LA PANDEMIA POR COVID-19 COMO DETONANTE DE UNA CRISIS ALIMENTARIA,

CON UNA BREVE REFERENCIA A LOS MECANISMOS INTERNACIONALES

DE ANÁLISIS, ORIENTACIÓN Y SOLUCIÓN DE CRISIS ALIMENTARIAS
THE COVID-19 PANDEMIC AS A DETONATOR OF A FOOD CRISIS,
WITH A SHORT REFERENCE ABOUT INTERNATIONAL MECHANISMS
FOR FOOD CRISIS ANALYSIS, GUIDANCE AND SOLUTION
Emilio Vieira
Abogado
Profesor asociado de Derecho civil
Universidad Loyola Andalucía

RESUMEN
Una crisis sanitaria global como la generada por la COVID-19 puede ser el detonante de altera-
ciones en los mercados alimentarios mundiales que provoquen, nuevamente, alzas en los pre-
cios de los alimentos básicos. Estas subidas afectan especialmente a las poblaciones más vulne-
rables del planeta cuya capacidad económica es insuficiente para afrontar tal subida de precios.
Teniendo en cuenta que la seguridad alimentaria constituye un verdadero derecho humano, es
necesario analizar de qué instrumentos, especialmente globales, disponemos para analizar y
alertar sobre las crisis de precios, los mecanismos de orientación y políticas para prever y afron-
tar esas crisis y los instrumentos que están disponibles para gestionar las crisis ya provocadas.

PALABRAS CLAVE
Crisis sanitaria, crisis alimentaria, vulnerabilidad, seguridad alimentaria, derechos humanos, instru-
mentos de prevención y solución de crisis alimentarias.

ABSTRACT
A global health crisis such as the current one caused by COVID-19 may be the trigger for changes in
world food markets that, once again, cause increases in the prices of basic foodstuffs. These rises espe-
cially affect the most vulnerable populations on the planet, whose economic capacity lacks the means
to deal with such a rise in prices. Taking into account that food security constitutes a true human right,
it is necessary to analyze what instruments, especially global, we have to analyze and warn about price
crises, about the orientation and policy mechanisms to anticipate and deal with these crises and what
instruments are available to manage already caused crises.

KEY WORDS
Health crisis, food crisis, vulnerability, food safety, human rights, instruments for the prevention and
solution of food crises.

DOI: doi.org/10.36151/td.2020.019
 LA PANDEMIA POR
COVID-19 COMO
DETONANTE DE UNA
CRISIS ALIMENTARIA,
CON UNA BREVE
REFERENCIA A
LOS MECANISMOS
INTERNACIONALES
DE ANÁLISIS,
ORIENTACIÓN Y
SOLUCIÓN DE CRISIS
ALIMENTARIAS
Emilio Vieira
Abogado
Profesor asociado de Derecho civil
Universidad Loyola Andalucía

Sumario: 1. Introducción. 2. El derecho a la seguridad alimentaria vs la idea de soberanía

alimentaria. 3. El concepto equívoco de crisis alimentaría. Tipos de crisis alimentarias. 3.1.
Crisis sanitaria. 3.2. Crisis de precios. 3.3. Crisis de desabastecimiento extremo. Hambru-
nas. 4. ¿Qué tipo de crisis alimentaria puede generar la pandemia por COVID-19? 5. Con-
clusiones. Bibliografía. Anexo: Instrumentos internacionales de previsión, gestión y solución
de crisis alimentarias de precios y abastecimiento.
 1. INTRODUCCIÓN
2020, Nº 28, PÁGS. 280-307

Negar la globalización es como negar que el sol sale por el este. Vivimos en una socie-
dad globalizada con una economía globalizada. El proceso de la globalización comenzó
hace siglos y le quedan no menos que decenios para culminar, si es que alguna vez termina.
Podremos estar a favor o en contra, pero no podemos negar que existe (Toribio, 2003: 2).
Hablando en términos sanitarios, también somos una sociedad globalizada, fenómeno
TEORDER

que no es nuevo: los primeros casos de peste negra ocurrieron en el desierto de Gobi y en
1331-1334 llegó a China, de ahí pasó a la India, luego a Rusia y, a través de las rutas comer-
ciales, llegó a los puertos mediterráneos de Europa en 1346 (López-Goñi, 2015). Tradicio-
nalmente se pensó que las sucesivas oleadas de peste que azotaron Europa durante siglos
se debieron a reservorios europeos de la enfermedad, pero recientemente se ha descubierto
que respondieron a sucesivas oleadas de bacterias asiáticas (Schmid et al., 2015: 3020).
Es también conocida la exportación a América de la gripe, la viruela, el sarampión o
la fiebre amarilla por los europeos a partir del siglo XV (Hopkins, 1983), enfermedades
previamente importadas de Asia o de África (Guerra Pérez-Carral, 1988: 43), y el modo
en que estas patologías diezmaron a la población indígena. Se trataba de un resultado ni
querido ni deseado de un proceso globalizador que estaba todavía en pañales pero que, no
lo olvidemos, ya había nacido.
Con estos antecedentes, que una enfermedad aparecida en China, que salta, según pa-
rece, de murciélagos o pangolines a humanos por una ingesta de aquellos, y que acaba en
Tomares, provincia de Sevilla, o en Sokoto (Nigeria), a miles de kilómetros de del origen de
la infección original en solo dos meses, no es más que el resultado de ese proceso imparable
que se llama globalización.
El problema es que no solo la infección se convierte en pandemia a enorme velocidad
dados los medios técnicos existentes hoy día (Fernández de la Hoz et al., 2006: 426), sino
que sus efectos sanitarios, sociales y económicos se convierten en globales también muy
rápidamente.
Los más tempranos informes públicos de la Organización de Naciones Unidas para
la Alimentación y la Agricultura (FAO) datan de los primeros días del mes de febrero
de 2020, es decir, cuando se pensaba que era un problema regional asiático, y ponían su
acento en el peligro que para la alimentación de esas zonas suponía esta nueva pandemia,
lo que nos revela la importancia que para la alimentación tiene un episodio como el que
nos ocupa. Sin embargo, los informes posteriores pusieron el acento en la globalidad del
problema y en el peligro de que la pandemia afectara a todos los elementos del sistema
alimentario, desde el sector primario al industrial, al comercial y a los sistemas logísticos
nacionales e internacionales, desde la demanda intermedia a la final (Schmidhuber et al.,
2020: 6).
En las páginas siguientes vamos a estudiar el concepto de crisis alimentaria, cuáles son
los mecanismos existentes para evitar y paliar esas crisis, y si las actuales circunstancias pue-
den provocar, de una manera u otra, una crisis alimentaria mundial o local.
282
2. SEGURIDAD ALIMENTARIA, DERECHO A UNA ALIMENTACIÓN

2020, Nº 28, PÁGS. 280-307

ADECUADA Y SOBERANÍA ALIMENTARIA
Si consideramos que crisis es el cambio profundo y de consecuencias importantes en
un proceso o una situación, o en la manera en que estos son apreciados (DRAE, 2019),
debemos analizar cuál debería ser la situación normal —o que debe considerarse normal—
que sufre los cambios que nos preocupan.

TEORDER
La normalidad cuya alteración es objeto de nuestros desvelos debería ser la de una si-
tuación de seguridad alimentaria, concepto que, como el de crisis alimentaria, es también
equívoco, como luego veremos.
La seguridad alimentaria se da cuando todas las personas tienen acceso físico, social
y económico permanente a alimentos seguros, nutritivos y en cantidad suficiente para
satisfacer sus requerimientos nutricionales y preferencias alimentarias y poder llevar una
vida activa y saludable (FAO, 1996). Tres son los elementos que caracterizan la situación
de seguridad alimentaria:
i) Acceso a los alimentos física, social y económicamente.
ii) Acceso permanente, no coyuntural.
iii) Acceso a unos alimentos seguros, nutritivos y en cantidad suficiente.
Se trata, pues, de acceder a alimentos en la cantidad y calidad suficiente, y a un precio
localmente razonable. Todos estos elementos se aglutinan en torno a otro concepto: el de
la permanencia.
La situación de seguridad alimentaria es la condición previa del ejercicio pleno del
derecho a la alimentación (Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos,
2010: 5), que se configura como un concepto jurídico con unos sujetos beneficiarios y
unos sujetos obligados (los Estados) que aúna tres conceptos: disponibilidad, accesibilidad
y adecuación (Ibíd.: 3):
i) Por un lado, la disponibilidad material de alimentos mediante el cultivo, la caza, la
pesca o el comercio.
ii) Por otro lado, la accesibilidad, que garantiza un acceso a alimentos desde un punto
de vista físico y económico.
iii) Por último, un acceso a alimentos adecuados. Deben ser alimentos adecuados para
las necesidades de los sujetos, y sanitariamente seguros. Unos alimentos no adecua-
dos nutricionalmente o dañinos para la salud equivalen a una falta de alimentos, al
impedimento al acceso a una alimentación que cubra las necesidades del ser huma-
no (Ibíd.: 4).
El derecho a la alimentación es reconocido como un derecho humano en diversos textos
internacionales. Así, el artículo 25.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de
1948 dispone: «Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así
como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación […]». En el mismo
sentido se pronuncia el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales 283
 de 1996, que en su artículo 11.1 reconoce «[…] el derecho de toda persona a un nivel de
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vida adecuado para sí y su familia, incluso la alimentación […]» y, específicamente, «el
derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre» (art. 11.2). El
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC) publicó su Ob-
servación General número 12, de 1999, en la que, al definir el derecho a una alimentación
adecuada, afirma que este «[…] se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea solo o
en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación
TEORDER

