BOLILLA 6

2) -Composición del Congreso. Cámara de Diputados y Senado:

Cámara de Diputados Cámara de Senadores.

-Diputados por Provincia. -Tres senadores por Provincia.
-Diputados por la ciudad de Bs. As. -Tres senadores por la ciudad de Bs. As.
-Diputados por la Capital Federal en caso de
traslado de la susodicha ciudad.

-Diferencia entre la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados: los diputados son, de acuerdo
con la letra y el espíritu de la Constitución formal, representantes de la “Nación” o del “pueblo”;
los senadores representan a las provincias y a la Capital Federal.

-Poderes exclusivos de cada Cámara: la sanción de la ley a la que concurre en acto complejo cada
cámara sesionando y aprobando el proyecto por separado, no es competencia privativa e
independiente de cada cámara sino del Congreso a través de la voluntad doble y bifurcada del
Senado y de los diputados.
Asimismo, cada una tiene ciertas potestades privativas:

-Poderes exclusivos de la Cámara de Diputados:

-Iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas (Art. 52)

-Iniciativa de las leyes que imponen contribuciones o gravámenes pero que no son propiamente
impositivas (por analogía con el espíritu del Art. 52)
-El privilegio recién mencionado, incluye la competencia para ser cámara de origen en las leyes de
desgravación o extensión impositiva (de acuerdo: Bidart Campos).
-Debe ser cámara de origen para que ante ella se presenten los proyectos de ley que propone el
cuerpo electoral en ejercicio del derecho de iniciativa popular (Art. 39).
-Iniciativa para someter a consulta popular un proyecto de ley (Art. 40).

-Poderes exclusivos de la Cámara de Senadores:

-Nombra a su presidente provisorio (Art. 58).

-Autoriza al Presidente de la República para declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la
República en caso de ataque exterior (Arts. 61 y 99 inc. 1º).
-Presta acuerdo para que el Presidente de la República nombre: a) a los magistrados de la Corte
Suprema (Art. 99 inc 4º); b) a los oficiales superiores de las Fuerzas Armadas (Art. 99 inc. 13); c) a
los embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios. Para este último caso
también puede removerlos. (Art. 99 inc. 7º).
-El Art. 74 inc. 2º párrafo cuarto, obliga a que la ley-convenio de coparticipación federal impositiva
tenga origen, para su tratamiento, en esta Cámara.
-El Senado ha de ser cámara de origen a efectos de proveer el crecimiento armónico de la Nación y
al poblamiento de su territorio, y para promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el
desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.

-Asamblea Legislativa: es la reunión de ambas cámaras en sesión conjunta.

-Características y casos en que actúa: creemos que nuestra Constitución formal no contiene
ninguna norma general que establezca de qué modo trabajan las cámaras para ejercer las
competencias congresionales (o sea, las que requieren el concurso de ambas cámaras).
Es cierto que hay una serie de normas que hacen referencia a las sesiones separadas, pero al lado
de esta serie, otras normas que se refieren al Congreso como cuerpo, y a algún acto que él debe
cumplir, no reseñan en esas oportunidades el modo de trabajo.
Por fin, en alguna ocasión la Constitución exige expresamente la reunión de ambas cámaras en
sesión conjunta, por ejemplo, en los arts. 93 y 99 inc. 8º.
El trabajo parlamentario separado está ordenado solamente para las leyes; para los casos en que
le Constitución arbitra ese procedimiento, creemos que reserva al Congreso la opción del trabajo
conjunto o separado (De acuerdo: Bidart Campos).

3 –Elección de diputados y senadores: la elección de los diputados se realiza de modo directo y a

simple pluralidad de sufragios, considerándose a las provincias, a la ciudad de Buenos Aires y a la
Capital Federal como distritos electorales de un solo Estado.
Los senadores de las provincias son elegidos por el cuerpo electoral total, pues ahora su elección
es directa.

-Condiciones de elegibilidad: para ser diputado se requiere haber cumplido veinticinco años de
edad, tener cuatro años de ciudadanía en ejercicio, y ser natural de la Provincia que lo elija o con
dos años de residencia inmediata en ella (Art. 48).
Los requisitos para ser elegido senador son, edad de treinta años, haber sido seis años ciudadano
de la Nación, disfrutar de una renta anual de dos mil pesos fuertes o entrada equivalente, y ser
natural de la Provincia que lo elige o con dos años de residencia inmediata en ella (Art. 55).

