Mancebo, María Ester; Goyeneche, Guadalupe

Las políticas de inclusión

educativa: Entre la exclusión
social y la innovación pedagógica

VI Jornadas de Sociología de la UNLP

9 y 10 de diciembre de 2010

Cita sugerida:
Mancebo, M. E.; Goyeneche, G. (2010). Las políticas de inclusión educativa: Entre la
exclusión social y la innovación pedagógica. VI Jornadas de Sociología de la UNLP, 9 y
10 de diciembre de 2010, La Plata, Argentina. En Memoria Académica. Disponible en:
http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/trab_eventos/ev.5273/ev.5273.pdf

Documento disponible para su consulta y descarga en Memoria Académica, repositorio

institucional de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación (FaHCE) de la
Universidad Nacional de La Plata. Gestionado por Bibhuma, biblioteca de la FaHCE.

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Atribución-No comercial-Sin obras derivadas 2.5
Las políticas de inclusión educativa: entre la exclusión social y la innovación pedagógica1

María Ester Mancebo2 – Guadalupe Goyeneche3

“La educación ha de concebirse como el movimiento por el cual

los hombres permiten a sus hijos vivir en el mundo y decidir su suerte en él.
Es un movimiento, un acompañar, un acto nunca acabado que consiste en
hacer sitio al que llega y ofrecerle los medios para ocuparlo.”4

1. Presentación

La equidad educativa ha probado ser un principio de difícil realización en Latinoamérica. La

ponencia muestra, en primer lugar, la evolución que ha tenido en nuestros países el enfoque
sobre este tema en el plano conceptual y en el de la intervención, para luego considerar el
alcance que hoy se da al término “exclusión educativa”. Posteriormente, se presenta la actual
corriente de “inclusión educativa” como un nuevo paradigma que está siendo construido sobre
antiguos pilares de la reflexión socioeducativa. Finalmente, se analizan someramente los
objetivos de algunos de los programas de inclusión educativa del Cono Sur.

2. Del énfasis en la equidad educativa a la preocupación por la inclusión

El problema de la inequidad educativa no es nuevo en la agenda de los países

latinoamericanos. Por el contrario, por décadas se han desarrollado diversas líneas de política
pública que abordaron esta cuestión, desde diversas conceptualizaciones y estrategias. Con
perspectiva histórica hoy es posible distinguir cuatro olas de políticas pro-equidad en la
región (Reimers 2000) (Aguerrondo 2008), a saber:

a) En los años ’40 y ’50 la definición del problema de la inequidad educativa estuvo
centrada en el acceso universal a la escuela primaria, con vistas a asegurar para todos
los ciudadanos una educación común. Entonces fueron frecuentes instrumentos de
política tales como el comedor escolar, la distribución de útiles escolares y vestimenta,

1
Ponencia presentada en la Mesa “¿Estados sin ciudadanos? Políticas públicas, ciudadanía y cuestión social de
la infancia y adolescencia en América Latina, VI Jornadas de Sociología de la Universidad de La Plata.
2
Profesora e investigadora de la Universidad de la República, Montevideo, Uruguay. Responsable del proyecto
“Las políticas de inclusión educativa en los gobiernos progresistas del Cono Sur. 2005-2009” financiado por
CSIC. memancebo@gmail.com
3
Asistente de investigación en el referido proyecto. lupeg1986@hotmail.com
4
Meirieu, P. (1998). Frankenstein Educador. Barcelona, Laertes S. A.
Pag. 81

1
 entendiendo que la vulnerabilidad material constituía la mayor causa de no asistencia
escolar.

b) En los años ’60 y ’70 el foco siguió estando en el acceso a la escolaridad básica y,
simultáneamente, cobraron relevancia los problemas de aprendizaje. En función de
este nuevo énfasis, la Psicopedagogía apareció como una importante fuente de
inspiración a la hora de pensar dispositivos para abordar la inequidad.

c) En las décadas de los ’80 y ’90, la preocupación por la equidad se ligó estrechamente a
los cuestionamientos sobre la calidad de la educación y, gracias a las incipientes
mediciones estandarizadas de aprendizaje, comenzó a hacerse hincapié en la inequidad
de los logros de aprendizaje. Los programas compensatorios fueron entonces
recurrentes en las reformas educativas desarrolladas en la región en esos años.

d) En la presente década se ha extendido la detección de serios procesos de exclusión

educativa, frente a lo cual la noción de inclusión ha ganado relevancia en el discurso
público y varios países han comenzado a ejecutar programas de nueva generación,
inspirados en este nuevo “concepto estelar”5 .

Cuadro 1. La evolución en la definición del problema de la inequidad educativa en América

Latina
Momento histórico Discurso Definición del Estrategias de
problema intervención

Años ’40 y ‘50 Educación común Acceso universal Asistencialismo

universal (comedor escolar,
vestimenta, útiles)

Años ’60 y ‘70 Educación común Acceso universal y Psicopedagogismo

universal problemas de (gabinetes, grados de
aprendizaje nivelación)

Años ’80 y ‘90 Calidad con equidad Inequidad en logros de Progra mas
aprendizaje compensatorios

Segundo lustro de años Inclusión educativa Exclusión educativa Programas de nueva

2000 generación

Fuente: Elaboración propia en base a Reimers (2000) y Aguerrondo (2007).

5
Según Braslavsky, los conceptos estelares son “aquellos que aparecen como componentes inevitables de los
discursos escuchados. Por cierto, los mismos son resignificados de diversa manera con relación a cómo se
articulan con [...] los 'conceptos controversiales', que son aquellos respecto de los cuales no existe consenso.”
Braslavsky, C. (1997). Reflexiones acerca de los discursos y las prácticas en las políticas educativas. Políticas,
instituciones y actores en educación. E. N. Educativas. Bs. As.
Pág. 32.

