costero
Legislación por el cumplimiento de los plazos y
2.753 marino de pueblos
indígena emitir los informes o pronunciamientos
originarios
requeridos en la tramitación que indica.
El subsidio para la adquisición de tie-

rras por personas o comunidades indí-
Legislación genas, contemplado en la letra a), del
8.338 Tierras indígenas
indígena artículo 20, de la ley Nº 19.253, permite
la compra de uno o más predios con los
recursos asignados al efecto.
El financiamiento del Comité Nacional

de Arbitraje Deportivo, se encuentra
Comité Nacional
8.734 Ley del Deporte acotado a los gastos necesarios para el
de Arbitraje
desarrollo de sus funciones en las ma-
terias de su competencia.
La prohibición de entregar bolsas plásti-

cas de comercio en todo el territorio na-
cional comprende todas aquellas cuyo
32.648 Medio ambiente Bolsas plásticas componente fundamental es un políme-
ro que se produzca a partir del petróleo,
sin distinguir respecto de su capacidad
de reutilización.
Resolución del Servicio de Evaluación

Ambiental recaída en una consulta de
pertinencia de ingreso de un proyecto
o actividad al Sistema de Evaluación
Organización y
2.731 Medio ambiente de Impacto Ambiental, no modifica la
atribuciones
correspondiente resolución de califica-
ción ambiental, cuya fiscalización com-
pete a la Superintendencia del Medio
Ambiente.
No se ajustaron a derecho acuerdos

Actividad Nºs. 285, de 2017, y 470, de 2018, del
914 Municipal
económica concejo municipal de Curarrehue, por
las razones que indica.
El ejercicio de un cargo municipal regu-

lado por la ley Nº 18.883 es compatible
33.225 Municipal Concejales
con el desempeño como concejal en un
municipio distinto.
Sobre improcedencia de financiar bene-

Fondo de apoyo ficios que no constituyen remuneración,
32.610 Municipal a la educación con cargo a los recursos del fondo de
pública apoyo a la educación pública, creado en
la ley Nº 20.845.
Municipios pueden celebrar contratos

de concesión del servicio de retiro, tras-
Organización y lado y bodegaje de vehículos retirados
1.893 Municipal
atribuciones de la vía pública. Acuerdos de volun-
tades resultan inoponibles a entidades
que no participaron en su suscripción.
Para la determinación del porcentaje de

propietarios necesario para solicitar el
cierre o control de acceso de calles y
Organización pasajes o conjuntos habitacionales, de-
31.877 Municipal y atribuciones ben contabilizarse cada uno de los in-
municipales muebles cuyos accesos se encuentran
ubicados al interior de la calle, pasaje
o conjunto habitacional que será objeto
de la medida.
Conforme al artículo 192 bis de la ley

Nº 18.290, para el transporte de dese-
chos, escombros o residuos de cual-
Organización
quier tipo, los inspectores municipales
32.231 Municipal y atribuciones
y carabineros solo pueden requerir a
municipales
esos transportistas el documento tribu-
tario que acredite el origen y destino de
su recorrido.
Municipio de Cerro Navia actuó dentro

Organización de sus facultades al dictar la ordenanza
32.877 Municipal y atribuciones sobre acoso sexual y discriminación en
municipales la vía pública, sin perjuicio de las preci-
siones que se indican.
Se ajustó a derecho decisión de la Muni-

Organización
cipalidad de Providencia que impone a
33.216 Municipal y atribuciones
recurrente la reparación de bien nacio-
municipales
nal de uso público que indica.
Reajuste de planilla suplementaria solo

8.340 Municipal Remuneraciones procede cuando existe norma legal ex-
presa que lo autoriza.
243
Procede que municipalidad cobre de-

rechos por la publicidad situada en
Rentas letreros instalados en las estaciones
919 Municipal
municipales de transbordo del Transantiago, en la
medida que se cumplan las condiciones
que indica.
No procede que crematorio de masco-

tas funcione bajo el amparo de una pa-
Rentas
2.726 Municipal tente de microempresa familiar, por no
municipales
reunirse los requisitos legales previstos
al efecto.
Contribuyentes que no renovaron sus

Rentas permisos de circulación en el período
8.772 Municipal
municipales ordinario, pueden igualmente pagar di-
cho impuesto en dos cuotas.
Deudas generadas antes del traspaso

Servicio a un servicio local, son de cargo del
7.588 Municipal
educacional municipio o corporación municipal que
corresponda.
Ministerio de Educación deberá revisar

Transferencia el procedimiento de transferencia de
de recursos los recursos destinados al pago de las
33.218 Municipal destinados al pago asignaciones que indica, toda vez que
de asignaciones no se ajusta a derecho practicar una
docentes rebaja a tales sumas, a diferencia de lo
que habría ocurrido en la especie.
Plazo de cinco años para revisar norma

de emisión debe computarse desde el
Norma de Organización y
2.737 inicio de su vigencia, no obstante que
emisión atribuciones
algunas fuentes emisoras tengan un
plazo diferido de cumplimiento.
Atribuciones y No se advierte irregularidad respecto

funciones de la a la autorización de acceso al camino
7.811 Obras públicas
Administración en que indica, otorgada por la Dirección de
la materia Vialidad.
La circular Nº 15/0064, de 2019, de la

Junta Nacional de Jardines Infantiles,
Contratos de obras
8.011 Obras Públicas sobre pago de gastos generales en la
públicas
situación que se indica, no se ajusta a
derecho.
Corresponde al Ministerio de Relacio-

nes Exteriores ponderar la manera de
remesar los recursos provenientes de
Operaciones
Remesas de dinero sus recaudaciones en un país extranje-
8.727 cambiarias
a Chile ro en una divisa distinta al dólar de los
internacionales
Estados Unidos de América o a través
de una cuenta corriente abierta en un
tercer país.
Se encuentra ajustada a derecho la re-

solución exenta Nº 1.957, de 2018, de la
Consejo Subsecretaría del Interior, que instruyó
Organización y
31.146 Consultivo la conformación de un nuevo Consejo
atribuciones
Nacional Consultivo Nacional de esa cartera de
Estado y dejó sin efecto la resolución
que indica.
La Empresa Nacional de Minería debe

Organización y evaluar, en los términos que se indican,
33.208 Domicilio ENAMI
atribuciones la factibilidad de trasladar su casa ma-
triz a la comuna de su domicilio legal.
No se advierte impedimento para el

reingreso de un funcionario a la Fuerza
Aérea luego de su renuncia, como tam-
Organización y Fuerza Aérea de poco para su designación a contrata
33.232
atribuciones Chile después de haberse pensionado en esa
institución, en tanto en este último caso
resulte necesario para satisfacer nece-
sidades institucionales.
Dirección de Obras Públicas debe inte-

Organización y Higiene y
32.878 grar el comité paritario de faena con las
atribuciones seguridad laboral
precisiones que se indican.
Cursa con alcances el decreto Nº 368,

Ministerio de
Organización y de 2019, del Ministerio de Justicia y
31.378 Justicia y Derechos
atribuciones Derechos Humanos, que aprueba Plan
Humanos
Nacional de Derechos Humanos.
No se advierten los vicios denunciados

en la resolución exenta Nº 399, de 2018,
del Ministerio de Salud, que declaró la
existencia de razones de salud pública
Organización y Ministerio de para solicitar licencias no voluntarias
32.881
atribuciones Salud de patentes de invención de medica-
mento que indica. Instituto Nacional de
Propiedad Industrial debe determinar si
corresponde su otorgamiento y las res-
pectivas condiciones.
Funcionario que es objeto de una enco-

mendación de funciones, mantiene la
plaza en que fue nombrado o designa-
Organización y
2.733 Ministerios do, al igual que sus remuneraciones, y
atribuciones
su nivel estará determinado por el grado
del cargo que ocupe en la planta de que
se trate.
Es improcedente alterar en la organiza-

ción interna de la Oficina Nacional de
Emergencia (ONEMI) los niveles jerár-
Organización y Oficina Nacional quicos establecidos por el ordenamien-
1.905
atribuciones de Emergencia to jurídico vigente para ese organismo.
No se advierte irregularidad en la enco-
mendación de funciones del director en
la situación que indica.
245
La expiración del plazo para finalizar el

Procedimientos
procedimiento sancionatorio que indi-
Organización y sancionatorios Su-
6.266 ca, no implicó la caducidad o invalidez
atribuciones perintendencia del
del mismo ni de las actuaciones poste-
Medio Ambiente
riores a dicho vencimiento.
Resulta procedente, en las condiciones

que indica, la homologación del inter-
Organización y Profesionales nado efectuado por médico titulado en
1.898
atribuciones funcionarios Colombia, con la parte práctica del Exa-
men Único Nacional de Conocimientos
de Medicina.
Se refiere al control de la concurrencia

de los supuestos que, al tenor de la
Organización y Profesionales jurisprudencia administrativa, habilitan
32.733
atribuciones funcionarios la contratación de médicos que no han
rendido el Examen Único Nacional de
Conocimientos de Medicina.
Intendencia Regional de Magallanes

y de la Antártica Chilena es el órgano
encargado de verificar el cumplimiento
Régimen preferen-
Organización y del requisito que indica establecido en
7.812 cial aduanero y
atribuciones las leyes Nºs. 18.392 y 19.149, en las
tributario
condiciones que se señalan, para que
las empresas interesadas puedan acce-
der a los beneficios allí contemplados.
Sobre la exigencia de que las empresas

navieras chilenas interesadas en rea-
lizar la actividad económica de tráfico
Organización y Transporte
32.649 marítimo de carga entre Chile y Brasil
atribuciones marítimo
se incorporen al Comité de Santiago,
previa autorización de la autoridad ma-
rítima.
Municipalidades se encuentran facul-

tadas para establecer instancias de
participación de la comunidad en sus
Organización
Participación respectivas comunas, en aplicación del
5.541 y atribuciones
ciudadana principio de participación ciudadana, en
municipales
materias de interés local, las que no co-
rresponden a las consultas no vinculan-
tes a que alude la Carta Fundamental.
Procede la aplicación de la sanción de

caducidad del artículo 143, letra b), de
Pesca y Autorizaciones de
5.363 la ley Nº 18.892, a las autorizaciones de
acuicultura pesca
pesca asociadas a las naves en cons-
trucción.
Actuación del Servicio Nacional de Pes-

ca y Acuicultura se ajusta a derecho,
Pesca y Concesiones de por cuanto los descansos acordados en
8.811
Acuicultura acuicultura un plan de manejo no permiten enervar
la causal de caducidad del artículo 142,
letra e), de la LGPA.
La interposición de acciones judicia-

Cumplimiento les en las condiciones que se indican
5.346 Probidad jurisprudencia constituye una desviación de poder y
administrativa un incumplimiento de la jurisprudencia
administrativa.
Funcionarios contratados según las

Declaración de normas del Código del Trabajo, confor-
33.240 Probidad intereses y me a la ley Nº 18.476, deben realizar
patrimonio una declaración de intereses y patrimo-
nio, en los términos que se indican.
Atiende oficio Nº DH/341/19, de la Co-

misión de Derechos Humanos del Se-
Uso de redes
33.207 Probidad nado, sobre solicitud de los senadores
sociales
que menciona acerca del asunto que se
indica.
Sobre aplicación de los derechos de

protección a la maternidad a servidoras
Protección a la Personal a a honorarios que indica, en relación al
2.746
maternidad honorarios goce del descanso de maternidad, sub-
sidios asociados y tramitación de licen-
cias médicas.
SENDA puede celebrar convenios con

Celebración de
los organismos que indica para la entre-
Protección de convenios entre
7.934 ga de datos relacionados con las aten-
datos personales organismos
ciones de salud otorgadas a los bene-
públicos
ficiarios de los programas que ejecuta.
La asignación prevista en el artículo 1º

de la ley Nº 19.490, a que tienen dere-
cho los funcionarios de los servicios
906 Remuneraciones Asignaciones
de salud, debe calcularse y pagarse de
acuerdo al grado que poseían a la época
en que se afinó su calificación.
No procede que el Servicio de Impues-

tos Internos siga pagando la asignación
de movilización a aquellos funcionarios
que, con anterioridad al cumplimiento
8.721 Remuneraciones Asignaciones
del plan de contingencia sanitario pro-
ducido por la pandemia COVID-19, la
percibían, si no verifican la totalidad de
los requisitos legales exigidos al efecto.
No procede que la asignación de expe-

riencia estipulada en los contratos de
trabajo de funcionarios traspasados
33.222 Remuneraciones Asignaciones desde un departamento de adminis-
tración de educación municipal a un
servicio local de educación pública sea
pagada por planilla suplementaria.
Periodo de licencia médica prevista

en la ley N° 21.063, debe considerarse
33.239 Remuneraciones Asignaciones como efectivamente trabajado para
efectos del pago del incremento por
desempeño colectivo según se indica.
247
Inhabilidad prevista en el inciso primero

del artículo 15 de la ley Nº 20.948 dice
relación con el ingreso a los organis-
mos de la Administración del Estado.
Exfuncionario del Ministerio de Vivien-
Bonificaciones de da y Urbanismo, beneficiado con el
908 Remuneraciones
retiro bono adicional por retiro que regula ese
texto legal, no podrá desempeñarse en
la comisión de peritos a que se refiere
el artículo 4º del decreto ley Nº 2.186,
de 1978, a menos que lo restituya en la
forma que se indica.
Exfuncionarios del Servicio de Registro

