RESULTADO DE LA POLÍTICA DE COMPETITIVIDAD TURÍSTICA:

CASO CARTAGENA DE INDIAS

Autor

WILSON FELIPE OLAYA PÁEZ

DIRECTORA DE INVESTIGACIÓN:

MARIA ELVIRA RIVEROS REINA

UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS TURÍSTICAS Y HOTELERAS

BOGOTA D.C., COLOMBIA

2016

RESULTADO DE LA POLÍTICA DE COMPETITIVIDAD TURÍSTICA:

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CASO CARTAGENA DE INDIAS

Autor

WILSON FELIPE OLAYA PÁEZ

DIRECTORA DE INVESTIGACIÓN:

MARIA ELVIRA RIVEROS REINA

UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS TURÍSTICAS Y HOTELERAS

BOGOTA D.C., COLOMBIA

2016
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Contenido

1. Introducción........................................................................................................................................... 8

2. Generalidades de la investigación ....................................................................................................... 11

2.1. Planteamiento del problema. ....................................................................................................... 11

2.2. Formulación de la pregunta de investigación: ............................................................................. 16

2.3. Objetivo general .......................................................................................................................... 16

2.3.1. Objetivos específicos ................................................................................................................... 16

2.4. Metodología................................................................................................................................. 16

2.5. Marco teórico .............................................................................................................................. 20

2.6. Marco contextual ......................................................................................................................... 28

3. Diagnóstico.......................................................................................................................................... 31

3.1. Marco legal del sector turismo en Colombia ............................................................................... 31

3.2. Planes Nacionales de Desarrollo - PND ...................................................................................... 35

3.3. Políticas Sectoriales Turísticas .................................................................................................... 37

3.3.1. En calidad turística .............................................................................................................. 37

3.3.2. En seguridad ........................................................................................................................ 40

3.3.3. Sensibilización a PST .......................................................................................................... 41

3.3.4. En formación y educación para el turismo .......................................................................... 42

3.4. Planes Sectoriales de Turismo ..................................................................................................... 44

3.5. Política de competitividad turística en Cartagena de Indias ........................................................ 46

3.5.1. Marco legal del sector turismo en Cartagena .............................................................................. 46

3.5.1.1 Planes Departamentales de Desarrollo – PDC ........................................................................ 46

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4. Resultados de la política de competitividad turística: Cartagena. ....................................................... 50

4.1. Certificación en normas técnicas sectoriales ............................................................................... 51

4.1.1. Alcances y logros en la certificación de hoteles .......................................................................... 54

4.1.2. Alcances y logros en la certificación de agencias de viajes ........................................................ 57

4.1.3. Alcances y logros en la certificación de restaurantes de interés turísticos .................................. 58

4.1.4. Alcances y logros en la certificación de Guías de Turismo ........................................................ 59

4.2. Seguridad Turística...................................................................................................................... 61

4.2.4. Alcances y logros en número de efectivos para turismo ..................................................... 63

4.2.5. Alcances y logros en investigaciones a PST ....................................................................... 65

4.3. Capacitación y formación turística .............................................................................................. 69

4.3.4. Alcances y logros en capacitación y formación turística .................................................... 70

4.4. Ocupación hotelera regional ........................................................................................................ 75

4.5. Convenios de competitividad ...................................................................................................... 76

4.6. Alcances y logros en el ranking mundial de competitividad ....................................................... 78

4.7. Alcances y logros del índice de competitividad de viajes y turismo – ICVT.............................. 79

4.8. Alcances y logros en el ranking departamental de competitividad ............................................. 80

4.9. Análisis del impacto del gasto sectorial en turismo .................................................................... 81

4.9.2. Los resultados de las estimaciones .............................................................................................. 82

Conclusiones ............................................................................................................................................... 85

Referencias Bibliográficas .......................................................................................................................... 90

 v

Índice de Ilustraciones

Ilustración 1: Comportamiento del GCI para Colombia ............................................................................. 12

Ilustración 2: Comportamiento del ICVT - Colombia ................................................................................ 14
Ilustración 3: Factores que inciden en la competitividad regional - Bolívar ............................................... 14
Ilustración 4: Factores que inciden en la competitividad regional - Cartagena........................................... 15
Ilustración 5: Metodología de corresponsabilidad de las políticas sectoriales. ........................................... 18
Ilustración 6: Indicadores a partir de la correlación de las Políticas Sectoriales ......................................... 19
Ilustración 7: Modelo de evaluación de Políticas Públicas. ........................................................................ 26
Ilustración 8: Factores de competitividad del destino turístico. .................................................................. 28
Ilustración 9: Programas y proyectos de inversión nacional. ...................................................................... 31
Ilustración 10: Turismo en el Banco de Proyectos. ..................................................................................... 33
Ilustración 11: Línea base indicador de calidad Colombia y Cartagena ..................................................... 38
Ilustración 12: Certificados en Calidad Turística a 2007. ........................................................................... 38
Ilustración 13: Número de efectivos asignados al turismo. ......................................................................... 40
Ilustración 14: Número "IDEAL" de efectivos para el turismo. ................................................................. 41
Ilustración 15: Investigaciones de acuerdo con el Decreto 1075 de 1997. .................................................. 42
Ilustración 16: Formación turística nacional y regional. ............................................................................. 43
Ilustración 17: Programas de formación turística a 2008. ........................................................................... 43
Ilustración 18: Educación de postgrados y educación continuada en turismo. ........................................... 44
Ilustración 19: Logros del indicador de calidad turística ............................................................................ 51
Ilustración 20: Tendencias del indicador de calidad en Normas Técnicas Sectoriales ............................... 52
Ilustración 21: Llegada de viajeros a Cartagena.......................................................................................... 53
Ilustración 22: Comportamiento certificación de hoteles ............................................................................ 54
Ilustración 23: Alojamientos categorizados por número de estrellas. ......................................................... 55
Ilustración 24: Certificación en normas técnicas......................................................................................... 56
Ilustración 25: Comportamiento de Agencias certificadas .......................................................................... 57
Ilustración 26: Comportamiento en la certificación de agencias 2007-2014 ............................................. 58
Ilustración 27: Restaurantes certificados USNA 008 .................................................................................. 58
Ilustración 28: Restaurantes categorizados por número de tenedores ......................................................... 59
Ilustración 29: Guías de Turismo Certificados ............................................................................................ 60
Ilustración 30: Comportamiento del Pilar "Marco Regulatorio" ................................................................. 62
Ilustración 31: Comportamiento del indicador de seguridad – número de efectivos. ................................. 63
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Ilustración 32: comportamiento Pilar Instituciones 2013-2014 .................................................................. 64

Ilustración 33: Comportamiento de las investigaciones a PST. .................................................................. 66
Ilustración 34: Investigaciones de acuerdo con el Decreto 1075 de 1997 ................................................... 66
Ilustración 35: Gasto dirigido al mejoramiento de la competitividad Colombia......................................... 68
Ilustración 36: Gasto en mejoramiento de la competitividad turística Cartagena ....................................... 68
Ilustración 37: Proyectos aprobados por línea estratégica - FONTUR ....................................................... 69
Ilustración 38: Crecimiento en los programas en formación turística ......................................................... 70
Ilustración 39: Alcances y logros en formación turística nacional y regional ............................................. 70
Ilustración 40: Graduados por nivel de educación en turismo .................................................................... 72
Ilustración 41: Certificados en bilingüismo, según departamento de residencia......................................... 73
Ilustración 42: Formación académica Cartagena ........................................................................................ 74
Ilustración 43: Generación de empleo en Cartagena, sector hotelero ......................................................... 74
Ilustración 44: Conocimiento de las Políticas Sectoriales ........................................................................... 75
Ilustración 45: Ocupación promedio Cartagena y Bogotá .......................................................................... 75
Ilustración 46: Ocupación promedio nacional ............................................................................................. 76
Ilustración 47: Histórico de cumplimiento, convenios de competitividad turística .................................... 77
Ilustración 48: Porcentaje de cumplimiento Convenios de Competitividad ............................................... 77
Ilustración 49: Alcances del ranking de competitividad ............................................................................. 78
Ilustración 50: Alcances y logros en ICVT ................................................................................................. 80
Ilustración 51: Alcances en los factores de competitividad en Cartagena................................................... 80
Ilustración 52: Gasto público sectorial departamental frente a la producción turística departamental ....... 82
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Tabla de Anexos

Anexos A: Indicadores económicos de Cartagena ...................................................................................... 80

Anexos B: Alcances y logros de los PND 2006-2014 ................................................................................. 81
Anexos C: Objetivos de la PCT vs. Objetivos, estrategias y programas de los PD de Cartagena - PDC ... 83
Anexos D: Factores de mejoramiento en los Planes Sectoriales de Turismo .............................................. 84
Anexos E: Comportamiento del indicador de certificación Colombia ........................................................ 85
Anexos F: Comportamiento del indicador de certificación Cartagena........................................................ 86
Anexos G: Comportamiento del indicador de certificación Colombia vs. Cartagena ................................. 87
Anexos H: Comportamiento de certificaciones principales ciudades frente a Cartagena ........................... 88
Anexos I: Categorizados por número de estrellas principales ciudades frente a Cartagena ....................... 89
Anexos J: Formulario aplicado en el sondeo en Cartagena ......................................................................... 89
Anexos K: Tabulación sondeo aplicado en Cartagena ................................................................................ 91
Anexos L: Gasto público sectorial departamental frente al número de prestadores en el departamento .... 92
Anexos M: Gasto público sectorial departamental frente a la ocupación hotelera departamental .............. 93
Anexos N: Gasto público sectorial departamental frente a la ocupación (empleo) hotelera departamental 94
Anexos O: Listado final de datos ................................................................................................................ 95
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1. Introducción
Los impactos del turismo pueden ser vistos como el resultado del aprovechamiento de las
características de las regiones y comunidades en las que el turismo tiene lugar y la naturaleza de los
encuentros residente visitantes. Por otra parte, las investigaciones de los ciclos del turismo sugieren
que los impactos en una zona de destino pueden cambiar con el tiempo ya que la naturaleza de los
turistas, las interacciones con la comunidad y residente visitante, también cambian en el tiempo
(Butler 1980). Pero estos cambios e interacciones socioculturales al ser iterativas en un determinado
destino, región o país, demandan acciones y regulaciones por parte de los gobiernos y la forma más
expedita de hacerlo, es con políticas públicas sectoriales, en el caso que nos ocupa, políticas turísticas.

Al igual que se hace necesario una regulación por intermedio de una política pública, también es
necesario hacer seguimiento a la misma. Ese seguimiento dentro del ciclo de vida de las políticas
públicas, es lo que se conoce como evaluación; fase objetivo del presente trabajo.

Hablar de "Política Pública", es referirse a procesos, decisiones y resultados; en ese contexto, la

presente investigación, se centra en los resultados de las decisiones y los procesos utilizados en la
consecución de aquellos. Lindblüm (1991), dice, citando trabajos de autores como Simón (1962), Dahl
(1976), Wildavsky (1979) y Majone, que “han resultado esenciales para comprender que la política
no es sólo preocupación por los mecanismos de poder y legitimidad, ni tampoco exclusivo interés por
el mundo de la representación política, a través de análisis exhaustivos de partidos o elecciones”,
citados en (Lindblüm 1991, p. 5), y a continuación, sostiene que “El mundo de las políticas ha
permitido analizar la política en acción, conectando con otras disciplinas, como la economía, el
derecho o la sociología, en la voluntad de explicar procesos de intervención pública en sociedades
pluralistas”. (Lindblüm 1991, p. 5)

Así como la formulación e implementación de las políticas públicas dentro del ciclo de análisis y
diseño de las mismas, son procesos estrictamente necesarios y los gobiernos lo contemplan dentro de
sus planes nacionales de desarrollo, la evaluación es igual o más importante dentro del ciclo y debería
ser estrategia no de gobierno, sino de Estado. De la mano del diseño, implementación y análisis de sus
políticas, motivados por los procesos de globalización y buscando estabilidad e inclusión dentro del
ámbito económico para sus poblaciones más pobres, los países menos desarrollados, iniciaron
reformas estructurales con miras a mejorar y aprovechar sus ventajas comparativas, buscando ser más
 9

competitivos en la esfera regional. En este contexto, aprovechando su georreferenciación, sus recursos

naturales y pluralidad sociocultural, la mayoría de los países Latinoamericanos, iniciaron procesos de
internacionalización y promoción de sus regiones como destinos turísticos.

En el caso de Colombia, estos esfuerzos se orientaron, por lo menos en el dictamen de sus

políticas; a mejorar, entre otras actividades, la calidad en la prestación del servicio, la formación del
talento humano que labora en el sector y la seguridad; como factor decisivo para alcanzar la
competitividad del turismo colombiano, cuyo objetivo es mejorar la competitividad turística de
Colombia, a través de estrategias conjuntas de gestión que involucren a todos los actores del sector,
que fortalezcan la sostenibilidad de la cadena de valor y que permitan posicionar al país como un
destino turístico de clase mundial. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2009)

Este objetivo, quedo contemplado en el Plan Sectorial de Turismo 2011-2014, pero con una visión
más de sostenibilidad e inclusión social:

Mejorar la competitividad de los servicios y destinos turísticos de Colombia con el fin de

hacer del turismo una estrategia de desarrollo sostenible para el país, que contribuya a la
generación de empleo, a la prosperidad de las regiones y a dinamizar el círculo virtuoso del
ascenso social. (DNP 2011, p. 24)

Por lo expuesto, el objeto de estudio de la presente investigación es la evaluación de los resultados

de la intervención del Estado, aplicado desde la Política de Competitividad Turística y la correlación
de sus objetivos con otras políticas sectoriales, con el siguiente objetivo general: evaluar los
resultados de la implementación de la política de competitividad turística en el municipio de
Cartagena de Indias, en el periodo 2007- 2014.

Evaluar una política no es posible, sino se evalúan sus acciones, es decir, los programas por medio
de los cuales se instrumentaliza la misma. En palabras de Bustelo (2001), se valora las acciones
emprendidas por los poderes públicos para abordar un problema (p. 9), en este caso, la
competitividad turística.

El trabajo está estructurado en cuatro secciones, incluida la introducción. En la segunda sección o

capítulo uno, se exponen las generalidades de la investigación, partiendo del planteamiento del
 10

problema, donde se presenta, a juicio propio, aquellos escenarios y decisiones que enmarcaron el
desarrollo de la Competitividad en la economía nacional. Se exponen los objetivos, la metodología a
seguir, en donde se explica el por qué se hace una evaluación retrospectiva basada en la correlación de
los objetivos de las políticas sectoriales en materia de turismo y, se desarrollan los marcos teórico y
contextual.

En el capítulo dos, se hace un revisión o diagnóstico de la literatura legislativa del Turismo en

Colombia, partiendo desde la expedición del Decreto 233 de 1825, hasta la expedición de la Ley 1558
de 2012, se recogen los apartes sobre competitividad turística en los Planes Nacionales de Desarrollo
desde 1990 hasta el 2014 y, se analizan los objetivos en calidad, seguridad, formación, inversión e
infraestructura de las políticas y planes sectoriales de turismo. De igual forma, se expone cómo los
planes departamentales de desarrollo se relacionan con el Plan Nacional de Desarrollo y las políticas y
planes antes descritos. El capítulo tres, desarrolla los resultados de las acciones establecidas para
aplicar la Política de Competitividad Turística en concurrencia con las otras políticas sectoriales que le
apuntan a la competitividad turística. Así, se analizan los alcances y logros de los objetivos de la
Política de Seguridad Turística, de Calidad Turística, Capacitación y Formación Turística y su
correlación con los objetivos de la Política de Competitividad Turística, para finalmente, exponer los
resultados de las acciones de los Convenios de Competitividad Regional, instrumento utilizado para
implementar las políticas sectoriales; en especial, la de competitividad; convergiendo en los resultados
del ranking mundial y regional de competitividad del Foro Económico Mundial y la CEPAL
respectivamente, punto de partida de la presente investigación.

Para demostrar la productividad de la acción del Estado y medir el impacto del gasto público en el
sector turismo, se utiliza un modelo de regresión en donde se relacionan variables como el PIB, el
Gasto Publico, la generación de empleo, la ocupación hotelera y el crecimiento sectorial medido en
número de unidades productivas; que permitirá observar una relación directa entre gasto público, de
una parte y producción y productividad por la otra. Se concluye con una síntesis de los aspectos más
relevantes y se exponen algunas recomendaciones.

Palabras clave: Evaluación de Políticas Públicas, competitividad, correlación.

 11

2. Generalidades de la investigación

2.1. Planteamiento del problema.

La política de turismo en Colombia se ha orientado principalmente al fortalecimiento de la

competitividad de los diversos productos y destinos turísticos nacionales. Las acciones y planes
contemplados en la Ley 300 de 1996 – Ley General de Turismo, se han dirigido a realizar acciones en
materia del mejoramiento de la competitividad y, al desarrollo de políticas de promoción y mercadeo a
nivel nacional. (DNP 2005, p.1)

“La necesidad de fortalecer las ventajas competitivas a partir de factores comparativos que
Colombia tiene para el turismo, surge como estrategia y técnica de la gestión pública y privada del
sector desde mediados de los años 90 del siglo XX”. (MinCIT 2009)

Así, el desarrollo de las estrategias competitivas comienza a tener un papel significativo desde la
década de los años noventa cuando fueron introducidas en los planes nacionales de desarrollo de los
gobiernos de los Presidentes César Gaviria (1990), Ernesto Samper (1994), Andrés Pastrana (1998),
Álvaro Uribe (2002 – 2010) y Juan Manuel Santos Calderón (2010 – 2014).

El fortalecimiento del desarrollo competitivo, llevó a los diferentes gobiernos a realizar acciones
que originaron estudios, como el Informe MONITOR (1994), que destaca las debilidades y fortalezas
de la industria colombiana, el Estudio de Competitividad del Sector Turismo (1996), el cual identificó
los clúster o regiones de mayor potencial turístico, la expedición de la Ley 300 de 1996 o Ley General
de Turismo, cuya orientación busca la creación de ventajas competitivas en las regiones, las
recomendaciones del CONPES 3397 de 2005, que destaca tres grandes necesidades sectoriales para
mejorar el desarrollo turístico “infraestructura, defensa y seguridad y capacitación al recurso humano
que trabaja en el sector turístico”, resultado del ejercicio estratégico realizado en el año 2000 entre el
sector público nacional, el regional y el privado para la formulación de los convenios de
competitividad turística (DNP 2005, p. 8 - 23). Otras acciones importantes dentro de este marco de
desarrollo competitivo, son: “la declaración del turismo como sector de clase mundial” (CONPES
3527, 2008), los planes sectoriales de turismo (2008 – 2010 y 2011 – 2014) y los Planes
Departamentales de Turismo; acciones encaminadas a posicionar a Colombia como destino turístico
de clase mundial, e igualmente, ubicar al país en el mejor escalafón dentro del Reporte Global de
Competitividad - RGC, el Índice de Competitividad del Sector Viajes y Turismo - ICVT, del Foro
 12

Económico Mundial-FEM, Índice de competitividad departamental de la CEPAL y el Índice de

Competitividad Departamental del Consejo Privado de la Competitividad y el Centro de Altos
Estudios de la Universidad del Rosario. Esos esfuerzos están claramente definidos por dos momentos,
que se toman como base para identificar el problema expuesto en el presente trabajo. La primera se
refleja en el informe del Reporte Global de Competitividad (RGC) del Foro Económico Mundial
(FEM), citado en el CONPES 3439 de 2006, pues con posterioridad al año 2000 y especialmente
desde 2002, Colombia registró un progreso significativo en materia de competitividad. Mientras que
en el año 2000, el 86% de los países incluidos en este ejercicio de medición de la competitividad
superaban a Colombia; en el año 2006 el país fue superado por menos de la mitad (48 por ciento)
(CONPES 3439 2006. p, 1), entre 137 economías evaluadas.