-Incompatibilidades: ningún miembro del Congreso podrá recibir empleo o comisión del Poder
Ejecutivo, sin previo consentimiento de la cámara respectiva, excepto los empleos de escala (Art.
72).
Los ministros del Poder Ejecutivo no pueden ser senadores ni diputados sin hacer dimisión de sus
empleos de ministros.
Cae de sí que tampoco puede acumularse el desempeño de un cargo legislativo con la función
judicial; además, ni eclesiásticos regulares ni Gobernadores de Provincia pueden ser miembros del
Congreso.

-Número de miembros. Determinación: la Cámara de Diputados se compondrá de un

representante por cada treinta y tres mil habitantes o fracción que no baje de los dieciséis mil
quinientos. Después de la realización de cada censo el Congreso fijará la representación, que
podrá aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado.
El Senado, por su parte, se compone de tres senadores por cada Provincia y tres por la ciudad de
Buenos Aires.

-Duración del cargo y renovación parcial de las Cámaras: los diputados duran cuatro años, y son
reelegibles, pero la Cámara se renueva por mitad cada bienio.
Los senadores duran seis años en el ejercicio de su mandato, y son reelegibles indefinidamente. El
senador se renueva a razón de una tercera parte de los distritos electorales cada dos años.
-Vacantes: en caso de vacante en la Cámara de Diputados, el Art. 51 prescribe que el Gob. De la
correspondiente jurisdicción hace proceder la elección legal de un nuevo miembro.
Cuando vaca una plaza senatorial por muerte, renuncia y otra causa, el Gob. A que corresponde la
vacante hace proceder inmediatamente a la elección de un nuevo miembro.

Suplencias: Bidart Campos reputa de inconstitucional todo sistema legal que obliga a elegir
suplentes para reemplazar a los titulares. No obstante, el derecho constitucional material ha
incorporado la práctica de elegir suplentes en la elección de diputados para tener sustitutos
anticipados.
También estima inconstitucional que el senador reemplazante sea designado para completar el
período que el senador saliente no pudo completar.

4 –Derecho Parlamentario. Organización y funcionamiento del Congreso.

A) Garantías de independencia.

a) Garantías acordadas al órgano.

-Facultades para constituirse: incorporación, juicio de la elección, títulos de los miembros y

renuncias: una de las facultades que la Constitución prevé para las cámaras, que es privativa de
cada una de ellas (competencia propia) y que suele incluirse entre sus “privilegios” colectivos, y
que normalmente se ejercita en las sesiones preparatorias para constituir la cámara, es la que el
Art. 64 contiene en la fórmula de que “cada cámara es juez de las elecciones, derechos y títulos de
sus miembros en cuanto a su validez”.
En primer término, cabe observar que el texto dice que cada cámara “es juez” pero no dice que
sea juez “exclusivo”. Esta acotación debe tenerse presente para el momento de analizar si es una
facultad que admite o no control judicial.
Según Bidart Campos: a) el ser juez con el alcance antedicho se limita a conferir el “privilegio” de
examinar la validez de “título-derecho-elección”, y nada más; b) pero juzgar el acto electoral “in
totum” no significa que las cámaras juzguen los aspectos “contenciosos” del proceso electoral,
todo ello es competencia extraparlamentaria; c) aun en lo que hace al juicio sobre la validez de
“título-derecho-elección” de los legisladores por cada cámara, estimamos que en ciertas
situaciones especialísimas cabría el control judicial.
Uno de los privilegios colectivos que tiene cada cámara es el de aceptar las renuncias que
voluntariamente hicieren de sus cargos los legisladores.

-Facultades para reglar su propia organización y forma de funcionamiento. Reglamento interno y

autoridades de las Cámaras: las Cámaras disponen de la facultad de establecer su estatuto interno,
por supuesto que sin exceder ni alterar las normas de la Constitución.
El vicepresidente de la república es el residente nato del senado. Sin embargo, sólo dispone de
“voto” en caso de empate (Art. 57), lo que no debe interpretarse como impidiéndole tener “voz”.