2
Esta evolución permite visualizar que, como en todos los problemas de política pública, la
delimitación de la inequidad educativa no ha sido estática sino dinámica, y ha estado asociada
a las corrientes ideológicas predominantes y también a la disponibilidad de información en
cada sociedad en cada momento histórico.

En este plano empírico, América Latina ha avanzado significativamente en los últimos años y
cuenta hoy con un interesante repertorio de indicadores sobre inequidad educativa6 . En la
actualidad se conoce cómo varían según región de residencia, ingreso per cápita del hogar,
clima educativo del hogar, tipo de institución educativa, indicadores tales como la tasa bruta
de escolarización, la tasa neta de escolarización, la completitud de cada ciclo educativo, el
rezago, la repetición, la deserción, la suficiencia en pruebas de aprendizaje, la tasa de
transición de un ciclo a otro.

3. Las caras de la exclusión educativa

Según el Diccionario de la Real Academia excluir significa “sacar a alguien o algo del lugar
que ocupaba”, e incluir es “poner algo dentro de sus límites”, “conexión o amistad de alguien
con otra persona”. Las dos palabras no remiten pues a atributos de los individuos sino a la
relación de unos individuos con otros, de quienes quedan fuera del ámbito educativo y
quienes sí gozan plenamente de su derecho a educarse.

Terigi ha distinguido cinco formas de exclusión educativa que deben ser reconocidas en su
especificidad aún cuando muy frecuentemente aparecen en forma combinada (Terigi 2010): la
primera forma es el estar fuera de la escuela; la segunda es el abandono de la escuela luego de
asistir varios años a ella; la tercera es la escolaridad de “baja intensidad” y corresponde a
aquellos alumnos que, aún cuando asisten a la escuela, no se involucran con sus actividades
educativas; la cuarta forma deriva de los aprendizajes elitistas o sectarios, en marcos
curriculares que no contemplan los intereses, perspectivas y necesidades de todos los sectores;
finalmente, la quinta modalidad de exclusión se da cuando los aprendizajes son de baja
relevancia,

“se trata del fracaso de los que no fracasan: niños y jóvenes de sectores populares que
realizan una trayectoria escolar completa, que finalizan los niveles escolares, pero que

6
Una propuesta de catorce indicadores para medir la desigualdad educativa a nivel sistémico se encuentra en
Marchesi, A. (2000). Un sistema de indicadores de desigualdad educativa. Revista Iberoamericana de Educación.
Madrid, OEI. 23.
.

3
 accedieron a aprendizajes de baja relevancia que ponen en cuestión sus posibilidades de
seguir estudiando en el sistema o fuera de él” (2010: 25)

Los datos disponibles para la mayor parte de los países latinoamericanos permiten evaluar las
dos primeras modalidades de exclusión a través de indicadores de acceso y deserción,
respectivamente. También se cuenta con los resultados en las pruebas PISA o en otras pruebas
estandarizadas para obtener indicadores “proxy” respecto a la quinta forma de exclusión. En
cambio, la modalidad tercera (“escolaridad de baja intensidad”) y la cuarta (“aprendizajes
elitistas o sectarios”) requieren de estudios específicos que no han sido emprendidos hasta el
momento.

Ahora bien, también es posible analizar la exclusión desde una perspectiva de historia de la
educación, en particular la de América Latina. En esta línea Gentile (Gentile 2009) ha
acuñado la expresión “exclusión incluyente” en relación a las marchas y contramarchas del
desarrollo de los sistemas educativos de la región, tomando como base la Declaración
Universal de los Derechos Humanos de 1948 que consagra la educación como un derecho del
ciudadano pleno y como un bien público. Desde esa óptica considera los procesos que
permitieron la progresiva ampliación del acceso educativo, fundamentalmente en los sectores
más pobres en la segunda mitad del siglo XX. Esta ampliación en el acceso se ha visto
acompañada por una mejora en las condiciones de ingreso y permanencia de los niños más
pobres en las instituciones.

Sin embargo, los avances en la garantía del derecho a la educación fueron acompañados por
un proceso de “universalización sin derechos” (en el cual la expansión en el acceso se realizó
en un contexto de déficit de las condiciones necesarias para asegurar la calidad educativa) y/o
una “expansión condicionada” a procesos de segmentación y diferenciación escolar, con la
consiguiente distribución desigual de las oportunidades educativas. En este marco Gentile
define la “exclusión incluyente” como

“un proceso mediante el cual los mecanismos de exclusión educativa se recrean y

asumen nuevas fisonomías, en el marco de dinámicas de inclusión o inserción
institucional que acaban resultando insuficientes o, en algunos casos, inocuas para
revertir los procesos de aislamiento, marginación y negación de derechos que están
involucrados en todo proceso de segregación social, dentro y fuera de las instituciones
educativas.” (2009: 33).

4
Para el autor, la exclusión no solo involucra la negación del derecho a la educación sino
también un conjunto de relaciones sociales y circunstancias que la reproducen. La inclusión
debe ser considerada como un concepto integral que no se logra mediante la superación
parcial de las condiciones que obstaculizan el derecho a la educación, sino que requiere un
proceso que se oponga a las tendencias que lo niegan, atendiendo en particular a tres factores:
la combinación de condiciones de pobreza y desigualdad, la fragmentación de los sistemas
escolares y la promoción de una cultura política acerca de los derechos bajo un enfoque
privatista y economicista.