El Consejo Privado de Competitividad Informe 2013-2014, indica que:

Esta situación aleja al país de cumplir con la visión, establecida hace siete años de que al
año 2032 Colombia va a ser uno de los tres países más competitivos de América Latina”.
Mientras en 2006, cuando se determinó dicha visión, el país ocupaba el quinto lugar en
América Latina; en 2013 ocupa el séptimo puesto. (Consejo Privado de Competitividad –
Informe 2013 2014. p, 12)

La segunda etapa, comprendida entre el periodo 2007 y 2014, en donde Colombia en sólo 1 año
(2007–2008), pierde 5 posiciones, pasando del puesto 69 al 74.

El RGC mide la competitividad de un país, basado en 12 pilares fundamentales que inciden en la

competitividad turística regional. Así, en el primer año del periodo de estudio (2007-2008), el país
pierde cinco (5) posiciones, al pasar del puesto 69 al 74; para finalmente en 2014, ubicarse
nuevamente en el puesto 69 del ranking de competitividad. (Ilustración 1)

Ilustración 1: Comportamiento del GCI para Colombia

 13

La perdida de seis (-6) puestos en la categoria de Requerimientos Básicos en este subindice, en el

periodo de estudio (2007 – 2014), se explica por el descenso en la calificación de los pilares:
Instituciones (-32), Salud y educación primaria (-41), al pasar de los puestos (79) al (111) y del (64)
al (105) respectivamente. El pilar de Estabilidad macro, presenta una mejor ubicación y ascenso, al
ganar (34) posiciones; lo que daría confianza al inversionista al igual que el pilar de Infraestructura al
mejorar y subir (2) puestos.

Tres de los pilares de la categoria de Promotores de efiencia, presentan un comportamiento

descendente: Eficiencia del mercado de bienes (-24), Eficiencia del mercado laboral (-10) y Tamaño
del mercado (-2). En contraste, Preparación tecnologica (+8) y Sofistificación del mercado financiero
(+2), mejoraron el posicionamiento dentro del indice de competitividad global. El indice de Educación
superior y capacitación, termina el periódo en el mismo puesto que lo inicio, lo que daría, por un lado
desconfianza al empresario al momento de contratar trabajadores locales y adquirir bienes nacionales
y, por el otro, una mejor persección del grado de disponibilidad en tecnología de punta para el sector y
estabilidad de mercado financiero.

Otro de los informes que produce el Foro Economico Mundial, es el Informe de Competitividad
de Viajes y Turismo, que presenta la versión del Índice de Competitividad de Viajes y Turismo
(TTCI). El TTCI mide "el conjunto de factores y políticas que permiten el desarrollo sostenible del
sector de viajes y turismo, lo que a su vez contribuye al desarrollo y la competitividad de un país"
(World Economic Forum, 2015). Sin embargo, no mide la atractividad del lugar como destino
turístico. Inicialmente, estaba compuesto por tres subíndices: Marco Regulatorio, Ambiente de
Negocios e Infraestructura y Recursos Humanos, Culturales y Naturales. De estos tres subíndices se
desprenden 14 pilares y 79 indicadores. En el 2013 se incluyeron 6 nuevos indicadores (Grado de
orientación al cliente, uso de TIC´s para transacciones de banco a banco, uso de TIC´s para
transacciones de banco a consumidor, suscripciones a banda ancha móvil, áreas marinas protegidas,
protección de la bioma terrestre y grado de orientación al cliente). En el 2015 cambia la metodología,
por lo que en el presente trabajo, sólo se analiaza hasta el 2013.
 14

Ilustración 2: Comportamiento del ICVT - Colombia

En el periodo 2007 y 2013, Colombia perdio (-32) puestos en el Marco Regulatorio y dentro este,
los indicadores de menor desempeño fueron, regulacion ambiental (-39), seguido de salud e higiene (-
45) y normas policiales y regulaciones con (-32). En el pilar de Entorno de Viajes y turismo e
Infraestructura; el indicador Competitividad precio en la industria de V y T; tuvo un desempeño
descendente al perder (-34) puestos, mientras que en infraestructura aérea (-23) puestos, e
infraestructura terrestre (-45), en general este pilar muestra un desempeño negativo. En el pilar
Recursos Humanos, Culturales y Naturales, el pais subio (+44) puestos, pero descendio en pilares
como recursos humanos (-14), Recursos Naturales (-16) y Recursos Culturales (-37) puestos.

De igual forma, los Estudios de Competitividad de los departamentos de Colombia, que examina
el estado de la dinámica entre las regiones (CEPAL 2000-2013), indica que Bolívar desciende (-13,4)
puntos porcentuales en el factor pobreza; (-3,5) en salud; (-3,5) en educación y, solo en infraestructura
muestra un leve avance con (0,6) puntos en el periodo de estudio, factores que inciden en la calidad de
vida y competitividad de la región. (Ilustración 3)

Ilustración 3: Factores que inciden en la competitividad regional - Bolívar

En Cartagena, Distrito Turístico por excelencia; cualquier acción que se emprenda impacta en la
competitividad de la actividad turística regional. Es así, que desde los Planes Municipales de
 15

Desarrollo, se plantean mejoras en salud, seguridad, educación e infraestructura, entre otros aspectos,
cuyos resultados se muestran en el programa Cartagena cómo vamos que se realiza desde el 2005, y
que sirven de insumo para determinar porqué medir los resultados de las políticas sectoriales en
materia turística.

Ilustración 4: Factores que inciden en la competitividad regional - Cartagena

El comportamiento en educación y pobreza, comparativamente entre el primer y el último año de

estudio, tiene un comportamiento descendente al bajar (-20,70%) y (-13,60) respectivamente, mientras
que en salud la tasa de cobertura muestra un avance del (61,18%), explicado porque este último factor
es subsidiado, y los otros, deben ser adquiridos por el ciudadano.

Así, teniendo en cuenta que los objetivos de las políticas sectoriales turísticas, están dirigidos a
dinamizar factores como educación y formación, seguridad e infraestructura turística, entre otros
aspectos, las anteriores tendencias, plantean interrogantes como: ¿Ha sido eficaz y eficiente la Política
de Competitividad Turística, en particular, para posicionar a Colombia como destino turístico de clase
mundial? y ¿Cuál ha sido su efecto en los destinos turísticos nacionales?

La teoría de la competitividad, ayuda a resolver dichos interrogantes al establecer que la

competitividad en turismo que se presenta actualmente; no es entre países, sino entre territorios,
regiones o clúster; es el destino turístico el que compite de manera creciente con otros destinos
(MinCIT 2009, p. 9). Esto hace que el estudio de la política de competitividad turística cobre un
interés especial, en un entorno internacional “globalizado”, en el cuál el incremento del número de
destinos atractivos genera dificultades para competir en el mercado global de forma sostenible.
(Iglesias 2007, p. 1)
 16

2.2. Formulación de la pregunta de investigación:

Con base en lo expuesto, en la presente investigación se desarrollará la siguiente pregunta: ¿Ha

sido efectiva la implementación de la política de competitividad turística, en el mejoramiento de
Cartagena de Indias como destino turístico de clase mundial?

Hipotéticamente, se expone que los esfuerzos hechos por la nación deberían resultar beneficiosos
en la consolidación de Cartagena como destino turístico de clase mundial, en aspectos como la
calidad, formación turística, seguridad y conectividad, entre otros factores relevantes que determinan
la competitividad de los destinos turísticos.

2.3. Objetivo general

 Evaluar los resultados de la implementación de la Política de Competitividad Turística, en

el municipio de Cartagena de Indias, en el periodo 2007- 2014.

2.3.1. Objetivos específicos

1. Identificar y caracterizar las políticas, planes y programas formulados para mejorar la

competitividad del sector turístico en Cartagena de Indias.
2. Comprobar si los lineamientos de la política de competitividad turística, fueron
contemplados en los planes de desarrollo distritales en Cartagena de Indias.
3. Determinar si las acciones y estrategias que se establecieron en las políticas turísticas
sectoriales, han mejorado las ventajas competitivas y comparativas de Cartagena de Indias
4. Analizar el comportamiento del sector turístico a partir de la implementación de la política
de competitividad turística, en Cartagena de Indias (análisis sectorial).

2.4. Metodología

Autores como Curcio, 2007, identifican la pseudoevaluación, la cuasievaluación, la evaluación

concentrada en metas, extensa, inferencial, exenta de metas, de metas múltiples, cierta, teórica de
decisiones y la meta-evaluación. El objetivo de estos tipos de evaluación es conocer si se cumplieron
los fines establecidos y en qué proporción, ya sea en el desempeño o en los resultados, meta final de la
 17

presente investigación. Estos tipos de evaluación, intentan medir la “efectividad de la política o del
programa una vez implementado, ya sea en cuanto a resultados, comparando los objetivos y metas
planteados con los obtenidos, o en cuanto a procesos y desempeño de la implementación”. (Curcio
2007, p. 60) Así, estos tipos de evaluación tratan de responder la pregunta ¿qué se evalúa? De igual
forma, el DNP plantea la metodología “cadena de valor”, entendida como una relación secuencial y
lógica entre insumos, actividades, productos, resultados e impactos en la que se añade valor a lo largo
del proceso de transformación total. (DNP 2012, p. 14) Para medir la eficacia de la intervención
estatal, se deben incluir los objetivos de la política a evaluar, haciendo una relación en doble sentido
entre los objetivos y los resultados obtenidos, (DNP 2012, p. 15).

Así, por los objetivos de la presente investigación, la metodología utilizada esta basaba en la
correlación de objetivos de las políticas sectoriales turísticas. Esta estrategia metodológica, sigue la
premisa que dada la transversalidad de la actividad turística en los otros sectores económicos, los
resultados de la Política de Competitividad Turística – PCT., tiene que analizarse como una acción
interdependiente que afecta otras áreas, e incluso, otras políticas. Así, de esta forma, hay que
resolverlo como un sistema de resultados de varias acciones públicas, con una visión holística, donde
necesariamente se abarquen otras estrategias sectoriales encaminadas también a mejorar la
competitividad del destino turístico.

Para conseguir lo anterior, se hace un análisis bibliográfico de las políticas sectoriales turísticas y
una corresponsabilidad entre sus objetivos para determinar las metas propuestas y alcanzadas, de lo
contrario, no se tendrá una visión completa del cometido de la PCT. Del análisis y comparación de las
diferentes políticas sectoriales, y más específicamente de sus objetivos, se definen los indicadores que
enseñaran los resultados de la implementación de la Política de Competitividad Turísticas y su
concordancia con las otras políticas sectoriales, como el Plan Indicativo de Formación Turística y el de
Seguridad Turística: Reto competitivo de Colombia – Plan Estratégico. Esa correlación de objetivos,
lleva a determinar, en primera instancia, si la PCT ha sido eficiente en el destino foco de análisis. De
igual forma, proporciona una visión global de las variables que se han de considerar para tener una
perspectiva más amplia de los resultados de la aplicación de la PCT. (Ilustración 5).
 18

Ilustración 5: Metodología de corresponsabilidad de las políticas sectoriales.

Así, se crean los indicadores que recogen los aspectos fundamentales de la actuación de la
política y los programas que la desarrollan y aportan una visión global de la misma. (Ilustración 6)
Para el análisis del indicador de calidad turística, por ejemplo; se incluyen los prestadores que de
acuerdo con el Viceministerio de Turismo, están certificados sin diferenciar en que norma técnica la
obtuvieron. Se toma como línea base, el promedio de la sumatoria de establecimientos certificados por
año hasta al 2007, y posteriormente, se compara contra el crecimiento promedio sectorial nacional;
aplicando el mismo procedimiento a lo regional. Para los establecimientos de alojamiento, sólo se
cuentan los que están certificados por estrellas (5, 4 o 3) y para restaurantes; por tenedores (3, 2, o 1),
y se compara contra el crecimiento del mismo tipo de establecimiento respectivamente.

Fórmula para hallar la línea base:

(ΣCSN), donde:

LB=línea base

Σ=Sumatoria
PCA=Prestadores certificados año
CSN=Crecimiento sectorial nacional
 19

De la correlación de los objetivos de estas políticas con la Política de Competitividad Turística,

resultan los primeros indicadores a medir: “Recurso humano competitivo”, “Programas con formación
en turismo”, “Seguridad en el Destino”, “Policía de Turismo” y “Establecimientos certificados en
Normas Técnicas Sectoriales de Calidad” respectivamente.

Ilustración 6: Indicadores a partir de la correlación de las Políticas Sectoriales

Un indicador es una expresión cualitativa o cuantitativa observable que permite describir

características, comportamientos o fenómenos de la realidad a través de la evolución de una variable o
el establecimiento de una relación entre variables, la que comparada con periodos anteriores o bien
frente a una meta o compromiso, permite evaluar el desempeño y su evolución en el tiempo (DAFP.
2012, p, 17) En general, los indicadores muestran condiciones para la prestación del servicio.

El DANE (2010), identifica cuatro tipologías de indicadores: i) según medición, que contempla
los cuantitativos y cualitativos, ii) según nivel de intervención, en donde se encuentran los de
impacto, de resultado (outcome) y de producto (outputs), iii) según jerarquía, en donde están los de
gestión:
Su función principal es medir el primer eslabón de la cadena lógica de intervención, es
decir, la relación entre los insumos y los procesos”, y los estratégicos “permiten hacer una
evaluación de productos, efectos e impactos, es decir, la forma, método, técnica, propuesta,
 20

solución y alternativa son elementos que pertenecen, bajo el criterio de estrategia, a todo el
sistema de seguimiento y “evaluación. (DANE, 2010, p, 17)
Y, iv) los indicadores de calidad, con la eficacia y la eficiencia, recogidos también en DNP
(2012), en la evaluación orientada a resultados y orientada a la eficacia. Como se indicó arriba, un
análisis de los objetivos y los lineamientos de la política de competitividad turística, en la evaluación
de dicha política, se hace necesario aplicar indicadores de medición y de intervención.

Finalmente, las técnicas de colección y análisis de la información utilizados son la recopilación y

análisis documental, documentos e informes existentes, entrevistas abiertas semi-estructuradas a los
responsables de las políticas tanto en los organismos responsables de la evaluación (DNP), como a los
responsables en el destino turístico (Alcalde), representantes de los gremios (Corpoturismo Cartagena)
y a las comunidades y observaciones in situ. La (Comisión Europea, 1999c, citada en Macías, s.f.),
considera la “recogida de los datos y la información, como la finalidad de los requisitos de los
sistemas de seguimiento en la gestión de intervenciones (estructurales) para evaluar los indicadores
definidos previamente” (p, 36).

Para las fuentes de información, se acude a los organismos encargados de las políticas turísticas,
como a los responsables de ejecutar los programas o convenios de competitividad y aquellos otros que
por sus funciones son custodios de información relevante al sector, como el DANE, FONTUR,
CONFECAMARAS, RNT, a la Comisión Nacional de Competitividad, PROEXPORT (A finales del
2014, cambió a PROCOLOMBIA), así como a los reportes de competitividad del Índice Global de
Competitividad IGC, las estadísticas del Foro Económico Mundial FEN, CEPAL y, a los informes de
Indicadores Económicos de Cartagena. Así entonces, la evaluación de una política en el presente
trabajo, se sustenta en los objetivos propuestos y su relación con los objetivos de las otras políticas
sectoriales turísticas.

2.5. Marco teórico

Siguiendo las orientaciones de la metodología propuesta, se describirán tanto los conceptos a

utilizar como su combinación e integración. A partir de los argumentos y conceptos asociados a los
modelos de evaluación de la competitividad, se formula el marco teórico de la investigación.

Una de las transformaciones en la Administración Pública en Colombia, se produjo como

consecuencia de la inserción del país en la economía mundial, iniciada en la década de los 90, con la
 21

Apertura Económica y la promulgación de la Constitución de 1991, que consagró la descentralización

como nuevo modelo de gobierno, e “introdujo el tema de la evaluación en el debate político-
administrativo”. (Roth, 2014, p. 236) Mejía (2012) considera que la descentralización se relaciona con
la política pública en la configuración de escenarios territoriales propios para la implementación, y
constituye la dirección y normatividad que se establece entre el centro y las regiones. (Mejía 2012, p.
154)
Estos acontecimientos, llevaron al fortalecimiento del desarrollo competitivo, iniciado con el
Informe Monitor en 1994. Estos cambios y estrategias se presentaron por situaciones exógenas como
la globalización de los mercados mundiales, y cambios endógenos, debido, precisamente, a la mayor
autonomía y competitividad de los gobiernos regionales promovida por el modelo descentralizado.
Aunado a lo anterior, uno de los resultados del Informe Monitor, es el establecimiento o
reconocimiento de CLUSTER REGIONALES, que sirven de modelo de implementación de la Política
de Competitividad Turística, a través de los convenios de competitividad.

Así entonces, el objeto de estudio de la presente investigación, lo constituye la intervención de lo

público en la actividad turística, más concretamente, en la evaluación de los resultados de la Política
de Competitividad Turística en Cartagena de Indias. El objeto de estudio, responde a estándares
internacionales soportados en un desarrollo sostenible, basado en los recursos naturales como fuente
primaria de desarrollo económico, pensado en las generaciones futuras (Objetivos del Milenio).

Bustelo (2001), considera que:

La evaluación de políticas públicas se ha considerado tradicionalmente como una fase” del
ciclo de vida de una política pública -la fase final. Y esto a pesar de que la evaluación ha
ido ampliando su objeto de estudio y puede resultar un instrumento para el análisis de las
otras fases (es decir, se puede hacer evaluación del diseño o formulación de una política, de
su implementación o ejecución, etc.). Sin embargo, al haber sido erróneamente considerada
como una fase exclusivamente “final”, es la que menos atención ha captado por parte de los
analistas de políticas públicas. (Bustelo 2001, p. 20)

Destaca la importancia que tiene el análisis de políticas públicas en los procesos de evaluación en
el contexto político, pues ayuda a responder preguntas como:
 22

¿Cuál es el papel que cumple la evaluación de políticas públicas? ¿Puede incidir

sustancialmente en su análisis y desarrollo? ¿Se están llevando a cabo realmente
evaluaciones? ¿De qué tipo? ¿Están sirviendo para algo? ¿Contribuyen a la
institucionalización y normalización de la función de evaluación en las instituciones
públicas? ¿Qué añaden?; que de otra forma no serían resueltas, poco analizadas o no
tenidas en cuenta en el diseño y evaluación de las políticas públicas (Bustelo, 2001, p. 20).

La evaluación de una política pública, tiene un enfoque práctico desde la evaluación de

programas, base teórica que sustenta la elaboración del presente trabajo. Así lo conciben teóricos y
científicos de ciencias como la Política y la Administración (Bustelo, 2001, p. 20). Colombia no es
ajena a esta práctica, es así que el DNP a través del Sistema Nacional de Evaluación (SINERGIA),
consolida la evaluación como una práctica permanente de la administración pública, haciéndolo por
ejemplo, con la “Evaluación de resultados al programa de Posadas Turísticas de Colombia”, entre
otros programas, el único programa turístico evaluado hasta ahora.