-Facultades disciplinarias. Corrección y remoción de los miembros: ambas Cámaras disponen de

poder disciplinario para corregir, remover y expulsar a sus miembros. El Art. 66 dispone que cada
cámara podrá, con dos tercios de votos, corregir a cualquier de sus miembros por desorden de
conducta en el ejercicio de sus funciones, o removerlo por inhabilidad física o moral sobreviviente
a su incorporación, o hasta excluirle de su seno.
a) La corrección cabe por cualquier hecho que altere o perturbe el trabajo parlamentario de la
cámara; por ejemplo, incurrir en insultos, agravios, interrupciones reiteradas, etc. La sanción
puede ser un llamamiento al orden, un pedido de que retire las expresiones ofensivas o las aclare,
la privación del uso de la palabra, una multa, etc.
b) La remoción está prevista por causa de inhabilidad física o moral, posterior a su incorporación.
Entendemos, con Bidart Campos, que si la causa es anterior, pero la cámara la conoce después, la
norma puede funcionar igualmente. Si bien el privilegio de la cámara se incluye entre sus
facultades disciplinarias, cabe anotar que la medida puede carecer del carácter de sanción, por
ejemplo, si se remueve a un legislador que ha sufrido una parálisis con privación de sus facultades
mentales que le imposibilita renunciar.
c) La expulsión, queda librada a la discreción de la cámara, pero siempre, como todo ejercicio de
competencias por los órganos del poder, en forma razonable y no arbitraria.
Cualesquiera de las hipótesis de sanción disciplinaria parece exigir que se resguarden el debido
proceso y la defensa, para asegurar la razonabilidad de la medida.
Pensamos que la remoción y la expulsión tienen carácter definitivo, ello no sólo por la índole de la
medida, sino porque es menester proveer a la cobertura de la vacante, ya que las cámaras deben
contar con la totalidad de sus miembros en forma permanente.

-Facultades inherentes al poder de policía interno. En el recinto y en los locales: Bidart Campos
desconoce totalmente cualquier poder disciplinario del Congreso para imponer penas o sanciones
a terceros, haya o no haya delito del Código Penal, haya o no haya juzgamiento del hecho por el
Poder Judicial, haya o no haya condena dispuesta por el mismo. Sólo admite dos cosas: a) un
poder disciplinario, limitado exclusivamente al mantenimiento del orden de las sesiones; y b) un
poder para aplicar sanciones cuando existe una ley previa que tipifica el acto y concede al
congreso la facultad represiva, siempre que el hecho no sea a la vez delito del código penal, en
cuyo caso ni aun con la ley previa puede el congreso ejercer represión.

-Facultades administrativas. Confección del propio presupuesto y designación del personal:

-Facultades para determinar su tiempo de funcionamiento: la fijación del período de sesiones

ordinarias más la práctica de que el Congreso no las prorroga por sí mismo (porque la prórroga, así
como la convocatoria a extraordinarias, la dispone el poder ejecutivo), ha conducido a reducir el
rol del Congreso y a que, en suma, acrezca la preponderancia presidencial.
Entretanto, y en el marco de la constitución formal, no faltan opiniones que para el ejercicio
excepcional de ciertas competencias consideran implícitamente habilitada la autoconvocatoria del
congreso o de alguna de sus cámaras (por ejemplo, para promover juicio político al presidente
durante el receso parlamentario).

b) Garantías acordadas a los miembros del órgano.

-El “status” jurídico del legislador: hay ciertos privilegios parlamentarios que son personales; se
refieren a la situación o actuación individual de cada hombre que es miembro del cuerpo o
cámara, pero no en protección a su persona, sino a la función que comparte integrándolo, para
tutelar su libertad, su decoro y su independencia.