Por su parte, Redondo (Redondo 2006) rescata las críticas a la exclusión desde el pensamiento
social:

“El desplazamiento del concepto de ‘desigualdad’ al de ‘exclusión’ naturaliza los

actuales procesos de desafiliación social y los sitúa, en una operación discursiva de
legitimación, en nuevas relaciones de poder que tienen su expresión directa en la
construcción de las políticas sociales, incluidas las educativas…” (2006: 69)

El uso del término “exclusión social” comporta entonces riesgos: la aceptación del orden
excluyente, el desconocimiento del protagonismo de los actores para cambiar dicho orden, la
adopción de una definición de la exclusión como un estado y no como un proceso, la
identificación de “los excluidos” con “los marginales” y/o “los peligrosos”. No obstante estas
críticas, la autora reconoce la validez de la aplicación del término en educación y señala que
la escuela puede aceptar resignadamente la exclusión social o luchar contra ella:

“Estas fronteras de exclusión atraviesan el campo de lo educativo. (…) Al mismo tiempo,

afectan de modo particular a aquellas escuelas que se hallan en barriadas signadas por
la pobreza extrema; en tanto fronteras, pueden constituirse sólo en límite, en
imposibilidad… pero también en pasaje y como contrapunto, en encuentro o lazo.”
(2006: 77)

4. La inclusión educativa: un nuevo paradigma sobre antiguos pilares

Recientemente, UNESCO (UNESCO-BIE 2007) ha colocado la inclusión educativa en el

centro de sus lineamientos programáticos, definiéndola como:

“el proceso de responder a la diversidad de necesidades de los educandos a través de la

participación creciente en el aprendizaje, las culturas y las comunidades, y reducir la
exclusión dentro de la educación y desde ella. Implica cambios y modificaciones en los

5
 contenidos, los enfoques, las estructuras y las estrategias, con una visión común que
abarca a todos los niños según su rango de edad y una convicción según la cual es
responsabilidad del sistema regular educar a todos los niños”(2007: 6).

No obstante esta definición, la última Conferencia Internacional de Educación celebrada en

Ginebra en el año 2008 mostró que en el término “inclusión educativa” conviven diversas
concepciones y se revelan diferencias en el uso del vocablo según regiones (UNESCO-BIE
2008). Mientras en Europa, alude fundamentalmente a la educación dirigida a los inmigrantes,
adultos y discapacitados, en América Latina se asocia a la educación en contextos de
vulnerabilidad social. Vaillant identifica cinco concepciones de inclusión que coexisten: la
inclusión en relación con la discapacidad y las necesidades educativas especiales, como
respuesta a exclusiones disciplinarias, referida a todos los grupos vulnerables a la exclusión,
como promoción de una escuela para todos y como educación para todos (Vaillant 2009).

Aún cuando el término “inclusión educativa” tiene aún un carácter polisémico, su uso
recurrente en la actualidad puede ser interpretado como una resignificación del concepto de
equidad educativa y remite a la noción de “igualdad de oportunidades”, con la distinción entre
“el punto de partida” y “el punto de llegada”:

(i) La igualdad de oportunidades en el “punto de partida”, o equidad en el acceso, implica

fundamentalmente que todos los estudiantes tienen derecho a ingresar en determinado
nivel del sistema educativo.

(ii) La igualdad de oportunidades en el “punto de llegada” implica, además de la

cobertura, equidad en las condiciones de aprendizaje de forma tal que los estudiantes,
con independencia de su punto de partida, puedan alcanzar resultados semejantes.

Cuando el énfasis se pone en el “punto de partida” la cobertura del sistema educativo resulta
fundamental, mientras que cuando el centro es el “punto de llegada” el concepto de equidad
queda íntimamente ligado al de calidad educativa puesto que la realización de aquel principio
no es posible sin el logro de éste. En palabras de García Huidobro (García Huidobro 1996):

“Los afectados por un proceso educativo de mala calidad enfrentan una modalidad
primaria de desigualdad social que, por estar ligada al equipamiento de las personas (y
por lo tanto a la posibilidad de generar acciones efectivas en los dominios ligados a la
calidad de la vida), se comporta como una desigualdad generadora de mayor
desigualdad” (1996:7).

6
Desde esta perspectiva teórica el análisis de una política educativa en materia de equidad
educativa requiere su ubicación en el nivel educativo específico y la consideración tanto del
punto de partida como del de llegada, con sus diversas dimensiones: la completitud del ciclo
educativo, la adquisición de las destrezas y competencias, y el acceso a las oportunidades
económicas y sociales a él asociadas (Mancebo 2003).

Por otra parte, el análisis de la equidad educativa no sólo ha prestado atención a la unidad
“individuo”, sino que también recaló -más tibiamente- en el ángulo del sistema,
diferenciando (CEPAL 2000):

(i) Equidad pre-sistema, en tanto capacidad del sistema educativo para absorber la
demanda educativa de usuarios que se incorporan procedentes de muy variadas
condiciones ambientales, familiares y culturales; equidad referida a las condiciones de
acceso al sistema educacional, que determinan posteriormente los logros dentro de él.

(ii) Equidad intra-sistema, que alude a la homogeneidad en la calidad de la oferta

educativa que debería existir entre establecimientos educacionales que atienden a
niños de distintos estratos socioeconómicos y en diversos contextos espaciales.

(iii) Equidad post-sistema, en referencia a la capacidad de inserción productiva y de

desarrollo social y cultural una vez que los alumnos egresan del sistema educativo 7 .

En la actual línea de trabajo sobre la inclusión educativa, Tenti sostiene que:

“Los sistemas educativos latinoamericanos tienen que resolver, al mismo tiempo, dos
desafíos estrechamente relacionados. Por una parte, tienen que ampliar las
oportunidades de escolarización, por la otra deben mejorar la calidad de los
aprendizajes de quienes frecuentan la escuela” (2007: 2).