Aunque el objetivo de la evaluación de las políticas públicas, es claro, proporciona información

relevante como herramienta para medir el accionar de los poderes públicos, en Colombia, la
evaluación no es sistemática, ni responde a controles ciudadanos. Se hace por intereses políticos y se
evalúa aquellos programas que por su envergadura y alcance sociopolítico, se espera, arrojen
resultados positivos para el Gobierno. Aunque la Dirección de Evaluación de Políticas del DNP, no
desmiente lo anterior, sostiene que “la evaluación de las políticas públicas responde a un consenso con
los entes o instituciones encargadas de ejecutar dichas políticas”. (DNP, comunicación personal,
septiembre 2014)

Bustelo (2001) en su marco teórico, hace el siguiente análisis en cuanto al ciclo del diseño de las
políticas públicas:

…, así como se han realizado estudios sobre las fases de la definición del problema (Moore,
1996: Bardach, 1981) y de la entrada en la agenda (Cobb y Elder, 1972; Elder y Cobb,
1984; Nelson, 1978), la toma de decisiones (Lowi, 1964; Etzioni, 1967; Allison, 1969;
Majone, 1978; Lindblüm, 1979) y de la ejecución o implementación (Pressman y
Wildavsky, 1973; Rein y Rabinovitz, 1978; Berman, 1978; Sabatier y Mazmanian, 1981;
 23

O’Toole, 1989); no se encuentran en la literatura descripciones monográficas sobre la fase

de evaluación. (Bustelo, 2001, p. 26)

Una revisión más reciente sobre el tema, indica que si bien es cierto lo expuesto por Bustelo
(2001), autores como Lindblüm (1991), H Lowell (1991), Ordoñez-Matamoros (2013), Poleo (2001) y
Roth (2014), concuerdan en la relevancia que tiene la evaluación de las políticas públicas, no sólo para
conocer el estado actual de los planes y programas referentes a un gobierno, sino también, para que se
conviertan en insumos de la política pública nacional y local. Otros como Ruiz (2010), Ramos (2001),
Laswell (1962) y Weiss (1998), sostienen que la evaluación es una fase del ciclo de vida de una
política pública, y que de igual forma, hay que darle la importancia necesaria.

Para los propósitos del presente trabajo investigativo, es necesario entender ciertas posturas que
han tenido diferentes autores respecto al desarrollo de la evaluación de las políticas públicas,
empezando desde la conceptualización misma de conceptos como: “política pública, evaluación y
competitividad”, para llegar hasta los modelos de competitividad para el sector turístico, que permite
enfrentar la evaluación de la política de competitividad turística.

Ruiz y Cadenas (2005), hacen una definición partiendo desde sus componentes, “…una política
es un comportamiento propositivo, intencional, planeado, no simplemente reactivo, casual. Se pone en
movimiento con la decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios: es una acción con
sentido” (p. 1). Continúan con la definición de lo público, “… aquello referido a las políticas,
decisiones y acciones de las autoridades estatales, en cualquier par de coordenadas espacio-
temporales”; para finalmente, con la definición de sus componentes, clarificar qué es política pública
“…el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de
agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos”. (p. 1)

Arroyave (2010), aunque sigue la línea de accionar sobre el ciudadano, es más amplio en su
apreciación y definición cuando sostiene que:

Se entiende por políticas públicas un conjunto de instrumentos a través de los cuales el

Estado, luego de identificar una necesidad, (económica, política, ambiental, social, cultural,
 24

entre otras), implementa un conjunto de medidas reparadoras, construidas con la

participación de los grupos afectados por los diversos problemas. (Arroyave, 2010, p. 96)

No obstante, y a criterio propio, se ha de decir que el turismo no es una necesidad ni un problema;

púes por mucho tiempo, regiones que no eran consideradas o no son consideradas como turísticas,
sobrevivieron y sobreviven sin el accionar de dicha actividad. Entonces, el turismo se puede definir
como una oportunidad latente en cualquier región y que sólo necesita de una adecuada intervención
estatal-local, para un óptimo aprovechamiento de sus recursos naturales y socio-culturales.

Ordoñez-Matamoros (2013), en el Manual de análisis y diseño de políticas públicas, presenta la

definición que se aproxima aún más a los propósitos de la investigación:

Es el conjunto de acciones implementadas en el marco de planes y programas

gubernamentales diseñados por ejercicios analíticos de algún grado de formalidad, en
donde el conocimiento, aunado a la voluntad política y los recursos disponibles, viabiliza el
logro de objetivos sociales. (Ordoñez-Matamoros, 2013, p. 31)

Así de esta forma, Ruiz y Cadenas (2005), Arroyave (2010) y Ordoñez-Matamoros (2013),
concuerdan en que las políticas públicas, sin ser la regla general; son acciones demandadas desde lo
social y llegan a lo social; pero por su definición que enmarca un “conjunto de decisiones” dirigidas a
solucionar “propósitos” específicos, en la presente investigación se sigue la postura de (Ordoñez-
Matamoros).

Con la conceptualización de política pública, y de acuerdo con el objetivo central de la presente

investigación, la evaluación de la política de competitividad turística: “Evaluar” (del lat. valere)
significa “estimar”, apreciar, calcular el valor de algo”. El diccionario de la RAE indica que
“evaluación” consiste en la “acción y efecto de señalar el valor de una cosa…” (Martínez, 2010, p.
13). Las principales conclusiones relacionadas son las siguientes: “La evaluación no responde a una
curiosidad intelectual o exclusivamente de mejor aprendizaje, cuesta tiempo y dinero y suscita
expectativas de responsabilidad y transparencia que se deben cubrir” (Martínez, 2010, p. 451) y, “…
la no utilización depende de la falta de cultura evaluadora y de falta de implicación de los decisores
 25

políticos y los gestores en la gestión de cambio y de mejora interorganizacional” (Martínez, 2010, p.

451)

Ramos (2001), después de exponer las diferentes razones del porqué evaluar una política,
sostiene:
Evaluar un programa social o una política cualquiera hace referencia a una etapa
fundamental dentro de una parte del proceso de gestión gubernamental, proporcionando
insumos útiles para tomar decisiones presupuestales, así como para juzgar la eficacia y, por
ende, la permanencia o la necesidad de cambio o remoción de un programa gubernamental
o de una política pública. (Ramos, 2001, p, 13)

De lo expuesto por los autores citados, se puede decir que existe una correspondencia entre
Estado y actividad económica, en donde la intervención del sector público si bien es regulatoria, en el
caso del sector turístico está encaminada a mejorar las ventajas comparativas, para optimizar la
competitividad de las regiones, integrando esfuerzos económicos y administrativos, lo que le da más
importancia a la realización de una investigación que aborda la evaluación de una política pública, en
este caso, en un sector que ha sido de especial interés para los últimos tres gobiernos.

En materia de competitividad, el tema empezó a tomar relevancia en el mundo a raíz de los

procesos de apertura de los mercados y la globalización, lo que llevó a los países a fortalecer todos sus
procesos de competitividad para sobrevivir en ese nuevo contexto económico mundial. Así, en 1994 se
creó el Consejo Nacional de Competitividad como una instancia asesora del Gobierno nacional en
políticas de competitividad y productividad. Desde entonces, la definición de las políticas y la asesoría
al Gobierno en materia de competitividad ha sido liderada por varias instancias e instituciones entre
ellas: la Comisión Mixta de Comercio Exterior, desde 1999; el Departamento Nacional de Planeación
a través del proceso de Agenda Interna, desde 2004; el Sistema Nacional de Competitividad (SNC) y
la Comisión Nacional de Competitividad (CNC) desde 2006 (DNP 2010). De esta manera, y con el
ánimo de promover la competitividad, el SNC publicó en 2008 la más reciente Política de Nacional de
Competitividad y Productividad, en la cual se identificaron 15 planes de acción determinantes para
mejorar las calificaciones del país.

La OCDE (1994) la define como “… grado en que un país puede, bajo condiciones de libre
mercado y justa competencia, producir bienes y servicios que pasan la prueba de los mercados
 26

internacionales y al mismo tiempo, mantiene o expanden los ingresos reales de la población en el largo
plazo”. (OCDE, 1994, p.15) Pero Iglesias (2007), siguiendo la anterior definición y aplicándola a las
regiones, llega a las siguientes conclusiones:

…para el caso en análisis es importante comprender la situación de partida en la que se

encuentran los municipios y su régimen legal/funcional para entender la brecha entre la
capacidad instalada y la necesaria para emprender acciones de cooperación institucional.
(Iglesias 2007, p. 15)
La definición de la OCDE (1994), es amplia y enmarca todas las actividades económicas de una
nación y está contenida dentro del concepto de globalización y competencia internacional. La que
ofrece Iglesias (2007), está fundamentada principalmente en la capacidad instalada del municipio o
región, tiene una visión que algunos autores, como Barreiro (2000), enmarcan dentro del concepto de
desarrollo local, “…, es decir, es el resultado de una acción de los actores o agentes que inciden (con
sus decisiones) en el desarrollo de un territorio determinado”. (Barreiro 2000, p. 2)

La evaluación requiere de la aplicación de un conjunto de modelos de estimación, como los

expuestos por Tyler (1950) y Weiss (1972 y 1983), citados en la Guía de Evaluación de Políticas
Públicas, del Instituto de Desarrollo Local de España (IDLE, s.f.), quienes toman como “referencia los
objetivos de la política evaluada para efectuar mediciones comparadas, entre lo que pretendía
inicialmente y lo realmente conseguido”, hasta los que tratan de medir los logros alcanzados,
estuvieran previstos o no previstos en la política, Scriven (1967; 1973). Para este autor, se debe
analizar “el impacto sobre la situación o población objetivo, sobre situaciones o grupos que no son
objetivo, sobre las condiciones actuales y futuras y los costes directos, en términos de los recursos
utilizados en el programa” (IDLE, s.f., p. 9).

Ilustración 7: Modelo de evaluación de Políticas Públicas.

Creación propia con base en lo expuesto por Scriven (1967; 1973), citado en IDLE.
 27

De igual forma, el tipo de evaluación se define por el momento en que se hace, así entonces, se
realizará una evaluación de resultados e impactos o expost, la cual trata de conocer hasta qué punto la
política o programa aplicado está consiguiendo los objetivos establecidos (cuando es con referencia a
objetivos), o está alcanzando los parámetros o criterios de valor definidos (cuando la evaluación no
está centrada en objetivos), y a que coste se consiguen (en términos de tiempo, recursos humanos,
recursos materiales y monetarios). En el primer caso, estamos ante una evaluación de eficacia,
mientras que cuando se consideran los costes hablamos de evaluación de la eficiencia (IDLE, s.f., p.
19).
Ya en este punto, es claro que la evaluación de la política de competitividad turística, se debe
abordar desde los modelos de competitiva turística, como los expuestos por Porter (1991), que
considera cuatro factores que facilitan o impiden las ventajas competitivas de las empresas en
cualquier nación (producción, demanda, industrias complementarias y estructura y estrategias
empresariales). Pero no obstante la aceptación generalizada del modelo de competitividad de Porter
(1991), autores como Paul Krugman (1994), difiere del modelo, porque “la influencia del gobierno
hacia los otros determinantes no entra en discusión en tanto todos los determinantes pueden ser
afectados por políticas gubernamentales; por ello, es justificable que el gobierno para Porter sea una
variable exógena”, mientras que Alan Rugman (1991), incluye al gobierno como un quinto
determinante de la competitividad, en un llamado por el propio Rugman "pentágono de la
competitividad" (pp. 64-61). De otro lado, el economista Paul Krugman en un artículo de la
publicación “Foreign Affaires, (volumen 73, number 2) "Competitiveness: A dangerous obsesión",
critica el uso del concepto competitividad como carente de significado en lo que se refiere a la unidad
de análisis nación, para Krugman ya existe un concepto para mostrar la prosperidad de un país y ese
es: productividad,

Se puede concluir, que al ser cierto que las acciones gubernamentales influyen directamente sobre
los cuatro determinantes del Diamante de Porter, también es cierto que en la implementación y
evaluación de una política pública, lo que haga o deje de hacer una región y/o destino turístico, en el
caso que nos ocupa, para mejorar su productividad y/o competitividad, influenciará positiva o
negativamente en los resultados de la gestión de un Gobierno.
 28

Ilustración 8: Factores de competitividad del destino turístico.

2.6. Marco contextual

(Roth, 2014) remonta los inicios de la evaluación al “… siglo XVII con el establecimiento de la
ideología de la ilustración y su proyecto de descubrir las leyes sociales, similares a las leyes físicas que
rigen la acción humana y el desarrollo de la aritmética política (el positivismo)…”, y continua
diciendo que “… el desarrollo de la estadística ha permitido recolectar cantidad de datos en diversos
temas…”, que posteriormente permitieron realizar “… los primeros estudios que se pueden calificar
como evaluaciones” (p. 233).

“En los años 1930 se hicieron las primeras evaluaciones que se podrían calificar de científicas en
la educación comparando los resultados de diferentes colegios en los EE.UU., en los años 60, el
gigantesco programa de Guerra a la Pobreza, lanzado por el presidente Lyndon Johnson (1963-1996.
EE.UU.), marcó el inicio de una verdadera política de evaluación a gran escala. La aparición en los
años 70 de nuevos problemas (medio oriente, energía, control de la inmigración), obligó a incursionar
en temas complejos y mal conocidos,… lo que ofreció la oportunidad para que la evaluación se
expandiera en nuevos ámbitos” (Roth, 2014, p. 234). Merino (2010), sostiene que:

Después de la segunda guerra mundial, la práctica de la evaluación de programas se

extiende al conjunto del mundo anglosajón y a la Europa de Norte. Su desarrollo en los
países latinos es más tardío”… “la evaluación nace en los EE.UU., y surge como respuesta
a la preocupación por determinar los efectos de los programas de la Great Society (guerra
contra la pobreza), impulsados por el presidente Johnson. (Merino, 2010, p. 27)
 29

En el contexto internacional, el origen de los sistemas de evaluación se remonta a la década de los

70 en los países de la OECD. Nueva Zelanda (1975), el Reino Unido (1982) y Australia (1987)
implementaron sistemas de evaluación buscando establecer responsables por los resultados de la
gestión pública. Estos sistemas se orientaron igualmente a apoyar los procesos de toma de decisión, en
especial la asignación del presupuesto, y a mejorar la rendición de cuentas mediante el incremento de
la información disponible sobre los programas y el uso de los recursos, (CONPES 3294: 2004).

En Colombia, los años noventa marcaron la reforma del Estado con la modernización de la
administración pública fundamentada en la Nueva Gestión Pública (NGP), que busca maximizar la
creación de valor público (BID 2007) y mejorar la eficiencia del gasto, al tiempo que adecua los
incentivos y la lógica de funcionamiento de la burocracia. (DNP 2012) Para conseguir que la gestión
pública mejore, es necesario modernizar todas las áreas de la administración pública y llevar a cabo
una gestión estratégica de las organizaciones que precise los objetivos, los indicadores y los resultados
esperados, así como las responsabilidades asociadas a cada uno de ellos. De esta forma, se logrará
mejorar el vínculo y la retroalimentación entre las etapas del ciclo de la política pública: “planeación,
presupuestación, ejecución, seguimiento y evaluación”. (DNP 2012, P 12)

En materia de evaluación, el Documento Conpes 2688 de 1994 sienta las bases de Sinergia y es
un primer paso en una serie de cambios que habrían de marcar un hito en la concepción del
seguimiento y la evaluación en el país. Dentro de este esfuerzo, es importante resaltar iniciativas
exitosas que marcaron la pauta en este tema y constituyen parte del referente histórico para la
propuesta de evaluación de la política de competitividad turística; como son: Serie evaluación de
Políticas Públicas: Programa de Vivienda de Interés Social Urbana, Impactos en la calidad de vida y
evaluación del proceso de focalización; Evaluación de Impacto del Fondo Colombiano de
Modernización y Desarrollo Tecnológico de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas –
FOMIPYME; Consultoría para la evaluación de impacto del Subprograma Jóvenes en Acción;
Programa de Vivienda de Interés Social Urbana; Evaluación de Impacto de los programas Paz y
Desarrollo y Laboratorios de Paz: Línea de Base e Impactos Preliminares hacia la consolidación de
una propuesta para evaluar el impacto de los Programas Regionales de Desarrollo y Paz; Programa
Familias en Acción: Impactos en capital humano, Evaluación beneficio - costo del Programa y,
finalmente, Evaluación de resultados al programa de Posadas Turísticas de Colombia, único programa
del sector evaluado.
 30

En el sector privado y a nivel nacional, la Revista de Investigación en Turismo y Desarrollo Local

(Turydes 2010), en el estudio sobre la política turística en el departamento de Antioquia; sus
principales conclusiones son: dada la desarticulación de diferentes organismos en el desarrollo de una
política económica, se van generando retrasos que en ocasiones reducen la efectividad de las
actuaciones gubernamentales que le dan sentido a la política turística. También suele darse que los
retrasos generados por la diferencia de tiempos entre el momento que los actores de política hacen al
diagnóstico de determinada situación, y la efectiva decisión de actuación” (p 19). De igual forma,
ponen de manifiesto, al referirse a los objetivos de la política turística, que lo encontrado en ese
municipio, es reflejo de la situación colombiana: “En la actualidad, en el contexto antioqueño y
colombiano, estos objetivos están dirigidos a mejorar la competitividad de los destinos turísticos y sus
productos que permitan venderse como destinos de clase mundial” (p, 19).
 31

3. Diagnóstico

El estudio de resultados de una política sectorial, requiere de un análisis inicial del estado en que
se encontraba el destino antes de la aplicación de dicha política. La estrategia obedece a la razón de
ser que desarrolla la misma, frente a los objetivos en las otras políticas que se correlacionan con ella y
que deben estar enmarcados dentro de los planes sectoriales y nacionales.

En este contexto, existen diversos factores que inciden notablemente en la forma de impulsar la
competitividad, entre los que cabe destacar, las deficiencias del capital humano, la calidad en el
servicio, la seguridad y, sobre todo, las dificultades de partida (infraestructura básica, comunicaciones,
desarrollo del tejido empresarial y otras) que muestra parte de los destinos turísticos (Plan Indicativo
de Formación en Turismo, 2009, p. 12) Así, en el presente capitulo se exponen las condiciones
iniciales de esos factores en el periodo propuesto en la investigación, lo que dará una contexto de la
eficiencia de las políticas sectoriales encaminadas a mejora esas ventajas comparativas en el destino
estudiado.

3.1. Marco legal del sector turismo en Colombia

Aunque no es el cometido de la presente investigación hacer una cronología exhaustiva de los

orígenes del turismo en Colombia, si es fundamental citar algunas fechas, que son relevantes en el
desarrollo del sector turístico en Colombia y que en su momento, marcaron los derroteros del quehacer
legal en lo que más adelante sería la promulgación de la Ley General de Turismo o Ley 300 de 1996.

(Jiménez*, s.f.), dice que

“Aunque existen aislados escarceos que pudieran remontarse hasta el año 1828, la
legislación colombiana sobre el tiempo libre ha tendido un proceso de formación que puede
fijarse en los años setentas, cuando comenzó a gestarse un proceso de creación de normas
propiamente recreativas, esto es, que trazaban el camino ideal que debían seguir las
instituciones en quienes debía soportarse esta actividad, como elemento esencial del proceso
formativo y de desarrollo humano, ruta que algunas veces se ha intentado seguir, pero que
otras no ha sido hollada”. (* Documentos de la clase de la asignatura “Teoría del Turismo”,
 32

primer semestre de la Maestría en Planificación y Gestión del Turismo. Universidad

Externado de Colombia 2013)

No obstante, (Valencia, 2008) lo ubica en 1825 con la expedición del Decreto 233, “Por medio
del cual se conceden exenciones de impuesto y de servicio militar a los posaderos y mesoneros que
establecieran sus locales <<para abrigo y comodidad de los transeúntes en los caminos públicos o
nacionales y márgenes de los ríos navegables>>”, expedida por el General Santander, en ejercicio de
la presidencia de la república, nace de esta forma, la primera norma de fomento hotelero en el país (p.
53).