-Inmunidad de opinión: reputándose el congreso un órgano eminentemente deliberativo, la

libertad de expresión de sus miembros ha sido considerada como imprescindible para el
desempeño del cargo. Mediante este privilegio, a tenor del Art. 68 de la constitución, ninguno de
los miembros del congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente ni molestado por las
opiniones o los discursos que emita desempeñando su mandato de legislador.
Quiere decir que, en el tiempo, esas opiniones y esos discursos tienen que emitirse desde que el
legislador se incorpora a la cámara hasta que concluye su mandato. Pero emitidos en tal lapso,
quedan cubiertos todavía después del cese en el cargo, o sea que lo expresado en el desempeño
del mismo goza de indemnidad vitalicia.
Discursos y opiniones significan toda expresión oral o escrita vertida en el desempeño del cargo,
con ocasión del mismo y en cumplimiento de su función, aunque no sea en ele recinto de sesiones,
pero siempre con suficiente conexidad funcional con el cargo de legislador.

-Limitación al arresto: el art. 69 dice que ningún senador o diputado, desde el día de su elección
hasta el de su cese, puede ser arrestado, excepto el caso de ser sorprendido “in fraganti” en la
ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte, infamante u otra aflictiva, de lo que se
dará cuenta a la cámara respectiva con la información sumaria del hecho.
La norma extiende el privilegio, en el tiempo, desde la elección (y no desde la incorporación) hasta
el cese. Concluido el período de mandato, el privilegio termina.
Se trata de inmunidad de detención o privación de la libertad corporal. El artículo abarca dos
supuestos: a) uno, que es el genérico, y se refiere a la imposibilidad de detención; b) otro, que es
su excepción, y que prevé la única hipótesis en que la detención es posible.
La inmunidad de arresto es solamente eso: exención de privación de la libertad corporal, no es,
por ende “inmunidad de proceso”.
Donde el constituyente escribió “crimen” debe entenderse “delito”; pero, a correlacionar el
vocablo “crimen” con las penas que enumera la norma es fácil comprender que el autor de la
constitución apuntó con esas expresiones a incriminaciones de gravedad, cualquiera sea su
nombre en la legislación penal del momento.
La expresión “in fraganti” admite tres interpretaciones; puede querer decir: a) solamente “en el
instante” de cometer el delito, de forma que pasado ese momento, la detención no procede; b)
también en la “tentativa”; c) también “después de cometido” el delito si se descubre al legislador
cuando huye o se oculta, o se lo sorprende con instrumentos, efectos o armas que permiten
presumir la comisión del delito inmediatamente después de consumado.

-Requisitos para iniciación o prosecución del proceso criminal (antejuicio): el art. 70 contempla el
desafuero; la norma habilita un procedimiento de allanamiento del privilegio, para que el juez
pueda plenamente actuar su competencia en el proceso penal
Dice el artículo que cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordinarias contra
cualquier senador o diputado, examinado el mérito del sumario en juicio público, podrá cada
cámara con dos tercios de votos, suspender en sus funciones al acusado y ponerlo a disposición
del juez competente para su juzgamiento.
No se trata de un privilegio de irresponsabilidad que implique una limitación personal del alcance
de la ley penal, sino de un antejuicio consiste, pues, en un impedimento que posterga ciertos actos
en el proceso penal común hasta que se hayan producido otros actos: desafuero, destitución, etc.
Y en nuestro régimen ni siquiera dilata la iniciación del proceso, sino sólo la privación de la libertad
o la condena.
Sin necesidad del desafuero previo el juez puede incoar la causa penal; ello surge con evidencia
del artículo, que comienza presumiendo la “formación de querella”, y prosigue refiriéndose al
examen del sumario, y a la puesta a disposición del acusado ante juez competente.
La cámara examina el sumario, incluso desde el punto de vista de la conveniencia política; si no se
dispone el desafuero, el juez no puede dictar sentencia. En esta competencia, la cámara ha de
actuar con ética, y no con perjuicios partidistas.

Una vez que la cámara ha dispuesto el desafuero de un legislador, el privilegio queda allanado
solamente para la causa penal que da origen a la medida, y no es posible que en virtud de ese
desafuero se sustancien “otros” procesos judiciales por hechos distintos.
El art. 70 enfoca dos facultades de ejercicio optativo –y no obligatorio- por la cámara; dice que
ésta podrá: a) “suspender” al acusado, y b) ponerlo a disposición del juez.

