PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Mediante el proceso contencioso administrativo, el Poder Judicial ejerce el

control jurídico de las actuaciones de la administración pública sujetas al
derecho administrativo y la tutela de los derechos e intereses de los
administrados.

el Proceso Contencioso Administrativo, es implementado en base al Artículo

148 de la Constitución Política del Perú, que recoge lo siguiente: “Las
resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de
impugnación mediante la acción contencioso-administrativa”. En esa línea, en
mérito a este artículo es que se implementa en materia legal, la acción
Contenciosa Administrativa, la cual se desarrolla en el Texto Único Ordenado
de la Ley aprobado por el Decreto Supremo Nro. 011-2019-JUS (2019)
publicado el 04 de mayo de 2019 en Diario Oficial.

La acción contenciosa administrativa prevista en el artículo 148 de la

Constitución Política tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial
de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho
administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los
administrados. Ahora, para desprender una definición de Proceso Contencioso
Administrativo, tomamos en cuenta a los siguientes autores: (Anacleto, 2016;
Bendezú, 2010; Cabrera & Aliaga, 2018; Cari, 2019; Danós, 2003; García de
Enterría, 1999; Guzmán & Salas, 2016; Huapaya, 2006; Priori, 2009 y Sumaria,
2011). Estando así, para el profesor Guerrero (2016), el Proceso Contencioso
Administrativo es el proceso contencioso administrativo es la manifestación de
un sistema de plena jurisdicción, el cual tiene por objetivo: i) el control
netamente jurídico de la actuación administrativa y ii) la efectiva vigencia y
respeto de las situaciones jurídicas subjetivas de los administrados, asimismo,
acota que el concepto del Proceso Contencioso Administrativo contiene los
siguientes elementos:

1 Es un proceso judicial.
2. Organizado de derecho dentro de la relación de dos poderes públicos
(control intraorgánico), lo que Karl Lewis, debía, los controles internos, los
controles entre dos órganos del Estado, es una relación de control, es un medio
de control uno controla al otro, es un medio de controlo de lo judicial sobre la
administración.

3. Busca dar satisfacción jurídica con intervención del órgano judicial, es el

órgano que resuelve el tema, (…)

4. Intervención del órgano judicial y con aplicación y normas de principio de

derecho administrativo, es importante porque no se va a juzgar a la
administración con normas civiles con normas laborales, se controla con
normas administrativas y, de ahí agregamos el principio de integración.

5. A las pretensiones de los afectados en sus derechos e intereses legítimos

por la actuación administrativa, nos da a tener en cuenta 24 que el contencioso
también es un mecanismo para poder restablecer derechos, para poder no solo
controlar la administración sino para proteger a los ciudadanos, de ahí que
lleva a ocupar de alguna manera el espacio que antes de este régimen tenía el
amparo, porque ambos tenían el mismo esquema, protegía también al
ciudadano (Anacleto, 2016). Concuerda con la definición planteada Omar
Sumaria Benavente el Proceso Contencioso Administrativo es: “Sobre el
particular, podemos definir al contencioso administrativo como un proceso cuyo
estudio corresponde al derecho procesal y es por esa razón que le son
aplicables todos los principios comunes que rigen a los procesos en general.
Sin embargo, la naturaleza de los conflictos materia del contencioso difiere del
proceso civil” (Sumaria, 2011).

Pretensiones en el proceso contencioso-administrativo

 La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos

administrativos
 El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés
jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos
necesarios para tales fines
  La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación
material que no se sustente en acto administrativo
 Se ordene a la administración pública la realización de una
determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato
de la ley o en virtud de acto administrativo firme

1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos

administrativos

La nulidad es la sanción procesal aplicable a los actos administrativos

aquejados de los vicios más graves previstos por el ordenamiento, es decir,
aquellos actos administrativos inválidos no conservables. Recuérdese que la
lista tasada de causales de nulidad de los actos administrativos está prevista
en el artículo 10 del TUO de la LPAG, sin perjuicio de la aplicabilidad de las
causales de nulidad previstas en las leyes especiales.