Civil e Identificación que indica deben
percibir el bono de la ley Nº 19.882, sin
la disminución de meses a que se refie-
re el inciso primero del artículo noveno
de ese texto legal, puesto que el error
Bonificaciones de de la administración, de no haberles su-
8.339 Remuneraciones
retiro ministrado oportunamente toda la infor-
mación necesaria para acceder a aquel,
no puede perjudicarlos. Exempleadas
que cesaron con anterioridad a la data
en que cumplirían los 65 años de edad
tienen derecho a percibir la totalidad del
beneficio.
Para obtener en forma íntegra los bene-

ficios por retiro previstos en las leyes
Nºs. 20.948 y 19.882, debe estarse al
plazo de término de los servicios a que
se refiere este último texto legal. Fun-
Bonificaciones de cionario de Presidencia de la Repúbli-
retiro ca que indica, percibirá bono de la ley
Nº 19.882, con disminución de meses
a que se refiere el artículo noveno de
esa ley, si cesa sus labores el primer día
del quinto mes siguiente a aquel en que
cumplió los 65 años de edad.
Funcionarias que cumplen entre los 60

y 64 años de edad y que deseen acce-
der a los beneficios por retiro que con-
Bonificaciones de templa la ley Nº 20.948, deberán hacer
retiro efectivo su respectivo cese de servicios
a más tardar el primer día del quinto
mes siguiente a la data en que cumplan
la edad en la que postulan.
Resulta procedente que establecimien-

to hospitalario destine a fines científi-
Organización y cos, restos de mortinatos que no han
32.235 Salud
atribuciones sido reclamados por sus progenitores
dentro de las 72 horas siguientes a la
respectiva certificación.
De acuerdo con la normativa actual-

mente vigente, no procede la entrega
8.113 Salud Transparencia de datos sensibles de salud relativos al
diagnóstico de pacientes COVID-19, a
las municipalidades.
La Municipalidad de Vitacura deberá

arbitrar las medidas tendientes a sub-
sanar las situaciones observadas en
Sectores Telecomunica- relación con su ordenanza sobre uso
33.351
regulados ciones compatible de líneas aéreas de distri-
bución eléctrica, telecomunicaciones y
otros en los bienes nacionales de uso
público que administra.
La Municipalidad de San Bernardo de-

berá arbitrar las medidas tendientes a
subsanar las situaciones observadas
Sectores Telecomunica-
33.354 en relación con su ordenanza sobre ten-
regulados ciones
dido de cables aéreos apoyados en pos-
tación emplazada en bienes nacionales
de uso público.
Las resoluciones exentas Nºs. 1.829 y

1.830, de 2019, del Ministerio de Trans-
portes y Telecomunicaciones, que pro-
Sectores rrogaron la vigencia del perímetro de
32.659 Transportes
regulados exclusión y de las condiciones especí-
ficas de operación que indican, respec-
tivamente, se encuentran debidamente
fundadas.
Junta Nacional de Jardines Infantiles

no puede dejar de conceder la presta-
ción de sala cuna a que se refiere la
ley Nº 20.379 a los hijos de las traba-
jadoras que, acorde con lo dispuesto en
Beneficio de sala el artículo 203 del Código del Trabajo,
2.730 Seguridad social
cuna cuentan con la posibilidad de acceder a
ese beneficio en la empresa en la que
laboran, toda vez que, entre otras razo-
nes, la referida ley no hace distinción
alguna respecto del empleador de que
se trata.
Exfuncionarias que cesaron sus cargos

o terminaron sus contratos de trabajo
dentro de los doce meses siguientes al
cumplimiento de los 60 años de edad,
pero que no postularon oportunamente
Bonificaciones de
6.273 Seguridad social al bono que contempla la ley Nº 20.305,
retiro
pueden solicitarlo dentro del nuevo pla-
zo previsto en el artículo 62 de la ley
Nº 21.196 y acceder a aquel, en la medi-
da que cumplan con los demás requisi-
tos exigidos al efecto.
249
Imparte instrucciones a los servicios

públicos sobre las modificaciones in-
corporadas por la ley Nº 21.133 a la
Personal a
33.643 Seguridad social normativa aplicable a los servidores a
honorarios
honorarios en materia de régimen pre-
visional y de seguridad social, especial-
mente respecto de licencias médicas.
Personal femenino que indica tiene de-

recho a continuar percibiendo la gratifi-
Protección a la
2.783 Seguridad social cación efectiva de piloto mientras hace
maternidad
uso de descanso pre y posnatal y del
permiso posnatal parental.
Dirigente gremial de la dirección del

servicio de salud que indica, no tiene
derecho al beneficio de alimentación
Servicios de Beneficio de que concede el artículo 36 de la ley
32.232
salud alimentación Nº 20.799, durante el tiempo que no
ejerza sus funciones, por hacer uso de
los permisos contemplados en la ley
Nº 19.296.
Beneficio de alimentación establecido

en el artículo 36 de la ley Nº 20.799,
puede ser entregado en la modalidad
Servicios de Beneficio de
32.234 por la que se consulta, en la medida que
salud alimentación
en ello se cumpla con los términos dis-
puestos por la ley y su reglamento para
su concesión.
No procede incluir el monto percibido

por concepto de horas extraordinarias
en la renta protegida que sirve de base
Servicios locales para calcular la planilla suplementaria
1.902 de educación Remuneraciones del personal traspasado desde los de-
pública partamentos de educación municipal
a los servicios locales de educación
pública, regidos por el Estatuto Admi-
nistrativo.
Asignación de modernización debe ser

considerada para establecer la remune-
ración bruta mensual, en la proporción
Servicios locales que se devenga mes a mes, sin perjuicio
3.279 de educación Remuneraciones de que su pago se efectúe de forma tri-
pública mestral, para efectos de determinar la
planilla suplementaria de los funciona-
rios traspasados a los servicios locales
de educación pública.
Personal de planta del Tribunal Electo-

Tribunales
ral Regional de Tarapacá tiene derecho
8.123 electorales Remuneraciones
a que en su remuneración se incluyan
regionales
las asignaciones que se indica.
Para obtener la bonificación adicional

prevista en la ley Nº 21.043, académica
que indica deberá dimitir a todos sus
Bonificaciones de desempeños en los organismos que
30.816 Universidades
retiro conforman la Administración del Esta-
do. Beneficios establecidos en ese tex-
to legal y en la ley Nº 20.822, resultan
compatibles entre sí.
Durante el proceso de cierre, las ins-

tituciones de educación superior que
formen parte del sistema de créditos
Cierre de
32.656 Universidades con garantía estatal, deberán seguir
instituciones
efectuando los aportes al patrimonio
de la Comisión INGRESA, conforme al
artículo 25 de la ley Nº 20.027.
Recurso por el que se consulta requiere

Responsabilidad para su interposición que las medidas
33.221 Universidades
administrativa disciplinarias impliquen la exoneración
del personal.
Ratifica los dictámenes Nºs. 37.606, de

Instrumentos 2017, 12.833 y 27.917, ambos de 2018,
32.883 Urbanismo de planificación sobre juridicidad del artículo 3.1.03. del
territorial Plan Regulador Comunal de Providen-
cia.
No se advierte reproche que formular

sobre el rechazo efectuado a la solici-
tud de anteproyecto de edificación que
se indica, considerando que algunas de
Instrumentos
las condiciones que se habían previsto
32.884 Urbanismo de planificación
para el uso de suelo equipamiento en
territorial
la Zona J del artículo 55 del Plan Re-
gulador Comunal de Lo Barnechea, se
apartaban de la normativa aplicable en
la materia.
No se ajustaron a derecho las actuacio-

nes que se indican, efectuadas por la
Dirección de Obras Municipales de Lam-
Instrumentos pa. Reitera los dictámenes Nºs. 18.258,
33.352 Urbanismo de planificación de 2013, y 37.260, de 2017, de esta en-
territorial tidad de fiscalización, relativos al plano
interpretativo que se enuncia del Plan
Regulador Metropolitano de Santiago,
e instruye adoptar medidas que detalla.
La regulación atingente a zonas inun-

dables o potencialmente inundables,
Instrumentos quebradas y cauces naturales, prevista
1.328 Urbanismo de planificación en el Plan Regulador Intercomunal de
territorial Valparaíso, Satélite Borde Costero Sur,
no resulta aplicable a los esteros que se
mencionan.
251
Solo los terminales o centros de dis-

tribución mayorista calificados como
Instrumentos inofensivos y molestos pueden empla-
2.755 Urbanismo de planificación zarse en las zonas de interés silvoa-
territorial gropecuario mixto (I.S.A.M. 2) del Plan
Regulador Metropolitano de Santiago,
en la comuna de Pudahuel.
Se pronuncia sobre validez de incen-

Instrumentos
tivos contemplados en la zona que se
indica del Plan Regulador Comunal de
territorial
Santiago.
Corresponde que las adecuaciones que

pretende implementar la Municipalidad
Instrumentos
de La Reina a su plan regulador comu-
nal, se efectúen a través de una modifi-
territorial
cación al mismo y no por medio de una
enmienda.
No accede a solicitud de reconsidera-

ción del dictamen Nº 12.827, de 2018,
Instrumentos de este origen, relativo a que los pre-
8.891 Urbanismo de planificación ceptos que detalla, del Plan Regulador
territorial Comunal de Las Condes, no se ajustan
a derecho, con la salvedad que se preci-
sa, y dispone medidas que indica.
Certificados a que se refiere el Nº 8 del

Ley General de artículo 5.1.4. Nº 2, letra B, de la Orde-
Urbanismo y nanza General de Urbanismo y Cons-
Construcciones y trucciones, resultan exigibles en los
8.739 Urbanismo
Ordenanza General términos que se señala, para efectos
de Urbanismo y de acogerse al procedimiento de regu-
Construcciones larización de edificaciones construidas
con anterioridad al 31 de julio de 1959.
Ley General de
Urbanismo y Informe vial básico no es exigible en
Construcciones y los casos que se señalan, de acuerdo
8.896 Urbanismo
Ordenanza General con los antecedentes acompañados al
de Urbanismo y efecto.
Construcciones
Ley General de El deber de velar por la libre elección en
Urbanismo y la contratación y recepción de servicios
Construcciones y de telecomunicaciones a que se refiere
9.064 Urbanismo
Ordenanza General el artículo 7º ter de la ley Nº 18.168,
de Urbanismo y solo resulta exigible respecto de los
Construcciones proyectos que se señalan.
A los proyectos acogidos al artículo

6.1.8. de la Ordenanza General de Urba-
Permisos de nismo y Construcciones, no les resulta
2.756 Urbanismo
construcción exigible lo previsto sobre adosamientos
en el pertinente plan regulador comu-
nal.
No corresponde que la Dirección de

Obras Municipales autorice modifica-
ciones del permiso de edificación de
Permisos de
2.786 Urbanismo que se trata sin exigir el pertinente es-
construcción
tudio de impacto sobre el sistema de
transporte urbano, por las razones que
se indican.
Se pronuncia sobre juridicidad de los

Permisos de permisos de edificación que detalla,
32.846 Urbanismo
construcción emitidos por la Dirección de Obras Mu-
nicipales de Santiago.
La Dirección de Obras Municipales de

Vitacura deberá examinar solicitud de
modificación del proyecto que se indi-
Permisos de
32.882 Urbanismo ca conforme a las normas urbanísticas
construcción
válidamente aplicables, en tanto ello
corresponda, y de recepción según el
permiso otorgado.
Se pronuncia sobre juridicidad de ante-

Permisos de proyecto y permiso de edificación otor-
32.885 Urbanismo
construcción gados por la Dirección de Obras Munici-
pales de Las Condes.
DICTÁMENES QUE ALTERAN JURISPRUDENCIA BOLETÍN JURÍDICO 2020