-Remuneración: los miembros del Congreso tienen prevista una remuneración en el art. 74 de la
Constitución. Esa dotación debe ser fijada por ley, y pagada por el tesoro de la nación.
Se trata de una mera compensación por los servicios prestados. La ética exige que siendo el propio
Congreso el que establece el monto de la asignación se guarde la proporción debida para no
incurrir en emolumentos odiosos y diferenciales con respecto a los restantes de los empleos
oficiales. Parece también aconsejable que la remuneración se pondere teniendo en cuenta el
período efectivo de sesiones (y no el receso) y la asistencia a las reuniones. No debe establecerse
un régimen especial que vulnere la igualdad.

B) Funcionamiento y eficacia.

-Quórum y mayoría: quórum significa el número de miembros que se necesita para que un órgano
colegiado pueda constituirse, funcionar y adoptar decisiones.
Nuestra constitución contiene una disposición general y básica sobre quórum, sin perjuicio de
excepciones que ella misma introduce en casos particulares; el art. 64. dice que ninguna de las
cámaras entrará en sesión sin la mayoría absoluta de sus miembro. Mayoría absoluta no es, como
vulgarmente se sostiene, “la mitad más uno”, sino “más de la mitad” de los miembros.
La imposibilidad de sesionar sin quórum parece dejar librado a la voluntad de los legisladores el
funcionamiento de las cámaras, porque si no asisten en número suficiente para formar quórum, la
cámara no puede sesionar. La constitución no ha ignorado esa hipótesis, y por eso el mismo art. 64
añade que un número menor podrá compeler a los miembros ausentes a que concurran a las
sesiones, en los términos y bajo las penas que cada cámara establecerá.
No obstante, para que la norma no llegue a quedar bloqueada por imprevisión de cada cámara,
nos inclinaremos por la posibilidad de que la minoría por sí misma disponga los términos y las
penas de compulsión, a menos que la misma cámara (con quórum) o su reglamento ya tuviera
establecida la norma general pertinente.

-Casos de quórum y mayorías especiales: se dispersa en el articulado de la constitución una serie

de normas sobre el quórum. A la general del art. 64 sobre el que es necesario para que cada
cámara se constituya en sesión –ver supra-, hay que añadir situaciones diversas. Así:

- a veces, si se prescribe para “decidir” un quórum de votos sobre los miembros

presentes, este quórum de votos se cuenta y extrae sobre los miembros que en el caso
hacen falta para que la cámara “sesione”;
- otras veces, si se establece para “decidir” un número de votos sobre el total de
miembros que implica quórum agravado (o sea, que no basta la mayoría de más de la
mitad), es menester que el quórum de asistencia también sea mayor que el normal a
fin de que se pueda alcanzar el quórum de votos requerido;
 - como principio, entendemos que cuando una norma exige un quórum de votos para
“decidir” no dice expresamente que se trata de los miembros “presentes”, aquel
quórum de votos debe computarse sobre el total de los que componen la cámara.

Diversas normas han especificado en el nuevo texto –el de 1994- un quórum especial o agravado
para las decisiones propias de las cámaras del congreso, tanto relativas a competencias privativas
como a las comunes de ambas. Así:

- el art. 39 prevé que la ley reglamentaria del derecho de iniciativa popular legislativa
(pero no cada proyecto que en ejercicio del mismo se presenta) habrá de sancionarse con el voto
de la mayoría absoluta de la totalidad de miembros de cada cámara;
- el art. 40 fija igual quórum de votos favorables para la sanción de la ley reglamentaria
de la consulta popular (pero no para cada ley por la que se somete un proyecto a consulta
popular);
- el art. 75 inc. 2º párrafo cuarto consigna que al ley-convenio en materia impositiva
necesita aprobarse con la mayoría absoluta de la totalidad de miembros de cada cámara;
- etc.