Cabe recordar aquí que en nuestro ordenamiento jurídico rige el principio de

conservación, previsto en el artículo 14 del TUO de la LPAG, conforme al cual
solo pueden ser declarados nulos los actos que presentan un vicio
trascendente de invalidez. En ese sentido, es imperativo distinguir la ilegalidad
de la invalidez, en la medida que no todo acto ilegal es inválido. Mientras la
ilegalidad implica un juicio de conformidad entre el acto y el ordenamiento
jurídico, la invalidez implica un juicio valorativo (Nieto 1994, pp. 10-11). En tal
sentido, solo los actos que tengan un vicio grave de invalidez —cualquiera de
los previstos en el artículo 10 del TUO de la LPAG— no podrán ser
conservados, y, por ende, serán nulos.

Es claro que la pretensión de nulidad es el petitorio específico de aplicación de

dicha consecuencia jurídica a los actos aquejados de vicios graves de
invalidez. Pero dicha pretensión se sustenta en unos motivos específicos de
nulidad que son aportados por el demandante, el cual debe formular su
petitorio de nulidad amparado en una causal concreta contenida expresamente
en alguna de las previstas en el artículo 10 del TUO de la LPAG o las que
estén previstas en normas especiales. Ciertamente, los motivos de nulidad del
acto administrativo no se agotan en el incumplimiento de validez del acto
administrativo —contenidos en el artículo 3 del TUO de la LPAG—, sino que
también deben ser encontrados en el resto de causales, especialmente en las
que enfrenten al acto administrativo con su supuesto de hecho normativo legal
o reglamentario que le da sustento, vale decir, las causales de nulidad por el
fondo. De acuerdo a esto, insisto, el pretensor de nulidad no solo debe aportar
motivos genéricos de nulidad, sino que debe precisar expresamente, qué
causales (qué motivos) de forma o de fondo invoca para sustentar su pedido de
nulidad en relación al acto impugnado, y el juez deberá apreciarlos y valorarlos
de igual manera, al privilegiar el pronunciamiento de fondo y evitar los
pronunciamientos de retroacción de actuaciones (sobre ello, ampliamente,
Fernández Rodríguez, 1969).

Un tema que no debe dejarse de lado, es que el petitorio de nulidad puede ser
total o parcial respecto del acto administrativo. En el caso de la nulidad parcial,
su base normativa está concatenada a lo previsto en el numeral 13.2 del
artículo 13 del TUO de la LPAG, norma que establece que: «La nulidad parcial
del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten
independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la
producción de efectos para los cuales, no obstante, el acto pueda ser idóneo,
salvo disposición legal en contrario».

De otro lado, resulta preciso advertir que en el ámbito propio del contencioso
administrativo resulta innecesaria la regulación de un petitorio de ineficacia,
puesto que el administrado lo que solicita en relación con el acto administrativo
es su nulidad: recuérdese que los efectos del acto administrativo —su eficacia
— se dan en el tiempo, de forma indefinida, hasta que sea declarada la nulidad
del acto, ya que mientras ello no ocurra, el acto se presume válido y sigue
surtiendo efectos —salvo medida cautelar en contrario—.

Por tanto, es impertinente solicitar la ineficacia del acto administrativo. Si lo que

se quiere es la suspensión de efectos, ello se solicita en vía cautelar, pero la
ineficacia, en sí misma, es consecuencia específica y necesaria que se da a
partir de la declaración de nulidad, puesto que el acto nulo es expulsado del
ordenamiento y, por ende, deja de surtir efectos jurídicos [1].

2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés

jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios
para tales fines

Es una pretensión procesal dirigida expresamente a la tutela específica de

derechos, de restablecimiento de la legalidad, pero a favor de las posiciones
jurídicas del administrado que sufrió los efectos de una irregular actuación
administrativa.

En términos estrictos, esta pretensión no tiene como presupuesto al acto

administrativo. Puede interponerse contra cualquier actuación distinta del acto
administrativo. Asimismo, la tutela de plena jurisdicción implica tanto una tutela
declarativa como de condena, puesto que, en primer lugar, se reconoce o se
dispone el restablecimiento de un derecho o interés conculcado por la
actuación administrativa (efecto declarativo); y, en segundo lugar, se condena a
la administración para que adopte todas las medidas o actos necesarios para el
fin de reconocer o restablecer los derechos conculcados (efecto condenatorio).