Nº Suma Dictámenes alterados
Funcionarios públicos que se incorporen sin
solución de continuidad a un municipio desde Reconsidera dictámenes
otro organismo de la Administración del Nºs. 5.149, 6.710 y 17.649, todos
33.213
Estado, tienen derecho a que se les reconozca de 1991; 22.638, de 2005; y 23.326,
el tiempo servido en este para efectos de de 2015.
impetrar el feriado.
Circulares del Ejército de Chile sobre el
conducto regular deben someterse a las
normas de la ley de transparencia de la Complementa dictámenes
33.220 función pública y de acceso a la información Nºs. 78.299, de 2016; y 13.849,
de la Administración del Estado y respetar las de 2017.
facultades de este organismo de control; en los
términos que se indica.
Complementa dictamen Nº 20.915, de 2018,
de este origen, en el sentido de establecer que
tanto los profesionales que desempeñan horas
de docencia en establecimientos de educación Complementa dictamen Nº 20.915,
33.229
estatal como aquellos que las realizan en de 2018.
entidades privadas pueden ser beneficiarios de
la asignación de dedicación exclusiva prevista
en la ley Nº 20.909.
253

Reconsidera dictámenes Nºs. 73.481, de
2011; 61.448, de 2012; y 35.761, de 2016, de
este origen, en el sentido de establecer que
los trabajadores de SERCOTEC se encuentran
Reconsidera dictámenes
incluidos en el listado de beneficiarios previsto
33.234 Nºs. 73.481, de 2011; 61.448,
en el artículo 1º de la ley Nº 20.305. Tesorería
de 2012; y 35.761, de 2016.
General de la República debe aceptar y
someter a tramitación el acto que concede esa
prestación a la exfuncionaria de SERCOTEC
que indica.
Entidades públicas empleadoras deben
dirigirse a la secretaría regional ministerial
de salud respectiva, con copia a COMPIN,
33.267 Aclara dictamen Nº 5.291, de 2019.
para recuperar el subsidio por incapacidad
laboral correspondiente a licencias médicas de
funcionarios públicos afiliados a FONASA.
Personal imponente de DIPRECA o CAPREDENA
que se retire o se haya retirado de su respectiva
Reconsidera parcialmente dictáme-
institución, servicio, organismo o empresa, sin
nes Nºs. 77.601, de 2012; 52.507,
derecho a pensión, y se incorpore o se haya
2.741 de 2013; 39.249, de 2015; 30.805 y
incorporado al sistema establecido en el
72.424, ambos de 2016; y 29.469,
decreto ley Nº 3.500, de 1980, podrá obtener
de 2018.
un bono de reconocimiento reajustado de la
forma que indica.
Funcionario que se indica reasumió el cargo
profesional que mantuvo en reserva en la
planta del Instituto Nacional de Deportes de
Complementa dictamen Nº 6.914,
2.772 Chile, el que no aparece asociado a un cese
de 2018.
de funciones en su hoja de vida, por lo que no
procede efectuar un nuevo registro para estos
efectos.
El derecho a feriado que puede impetrar el
personal a honorarios que se indica, no se Complementa dictamen Nº 24.807,
3.061
pierde al cambiar su calidad jurídica a la de de 2019.
funcionario público.
Emite pronunciamiento sobre procedencia;
cálculo y financiamiento de los beneficios
remuneratorios que indica, en relación
Complementa dictámenes
con el personal asistente de la educación
3.278 Nºs. 43.426, de 2016, y 18.455,
que se desempeña en jardines infantiles,
de 2017.
administrados por municipios, y financiados
vía transferencia de fondos de la Junta
Nacional de Jardines Infantiles.
Los taxis de turismo se encuentran gravados
con la tasa de impuesto anual por permiso de Reconsidera parcialmente dictáme-
3.966 circulación establecida en el número 1 de la nes Nºs. 31.167, de 1995, y 41.710,
letra b) del artículo 12 del decreto ley Nº 3.063, de 2000.
de 1979.

Control integrado de frontera ubicado en
el paso Jama constituye una extensión
del territorio nacional para efectos de las
comisiones de servicio de los funcionarios de
Reconsidera parcialmente dictamen
5.351 la Policía de Investigaciones de Chile, quienes
Nº 41.585, de 2015.
tienen derecho a percibir viáticos de acuerdo
con lo previsto en el artículo 5º del decreto con
fuerza de ley Nº 262, de 1977, del Ministerio
de Hacienda.
Reconsidera parcialmente el dictamen
Nº 17.167, de 2019, de este origen, respecto
5.452 de la aplicación del artículo 108, de la ley Nº
Nº 17.167, de 2019.
21.091, para el ejercicio presupuestario de
dicha anualidad.
Atiende solicitud de reconsideración del
dictamen Nº 54.762, de 2013, de este origen, Complementa dictamen Nº 54.762,
6.265
sobre reforestación en terrenos de dominio de 2013.
privado.
En caso de que las autoridades entreguen
en sus cuentas personales de redes sociales
información sobre los órganos que dirigen, Complementa dictámenes
6.696 estas deben someterse a las mismas reglas Nºs. 14.953 y 18.671,
de publicidad que las cuentas del organismo. ambos de 2019.
Complementa dictámenes Nºs. 14.953 y
18.671, ambos de 2019, de este origen.
En virtud de lo previsto en el artículo 45, inciso
segundo, de la ley Nº 20.422, los asignatarios Reconsidera dictámenes
de una pensión de invalidez pueden reingresar Nºs. 26.723, de 1990; 21.204, de
a la Administración del Estado sin necesidad 1999; 27.053, de 2001; 48.084 y
7.017
de que la comisión médica respectiva revierta 59.893, ambos de 2004; 20.172, de
la declaración de salud irrecuperable que da 2006; 34.314, de 2007; 26.746, de
lugar a ella. Reconsidera toda jurisprudencia 2009; y 15.723, de 2011.
en contrario.
El incumplimiento de las obligaciones a que
están sujetos los becarios da lugar al cobro de
7.589 todos los gastos originados con ocasión de la
Nº 62.719, de 2014.
beca; incluidos los estipendios. Reconsidera
jurisprudencia que indica.
Procede utilizar la red social whatsapp para
citar e impartir instrucciones al personal de Complementa dictámenes
7.849 Carabineros de Chile en las condiciones que se Nºs. 35.523 y 59.711, ambos de
indica. Complementa dictámenes Nºs. 35.523 2016 y 36.110, de 2017.
y 59.711; ambos de 2016 y 36.110; de 2017.
Dirigentes gremiales tienen derecho a percibir
el beneficio de alimentación previsto en Reconsidera parcialmente dictáme-
7.931 el artículo 36 de la ley Nº 20.799, durante nes Nºs. 4.267, de 2016, y 32.232,
el tiempo que hacen uso de los permisos de 2019.
contemplados en la ley Nº 19.296.
255

El dictamen Nº 26.744; de 2018; resultó
plenamente aplicable y obligatorio para la Complementa dictamen Nº 26.744,
8.238
Administración en los casos que indica hasta de 2018.
la entrada en vigencia de la ley Nº 21.152.
Se puede designar en comisión de estudios
para cursar un diplomado con financiamiento
8.344 compartido. Esta puede ser concedida
de 2016.
mediante un procedimiento de selección y no
da derecho a descanso compensatorio.
Experiencia profesional asociada a un título de
esa clase debe acreditarse con antecedentes
Nºs. 12.138, de 2016; 21.232 y
8.347 fidedignos en que conste la efectividad en el
41.218, ambos de 2015;
desempeño de las tareas que se relacionan con
y 82.096, de 2014.
el mismo.
No procede que la Dirección General de
Aeronáutica Civil exija que el prestador
del servicio de transporte aéreo asistido
E5727 de personas enfermas o accidentadas y el
Nº 8.539, de 2019.
explotador de la aeronave que se utiliza,
recaigan en un mismo sujeto. Reconsidera
dictamen Nº 8.539, de 2019, en lo que indica.
Los servidores que se hayan desempeñado
por un año a honorarios y luego pasaron
a la contrata de la ley Nº 18.883, pueden
8.737 Nºs. 24.807, de 2019, y 3.061,
impetrar en esa condición todo el feriado del
de 2020.
correspondiente año calendario si no hubieren
gozado de él, o solo lo que les reste.
Sobre improcedencia de la multa por atraso
aplicada por la Dirección de Arquitectura, Complementa dictamen Nº 7.640,
8.890
Región Metropolitana, en el marco del contrato de 2007.
de consultoría que se indica.
Corresponde al senado universitario, en
ejercicio de su función normativa, la aprobación Complementa dictámenes
9.210 de un reglamento general que regule los Nºs. 35.633, de 2013, y 11.825
principales aspectos de la carrera académica. y 67.908, ambos de 2015.
Complementa jurisprudencia que indica.
Licencia de educación media y diplomas o
certificados de estudios de nivel superior
permiten acreditar nivel de enseñanza básica
para efectos de obtener licencia de conducir.
9.401 Diplomas y certificados de estudios realizados
de 2019.
en el extranjero son útiles para el mismo
fin bajo las condiciones que se señalan.
Compleméntese el dictamen Nº 21.151, de
2019, de este origen.
256
257
SEMINARIO WEB:
NORMATIVA DEL SISTEMA DE
CONTABILIDAD GENERAL DE LA NACIÓN
NICSP – CGR CHILE SECTOR MUNICIPAL
Organizador:
Centro de Estudios de la Administración del Estado
Moderador:
Claudia Sepúlveda Trejo, secretaria ejecutiva del Centro de Estudios de la
Administración del Estado, dependiente de la Contraloría General de la República
Panelista:
Carmen Luengo Reyes, jefa del Área de Normas del Sector Municipal de la
División de Contabilidad y Finanzas Públicas de la Contraloría General de la
República
Fecha:
23 de junio de 2020
Lugar:
Seminario web
Presentación
El objetivo de este seminario web es mostrar los estándares y el alcance de

la implementación de la resolución Nº 3, de 2020, de la Contraloría General de
la República, que aprueba la Normativa del Sistema de Contabilidad General
de la Nación para el Sector Municipal, de aplicación obligatoria para todas las
municipalidades del país, incluyendo a los servicios incorporados a su gestión, a
partir del 1 de enero de 2021.
Cabe recordar que la Contraloría General de la República tiene la función
constitucional de llevar la contabilidad general de la Nación, la cual cumple
con la colaboración de los servicios e instituciones del Estado sometidos a
su fiscalización y, en el caso que nos convoca, con la de las municipalidades.
Específicamente, su tarea es llevar esta contabilidad, agregarla y consolidarla
con la información que los servicios presentan, todo lo cual le permite, al final
de cada año, preparar el estado informativo de la gestión financiera del Estado.
Asimismo, por mandato legal, compete a este órgano fiscalizador dictar las
normas y procedimientos que permiten a los servicios públicos registrar de una
manera eficiente sus hechos económicos relevantes. Todo lo cual configura una
258 Centro de Estudios de la Administración del Estado CEA
tuición técnica y de apoyo a los servicios públicos por parte de la Contraloría

General.
¿Por qué fue necesario dictar una nueva normativa en la materia? Debe
recordarse que la anterior, vigente hasta fines de 2020, está contenida en el
oficio Nº 60.820, de 2005, de la Contraloría General. Si bien fue actualizada en
diversas oportunidades, este órgano fiscalizador estimó que, por su antigüedad,
era necesario dictar una nueva, con el propósito de subir el estándar a un nivel
internacional. La práctica demostraba que había dejado de cumplir su rol, pues
no permite llevar de manera eficiente una contabilidad que refleje la realidad
económica del municipio. Con el cambio se busca dotar a la autoridad edilicia
de una herramienta que le permita tomar decisiones fundadas, sobre la base de
la información que le proporciona un sistema contable robusto, para gestionar
adecuadamente la municipalidad.
Sin embargo, la tarea propuesta no se agota en el cambio formal de la norma
contable, sino que es necesario abordar simultáneamente tres aspectos muy
importantes. En primer lugar, comprometer a los alcaldes y funcionarios
municipales a sumarse a esta iniciativa y aplicar correctamente el nuevo cuerpo
normativo, convenciéndose de que más allá de su obligatoriedad formal, este es
el medio adecuado para lograr una mejor gestión municipal.
En segundo lugar, la Contraloría General debe capacitar en la materia al
personal municipal. Para cumplir adecuadamente con esta tarea, la División de
Contabilidad y Finanzas Públicas fue reestructurada a fines de 2019, creándose
un área específica de normas del sector municipal, cuya función exclusiva es
apoyar en la implementación de la nueva normativa.
Por último, el éxito en esta tarea dependerá también de las municipalidades y,
específicamente, de su unidad de control interno. La Contraloría General como
es sabido ejerce una función de control externo, pero está dispuesta a ayudar
y acompañar, en el entendido de que ambos entes están unidos por un objetivo
común, cual es velar por el correcto uso de los recursos públicos.
«Normativa del Sistema de Contabilidad

General de la Nación NICSP»
Exposición de Carmen Luengo Reyes
Es un hecho que la normativa contable requiere ser actualizada constantemente.