-Período de sesiones: el art. 63 dice que ambas cámaras de reunirán en sesiones ordinarias todos
los años desde el 1º de marzo hasta el 30 de noviembre.
El presidente tiene la “obligación constitucional” de convocar las cámaras el primero de marzo y
de abrir sus sesiones ordinarias; si no lo hace, el congreso tiene competencia para reunirse de
pleno derecho, y debe hacerlo (Art. 99 inc. 8º). El receso se da entre el 30 de noviembre y el 1º de
marzo.
El art. 63 agrega que “pueden ser convocadas –las cámaras- extraordinariamente por el presidente
de la nación, o prorrogadas sus sesiones”. Coordinando esta norma con la del inc. 9º del art. 99
leemos en él que el presidente “prorroga las sesiones ordinarias del congreso o lo convoca a
sesiones extraordinarias cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera”. Las
sesiones extraordinarias deben siempre ser convocadas por el poder ejecutivo, no pudiendo el
congreso disponer por sí solo su realización, no así las prórrogas que pueden ser dispuestas por
cualquiera de las susodichas autoridades.

-Clases de sesiones: las sesiones del congreso se dividen en cuatro categorías: tres previstas en la
constitución, y una en los reglamentos internos de las cámaras. Las primeras son: a) las ordinarias;
b) las de prórroga; y c) las extraordinarias. La cuarta categoría está dada por las sesiones
preparatorias, que son las primeras en el orden del tiempo porque se anticipan a las ordinarias.
Las sesiones preparatorias tienen por objeto recibir a los electos que han presentado diploma
expedido por autoridad competente, y elegir las autoridades de cada cámara. El juramento de
diputados y senadores es exigido por el art. 67, y se presta en el acto de la incorporación con el
objeto de desempeñar debidamente el cargo y de obrar en todo de conformidad a lo que
prescribe la constitución. Las cámaras han elaborado sus fórmulas, que pueden ser religiosas o
laicas.
El congreso tiene asignado un período ordinario de sesiones, y un receso entre tales períodos. Es
en este período en donde puede ejercer normalmente las facultades que les son propias. El hecho
de que la propia constitución formal prevea la intermitencia en el ejercicio de las competencias del
congreso y de sus cámaras –en el receso- revela que el poder legislativo no es el más importante,
pues ello no ocurre con la administración de justicia ni con el poder ejecutivo.
Las dos sesiones restantes ya han sido analizadas en el punto anterior.
-Publicidad: ninguna norma constitucional impone con generalidad el principio de que las sesiones
deben ser públicas. Hay solamente algunas normas especiales que la prescriben, como el art. 59
para el juicio político en el senado, el art. 99 inc. 4º para el acuerdo del senado en el
nombramiento de jueces de tribunales federales inferiores y, según nuestra interpretación,
también el art. 83 para la insistencia de las cámaras en proyectos vetados por el poder ejecutivo.
Los reglamentos de ambas cámaras sí prevén la publicidad de las sesiones.
Se trata de un requisito elemental del principio republicano de la publicidad de todos los actos de
gobierno, por lo que no vacilamos en sostener que las sesiones secretas son inconstitucionales,
salvo en casos excepcionalísimos de secretos de estado que realmente son tales objetivamente.

-Asuntos que pueden tratarse en cada sesión: ver puntos anteriores.

-Simultaneidad de las sesiones: ambas cámaras, reza el art. 65, empiezan y concluyen sus sesiones
simultáneamente; ninguna de ellas, mientras se hallen reunidas, podrá suspender sus sesiones
más de tres días sin consentimiento de la otra.
La coordinación del trabajo parlamentario parece haber exigido esa simultaneidad y, dada la
generalidad de la norma, extendemos su aplicación: a) a todo tipo de sesiones constitucionales; b)
tanto a los actos del congreso como a los privativos de cada cámara.

Comisiones. Permanentes, especiales, la Cámara constituida en comisión y bicamerales: la

constitución formal no ha previsto con carácter general las comisiones legislativas de
asesoramiento de las cámaras (que no deben confundirse con las comisiones “permanentes” para
el receso del congreso, ni con las comisiones “investigadoras”).
Excepcionalmente, la reforma de 1994 ha incorporado la Comisión Bicameral Permanente para
seguimiento y control de los decretos de necesidad y urgencia que dicta el poder ejecutivo, para
los decretos dictados por delegación legislativa, y para la promulgación parcial de leyes vetadas
parcialmente (art. 99 inc. 3º, y art. 100, incs. 12 y 13). Numerosas comisiones permanentes para
diversas materias existen en virtud del reglamento de cada cámara; hay otras especiales y
transitorias, y algunas bicamerales creadas por ley para asuntos determinados.