adecuada o a medios para obtenerla», y añade que el derecho a la alimentación adecuada no

debe interpretarse de forma estrecha o restrictiva, asimilándolo a una cantidad de calorías,
proteínas y otros elementos nutritivos concretos.
El derecho a la alimentación también está reconocido en otros convenios internacio-
nales que protegen a grupos especiales. Así, la Convención sobre la eliminación de todas
las formas de discriminación contra la mujer de 1979 (art. 12.2), la Convención sobre los
Derechos del Niño de 1989 (arts. 24.2 y 27.3) y la Convención sobre los derechos de las
personas con discapacidad de 2006 (arts. 25 y 28). Igualmente, algunos instrumentos re-
gionales, especialmente sudamericanos y africanos, reconocen el derecho a la alimentación.
La seguridad alimentaria es, por tanto, uno de los derechos humanos (Bernal Balles-
teros, 2017), entendidos como el conjunto de facultades e instituciones que, en cada mo-
mento histórico, concretan las exigencias de la dignidad, la libertad y la igualdad humana,
las cuales deben ser reconocidas positivamente por los ordenamientos jurídicos a nivel
nacional e internacional (Pérez Luño, 1984: 46).
En la Constitución Española (CE) no existe un artículo que regule un derecho funda-
mental a la alimentación, pero puede entenderse que está garantizado por el derecho a la
vida y a la integridad física y moral del artículo 15 CE, por el derecho a la salud del artículo
43 CE e incluso con los derechos de la infancia del artículo 39.4, sin olvidar que el artículo
10.2 determina la interpretación de las normas relativas a los derechos fundamentales y a
las libertades que la Constitución reconoce de conformidad con la Declaración Universal
de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias
ratificados por España, que es signataria, por ejemplo, del antes citado Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1996. El derecho a la alimentación no
está reconocido en el Tratado Fundacional de la Unión Europea (TFUE) ni en ninguna
Constitución europea, pero lo cierto es que en nuestro ámbito regional no ha sido nece-
sario establecer un artículo que le atribuya el estatus de derecho fundamental (en contra,
Medina Rey y Vivero Pol, 2017), toda vez que la vida que se protege en nuestro texto
constitucional es la vida humanamente digna, la vida en cuanto soporte para el ejercicio
de todos los demás derechos fundamentales, de modo que se vulnera el derecho a la vida
desde el momento en que se priva de dignidad al individuo en el ejercicio de tal derecho
(Pérez Royo, 2007: 276). Sí se encuentran disposiciones constitucionales que expresamen-
te protegen el derecho a la alimentación en Brasil, Ecuador, Guatemala, Guyana, Haití,
Nicaragua, Panamá y Surinam, entre otros.
El Comité DESC establece reglas para la exigibilidad del derecho fundamental a la
284 alimentación. En el apartado 32 de la Observación General 12, citada ut supra, el Comité
señala que toda persona o grupo que sea víctima de una violación del derecho a una ali-

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mentación adecuada debe tener acceso a recursos judiciales adecuados o a otros recursos
apropiados en los planos nacional e internacional, y que todas las víctimas de estas violacio-
nes tienen derecho a una reparación adecuada que puede adoptar la forma de restitución,
indemnización, compensación o garantías de no repetición. En España y, en general, en
Europa no se prevé esta posibilidad, aunque se toma en consideración la referencia que la
Observación General 12 hace de los defensores nacionales del pueblo y las comisiones de

TEORDER
derechos humanos deben respecto de las violaciones del derecho a la alimentación.
Sí se han dictado sentencias condenatorias contra determinados Estados por conculcar
el derecho a la alimentación. Por ejemplo, en India, Suiza o Sudáfrica. En el primer caso,
la Corte Suprema hindú recibió en 2001 un recurso de interés público presentado por la
People's Union for Civil Liberties con el objetivo de proteger el derecho a la alimentación
de varias comunidades que padecían hambre en el Estado de Rajastán y que, pese a la su
situación, no recibían ninguna ayuda del Gobierno, ello a pesar de que a pocos kilómetros
de la zona afectada existían importantes reservas de alimentos. En respuesta a la petición,
la Corte Suprema declaró que el derecho a la alimentación estaba consagrado en la Consti-
tución india a través del derecho a la vida interpretado a la luz del artículo 47 de la citada
Constitución, que prevé que el Estado debe tomar medidas para mejorar el estado nutri-
cional de la población. La Corte Suprema emitió decenas de resoluciones dirigidas a todos
los gobiernos de los estados de la India (Golay, 2009: 63).
El caso suizo es muy interesante, ya que la Confederación Helvética no reconoce el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como un instrumento
directamente aplicable en su territorio. Esta situación no ha sido óbice para que su Tribunal
Federal haya creado una doctrina sobre el derecho a la alimentación basado en la dignidad
humana, que en el momento de dictarse la sentencia (1995) ni siquiera estaba reconocido
en la Constitución suiza, que no acogió el derecho hasta 1999 (Golay, 2009: 64).
En Sudáfrica es reseñable el caso Kenneth George, en el que la Corte Suprema de la
provincia del Cabo de Buena Esperanza apoyó judicialmente un acuerdo fundado en el
derecho a la alimentación entre el gobierno de esta provincia y los pescadores de la zona
para que estos pudieran acceder a la pesca (Golay, 2009: 60).
Paralelamente a la seguridad alimentaria y en principio vinculada o al derecho funda-
mental a la alimentación concebido de forma plena —material, económica y sanitaria—
surge la llamada «soberanía alimentaria». Este concepto es acuñado por el movimiento de
la Vía Campesina en 1996, movimiento internacional antiglobalización que coordina or-
ganizaciones campesinas, pequeños y medianos productores, mujeres rurales, comunidades
indígenas, gente sin tierra, jóvenes rurales y trabajadores agrícolas migrantes y goza de gran
predicamento en parte de la doctrina agrarista, especialmente de izquierdas (Fernández y
Duch, 2011; Gordillo, 2012; Huaylupo, 2009; y González, 2011, entre otros muchos). La
soberanía alimentaria se define desde el prisma de Vía Campesina como el derecho de los
pueblos, de sus países o uniones de Estados a definir su política agraria y alimentaria, sin
dumping frente a países terceros (Vía Campesina, 2003). La soberanía alimentaria incluye:
285
 i) La priorización de la producción agrícola local para alimentar a la población y faci-
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litar el acceso de los campesinos y de los sin tierra a la tierra, al agua, a las semillas y
al crédito, objetivos que comportan la necesidad de llevar a cabo reformas agrarias,
la lucha contra los OGM (organismos genéticamente modificados), el libre acceso
a las semillas, y el mantenimiento de la consideración del agua como bien público
para que se reparta de una forma sostenible.
TEORDER

ii) El derecho de los campesinos a producir alimentos y el derecho de los consumidores

a poder decidir lo que quieren consumir y cómo y quién se lo produce.
iii) El derecho de los países a protegerse de las importaciones agrícolas y alimentarias
demasiado baratas.
iv)El establecimiento de unos precios agrícolas ligados a los costes de producción, fina-
lidad que consideran posible siempre que los países o las uniones tengan el derecho
de gravar con impuestos las importaciones demasiado baratas, se comprometan a
llevar a cabo una producción campesina sostenible y controlen la producción en el
mercado interior para evitar excedentes estructurales.
v) La participación de los pueblos en la definición de la política agraria.
vi) El reconocimiento de los derechos de las campesinas, que desempeñan un papel
esencial en la producción agrícola y en la alimentación (Vía Campesina, 2003).
En nuestra opinión, existe una diferencia esencial entre la seguridad alimentaria, el
derecho a la alimentación y la soberanía alimentaria, una diferencia, si queremos, de
naturaleza jurídica, clara e indiscutible. Como hemos dicho anteriormente, la seguridad
alimentaria es el escalón o la condición previa del derecho humano a la alimentación
reconocido en la Declaración Universal, ligado íntimamente al concepto de derechos
fundamentales reconocidos en los textos constitucionales y cuasi constitucionales,
mientras que la soberanía alimentaria, disfrazada de derecho, no es más que una opción
ideológica sobre el modo en que deben ser los mercados agroalimentarios no globales,
sino a escala más reducida (pueblos, países, unión de estos), que se concreta en una
defensa cerrada del proteccionismo, la intervención pública y la separación de las reglas
del mercado que en España hemos llamado toda la vida autarquía (Viñas, 1980: 61)
entreverada con políticas de género y apelaciones a la ecología. Por lo tanto, la soberanía
alimentaria no es un derecho, y menos aún un derecho fundamental, aunque quiera
disfrazarse de tal, sino una opción social, política, económica, tributaria y comercial
perfectamente respetable, pero nada más.