En este sentido, la resolución Nº 3, de 2020, de la Contraloría General de la
República, que aprueba la normativa del sistema de contabilidad general de la
Nación NICSP – CGR Chile para el sector municipal, permite obtener una mayor
información ayudando con ello a la gestión del municipio, facilita la transparencia
de la gestión municipal, mejora la rendición de cuentas y la implementación de
Seminario web: NICSP - CGR Chile sector municipal 259
estados financieros con sus respectivas notas, todo expresado en un lenguaje

contable común.
Un ejemplo de lo anterior lo constituyen las modificaciones al plan de cuentas,
pues este deberá tener un mayor detalle. Así, con la normativa vigente tenemos
una cuenta «vehículo», pero con el cambio en curso esa cuenta vehículo estará
abierta en vehículos terrestres, aéreos y marítimos. Por lo tanto, el municipio
tendrá un conocimiento más acabado obtenido de una información contable más
detallada, y todos sabemos que con mayor cantidad de datos más elaborados y
mejor información se pueden tomar mejores decisiones.
Un segundo ejemplo de mejora de la normativa contable, lo constituye el
tratamiento dado a los pasivos u obligaciones municipales, que permitirá, a
partir de la información registrada de la nueva forma, distinguir adecuadamente
entre obligaciones de corto y de largo plazo.
A modo de síntesis, lo que se persigue es obtener una información más detallada
y de mejor calidad para ayudar al municipio en la toma de decisiones; facilitar la
transparencia de la gestión, la cual ayuda a los ciudadanos en su afán de indagar
si los recursos públicos están siendo bien utilizados.
En otro orden de ideas, la necesidad de contar con un lenguaje contable común
a todas las entidades públicas surge de la globalización. El Estado chileno inició
este proceso el año 2010, con una fase de diseño que duró cinco años, lapso
en que se analizaron cada una de las normativas de las NICSP que emite el
IPSAS-B, su posible adaptación a nuestro país y los criterios a adoptar, todo
ello en conjunto con el Banco Mundial. Esta etapa finalizó con la emisión de la
resolución Nº 16, de 2015, de la Contraloría General, vigente desde el 1 de enero
del año 2016.
Posteriormente le tocó el turno al sector municipal, el cual desde el año 2018
comenzó su propia fase de diseño, tomando como base la citada resolución
Nº 16 y sus actualizaciones. En la práctica, la Contraloría General invitó a
doce municipalidades para que fueran sus colaboradoras en el análisis de esa
normativa y su aplicación práctica. Terminada esa etapa, la entidad fiscalizadora
emitió la resolución número Nº 3, de 2020, la cual iniciará su vigencia a partir del
1 de enero del año 2021.
En resumen, el Estado de Chile, a través de su Contraloría General, lleva diez
años analizando los cambios normativos que resulten pertinentes para mejorar
la contabilidad general de la nación, primero en el sector público general, y
posteriormente en el sector municipal.
Dicho lo anterior, es necesario hacer presente, para tranquilidad de las
municipalidades, que el cambio normativo que se inicia no será drástico, porque
muchas reglas contables permanecerán inalteradas. La transformación afectará
en mayor medida al plan de cuentas, pues como se mencionó, este tendrá un
desglose mayor al actual, lo que se expresará en más cuentas y un mayor detalle
de información contable, para ilustrar adecuadamente la realidad económica del

municipio.
Por otro lado, el instructivo de primera adopción de esta normativa no requiere
que las municipalidades hagan los ajustes inmediatamente el 1 de enero de
2021, sino que tendrán un año para ello, en lo que respecta al capítulo de Ajustes
de Primera Adopción.
Luego, la Contraloría General emitió el oficio Nº E11.061, de 2020, que aprueba
el Plan de Cuentas para el Sector Municipal que acompaña a la normativa de
la resolución Nº 3, del mismo año. Es decir, la normativa propiamente tal se
contiene en una resolución, pero el plan de cuentas está en un oficio. Volviendo
al ejemplo de los vehículos, en la actualidad tenemos solamente una cuenta
que los refleja, sin embargo, con la nueva normativa que exige un mayor detalle,
encontraremos que a partir de esa cuenta se desglosa en tres, según se trate de
un vehículo terrestre, aéreo y marítimo.
En este mismo orden de consideraciones, respecto de las existencias,
actualmente existe solo una cuenta que refleja la disponibilidad de alimentos y
bebidas denominada «existencias de alimentos y bebidas», sin embargo, en el
futuro, se desagregará en «existencias de alimentos y bebidas para personas»
y «existencias de alimentos y bebidas para animales». También en la cuenta de
«existencia de textiles, vestuario y calzado» se podrá desagregar en «textiles y
acabados textiles», «existencia de vestuario, accesorios y prendas diversas» y
«existencias de calzado».
Como puede apreciarse, la información expresada con una mayor desagregación
contable de cuentas facilita la toma de decisiones, pues expone más fiablemente
la realidad económica del municipio.
El instructivo de primera adopción del oficio Nº E12.203, de 2020, busca apoyar
a las municipalidades en la aplicación, por primera vez, de la normativa contable
que fija la resolución Nº 3, del mismo año, de la Contraloría General. Contiene en
su primer capítulo, denominado «Ajustes de primera adopción», la instrucción de
que los ajustes se tienen que hacer durante el año. Eventualmente, respecto de
ciertos activos, se podrá solicitar una ampliación de plazo para hacer los ajustes
en dos o tres años.
En el segundo capítulo del mismo instructivo, referido con el nombre de
«Convergencia del plan de cuentas», se señalan las cuentas eliminadas que se
reclasifican en otras cuentas, a partir del 1 de enero de 2021; las cuentas que
al 31 de diciembre de 2020 su saldo debe quedar en cero; las cuentas que al 1
de enero de 2021 deberán desagregarse; las cuentas que al 1 de enero de 2021
deberán reclasificarse en relación al plazo de vigencia; las cuentas que al 1 de
enero de 2021 se reclasifican en relación a su destino o uso y, por último, se
efectúan cambios al catálogo de cuentas.
Sobre este último aspecto, cabe destacar la creación de conceptos nuevos para
el sector municipal como el de deterioro; los códigos de los subgrupos que
modifican su denominación; las cuentas que alteran su denominación; creación

de cuentas; cuentas suspendidas cuyo uso se reactiva y, finalmente, las cuentas
que se eliminan.
El instructivo será, de ahora en adelante, una guía para las municipalidades en la
indagación, por ejemplo, de si una cuenta que actualmente está siendo utilizada
pasa o no al próximo año y, en caso de ser eliminada, a qué cuenta deberá
llevarse el saldo. El objetivo es ayudar a los municipios a que su transición al
nuevo sistema sea lo más fácil y expedito posible.
En resumen, la Contraloría General a través de su División de Contabilidad y
Finanzas Públicas, ha aprobado los siguientes cuerpos reguladores:
- Resolución Nº 3, de 2020, que aprueba la Normativa del Sistema de Contabilidad
General de la Nación NICSP – CGR Chile para el Sector Municipal.
- Oficio Nº E11.061, de 2020, que contiene el Plan de Cuentas para el Sector
Municipal, y
- Oficio Nº E12.203, de 2020, que contiene el instructivo de Primera Adopción.
Durante el segundo semestre, se aprobará el manual de procedimiento para uso
de las municipalidades a partir del próximo año y que complementa a la aludida
resolución Nº 3, de 2020.
El material referido está disponible en la página web de la Contraloría General,
en la siguiente dirección:
https://www.contraloria.cl/web/cgr/normativa2
En lo que a la capacitación concierne, cabe decir que comenzó en julio y está
dirigida a los funcionarios que, por sus tareas, tengan injerencia en el ámbito
contable, sean de la gestión municipal propiamente tal, como de los servicios
traspasados de salud, educación y cementerios. Será necesario, por lo tanto, la
concurrencia de al menos un funcionario por cada una de esas áreas.
La Contraloría General está consciente de que las municipalidades de zonas
extremas de nuestro país no siempre tienen una buena conexión de internet,
más ahora en que la gran mayoría de los funcionarios trabaja desde sus
casas, lo que ha hecho que la red colapse en ocasiones. En consecuencia, la
capacitación se impartirá a través de un sistema parecido al e-learning, donde
quien se capacite podrá bajar los archivos con el material y proceder a su estudio
personal, sin necesidad de conexión permanente. Por su parte, la comunicación
con Contraloría relacionada con el curso se hará a través de foros de preguntas
y respuestas.
No será la única capacitación, vendrán más en el futuro, ya que la Contraloría
General entiende que ella es un proceso constante debido a la rotación de personal
en el sector municipal, que obliga a preservar y transferir el conocimiento dentro
de las instituciones.
Por último, para el éxito de esta actividad se contará con la colaboración

permanente de empresas proveedoras de servicios informáticos, a quienes ya
se les han remitido los instrumentos normativos mencionados con anterioridad.
Etapa de preguntas
Un tema que es importante reforzar dice relación con quienes serán sujetos de la
capacitación. ¿Estará disponible solo para los municipios?, ¿las corporaciones
municipales de salud y educación podrán capacitar a su personal en la materia?
Respuesta de Carmen Luengo Reyes: en un principio, bajo un escenario sin
pandemia de COVID-19, se pensó en invitaciones personalizadas a estas áreas.
En la actualidad, se sabe que cada municipalidad tiene una realidad distinta y,
por lo tanto, nuestro objetivo es llegar a la persona que contabiliza, el sujeto
más cercano desde el punto de vista del registro contable del hecho económico.
Más adelante, la capacitación se extenderá a otros funcionarios, por ejemplo, los
directores de control, quienes han manifestado en muchas ocasiones el interés
por participar en esas actividades.
En un principio veremos cuántas postulaciones se reciban y el interés
manifestado por capacitarse, lo que se analizará con el tiempo.
¿Cómo se deberán ajustar las cuentas contables que no están claras en sus
saldos?
Respuesta de Carmen Luengo Reyes: el instructivo de primera adopción
menciona en uno de sus acápites que ellas se deben separar en corto y largo
plazo. Pero puede suceder que no se sepa cuál fracción de ese saldo es de
largo plazo. Se instruye que, en un primer momento, se registre a corto plazo,
mientras se hace el análisis de cuál es el saldo que tiene que ir a la cuenta de
largo plazo. En cada uno de los casos en que el instructivo dice que las cuentas
deben quedar en cero, hay una columna que dice qué hacer con esos saldos.
El instructivo se diseñó pensando en que fuera realmente una ayuda, pues indica
cómo proceder, cuenta por cuenta, de manera detallada.
¿Qué sucede con las municipalidades que todavía no regularizan su activo fijo?
Respuesta de Carmen Luengo Reyes: eso se debe seguir regularizando, aunque
es cierto que el tema del activo fijo no tiene una relación directa con la normativa
de que se trata.
Es un hecho que el sector público y el sector municipal no registraron ese
aspecto conforme a la normativa vigente, específicamente, este último sector no
acató las instrucciones del oficio Nº 60.820, de 2005. El proceso debe continuar,
pero en el contexto de la pandemia por COVID-19, seguramente los plazos de
cumplimiento serán ampliados.
En último término, lo importante es que los estados financieros municipales

reflejen la realidad de esas entidades edilicias.
¿Por qué motivo los municipios no se agregan al SIGFE, a fin de uniformar y
bajar los costos por prestaciones que ejecutan las empresas informáticas?
Respuesta de Carmen Luengo Reyes: eso significa contar con fondos para
elaborar un sistema informático que supla al sistema contable municipal. En este
momento, como es bien sabido, los servicios tienen sus recursos enfocados en
satisfacer las necesidades públicas que ha impuesto la pandemia por COVID-19.
Más adelante, quizás se podrá, pero eso no depende la Contraloría General,
depende de entidades externas.
¿Qué sucede con el rol de las corporaciones municipales?
Respuesta de Carmen Luengo Reyes: las corporaciones municipales son
instituciones de derecho privado y la Contraloría General no tiene potestad
para fiscalizarlas. Su control se limita al buen uso de los recursos públicos que
reciben, pero ellas tienen su propia contabilidad y no se rigen por las reglas de
la contabilidad pública.
Respecto a la preparación del presupuesto de 2021, ¿se debe considerar la
apertura requerida en la norma expuesta?
Respuesta de Carmen Luengo Reyes: la normativa es contable no presupuestaria.
Mención final a cargo de Carmen Luengo Reyes
La Contraloría General una vez que dicta sus oficios o resoluciones, los remite a
todos los analistas contables de las contralorías regionales, para que ellos, a su
vez, los comuniquen a todos los funcionarios municipales de finanzas con los
que tienen contacto.
Cada vez que un funcionario municipal reciba un oficio de Contraloría General,
debe distribuirlo entre sus compañeros, toda vez que es la única forma de que
los conocimientos lleguen a quienes tienen alguna relación con la normativa
contable. Para este ente fiscalizador es fundamental que más personas la
conozcan, pues aumenta las posibilidades de tener éxito en este nuevo desafío.
264
265
SEMINARIO WEB: GESTIÓN DE