La información aquí recogida, es tomada en su mayor parte, del libro “Cronología básica para una
historia del turismo colombiano”, de la autoría del Arquitecto Jorge Valencia Caro (2008). La
conectividad entre las ciudades es un hecho a destacarse en la conformación y desarrollo de una
nación, es así como en 1871, se expide la Ley 69 en donde se dispone la construcción de un ferrocarril
que uniera a Bogotá con el Mar Caribe. De igual forma, las comunicaciones; entonces, se inaugura la
primera línea telefónica en 1881 y en 1884 el tranvía de mulas que inicia en Bogotá. En 1924 se
promulga la Ley 45 que establece exenciones de impuestos a turistas y barcos de turismo que lleguen a
puertos de la Republica. En 1926 se oficializa el carnaval de Blancos y Negros. En 1930, se crea la
Oficina de Alojamiento e Información con el fin de atender turistas (Valencia 2008, p. 71-117),
primera aproximación a lo que años más tarde sería el Registro Nacional de Turismo.

En el año 1931, se expide la Ley 72 que ordena el pago de quince días de vacaciones a los
empleados oficiales. Esta ley fue modificada en 1934 por la Ley 10, ampliando dicho reconocimiento
a todos los trabajadores particulares. Enrique Olaya Herrera expide la Ley 86, por medio de la cual se
fomenta el turismo en el territorio. Se crea el Servicio Oficial de Turismo como dependencia del
Ministerio de Industria, dando inicio a la acción del estado en la gestión del turismo. Igualmente, se
expide el Decreto 1707 de 1931 que señala, entre otras cosas, >>…defensa de la industria hotelera e
incremento del turismo…>> (Valencia 2008, p. 118).

La Ley 64 de 1938 otorga incentivos aduaneros a las sociedades anónimas que inviertan en
equipos para la hotelería. Esta misma ley, promulga que la Nación apoya la constitución de hoteles
modernos en las capitales, en lugares de turismo y otras ciudades importantes. En 1943 se promulga la
Ley 48, sobre fomento del turismo, en donde en su artículo 1°, crea la Dirección General de Turismo.
La creación de la Corporación Nacional de Turismo CNT, es producto de la reforma administrativa de
 33

1968, con la expedición del Decreto Ley 2700. En el mismo año, se expide la Ley 60, por la cual se
establecen estímulos a la industria del turismo, posteriormente, en 1996 se expide la Ley 300 o Ley
General de Turismo que deroga la Ley 60 de 1968 y que a la fecha sigue vigente (Valencia 2008, p.
131-267). En el 2003, se expide el Decreto 2755, que estimula la construcción y/o ampliación y
remodelación de los establecimientos hoteleros, otorgándoles hasta 30 años de exención tributaria por
servicios hoteleros.

El Fondo de Inversiones Turísticas FITUR, es creado, según el Acuerdo 017 de octubre de 1969,
cuya finalidad es financiar los proyectos en infraestructura y fomento del turismo. En 1973, la Ley 71
faculta al presidente para dictar normas sobre el fomento y la recreación popular. Así, en 1974 por
medio del Decreto 1250 crea PROSOCIAL, como empresa industrial y comercial del Estado, cuya
función principal es promover y financiar programas de vacaciones a los trabajadores asalariados o
independientes. Con el Decreto 01 de 2001, se liquida PROSOCIAL (Valencia 2008, p. 189-227).

Finalmente, en 1996 se sanciona la Ley 300 o Ley General de Turismo, que reconoce el turismo
como una industria esencial para el desarrollo del país y las diferentes unidades territoriales. Esta ley,
es modificada por la Ley 1101 de 2006 que revive el Viceministerio de Turismo, incluye nuevos
aportantes de la contribución parafiscal y se crea el impuesto con destino al turismo, que recae sobre
los extranjeros que visitan el país (Valencia 2008, p. 288). Lo anterior, obligaría a incluir al turismo
dentro de las políticas de Estado en las naciones menos desarrolladas; situación que no es ajena en el
caso colombiano (Ilustración 10).

Ilustración 9: Programas y proyectos de inversión nacional.

Ilustración 10: Turismo en el Banco de Proyectos.

 34

Realización propia a partir de la página WEB del DNP.

Las líneas “punteadas”, simbolizan las políticas y/o actividades en donde de acuerdo con los
Objetivos del Milenio, los gobiernos deberán enfocar sus compromisos de desarrollo sostenible para
erradicar la pobreza. Esta estructura, contiene las metas universales y de Colombia para el desarrollo
de dichos objetivos, a saber:

Metas universales

 Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean
inferiores a un dólar por día.
 Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padezcan hambre.
Metas Colombia

 Reducir de 53,8 a 28,5% el porcentaje de personas en pobreza.

 Reducir de 20,4 a 8,8% el porcentaje de personas que vive en pobreza extrema.
 Reducir de 2,8 a 1,5% el porcentaje de personas que vive con menos de un dólar diario.
 Reducir de 10 a 3,0% los niños menores de 5 años con peso inferior al normal.

 Reducir de 17 a 7,5% las personas que están por debajo del consumo de energía mínima
alimentaria (Orozco 2006).

Una vez cumplido el plazo para la realización de dichas metas, Colombia muestra
significativas mejoras en el cumplimiento de las metas propuestas. El documento Objetivos
 35

de desarrollo del Milenio Informe 2015 (PNUD. 2015), indica que en el país: En pobreza en
2014, la tasa de pobreza era de 28,5% y la de pobreza extrema 8,1%, es decir, la mitad de los
niveles al inicio del siglo. Los niveles de asistencia escolar superan el 100% desde comienzos
del milenio. Además, la participación de la mujer en los ámbitos político y laboral ha revelado
importantes avances respecto a una década atrás; la mortalidad infantil se ha reducido a cerca
de la mitad en los últimos 13 años, al tiempo que las muertes por causa del VIH/SIDA se han
reducido; y 3 de los 4 indicadores de avance asociados a la protección del medio ambiente
superan el 90%. (PNUD. 2015, p. 9)

No obstante lo anterior, el mismo documento advierte de la enorme brecha de pobreza

entre zonas urbanas y rurales, pues “departamentos como el Chocó, el Cauca y La Guajira –
departamentos con grandes poblaciones Afro-descendientes e indígenas – tienen tasas de
pobreza superiores al 50%, cinco veces la tasa que encontramos en Bogotá” (PNUD. 2015, p.
10), es decir, “[l]a pobreza se concentra en las regiones del Pacífico y del Caribe, (…)”;
donde se ubica el municipio foco de estudio.

3.2. Planes Nacionales de Desarrollo - PND

Son la base de las políticas gubernamentales en Colombia. Contienen las propuestas de gestión
durante los cuatro años de gobierno. Estos marcan los derroteros y acciones que se deben seguir y
ejecutar en materia económica y política públicas.

Los PND 2006-2014, que abarcan el periodo de estudio, se enfocaron en estrategias básicas
encaminadas a la internacionalización de la economía, centradas en infraestructura social, expansión
educativa, salud, vivienda, ciencia y tecnología; todo orientado a la descentralización del poder
público. Fundamentalmente se consideraron estrategias como la reactivación de la producción, basada
en las exportaciones, adecuación de la estructura política para consolidar el desarrollo social y la paz,
aspectos fundamentales para mejorar la competitividad regional.

Esta estrategia en materia de competitividad, se dirigió a la eliminación de trámites y la

coordinación e impulso de iniciativas como la conectividad, la propiedad intelectual y la
biotecnología. La expedición de políticas sectoriales en materia turística, como la Política de
Competitividad Turística, Turismo y Artesanías, Turismo y Cultura, Mercadeo y Promoción,
 36

Desarrollo del Turismo Comunitario, Ecoturismo, Calidad Turística, Plan de Seguridad, Plan
Indicativo de Formación y Asistencia Técnica en Planificación del Turismo, ayudaron en la
consecución de dicha estrategia, a nivel regional como nacional. Todas estas iniciativas y estrategias,
conllevan al crecimiento sostenible y competitivo que hacen más atractivo al país, consolidando la
estrategia de hacer de Colombia un destino de talla mundial.

Los resultados en estos planes, son un buen indicador de la eficacia en la aplicación de las
políticas públicas, ya que éstas, responden a objetivos y estrategias contenido en los mismos, pero
también, a factores endógenos y exógenos del orden económico, político y social. Es así, que las
acciones contempladas en dichas políticas, indudablemente afectan la productividad, variable de gran
incidencia en el proceso de mejoramiento de la competitividad. Es importante resaltar, que en materia
de competitividad turística, los PND, contemplaron acciones en i) promoción, ii) descentralización, iii)
planificación, iv) fomento, v) captación de divisas, vi) mejores mercados, vii) incentivos, viii)
inversión, ix) capacitación y x) conectividad, para garantizar el acceso a las regiones más apartadas y
vulnerables del país, y al mejoramiento de las regiones mejor establecidas.

En el anexo (B), se recogen los aportes más significativos de los planes nacionales de desarrollo,
en materia de competitividad y turismo dirigidos a fortalecer la competitividad de la actividad. Se
exponen los objetivos generales especialmente en el campo social encaminado a mejorar la actividad
turística que se han propuesto en los planes de desarrollo expedidos por los distintos gobiernos, las
estrategias en competitividad y políticas turísticas entre los años 2006 – 2014; así como sus resultados.

En materia turística, se crean incentivos a la inversión a través de las zonas francas turísticas, para
fomentar y promover la prestación de servicios turísticos, destinados al turismo receptivo y, en forma
accesoria, al turismo nacional, se inicia un estudio de la competitividad del sector, el cual llevaría a la
creación de los CLUSTERS REGIONALES, donde se aplicarían los convenios de competitividad,
instrumento para operativizar las políticas sectoriales turísticas. El fomento a la promoción como
factor de desarrollo para aquellas regiones del país que gozan de vocación turística y muy
especialmente de los distritos turísticos de Cartagena, Santa Marta, y el archipiélago de San Andrés y
Providencia. Igualmente, una revisión del sistema legal regulatorio, para simplificar los trámites y
requisitos para la creación de empresas turísticas, la mejora de la seguridad en las carreteras del país,
incentivando el turismo doméstico, el apoyo con instrumentos financieros diseñados para las
Mipymes, segmento donde se encuentra el mayor porcentaje de los prestadores de servicios turísticos,
estímulos a la renovación de centros históricos y el patrimonio cultural de las ciudades, que promovió
 37

la recuperación del patrimonio cultural e histórico de Cartagena de Indias, e incentivos a la

construcción de nuevos hoteles y remodelación de los ya existentes, que los deja exentos de pago en la
renta por servicios hoteleros, hasta por 30 años. Igualmente, se fortalece la institucionalidad y la
gestión pública del turismo a nivel nacional y regional, para mejorar la calidad de los servicios y
destinos turísticos, promoviendo la formalización empresarial y fortaleciendo las habilidades y
competencias del talento humano en función de las necesidades de la demanda turística y la
generación de empleo.

Se expiden las políticas sectoriales, reconociendo que el turismo como actividad transversal a los
otros sectores, necesariamente debe estar contemplado en estas políticas económicas, por lo que se
finaliza exponiendo que en general, los PND vislumbran supuestos en inversión y mejoras en
infraestructura, medio ambiente, telecomunicaciones, educación, seguridad y agricultura, tendientes a
mejorar la competitividad del país.

3.3. Políticas Sectoriales Turísticas

Las acciones contempladas en los Planes Nacionales de Desarrollo – PND, establecidos por el
artículo 339 de la Constitución Política de Colombia, entre los años 2006 a 2014, e innumerables
decretos y resoluciones que reglamentan la actividad turística en el país, finalizando con la Ley 1558
de 2012 y el Decreto 1074 de 2015 que recopila toda la literatura jurídica del sector comercio,
industria y turismo, se concretó en los Planes Sectoriales de Turismo.

A partir de la Ley 300 de 1996, se expiden las políticas públicas sectoriales en materia turística.
Así, en el año 2003 se expide el Plan de Seguridad Turística; en el 2009 el Plan Indicativo de
Formación Turística; en el mismo año se expide la Política de Competitividad Turística y en el 2016,
en cumplimiento del artículo 69 de la Ley 300, se expide la Política de Calidad Turística. Los
objetivos y estrategias de estas políticas para mejorar la competitividad son:

3.3.1. En calidad turística

La calidad es un factor indispensable en el mejoramiento de la competitividad de un servicio. Así,

el Gobierno en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 300 de 1996, creo las Unidades Sectoriales de
Normalización en cada uno de los subsectores del turismo para el mejoramiento de la calidad en la
prestación de los servicios. Los objetivos de la Política Calidad Turística, están encaminados a
promover los procesos de normalización, de certificación en calidad, de propiciar la excelencia en el
 38

sector turístico, fomentar y promover entre los actores externos al sector, una cultura de consumo de
servicios turísticos de calidad. Actualmente, el sector turístico cuenta con Normas Técnicas Sectoriales
que orientan la gestión de los procesos productivos, para certificar las empresas de servicios y de
competencias del talento humano: 10 para Alojamiento y Hospedaje, 13 para Agencias de Viajes, 10
para Restaurantes, 9 para Guías profesionales de turismo y 2 para Tiempo Compartido (Acoltés -
MinCIT 2008). Hasta el año 2007, año de inicio del periodo de estudio, la certificación en normas de
calidad turística, fueron de carácter voluntario, sólo hasta la expedición de la Ley 1558 de 2012, en su
artículo 5° hace obligatorio la certificación relacionada con las actividades del denominado turismo de
aventura y sostenibilidad turística. (Alianza de Pacifico, s/f, p 18)

Ilustración 11: Línea base indicador de calidad Colombia y Cartagena

La línea base indica que el comportamiento promedio a nivel regional es mejor que a nivel
nacional, en términos de certificados frente al número de inscritos activos en el RNT.

Ilustración 12: Certificados en Calidad Turística a 2007.

 39

Sin embargo, una comparación simple indica que en Colombia, hasta el año 2007 de los 4.448
prestadores de servicios turísticos inscritos activos en el RNT, el 10,8%, contaba con certificación en
calidad turística y en Cartagena, el 16,2% de los 272 prestadores se encontraban certificados
(Ilustración 12), razón por la cual, una de las estrategias de la Política de Competitividad Turística fue
el “apoyo técnico a los prestadores para que se certifiquen en calidad turística bajo las normas técnicas
sectoriales respectivas” (p. 13). De igual forma, dentro de los objetivos específicos del Plan Sectorial
de Turismo 2011 – 2014, se contempla mejorar la calidad de los servicios y destinos turísticos, como
estrategia para fomentar la cultura de excelencia y de la exigencia de la calidad en la prestación de
servicios turísticos (p. 24). El diagnóstico indica que la certificación en calidad turística hasta el 2007,
no creció al mismo ritmo que las unidades productoras en el sector, no obstante que la producción de
normas es prolifera y abundante en el país. (Ilustración 12)

Para los Guías de Turismo, actor que redunda en el mejoramiento de la calidad y la

competitividad turística, existen diez (10) Normas Sectoriales. Sin embargo, este tipo de prestador,
solo cumplió con el proceso de certificación hasta el año 2010. A nivel nacional, esta unidad
productiva inicia el periodo de estudio (2007), con el 12,2% del total de Guías inscritos activos en el
RNT. El comportamiento en Cartagena inicia el periodo con el 9,2% de certificados frente al total de
inscritos activos a nivel regional.
 40

3.3.2. En seguridad

La seguridad es comprendida como una necesidad que se expresa de manera inherente al principio
de libertad, que es reconocido como parte de la dignidad humana. (Seguridad: Reto competitivo de
Colombia, 2009, p. 8) La Asamblea General de Estados Miembros de la (ONU, 1948), la reconoce
como un derecho del turista, al resaltar que: “Toda persona tiene derecho a circular libremente y a
elegir su residencia en el territorio de un Estado. Toda persona tiene derecho a salir de cualquier país,
incluso del propio, y a regresar a su país”. (Seguridad: Reto competitivo de Colombia, 2009, p. 8);
declaración que en turismo, actividad asociada a la libertad de movimiento que involucra los actores
involucrados en el espacio turístico, es el orientador de sus manifestaciones (p, 8). “Las condiciones de
seguridad asociadas a actividades delictivas inciden negativamente en la competitividad de los
departamentos de Colombia. Su impacto se da sobre los factores de producción y la eficiencia
económica, y sobre la convivencia y la institucionalidad” Ramírez, Parra-Peña, González y Corredor
(2014)

Tiene varios componentes entre los que se cuenta el número de efectivos asignados al turismo,
investigaciones por incumplimiento a las normas, campañas de sensibilización y formalización
dirigido a los prestadores de servicios turísticos y empresarios del turismo, procedimientos de
protección al consumidor turístico, procesos de inscripción y actualización del Registro Nacional de
Turismo, mecanismos de sensibilización orientados por la Policía de Turismo para aspectos de
seguridad en la prestación y operación de los servicios turísticos, apertura de investigaciones por
infracción o incumplimiento a los servicios ofrecidos por los operadores turísticos, así como el
establecimiento de Puntos de Información Turísticas PIT., y, cuidado y conservación de los atractivos
turísticos, entre otras acciones para garantizar el desplazamiento y estadía en el lugar de vacaciones
(Plan de Seguridad Turística, 2003).

En el 2003 la Policía Nacional contaba con más de 80.000 efectivos, de los cuales 470
correspondían a la Policía de Turismo, distribuidos en las 40 seccionales a través del territorio
colombiano. De esos, 16% estaban asignados a la Unidad de Cartagena, quedando por debajo de
Bogotá que comprendía el 18%, pero mejor que ciudades como Medellín (8%), Cali (5%) y San
Andrés (3%) del total de efectivos de la policía asignados al turismo.

Ilustración 13: Número de efectivos asignados al turismo.

 41

Partiendo de esa base, la Policía Nacional consideró que para cumplir efectivamente sus
servicios, el total de efectivos sería de 1.646 a nivel nacional, además de 496 auxiliares bachilleres,
135 en Cartagena y 116 en Bogotá (Plan de Seguridad 2003, p. 57).

Ilustración 14: Número "IDEAL" de efectivos para el turismo.

En el primer caso (Ilustración 13), las ciudades seleccionadas representan el 34,7% del total de
efectivos asignados al turismo; mientras que en el segundo caso (Ilustración 14), representan sólo
15,2%, lo que hace más equitativo la asignación, y mejora la seguridad en otras regiones.

3.3.3. Sensibilización a PST

Campañas de sensibilización y formalización dirigida a los prestadores de servicios turísticos y

empresarios turísticos, es otro de los factores que ayudan en la seguridad turística. (Plan de Seguridad
Turística, 2003) Uno de los nueve principios generales de la industria turística consagrado en la Ley
300 de 1996 - Ley General de Turismo, es la protección al consumidor, que establece que “con miras
al cabal desarrollo del turismo, el consumidor o usuario de los servicios turísticos será objeto de
protección específica por parte de la entidades públicas y privadas”. (Título I, Disposiciones y
Principios Generales) Es así, que una de las funciones asignadas al Viceministerio de Turismo es la de
disciplinar el mercado a través de mecanismos de vigilancia y control a los prestadores de servicios
turísticos. (http://www.mincit.gov.co/minturismo/publicaciones.php?id=15846)
 42

Así, entre el 2007 y 2008, se adelantaron 5.145 investigaciones a prestadores de servicios

turísticos del país (Plan de Seguridad Turística, 2003, p. 65). Las investigaciones se originan
principalmente por “incumplimiento de las obligaciones frente a las autoridades de turismo”; y por
“incumplimiento de servicios ofrecidos”. (Plan de Seguridad Turística, 2003, p. 65) El tipo de
prestador con mayor porcentaje de investigaciones, son las agencias de viajes, seguido por los
establecimientos de alojamiento y hospedaje (Ver Ilustración 15)

Ilustración 15: Investigaciones de acuerdo con el Decreto 1075 de 1997.