3. EL CONCEPTO EQUÍVOCO DE CRISIS ALIMENTARIA.

TIPOS DE CRISIS ALIMENTARIAS
Un problema que es necesario abordar para estudiar el objeto de nuestro trabajo es
de índole terminológica. Y es que bajo el paraguas conceptual de la «crisis alimentaria»
286
subyacen no pocas ideas que, a pesar de que no son necesariamente contrapuestas, sí son

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divergentes.
Aunque según la doctrina anglosajona el concepto de seguridad alimentaria abarcaría la
llamada food security, o seguridad en el abastecimiento, y la denominada food safety, o salud
alimentaria (Jordano-Salinas, 2013: 143, citando a Herrera Marteache, 2005), entende-
mos que debemos diferenciar tres concepciones de crisis alimentaria: la crisis sanitaria (que

TEORDER
afecta a la food safety), la crisis de precios y, por último, la crisis de abastecimiento (estas dos
últimas están relacionadas con la food security). Los tres tipos pueden confluir simultánea-
mente en una misma situación (por ejemplo, cuando un problema sanitario alimentario
origine un alza de precios que acabe provocando un problema de abastecimiento, o cuando
una situación de desabastecimiento provoca una escalada de precios en el mercado negro,
con la aparición de alimentos en mal estado o directamente insalubres), o solo pueden
concurrir parcialmente, que es la situación más normal (por ejemplo, cuando un proble-
ma sanitario provoca una caída de precios o cuando una escalada de precios provoca una
situación de desabastecimiento).
Obviamente, estos supuestos tienen una relevancia distinta en función del entorno en
que se consideren (López Mendoza, 2013: 7).

3.1. CRISIS SANITARIA

Este tipo de crisis se asocia al derecho a recibir alimentos inocuos —que, como hemos
visto anteriormente, está incluido en el concepto de seguridad alimentaria—. La inocuidad
significa que los alimentos recibidos no produzcan enfermedades y que sean suficiente-
mente nutritivos (López Mendoza, 2013: 7). En definitiva, se concreta en un problema
de salud pública (Jordano Salinas, 2013: 143), como han puesto de manifiesto las crisis
sanitarias alimentarias más sonadas: aceite de colza desnaturalizado, encefalopatía espongi-
forme bovina, fiebre aftosa de 2001, dioxinas en la carne de pollo en 1999, dioxinas en el
cerdo en 2008, gripe aviar en 2005 (virus H5N1, en China, casualmente) y la más reciente
por Escherichia coli O104:H4, que inicialmente se achacó por error al pepino almeriense
cuando en realidad se trataba de un problema localizado en brotes de soja ecológica (Jor-
dano Salinas, 2013: 144).
Estamos hablando de crisis de seguridad fundamentalmente regionales (europeas, asiá-
ticas, americanas como la contaminación de hamburguesas por E-Coli) con resultados
catastróficos. Solo la fiebre aftosa de 2001, de origen asiático, supuso el sacrificio de entre
seis y diez millones de cabezas de ganado en Europa (según se contaran los corderos y
cabritos o no en Reino Unido) y pérdidas en torno a los doce mil quinientos millones de
euros (Parlamento Europeo, 2002; y FAO, 2004). En la llamada crisis del pepino (que no
era del pepino), la Comisión tuvo que indemnizar a los productores afectados con 271
millones de euros, cifra que, según los afectados, no cubrió ni por asomo sus pérdidas, que
calcularon en 200 millones de euros a la semana.

287
 3.2. CRISIS DE PRECIOS
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Las crisis de precios tienen lugar cuando, por cualquier circunstancia —meteorológica,
social, bélica o sanitaria—, se producen bruscos cambios de precios en los productos ali-
mentarios, bien al alza, bien a la baja.
Obviamente, las crisis de precios no son nuevas. Es ampliamente conocida la crisis de
finales del siglo XIX originada por la irrupción en Europa de productos de ultramar que
TEORDER

los mercados no pudieron absorber (Barciela López et al., 1996: 53), la subida de precios
de los alimentos generada por las políticas proteccionistas en España durante los años
veinte del pasado siglo (Ibíd.: 57) o, más recientemente, el encarecimiento del precio del
combustible provocada por la crisis del petróleo en los años 70 del pasado siglo, así como
en las de 2007 y 2011.
El problema de las crisis de precios es el modo en que estas golpean a quien las sufre.
Si se trata de una bajada de precios, quien lo padece es el productor y, se supone, beneficia
al consumidor. A pesar de que esta afirmación es discutida (OCU, 2020), dada la com-
plejidad de la formación de los precios en la cadena alimentaria (Toribio et al., 2012), es
cierto que una situación continuada de bajos precios agrarios acaba teniendo una influen-
cia bajista en la cesta de la compra, como ha ocurrido entre 2013 y 2016, ambos inclusive
(Ministerio de Agricultura, 2019: 17)
Si, en cambio, la crisis se traduce en una subida de los precios, puede suponer un
problema social e incluso humanitario de impacto incalculable (FAO, 2011a) que, para
colmo, no beneficia a la generalidad de los productores. Cierto es que, prima facie, una
subida de precios agrarios beneficia al productor; así ocurrió en los países occidentales
durante la crisis de precios de 2007. Pero si el alza de los precios de la producción viene
motivada por un incremento de los costes, como ocurrió en la crisis del petróleo de los
años 70, el agricultor no se beneficia, y si, como sucedió en la de 2007, el alza de los precios
acaba provocando una subida superior de los alimentos, al final ese productor pierde en la
compra de alimentos lo que gana vendiendo materia prima, especialmente en los países en
vías de desarrollo (Ramalingan et al., 2008: 6). De cualquier modo, las crisis de incremento
de precio supusieron, en el mejor de los casos, mejoras muy pasajeras para los productores
(FAO, 2011b: 14 y 34).
Dicho lo anterior, es preciso señalar que la influencia de los incrementos de los precios
agrícolas supone un enorme problema para la población de los países en vías de desarrollo.
No lo es para los ciudadanos de las naciones desarrolladas, que asumen esas subidas de pre-
cios (Ministerio de Agricultura, 2019: 17) porque en ellos confluyen tres circunstancias:
son ricos (en términos relativos), viven en naciones alimentariamente muy autosuficientes
y su cesta de la compra supone un porcentaje muy bajo de sus ingresos. De hecho, en Espa-
ña el coste de la llamada «cesta básica de la compra» —que, como ha señalado la Comisión
Europea, no debe ser confundida con la (más cara) cesta de la compra— era, en 2019, de
95,81 euros al mes, esto es, el 9,1 % del salario mínimo interprofesional.
Sin embargo, en los países más desfavorecidos los efectos se reducen a uno: más pobre-
288 za, que, según el Grupo de Expertos de Alto Nivel sobre Seguridad Alimentaria y Nutri-
ción del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, provoca problemas sociales e incluso

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hambrunas (GANESAN, 2011: 55). Con motivo de la crisis de precios de 2007, se pro-
dujeron disturbios, entre otros países, en Haití, México, Argentina, Egipto, Somalia, pero
más importante aún es que la cifra de personas subnutridas en el mundo se elevó de unos
848 millones en 2003-2005 a unos 925 millones en 2010, y alcanzó su nivel máximo en
2009 (1023 millones). El número de personas subnutridas entre 2005 y 2010 aumentó en
24 millones en el África subsahariana, 4 millones en el Cercano Oriente y África del Norte,

TEORDER
6 millones en América del Sur y Caribe y 41 millones en Asia y el Pacífico, arrojando un
total de 75 millones (FAO, 2009a: 56).
Por lo tanto, del mismo modo que una crisis alimentaria de carácter sanitario no tiene
por qué provocar una crisis alimentaria de desabastecimiento, una crisis de precios puede
llegar a causar hambrunas en las naciones más vulnerables.