En suma, el término “inclusión educativa” –de fuerte vitalidad en el actual discurso

educativo- resignifica el concepto de “equidad educativa”. Simultáneamente, la expresión es

7
Como antecedente de esta clasificación, cabe citar una versión más desagregada elaborada por Hopenhayn
(1996): (i) equidad intrasistema, entendiendo por tal el grado de homogeneidad en la calidad de la oferta
educativa entre establecimientos ubicados en distintos contextos (sociales y geográficos); (ii) equidad
extrasistema, que alude a cierta homogeneidad en la capacidad para absorber la demanda educativa de usuarios
que llegan al sistema desde muy variadas condiciones ambientales, familiares y culturales; (iii) equidad
metasistema, en referencia a la distribución de capacidades para la inserción productiva que tienen estudiantes de
distintos orígenes socioeconómicos cuando egresan del sistema educativo; (iv) equidad funcional, consistente en
la distribución social de destrezas útiles y valoradas por el patrón de desarrollo productivo, de integración social
y de proyecto colectivo en el que se inserta el sistema educativo; (v) equidad sistémica que atiende la
combinación de las acepciones precedentes . Hopenhayn, M. (1996). El desafío educativo: en busca de la equidad
perdida. Santiago, CEPAL.

7
indicativa de los esfuerzos académicos y profesionales para construir un nuevo paradigma
educativo (Aguerrondo, 2008) en el que se reconocen seis énfasis nítidos: la advertencia que
la desigualdad puede operar como una verdadera trampa para los docentes, la
desnaturalización del fracaso escolar, la promoción de la diversidad de trayectorias
educativas, la insistencia en la necesidad de quebrar la homogeneidad de la oferta, la
personalización del proceso educativo y la resignificación del rol de maestros y profesores.

a. La desigualdad como trampa para los docentes

Varios son los autores que analizan teóricamente los efectos que tienen sobre las prácticas
educativas las conceptualizaciones sobre desigualdad y diversidad que rigen en la escuela
hoy. En Desigualdad social y desigualdad educativa (Dussel 2008), Dussel discrimina entre
las desigualdades de tipo socioeconómico, calificadas de “estructurales”, y las desigualdades
“dinámicas”, asociadas a variables culturales, de género, organizativas, comunicacionales,
regionales, que inciden en las redes y el capital social de los que disponen los individuos a la
hora de superar sus condiciones de vulnerabilidad. Estos distintos tipos de desigualdad
frecuentemente se acumulan y persisten en el tiempo, lo cual deriva en exclusión. Ahora bien,
para convivir cotidianamente con esta realidad, los docentes generan un mecanismo de
defensa, una cierta “anestesia” para resistir ante la impotencia de las limitaciones de su
intervención. Este mecanismo de defensa naturaliza el fenómeno de la exclusión y cercena las
posibilidades de cambio. En palabras de la autora,

“lidiamos cotidianamente con este dolor de la exclusión y allí uno va desarrollando una suerte
de ‘anestesia’… la cuestión es cómo podemos hacer para protegernos como educadores,
protegerlos a los niños, ofrecerles otra educación y al mismo tiempo poder proponerles algunas
estrategias de superación, de salida, de reparación de las situaciones en las que estamos.”
(2008: 2).

Por su parte, Duschatzky y Skliar (Duschatzky and Skliar 2000) discuten el concepto de
“diversidad” y encuentran tres acepciones del mismo en el discurso educativo, con sus
correspondientes implicancias para el ámbito escolar:

“(En una primera visión), la alteridad tiene un carácter imprevisible y por lo tanto, peligroso”
(2000: 4); el otro –el diferente, quien sale de la norma establecida- es visto como fuente de
todo mal, con lo cual el mal alumno, el estudiante conflictivo es responsable de su mala
performance. En segundo término, el otro es visto como sujeto pleno de su cultura, pero en la
medida que se concibe a cada cultura como cerrada, el respeto hacia ella impide la

8
 construcción de puentes culturales, lo cual es sumamente riesgoso en educación. Finalmente,
cuando el otro es visto como alguien a quien tolerar, pero esa tolerancia puede derivar en
naturalización de las diferencias. En suma, ‘el otro como fuente de todo mal’ nos empuja a la
xenofobia… el discurso multiculturalista corre el riesgo de fijar a los sujetos a únicos anclajes
de identidad, que es igual a condenarlos a no ser otra cosa de la que se es y a abandonar la
pretensión de todo lazo colectivo. Y… la tolerancia puede instalarnos en la indiferencia y en el
pensamiento débil.” (2000: 11)

En síntesis: la literatura sobre inclusión educativa señala reiteradamente el riesgo de que los
educadores queden atrapados en el complejo entramado de la desigualdad educativa y social,
sin respuestas que permitan a la escuela avanzar hacia la utopía de la igualdad.

b. La desnaturalización del fracaso escolar y la apuesta a revertirlo

En La inclusión como posibilidad (Kaplan 2006), Kaplan sostiene que el éxito o fracaso
educativo constituye una construcción cultural. En su argumentación parte de la teoría de P.
Bourdieu según la cual las desiguales condiciones sociales y simbólicas de acceso,
permanencia y posibilidades de apropiación intervienen decisivamente en los procesos
diferenciados de escolarización; así, el capital cultural es desigualmente “acumulado” por los
individuos, al tiempo que la escuela –aún sin proponérselo- termina consagrando como
legítima la cultura que corresponde a la clase social dominante, generando así diferencias
entre los estudiantes de una manera implícita y legitimando diferencias sociales al tratar la
herencia social como herencia natural (2006). En consecuencia, para Kaplan

“no se puede interpretar las desigualdades y diferencias socioculturales de los estudiantes por
fuera de las formas sociales de valoración y rechazo de ciertos individuos y grupos” (2006: 35)

En la misma línea, Baquero (Baquero 2006) clasifica en tres grandes rubros las razones que
suelen esgrimirse en la explicación del fracaso escolar masivo: hay posiciones centradas en el
alumno, posiciones que apuntan las condiciones sociales y familiares del alumno, y
posiciones centradas en la relación alumno-escuela. La constante en estas tres variables
explicativas es la noción de déficit: presentan déficits los alumnos y/o las condiciones de vida
y/o la institución escolar. Y junto a la idea de déficit aparece la preocupación por la
“educabilidad” de los estudiantes, concebida como inherente a los sujetos, frente a lo cual
Baquero se pregunta:

“Cómo nos propondremos una educación emancipatoria si sospechamos de la mera posibilidad

de apropiación de aprendizajes básicos por parte de nuestros alumnos?” (2006: 10)

9
En el paradigma de inclusión educativa hoy en construcción en la región, se sostiene que el
fracaso educativo puede revertirse y se resalta que en su superación es clave la mirada de los
maestros porque son ellos quienes pueden naturalizar las diferencias de capital cultural o bien
rechazar tal naturalización.

c. La defensa de la diversidad de trayectorias

La literatura sobre inclusión educativa rescata el valor de la diversidad de trayectorias

académicas de las personas, cuestionando la idea de “trayectorias normales” según la cual los
sujetos avanzan en la escalera educativa y llegan a las metas prefijadas en los tiempos
prescriptos como normales y según los ritmos estipulados como adecuados. Desde esta
perspectiva,

“los progresos de los sujetos… quedan signados como distancia que se acorta hacia la meta a
llegar, como progreso en el sentido o dirección correcta medible por lo que aún falta por
recorrer.” (Baquero, 2006: 22)

Frente a este enfoque lineal, aparece la preocupación por instalar una conceptualización
alternativa sobre el desarrollo de los individuos:

“Bien podría concebirse el desarrollo como un proceso de cambio cuyo progreso se evalúa por
la distancia recorrida desde el punto de partida, aunque la dirección que tome sea inicialmente
incierta o, al menos, no naturalmente prescripta.” (Baquero, 2006: 22)

d. El cuestionamiento a la homogeneidad de la oferta educativa

De la mano de la defensa de la diversidad de trayectorias, aparece el cuestionamiento al

formato escolar moderno caracterizado por la homogeneidad del régimen de trabajo y de la
regulación de espacios y tiempos, la simultaneidad áulica y sistémica, la creación de un
colectivo de educandos, y la obligatoriedad de la escolarización básica (Baquero, 2006).

En dicho modelo la educación de los “bárbaros” era vista como la condición necesaria para
contar con ciudadanos libres e iguales que respetaran las leyes y la vida democrática. La
organización de los sistemas educativos se estructuraba a través de dispositivos básicos que
distribuían la educación de manera masiva. La asistencia simultánea de alumnos y profesores
a espacios idénticos a lo largo y ancho del territorio nacional, regidos por una serie de normas
y dispositivos curriculares únicos. Esta “utopía educacionista” (Martinis 2010) reinó hasta
fines del siglo XX y comenzó a ser cuestionada a partir de la evidencia creciente de que el

10
ámbito escolar homogéneo puede contribuir a reproduc ir las desigualdades sociales y
económicas existentes. Si todos los educandos no se encuentran en el mismo punto de partida
a la hora de aprender, una oferta educativa homogénea en sectores tan diferentes
necesariamente llevará a resultados disímiles.

Reconocer el carácter histórico del modelo escolar moderno constituye el primer paso para
superar la homogeneidad de la oferta educativa y avanzar hacia la creación de una nueva
“cultura escolar”, “gramática escolar” o “forma escolar”.

En definitiva, el paradigma de inclusión educativa exige dejar atrás el dispositivo escolar

único y buscar la innovación en la conjugación de las propuestas curriculares, las
metodologías de enseñanza, los tiempos y espacios de instrucción.

e. La personalización del proceso educativo

Las investigaciones sobre programas de inclusión educativa insisten en la importancia de la

personalización del proceso educativo. En relación al Programa de Aulas Comunitarias (PAC)
de Uruguay una investigación del año 2008 encontró que la personalización en el trato a los
estudiantes y el impulso al protagonismo adolescente eran las claves diferenciadoras de las
aulas comunitarias en relación a los liceos (Mancebo 2009). En la misma dirección, sobre el
Programa “Escuela Busca al Niño” de Colombia –programa que trabaja con niños en
situación de calle- Calvo (Calvo 2009) destacó su inclinación a

“‘recomponer’ la psicoafectividad de todos aquellos niños, niñas y jóvenes en situación de

vulnerabilidad, que necesitan trabajar sus carencias de todo tipo en aras de adquirir el capital
social y cultural que requieren los procesos formales de educación” (2009: 88)

Los investigadores reafirman que la dimensión afectiva importa -y mucho- en los procesos
de aprendizaje y que los docentes son un elemento clave en la generación del clima emocional
del aula puesto que distintos tipos de profesores desarrollan distintos tipos de clima en
función de su identidad profesional (su propia definición de cuál es su papel como docente) y
de los mensajes emocionales que transmiten a sus alumnos (Esteve 2006). Por su parte,
Blasco sostiene, en base a datos relevados en escuelas de Guadalajara, que los sentimientos de
los alumnos hacia la escuela y los maestros inciden en su decisión de permanecer en el
sistema educativo o abandonarlo, distinguiendo tres dimensiones de particular significación
en la generación del ambiente afectivo de la escuela: la estructura formal de la disciplina

11
escolar, las condiciones institucionales para la interacción entre maestros y alumnos, y las
relaciones afectivas de los alumnos con su hogar (Blasco 2003).

f. La resignificación del rol docente

La bibliografía señala la necesidad de resignificar el rol de los docentes porque no es posible

pensar en procesos de inclusión sin contar con docentes competentes y comprometidos. Según
Weiner, una efectiva imple mentación de la inclusión educativa requiere que los docentes
compartan una serie convicciones básicas en los planos cultural y político: deben adherir
incondicionalmente a la filosofía de la inclusión y preocuparse por la traducción de la política
de inclusión en todos los aspectos de la labor educativa, desde la planificación hasta la
didáctica y la evaluación estudiantil (Bravo de Weiner 2007).