La relación número de investigados frente al total de prestadores activos, muestra que una de cada
dos unidades productoras en el sector, está infringiendo lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 1075
de 1997. Estas, y acciones en sensibilización, generación de empleo y formación y educación para
turismo, son factores que inciden positivamente en el mejoramiento de la competitividad tanto
regional como nacional.

3.3.4. En formación y educación para el turismo

“Los países necesitan una fuerza laboral educada, capacitada y comprometida, para que este
sector tenga éxito”. (Zúñiga & Castillo, 2012, p. 1), siendo este un indicador para medir la
competitividad turística de un país, utilizado por el Foro Económico Mundial (p. 1). Para Fernández
Latorre (2012), en los destinos turísticos concurren ventajas comparativas, dadas por las características
propias del destino, como recursos naturales posibilitando su devenir turístico, junto a ventajas
competitivas que configuran valor añadido al destino, como la formación y capacidad para innovar.
(Fernández Latorre 2012, p. 30)
 43

Una actividad turística competitiva requiere de una permanente labor de capacitación que mejore
las competencias del empresario, el trabajador y la sociedad civil en conjunto. (Plan Indicativo de
Formación en Turismo, 2009, p. 12) Hasta ese año, la formación en turismo se ofrecía en forma
presencial y a distancia. Para el diagnostico, se tuvo en cuenta aquellas Instituciones de Educación
Superior (IES) que a diciembre del año 2008 se encontraban registradas en el Sistema Nacional de
Información de Educación Superior (SNIES) del Ministerio de Educación Nacional, la oferta de
programas del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), entidad que brinda formación para trabajo
en sus 33 regionales y el Consejo Nacional de Acreditación. Así, de acuerdo al Consejo Nacional de
Acreditación – CNA, en el país existían 86 programas para formación de recurso humano en turismo
(Ilustración17): 34 programas en el nivel técnico profesional, 26 al tecnológico y 26 al profesional
(Plan Indicativo de Formación en Turismo, 2009).

Ilustración 16: Formación turística nacional y regional.

Cartagena y Bogotá representaban el 72,1% de la oferta nacional, con 62 programas en formación

turística. Cartagena ofrecía el 32,6% del total nacional, de esa cobertura, el nivel más ofertado era en
formación técnica profesional con el 42,9%; los otros dos niveles participaban con el 28,6%
respetivamente. (Ilustración16)

Ilustración 17: Programas de formación turística a 2008.

 44

De igual forma, en aproximadamente 29 ciudades de Colombia se ofrecieron más de 480

programas de educación continuada (Diplomados, cursos de extensión o de actualización) y no más de
ocho postgrados (Especialista, Magister o Maestría y Doctorado o PHD), con registro calificado,
relacionados directamente con la formación en turismo. (Plan Indicativo de Formación en Turismo,
2009).

Ilustración 18: Educación de postgrados y educación continuada en turismo.

De esta forma, los objetivos de las políticas sectoriales, deberán estar correlacionados con las
estrategias de los planes de desarrollo y planes sectoriales, para mejorar la competitividad turística
regional y nacional.

3.4. Planes Sectoriales de Turismo

Las acciones contempladas en los Planes Nacionales de Desarrollo – PND y las Políticas
Sectoriales para la actividad turística, se concretaron en los Planes Sectoriales de Turismo. Estos
planes establecieron sus objetivos y estrategias, de igual forma, para mejorar los factores que
fortalecen la competitividad. Así, todos contemplan acciones en calidad, seguridad, formación y
educación, infraestructura y competitividad. Sus estrategias, se dirigieron a la creación de
instrumentos para mejorar la calidad de los servicios turísticos. Se fortalecieron las unidades de
normalización conducentes a lograr la sostenibilidad de los destinos y de los productos turísticos. De
igual forma, a mejorar la competitividad de los servicios y destinos turísticos de Colombia con el fin
 45

de hacer del turismo una estrategia de desarrollo sostenible, que contribuya a la generación de empleo,
a la prosperidad de las regiones y a dinamizar el círculo virtuoso del ascenso social. (Turismo factor de
prosperidad para Colombia. 2011-2014)

En el contexto de la competitividad sistémica, los objetivos relacionados con la mejora de la

competitividad, se realizaron con la suscripción de los convenios de competitividad, que en la primera
fase se firmaron 35 convenios, y en la segunda fase 29 convenios (Plan Sectorial de Turismo 2008 -
2010). Este plan detecta en dichos convenios, deficiencias en la calidad del servicio, infraestructura e
inseguridad, pero también mejora en aspectos como la institucionalidad del turismo. (p, 25)

Entre el año 2003 y 2014, se formularon tres planes sectoriales: Turismo para un nuevo país
(2003-2006), Colombia destino turístico de talla mundial (2008-2010) y, Turismo factor de
prosperidad (2011-2014). En calidad, se enfocaron en crear, fortalecer y mejorar los estándares que
permiten al sector ofrecer servicios de alto nivel para la satisfacción del turista. En seguridad se
fortaleció la institucionalidad, al crear los Consejos de Seguridad Turística, cuyo fin, es implementar
estrategias de seguridad integral. En formación, a fortalecer las habilidades y competencias del talento
humano, incrementado una cultura turística, en coordinación con las entidades públicas y privadas que
manejan los programas de formación para el turismo. En infraestructura, se encamino a la mejora de la
conectividad de los destinos turísticos, la infraestructura hotelera, el mercadeo y el empleo.

Así, se observa que el dinamismo de un sector en constante crecimiento y desarrollo, cuyas

políticas sectoriales se encauzan al fortalecimiento de la competitividad y productividad, no sólo en el
ámbito nacional, sino en el regional, bien podría convertirse en uno de los principales actores del
crecimiento social, pero sin arriesgar los recursos naturales, sostén de la vida y el progreso humano.
 46

3.5. Política de competitividad turística en Cartagena de Indias

Cartagena, por su ubicación geográfica, enclavada en el Caribe colombiano, con atractivos

turísticos de sol y playa, historia y cultura que le han valido el reconocimiento de Patrimonio Histórico
de la Humanidad (UNESCO, 1984 (código C-285)), es, sino el mejor, si el característico caso de
estudio para evaluar los resultados de una política sectorial: la Política de Competitividad Turística.

Aunque son muchos y variados los estudios socioeconómicos hechos sobre Cartagena de Indias,
como por ejemplo: i) Diagnostico socioeconómico y del mercado de trabajo (RED ORMET), ii)
Análisis del sector turismo en Cartagena como elemento de internacionalización de la ciudad (Tesis de
grado, Universidad del Rosario), iii) Cartagena en Síntesis 2002 (Alcaldía de Cartagena), iv) Índice
Departamental de Competitividad 2013 (Consejo Privado de Competitividad), v) Diagnostico del
Transporte 2011 (Min transporte), vi) Documentos de trabajo sobre economía regional 2006: Turismo
y desarrollo en el Caribe colombiano No 79 (Banco de la Republica), vii) Estudio de prospectiva para
la industria de la hotelería 2010 (FEDESARROLLO), viii) Informe sobre calidad de vida en Cartagena
útil para el análisis de la ciudad y sus sectores 2012 (Cartagena cómo vamos), ix) Informes de
coyuntura económica regional 2002 – 2012 (BANREP-DANE) y x) Mercado laboral Cartagena 2014
(DANE); ninguno es realizado desde la perspectiva de los efectos o resultados de la implementación
de una política sectorial turística, propósito de estudio de la presente investigación.

No obstante, esos estudios más la recolección de información de fuentes primarias, son el insumo
para los siguientes capítulos de la investigación.

3.5.1. Marco legal del sector turismo en Cartagena

3.5.1.1 Planes Departamentales de Desarrollo – PDC

Las estrategias dirigidas a la competitividad en los planes departamentales se circunscriben en el

marco de las estrategias de desarrollo de los planes nacionales de desarrollo, así como en los alcances
de los objetivos de las políticas públicas sectoriales. Desde esta perspectiva, dichos planes cuentan con
un sustento institucional al construir el instrumento para materializar los objetivos y estrategias
generales. Así, las políticas, estrategias y acciones en calidad, seguridad, formación, infraestructura y
competitividad de los planes departamentales de Bolívar entre los años 2004 a 2014, fueron
estructuradas y diseñadas, conjugando lo establecido en los planes nacionales de desarrollo entre el
 47

periodo 2002 a 2014. Se observa cómo se armonizan los objetivos de las políticas sectoriales con los
objetivos y estrategias de los planes departamentales.

PDC 2004 – 2007: Este plan “vislumbró incentivar el potencial humano, social y productivo, para
mejorar la calidad de vida de los habitantes del departamento de Bolívar, reduciendo la pobreza,
ampliando las opciones y brindando las condiciones para el pleno ejercicio de la ciudadanía y el
disfrute de la existencia”. Este objetivo, se ajusta, aunque en forma temprana, al Plan Indicativo de
Formación Turística 2009. Así mismo, indica que se conformará el Consejo Departamental de
Competitividad, como un mecanismo de articulación entre la política de Ciencia y Tecnología y la
política de Competitividad, con la participación de representantes de las ZODES, productores,
academia, entidades financieras, entidades gubernamentales y de otros actores.

PDC 2008 – 2011: El Plan de Desarrollo Distrital POR UNA SOLA CARTAGENA, contempló
los objetivos estratégicos para superar la pobreza, dinamizar la educación, promover el desarrollo
sostenible y recuperar la confianza ciudadana. Así mismo, planteo Promover el Crecimiento
Económico, Incluyente, con Sostenibilidad y Competitividad (p. 21), en donde las políticas públicas
distritales promoverían la dinámica económica de la ciudad garantizando la igualdad de oportunidades
económicas a todos los ciudadanos. Ordenó la adopción Plan Distrital de Competitividad, que debería
estar enmarcado dentro del Sistema Nacional de Competitividad y contemplar las cinco estrategias
recomendadas nacionalmente: i) Desarrollo de sectores de clase mundial y nacional, ii) Salto en la
productividad y el empleo, ii) Formalización laboral y empresarial, iv) Estímulo al desarrollo de la
ciencia, la tecnología y la innovación y, v) Desarrollo de estrategias para la promoción de la
competencia y la inversión (p. 22).

PDC 2012: Este plan se enfocó en generar más y mejores oportunidades para las personas, optimizar
sus condiciones de hábitat y reducir los riesgos de desastres en el Distrito, a fin de disminuir la
pobreza y generar espacios de inclusión social, mediante la focalización de la inversión pública en las
zonas y grupos poblacionales en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad. Los objetivos se
enfocaron en: i) Promover el Desarrollo Humano y la Inclusión Social, ii) Impulsar el desarrollo
económico incluyente, iii) Mejorar las condiciones de hábitat, sustentabilidad y de riesgos y, v)
Fortalecer la Seguridad, la Convivencia, la Participación y el Buen Gobierno. (Plan de Desarrollo de
Cartagena 2012, p. 5) Así mismo, en Infraestructura se buscó gestionar el riesgo de desastres y
asegurar la calidad y cobertura de los servicios públicos domiciliarios. En sustentabilidad, la
preservación y protección del patrimonio natural y la rehabilitación de los sistemas en riesgo.
 48

PDC 2012 – 2015: Este plan crea oportunidades y condiciones sociales necesarias para superar los
factores que generan la pobreza y la exclusión social, y focaliza la inversión pública, la privada y de
organizaciones de cooperación internacional y nacional en las zonas y grupos socioeconómicos en
mayor situación de pobreza y vulnerabilidad. El plan se alinea con el Informe de las Naciones Unidas
– Agenda 21, con el fin de:

Garantizar a los cartageneros una ciudad sustentable: que haga coincidir lo

ambientalmente racional, con lo socialmente justo y económicamente viable de la ciudad
y del Distrito, para que el desarrollo satisfaga las necesidades del presente, sin afectar la
capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas (Informe Naciones unidas-
Agenda 21).

Garantizar el derecho a la seguridad ciudadana, la convivencia pacífica y las

prácticas de buen gobierno: para mejorar las condiciones integrales de seguridad en
aquellas zonas con mayores índices de criminalidad, combatir la corrupción y fortalecer la
transparencia en la función pública distrital e impulsar la eficiencia y calidad en los
servicios y productos que ofrece a la ciudadanía.

Plan Regional de Competitividad Cartagena 2008 - 2032: El objetivos del plan, es convertir a
Cartagena como el líder en la oferta de productos turísticos en Colombia y el Caribe, y epicentro del
turismo regional en el departamento de Bolívar y la región Caribe colombiano y potencializar a partir
del transporte marítimo, a Cartagena-Bolívar como el principal distrito logístico de Colombia y uno de
los tres mejores del Caribe (PRCC 2008-2032, p. 18).

Objetivos Transversales: 1. Desarrollar y Generar ambientes propicios para los negocios, la inversión
y la facilidad de crear empresas. 2) Lograr la formalización de las empresas y el empleo,
principalmente aumentando la participación de empresas PYMES en las estructuras empresariales. 3)
Promover la formación de talento humano con habilidades enfocadas en las apuestas productivas. 4)
Desarrollar el Distrito Tecnológico de Cartagena y Bolívar que integre centros de investigación y
tecnología aplicada en los sectores definidos y orientados a la excelencia (PDC 2008-2032, p. 18).

De igual forma, el Plan de Desarrollo Turístico de Cartagena 2012-2015, basado en los modelos de
competitividad turística plantea la necesidad de analizar los destinos, con un enfoque de “CLUSTER”
y cuyos objetivos son:
 49

Posicionar al departamento de Bolívar como el primer destino turístico de la región Caribe

colombiana, a través del desarrollo sostenible y competitivo del turismo como sector generador
de oportunidades e inclusión productiva para las comunidades de los municipios con vocación
turística, consolidando los productos de naturaleza e histórico–cultural en los mercados
nacional e internacional (Plan de Desarrollo Turístico de Cartagena 2012-2015, p. 463).

Los anteriores objetivos y planes estratégicos, tienen corresponsabilidad con las políticas
sectoriales turísticas y en especial, con la Política de Competitividad Turística y sus objetivos y
estrategias, en aspectos como seguridad, formación y educación, movilidad, infraestructura y la
conservación del entorno ambiental y el buen gobierno, como base de la economía y permanencia en
el tiempo del destino turístico. Finalmente, en el (Anexo C), se observa cómo se armonizan los
objetivos de las políticas sectoriales con los objetivos y estrategias de los planes departamentales. De
igual forma, el (Anexo D) relaciona Objetivos y estrategias de los planes departamentales de
desarrollo en turismo.

No obstante lo anterior, no basta lo contemplado en las políticas y planes sectoriales, para

determinar si han sido eficientes y eficaces a la hora de implementarlas y ejecutarlas en el municipio
foco de análisis, por lo que en el siguiente capítulo, se tabulará y consolidará la información cualitativa
y cuantitativa, producto de esas intervenciones.
 50

4. Resultados de la política de competitividad turística: Cartagena.

Independiente de la metodología, para evaluar una política pública, cualquiera que sea, se debe
revisar el esfuerzo, en insumos económicos y humanos, hecho por el Estado para la aplicación de los
programas que operativizan dicha intervención estatal. Así, para la realización de los siguientes
capítulos, se utiliza información principalmente procedente del Departamento Nacional de Estadística
DANE, el Observatorio del Caribe Colombiano, el Índice Departamental de Competitividad 2013,
Migración Colombia, FONTUR, la Cámara de Comercio de Cartagena, los Informes de Coyuntura
Económica Regional del Banco de la Republica, COTELCO, el Registro Nacional de Turismo RNT,
la Corporación de Turismo, el Sistema Nacional de Información de Educación Superior - SNIES y la
Alcaldía de Cartagena; así como la revisión de los Planes de Desarrollo del mismo municipio, toda
información procedente de fuentes secundarias.

De igual forma, se aplicó una entrevista semiestructurada al Alcalde del municipio y, al

representante de la Corporación de Turismo de Cartagena, así como a los representantes gremiales y
comunales en la ciudad. La finalidad de la misma fue el acopio de información sobre aspectos
relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos en los convenios de competitividad
turística, a fin de tener dos visiones de una misma realidad en el municipio foco de estudio.
Infortunadamente, a la fecha de entrega del trabajo, no se recibió repuesta alguna. Para caracterización
de empleo, formación en áreas turísticas y conocimiento de las políticas sectoriales, además de la
información suministrada por el SNIES, se realizó un sondeo a 32 hoteles, cuya condición es que
estuvieran ubicados en las áreas de mayor influencia turística, y que están dentro del programa del
beneficio económico de Renta Exenta por servicios hoteleros.

Así entonces, la correlación de objetivos, la suma de insumos asignados, representados en la

coherencia y calidad de los programas implementados, la capacitación y formación del recurso
humano, la seguridad, la calidad en la prestación del servicio entre otros factores, contribuyen a
determinar los resultados de la Política de Competitividad Turística y su reciprocidad con las otras
políticas sectoriales. Por tal razón, el desarrollo debe darse en todos los ámbitos: culturales,
económicos, educativos y de seguridad tanto ciudadana como al visitante. Es así, que en el presente
capitulo, se expondrán los resultados cuantitativos y cualitativos de la implementación de dicha
política, en Cartagena de Indias como destino turístico que se ofrece como producto de talla mundial.
 51

Los indicadores establecidos, suministran información sobre el avance de la calidad y

formalización de una parte importante de la cadena de valor en el destino turístico: la oferta. Así, y de
acuerdo “…con lo dispuesto en la ley 300 de 1996 y el Sistema Nacional de Calidad, se creó la marca
y el procedimiento de certificación en calidad turística, como factor diferenciador ante la competencia
y en los mercados”. (PCT, 2007, p. 7)

4.1. Certificación en normas técnicas sectoriales

La calidad es al turismo, lo que el agua a la tierra, si aquella no llega, la otra no es fructífera. Este
indicador, segundo objetivo específico de la Política de Competitividad Turística, muestra el
desempeño de la gestión y la calidad en la prestación del servicio en el destino. Esta certificación se
desarrolló para mejorar la prestación de los servicios turísticos fortaleciendo la calidad en los destinos
turísticos, posicionando a Colombia como un destino de calidad diferenciado y competitivo (ASISGE.
Certificación en calidad turística.) La política de competitividad turística, no señala una meta exacta a
alcanzar en el número de prestadores certificados; indica que en el fortalecimiento de la calidad y
sostenibilidad, se fortalecerá el apoyo técnico y financiero a los prestadores para que se certifiquen en
calidad turística bajo las normas sectoriales respectivas. (PCT, 2007, p. 13)

No obstante no señalar una meta, pero por estar correlacionada con la política de calidad turística,
factor fundamental en el mejoramiento de la competitividad, el resultado del indicador es efectivo, si
se observa en número de prestadores certificados, al crecer el 51% a nivel nacional entre el año uno
(1) y el año ocho (8) del periodo de estudio y el 14% en lo regional (Anexo E). Pero porcentualmente
es descendente al perder (11,6) puntos a nivel nacional y (3,1) puntos en Cartagena, frente al
porcentaje de certificados de la línea base (Ilustración 19). La razón, de acuerdo a la Resolución 0148
de 2018, es que hasta el último año de estudio (2014), la certificación no es obligatoria y, el
crecimiento del sector es superior a los certificados en normas técnicas.