3.3. CRISIS DE DESABASTECIMIENTO EXTREMO. HAMBRUNAS

El tercer tipo de crisis alimentaria es la de desabastecimiento. Puede tener su origen en
múltiples factores: guerras, fenómenos climáticos, problemas económicos, plagas e incluso
decisiones políticas.
Así, la decisión de Stalin de colectivizar la agricultura ucraniana acabó provocando una
hambruna que causó la muerte de entre 7 y 10 millones de inocentes entre 1932 y 1933
(Unesco, 2007: 1); el «Gran Salto Adelante» de Mao se cobró la vida de unos 45 millones
de personas por inanición o represalias y se convirtió en la hambruna más grave del siglo
XX (Dikötter, 2017); la gran hambruna de Biafra de 1970 fue provocada por una guerra
civil; la hambruna de Somalia de 2011 fue el resultado de una mezcla de sequía y guerra
civil que dejó más de 250.000 muertos (ACNUR, 2020). Sin ir más lejos, las crisis de pre-
cios de 2007 o de 2011 provocaron serios problemas de abastecimiento a las poblaciones
más vulnerables del mundo.
No obstante, conviene no confundir la hambruna con las crisis alimentarias crónicas
o situaciones similares. En ese sentido, están generalmente reconocidos tres criterios para
determinar si estamos ante una crisis de desabastecimiento extremo o hambruna:
i) Hay una carencia extrema de alimentos que aqueja a un alto número de personas, es
decir, el problema afecta a una población o región lo suficientemente grande como
para que puedan generarse epidemias o problemas sanitarios de gran envergadura.
ii) Las tasas de desnutrición aguda alcanzan al 30 % de las personas que conviven en
un mismo espacio, independientemente de las causas que han generado el déficit
alimentario.
iii) Las tasas brutas de mortalidad sobrepasan la cifra de 2 personas por cada 10.000
habitantes al día. En este sentido, también cuentan factores como los desplazamien-
tos masivos de personas hacia otros lugares y la pérdida de recursos básicos para la
supervivencia (ACNUR, 2017).
289
 Obviamente, las hambrunas constituyen las crisis más escandalosas, sangrantes y do-
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lorosas para cualquier sujeto que tenga una mínima sensibilidad y, como veremos más
adelante, son el objeto de los mayores esfuerzos orientados a su evitación y solución.

4. ¿QUÉ TIPO DE CRISIS ALIMENTARIA PUEDE

TEORDER

PROVOCAR LA COVID-19?
La pandemia de COVID-19 está afectando a los mercados alimentarios de forma im-
portante y desigual.
Si se analiza en primer término la posibilidad de que la actual pandemia genere un
problema de sanidad alimentaria, los últimos datos indican exactamente lo contrario. La
Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA por sus siglas en inglés) ha señalado
que no hay pruebas de que los alimentos sean una fuente o una vía de transmisión del
virus (EFSA, 2020). Por otra parte, otras investigaciones recientes han llegado incluso a la
conclusión de que en España no se detecta el virus en alimentos y envases de alimentos ni
siquiera mediante la técnica de PCR (OCU, 2020), evidencia que coincide con la literatura
científica al respecto (OMS, 2020). Por lo tanto, en el estado actual de la investigación
sobre la COVID-19 es escasamente probable que se produzca una crisis alimentaria de
carácter sanitario.
Otra cosa es que la pandemia pueda provocar una crisis de precios, dado que las con-
diciones no son precisamente las ideales para el comercio e incluso para el desarrollo de
las actividades agrícolas y ganaderas. La FAO ha advertido que los países han cerrado sus
economías para ralentizar la propagación del coronavirus. Si bien es cierto que los lineales
de los supermercados continúan abastecidos, esta organización ha advertido que una crisis
pandémica prolongada podría sobrecargar las cadenas de suministro de alimentos, que
conforman un complejo entramado de interacciones entre diferentes elementos, entre ellos
los agricultores, los insumos agrícolas, las instalaciones de elaboración, el transporte y los
minoristas. A esto habría que sumar que el sector del transporte ya ha comenzado a infor-
mar de retrasos debidos a los cierres portuarios (FAO, 2020a; y AMIS, 2020).
En efecto, en Europa se están registrando dificultades en las recolecciones por falta de
mano de obra tras el cierre del espacio Schengen, de modo que los temporeros rumanos,
búlgaros o marroquíes no han podido desplazarse por los países comunitarios para cubrir
la demanda de empleo. Italia y Portugal han regularizado a miles de inmigrantes para que
realicen las faenas agrícolas y en España, pese al desempleo que soportamos y las facili-
dades otorgadas por el Gobierno, no se han conseguido cubrir las demandas de mano de
obra en las recolecciones que han tenido lugar durante el estado de alarma. El cierre de
centros logísticos en Shanghai, Singapur o Abu Dhabi está planteando dificultades para el
movimiento de tripulaciones marítimas, y el transporte por vía aérea se ha volcado casi ex-
clusivamente en el movimiento de mercancía sanitaria, por lo que los costes de transporte
podrían verse incrementados hasta en un 80 %.
290
 A estos problemas hay que añadir las restricciones de mercado adoptadas por grandes

2020, Nº 28, PÁGS. 280-307

productores mundiales de cereales y arroz. Así, Rusia propuso a finales de marzo de 2020
establecer una cuota temporal para sus exportaciones de siete millones de toneladas hasta
finales de junio, pero el 26 de abril se cubrió toda la cuota y dejó de exportar grano al ex-
tranjero. Por otra parte, el 25 de marzo de 2020 el Gobierno vietnamita suspendió la firma
de nuevos contratos de exportación a la espera de que quedara garantizado el abastecimien-
to interno durante la pandemia de COVID-19, restricciones que fueron levantadas el 28

TEORDER
de abril. Igualmente, Camboya prohibió las exportaciones de arroz índica y arroz cáscara,
Myanmar suspendió la expedición de nuevas licencias de exportación y Ucrania anunció
su disposición a interrumpir sus exportaciones de grano.
Es cierto que, pese las incertidumbres que plantea la pandemia, los primeros pronós-
ticos de la FAO sobre la campaña 2020/21 apuntan a una situación cómoda respecto a
la oferta y la demanda de cereales. Las perspectivas iniciales apuntan a que la producción
mundial de cereales en 2020 superará el récord del año anterior en un 2,6 % (FAO, 2020b
y 2020c). Se prevén buenas cosechas en trigo, maíz y arroz, de manera que las existencias
mundiales de cereales al final de las campañas comerciales de 2021 alcanzarán un récord de
927 millones de toneladas, lo que representa un aumento del 4,5 %.
Sin embargo, pese a las buenas perspectivas sobre la producción, las políticas restrictivas
del comercio no favorecen el acceso a los alimentos, y sus consecuencias pueden conocerse
casi al día. Así, en abril de 2020, el maíz, sobre el que no se ha planteado ninguna limita-
ción, ha bajado de precio. Sin embargo, el precio del trigo se había incrementado un 9 %
respecto al que tenía en las mismas fechas del año pasado debido a las medidas de control
de las exportaciones en la región del Mar Negro, y el arroz habría subido un 7 %, alcanzan-
do los niveles más altos desde diciembre de 2011 (FAO, 2020b y 2020c), año en el que se
produjo una grave crisis de precios.
Sin embargo, en mayo bajaron los precios de los cereales, dado que las medidas restric-
tivas del comercio cesaron, mientras que, al mantenerse las medidas restrictivas del comer-
cio del arroz, el precio de este producto subió aún más durante este mes (FAO, 2020b y
2020c).
En el momento de escribir estas líneas, un alto nivel de alerta sobre los precios internos
afectaba a los siguientes países: Zimbabue, Tailandia, Sudán, Sudán del Sur, Haití y Co-
lombia, y en un nivel moderado Zambia, Tayikistán, Perú, Kirguistán, Brasil, Bangladesh y
Argentina (FAO, 2020b y 2020c). Es decir, el alza de precios es ya un problema para trece
naciones, algunas de ellas enormes.
Podemos observar que la abundancia de alimentos derivada de las buenas —e incluso
excelentes— cosechas no necesariamente implica una situación de seguridad alimentaria,
y ello por dos motivos: por un lado, porque en el mundo no hay, en general un problema
cuantitativo (hay alimentos más que suficientes para alimentar a toda la humanidad), sino
distributivo (es, decir, de reparto desigual de los alimentos entre la población mundial),
como pone de manifiesto el hecho de que, mientras la tasa de obesidad se haya multiplica-
do por tres en el mundo desde 1975, sigue habiendo cientos de millones de hambrientos
291
 (FAO, 2020b: 10); por otro lado, porque no solo hay un problema de desigualdad en la
2020, Nº 28, PÁGS. 280-307

distribución de alimentos, sino también —al menos hoy— un problema de precios, con
todas las bien conocidas consecuencias que lleva aparejada la subida de los precios alimen-
tarios: la pérdida de la capacidad de alimentarse adecuadamente, o simplemente alimentar-
se, para decenas de millones de seres humanos. Actualmente, se teme una escalada parecida
a la de la crisis 2007/2008, en la que el acusado encarecimiento de los alimentos a escala
mundial provocó el incremento del número de personas subalimentadas del mundo en un
TEORDER

14 %, que en dos años pasaron de 848 millones de personas a 963 millones (FAO, 2020b).
A la fecha de este artículo no existe ningún documento que acredite un aumento de per-
sonas subalimentadas, pero sí serias advertencias de las consecuencias humanitarias que la
crisis actual puede arrastrar a la luz de pasadas experiencias (Trotta, 2020; y Oxfam Inter-
món, 2020). Algunos cálculos prevén que el número de seres humanos que hacen frente
a la inseguridad alimentaria aguda aumentará a 265 millones en 2020 —130 millones
más que en 2019— como resultado del impacto económico de la COVID-19 (Programa
Mundial de Alimentos, 2020).
Consideramos, por tanto, que es difícil que a causa de la pandemia de COVID-19 se
produzca una crisis alimentaria de carácter sanitario, pero sí nos parece claro que la pan-
demia desencadenará una crisis de precios. Relacionada con esta o no, puede producirse
una crisis de abastecimiento también provocada por problemas de distribución, pero no de
producción o de existencia de reservas.