Al estilo de la pretensión prestacional alemana, esta debería haber sido nuestra

pretensión modélica o general, que coexista junto a la pretensión «nulificante»,
pero sin supeditarse a su contenido. Esta pretensión tutelar es tal en la medida
que tiene todos los efectos de tutela subjetiva a favor de la debida cautela de
los derechos o situaciones subjetivas a favor de un particular. Sin embargo, en
nuestro medio, y de acuerdo al sistema de pretensiones de la LCA que no es
abierto, se interpreta que esta pretensión es necesariamente un complemento
de la pretensión nulificante (Baca, 2009, p. 125).
La sentencia en el ámbito de la pretensión tutelar es la expresión plena y pura
del juez ordinario plenipotenciario destinado a tutelar los ámbitos propios de los
derechos e intereses puestos a su protección por parte del administrado.

Cuando se habla de reconocer una situación jurídica, se trata de que el juez

determine la existencia de una relación jurídica entre la administración y el
ciudadano, la misma que puede ser el otorgamiento de una prestación o
simplemente la emisión de un acto administrativo por el juez, en sustitución de
la actividad administrativa deficiente, que no emitió una declaración expresa
pese a estar habilitada para hacerlo —por ejemplo, el otorgamiento de una
licencia o de un permiso—.

Sobre el particular, ha escrito Baca:

Creemos que es posible para los jueces reconocer directamente las situaciones
jurídicas individualizadas, siempre y cuando no se trate de una decisión
discrecional de la administración pública, pues en tal caso esta tendrá un cierto
margen de «libertad» frente al legislador y frente al propio juez, al atribuirle el
ordenamiento jurídico la potestad de determinar lo que es de interés general en
el caso concreto. En estos supuestos, el juez únicamente podrá sustituir la
decisión discrecional cuando se haya producido lo que se conoce como
«reducción a cero de la discrecionalidad» (2009, pp. 131-132).

Más adelante, me pronunciaré sobre los alcances de las sentencias cuando se

discute una decisión reglada y cuando se discute una decisión proveniente de
una potestad discrecional.

Por otro lado, cuando la norma se refiere a «restablecer» el derecho o interés

jurídicamente tutelado, se trata de dejar en claro que el juez puede dictar
pronunciamientos dirigidos a restablecer o reparar un derecho o interés
afectado por una actuación administrativa. Por ejemplo, pensemos en un acto
que, ilegalmente, declara la nulidad de oficio de una licencia de funcionamiento
municipal legítimamente otorgada. En ese caso, el administrado tendría que
formular una demanda para que se declare la nulidad del acto ilegítimo, pero,
además, puede acumular una pretensión para que se le restituya la licencia
que legítimamente le fuera otorgada en su momento. En ese sentido, la plena
jurisdicción no solo elimina el acto ilegal, sino también restablece el originario
que favorecía al administrado. Otro ejemplo es cuando el administrado sufre la
imposición de una sanción manifiestamente ilegal por atipicidad del hecho
infractor. Agotada la vía administrativa, el administrado formula una demanda
con una pretensión de nulidad de la sanción impuesta, a la cual puede
acumular una pretensión dirigida a que no solo se anule el acto de gravamen,
sino que también se disponga el archivo de las actuaciones sancionadoras, lo
que restablecería su presunción de licitud conculcada por el acto sancionador
ilícito.

Finalmente, la referencia a «la adopción de las medidas o actos necesarios

para tales fines» debe ser entendida a que el juez no tiene limitación alguna
para reconocer o restablecer derechos o intereses afectados bajo la plena
jurisdicción, lo cual implica que el juez puede emitir en su sentencia
pronunciamientos de condena o mandatos contra la administración, a fin de
que se cumpla estrictamente con reconocer o restablecer el derecho o interés
afectado del administrado de forma integral y precisa. Por ejemplo, en los
casos de acreencias a favor del administrado, no solo se ordena el pago de la
deuda principal, sino también de los intereses que correspondan. Otro ejemplo
sería que en la sentencia se ordene no solo reponer un derecho al
administrado, sino que la administración se abstenga de desconocerlo o de
emitir medidas para impedir su ejercicio. En suma, esta «pretensión tutelar» es
la herramienta más poderosa con que cuenta el administrado para lograr que el
juez repare los derechos afectados por los pronunciamientos denegatorios o de
gravamen que la administración haya emitido en sede administrativa.