LA INFORMACIÓN EN LA LUCHA
CONTRA LA CORRUPCIÓN
Organizador:
Alianza Anticorrupción UNCAC Chile
Moderador:
Osvaldo Rudloff Pulgar, jefe de la Unidad de Cooperación y Relaciones
Internacionales en la Contraloría General de la República
Panelistas:
Jorge Bermúdez Soto, Contralor General de la República de Chile, y Camilo
Cetina, ejecutivo principal de la Dirección de Innovación del Estado, Banco de
Desarrollo de América Latina —CAF—
Fecha:
23 de julio de 2020
Lugar:
Seminario web
Presentación
La crisis ocasionada por el COVID-19 supone un enorme reto para la integridad,

la transparencia, la rendición de cuentas y la lucha contra la corrupción.
Estos desafíos —transversales a todas las naciones y sociedades— deben ser
abordados eficaz, eficiente y ágilmente para prevenir consecuencias que puedan
afectar la confianza en las instituciones públicas y el desarrollo económico y
social de los países.
En un esfuerzo por abrir un espacio que pusiera en perspectiva estos desafíos,
se llevó a cabo el ciclo de webinarios «En tiempos de pandemia la integridad no
se descuida»1, con expositores de la esfera pública, privada, internacional y de
la sociedad civil.
La experiencia contó con más de cuatro mil personas de audiencia, tanto
nacional como internacional, y fue abierta para todo público.
Y en el marco de este ciclo se desarrolló este séptimo seminario web titulado
1 Para mayor detalle, véase: http://www.alianzaanticorrupcion.cl/AnticorrupcionUNCAC/

repositorio-webinarios-2020/
266 Alianza Anticorrupción UNCAC Chile
«Gestión de la información en la lucha contra la corrupción», cuyo objetivo es

mostrar cómo los datos abiertos, el big data, el blockchain y otras herramientas
son útiles para la lucha contra la corrupción. Hoy, gracias a la tecnología, muchas
entidades públicas y privadas cuentan con una mayor disponibilidad de datos
e información clave, cuya gestión y análisis constituye una oportunidad para
disminuir la incertidumbre y agilizar el proceso de toma de decisiones.
«Uso de datos y control público»

Exposición de Jorge Bermúdez Soto 2
Es insoslayable hablar de datos y ponerlos en relación con el COVID-19 que ha

azotado fuertemente a Sudamérica. La calamidad ha demostrado la relevancia
que tiene el buen uso de los datos para enfrentar los efectos de la enfermedad.
Una primera conclusión es que los países con mejor uso de los datos han
manejado de forma más eficiente la pandemia. De hecho, la trazabilidad de los
enfermos actuales o recuperados y de sus contactos directos se incrementa con
el empleo adecuado de los datos y, por eso, muchas naciones han desarrollado
aplicaciones para prevenir mayores contagios.
Durante este tiempo, ha crecido exponencialmente el uso de internet, con el
consiguiente flujo de los datos. La descarga y el uso que se da a esos datos han
generado controversia, pues no solo se está frente a un problema tecnológico
o económico, sino a uno geopolítico entre Estados Unidos y China, además de
implicar a otros países.
Sin un marco regulatorio que se refiera manipulación y el uso de los datos,
la privacidad se ve amenazada con algoritmos que al analizar datos podrían
permitir usos contrarios a la ética, afectando incluso la propia democracia, por
ejemplo, al conocer las preferencias de determinado grupo de personas podría
incidirse en las elecciones.
En el contexto anterior, el secretario general de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos, Ángel Gurría, dice que: «El mundo hoy
está cambiando increíblemente rápido y, por supuesto, todos esperamos que los
auditores, también trabajen de manera más eficiente, aceleren constantemente
y desarrollen la tecnología», de manera que tendrán que incorporar este uso de
datos en su actividad.
2 Contralor General de la República, abogado de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso,

máster en Derecho Comunitario Europeo de la Universidad Autónoma de Madrid, doctor en
Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, posdoctorado en Derecho Ambiental de la
Universidad de Giessen y de la Universidad de Heidelberg.
Seminario web: gestión de la información en la lucha contra la corrupción 267
La misma organización ha afirmado que: «las tecnologías digitales en

Latinoamérica no están totalmente capitalizadas por las instituciones del
sector público para transformar el funcionamiento de las administraciones
y su interacción con la sociedad, por el contrario, los esfuerzos se centran
en digitalizar las formalidades y procesos internos existentes en lugar de
rediseñarlos».
Esta frase implica que de nada sirve digitalizar las ineficiencias del proceso
administrativo, sino que se requiere un rediseño para que sea más ágil y
oportuno. Así, en el caso chileno, se presentan brechas en el uso de la tecnología
como: el pago del impuesto de los vehículos motorizados, donde el trámite en
ocasiones tiene que realizarse presencialmente; la tramitación de la clave única
—que permite acceder a diversas prestaciones— que requería asistir al Servicio
de Registro Civil; o la baja bancarización en buena parte de los ciudadanos que
obliga a efectuar muchos trámites presencialmente en el banco.
No obstante, también hay experiencias positivas, en las que se ha avanzado en
la incorporación de los datos y en el acceso a las bases de datos del Estado
chileno, por ejemplo:
1) Sistema de Declaración de Intereses y Patrimonio —formulario digital que
accede a las bases de datos conectadas para el registro esos datos—;
2) Mercado Público y ChileCompra —sistema de adquisiciones de bienes y
servicios del Estado de Chile—;
3) Sistema de Información de la Gestión Financiera del Estado (SIGFE), —dice
relación con los gastos en que incurre la Administración—; y
4) Sistema de Control del Personal de la Administración del Estado (SIAPER) de
la Contraloría General.
Con la excusa de la urgencia de la pandemia, se producen muchísimos casos
de mal uso de recursos públicos. Por ello, la Contraloría no está en cuarentena
y para continuar su labor de fiscalización han sido fundamentales el uso y el
acceso a las bases de datos.
Al respecto, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
indicó en el informe de 2015 que: «La Contraloría General de la República de
Chile deberá invertir en el desarrollo de su propia sensibilidad estratégica a las
tendencias y los riesgos emergentes que afectan a la gobernanza pública y al
cambio de expectativas de los ciudadanos, utilizando sus propios datos y los
del Gobierno».
En los últimos cuatro años, las denuncias ciudadanas han aumentado un 250 %.
Si en 2015 se recibieron alrededor de 4.000 denuncias, en 2019 se recibieron más
de 20.000 y este año la cifra es similar a la fecha. Para enfrentar esa situación,
no se puede pensar el crecimiento del organismo, sino que corresponde volverlo
más inteligente y eso se basa en el uso de datos. Para ello, se utiliza un enfoque
que se funda en tres pilares:
1) es institucionalizado, es un sistema integrado de información e incorporado

dentro de la propia gestión. Forma parte del día a día y del trabajo que realiza
el control externo que hace la Contraloría;
2) está consciente de las capacidades, no es posible hacerlo todo y menos en
una situación de pandemia, hay que enfocarse en aquello que efectivamente
se puede hacer;
3) tiene que ser oportuno, en el sentido de mostrar resultados y ser eficaz.
En cuanto al primer pilar, a través del Sistema Integrado de Información de
la Contraloría se accede a distintas bases de datos integradas dentro de la
propia institución. Por ejemplo, el proceso de compras públicas en materia de
COVID-19 ha sido analizado según cuántas contrataciones se han realizado por
trato directo, licitación pública o privada; además de incluir la información de
las órdenes de compra que se han despachado. Lo anterior solamente se puede
lograr si se tienen integradas las bases de datos, como las de Mercado Público.
En segundo lugar, se debe tener conciencia de las capacidades institucionales.
Como la ley orgánica de Contraloría es antigua, previó el acceso a información
documental en formato papel. Sin embargo, muchas entidades, que ya tienen
sus registros y documentos digitales, han suscrito convenios administrativos
con la Contraloría para otorgarle acceso a esas bases. Esto demuestra, por un
lado, la capacidad de hacerlo, pero también las limitaciones legales que se han
suplido vía acuerdo con los usuarios.
Con la finalidad de mostrar resultados, se han invertido recursos públicos para
elaborar estos sistemas y generar estas integraciones de datos. Por ejemplo,
las declaraciones de intereses y patrimonio de este año mostraron eventuales
conflictos de intereses de algunas autoridades y eso implicó, en uno de los
casos, la renuncia de la presidenta del directorio de una empresa pública.
Otro ejemplo es el de los permisos de circulación. Hasta el año pasado, la
Contraloría solicitaba los registros a la municipalidad y revisaba algunos
manualmente, tomando una muestra que abarcaba cien o doscientos.
Actualmente toma la totalidad de la base de los permisos de circulación,
revisa cada permiso y lo contrasta con el registro de multas impagas; luego,
compara con vehículos sin permiso de circulación al día desde el año anterior y
así sucesivamente. Tras revisar cerca de 50.000 permisos de circulación de la
Municipalidad de Calera de Tango se detectaran casi 4.000 multas impagas y que
no podían haber obtenido el permiso para circular durante 2020. Adicionalmente,
se pudo constatar que algunos de esos vehículos correspondían a la esposa del
alcalde o a concejales del mismo municipio. Manualmente ese análisis habría
sido imposible de realizar.
Otro ejemplo fue contrastar los datos del Ministerio de Salud en el sistema
EPIVIGILA —donde se registran los enfermos— con las bases de datos de los
exámenes de COVID-19 y las del Registro Civil, para determinar el número de
contagiados y las cifras de personas fallecidas. Respecto al informe del número
de contagiados, se instruyó un sumario por deficiencias en el conteo, que

alcanzó 30.000 contagios, los estaban subreportados en la información que
estaba entregando el ministerio en su momento.
Uno de los grandes problemas del Estado en la actualidad es el de las expectativas
frustradas de la ciudadanía, que merma la confianza en las instituciones y
socava cualquier política pública. De esta manera, cualquier decisión que intente
bajar el número de contagios fracasará, porque una buena parte de la población
desconfía de sus autoridades y no va a seguir sus instrucciones. ¿Cómo se
soluciona eso? Desde mi punto de vista, generando confianza, pero esta exige
una coincidencia mayor entre las acciones que se comprometen y las que se
realizan, de no ser así, ese espacio provoca una cultura tóxica que es el caldo de
cultivo para la desconfianza y, al final del día, para el debilitamiento de nuestras
instituciones y de la democracia.
«Gestión de la información en la
lucha contra la corrupción: hacia su
transformación digital» 3
Exposición de Camilo Cetina 4
Con la creciente disponibilidad de información y de los estados de

información pública y de datos abiertos, se han abierto oportunidades
para su reutilización, también en materia de integridad. Bajo condiciones
donde hay una calidad del dato y una estructura del dato, la aplicación
de ciencias de datos entrega técnicas predictivas para identificar riesgos
que posibilitan actuar antes que se materialice la corrupción —permiten
prevenirla— e ir más allá de detectar irregularidades.
Sin embargo, la aplicación de la ciencia de datos en la lucha contra la
corrupción en América exige superar tres retos importantes:
1) mejorar la calidad de los datos;
2) acelerar una transformación institucional frente a la formación del
capital humano en tecnologías digitales, pero también en materia de
ambientes colaborativos;
3) invertir dinero, inversión pública en el poder de computación de todos
esos datos y el desarrollo de los algoritmos que se requieren.
3 Las opiniones expresadas son de la exclusiva responsabilidad del autor y no reflejan

necesariamente las posiciones de CAF en la materia ni la de sus socios.
4 Ejecutivo principal de la Dirección de Innovación Digital del Estado en el Banco de Desarrollo de