5. CONCLUSIONES
Teniendo en cuenta los datos, es evidente que la pandemia de COVID-19 puede ser el
origen de una crisis alimentaria. El alza de los precios de alimentos básicos como el trigo y
el arroz es ya una realidad, y está a punto de ser una realidad el hecho de que esta subida
de los precios de los alimentos suponga un problema de escasez para millones de seres
humanos.
Hemos visto que existen mecanismos regionales y globales que analizan la realidad
alimentaria y alertan sobre las alteraciones en los mercados de alimentos, instrumentos que
orientan sobre las políticas a seguir y dispositivos para luchar contra la subalimentación
en la gestión directa de las crisis. Y también hemos podido constatar que esos instrumen-
tos están muy bien dotados económicamente, adecuadamente equipados en términos de
recursos humanos y apoyados por numerosas entidades que realizan una labor ciclópea.
Sin embargo, las crisis se siguen sucediendo por uno u otro motivo y el hambre en el
mundo no desaparece.
El análisis de la literatura sobre la materia produce, en todo caso, un terrible descon-
cierto, dado que no hay un acuerdo sobre las causas de las crisis. En la muy paradigmática
crisis de precios 2007/2008, los estudios más científicos —y, en nuestra opinión, más
292 serios— situaban el origen de la tremenda subida de precios de los alimentos básicos en
una combinación de varios factores: los problemas climáticos, el desvío del cultivo de no

2020, Nº 28, PÁGS. 280-307

pocas hectáreas a los biocombustibles, las políticas proteccionistas de determinadas nacio-
nes, el incremento de los precios del petróleo, la irrupción de nuevas economías con una
gran demanda de alimentos (China e India), la especulación y los bajos stocks o incluso
la pérdida de suelo agrario (FAO, 2009b: 15; Gómez-Oliver, 2008: 122; Masís Morales,
2010: 74; Golay, 2010: 221; Sumpsi Viñas, 2011: 13; Von Cramon-Taubadel, 2009: 19;
y Ramaligan et al., 2008: 3). Sin embargo, algunos autores hicieron especial hincapié en

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uno de los factores arriba enlistados como la especulación (Huaylupo Alcázar, 2009: 20),
mientras que otros achacaban los problemas a razones diversas. Fernández Duch (2010:
339), por ejemplo, definió aquella crisis como «[…] el resultado de muchos años de po-
líticas destructivas que socavaron las producciones nacionales de alimentos y obligaron al
campesinado a producir cultivos comerciales para compañías multinacionales, mientras
que los países debían comprar sus alimentos a estas mismas multinacionales en el mercado
mundial» (en sentido similar, Huaylupo Alcázar, 2009: 13). Otros apuntaban a la desregu-
lación (González, 2011: 17) e incluso se esgrimieron explicaciones aún más exóticas como
la «financiarización» de la agricultura Los niveles de crecimiento de la productividad en la
actividad agrícola se habían estancado; la incidencia de las sequías y las inundaciones aso-
ciadas a la deforestación y el cambio climático iba en aumento; también estaba creciendo la
demanda de alimentos de origen animal y de frutas frescas y verduras en algunas regiones
densamente pobladas (Murphy y Schiavoni, 2017: 19).
Naturalmente, si no nos ponemos de acuerdo sobre cuál es el origen de una crisis, difí-
cilmente podremos llegar a un consenso en torno a su solución. En general, el primer gru-
po de autores citados se manifiestan a favor del incremento de la producción y su mejora,
el apoyo a las comunidades más necesitadas, la reducción de las restricciones al comercio,
las políticas nacionales de previsión de crisis, y, obviamente, el fin de la especulación en la
medida en que sea.
El segundo grupo de autores apuesta por una fórmula muy sencilla: la soberanía ali-
mentaria en el sentido explicado en el apartado 2 de este trabajo. El problema, que hemos
adelantado, es que los postulados que abandera la Vía Campesina ya los defendió Francisco
Franco, y los llamó autarquía, sistema económico que, en el mejor de los casos, sirvió para
subsistir, no para progresar.
¿Es el mercado la solución de todo? No, lógicamente no, pero debemos matizar esta
negativa. Debemos volver al punto de partida de este artículo: la globalización no es una
ideología, es un hecho, y es un hecho innegable que empezó hace siglos, que seguirá y se
intensificará porque, en vez de alejarnos, los medios técnicos nos acercan cada vez más.
Gracias al libre mercado, los habitantes del planeta prueban otras gastronomías, otros pro-
ductos, se enriquecen cultural y nutricionalmente y brindan a los agricultores y ganaderos
de todo el orbe la oportunidad de colocar sus productos en los mercados de todo el planeta.
Eso no es ni puede ser malo. Antes al contrario, es enriquecedor cultural, nutricional y
económicamente.
Ahora bien, ¿puede una nación depender exclusivamente de los mercados para alimen-
tar a su población? La respuesta debe ser también negativa si sus habitantes no quieren 293
 pasar hambre, aunque no es menos cierto que también se trata de una opción. Fue la
2020, Nº 28, PÁGS. 280-307

que en su momento eligió el Reino Unido, y es la que promovió en 2003 el Círculo de

Empresarios para España en su estudio «Agricultura: reflexiones críticas sobre un sector
subvencionado», texto de cuyo contenido probablemente el propio Círculo se habrá arre-
pentido, dado que, si actualmente hay dos sectores verdaderamente estratégicos, esos son la
agricultura y la energía, con el permiso de las nuevas tecnologías. Para que una nación sea
verdaderamente independiente debe asegurar sus fuentes alimenticias y energéticas, ya que
TEORDER

la dependencia de los mercados internacionales es sumamente insegura. Obsérvese qué ha

ocurrido con el material sanitario en esta pandemia de COVID-19: se ha acudido al bazar
de los mercados internacionales con los resultados de sobra conocidos.
Por lo tanto, entendemos que las naciones deben asegurarse en lo posible una cierta
soberanía alimentaria (esta de verdad) —o al menos disponer de un colchón alimentario
anticrisis— a través de la recuperación de la intervención pública, pero sin perder de vista
que trocear, limitar y especialmente intervenir el mercado alimentario no conduce más que
al encarecimiento de las materias primas y, como se ha demostrado, al desabastecimiento,
la pobreza y el hambre.
Desde luego, ninguna de las soluciones de la Vía Campesina y sus palmeros arreglan
problema alguno: es más, son una fuente inagotable de ellos. Los agricultores deben produ-
cir lo que el mercado paga y procurar que lo pague lo más alto posible, dado que no quieren
subsistir, quieren progresar y, si es posible, ser prósperos. Es más, no quieren producir para
cubrir costes, quieren producir para ser ricos. La fórmula consistente en producir lo que se
consume y exportar si algo sobra —aquella que los ecologistas llamaban autogestión y que
hoy se denomina soberanía— no es más que agricultura de subsistencia. Los consumidores
elegimos lo que queremos consumir porque tenemos a nuestro alcance lo que nunca un
consumidor ha tenido a su disposición. Los OGM han venido para quedarse porque se ha
demostrado que ni son nocivos para la salud ni para el medio ambiente, y se están popu-
larizando y democratizando muy rápidamente, dado que sus técnicas están ya al alcance
de cualquiera. En las democracias occidentales, los pueblos deciden sus políticas agrarias
a través de sus parlamentos, mientras que en los paraísos de los defensores de la soberanía
alimentaria eso no ocurre. La soberanía alimentaria es una pose defendida por sujetos que
se han entretenido destrozando McDonalds en Francia (cuando esa multinacional utiliza
materia prima nacional en cada uno de los países en que se implanta) o volcando camiones
de fruta murciana o andaluza en la frontera española.
Y mientras filosofamos, ¿qué hacemos con los países en vías de desarrollo, con las víc-
timas de todo este desorden mundial? En nuestra opinión, es absolutamente prioritario
que el primer mundo financie el desarrollo de las naciones en vías de desarrollo. Cierto
es que, para que eso funcione, es necesario que las dictaduras y la corrupción —siempre
vinculadas— tiendan a desaparecer de esos países, pues las dictaduras, a menudo apoyadas
por las naciones desarrolladas por interés propio, solo provocan ignorancia, violencia y,
especialmente, la pobreza de la mayoría y el enriquecimiento de unos pocos.
Hay que estimular las economías de los países en vías de desarrollo, alimentarlas, hacer-
294 las crecer, robustecer las comunidades, mejorar su sanidad y su educación y, especialmente,
su agricultura y su ganadería. No sirve acudir a un país en un momento de crisis con

2020, Nº 28, PÁGS. 280-307

nuestros excedentes alimentarios porque hundimos las economías locales: lo que hay que
hacer es desarrollarlas. Obviamente, en determinados momentos no quedará más remedio
que recurrir a la ayuda alimentaria, pero enseñar a combatir las plagas de langosta y faci-
litar instrumentos y técnicas para ello es mucho más efectivo que mandar barcos de arroz
camino de la nada.