Ilustración 19: Logros del indicador de calidad turística

LOGROS DEL INDICADOR DE CALIDAD TURISTICA COLOMIA
EFECTIVIDAD
Certificados PST2 2008 - 2007-->2014
Nombre del indicador Unidad de medida % alcanzado
2008 -20141 2014

Indicador de caludad Prestadores certificados 57 1.574 3,6% -11,6%

LOGROS DEL INDICADOR DE CALIDAD TURISTICA CARTAGENA

Certificados PST2 2008 -
Nombre del indicador Unidad de medida % alcanzado
2008 -20141 2014

Indicador de calidad Prestadores certificados 10 61 16,3% -3,1%

Fuente: MINCIT- GRUPO DE CALIDAD Y SEGURIDAD TURISTICA
Creacion propia, a partir del Inf orme a enero de 2015
1
Prestadores certif icaos entre 2003-2007
2
Prestadores inscritos activos en el RNT
 52

El mayor crecimiento sectorial frente al número de certificados, arroja resultados negativos en la

aplicación de la Política de Calidad Turística en lo nacional, al caer (4,2) puntos en el periodo de
estudio, siendo las Agencias de Viajes, como unidad productiva, la de menor desempeño perdiendo
(19,5) puntos porcentuales, seguida por el sector gastronómico y hotelero con (1,8) y (0,2) puntos
respectivamente. En Cartagena, la tendencia es igual, al descender (6,0) puntos como consecuencia del
comportamiento de la misma unidad productiva, que desciende (40,8) puntos porcentuales, seguida
por el sector gastronómico con (0,3) puntos, lo que hace ver que la aplicación de la política es poco
efectiva, no obstante los Guías de Turismo haber crecido (41,3) puntos; al pasar de 8,7%, al 50% de
los inscritos certificados.

Los resultados en la certificación en dichas normas frente al crecimiento del sector (40%),
presentan una tendencia descendente en el indicador de cumplimiento de certificación en normas
técnicas sectoriales, perdiendo 4,6 puntos porcentuales. (Ilustración 20)

Ilustración 20: Tendencias del indicador de calidad en Normas Técnicas Sectoriales

A nivel regional, en Cartagena esta tendencia es más acentuada en el indicador de cumplimiento

de las Normas Técnicas, incluso desde el inicio del periodo de estudio, en donde descendió de un
 53

porcentaje del 12,1% en 2007, a 8,2% en el 2010, terminando el periodo en 7,7%, presentando una
perdida 4,4 puntos porcentuales frente al crecimiento de prestadores en los mismos años que fue del
80,5% es esa ciudad.

El crecimiento sectorial en Cartagena, en número de unidades productoras, tiene varios

determinantes. El primero y más importante es el apoyo del Gobierno al sector privado, en la inversión
extranjera directa (IED) en comercio, restaurantes y hoteles (PROCOLOMBIA), que se materializa en
beneficios económicos a las nuevas y remodeladas unidades productoras, representado en la renta
exenta hasta por 30 años contemplada en el Decreto 2755 de 2003. Otra, es la alta actividad en
congresos y festivales que se ofrecen en la ciudad y que atraen un flujo contante y creciente de
visitantes y turistas. (Ilustración 21)

Ilustración 21: Llegada de viajeros a Cartagena

La tendencia es similar en Bogotá con una caída de 7,1 puntos porcentuales, Medellín con 7,3 y
Cali con 12,1. Lo anterior, indica que no han sido suficientes los esfuerzos en la implementación de la
política en términos de certificación en dichas normas, concluyendo que el segundo objetivo de la PCT
no ha sido suficientemente desarrollado. Estos resultados se observan en el anexo (F), donde se
compara otras ciudades contra Cartagena.

En entrevista, al Coordinador del Grupo de Análisis Sectorial y Registro Nacional de Turismo,

sostiene que “…esta tendencia se presenta porque al no ser de obligado cumplimiento para los
prestadores certificarse en alguna norma de calidad, se concentran en aspectos administrativos y
financieros, antes que en la calidad del servicio”. No obstante, continua; “…que a la fecha (26 de
marzo de 2015), está para sanción ministerial, una norma que “obliga” a todos los prestadores a
cumplir con lo dispuesto en la norma técnica de sostenibilidad ambiental” (A. Torres, comunicación
personal, 4 abril 2015). En la Resolución 0148 de 2015 que reglamenta el cumplimiento de las normas
 54

técnicas de calidad, se establece que para su cumplimiento, los prestadores de servicios turísticos
deberán presentar una “…, autoevaluación documentada (declaración de primera parte)” y que el
Ministerio, “pueda verificar en cualquier momento la veracidad de la información”. (Resolución 0148,
2015) Pero, es necesario que para obtener la certificación, no baste con una comunicación del
representante legal donde conste que cumple con los requisitos exigidos, sino que haya una
verificación in situ de parte de autoridad competente.

Finalmente, el Coordinador del Grupo de Promoción del Viceministerio de Turismo, sostiene que
la expedición de dicha norma, lo que busca es “crear cultura de calidad al permitir que sea el prestador
por iniciativa propia, el que decida obtener la certificación, haciéndolo más responsable con la calidad
y prestación del servicio turístico” (R. Cifuentes, comunicación personal, mayo 2015). Finalmente, en
jornadas de formalización y legislación turística, realizadas por el maestrando en municipios como
Popayán, Honda y Valledupar; los prestadores sostienen que la obligación de certificarse en normas de
calidad turística, lo que hace es encarecer el servicio porque de algún lado debe salir el costo de la
misma.

4.1.1. Alcances y logros en la certificación de hoteles

El anterior apartado, demostró que la aplicación de la política no es muy efectiva en términos

generales. Para tener un contexto más amplio, se aplica el segundo objetivo específico de la Política de
Competitividad Turística a cada una de las unidades productivas (prestadores). Así, la certificación de
hoteles en Cartagena (23), frente a la dinámica de crecimiento del mismo tipo de prestador (367), en el
periodo de estudio, demuestra que los resultados representa el 6,3% en dicha ciudad.

Ilustración 22: Comportamiento certificación de hoteles

Ciudades como Bogotá presentan una dinámica más activa, con resultados del (23%) de
certificación de hoteles, Medellín (8,0%), San Andrés (26,0%), Cartagena sólo supera a Santa Marta
(0,9%) y Cali (5,8%), frente al total de inscritos en el RNT. La dinámica de certificación de hoteles
 55

certificados en Cartagena con (5,0%), comparada con el nivel nacional, muestra mejores resultados
que Medellín (6,2%), San Andrés (3,5%), Santa Marta (1,8%) y Cali (2,4%), sólo Bogotá con (29%),
supera a Cartagena, lo que indica que la aplicación de la política a nivel regional, y específicamente en
Cartagena no es muy eficiente no obstante los recursos enfocados en el fortalecimiento de las unidades
productivas del sector en dicho municipio. El alcance en el cumplimiento de la norma para este tipo de
unidad productiva, categoriza los establecimientos de alojamiento por número de estrellas; lo que se
refleja en la competitividad turística en aspectos como “protección, seguridad y confianza que utilizan
las agencias de viajes para orientar al consumidor para que pueda tomar una decisión informada acerca
del servicio turístico, con el fin de alcanzar su satisfacción”. (NTSH 006, 2009, p. 23)

La metodología utilizada es la acumulación de establecimientos certificados en el periodo de

estudio, sobre el total de establecimientos de alojamiento activos, en el último año de estudio. Igual
formula se utiliza para calcular el porcentaje de certificados en Gastronomía. Así, la cobertura es de
9,6% a nivel nacional; 30,2% en Cartagena; 42,9% en Bogotá; 23,5% en Medellín; 0,8% en San
Andrés; 5,5% en Santa Marta y 21,3% en Cali, del total de alojamientos formalmente constituidos
respectivamente, sin contar los establecimientos que operan en la informalidad, y de acuerdo con la
misma norma, no estaría atendiendo los criterios internacionales estandarizados de procedimientos de
operación y administración, que les permite ser más competitivos (NTSH 006, 2009, p. 23). En
cualquier caso, la tendencia es descendente, y obedece, a que es más rápido el crecimiento de inscritos
por sector, que el número de categorizados. Ejemplo de lo anterior, es que en el 2007, mientras que el
acumulado de categorizados fue de 46 establecimientos; el número de alojamientos inscritos activos
era de 2.367, es decir, sólo el 2% cumplía la norma en ese año.

Ilustración 23: Alojamientos categorizados por número de estrellas.

 56

La anterior afirmación, se evidencia en los resultados de la aplicación de la norma en esta forma

de certificación, pues mientras el crecimiento sectorial entre el año 2007 y el 2014, en número de
unidades productivas a nivel nacional, creció el 27% al pasar de 2.367 unidades a 8.785, la
categorización por cinco estrellas en el mismo periodo descendió (0,5) puntos, es decir, 70 unidades
productivas estaban certificadas, lo que equivale decir, que sólo el 0,8% de los alojamientos inscritos
activos en el RNT, estaba categorizados por cinco estrellas. En cuatro y tres estrellas, solo se certifican
44 establecimientos, o sea el 0,5% de los inscritos activos respectivamente. (Ilustración 23)

En Cartagena de Indias, esta tendencia es más acentuada, ya que mientras el crecimiento sectorial
fue del 19% pasando de 71 a 377 unidades productivas, la categorización por cinco estrellas
descendió (2,9) puntos porcentuales, es decir, 10 unidades se certificaron, o lo que es lo mismo, sólo
2,7% de los alojamientos inscritos activos. En cuatro estrellas desciende (3,1) puntos, es decir, se
certifican 7 unidades, o el 1,9% de los inscritos y, por tres estrellas se certifican 4 unidades equivalente
al 1,1% de inscritos activos. (Ilustración 24) Este comportamiento, no mejora la competitividad y el
servicio turístico.

Ciudades como Bogotá, Medellín y Santa Marta, muestran un comportamiento igualmente

descendente, sólo Cali tiene un comportamiento positivo en la categorización por cinco estrellas.
(Anexo G) Este comportamiento queda demostrado en un sondeo realizado vía correo electrónico a
32 establecimientos de la ciudad, donde responden que es debido a los altos costos de implementación
de los sistemas de calidad (19%), la nula obligatoriedad de la norma por parte de los entes reguladores
(90%) y para la mayor parte de los indagados, el desconocimiento de cómo hacerlo (95%) (Ilustración
24).

Ilustración 24: Certificación en normas técnicas.

Lo anterior concuerda con el Plan de Desarrollo Turístico de Bolívar 2012, donde se observa que
el 19% de 32 establecimientos de alojamiento encuestados no cumple con ninguno de los requisitos de
 57

la norma NTSH 006; es decir, categorización para los hoteles de 1 estrella, el 22% está en el rango de
50 a 75% de cumplimiento y, ningún establecimiento cumple con el total de criterios (p. 312).

4.1.2. Alcances y logros en la certificación de agencias de viajes

La aplicación de la norma para las agencias de viajes, es muy productiva en Cartagena con el
21,9% de certificación, superando el comportamiento nacional y de ciudades como Bogotá (10%),
Medellín (14,2%) y Cali (5,2%) en el periodo de estudio. (Ilustración 26)

Ilustración 25: Comportamiento de Agencias certificadas

Comparando los resultados a nivel nacional, Cartagena (7,8%) es superada en este indicador, sólo
por Bogotá (33%) y Medellín (17,2%). El análisis por año, ratifica que el crecimiento de esta unidad
es mayor que la certificación. Así, el crecimiento sectorial nacional fue del 31,9%, al pasar de 1.285 a
4.023 agencias inscritas activas. En términos reales, la categorización creció en 266 unidades
certificadas; pero porcentualmente, se perdieron (13,3) puntos porcentuales, es decir, sólo el 16% del
total de inscripciones se encontraban certificadas al final del periodo.

En Cartagena, esta tendencia es más acentuada, pues el crecimiento sectorial fue del 33,3%,
pasando del 38 a 114 agencias inscritas. En términos reales crecieron 76 unidades, pero en términos
porcentuales descendió (29,8) puntos, o sea, el 25% estaban certificadas al final del periodo.
(Ilustración 26) Ciudades como Bogotá, presenta un comportamiento similar, al perder (19,6) puntos
porcentuales en la categorización frente al crecimiento del sector que fue del 38,9%, sumando 675
unidades inscritas.
 58

Ilustración 26: Comportamiento en la certificación de agencias 2007-2014

No obstante lo anterior, es importante tener en cuenta que la certificación puede realizarse con
normas que expide el Ministerio o por normas internacionales, o propias de las cadenas o
establecimientos, de ahí, que no necesariamente el no estar certificado signifique que no se preste
atención a la calidad. También existen programas de mejoramiento continuo que abarcan temas de
calidad.

4.1.3. Alcances y logros en la certificación de restaurantes de interés turísticos

Otro de los actores que más relevancia tiene dentro de la cadena de producción, son los
establecimientos de gastronomía, ya que junto con el alojamiento y la seguridad, son características
sensibles dentro de ella. En el análisis de resultados, Cartagena tiene resultados promedios de 8,2%,
frente al 2,9% de certificados a nivel nacional, comparativamente con el crecimiento del sector
(Ilustración 27) Medellín, Cali, Santa Marta y San Andrés no presentan restaurantes certificados.

Ilustración 27: Restaurantes certificados USNA 008

 59

El crecimiento sectorial nacional en términos reales fue de 579 nuevos restaurantes inscritos,
equivalente al 77%, pero porcentualmente la categorización, descendió el (1,3) puntos. En Cartagena,
la inscripción de nuevas unidades representó el 63% (50 establecimientos), y porcentualmente
descendió (0,2) puntos, en el periodo de estudio, corroborándose, que es más rápido el crecimiento de
sectorial en términos reales, que en número de certificados.

En la categorización por número de tenedores (3), Cartagena presenta tendencia positiva al pasar
de 6,9% al inicio del periodo (2007), a 7,6% al final del mismo (2014). Por (2) tenedores, la tendencia
es descendente al perder 0,9 puntos en el periodo (Ilustración 28). Bogotá, cuenta con 59
establecimientos certificados en la NTS USNA 007, en la USNA 008 no aparecen restaurantes
categorizados por tenedores.

Ilustración 28: Restaurantes categorizados por número de tenedores

ACUMULADO RESTAURANTES Y PORCENTAJE DE CATEGORIZADOS SEGÚN NÚMERO DE TENEDORES COLOMBIA ACUMULADO RESTAURANTES Y PORCENTAJE DE CATEGORIZADOS SEGÚN NÚMERO DE TENEDORES CARTAGENA
4,5% 800 12,0% 90
T T
4,0% O 80 O
700
2,3% T 10,0% T
3,5% A A
70
600 L L
3,0% 8,0% 2,5% 60
1,8% 1,4% 500 R R
1,5% 3,4%
E 2,1% E
2,5% 0,9% 50
1,1% S 2,9% 1,9% 1,4% S
1,4% 1,2% 400 6,0% 1,8%
T T
2,0% U 40
2,2% U
300 A A
1,5% R 4,0% 30
0,6% R
0,5% 0,3% 0,8% 200 A A
1,0% 0,4% 0,7% 0,8% 0,8% N 20 N
T 2,0%
100 T
0,5% E 10 E
1,1% 0,9% 0,7% 0,9% 0,7% 0,8% 0,8% 0,9% S 6,9% 5,7% 4,3% 6,4% 5,6% 5,3% 5,6% 7,6% S
0,0% 0 0,0% 0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

3 TENEDORES 2 TENEDORES 1 TENEDOR RESTAURANTES 3 TENEDORES 2 TENEDORES RESTAURANTES

Fuente: Viceministerio de Turismo – RNT - DCDST

Creación propia a partir de los datos suministrados por el Viceministerio de Turismo

A nivel nacional, la tendencia negativa de certificación de restaurantes, obedece a que el

crecimiento sectorial promedio a nivel nacional en número de unidades es del 23%, mientras el
promedio en cumplimiento de la norma es del (1%) entre el 2007 y el 2014. Cartagena tiene un
crecimiento del 16% unidades sector. En el cumplimiento a la norma, aunque presenta tendencias
negativas en varios años, termina el mismo periodo con un crecimiento promedio de 4,1%. (Ilustración
28)

4.1.4. Alcances y logros en la certificación de Guías de Turismo

Cuantitativamente, después del año 2010 los Guías de Turismo no actualizaron la certificación
(ver Ilustración 29), las razones, de acuerdo a información transmitida por el Coordinador de Grupo de
 60

Calidad Seguridad y Cooperación Internacional del Viceministerio de Turismo, obedece a que en ese
sector, entre el 2004 y el 2010, se realizó un proyecto en el cual se podían certificar sin incurrir en
costos, pero a partir del tercer año, deberían sufragar los gastos de actualización de la certificación,
pero no cumplieron (L. Sarmiento, comunicación personal, 4 de octubre de 2016). Posteriormente,
según la Resolución 4367 de 2013, que deroga la Resolución 4896 e 2011; en su artículo segundo,
dispone que a partir de la fecha de su publicación, los guías de turismo continúen ejerciendo la
profesión y la actividad, solamente con la inscripción en el Registro Nacional de Turismo.

Para ese año (2010), el 65,6% del total nacional se encontraban certificados. Al final del periodo,
el sector nacional creció el 37,8%, pasando de 394 a 633 Guías inscritos, y la tendencia en la
certificación, se incrementó en 12,8%, es decir, 110 nuevos Guías se certificaron. (Ilustración 29)

Ilustración 29: Guías de Turismo Certificados

Bogotá presenta un comportamiento irregular, porque aunque el crecimiento sectorial de esta

unidad productiva fue del 27,9%, al pasar de 75 a 104 unidades inscritas, la tendencia en certificados
al final del periodo, es del 0%, después de presentar crecimientos del 26% en los tres años anteriores.