América Latina —CAF—, profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad
Externado de Colombia, máster en Economía de la Universidad de Copenhague.
En CAF-Banco de Desarrollo de América Latina se están promoviendo

iniciativas para ayudar a superar estos retos, organizando la agenda en
esos tres frentes y habilitando a los Gobiernos para que puedan utilizar la
ciencia de datos en materia de lucha contra la corrupción.
El caso de Cybersyn en Chile en los años 70 es primer caso documentado
en América Latina de un país que habilita y que cree en la ciencia de datos,
para tomar decisiones desde el punto de vista público. Si bien la intención
de Cybersyn era dirigir el aparato productivo, la filosofía era la misma que
hoy: tomar una gran cantidad de información y generar una infraestructura
de datos para tomar decisiones públicas y en particular para la integridad
pública.
¿Por qué debemos utilizar la ciencia de datos para luchar contra la
corrupción?
Primero, porque los Gobiernos pasarían de un enfoque reactivo
—actualmente reciben denuncias, los medios de comunicación exponen
ciertas irregularidades, destapan los escándalos cuando el robo ya ha
ocurrido y recién se inicia la investigación— a uno proactivo y preventivo,
de anticipación a los hechos delictivos y de irregularidades, por medio
del uso de los datos. En ese sentido, es muchísimo más eficiente para el
Gobierno —en su trabajo de lucha contra la corrupción— no esperar el robo
del dinero o el soborno de sus funcionarios públicos.
La segunda razón es que incrementa la efectividad y la rapidez de las
investigaciones, tanto judiciales como administrativas. Aquellas tendrán
mayores probabilidades de llegar a una sanción y de obtener alguna
reparación para el patrimonio público o para las víctimas, en este caso la
sociedad civil cuando algún proyecto no se materializa. Cuando se dispone
de una gran cantidad de datos que es posible cruzarlos para reunir las
pruebas y adelantar los procesos investigativos.
El tercer motivo es que la ciencia datos es una técnica probada en materia
de políticas anticorrupción que puede mejorar las medidas tradicionales.
¿Cómo visualizamos la infraestructura digital en materia de integridad?
Hay cuatro grandes ejes:
1) Los datos deben ser abiertos, de uso libre, para que los Estados y la
sociedad civil puedan tomar decisiones rápidas frente a la información
que se les presenta. Se requiere una infraestructura de datos y
parámetros uniformes, en los cuales la información que se digita
siempre sea la misma, para facilitar su contrastación.
2) Simplificar los procesos a través de medios digitales, por ejemplo, no
hacer que las personas asistan a las oficinas a hacer una denuncia,
facilitar los medios de comparecencia de los particulares frente a las
autoridades. En otras palabras, digitalizar los mecanismos con los
cuales el Estado actúa frente a la ciudadanía.
3) Interoperar los sistemas de información del Estado. Lo habitual en

América es que cada entidad guarde con recelo su información,
administre sus propios servidores y genere una cantidad de datos que
no comparte de no exigirlo una ley o un convenio. Por lo tanto, hay
que habilitar de entrada el desarrollo del sistema para el intercambio y
traspaso de datos de un sistema a otro, para el funcionamiento regular
de las agencias del Estado.
4) Los sistemas de compras públicas electrónicos tienen que avanzar
hacia lo transaccional: proponer en línea, adjudicar el contrato en línea,
registrar toda esa información desde el momento en que se abre una
necesidad, hasta que se liquida y se paga finalmente un contrato.
Al dejar abierta la información y sujetarla a la verificación del público, la
infraestructura digital favorece la integridad.
Hay ejemplos exitosos en este tema, el primer ejemplo es un indicador
que analiza los mecanismos de colusión en las contrataciones públicas
en Sudcorea. Este mecanismo recoge la información del sistema para
identificar a través del estudio de los datos, cómo se comportan los
proponentes dentro del sistema, es decir, con qué usuario entran, qué
ofertas han realizado al Estado, a qué precios, sobre qué bienes, en qué
tiempos, cuál proveedor propone a última hora o dentro de los plazos o con
suficiente anticipación, cómo puja el proveedor cuando hay necesidad de
pujar por los contratos en línea, etcétera. Al registrarse en el sistema, se
advierte al usuario que esa información va a ser considerada. Al sumar los
datos del contrato, se generan algoritmos para identificar las eventuales
colusiones entre los proponentes e irregularidades de adjudicación de
los contratos. Después esto se le entrega a las autoridades judiciales y
administrativas en Sudcorea para iniciar las investigaciones con mayor
celeridad.
El otro ejemplo interesante es Océano, en la Contraloría General de la
República de Colombia. La Contraloría almacena información de dos grandes
fuentes: el sistema electrónico de contratación pública que administra
la Agencia Colombia Compra Eficiente y el Registro Único Empresarial y
Social, que agrupa a las empresas que por ley deben registrarse en las
cámaras de comercio. Luego, cruza la información e identifica mallas de
contratación —una especie de análisis de redes donde ciertos campos se
convierten en nodos, que les permite a los algoritmos que desarrollaron
identificar con qué otros contratos o qué otra empresa está relacionada—.
Así ha identificado unas mallas sorprendentes de casi 150.000 millones de
dólares en materia de contratación pública a lo largo de varios años.
La Contraloría colombiana ha detectado también irregularidades en
gobiernos subnacionales, donde ganaron contratos para construir vías
terciarias, empresas cuyo objeto social es la cría de gallinas ponedoras de
huevos. Asimismo ha identificado contratos con difuntos, irregularidades

cometidas por alcaldes y gobernadores vinculados a empresas cuyo
objeto social está relacionado con trabajo con comunidades o con temas
ambientales y que terminan abasteciendo a hospitales.
Funes es una aplicación de Ojo Público —organización de la sociedad
civil peruana— que recopila información de los sistemas electrónicos de
contratación pública. Ha identificado numerosos conflictos de interés;
incluso durante la emergencia del COVID-19 ha detectado colusiones entre
algunos proponentes para el abastecimiento de respiradores en Perú.
Otro mecanismo interesante desarrollado por la Organización de las
Naciones Unidas es GoAML & GoINTEL, en el que se desarrolla análisis
de redes para rastrear recursos y flujos de dinero en materia de lavado
de activos. Presupone que las autoridades competentes suministren la
información necesaria y que exista colaboración entre países para seguir
esos capitales, porque esos capitales se mueven del país A al país B,
al país C y luego termina en un paraíso fiscal y ahí empieza a perderse
la información. Este sistema permite identificar el flujo e identificar los
beneficiarios finales.
En América se requieren datos abiertos, pero solos no son suficientes, es
imprescindible generar mecanismos colaborativos de control para luchar
contra la corrupción. Los Gobiernos se caracterizan por el recelo frente a
la información que maneja cada autoridad, cada rama del poder público; no
puede continuar esa situación así, hace falta cambiar la cultura, situar la
información en ambientes compartidos o en sistemas interoperables para
que todos los involucrados estén en condiciones de consultar, intercambiar
y actuar frente a las competencias que la ley les otorga para investigar y
prevenir la corrupción.
Junto lo anterior, hay que invertir una gran cantidad de recursos en calidad
del dato y en el poder de cómputo. Según los últimos reportes de The
Economist, el negocio detrás de la preparación de los datos, sumados
los sectores público y privado, valía más de 1.500 millones de dólares en
2019 y crecerá a 3.500 millones en 2024; el negocio de etiquetar los datos
—que implica poner a las máquinas a trabajarlos y a generar algoritmos
predictivos— puede llegar también en 2024 a 4.000 millones de dólares;
estamos hablando de casi 8.000 millones de dólares que en 2024 va a
generar el solo procedimiento de etiquetar, de estructurar y de depurar los
datos.
Es importante que, desde el principio, el Estado garantice la calidad del
dato y que después invierta en el poder para computar la información.
En general, cuando se desarrollan técnicas de analítica predictiva
—inteligencia artificial—, el tiempo utilizado frente a toda la longitud de un
proyecto es reducido, ocupa más o menos un 18 % de todo el proyecto; el
resto, es depurar los datos y la información, asegurarse de que esta última

sea lo suficientemente verídica y útil para los algoritmos. Entonces se
necesitan servidores, capital humano, analistas y personas que empiecen
a suministrar esos resultados; si se cuenta con esos mecanismos de
colaboración, con la calidad y poder de computación, ya es posible pasar
a un nivel diferente, en donde la lucha contra la corrupción se vuelve una
técnica preventiva y predictiva.
CAF-Banco de Desarrollo de América Latina ha desarrollado una agenda
de conocimiento que documenta las soluciones de política pública desde
el punto de vista digital institucional. Una de ellas es sobre el uso de la
tecnología en materia de integridad para atender la pandemia y otra, más
estructural, explica sucintamente cómo deben manejarse los datos para la
lucha contra la corrupción.
Se está trabajando con el Programa Interamericano de Datos Abiertos
desarrollado por la Organización de Estados Americanos. Consta de
30 bases con un uso importante en la lucha contra la corrupción, para
estructurar los datos, desarrollarlos y ponerlos en producción. Existe
un proyecto de tecnología para la integridad en Colombia, que implica
construir un data lake que permitirá a la Secretaría de Transparencia de
la Presidencia de la República cruzar los datos de distintas autoridades
administrativas y judiciales e identificar riesgos de corrupción. Finalmente,
hay un piloto de analítica predictiva con la Red Interamericana de Compras
Gubernamentales (RICG–OEA), para despejar y probar ciertos algoritmos
de analítica que generen alertas en materia de contratación pública, a
partir de la información actualmente publicada, en varias de las agencias
de contratación pública en el continente. El objetivo de CAF-Banco de
Desarrollo de América Latina es una vez desarrollados los algoritmos
ponerlos a disposición del resto de los Gobiernos —tras un piloto en dos
o tres países—, para luego mejorar las intervenciones de política frente a
este tema.
Etapa de Preguntas
¿Cuáles son las principales barreras que impiden avanzar oportunamente

en una mejor gestión de datos e innovación en el Estado y cuáles serían
los principales beneficios de avanzar en ese sentido?
Respuesta del Contralor Jorge Bermúdez: hay barreras desde el punto de
vista de la formación de analistas de datos, por ejemplo, capital humano
para realizar esa labor. En el caso de la Contraloría, ha sido difícil
conformar ese equipo de trabajo debido a que es un equipo muy apetecido
en el mundo privado, entonces tan pronto se forma, las ofertas desde el
mundo privado surgen y, por lo tanto, cuesta retener a los funcionarios,

dadas las restricciones presupuestarias y, en segundo lugar, la tecnología,
no basta con disponer de nuestros repositorios si no se interopera con
otras bases de datos, como la de un municipio o del gobierno central y, en
consecuencia, acceder a esas bases de datos en tiempo real.
¿Cuáles deberían ser los recuerdos mínimos que se deben tener en cuenta
para garantizar que los datos, para la toma decisiones de los usuarios, sean
verdaderos y confiables, cuál es la experiencia de ustedes en el CAF?
Respuesta de Camilo Cetina: el resguardo es la interoperabilidad y la estruc-
tura del dato, registrar los nombres las personas, con el nombre comple-
to, con ciertos parámetros, con determinados criterios de identificación.
Así será más fácil desarrollar esas técnicas y si, al cruzar la información,
veo que esa misma persona aparece en otros registros haciendo algunas
irregularidades, comienza el tema a cuajar. Por ejemplo, en Colombia, la
Fiscalía General de la Nación capturó una red de sobornos entre las au-
toridades aduaneras, gracias a que la hija del cabecilla publicaba fotos
en Facebook de sus estudios en Harvard y se su estilo de vida opulento:
manejaba un Lamborghini, usaba Louis Vuitton y Chanel, gracias a eso, la
fiscalía comienza a tirar la pita, porque la joven se identifica en Facebook
con su nombre y apellido; con ello se empiezan a recoger datos y resultó
ser la hija del señor que trabaja en la aduana que está siendo investigado
por lavado de dinero, entonces ahí comienza la idea a cuajar con el tema
de los datos. La estructura y su facilidad para cruzarlos son fundamentales
en este tema de la fiabilidad.
¿Cómo conciliar la transformación digital del Estado a propósito de la ley
Nº 21.180, con el cuidado de los datos personales?
Respuesta del Contralor Jorge Bermúdez: el desafío en el uso de los datos
está en compatibilizar el resguardo de los que son sensibles: una ficha
médica, los datos personales como el rol único tributario —en el caso
chileno—, la fecha de nacimiento, el domicilio, y para qué decir de los
datos más sensibles, como familiares o patrimoniales. Siempre tiene que
estar ese equilibrio, constantemente está la posibilidad de vulneración de
esos resguardos y en eso tiene mucho que decir cómo se manejan los
datos al interior de la institución: a través de códigos de ética, normas
de seguridad, de ciberseguridad, normas de resguardo, de acceso, roles
claramente definidos y previamente establecidos, respecto a quién puede
acceder y a qué datos puede acceder para proveer esas garantías. De lo
contrario, se podría caer en una situación de mayor desconfianza por parte
de la ciudadanía y eso sería adverso para hacer este gobierno de datos
desde las instituciones.
¿Cómo evalúa la implementación de la ley Nº 20.880, sobre declaraciones de