TEORDER
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297
 ANEXO
2020, Nº 28, PÁGS. 280-307

INSTRUMENTOS INTERNACIONALES DE PREVISIÓN, GESTIÓN Y

SOLUCIÓN DE CRISIS ALIMENTARIAS DE PRECIOS Y ABASTECIMIENTO
INSTRUMENTOS GLOBALES
TEORDER

1. INSTRUMENTOS DE ANÁLISIS Y ALERTA

1.1. EL SISTEMA MUNDIAL DE INFORMACIÓN Y ALERTA (SMIA) DE LA FAO
Constituido en 1995 por el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, el Siste-
ma Mundial de Información y Alerta sobre la alimentación y la agricultura (SMIA,
GIEWS por sus siglas en inglés) es una red de vigilancia e información continua sobre
la oferta y demanda de alimentos en todo el mundo. Supervisa la situación de seguridad
alimentaria global y alerta de la escasez de alimentos. Su base de datos es la fuente de
información más importante del mundo sobre los precios de los alimentos nacionales e
internacionales y se ha convertido en una red de alcance mundial en la que participan
115 gobiernos, 61 ONG y numerosas organizaciones comerciales, de investigación y de
medios de comunicación.
El SMIA estima la oferta y la demanda mundiales de alimentos reuniendo la informa-
ción de ámbito nacional. Los precios de exportación de los mercados mundiales se obtienen
a diario y semanalmente, y se vigila constantemente el comercio en las principales bolsas
internacionales de cereales. El organismo informa sobre los acontecimientos importantes
en el mercado y sobre las tendencias subyacentes en variables fundamentales, advierte en
los casos de riesgo de una elevación importante de los precios de los productos alimenticios
y vigila incluso el estado de los cultivos mediante el Índice de Estrés Agrícola (ASI, por sus
siglas en inglés), un indicador rápido desarrollado en 2014 para la identificación temprana
de zonas agrícolas afectadas por déficits hídricos o, en casos extremos, por la sequía.
El SMIA constituye una fuente de información potentísima y de fácil acceso cuya pá-
gina web es atractiva y fácil de utilizar. Utiliza, además, otros medios de transmisión de
información como sus boletines y alertas, entre los que hay que destacar necesariamente el
llamado «Global Food Price Monitor».
Una de las herramientas más interesantes del SMIA es el sitio web sobre Seguimiento
y Análisis de los Precios Alimentarios (FPMA, por sus siglas en inglés), que constituye una
solución técnica avanzada para la difusión y el análisis de información sobre los precios.
La herramienta fue desarrollada en 2010 como parte de las iniciativas de la FAO para
hacer frente al aumento de los precios de los alimentos y está vinculada a la base de datos
del FPMA, que incluye precios mensuales y semanales, al por menor y/o al por mayor, de
varios productos alimentarios en mercados seleccionados de cada país.
298
 Para saber más:

2020, Nº 28, PÁGS. 280-307

– http://www.fao.org/giews/background/es/.

1.2. LOS DESAPARECIDOS INSTRUMENTOS DE

INFORMACIÓN Y ALERTA DEL BANCO MUNDIAL

TEORDER
El Banco mundial creó hace años varios instrumentos de información y alerta sobre los
precios de los alimentos. Por un lado, posee un boletín, inicialmente trimestral y actual-
mente bianual, de alertas sobre el precio de los alimentos (Food Price Watch) cuya página
web no se actualiza desde 2015. Afirma disponer, además, de otros instrumentos (Crisis
Monitor, Food Riot Radar y Policy Monitor) que en la actualidad no parecen operativos,
pues no ofrecen datos desde 2015.
No obstante, el Banco Mundial participa en numerosas iniciativas, alguna de ellas sobre
información y alerta. Por ejemplo, es un importante socio en el Sistema de Información
sobre los Mercados Agrícolas (AMIS por sus siglas en inglés).
Para saber más:
– https://www.bancomundial.org/es/topic/poverty/publication/food-price-watch-
home.

1.3. EL SISTEMA DE INFORMACIÓN SOBRE LOS MERCADOS AGRÍCOLAS

En la reunión celebrada los días 22 a 23 de junio de 2011, los ministros de Agricultura
del G20 crearon el Sistema de Información del Mercado Agrícola (AMIS), una iniciativa
colaborativa de información alimentaria.
AMIS no es una organización internacional, sino una plataforma de conocimiento y
almacenamiento de datos que, utilizando las bases de datos ya existentes, las complementa
a la vez que mejora la información del mercado mundial de alimentos. Eso lo hace uniendo
en una gran plataforma a los países, las organizaciones internacionales y el sector privado
para trabajar colaborativamente a fin de mejorar la confiabilidad, oportunidad y frecuencia
de estos datos. El sistema está enfocado en los productos alimenticios mundiales y, al me-
nos inicialmente, en asuntos relacionados con el trigo, el maíz, el arroz y la soja.
El AMIS es administrado por una Secretaría conjunta ubicada en la FAO, e incluye dos
grupos de trabajo y estudio: el Grupo Global de Información del Mercado de Alimentos,
que recopila y analiza la información del mercado alimentario y el Foro de Respuesta
Rápida, que discute las respuestas políticas en caso de graves riesgos para la seguridad
alimentaria.
Para saber más:
– http://www.amis-outlook.org/amis-about/en/.

299
 2. INSTRUMENTOS DE ORIENTACIÓN Y POLÍTICAS
2020, Nº 28, PÁGS. 280-307

2.1. EL COMITÉ DE SEGURIDAD ALIMENTARIA MUNDIAL (CSA)

El CSA fue creado en 1975 a propuesta de la primera Cumbre Mundial de la Alimen-
tación celebrada en 1974 y se concibió como un comité intergubernamental integrado en
la FAO para supervisar los resultados de dicha cumbre y, en particular, para ayudar a los
TEORDER

países en desarrollo a establecer reservas alimentarias nacionales y coordinar su gestión.

La Cumbre Mundial de la Alimentación celebrada en 1996 revisó y reforzó el papel del
CSA, asignándole la responsabilidad de supervisar la ejecución de su Plan de Acción. El pa-
pel de las ONG se amplió y robusteció en el seno del CSA. También asumió el seguimiento
de la Cumbre Mundial de la Alimentación de 2002.
El CSA fue acusado de no cumplir de forma eficiente su papel como foro político y ór-
gano de monitorización. Se le reprochaba que era un organismo sin debate interno, ajeno
a la sociedad civil, poco transparente e incapaz de ejecutar sus acuerdos. Por este motivo,
la III Cumbre Mundial de la Alimentación de noviembre de 2009 aprobó su reforma,
tras la que asumió la coordinación de los debates y las políticas de seguridad alimentaria y
nutrición a escala global, el apoyo y asesoramiento a los Estados sobre este tema, la aplica-
ción práctica de las Directrices Voluntarias* sobre el derecho a la alimentación, así como el
desarrollo de un Marco Estratégico Global para la Seguridad Alimentaria y la Nutrición.
El CSA es la principal plataforma internacional e intergubernamental destinada a pro-
mover la colaboración de todas las partes interesadas en garantizar la seguridad alimentaria
y la nutrición para todos. El Comité rinde cuentas a la Asamblea General de las Naciones
Unidas por conducto del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC)
y de la Conferencia de la FAO.
El CSA formula y aprueba recomendaciones en materia de políticas y orientación so-
bre una amplia gama de temas relativos a la seguridad alimentaria y la nutrición. Dichas
recomendaciones y orientación se elaboran a partir de los informes científicos, basados en
datos objetivos, del GANESAN o de trabajos realizados con el respaldo técnico de la FAO,
el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), el Programa Mundial de Alimentos

* Voluntary Guidelines to Support the Progressive Realization of the Right to Adequate Food in the Context
of National Food Security: Los jefes de Estado y de Gobierno invitaron al Consejo de la Organización
de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación a establecer en su 123º período de sesio-
nes un Grupo de Trabajo Intergubernamental en el contexto del seguimiento de la Cumbre Mundial
sobre la Alimentación, con el mandato de elaborar, con la participación de las partes interesadas y en
un período de dos años, un conjunto de directrices voluntarias para apoyar los esfuerzos de los Es-
tados miembros orientados lograr la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada
en el marco de la seguridad alimentaria nacional. El objetivo de estas Directrices Voluntarias es pro-
porcionar orientación práctica a los Estados en su aplicación de la realización progresiva del derecho
a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional a fin de lograr los
300 objetivos del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (FAO, 2005).
(PMA) y los representantes del Grupo asesor del CSA. El CSA celebra cada año un período

2020, Nº 28, PÁGS. 280-307

de sesiones plenarias en Roma, sede de la FAO, durante el mes de octubre.
Para saber más:
– http://www.fao.org/cfs/es/.