3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación

material que no se sustente en acto administrativo

Esta es la pretensión procesal específica para uno de los supuestos de las vías
de hecho. En realidad, tiene un efecto declarativo y otro de condena. Primero,
declara que, efectivamente, la actuación material que no se sustenta en acto
administrativo es contraria al ordenamiento, con lo cual declara su ilegalidad y,
sucesivamente, establece una condena, dirigida a la administración, para que
cese la referida actuación material.

Conforme he criticado anteriormente (Huapaya, 2006), esta pretensión debió

ser acumulable con la tutelar, pero ello no es factible de realizarse, puesto que
esta pretensión tiene una vía procedimental específica (proceso urgente) y la
tutelar tiene como vía procedimental la del procedimiento especial, y, en ese
sentido, la acumulación no es procedente conforme al artículo 7, numeral 3, del
TUO de la LPCA, que prohíbe la acumulación de pretensiones que tengan vías
procedimentales distintas.

Un hecho curioso, que ha motivado hasta sentencias de la Corte Suprema, es

que esta pretensión ha sido empleada en nuestra práctica jurídica como un
medio para lograr la reposición de trabajadores CAS o con contrato de locación
de servicios cuando cesaban en sus contratos.

4. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada

actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en
virtud de acto administrativo firme

Esta pretensión es dirigida específicamente a la superación de la inactividad de

la administración. Como tal, es un caso específico de pretensión de condena,
dirigida a que el juez condene a la administración pública a cumplir
efectivamente con la prestación impuesta por una ley o por un acto
administrativo firme.

Sobre el particular, Víctor Baca sostiene que

la acción reconocida en este caso no permite la reacción frente a cualquier

inactividad material, sino únicamente frente a la inactividad «prestacional», que
se producirá cuando existe una verdadera relación jurídica entre la
administración y el administrado, perfectamente individualizado y titular de un
derecho frente a la obligación administrativa que no requiere de ningún
pronunciamiento adicional para su reconocimiento (2009, pp. 135-136).

Es el caso, por ejemplo, en el que un administrado pretenda que se obligue a la

administración a efectuarle un pago o una prestación debida derivada de una
obligación prevista en una norma jurídica o en un acto administrativo firme.

Un tema que no debe escapar a esta problemática es que, en la práctica

procesal peruana, esta pretensión es aplicada comúnmente solo a los casos de
inactividad material, y no así a los casos de inactividad formal (silencio
negativo), puesto que en casos de falta de pronunciamiento de la
administración pública en el marco de un procedimiento administrativo lo que
procede en los hechos es impugnar el silencio administrativo negativo, por la
vía de la pretensión de nulidad, lo cual es un contrasentido. En puridad, esta
práctica es errónea. Lo que debería suceder es que, en caso de falta de
pronunciamiento de la administración pública en el marco de un procedimiento,
el administrado acuda al contencioso-administrativo y solicite que el juez
ordene a la administración que supere su estado de inactividad y emita
pronunciamiento, y otorgue así el derecho que el administrado solicita. En
puridad, frente al silencio negativo no cabe una pretensión impugnatoria, sino
una pretensión de condena a que la administración se pronuncie y conceda el
derecho que el administrado ha «considerado denegado» debido a la falta de
pronunciamiento en plazo. Sin embargo, el diseño de esta pretensión no es el
mejor para permitir el razonamiento planteado. Con lo cual, en los hechos, en
nuestro medio se sigue empleando la pretensión de nulidad para los casos de
impugnación del silencio negativo, lo cual, insisto, jurídicamente es erróneo.

Finalmente, existe un tema interesante relativo a esta pretensión y es que es

difícil diferenciarla del proceso constitucional de cumplimiento, porque
materialmente tienen el mismo contenido jurídico. Sin embargo, hay criterios de
diferenciación ya fijados, tanto en el Código Procesal Constitucional —que
limita el alcance del proceso de cumplimiento (artículo 70)— como en el
precedente vinculante contenido en el caso Villanueva del Tribunal
Constitucional (STC expediente 0168-2005-PC/ TC). La indemnización por el
daño causado con alguna actuación impugnable, conforme al artículo 238 de la
ley 27444 —hoy artículo 260 del TUO de la LPAG—, se da siempre y cuando
se plantee de forma acumulativa a alguna de las pretensiones anteriores.