intereses y patrimonio, como una herramienta de prevención de la corrupción,
en qué materia o ítems piensa que debe mejorarse y cómo?
Respuesta del Contralor Jorge Bermúdez: esta ley hizo un cambio radical en
materia de declaraciones de intereses y patrimonio, pasando de la mera
declaración en papel a la declaración por medio de un formulario electrónico
integrado con bases de datos que permiten el análisis de esas materias.
Desde la perspectiva de la Contraloría, la implementación y utilización de
la ley ha sido muy exitosa, aun cuando se han presentado problemas, pero
desde el punto de vista de los resultados, ha sido muy eficaz, toda vez
que se han detectado conflictos de intereses que se han hecho saber, se
ha detectado falta de completitud de las declaraciones de intereses de
patrimonio y, se ha avanzado en disponer de declaraciones fidedignas,
completas, oportunas y que se condigan con la realidad patrimonial de
las personas sujetas a declarar. Evidentemente se podrían incorporar más
análisis de datos y acceder a otras bases de datos, que a lo mejor ni siquiera
todavía existen —por ejemplo, los registros de propiedad que aún no están
contenidos en bases de datos— o recurrir a aquella información que hoy
no es obligatorio declarar —como los depósitos a plazos o los saldos de
las cuentas corrientes, por dar un par de ejemplos—. Finalmente, hay que
destacar lo relevante que ha sido esta ley y, que tal vez las autoridades
no se han dado cuenta del cambio tremendo que ha significado, porque
permite realizar un análisis muy exhaustivo de esas declaraciones.
¿Hay alguna forma de superar este recelo para compartir datos dentro de
Administración Pública y entre Estados, como para generar una colaboración
exitosa a favor de la integridad pública, cómo lo ven ustedes desde el CAF?
Respuesta de Camilo Cetina: el incentivo y el mecanismo ha sido contingente,
casi por la fuerza, por ejemplo, el caso de Odebrecht, las autoridades
no habrían colaborado de no ser porque las redes fueron delatadas y se
mostró la estructura criminal —que estaba capturando al sector de la
infraestructura y de la construcción—, además de la exposición pública
que tuvo el caso. En ese proceso, se dieron cuenta de que la única manera
de agilizarlo y generar los resultados que esperaban, tanto los medios
de comunicación como la ciudadanía y otras autoridades externas, era
mediante la colaboración. El segundo incentivo, es que no estamos ante
un fenómeno de corrupción en América Latina, estamos ante un fenómeno
de crimen organizado, es decir, son personas que de manera premeditada
acuerdan cómo depredar al Estado y lo hacen de una manera elaborada,
que incluso hace el cálculo sobre el castigo que podrían tener si son
capturados, todo ese análisis entra en sus actuaciones y se organizan
en red, los medios digitales les están facilitando esa posibilidad; de esa
manera, la única forma de luchar contra eso es que el Estado funcione en
red, compartiendo información, coordinando las acciones que permitan de

algún modo contrarrestar ese crimen organizado.
¿En qué consisten los convenios con entidades públicas, por qué son voluntarios,
se trabaja en alguna plataforma compartida, o cada uno es independiente?
Además, si trabajamos con el Servicio de Impuestos Internos, ¿qué datos
sacamos de ahí? Nos puede dar una mirada general sobre los convenios que
tenemos actualmente en la Contraloría.
Respuesta del Contralor Jorge Bermúdez: en primer lugar hay que precisar
que la Ley Orgánica de la Contraloría permite acceder a la información
que tienen los organismos fiscalizados de la Administración del Estado,
independientemente del formato donde ella estuviera. Entonces ¿para
qué se necesita un convenio de colaboración?, básicamente para facilitar
el trabajo, tanto para ellos como para este órgano de control. Con esta
finalidad se llevará a cabo la captura de la información y, por eso, se le
ha dado un carácter más bien voluntario, porque en el fondo da cuenta
de la colaboración. De esta manera colaborativa se realiza el acceso a
los datos, no de modo impositivo por medio de la norma o de la potestad
de Contraloría, sino más bien ofrecemos apoyo a dichos organismos con
la experiencia y la retroalimentación para mejorar sus procesos en las
materias que maneja esta institución.
¿El sistema integrado de información que presentó, es de acceso público o un
sistema interno de la Contraloría?
Respuesta del Contralor Jorge Bermúdez: es un sistema interno de la
Contraloría, por cierto, es el repositorio de la Contraloría para poder realizar
su labor, lo cual no significa que no pueda pedir cuenta la ciudadanía, no en
el sentido de que cómo está conformado, qué bases de datos son, ¿cuánto
nos estamos gastando en eso? Hay buena parte de información que ya está
publicada, en todo caso, en el portal de transparencia proactiva.
¿Cómo se combate el manejo de datos de posibles riesgos asociados a la
construcción de los algoritmos que sirven de base para el manejo de datos, hay
un modelo, alguna política que estén usando en este ámbito?
Respuesta de Camilo Cetina: no, se están desarrollando generalmente los
algoritmos se aprenden con base en la información que ya existe y que se
ha generado a partir de transacciones. Un ejemplo, si el algoritmo busca
detectar alguna persona natural involucrada en redes de corrupción, es
muy probable que automáticamente elija hombres sobre mujeres, porque
los datos históricos llevan a que son hombres quienes están más inmersos
en este tipo de redes. Una manera de resolver esto, es generar datos
sintéticos, es decir, crear datos artificiales para que el algoritmo aprenda,
entonces dice una persona que se mete en una red criminal tiene este
perfil, entonces normalmente está entre tal y tal edad, tiene este tipo de
formación, ingresa a los sistemas de información con estos patrones, no se

contrata con el Estado por estos montos, no incorporas la información del
género. Lo otro, es el tema de calidad de la información y de la calidad del
dato si el Estado mismo resguarda esa información es lo suficientemente
integral y precisa, obviamente se rompen ciertos riesgos que puedan tener
los algoritmos para generar sus patrones o sus diagnósticos.
278
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COMENTARIOS AL LIBRO «MÁS ALLÁ

DE SANTIAGO: DESCENTRALIZACIÓN
FISCAL EN CHILE»
Jorge Bermúdez Soto 1
Editores: Isabel Aninat, Ignacio Irarrázabal, Slaven Razmilic, Jorge Rodríguez.

Se trata de una publicación conjunta del Centro de Estudios Públicos y el Centro
UC de Políticas Públicas.
1. Estructura del libro
El libro que se presenta tiene 221 páginas y se divide en cinco capítulos. El

capítulo 1, sobre Contexto de la descentralización en Chile, aborda las bases
conceptuales de la descentralización, como fórmula de traspaso del poder
—elaborado por Isabel Aninat, Ignacio Casielles, Ignacio Irarrázabal, Clemente
Larraín, Slaven Razmilic y Jorge Rodríguez—; el capítulo 2, Finanzas públicas
regionales: propuestas presupuestarias e institucionales, es el centro del libro
por los temas que aborda, por las propuestas que ahí se contienen y por su
extensión —elaborado por Isabel Aninat, Ignacio Irarrázabal, Clemente Larraín,
Slaven Razmilic y Jorge Rodríguez—; el capítulo 3 trata de la evidencia científica
sobre las regiones mineras y descentralización en Chile —elaborado por Dusan
Paredes—; el capítulo 4, Finanzas públicas de la descentralización en Valparaíso
—elaborado por Patricio Aroca—; y el capítulo 5, Descentralización de la gestión
presupuestaria: propuestas de futuro —elaborado por Egon Montecinos—.
El libro parte con el dato dado de la entrada en vigencia de las leyes Nº 21.073
y Nº 21.074, que implicarán la elección de los gobernadores regionales y el
eventual traspaso de competencias hacia los gobiernos regionales, e intenta
responder a la cuestión central respecto de su financiamiento, es decir, si con
la forma que tiene el actual financiamiento de los gobiernos regionales, estos
serán capaces de llevar adelante sus funciones que, en definitiva, se deben
traducir en alcanzar un desarrollo más equitativo entre las regiones.
No se trata de un libro meramente descriptivo de un problema, sino que lo más
interesante del mismo y que se aprecia en todos los capítulos —salvo el primero
que es de contexto de la descentralización— es la formulación de las propuestas
1 Contralor General de la República, abogado de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso,

máster en Derecho Comunitario Europeo de la Universidad Autónoma de Madrid, doctor en
Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, posdoctorado en Derecho Ambiental de la
Universidad de Giessen y de la Universidad de Heidelberg.
280 Jorge Bermúdez Soto
para las fuentes del financiamiento, la gestión presupuestaria y los desafíos

institucionales; en particular, desde la perspectiva del control y de la rendición
de cuentas. Son varias de estas propuestas las que deberían ser tomadas en
cuenta a la hora de formular los proyectos de ley que necesariamente deberán
dictarse para hacer posible este proceso de descentralización. Y es aquí donde
se prevé un gran riesgo que me parece pertinente poner de manifiesto en esta
ocasión. El proceso de descentralización política que se vivirá con la elección
de los gobernadores regionales lleva implícita y explícitamente la promesa de
que los beneficios económicos y sociales del desarrollo se distribuirán de una
manera más equitativa entre las regiones y también al interior de ellas. Si dicha
regulación no es dictada, o si tarda en demasía en que así ocurra, cosa que no
sería raro que así fuese, nuevamente estaremos en una situación de expectativa
no cumplida, lo que aumentará, si cabe, la desconfianza de la ciudadanía en la
clase política.
Pues bien, con ocasión de la presentación de este libro, quisiera hacer una breve
referencia general a algunos aspectos del proceso de descentralización política
que viviremos próximamente, la mayoría de los cuales están tratados en aquel y,
por tanto, no son mis ideas originales, pero me parece relevante plantearlos en
este momento. A continuación, estas reflexiones las agrupo bajo tres preguntas:
¿para qué es necesaria la descentralización?; ¿cuáles son las condiciones de la
descentralización?; y ¿qué riesgos tiene?
2. ¿Para qué es necesaria

la descentralización?
Para comenzar quisiera intentar responder a la pregunta de para qué es necesaria

la descentralización y para eso voy a recurrir a tres clases de argumentos, todos
de alguna manera presentes en el texto.
2.1. Deber de promoción de la descentralización
El libro no es un libro jurídico, sino uno de políticas públicas y, en particular, de
las fiscales, por lo mismo, es comprensible que la alusión a la normativa vigente
sea muy acotada. Esto en realidad no es una crítica, sino una característica
del libro, que permite una lectura ágil y que entusiasma. No obstante ello,
desde mi perspectiva, creo que para responder esta pregunta, de para qué la
descentralización, es necesario también hacer una referencia al mandato
contenido en el artículo 3º de la Constitución. Dicha disposición en su inciso
tercero contiene una declaración extraordinaria por su profundidad, pero
también extraordinariamente pasada por alto, cuando señala que: «Los órganos
del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el
desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del
territorio nacional».
Comentarios al libro «Más allá de Santiago: descentralización fiscal en Chile» 281
Probablemente si pasásemos por el cedazo de esta norma: a la ley de