Por su parte, Román (Román 2003) ha analizado la incidencia de las representaciones sociales
de los docentes en sus prácticas pedagógicas con alumnos de contextos sociales vulnerables
entendiendo que

“la práctica pedagógica es el resultado de una compleja articulación e interrelación entre la

comunicación profesor-alumno, la orientación hacia el aprendizaje que dicha comunicación
tenga, el tipo de conocimientos y capacidades que están siendo puestas en juego, el uso de
recursos de información y trabajo (como son los materiales educativos, los textos y los
computadores, por ejemplo) y las reglas de evaluación que se apliquen. En este contexto, el
modo tradicional de hacer clases tiene profundas raíces en la cultura escolar y la tradición
docente” (2003: 116).

La autora reconoce que las prácticas pedagógicas son muy resistentes al cambio y constata
que las prácticas pedagógicas en los contextos urbanos vulnerables no muestran indicios de
renovación sino que, por el contrario, “subsiste un marcado predominio de metodologías de
enseñanza poco pertinentes e ineficaces” (2003: 116). En una investigación desarrollada por
el CIDE de Chile Román estudio las prácticas pedagógicas en la educación básica y media a
través de una tipología construida según dos criterios: objetivos de aprendizaje y tipo de
relación profesor-alumno que se establece. De acuerdo a esta tipología es posible distinguir
cuatro estilos pedagógicos: (i) el estilo que promueve el desarrollo de competencias
superiores en los alumnos, (ii) aquel que busca la estimulación del aprendizaje de los
alumnos, (iii) el estilo que induce a la reproducción de contenidos por parte de los alumnos y
(iv) el que se orienta al desarrollo de conocimientos abstractos. Sobre la base de esta
construcción conceptual, la indagación empírica del CIDE en escuelas vulnerables reveló que

12
en las escuelas básicas más vulnerables del país predominan las prácticas pedagógicas de los
tipos (iii) y (iv).

Respecto a las representaciones sociales asociadas a las prácticas de enseñanza en escuelas

pobres y marginadas, Román distingue entre aquellas referidas a las capacidades cognitivas y
expresivas del niño/a, y las referidas a las características estructurales y culturales de las
familias. La investigación mostró que los docentes tienden a no ofrecer a sus alumnos las
posibilidades cognitivas y sociales que les permitan superar sus carencias y lograr un proceso
escolar exitoso porque

“no distinguen ni valoran las diferentes potencialidades y capacidades en los niños y niñas en
sus cursos, sino que los construyen y tratan como un todo deficitario y homogéneo…” (2003:
126)

Por todo lo anterior, la resignificación del papel que juegan los docentes exige entonces una
revisión profunda de la formación inicial y la permanente, no sólo en los aspectos cognitivos.
En tal sentido, Namo de Mello señala que los aspectos no cognitivos de los docentes son
importantes para la inclusión educativa, por ejemplo a través del desarrollo de liderazgos
pedagógicos orientados a la mejora de la calidad y equidad en educación (Namo de Mello
2005).

Finalmente, Arnove recoge diversos estudios que refieren a la importancia del rol de los
docentes para lograr sistemas educativos más igualitarios y lista los rasgos característicos
exhibidos por más de 100 maestros en un estudio de su autoría: dominan un cuerpo ordenado
de conocimiento experto; adaptan su forma de enseñar a las necesidades de aprendizaje de sus
estudiantes; están entregados a su profesión; están entregados al crecimiento integral de sus
estudiantes para que tengan éxito en su vida adulta; son “forjadores de sueños”, capaces de
inculcar una visión de mejoramiento vital de sus estudiantes e inspirarles el deseo de lograr
las metas deseadas; buscan que sus estudiantes sean autorreflexivos y capaces de aplicar sus
conocimientos para el bienestar de los demás (Arnove 2007).

5. Los programas de inclusión educativa en el Cono Sur

En América Latina, las reformas educativas de los ’90 implementaron diversas medidas
tendientes a promover la equidad (Grajardo 1999). Sin embargo, a mediados de la primara
década del S XXI, el balance sobre los impactos efectivamente conseguidos en este plano

13
dista de ser positivo. El estudio de PREAL sobre el avance de la educación en la región en
los últimos años, califica con “B” la matriculación, “C” la permanencia en la escuela y con
“D” la equidad, en una escala de “A” a “F” donde “A” es “excelente” y “F” es “muy malo”
(PREAL 2005). En otras palabras, nuestros países han mejorado el acceso a la educación
primaria y media, están en una situación regular en cuanto a la retención y continúan
presentando serios problemas de inequidad educativa.

En particular, Argentina, Chile y Uruguay han sido históricamente considerados países de

desarrollo educativo avanzado en virtud de sus logros en materia de alfabetización, cobertura
de la educación básica y resultados académicos. En los tres casos el analfabetismo ha sido
prácticamente abatido 8 y se ha conseguido la universalización de la educación primaria. A su
vez, las tasas netas de escolarización en secundaria son elevadas: 80.3% en Argentina, 64.3%
en Chile y 75.5% en Uruguay9 . En cuanto a los logros de aprendizaje, las pruebas PISA10 han
ubicado a Uruguay, Argentina y Chile en una mejor posición relativa que los restantes países
latinoamericanos que participaron en el programa11 .