TEORDER
2.2. EL FONDO INTERNACIONAL DE DESARROLLO AGRÍCOLA
El FIDA es un organismo especializado de las Naciones Unidas creado en 1977 y, al
mismo tiempo, una institución financiera internacional que otorga préstamos subvencio-
nados y donaciones a gobiernos de países en desarrollo destinados a la realización de pro-
yectos agrícolas y de desarrollo rural. El Fondo proporciona financiación principalmente a
proyectos y programas concebidos específicamente para introducir, ampliar o mejorar los
sistemas de producción de alimentos y reforzar las políticas e instituciones conexas.
El FIDA cuenta con 177 Estados miembros, pero también son asociados a este fondo
importantes fundaciones, empresas, la Unión Europea, el Mercosur, el Banco Mundial,
varios bancos regionales de desarrollo, organizaciones no gubernamentales de acción espe-
cífica, organizaciones de productores o universidades.
Aparte de apoyar económicamente todo tipo de proyectos relacionados con la agri-
cultura, la ganadería y la pesca, el FIDA se implica directamente en el diseño de políticas
agrícolas, ganaderas, pesqueras, de alimentación y desarrollo rural. Para el FIDA, la par-
ticipación efectiva en el proceso de formulación de políticas es el proceso a través del cual
el Fondo colabora, de forma directa e indirecta, con los gobiernos asociados y otras partes
interesadas de cada país. El objetivo del Fondo es influir en las prioridades políticas o en
la formulación, aplicación y evaluación de las políticas oficiales que dan forma a las opor-
tunidades para lograr la transformación rural inclusiva y sostenible (FIDA, 2020). En esta
labor, el FIDA realiza actividades que ayudan a fortalecer la capacidad de los gobiernos
nacionales para formular y aplicar políticas y evaluar su eficacia, pero también la de las
organizaciones de comunidades rurales para participar en el diálogo sobre las políticas con
sus respectivos gobiernos. Además, interviene en todas las fases del ciclo de formulación de
las políticas: la determinación de los problemas, el diseño y la aprobación de las políticas,
su aplicación y la evaluación de su impacto y eficacia, sin condicionar su ayuda económica
a los proyectos al seguimiento de sus recomendaciones.
En todo caso, su labor es ingente: en el trienio 2016-2018, el Fondo financió proyec-
tos por 3300 millones de dólares, con sus correspondientes seguimientos y evaluaciones,
con un importante impacto en los países que más lo necesitan. Los proyectos en curso en
2018 sumaban 7050,9 millones de dólares, que se repartían entre cinco regiones: América
Latina-Caribe, África Occidental y Central, África Oriental y Meridional, Cercano Orien-
te, África del Norte y Europa, y Asia-Pacífico.
Para saber más:
– https://www.ifad.org/documents/38714170/41203550/AR2018_s_LONG.pdf/
fc1862d6-b6c2-a05c-4fd1-2b56cd39e89d. 301
 – https://www.ifad.org/es/history.
2020, Nº 28, PÁGS. 280-307

– https://www.ifad.org/es/country-level-policy-engagement.
– http://revistas.uned.es/index.php/REPPP/article/view/13360/1219.
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3. INSTRUMENTOS EJECUTIVOS DE GESTIÓN DE CRISIS

3.1. EL PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS
El Programa Mundial de Alimentos (PMA, WFP por sus siglas en inglés), fundado en
1961, es el organismo de asistencia alimentaria del Sistema de las Naciones Unidas. Cada
año alimenta a más de 97 millones de personas en más de 80 países y es la organización
humanitaria líder en la lucha contra el hambre en el mundo: brinda asistencia alimentaria
en situaciones de emergencia y trabaja con las comunidades para mejorar la nutrición y
crear resiliencia.
El PMA está gobernado por una Junta Ejecutiva de 36 estados miembros. Trabaja en es-
trecha colaboración con la FAO y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola. El PMA
está asociado con más de mil ONG nacionales e internacionales para ofrecer asistencia
alimentaria e intentar acabar con las causas del hambre.
El PMA no tiene una fuente independiente de ingresos y todos sus fondos provienen
de donaciones. El origen de estos ingresos es diverso: los Estados (unos 60), las empresas y
los particulares. Todas estas donaciones (en efectivo o en especie) deben estar acompañadas
del dinero necesario para trasladar, administrar y monitorear la asistencia alimentaria del
PMA. Hasta tal punto el Programa carece de una fuente independiente de ingresos que re-
cientemente (en 2014 y 2017) ha tenido que rebajar sus raciones por falta de aportaciones.
Gracias a la asistencia financiera externa del FIDA, en 2018 el PMA recaudó la cifra ré-
cord de 7200 millones de dólares, con los que pudo comprar 3,6 millones de toneladas de
alimentos, lo que supuso distribuir aproximadamente 15.000 millones de raciones. Al me-
nos, tres cuartas partes de los alimentos adquiridos proviene de países en vías de desarrollo.
Los esfuerzos del PMA se centran en la asistencia frente a emergencias, el alivio y la
rehabilitación, la ayuda para el desarrollo y las operaciones especiales. Dos tercios de su
trabajo se desarrolla en países afectados por conflictos, donde las personas tienen tres veces
más probabilidades de sufrir desnutrición que aquellas que viven en países sin conflictos.
En las emergencias, el PMA brinda inmediata asistencia alimentaria a las víctimas de gue-
rras, conflictos civiles, sequías, inundaciones, terremotos, huracanes, pérdidas de cosechas
y desastres naturales. Cuando la emergencia termina, el PMA ayuda a las comunidades a
reconstruir sus vidas y los medios de sustento afectados.
Para saber más:
– https://es.wfp.org/panorama.
302 – https://eacnur.org/es/programa-mundial-de-alimentos.
 INSTRUMENTOS EUROPEOS

2020, Nº 28, PÁGS. 280-307

1. LA ORGANIZACIÓN COMÚN DE MERCADOS ÚNICA
Hasta 1992, el instrumento jurídico de que disponía la Política Agrícola Común de la
Unión (PAC) para regular los mercados agrícolas eran las comúnmente conocidas OCM,
las Organizaciones Comunes de Mercado o conjunto de normas que regían el mercado de

TEORDER
un producto concreto. Había OCM de los cereales, de las oleaginosas y proteaginosas, de
la leche, del arroz, del aceite de oliva, de frutas y hortalizas, y así hasta 21. Hoy solo existe
una OCM, la llamada OMC única, que se rige por el Reglamento (UE) Nº 1308/2013 del
Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013.
El Reglamento 1308/2013 es un texto complejo que consta nada menos que de 232
artículos. Aunque el texto legal regula decenas de medidas de toda clase y condición, aquí
centraremos nuestra atención únicamente en las que están orientadas a resolver crisis como
las que puede plantear la pandemia de COVID-19, recogidas bajo la rúbrica «Medidas
Excepcionales» (artículo 219 y siguientes).
El Reglamento otorga poderes extraordinarios a la Comisión Europea para que esta
pueda dictar reglamentos delegados adoptando las medidas de mercado que sean necesa-
rias, dentro de un marco, cuando se produzcan perturbaciones que amenacen con producir
incrementos o bajadas significativos de los precios y que se concretan en dos ámbitos: por
una parte, una crisis alimentaria derivada de un problema sanitario alimentario y de las
consecuencias que este provoque en la confianza de los consumidores y, por otra, una crisis
derivada de desequilibrios graves en los mercados.
El artículo 220, por ejemplo, regula las medidas relacionadas con enfermedades anima-
les y con la pérdida de confianza de los consumidores debido a la existencia de riesgos para
la salud pública o la sanidad de los animales o las plantas. Se trataría de una respuesta para
hacer frente a los efectos de una crisis alimentaria de carácter sanitario.
Por su parte, el artículo 222 del Reglamento 1308/2013 autoriza a que la Comisión
permita, durante dichos periodos, no aplicar la prohibición del artículo 101.1 TFUE a los
acuerdos y decisiones de las organizaciones de productores reconocidas, de las asociaciones
de estas y de las organizaciones interprofesionales reconocidas pertenecientes a cualquiera
de los sectores a que se refiere el artículo 1, apartado 2 del Reglamento 1308/2013 siempre
que tales acuerdos y decisiones no menoscaben el correcto funcionamiento del mercado
interior, tengan como única finalidad estabilizar el sector afectado y se encuadren en una o
más de las siguientes categorías:
– retirada del mercado o distribución gratuita de sus productos;
– transformación y procesado;
– almacenamiento por operadores privados;
– medidas de promoción conjunta;
– acuerdos sobre requisitos de calidad;
303
 – adquisición conjunta de insumos necesarios para combatir la propagación de plagas
2020, Nº 28, PÁGS. 280-307