Sobre este punto es preciso recordar que el proyecto original de la LPCA del
año 2000 contemplaba como una actuación impugnable a las actuaciones
administrativas que causaran daños a los administrados, en la lógica de
establecer un sistema de unidad de jurisdicción para el contencioso de la
responsabilidad patrimonial. No obstante, en el texto final —que se convirtió en
la ley 27584— se suprimió la regulación respectiva del contencioso de la
responsabilidad patrimonial de la administración, y se estableció que el mismo
se debía articular como pretensión principal y conforme a las reglas del Código
Civil y Procesal Civil en el ahora derogado artículo 26 de la LPCA.
Posteriormente, esta regulación fue cambiada por el decreto legislativo 1067,
que derogó el artículo 26 de la LPCA y reguló como una pretensión la
posibilidad de solicitar al órgano jurisdiccional especializado en lo contencioso-
administrativo una «indemnización por el daño causado por alguna actuación
impugnable», la misma que debería ser propuesta como una pretensión
acumulada a cualquiera de las otras reguladas en la lista del artículo 5 del TUO
de la LPCA.

Lo cierto es que el remedio propuesto es solo un paliativo frente a lo que

debería suceder en realidad, toda vez que la garantía de la responsabilidad
patrimonial de la administración pública no puede verse realizada si no se
corrige a la pretensión de indemnización como una pretensión autónoma, que
puede deducirse para reclamar el resarcimiento de daños que hayan sido
generados por el funcionamiento anormal (y normal inclusive) de la
administración pública.

No podemos desconocer que, a partir de la moderna regulación del objeto del

proceso contencioso-administrativo en la LPCA, se ha cumplido con instituir un
proceso contencioso-administrativo basado fundamentalmente en un modelo
tutelar o de justicia subjetiva a favor del administrado, el mismo que, en ningún
caso, se encontrará desprotegido.

Sin embargo, hay que tener presente que la regulación vigente del proceso
contencioso-administrativo todavía sigue lastrada por algunos temas, entre
ellos, quizás el más importante, la falta de un auténtico régimen procesal para
proteger a los administrados cuando sufran daños en su patrimonio causados
por responsabilidad del Estado, así como la cuestión de la ejecución de las
sentencias contra el Estado, entre otros aspectos.

[1] Si bien comparte nuestra posición, Víctor Baca considera que una
pretensión de ineficacia podría ser una pretensión cautelar autónoma: «se ha
sostenido que la ineficacia no puede pedirse de modo independiente a la
declaración de invalidez, sino que es su consecuencia, lo que es cierto. Sin
embargo, en realidad puede tratarse de una oportunidad, porque sí hay un
supuesto en que la pretensión de “ineficacia” es por lo menos anterior a la
declaración de invalidez: los casos de tutela cautelar, donde lo que el particular
pretende es no solo la anulación, sino que los efectos del acto administrativo
dejen de producirse o no se produzcan en absoluto. Por tanto, podría ser un
medio para consagrar la pretensión “cautelar” autónoma en nuestro
ordenamiento jurídico, tal como lo ha exigido respecto del ordenamiento
español el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea en su Sentencia de
15 de mayo de 2003. De este modo se admitiría la posibilidad de solicitar una
medida cautelar incluso antes de presentar el recurso contencioso-
administrativo, aunque, claro está, finalmente esté vinculada a la futura
interposición de este. Además, como veremos más adelante, esta pretensión
de “ineficacia” puede servir como un medio para reaccionar frente a la
ejecución material de actos que transgrede principios o normas del
ordenamiento jurídico» (2009, pp. 120-121).