No obstante, en la ola de reformas educativas procesadas en la región a partir de la década del

‘9012 , cobraron notoriedad los serios problemas de inequidad educativa que afectan a los tres
países 13 . Así, en un nivel crítico para el desarrollo social de estos países como lo es la
educación media, la tasa de escolarización varía significativamente según el capital educativo
de los hogares de los estudiantes: en Uruguay es 44.4% en los hogares con bajo capital
educativo y 91.7% en los de capital alto; en Argentina, la distancia es de 55.0% a 91.1% y en
Chile de 42.5% a 77.9%. El indicador de extraedad también permite una buena aproximación
a la brecha de inequidad educativa de los tres países: entre los estudiantes uruguayos de 15 a
17 años tienen extraedad un 52.3% de quienes pertenecen a hogares de nivel educativo bajo
frente al 7.1% de quienes integran hogares altamente educados; en Argentina los valores son
52.3% y 13.4%, y en Chile 43.9% y 10.9%. Finalmente, en el plano de los aprendizajes, en

8
La tasa de alfabetización se ubica en el entorno del 99% entre los jóvenes (15 a 24 años) y del 97% a nivel de
toda la población de 15 años y más (www.uis.unesco.org).
9
La tasa neta de escolarización secundaria es el porcentaje de personas escolarizadas en el nivel secundario con
la edad pertinente al nivel en total de población de ese grupo de edad. Los datos reportados corresponde al
primer lustro de la presente década. Véase SITEAL (2008). Informe sobre tendencias sociales y educativas en
América Latina 2007. Bs. As, IIPE/UNESCO-OEI.
.
10
OCDE Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes.
11
Véase ANEP, 2007.
12
Véase Grajardo, 1999.
13
Una conceptualización de equidad educativa y su medición para el caso uruguayo se encuentra en Mancebo,
2004.

14
los tres países PISA arrojó una gran dispersión en los puntajes obtenidos por los estudiantes
en las pruebas de Matemática y Lengua; así, en el 2003 la media uruguaya en Lengua fue de
434 puntos pero la diferencia entre los mejores y los peores alumnos fue enorme: 404 puntos;
en el 2001 Argentina había conseguido una media de 418 puntos y una diferencia entre
extremos de 357 puntos mientras que en Chile el promedio fue 410 y la diferencia 298.

Ante esta realidad, entre los años 2005 y 2009 los llamados “gobiernos progresistas”14 de los
países del Cono Sur respondieron con una serie particularmente interesante de programas de
inclusión educativa, en un intento de respuesta a los dilemas de la desigualdad educativa que
se observa n en estos países, desigualdad que se sabe se vincula a las diversas crisis
económicas vividas y también a profundos procesos de fragmentación social y segmentación
escolar instalados en las últimas décadas. Como toda periodización, ésta debe ser examinada
con la flexibilidad que permita atender a los contextos macropolíticos diferenciales de los
gobiernos de los tres países.

A continuación se presentan algunos de los principales programas de inclusión educativa

instrumentados en este período en cada uno de los tres países. En Argentina, se han
desarrollado el Programa Nacional de Inclusión Educativa, el Programa Integral para la
Igualdad Educativa, el Programa de Alfabetización “Encuentro Alfabetización” y el Programa
de Mejoramiento de la Equidad Educativa:

• El Programa Nacional de Inclusión Educativa busca la inclusión a la escuela de los niños

y niñas que abandonaron o nunca ingresaron a través de cuatro líneas de acción: “Volver a
la escuela”; “Todos a estudiar”; “PNIE Rural”; “PNIE Judicializados”. La
implementación del programa está a cargo de la Secretaría de Educación del Ministerio de
Educación, Ciencia y Tecnología de Argentina (a través de Direcciones Nacionales: la
Dirección Nacional de Programas Compensatorios –DNPC-, la Dirección Nacional de
Gestión Curricular y Formación Docente –DNGCyFD- y la Dirección Nacional de
Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE). Paralelamente, de acuerdo
a las diferentes líneas de acción y estrategias, el Programa articula acciones a nivel interno

14
Estos tres países comparten un desarrollo de agrupamientos políticos de izquierda o centro-izquierda y forman
parte de lo que se denominó la “tercera ola” de izquierdas latinoamericanas que, con diferencias a la interna de
cada gobierno, buscaron promover políticas con énfasis en la igualdad e inclusión social. Lanzaro, J. (2008). La
"tercera ola" de izquierdas latinoamericanas: entre el populismo y la social-democracia. . D. d. C. P. y. R.
Internacionales, Universidad Autónoma de Madrid.

15
 del Ministerio de Educación así como con otros organismos públicos nacionales e
internacionales y organizaciones no gubernamentales (ONG).
• El Programa Integral para la Igualdad Educativa las acciones están dirigidas a escuelas
estatales en contextos de vulnerabilidad social. Las escuelas reciben apoyo en distintos
tipos de proyectos de fortalecimiento de la enseñanza a través del Ministerio de
Educación, Ciencia y Tecnología de Argentina que es el organismo que está a cargo de la
implementación del programa.
• El Programa de Alfabetización “Encuentro Alfabetización”, dirigido a personas
analfabetas mayores de 15 años (incluyendo a la población de los servicios
penitenciarios), consta de dos etapas consecutivas: (i) Alfabetización introductoria de 5
meses de duración y (ii) Articulación con el sistema de educación de jóvenes y adultos
para completar la escolaridad primaria básica; la ejecución del programa se lleva adelante
por diversos organismos pero con el requisito fundamental de haber firmado un convenio
con el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de Argentina 15 (MECYT).
• El Programa de Mejoramiento de la Equidad Educativa implementado por la Dirección
de Políticas Socioeducativas del Ministerio de Educación esta orientado a disminuir la
brecha de oportunidades educativas de niños y jóvenes de estratos de ingresos diferentes.
En este sentido procura aumentar la cobertura en educación inicial, incorporar alumnos de
escuelas estatales de nivel primario a la jornada extendida y mejorar los índices de
eficiencia de la educación secundaria aumentando la promoción de alumnos de 8º a 11º
grado. 16

En Chile el Ministerio de Educación (MINEDUC) ha aplicado, a través de la Junta Nacional

de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB), varios programas de becas:

• La Beca de Apoyo a la Retención Escolar tiene como objetivo contribuir a que los
estudiantes culminen los 12 años de escolaridad obligatoria. Está dirigida a estudiantes de
enseñanza media con vulnerabilidad socioeducativa y riesgo de retiro matriculados en
establecimientos focalizados por el MINEDUC. Para el año 2008, participaran
aproximadamente 680 establecimientos focalizados y 18.651 becas distribuidos en todas
las regiones del país.