ACUMULADO GUIAS DE TURISMO Y PORCENTAJE DE CERTIFICADOS BOGOTÁ

80% 72% 120

70%
66%
100 T
60%
O
T
80 A
50%
40% L
40% 60
G
30% U
40
I
20% A
0% 20 S
10%
S
75 85 92 104
0% 0
2007 2008 2009 2010
GUIAS AÑO CERTIFICADOS

En las otras ciudades, San Andrés, Cali y Medellín, no hay Guías certificados. En Bogotá, la
actualización de los Guías sólo se cumplió hasta el año 2009, alcanzando un 72% de certificados. En
Cartagena y a nivel nacional, el proceso se cumplió hasta el 2010.
 61

4.2. Seguridad Turística

La seguridad es el indicador de competitividad que revela el mejoramiento de uno de los aspectos

comparativos de los destinos turísticos. Este indicador mide, entre otros aspectos, el número de
efectivos asignados a la seguridad del destino, lo que influye en el porcentaje de delitos presentados,
pues la sola presencia de la autoridad evita la ocurrencia de la falta. “La presencia de los mismos da
tranquilidad al turista y, mejor aún, si el efectivo de seguridad habla su mismo idioma, contribuyendo
así a la información del visitante” (http://www.forodeseguridad.com/)

El Plan de Seguridad Turística (2003) considera que:

La seguridad es una de las condiciones fundamentales para el fortalecimiento de la

competitividad del turismo en Colombia, es necesario que la prioridad de la gestión del
Estado sea la de buscar los mecanismos de coordinación y de gestión que permitan articular
medidas prácticas en el tema, para que la actividad turística consolide su reactivación, se
valore su importancia socioeconómica, se garantice su calidad y se le reconozca como
factor de paz. (p.9)

Es un bien intangible que sólo se materializa en toda su dimensión cuando falla, si bien no existe
ningún lugar del mundo que ofrezca seguridad total, los problemas de seguridad son permanentes
(Inmark 2013). La seguridad es una problemática que requiere soluciones articuladas con otras
políticas e instituciones para que sus efectos se vislumbren en las comunidades receptoras del turismo
colombiano. Consientes de esto, las autoridades de turismo se “articulan con la Policía de Turismo,
unidad de la Policía Nacional encargada de brindar orientación e información a los turistas y de
promover y rescatar valores, tradiciones, sentido de pertenencia y respeto por el patrimonio cultural
del país” (p. 9). Así, se han creado los siguientes programas encaminados a suministrar información al
turista como elemento fundamental para el disfrute de estancia en el destino turístico:

 Civiplayas, cuyo objetivo es articular esfuerzos del sector público y privado para despertar
conciencia colectiva en el mejoramiento y disfrute de las playas del país.
 Quiero a mi Ciudad, explota y cultiva el sentido de pertenencia e integración, con la
comunidad y su cultura, de los ciudadanos de los municipios en los que se implementa el
programa, al tiempo que pretende adelantar labores de vigilancia y control de los atractivos
turísticos.
 62

 Las campañas de sensibilización y control para difundir, concientizar y fortalecer el

cumplimiento de las obligaciones legales del prestador de servicios turísticos entre ellas la de
disponer del Registro Nacional de Turismo, resaltando los componentes éticos
 Plan Terminales Seguros, que implementa una especial vigilancia de los lugares de elevado
tráfico de viajeros;
 Caravanas turísticas – Rutas seguras (estrategia para la reactivación del sector turismo
orientada a mejorar la seguridad de las personas durante sus desplazamientos por las carreteras
colombianas); entre otros. (Plan Estratégico de Seguridad Turística. 2003)

De igual forma, la creación de los Comités Departamentales de seguridad turística, por la Ley
1558 de 2012 (artículo 11), que reemplazan a los Consejos de Seguridad, que traslada las
competencias de liderazgo y competencias, la implementación de centros de información, como el
Observatorio de Seguridad Turística, el Informe Elaboración e implementación de Protocolos de
Seguridad turística en los destinos de San Agustín (Huila), Paisaje Cultural Cafetero (Caldas,
Quindío, Risaralda y Norte del Valle), Nuquí (Chocó) y Caño Cristales (Meta) (MINCIT –
FONTUR, 2013), son entre otros, esfuerzos por mejorar la seguridad en los destinos. El
comportamiento de este indicador se observa en los diferentes informes de competitividad que
contemplan esta variable.

Ilustración 30: Comportamiento del Pilar "Marco Regulatorio"

El Informe de Competitividad y Viajes 2013 del Foro Económico Mundial, en aspectos que
inciden en la sensación de seguridad en los destinos, ubica a Colombia, de 140 países medidos, en
el puesto 115 en seguridad, en Salud e Higiene en el 100, es decir, en estos indicadores que hacen
 63

parte del pilar “Marco Regulatorio”, pierde posiciones frente a países como Ecuador que muestra
mejores resultados en este pilar (Ilustración 30), sólo en el indicador de “Normas Policiales”,
aunque pierde tres posiciones más que Ecuador, queda mejor ubicada, puesto 56.

4.2.4. Alcances y logros en número de efectivos para turismo

En la versión actualizada del año 2009 del Plan de Seguridad Turística; entre el 2003 y el 2009, el
incremento fue de 211 efectivos a nivel nacional. Cartagena disminuyó en cuatro (4) y Bogotá en uno
(1), siendo superadas por departamentos como el Choco que tuvo incrementos del 300%, al pasar de 5
efectivos en 2003 a 21 en 2009. En el cumplimiento de la meta “ideal”, la diferencia fue de 629
efectivos, es decir, la tendencia en este indicador es negativa; el mismo comportamiento tuvo
Cartagena y Bogotá, siendo más acentuado en el municipio foco de análisis. (Plan de Seguridad 2009,
versión actualizada)

Ilustración 31: Comportamiento del indicador de seguridad – número de efectivos.

Por falta de información no se puede comprobar el número de efectivos asignados a partir del año
2010. En el 2013, por iniciativa del Viceministerio de Turismo y FONTUR, financiaron la
“Elaboración e implementación de Protocolos de Seguridad turística en los destinos de San Agustín
(Huila), Paisaje Cultural Cafetero (Caldas, Quindío, Risaralda y Norte del Valle), Nuquí (Chocó) y
Caño Cristales (Meta), mejorando su competitividad y las condiciones de seguridad de los turistas
durante su permanencia o desplazamiento”, en donde se destaca la importancia de la seguridad como
aspecto fundamental de la competitividad. (Inmark 2013) En el año 2015, se inicia una nueva
actualización del Plan de Seguridad Turística.
 64

“La seguridad turística es una variable de la seguridad ciudadana y debe ser analizada como parte
de un sistema de seguridad integral pero con sus propios indicadores o ejes de trabajo” (www.
http://portal.seguridadturistica.org/) Así, aunque la presencia de delitos por modalidad no se detiene,
Cartagena presentó una tendencia favorable en los índices de mortalidad por cada 100 mil habitantes,
al pasar del 23,3% al 18,5% en el 2008. Pero a partir del año 2009 este delito se incrementó y, en el
2013 alcanzó porcentajes del 27,0% y en el 2014, llego al 29,7%. Este delito ha crecido casi a la par
con el número de habitantes/año. (COSED, Cartagena Cómo Vamos 2015, p. 9).

Ese comportamiento, puede explicarse, si se mira otros factores que hacen parte de la seguridad
que se reflejan en la calidad de las “instituciones públicas y privadas, siendo un determinante
fundamental de la competitividad”. (Consejo Privado de la Competitividad - CPD, 2013) Este
organismo en el Índice Departamental de Competitividad (IDC), que está compuesto por “81
variables, las cuales clasifican en 28 subpilares, y a su vez, los subpilares se agregan en 10 pilares,
organizados en tres factores: condiciones básicas; eficiencia, y sofisticación e innovación” (CPD,
2013, p. 13). Así, dentro del pilar “Instituciones”, que considera entre otras variables, la seguridad y
justicia, se observa que Bolívar mejora 6 posiciones entre 22 departamentos medidos, al pasar del
puesto 21 al 15, pero sigue por debajo de departamentos como Cesar, Tolima, Huila y Boyacá.

Sin embargo, en el Factor Condiciones Básicas - Pilar Instituciones y, dentro de este; el indicador
seguridad y justicia, desciende 3 puestos, tasa de homicidios 3 posiciones y tasa de secuestro 5
puestos.

Ilustración 32: comportamiento Pilar Instituciones 2013-2014

No obstante lo anterior, a la pregunta “Hola. Es seguro para los turistas ir a Colombia ¿En
específico Cartagena? ¿Seguro viajar con niños?; que aparece en la página de TripAdvisor
 65

(https://www.tripadvisor.co), se leen los siguientes comentarios, que dejan ver que la percepción del
visitante es muy buena:

“…, por mi experiencia (viajé solo durante enero por varias ciudades de Colombia) es muy
seguro. Obviamente hay delincuencia y siempre te conviene preguntar a los locales si hay
alguna zona para evitar, pero personalmente no tuve ninguna mala experiencia al respecto. En
Cartagena, sobre todo, dentro de la ciudad amurallada es ultra seguro, hay muchos restaurantes
y hospedajes costosos, por lo que se interesan mucho por brindar seguridad. Así que tranquilo,
a disfrutar! (AlmanArg, Buenos Aires, Argentina)

“Cuando menos Cartagena que es donde he estado de vacaciones muy recientemente, es muy
seguro. Es una ciudad muy segura, se puede caminar con tranquilidad a todas horas. Yo diría
que es un buen destino para viajar con niños, pues había muchos turistas con niños de todas las
edades, incluso bebes. (Lpo1987, Lima, Perú)

La Organización Mundial del Turismo define la seguridad turística como la protección de la vida, de
la salud, de la integridad física, psicológica y económica de los visitantes, prestadores de servicios y
miembros de las comunidades receptoras. (II Conferencia de Seguridad Turística de las Américas,
2013, p. 7) Así, el Plan Estratégico de Seguridad Turística (2016), define una serie de estrategias,
encaminadas al control y la prevención de los servicios que ofrecen los prestadores de servicios
turísticos; a la formalización de los mismos, a la preservación de los atractivos turísticos, a consolidar
los centros de información para orientar a los turistas, continua con el fortalecimiento de la seguridad
en las carreteras con la Rutas Turísticas Seguras y en general, a promocionar y divulgar las ventajas
comparativas del sector turístico nacional y regional.

Los lineamientos de la Política de Competitividad Turística en su aplicación, solo se cumplieron

en un 29%, pues de las 14 estrategias propuestas para cumplir con el objetivo específico tres, sólo se
cumplieron cuatro.

4.2.5. Alcances y logros en investigaciones a PST

Disciplinar el sector es tarea fundamental, para lograr el objetivo de un servicio de excelencia. Así
entonces, la apertura de investigaciones a prestadores, es componente de la seguridad turística. El
análisis de la información suministrada, arroja que en el periodo 2009 a 2014 se iniciaron 9.156
investigaciones, en su mayoría por “Incumplir las obligaciones frente a las autoridades de turismo”,
 66

78% por el (Literal e)1; de ese porcentaje, 6.613 investigaciones terminaron sin sanción, a 9 se les
canceló el RNT y se les prohibió la actividad por cinco años, a 53 se les canceló el RNT y a 418 se les
amonestó con multas entre 1 y 5 SMLMV. De igual forma, al 13% del total de investigaciones
iniciadas, se amonestó por “Operar sin el previo registro de que trata el artículo 61 de la Ley 300 de
1996” (Literal g); de ese porcentaje, 576 terminaron sin sanción y a 126 se impuso sanciones entre 10
y 50 SMLMV, el resto, fueron canceladas o anuladas.
Ilustración 33: Comportamiento de las investigaciones a PST.

El análisis de resultados de las investigaciones adelantadas a prestadores de servicios turísticos

(2009 – 2014), muestra que el crecimiento sectorial en unidades productivas fue del 66%,

Por ser la hotelería uno de los principales eslabones dentro de la cadena productiva turística, la
formalidad es un requisito fundamental para fomentar la calidad y competitividad. El análisis de la
información suministra los siguientes resultados: i) al cruzar el total de establecimientos de
alojamiento inscritos a nivel nacional, de acuerdo con CONFECAMARAS-RNT, contra el número de
investigaciones abiertas al mismo tipo de prestador; se observa que el 25% infringen el literal (e) y el
9,0% el literal (g); ii) para las agencias de viajes, el 36% y 1,0% respectivamente; iii) en el municipio
foco de análisis, el 75% de los alojamientos estarían infringiendo el literal (g); operar sin el debido
Registro Nacional de Turismo y el 17% infringen el literal (e); iv) en el caso de las agencias de viajes,
el 29% por el literal (e) y el 0,0% para el literal (g), es decir, la informalidad es menor en este tipo de
prestador (ver Ilustración 33).

Ilustración 34: Investigaciones de acuerdo con el Decreto 1075 de 1997

1 Literales contemplados en el Decreto 1075 de 1997: “Por el cual se señala el procedimiento para la imposición de
sanciones a los prestadores de servicios turísticos”. Ministerio de Desarrollo Económico, Diario Oficial No. 43.023 de 1997.
 67

Lo anterior, aunque no necesariamente la única razón, explica de alguna forma, la insuficiente

cobertura de certificación en Normas de Calidad Turística, lo que llevaría a una revisión de la Política
de Calidad Turística.

En cuanto a los programas de capacitación y sensibilización turística, hay factores como la

promoción, el contenido y el nivel de convocatoria que inciden en los resultados de la política para que
la receptividad llegue a un número significativo de empresarios en diferentes ciudades del país. Es así,
que entre el 2013 y el 2014 se realizaron 106 jornadas de sensibilización y talleres sobre formalización
y legislación turística, con la asistencia de 4.998 empresarios del sector en 100 ciudades. Dentro de
estas jornadas de sensibilización, se encuentra la campaña ESCNNA, programa dirigido a la
erradicación de la práctica sexual con menores y adolescentes, así como a la formalización del sector.

En términos porcentuales, significa que la cobertura de dichos programas fue del 15% del total de
municipios en donde de acuerdo con el Registro Nacional de Turismo, hay prestadores de servicios
turísticos - PST. En 658 municipios de los 1.038 que reporta el DANE, existen PST., lo que significa
que en el resto del país, es decir, en 380 municipios, en donde muy seguramente hay actividad
turística, ésta se estaría ofreciendo de manera informal (Datos a 2014), cobertura baja, si se considera
el esfuerzo económico hecho por la nación para fomentar la competitividad turística, ya que de
acuerdo con la información suministrada por FONTUR; entre los años 2007 y 2014, ese esfuerzo fue
de $572.721.768.206, para impulsar los factores que ayudan en la competitividad. Mientras que
solamente por la línea de Mejoramiento de la Competitividad Turística, fue de $98.653.021.839;
equivalente al 17,2%. (Ilustración 35)
 68

Ilustración 35: Gasto dirigido al mejoramiento de la competitividad Colombia.

En Cartagena de Indias, la inversión fue de $11.426.560.975, equivalente al 2,0% del total

nacional. Por la línea de Mejoramiento de la Competitividad Turística, fue $5.500.073.087, que
corresponde al 48,1% del esfuerzo regional, y al 5,6% de la misma línea a nivel nacional. En este
municipio, no se aprobaron inversiones por la línea de “Más y mejor información”, ni por el programa
de “Seguridad turística”, en este último, porque al igual que la Campaña ESCNNA, son del orden
nacional.

Ilustración 36: Gasto en mejoramiento de la competitividad turística Cartagena

Esos esfuerzos económicos, se dirigieron principalmente a impulsar la calidad, la innovación, la

información estadística, el capital humano, la promoción y comercialización y, dentro estas líneas
estratégicas, programas como adecuación de la oferta, estructura, planificación, diseño de producto,
capacitación y sensibilización turística. (Ilustración 37)
 69

Ilustración 37: Proyectos aprobados por línea estratégica - FONTUR

La línea estratégica que más impulso tuvo, es mejoramiento de la competitividad, y dentro de

esta, los programas en formación, capacitación y sensibilización turística. No obstante lo anterior, no
se encontró registro de los impactos de ese esfuerzo económico y de los programas dirigidos a mejorar
la competitividad turística, tanto a nivel nacional como regional, como por ejemplo, en número de
personas capacitadas, cuáles y cuantas infraestructuras mejoradas y construidas, cuáles y cuantos
programas de formación turística se diseñaron y donde y en qué medida, mejoraron la calidad de la
mano de obra en el sector; es decir, la nación desembolsa los recursos y no hace seguimiento a los
mismos. Lo anterior, sin contar el incentivo fiscal del programa de renta exenta por servicios
hoteleros, que solamente en Cartagena equivale al 16,3% del total nacional, programa del cual no se
sabe cuántos empleos ha generado.

4.3. Capacitación y formación turística

A partir de los datos del diagnóstico, se analizan los resultados de la Política de Competitividad
Turística - PCT, y la corresponsabilidad de su cuarto objetivo específico, con los del Plan indicativo de
Formación en Turismo. Además, partiendo de la Visión Sectorial 2020:

…, donde se propone que para esa fecha deberá existir un trabajo mancomunado entre el
sector público y privado, en la que el aporte de todos los actores es definitivo para la
competitividad del producto y del destino. Para ello, el recurso humano vinculado al sector
deberá tener altos niveles de calidad, su formación corresponderá con las exigencias del
mercado y será un personal bilingüe”. (Plan Indicativo de Formación en Turismo, 2009. p,
8)
 70

En cumplimiento de la anterior visión, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo expidió la

Resolución 2349 de 2011, por medio de la cual se crea el Comité de Capacitación y Formación
Turística; cuyas principales funciones (Artículo 2°), están encaminadas al mejoramiento de la calidad
académica en la formación turística. Este Comité sesionó por primera vez, el 30 de agosto de 2016.

4.3.4. Alcances y logros en capacitación y formación turística

En la aplicación del cuarto objetivo específico de la PCT, sólo se cumplieron dos de las cinco
estrategias propuestas para cumplirlo: “Impulsar la intensificación de los programas de inglés como
segunda lengua” y “Establecer alianzas público-privadas para la inversión en la capacitación y
formación de los trabajadores del sector turístico” (PCT. 2009, p. 16).

Al respecto, según la información del SNIES, el crecimiento en 29 de programas para formación

de recurso humano en turismo al año 2014, representa el 34% con referencia al año 2009, con un valor
agregado de dos nuevos niveles; especialización y maestría, lo que indica que la profesionalización del
sector ha mejorado. El nivel que más creció, fue la formación tecnológica con el 92,3% con 24
programas, seguido por la técnica profesional con 26,5% (9), el nivel profesional perdió 9 programas
equivalente al (34,6%). Los nuevos niveles, especialización representa el 3,5% (4) y maestría con el
0,9% (1), dentro del crecimiento de la oferta a 2014 y representan el 4,4% del total de programas en
formación turística ofrecidos a nivel nacional. (Ilustración 38)

Ilustración 38: Crecimiento en los programas en formación turística

Del total de programas en formación turística a nivel nacional (115), el 22,6% se ofertan en
Cartagena: de esos, el 46,2% ofrece en formación técnica profesional; 34,6% en el nivel tecnológico;
15,4% universitaria y 3,8% maestría.

I
 71

Ilustración 39: Alcances y logros en formación turística nacional y regional

Bogotá con el 36,5% supera a Cartagena, con relación a la oferta nacional en los programas
ofrecidos en formación turística (Ilustración 39). Medellín creció 4,9% con 9 programas nuevos,
Ciudades como Santa Marta, San Andrés y Cali crecieron (2,9%); (4,1%) (1,1%) respectivamente.
Santa Marta y San Andrés, sólo ofrecen programas en los niveles técnico y tecnológico. (Ilustración
39)
De acuerdo con lo anterior, y a la creación de 29 nuevos programas de formación turística
(SNIES, 2015), el indicador de gestión, capacitación para el fortalecimiento de la competitividad
turística, está cumpliendo con los estándares internacionales, y lo establecido en la Política de
Competitividad Turística. Autores como (Zúñiga y Castillo, 2012), sustentan que una fuerza laboral
bien preparada requiere incluir la gestión profesional y liderazgo, y es allí donde radica la importancia
de la participación de la educación superior. (p. 231) De igual forma, plantean que la educación
universitaria es de gran importancia para los directores, debido a que permite desarrollar mejores
habilidades para la solución de los problemas (p. 5). Así, en el año 2008, según los archivos del
Registro Nacional de Turismo, los 6.879 prestadores que actualizaron (Pregunta realizada en el
formulario de Actualización – Módulo Operativo - IO5) el Registro Nacional de Turismo, informaron
que el 39% de los gerentes tenía formación universitaria y 11% formación en postgrados, el mayor
porcentaje está en nivel tecnológico y secundario con el 45%. Infortunadamente, decisiones
administrativas no permitieron seguir evaluando este indicador. En Cartagena, la situación es muy
similar al ámbito nacional, el 48% tenía formación universitaria y 12% en postgrados, los otros niveles
representan el 38%.