presupuestos, a la reforma tributaria, a la normativa ambiental —entre otras— o
a las decisiones de inversión pública, llegaríamos a la conclusión de que pocas
veces se ha tenido en vista este deber de promoción del fortalecimiento de las
regiones y mucho menos el deber de desarrollo equitativo de los territorios.
2.2. Nivel de desarrollo
Hay una segunda razón para responder afirmativamente esta pregunta y el libro
lo hace en todos sus capítulos: el desarrollo de las regiones y, en definitiva,
del país, se logra con un mayor nivel de descentralización. En este punto, el
libro no cae en recetas mágicas o en una fe ciega en que la descentralización
política sea la panacea del desarrollo, sin embargo, aporta evidencia suficiente
como para apoyar este proceso, sin perjuicio de señalar claramente los riesgos,
a los que me referiré más adelante. Sobre este punto me quedaré hasta aquí,
recomendándoles que lean el libro.
2.3. Inercia centralizadora
Finalmente, en esta parte, me quiero referir a lo manifestado por Patricio Aroca
respecto de los instrumentos necesarios para alcanzar la descentralización. Y
citando al exministro de Hacienda Felipe Larraín, quien descartaba que solo el
mercado pudiese favorecer el desarrollo de las regiones, señalando que existe
una especie de «inercia centralizadora», la que lleva, diría yo, en particular, a
jóvenes profesionales o técnicos a proyectar su carrera solo en Santiago.
Santiago es Chile y si no estudias, trabajas o vives en la capital se hipotecarían
tus posibilidades de desarrollo personal y profesional. En mi calidad de jefe de
una institución que tiene oficinas en todas las regiones, puedo afirmar que esto
es así. Cuesta demasiado convencer a los profesionales de trasladarse a ciertas
regiones y, una vez que el funcionario llegó «al nivel central», es prácticamente
imposible moverlo a una región. Lo anterior, visto desde una perspectiva
económica resulta incomprensible, considerando que los sueldos se asignan
por grados fijos.
3. ¿Cuáles son las condiciones

de la descentralización?
En segundo término, quisiera referirme a las condiciones para la descentralización,

respecto de las cuales se hace una referencia permanente a lo largo de esta
obra. Estas me gustaría agruparlas en: capacidades institucionales, capacidades
profesionales y bienes y servicios regionales.
3.1. Capacidades institucionales
Así como los conocemos, los gobiernos regionales no son capaces de asumir
nuevas competencias y no es probable que lo hagan en el futuro, por mucho que
282 Jorge Bermúdez Soto
exista el interés político y se destinen recursos para ello. Lo que ocurre con los
gobiernos regionales es lo mismo que ha sucedido a buena parte del Estado,
pero agudizado en el nivel subnacional y que denomino como «la paradoja
del maestro Cárdenas». Tal vez algunos de ustedes lo recordarán o habrán
escuchado de él.
Es la historia de una persona que, de la noche a la mañana, por un golpe de
suerte, se volvió millonario. Efectivamente, uno de los casos más recordados
es el del maestro Cárdenas, quien en 1976 obtuvo un premio cercano al millón
de dólares en un juego de azar, la Polla Gol. Luego de vivir la farra de su vida,
dilapidó la inesperada fortuna, quedando más pobre de lo que era antes de
recibir el premio. Este es el típico caso de una persona que repentinamente se
encuentra con algo que no es capaz de gestionar.
Algo parecido nos puede estar ocurriendo en el Estado y de manera agravada en
los gobiernos regionales. Tal como se señala en el libro, hoy en día los gobiernos
regionales, con los intendentes a la cabeza, tienen una actitud más bien pasiva
y obsecuente con el Gobierno en lo relativo al presupuesto. Pero si nada cambia,
se transformarán de facto en actores relevantes en la discusión de la ley de
presupuestos. En ese escenario, se producirá un constante aumento del gasto
público, una sed insaciable por contar con más recursos. El problema es que, al
igual que en el caso del fatídico maestro Cárdenas, si los gobiernos regionales
no evolucionan —es decir, si no son apoyados y reforzados institucionalmente—
serán incapaces de emplear los recursos de forma económica, eficaz y eficiente,
por muchos que reciban. Existen demasiados ejemplos que dan cuenta de esa
incapacidad.
Probablemente porque desde la Contraloría debemos lidiar día a día con las
historias de fracaso de la gestión pública, es que nuestra mirada no es la del
vaso medio lleno. Al revés, las fiscalizaciones llevadas a cabo en los últimos
años por nosotros dan cuenta de una serie de males de los que adolece la
Administración del Estado subnacional en el uso de los recursos. Sin ir más
lejos, cabría preguntarse cómo han manejado algunos gobiernos regionales el
programa de entrega de alimentos a propósito de la pandemia.
3.2. Capacidades profesionales
Cuesta mucho atraer capacidades profesionales a las regiones y esto no tiene
tanto que ver con el nivel de sueldos, como con el nivel de los servicios de salud y
de educación. En eso, todas las regiones pierden frente a la región Metropolitana.
En varias partes del trabajo que se presenta, se hace alusión a la necesidad
de contar con profesionales competentes y bien capacitados en las regiones.
Asimismo, se señala la conveniencia de fortalecer la Academia Municipal que
organiza la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. Aquí me
atrevo a proponer que el Estado debe realizar un esfuerzo de formalización y
profundización de las iniciativas de formación de los funcionarios.
Comentarios al libro «Más allá de Santiago: descentralización fiscal en Chile» 283
3.3. Bienes y servicios regionales

El desarrollo equitativo y solidario —a que se refiere el artículo 3º inciso
tercero de la Constitución— se logrará, en primer término, a partir de bienes
y servicios equiparables con el nivel metropolitano. Aquí falta una política de
descentralización funcional y material que, de alguna manera, se equipare con lo
que ocurre en otros Estados más desarrollados.
4. ¿Qué riesgos tiene?
Finalmente quisiera referirme a los riesgos de la descentralización, de los que se

da cuenta en la obra y que, en mi opinión, es la principal preocupación de todos,
comenzando por los editores y autores de la obra. Estos riesgos los podemos
agrupar en la ineficiencia del gasto, la descoordinación entre las inversiones y,
por último, y corolario de los dos anteriores, el riesgo de la corrupción.
El libro que se presenta da cuenta respecto de estos riesgos, de manera
suficientemente extensa y profunda, y analiza el rol que deben cumplir los
controles, en particular el de la Contraloría General. Sobre este punto, manifiesto
mi acuerdo con la forma en que se aborda el tema, sin embargo, debo hacer
presente que nuestro control corresponde solo al tercer nivel o línea de control
del gasto público. El primero es el que debe tener el propio ejecutor de esos
recursos, es decir, los gobernadores, apoyados por sus unidades de finanzas
y jurídica. El segundo, está dado por la auditoría interna, la cual, en el Estado
chileno, tiene muy poco desarrollo y todavía menor peso. Solo el tercer nivel es
el de la Contraloría.
En definitiva, termino agradeciendo que me invitaran a presentar esta obra.
Constituye un gran aporte a la discusión acerca de la descentralización
fiscal en nuestro país. Si nada cambia, esto es, si no son escuchadas estas
recomendaciones fundadas que el libro nos presenta, creo que sus autores en
un par de años más, tendrán toda la autoridad moral para decirle, a quienes
toman las decisiones en esta materia, el Gobierno y el Congreso Nacional: «se los
dijimos», «les dijimos que esto iba a pasar». En lo personal espero sinceramente
que no tengan que hacerlo.
284
Nº 3 · PRIMER SEMESTRE · 2020
Editorial
Artículos
Inostroza Castro, María Trinidad: Desafíos de los sistemas de compras públicas

en tiempos de COVID-19.
Pliscoff Varas, Cristián y Lagos Machuca, Nicolás: Implementando los

sistemas de integridad en el sector público chileno: Reflexiones a partir del
Manual de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
sobre Integridad Pública.
Bijit Alfaro, Pamela: El sistema alternativo de solución de controversias en

el derecho de acceso a la información pública, visiones sobre su legalidad y
pertinencia.
Fernández Córdova, Manuel Ignacio: Diseño de un modelo piloto de evaluación

de resultados de actividades de capacitación de la Contraloría a funcionarios
públicos.
Castro Pedrero, Mauricio: Ética y pandemia. Decisiones complejas en épocas

de escasez.
Ramírez Orrego, Ariel y Barría Traverso, Diego: Participación ciudadana en

la Administración del Estado ¿Es la evaluación participativa una alternativa
viable?
Análisis legislativo
Inostroza Lara, José; Donoso Palacios, Roxana; Del Campo Mullins, Rafael y San
Martín Vergara, Macarena: Análisis y propuestas para la implementación de la
ley Nº 21.180, sobre Transformación Digital del Estado.
Boletín Jurídico de la Contraloría General de la República
Primer semestre 2020.
Actualidad
Seminario web: NICSP - CGR Chile para el sector municipal.
Seminario web: Gestión de la información en la lucha contra la corrupción.
Recensiones bibliográficas
Bermúdez Soto, Jorge: Comentarios al libro «Más allá de Santiago:
descentralización fiscal en Chile».

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Nº 3 · PRIMER SEMESTRE · 2020

Convocatoria abierta y permanente

Teatinos 56, primer piso, Santiago · Teléfono: +56 2 32401100

Santiago de Chile 2020

Inostroza Castro, María Trinidad: Desafíos de los sistemas de compras

Ramírez Orrego, Ariel y Barría Traverso, Diego: Participación ciudadana

Inostroza Lara, José; Donoso Palacios, Roxana; Del Campo Mullins,

Boletín Jurídico de la Contraloría General de la República

Primer semestre 2020. 233

Seminario web: NICSP - CGR Chile para el sector municipal. 257

La promoción del debate e investigación sobre la Administración del Estado que

Igualmente, esto ha sucedido con nuestras instituciones públicas, que no

De este modo, principios como la coordinación entre los servicios públicos, la

Además, producto de lo anterior, nuevos problemas y desafíos se han generado

Precisamente en una perspectiva futura tomará mayor vigor el imperativo de

Finalmente, un reconocimiento a todas aquellas personas que, en especial desde

Nancy Barra Gallardo

Jefa de Unidad Jurídica Departamento FF.AA., Seguridad, Presidencia,

DESAFÍOS DE LOS SISTEM AS DE

María Trinidad Inostroza Castro 1

Keywords: public procurement – COVID-19 – transparency open data – corrup-

1 Abogada y magíster en LLM mención Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica

• Agradezco especialmente a Maximiliano Riveros Inostroza que realizó un arduo trabajo de

2 Datos disponibles en: https://coronavirus.jhu.edu/map.html. Consultados a las 16:10 del 24/6/2020.

3 Datos disponibles en: https://covid19-projections.com/chile. Consultado a las 16:10 del 24/6/2020.

efectiva y que persisten las dudas respecto a la posibilidad de reinfección (Van

Durante la emergencia, una actividad estatal muy relevante es la contratación

amplían facultades y poderes. Estos cambios persiguen, principalmente,

Como señala el Banco de Desarrollo de América Latina, la materialización

9 Se están llevando a cabo importantes procesos de aprovisionamiento, pero en muchas de

10 Disponible en: http://oncae.gob.hn/observatorio

Las agencias de compras de América Latina y el Caribe identifican como

El ministro de Salud de la Nación informó oficialmente el primer caso de

11 Ver en https://www.argentina.gob.ar/

13 Decisión administrativa 409/2020, 18 de marzo 2020. Disponible en: http://servicios.infoleg.gob.

según lo regulado por el anexo de la disposición Nº 48/2020, del 19 de marzo

El sistema excepcional de contratación se ha ido modificando tras críticas y un

También el gobierno argentino recurrió a la fijación de precios en sus procedi-

Los procedimientos excepcionales han sido cuestionados por insuficiente publi-

Colombia confirmó al primer contagiado de Coronavirus el 6 de marzo pasa-

15 Disponible en: https://comprar.gob.ar/

16 Decisión administrativa 812/2020, 15 de mayo de 2020.

17 Decisión administrativa 472/2020, 7 de abril de 2020:

18 Disponible en: https://covid19.minsalud.gov.co/

lizar procedimientos de contratación directa, siguiendo los principios de trans-

En materia de contratación pública, el gobierno colombiano dictó el decreto

El decreto también contempla la contratación directa de suministro de bienes,

En la repuesta del aparato estatal colombiano se destaca la puesta en marcha

19 Contratación de urgencia. Con ocasión de la declaratoria de estado de emergencia económica,

La plataforma no permite descargar directamente la información, pues esta se

En ella se presenta de una manera transparente los distintos contratos que ha

21 Disponible en: https://www.gob.pe/minsa/

22 Artículo 27. Contrataciones directas

23 Disponible en: https://www.perucompras.gob.pe/contrataciones/contrataciones-emergencia-covid19.php

El Ministerio Público del Perú desarrolla actualmente una serie de investigacio-

Brasil se encuentra actuando bajo la regulación contemplada en la ley Nº 13.979,

El estado español actuó sobre la base de la regulación preexistente contenida en

normativa responde a lo establecido en el real decreto Nº 463/2020, el cual de-

Artículo 16. Contratación.

1. La adopción de cualquier tipo de medida directa o indirecta por parte de las