15
.Ministerio de Educación, C. y. T. d. A. (2008). "Documentos oficiales ". 22/4/08.
www.me.gov.ar
16
Argentina, M. d. E. C. y. T. d. "Programa de Mejoramiento de la Equidad Educativa."

16
• La Beca Práctica Técnico Profesional busca promover los derechos de los estudiantes de
enseñanza media técnico profesional a través del aseguramiento de la finalización de su
ciclo de educación media. La beca se orienta a los estudiantes egresados de Enseñanza
Media Técnico Profesional (EMTP) del país que hayan matriculado su práctica y que la
realicen durante el año 200817 .

Finalmente, Uruguay lanza el Programa de Maestros Comunitarios (PMC), el Programa de

Aulas Comunitarias (PAC), el Programa de Impulso a la Universalización del Ciclo Básico
(PIU), el Programa de Formación Profesional de Base y el Programa de Alfabetización “En
el país de Varela, yo sí puedo”:

• El PMC surgió como una iniciativa conjunta del Consejo de Educación Primaria (CEP) de
la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y el Programa Infamilia del
Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). Se viene implementando desde el 2005 en
escuelas públicas de contexto desfavorable con problemas serios de “fracaso escolar”
(repetición, abandono intermitente, deserción)18 .
• El PAC es co-ejecutado por el Consejo de Educación Secundaria (CES) de la ANEP y el
Programa Infamilia del MIDES; fue diseñado para atender a adolescentes de 12 a 15 años
con problemas de vinculación a la educación media formal sea porque desertaron de la
misma, nunca se matricularon o presenten elevado riesgo de deserción en el primer año
del ciclo básico 19 .
• El PIU es una actividad del CES de la ANEP que busca aumentar “los índices de
promoción en el Ciclo Básico de Liceos Públicos de Montevideo y del Interior del país,
con énfasis en los Liceos que presentan los mayores porcentajes de fracaso escolar
(repetición y deserción) (…)”20 .

17
(JUNAEB), J. N. d. A. E. y. B. "Documentos oficiales ". 22/4/08.

www.junaeb.cl
18
VéaseANEP/CEP-MIDES/Infamilia (2006). "Primer informe de difusión pública de resultados del PMC."

(disponible en www.infamilia.gub.uy).
19
ANEP/CES -MIDES/Infamilia (2006). "Descripción del Programa Aulas Comunitarias. Vos podés volver."

(disponible en www.infamilia.gub.uy).
20
CES (2007). Proyecto Impulso a la Universalización del Ciclo Básico. Montevideo, Mimeo.

17
• El Programa “En el país de Varela, Yo si puedo” comenzó a implementarse en el año
2007 en el marco del Plan de Atención a la Emergencia Social (PANES) del MIDES y se
lleva adelante conjuntamente con el Área de Educación de Jóvenes y Adultos de la ANEP.
Mediante la exhibición de clases televisadas, la guía de un docente y materiales se busca
transmitir las técnicas básicas de lectura y escritura. Cualquier persona en situación de
exclusión educativa puede acceder al programa21 .
• El Programa de Formación Profesional de Base (2007) se desarrolla en el marco del
Consejo de Educación Técnico-Profesional y supuso una redefinición profunda del
curriculum del ciclo básico, incluyendo “trayectos educativos” que se adaptaran a las
necesidades de los adolescentes.

Los objetivos de estos programas se pueden visualizar similitudes y también diferencias. En

primer lugar, hay un reconocimiento explícito al fracaso escolar que se procesa en nuestros
sistemas educativos; de ahí que se reiteren las metas de “reinserción”, “retención”,
“permanencia”, “mejoramiento de brechas”, “mejoramiento de resultados de aprendizaje”. En
segundo lugar, la obligatoriedad jurídica de la escolaridad básica opera como un promotor del
derecho a la educación; esto es, las distintas leyes que consagran la educación media
obligatoria en el Cono Sur justifican la instrumentación de programas inclusores. En tercer
término, en el caso argentino se registra un mayor énfasis en los objetivos estrictamente
pedagógicos, al tiempo que en Chile y Uruguay algunos de los programas incluyen
referencias al mundo del trabajo junto con las específicamente educativas.

6. A modo de cierre

Desde hace varias décadas las políticas educativas latinoamericanas exhiben una franca
preocupación por la problemática de la inequidad educativa que afecta a los países de la
región. Lógicamente, los énfasis en cuanto a qué dimensiones de la equidad educativa
priorizar han ido variando y también lo han hecho los instrumentos a los que se ha recurrido
para avanzar hacia mayores logros educativos: desde una visión centrada en el acceso se ha
llegado a la insistencia de las brechas de aprendizajes, desde la consagración jurídica de la

21
Programa, D. o. d. 22/04/2008.

en página web www.mides.gub.uy.

18
obligatoriedad de la educación primaria se ha transitado hasta la obligatoriedad de la
educación media.

En esta evolución es posible inscribir la gradual incorporación del paradigma de inclusión

educativa, asentado sobre seis pilares de antigua data en el campo educativo: la consideración
de que la desigualdad puede ser una verdadera trampa para los docentes, la desnaturalización
del fracaso escolar, la aceptación de la diversidad de trayectorias educativas, la insistencia en
la necesidad de quebrar la homogeneidad de la oferta, la preocupación por la personalización
del proceso educativo y la resignificación del rol de maestros y profesores.

En el marco de sus gobiernos de tono progresista, los países del Cono Sur han impulsado
interesantes programas de inclusión educativa que se inscriben claramente en este paradigma
“emergente” -utilizando la clásica expresión de Franco (Franco 1995)- y cuyo estudio puede
ser sumamente fructífero en la búsqueda de alternativas frente a la exclusión.

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