y enfermedades en los animales y las plantas en la UE, o de insumos necesarios para

hacer frente a los efectos de las catástrofes naturales en la UE; y
– planificación temporal de la producción, teniendo en cuenta la naturaleza específica
del ciclo de producción.
La aplicación de este precepto es problemática. En primer lugar, por su carácter ex-
TEORDER

cepcional: la regla general sigue siendo la aplicación del artículo 101.1 TFUE, por lo que
la interpretación y aplicación de el artículo 222 debe ser restrictiva. En segundo lugar,
porque «desequilibrios graves» es un concepto jurídico indeterminado cuya necesaria inter-
pretación queda en manos de la Comisión, y es obvio que la ambigüedad de la expresión
puede propiciar la arbitrariedad. Y, en tercer lugar, porque el apartado 2 del artículo 222
determina que el apartado 1 únicamente se aplicará si la Comisión ya ha adoptado una
de las medidas mencionadas en el capítulo I («Medidas Excepcionales»), si los productos
han sido adquiridos en el marco de una intervención pública o si se ha concedido ayuda
al almacenamiento privado al que se refiere la parte II, título II, capítulo I del Reglamento
1308/2013.
Precisamente, la crisis de la COVID-19 ha puesto a prueba este sistema de medidas.
Así, haciendo uso de sus prerrogativas, la Comisión Europea ha aprobado un conjunto
de Reglamentos de ejecución en los que ha acordado la concesión de ayudas al almace-
namiento privado de carnes de ovino y caprino, bovino, mantequilla, leche desnatada en
polvo y queso (Reglamentos de ejecución de la Comisión números 2020/595, 2020/596,
2020/597, 2020/598 y 2020/591).
El mecanismo adoptado por la UE consiste, esencialmente, en sustituir la tradicional
intervención pública —es decir, la retirada de estos productos del mercado por parte del
Estado o los Estados— por una retirada privada realizada por los particulares, a los que se
financia con ayudas para que lleven a cabo el mismo cometido. Se supone que el resultado
es el mismo, pero mucho más barato.
Para saber más:
– https://www.europarl.europa.eu/factsheets/es/sheet/107/los-instrumentos-de-la-
pac-y-sus-reformas.
– https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/farming/coronavirus-response_es.
– https://www.europarl.europa.eu/factsheets/es/sheet/108/el-primer-pilar-de-la-pac-
i-la-organizacion-comun-de-mercados-ocm-de-los-product.

2. EL MECANISMO ALIMENTARIO
El 18 de diciembre de 2008, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron el Regla-
mento 1331/2008 por el que se creaba el Mecanismo Alimentario, un sistema de ayudas
304
por un importe de 1000 millones de euros que constituyó la principal respuesta de la UE

2020, Nº 28, PÁGS. 280-307

a la crisis alimentaria 2007/2008. Tal sistema de ayudas tuvo como objetivos prioritarios:
i) Fomentar una reacción positiva, concretada en un aumento de la oferta, del sector
agrícola de los países y regiones objetivo.
ii) Apoyar actividades destinadas a responder rápida y directamente con el fin de redu-
cir los efectos negativos de la volatilidad de los precios de los productos alimenticios

TEORDER
sobre las poblaciones locales, de acuerdo con los objetivos mundiales relativos a la
seguridad alimentaria, incluidas las normas de las Naciones Unidas en materia de
necesidades nutricionales.
iii) Fortalecer las capacidades productivas y la gobernanza del sector agrícola con el fin
de incrementar la sostenibilidad de las intervenciones.
Ejecutado a través de la FAO, el Mecanismo Alimentario, que fue extraordinariamente
útil, se aprobó solo para el trienio 2009-2011, por lo que se agotó justamente cuando se
produjo otra crisis de precios en 2011. Prestó apoyo a proyectos y programas de 23 países
en desarrollo: Afganistán, Bangladesh, Burkina Faso, Birmania/Myanmar, Burundi, Repú-
blica Centroafricana, República Democrática del Congo, Cuba, Eritrea, Etiopía, Gambia,
Guinea-Bissau, Haití, Honduras, Kenia, Liberia, Malí, Mozambique, Pakistán, Palestina,
Filipinas, Sierra Leona y Zimbabue.
El problema estriba en que este proyecto fue solo temporal. La Unión no respondió
de una forma tan contundente a la crisis de precios de 2011 ni ha anunciado que pueda
hacerlo en esta nueva crisis, más allá de las medidas de mercado ya aprobadas y comentadas
supra. La Comisión publicó en marzo de 2010 una Comunicación (Com (2010) 127 final
al Consejo y al Parlamento Europeo) sobre un marco estratégico de la UE para ayudar a
los países en vías de desarrollo a enfrentarse a los retos relativos a la seguridad alimentaria.
Su objetivo es establecer un enfoque integral por parte de la UE y sus Estados miembros
en la lucha contra el hambre y la desnutrición en el mundo en vista del progreso desigual e
insuficiente hacia la consecución de la seguridad alimentaria y los Objetivos de Desarrollo
del Milenio, que, si bien son metas tan necesarias como ambiciosas, no constituyen una
medida tan directa, quirúrgica y eficaz como lo fue en su día el Mecanismo Alimentario.
Para saber más:
– https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/IP_09_490.
– http://www.fao.org/europeanunion/eu-projects/eu-food-facility-details/es.

3. FOOD SECURITY INFORMATION NETWORK

La Red de Información sobre Seguridad Alimentaria, en inglés Food Security Infor-
mation Network (FSIN), es un más que interesante proyecto conjunto entre la UE y la
Agencia de Desarrollo Internacional de Estados Unidos.
305
 FSIN constituye un fenomenal think tank alimentario, una plataforma técnica para
2020, Nº 28, PÁGS. 280-307

intercambiar experiencia y mejores prácticas sobre seguridad alimentaria y análisis nu-

tricional que suministra información independiente y basada en el consenso y resuelve
lagunas críticas de datos, al tiempo que constituye:
i) Una plataforma técnica para el intercambio de experiencias y mejores prácticas para
mejorar la seguridad alimentaria y la medición de la nutrición.
TEORDER

ii) Una entidad de apoyo al desarrollo coordinado de los sistemas de seguridad alimen-
taria y nutricional.
iii) Una instancia que intermedia entre las necesidades de desarrollo de capacidades de
los países y regiones y los socios de desarrollo.
iv) Un organismo que promueve la adopción de decisiones oportunas, independientes
y basadas en evidencia sobre seguridad alimentaria y nutrición.
La FSIN emite un interesante Informe Global sobre Crisis Alimentarias («Global Re-
port on Food Crisis») de periodicidad anual que está a disposición del público.
Para saber más:
https://www.fsinplatform.org.

MECANISMOS GLOBALES DE COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA

1. PROGRAMA MUNDIAL PARA LA AGRICULTURA
Y LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
Se trata de un fondo de intermediación financiera que canaliza subvenciones para las
partes interesadas de diferentes maneras que se adaptan a sus necesidades: a los países a
través de sus gobiernos; a las empresas del sector privado y los agronegocios a través de
paquetes de financiamiento innovadores; y a las organizaciones de agricultores a través de
proyectos piloto creativos.
Sus donantes son numerosos gobiernos (entre ellos, el español) y la Fundación Bill &
Melinda Gates, y está sujeto a la supervisión de organismos internacionales como la FAO,
el PMA, el IFAD o el IFC en lo que respecta a las cuestiones financieras.
Para saber más:
– https://www.gafspfund.org/approach.

2. IFPRI-CGIAR
El International Food Policy Research Institute es un instituto internacional dedicado a
306 la investigación sobre política alimentaria. Fundado en 1975, el IFPRI trabaja para ofrecer
soluciones políticas basadas en la investigación con el objetivo de reducir de forma sosteni-

2020, Nº 28, PÁGS. 280-307

ble la pobreza, el hambre y la malnutrición en los países en desarrollo.
Dispone de una enorme panoplia de donantes, entre los que se hallan Estados, funda-
ciones, institutos de investigación y de desarrollo, universidades, bancos regionales, empre-
sas, ONG y organizaciones internacionales.
Pertenece al CGIAR, el Grupo Consultivo en Investigación Agraria Internacional crea-

TEORDER
do en 1971 como una plataforma científica global para combatir el hambre. Dispone
también de numerosos donantes, tanto públicos como privados.
Para saber más:
– https://www.ifpri.org.
– https://www.cgiar.org.

Fecha de recepción: 31 de julio de 2020.

Fecha de aceptación: 30 de noviembre de 2020.

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