Proceso administrativo y proceso civil

En esencia, la diferencia existencial de estos modelos procesales,
«administrativos» y «civiles», está dada, precisamente, por la necesidad de
articular distintas técnicas o instrumentos para dirimir conflictos jurídicos, pues
mientras en uno —el administrativo— una de las partes es una «entidad
pública» (estatal o no es-íatal), en el otro;—civil—las partes serán siempre
«personas privadas», y más profundamente, mientras en el proceso
administrativo se «impugna actividad administrativa pública», en el proceso civil
la cuestionada es actividad privada, ¿por qué?, porque en el fondo —y en el
frente— en un caso está en juego la 'justicia distributiva», en el otro está en
juego la «justicia conmutativa" (15), respondiendo a la diversa naturaleza
relacional: «pública y privada», «social e individual», de «distribución» o de
«conmutación» de poderes, respectivamente. En suma, siendo parte procesal
el Estado, debería —en buen principio— ser siempre administrativo el proceso.
4. Evolución Por actividad «administrativa» o «pública», susceptible de impugnaciones, que
constituye el objeto del proceso judicial «administrativo», se entiende el obrar público—no
sólo estatal—que se exterioriza en actos de poder que, no siendo sustancialmente legislativos
y judiciales, traducen un operar de dirección y ejecución emitido por cualquier órgano estatal
(ejecutivo, legislativo y judicial) o público no estatal. 4.1. Por la actividad impugnable: Tal
«objeto» impugnable del proceso no ha sido siempre el mismo, sino que podemos observar
una evolución de la «actividad administrativa» que comprende tres etapas:

a) ^Administración ejecutiva", en los códigos de Buenos Aires y Salta, vale decir sólo se
impugna el obrar del Poder Ejecutivo y no el resto de la actividad administrativa que emana de
otros órganos del poder (v. gr., legislativo y judicial). b) «Administración estatal", en los
códigos de Córdoba (3897-1941), La Rioja (1005-1946), Santa Fe (4106-1951), Santiago del
Estero (2297- 1951), Misiones (52-1960), vale decir la actividad «administrativa» impugnable
puede emanar de cualquier órgano del poder (ejecutivo, legislativo o judicial). c)
«Administración pública», en los códigos más recientes de Mendoza (1973-ley 3918) y
Formosa (1978-ley 584), la actividad administrativa impugnable puede emanar del Estado
(cualquiera de sus órganos y poderes, incluso órganos extra poderes, como el Tribunal de
Cuentas) o de entidades públicas no estatales que han recibido «potestas públicas» por
transferencia estatal (contractual o legal) (16). Tal criterio legislativo ha tenido recepción
jurisprudencial en los casos «Marcelino Sánchez c/Caja Forense del Chaco» (CSN., en ED, t. 50,
pp. 292 y ss., con nota de Julio Oyhanarte sobre «La institucionalización de los cuerpos
intermedios») y en el caso «Garat Ruiz López c/Caja Forense de Mendoza» (17).

4.2. Por las situaciones subjetivas: También podemos marcar una evolución en razón de las
situaciones protegidas o de los derechos tutelados, y en ese sentido indiquemos que en una
primera etapa (códigos de Buenos Aires y Salta) sólo se tutelaban «derechos subjetivos» (por
acción de plena jurisdicción) y en una segunda etapa (códigos de Córdoba, Santa Fe, Santiago
de Estero, Jujuy, Misiones, La Rioja) se agrega el ámbito subjetivo de protección los «intereses
legítimos» (por acción

EL CONTENIDO DEL PROCESO ADMINISTRATIVO

El contenido del proceso administrativo comprende todos los conflictos
jurídicos que se generen en ejercicio de la «relación administrativa» que
integran «la bilateralidad Administración-administrados», compuesta a su vez
de «situaciones», «posiciones» o «ubicaciones» jurídicas de «deber» o de
«poder», de «débito» o de «crédito», según el enfoque pasivo o activo de la
alteridad público-administrativa.
En este sentido, los conflictos jurídicos públicos integran la «materia procesal
administrativa», vengan de quien vengan, cualesquiera sea el sujeto, siempre
que uno de ellos —actor o demandado— sea en la emergencia procesal
«sujeto público» (estatal o no estatal), por todo ello cabe hablar de dos
heterogeneidades unificadas en el proceso administrativo:
1. Heterogeneidad formal De acuerdo a la situación procesal del «ente
público», como demandante o demandado, los remedios procesales
específicos para la tutela de derechos subjetivos públicos pueden ser:

A) Administrado actor: 1. Habeas corpus (art. 18 C. N., Ley 48, art. 20;
art. 167, CPPN). 2. Acción de amparo (Leyes 16986 y 17454).
3. Amparo por mora (Ley 19549, art. 28). 4. Recurso extraordinario
contra actos administrativos (art. 31 C. N., Ley 48, art. 14, CPCN, arts.
256-257).
5. Acción de inconstitucionalidad (en el derecho público local, v. gr.,
Mendoza, art. 144, inc. 3, Const., y art. 223 CPC).
6. Acción de retrocesión (Ley 21499, art. 35).
7. Acción civil (demandas contra el Estado) (Leyes 3952 y 11634).
8. Expropiación indirecta o irregular (Ley 21499, art. 51).
9. Medidas y procesos cautelares (arts. 1132 y 2499 Código Civil y
Códigos Contenciosos).
10. Acción de repetición (art. 784 Cód. Civil, Leyes 11683 y 21858).
11. Acciones e interdictos posesorios (arts. 2468-2501 Cód. Civil y 606 a
623 CPCN).
12. Suspensión judicial de la ejecución (véanse Códigos Contenciosos).
 13. «Acciones» o «recursos» procesales o contencioso-administrativos
(plena jurisdicción y anulación)
B) Persona pública actora.-
1. Lesividad.
2. Expropiación.
3. Servidumbre y restricciones.
4. Ocupación temporánea.
5. Defensa o excepción de «caducidad».
6. Defensa o excepción de «prescripción».
7. Acción de inconstitucionalidad (en el derecho local a cargo del fiscal
del Estado).
8. Acciones civiles.
9. Acciones o recursos procesales o contencioso-administrativo.
Por lo expuesto, desde una perspectiva formal, puramente procesal, los
sujetos de la relación jurídica aparecen «defendidos» por un arsenal jurídico
judicial de alta eficiencia y riesgo mínimo. Pero en el orden operativo, en la
praxis, en el mundo de la realidad Ino en el «cielo de los conceptos puros»,
como decía JHERING (19)1, estos remedios son un fracaso por: a) su excesivo
número; b) la confusión que generan al no saber nunca, a ciencia cierta, cuál
es el antibiótico jurídico más idóneo; c) la opción procesal prematura por uno o
algunos de ellos, dado que todos tienen breves plazos de caducidad. En fin,
pareciera que el Derecho o la legislación, mejor dicho, quiso darles tantas
«defensas al administrado» que, a fuer de sinceridad, se peca por exceso de
cantidad en desmedro manifiesto de la calidad y la real tutela de los derechos
de los administrados (20). En esta materia es observable el «providencialismo
estatal», propenso a crear un inhibitorio mesianismo en el ánimo de los
subditos, ya que suele realizarse mediante una asombrosa floración legislativa
que entorpece la vida económica y desvanece la conciencia jurídica del pueblo,
el cual carece de preparación técnica, por ello sólo se suele malograr el
designio estatal, recuérdese la observación de TÁCITO (Anales, III, 27, 5):
«Corrüptissima república, plurimae leges».
«La moderna tendencia a creer en la virtud taumatúrgica y, por tanto,
realizar una multiplicación de las leyes que conduce a una verdadera
enfermedad de transformación social y determina fenómenos de hipertrofia o
inflación legislativa, tan conocida como dañosa, aunque sólo fuera porque los
interesados no logran ya encontrar el hilo de una madeja increíblemente
grande y enmarañada» (CARNELUTTI, en Teoría general del Derecho).
2. Heterogeneidad sustancial. –
La materia procesal administrativa, como contenido del proceso
administrativo, presenta un diverso matiz sustantivo en razón del reparto
 político del poder (federal, provincial y municipal) y la naturaleza jurídica
de las vías procesales (constitucional, civil y administrativa). En ese
sentido podemos decir que el proceso administrativo se clasifica:
a) Por razón política en:
1. Federal o nacional (Leyes 11683, 20626, 21858, 14878, 19549, artículos 23
a 32).
2. Provincial (los Códigos Contencioso-administrativos de cada provincia).
3. Municipal (de la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires; Leyes 1893,
19987, 20261).
b) Por razón jurídica en:
1. Vías constitucionales (habeas corpus, amparo, amparo por mora, recurso
extraordinario, acción de inconstitucionalidad).
2. Vías civiles (acción de repetición, retrocesión, procesos cautelares, acciones
e interdictos posesorios).
3. Vías administrativas (suspensión judicial de la ejecución de decisiones
administrativas, acciones procesales administrativas).