Ese crecimiento en los programas, debe observase en la aceptación e impacto en la comunidad y,

para saberlo, se evalúa el número de graduados por nivel y tipo de formación. Así, del total de
programas en formación turística, el sector oficial oferta el 27%; de ese porcentaje, 42% son del nivel
 72

técnico; 39% tecnológica; 13% administraciones y los otros niveles el 6% de la oferta oficial. El sector
privado representa el 83% de la oferta total nacional en formación turística, con el 50% en tecnologías,
31% técnicas, 12% administraciones y los otros niveles 7% de la oferta (ilustración 41). El sector
oficial representa el 19% en el periodo de estudios y el sector privado el 81% del total de graduados.

En Cartagena, el sector oficial ofrece el 50% del total regional en formación turística; de ese
porcentaje, las administraciones representan el 13%; las técnicas el 25% y las tecnologías el 63%. En
el sector privado, representan el 25%; el 25% y el 38% respectivamente de los programas ofrecidos.
Ciudades como Bogotá y Medellín, presentan igual comportamiento en la concentración de los niveles
técnicos y tecnológicos.

Ilustración 40: Graduados por nivel de educación en turismo

Los anteriores resultados, concuerdan con el estudio realizado por la OMT (2009), en donde se
expone que los programas, son ofrecidos en dos modalidades esencialmente, “a distancia tradicional”,
y “presencial”; sólo desde el año 2010, se ofrecen en modalidad virtual. El mismo estudio, sostiene
que los egresados de turismo de las universidades e institutos superiores carecen de habilidades
específicas, como falta de conocimiento en idiomas incluyendo el inglés (OMT, 2009, p. 12). Para
contrarrestar esto, en el 2009, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, cumpliendo con uno de
los objetivos de la Política de Competitividad Turística; creó el programa Ispeak, cuyo objetivo es
evaluar y certificar el dominio de inglés de los residentes en Colombia, para proveer a compañías
nacionales y extranjeras, una base de datos de los colombianos que dominan el idioma, en diferentes
niveles (MINCIT, 2012). De acuerdo con los reportes del Programa de Transformación Productiva –
PTP, en las convocatorias participaron 166.000 personas, de las cuales, 104.000 diagnosticaron su
nivel de inglés virtualmente con el programa y finalmente fueron certificadas 55.000 de manera
presencial. La gran mayoría de estos usuarios se encuentra en el departamento de Cundinamarca con
 73

un (63,1%), seguido por Antioquia con (9,6%). Bolívar con un (2,1%), está por debajo de
departamentos como Valle del Cauca con (6,1%) y Sucre con (5,0%).

Ilustración 41: Certificados en bilingüismo, según departamento de residencia

La población certificada se clasifica principalmente en los niveles intermedios B1 y B2 (67,5%),

seguida del nivel básico A2 (10,6%) y luego el avanzado C1 (17,1%). Tan solo el (1,5%) de los
certificados tiene un nivel básico A1. El Registro Nacional de Personas Certificadas en Inglés, reporta
que en las 3 convocatorias realizadas entre 2009 y 2011 fueron certificadas 37.251 personas de todas
las regiones del país. De las 37.251 personas certificadas, alrededor del 60% se encuentra en los
niveles intermedio-alto o superior, que son los que se ajustan más a las necesidades de las empresas.

Finalmente, y cumpliendo con la metodología propuesta, en la aplicación del sondeo a 32 hoteles

de la ciudad de Cartagena, cuya condición es que estuvieran dentro del programa de renta exenta por
servicios hoteleros, contemplado en el decreto 2755 de 2003, se indagó por el nivel académico de sus
empleados. El resultado obtenido fue el siguiente: 2% tiene formación en maestría, 4%
especialización, 17% técnica profesional, 20% tecnología, 15% tecnología de idiomas y 5% en
Guianza turística. (Ilustración 44)
 74

Ilustración 42: Formación académica Cartagena

Para determinar la calidad y la forma de empleo en el sector turismo en Cartagena de Indias, en el

mismo sondeo se preguntó por el número total de empleados y a partir de ahí: ¿Cuántos son hombres?,
¿Cuántos son mujeres?, ¿Cuántos trabajan tiempo completo?, ¿Cuántos trabajan sólo en temporadas? y
¿Cuantos son nativos de Cartagena?

Los resultados muestran que es mayor la participación de la mujer con el 52% de la fuerza laboral
ocupada, frente al 48% de hombres. Así mismo, del total de empleados (432), el 72% son oriundos de
Cartagena y de ese porcentaje; 72% son mujeres y 67% son hombres. Del total de ocupados nativos de
la ciudad; el 92% trabaja tiempo completo, y de esos, 56% son mujeres y 52% son hombres
(Ilustración 43). Los anteriores resultados, muestran que la generación de empleo en el sector turismo
en Cartagena; está cumpliendo con el eje temático de sostenibilidad de la Política de Competitividad
Turística, y al Lineamiento de Fortalecimiento de la Gestión Integral del Destino Turístico. (PCT
2009, p. 26)

Ilustración 43: Generación de empleo en Cartagena, sector hotelero

 75

Ilustración 44: Conocimiento de las Políticas Sectoriales

De igual forma, un gran porcentaje de hoteleros, tiene poco conocimiento de las políticas públicas
sectoriales, y los que dicen conocerlas, no saben cómo funciona o se aplica. (Ilustración 44)

4.4. Ocupación hotelera regional

Para este indicador, se cita los resultados regionales de COTELCO; organismo que emite la
información desagregada por ciudad y/o departamento. Así, la ocupación promedio en el periodo de
estudio, para Cartagena fue de 53,2% (Ilustración 45)

Ilustración 45: Ocupación promedio Cartagena y Bogotá

La ilustración (45), indica que la ocupación en el destino foco de análisis, presenta una tendencia
positiva similar entre el 2008 y 2014, mientras que en Bogotá es negativa. Sin embargo, al hacer el
cruce con el número de hoteles inscritos activos por año en el RNT; se observa que Cartagena presenta
una ocupación anual del 53% y Bogotá del 60% frente a la oferta hotelera de cada ciudad.
 76

Ilustración 46: Ocupación promedio nacional

Siguiendo la metodología de la Muestra Mensual de Hoteles (DANE 2012), en donde sólo

incluyen dentro de la muestra a los establecimientos que cumplan las siguientes características: que
tengan más de 20 empleados, que las actividades correspondan a la sección H de la Clasificación
Industrial Internacional Uniforme de todas las actividades económicas (CIIU revisión 3), y que sus
actividades corresponden a los siguientes códigos 5511 (Alojamiento en hoteles) y 5513 (Alojamiento
en centros vacacionales y camping) (p, 14), arroja una ocupación nacional promedio del 52,2% año
corrido, es decir, comparativamente el comportamiento de Cartagena es similar al promedio nacional.
Las mismas características utilizadas por el DANE para establecer las muestras, se aplicaron al filtrar
del RNT el número de hoteles activos por año. (Ilustración 46)

4.5. Convenios de competitividad

Como se expuso en la introducción, para evaluar una política, en palabras de Bustelo (2001), se
valora las acciones emprendidas por los poderes públicos para abordar un problema (p. 9). Así, se
hará un análisis de los Convenios de Competitividad Turística; herramienta utilizada para
instrumentalizar la Política de Competitividad Turística. Se basan en el modelo de competitividad
sistémica, aplicado en formulación de la “Política turística para una sociedad que construye la paz” en
el año 2000. (MinComercio 2012)

La primera generación de convenios se firmó en los años 2000 - 2001, la segunda en el año 2005 y
la tercera se firmó a comienzos del año 2010 (MinComercio 2012), esta última es fundamento de la
presente investigación. Estos convenios, contemplan estrategias y acciones dirigidas a mejorar la
competitividad de los destinos turísticos, con gestiones que ayudan al mejoramiento de la prestación
del servicio. Entre el 2010 y el 2014, éstos tienen siete estrategias: Buen Gobierno, Competitividad de
 77

los destinos y productos, Conectividad, Estudios e Investigaciones, Infraestructura Turística,

Productividad Empresarial y Promoción y Mercadeo, cada estrategia tiene una o varias acciones.

Para hallar los resultados, se propone la siguiente metodología: i) Analizar cada una de las
acciones indicadas en la matriz, ii) Verificar su avance: se califica cero (0) cuando no hay avance,
fracción (0.5) cuando hay avance parcial y uno (1) cuando el avance es completo, iii) Sumatoria
puntaje de acciones cumplidas, según actividades realizadas y iv) se obtiene el porcentaje de
cumplimiento (puntaje total frente al total de actividades de la matriz). (Ilustración 47)

Ilustración 47: Histórico de cumplimiento, convenios de competitividad turística

Los resultados de instrumentar la Política de Competitividad Turística a través de los Convenios,

arroja un porcentaje promedio del 35,6% a nivel nacional en el último cuatrienio, siendo
infraestructura turística y promoción y mercadeo con el 45,7% y 51,9% respectivamente, las que más
avances han tenido. Conectividad, estudios e investigaciones, son los que menos atención y
cumplimiento tuvieron; con sólo 21,1% y 21,2% respectivamente.

Ilustración 48: Porcentaje de cumplimiento Convenios de Competitividad

 78

A nivel regional, Cartagena de Indias muestra mejor desempeño en las estrategias: conectividad
75,5%, productividad empresarial 62,5%, estudios e investigaciones 50,5% y mercadeo y promoción
con el 50,0%. La estrategia que menos cumplimiento tiene, paradójicamente, es competitividad de los
destinos y productos con 23,3%. El porcentaje total de cumplimiento a nivel regional fue del 46,2%
(Ilustración 47 y 48)

En materia de competitividad turística, Colombia ha hecho importantes esfuerzos encaminados al

fortalecimiento y aprovechamiento de las diferencias comparativas regionales. Muestra de lo anterior,
es la creación de los programas encaminados a instrumentalizar dichas políticas, dada la importancia
que este sector tiene para la economía nacional. (Bravo & Rincón 2013, p. 85) Pero por estar
enmarcados en los programas de gobiernos, y no en políticas regionales, su desempeño, en muchas
ocasiones, no responde a los lineamientos de los planes de desarrollo nacionales; sino a acciones
aisladas, que si bien recogen las necesidades regionales en materia de desarrollo competitivo, en gran
medida llegan a los mismos atractivos y/o lugares intervenidos en anteriores programas, que no
diversifican o buscan nuevos productos. Lo anterior, se refleja en los distintos reportes que miden esos
comportamientos.

4.6. Alcances y logros en el ranking mundial de competitividad

El Reporte Global de Competitividad 2014–2015, observa que Colombia recupera 5 puestos en el

ubicándose en el puesto 69 entre 144 economías evaluadas, desde el año 1 (2008) del periodo de
investigación. No obstante, desde ese mismo año, esta posición se mantuvo, a excepción de los años
2010 y 2011 donde el país recupera un puesto, para terminar en el puesto 69 del ranking de
competitividad, en el último año del periodo (2014).

Ilustración 49: Alcances del ranking de competitividad

 79

Vesga Rafael (s/f), sostiene que el emprendimiento y la innovación se realizan realmente en tres
niveles:

El nivel macro del país y el entorno, el nivel intermedio de las empresas y el nivel básico de
los individuos. El emprendimiento innovador es una actitud en las personas, una cultura y
una capacidad en las empresas y una característica del entorno competitivo en los países.
Estos tres niveles tienen que funcionar al mismo tiempo, pues cada uno de ellos se alimenta
de los demás. (Vesga Rafael s/f, p. 1)

En el factor de requerimientos básicos, el país desciende 6 puestos desde año 2007 ubicándose en
el puesto 79 en 2014; reflejándose en pilares como instituciones (-32), salud y educación primaria (-
41) puestos, factores que influyen en la competitividad de las naciones. (Ilustración 51) Lo anterior, no
obstante que los esfuerzos se han dirigidos a la “promoción internacional en competitividad para el
desarrollo turístico regional y territorial, promoción turística nacional e internacional, conectividad
competitiva y gobernanza y gestión eficiente”, que arrojaron resultados como:

Participación en 33 ferias internacionales de turismo, 13 mil citas de negocios con empresarios

de turismo, 75 viajes de familiarización con 464 empresas que impactaron 16 regiones del país
con empresarios provenientes de 48 países, 40 viajes de prensa con 102 medios internacionales
que arrojaron 2.422 publicaciones en 23 países, tres macro ruedas de negocios de turismo en las
que se realizaron más de 10 mil citas de negocios,

Y que “995 mayoristas y 150 mil agentes de viajes tienen a Colombia entre sus catálogos de turismo”.
(PROCOLOMBIA 2014)

4.7. Alcances y logros del índice de competitividad de viajes y turismo – ICVT

Este índice, que es más específico por centrarse sólo en el sector de viajes y turismo, pero al igual
que en el Reporte Global de Competitividad su comparativo es entre naciones, y mide variables
macros. Así, los resultados en este reporte, revela que el pilar “Marco Regulatorio” que contempla
indicadores como seguridad, salud e higiene, normas policiales y regulación ambiental, desciende 32
puestos entre 2007 y 2014 y, sólo el indicador priorización de estrategias de viajes y turismo gana 10
puestos, es decir, la percepción es estos parámetros no van a la par con la promoción del país.
 80

Ilustración 50: Alcances y logros en ICVT

El pilar que mide las ventajas comparativas, como la infraestructura y los precios, muestra
tendencias a la baja, y de igual forma, descuido en temas tan importantes como el transporte aéreo,
terrestre y uso de tecnologías (Ilustración 51), a pesar de que temas relacionados en esos indicadores,
se contemplan en las estrategias y acciones dentro de los convenios de competitividad. En Cartagena,
una de las estrategias en estos convenios es “Conectividad”, y dentro de ésta, hay acciones de
fortalecimiento, atracción de las rutas aéreas y modificación de las tasas aeroportuarias; pero en el
último cuatrienio, sólo se cumplió el 10,3% de lo propuesto (Ilustración 50), lo que daría lugar a una
revisión de la pertinencia de los convenios.

4.8. Alcances y logros en el ranking departamental de competitividad

Entrando más al municipio foco de análisis, los estudios de Competitividad de los departamentos
de Colombia (CEPAL 2009 – 2014), indican que Cartagena tiene avances significativos en los factores
de medición de la competitividad: salud (57); infraestructura (64) y educación (57). En el factor de
pobreza, mantuvo la cobertura inicial (50).

Ilustración 51: Alcances en los factores de competitividad en Cartagena

 81

Cartagena en la “evolución de la competitividad de los departamentos” se caracteriza por

mantener “niveles medio alto y medio bajo, con progresos relativos e inestables”, ubicándose en la
mitad del ranking departamental con una participación del 46,6 (CEPAL 2012 – 2013, p. 10), entre 29
departamento medidos. Con referencia al 2007, sigue estando por debajo de Bogotá (100); Antioquia
(79,0) y San Andrés (48,0) superando sólo a Magdalena (37,2).

4.9. Análisis del impacto del gasto sectorial en turismo

En este aparte, se mostrará cual ha sido el impacto del gasto público en el sector turismo,
utilizando un modelo de regresión, analizando si el esfuerzo fiscal produce los frutos esperados y si
vale la pena continuar destinando una buena parte del recaudo estatal en incentivar la producción y
productividad en el sector turismo. Si no se evidencia una relación sistemática entre esas dos variables,
el gasto público y el esfuerzo fiscal podrían ser cuestionados desde el punto de vista teórico como
estímulo al sector. Igualmente, la ausencia de correlación entre gasto público y productos sectoriales,
también podría indicar que la racionalidad y criterios de asignación del gasto no son apropiados para
generar los efectos teóricos esperados. En este último caso, se enfrente un problema de ineficiencia en
la administración de los recursos públicos.

Para medir la acción del Estado, se utilizan herramientas generalmente aceptadas para medir el
impacto del gasto público en el sector turismo. La técnica básica, sin ser excesivamente formal,
consiste en analizar con un nivel aceptable de probabilidad, la existencia de una correlación
sistemática entre el gasto público y la producción y productividades sectoriales. El punto de partida de
la técnica es observar mediante un diagrama de dispersión, si existe una relación sistemática, directa o
indirecta, entre el gasto público departamental en el sector turismo y el producto interno bruto
sectorial.

Para el caso del producto interno bruto sectorial se toma la información que arroja el DANE para
el sector de Hoteles, Restaurantes, Bares y Similares, medido a precios constantes de 2005, para el
período comprendido entre el 2000 y el 2015. Otra variable utilizada para medir la producción es la
ocupación hotelera departamental y el número de prestadores de servicios turísticos en cada
departamento. La productividad es medida con la proxi “productividad del empleo”, utilizando la
información de empleo sectorial departamental que suministra el DANE. Otra proxi de productividad
utilizada consiste en relaciones producto interno bruto (PIB) sectorial regional con el número de
prestadores turísticos. Para el caso del gasto público departamental sectorial se utiliza información
 82

proveniente del Fondo de Promoción Turística – FONTUR, por las líneas de Capacitación,
Competitividad, Promoción y Mercadeo e Infraestructura Turística. El resultado del recuado de la in
formación, es una base con 173 filas, que permite relacionar el gasto público departamental en turismo
con otras variables como el PIB sectorial departamental, la productividad sectorial departamental del
empleo y el número de operadores turísticos.

Se aplica una regresión lineal con el método de Mínimos Cuadrados Ordinarios, que devuelve
una ecuación de la línea que más se ajuste a los datos observados. Así por ejemplo, si existe una
relación directa entre el gasto público sectorial y el producto del mismo sector, podría reflejar un signo
positivo en la pendiente de la recta que más se ajusta a tales datos. Si esta relación es muy fuerte, de
tal forma que el gasto explique una buena proporción de las variaciones del producto sectorial, la
pendiente de la recta en mención sería tal, que explique una buena proporción de las variaciones en la
producción sectorial.

La ecuación de la recta resultante Y  a  bX , podría ser: Y  5  2 X . Este resultado estaría

indicando que si X representa el gasto público sectorial y Y el producto interno bruto sectorial, la
variación de una unidad en el gasto público generaría el doble de producción sectorial. Si esto fuera
cierto, se podría decir que el gasto público es de particular importancia para la producción y el empleo
sectoriales. Caso contrario, la ecuación: Y  5  0,001X , expresaría una sutil relación entre las
mismas variables, toda vez que la variación de una unidad en el gasto sólo explicaría el 0.1% de las
variaciones en la producción. En el extremo de la negación del modelo teórico está el caso de la
ecuación: Y  5  2 X , indicaría que una variación de una unidad en el gasto público sectorial está
relacionada con la caída de dos unidades en la producción.

4.9.1. Los resultados de las estimaciones

Como se puede observar (Ilistracion 52), la nube de puntos no muestra categóricamente que
exista una relación sistemática entre el Gasto Público Departamental y PIB sectorial. De acuerdo con
estos resultados, se deduce que el coeficiente de determinación muestra que cerca del 99.6% de las
variaciones de la producción regional del sector turismo no están explicadas por el gasto público
sectorial.
 83

Ilustración 52: Gasto público sectorial departamental frente a la producción turística departamental

De igual forma, la probabilidad asociada a la pendiente estimada en el modelo indica que no se

puede rechazar la hipótesis nula de que el parámetro (la pendiente) es igual a cero. A pesar que la
pendiente muestre un supuesto impacto importante, la probabilidad asociada a este resultado no
permite rechazar que ese impacto es nulo.

Paradojicamente, los mismos resultados fueron arrojados al aplicar el modelo teorico al gasto
publico sectorial departamental frente al número de prestadores de servicios turísticos en el
departamento (Anexo L), frente a la ocupación hotelera departamental (Anexo M) y, frente a la
ocupación (empleo) hotelera departamental (Anexo N).

No obstante lo anterior, y con salvedades, las estimaciones realizadas en esta sección muestran
sólo hechos indiciarios acerca de la inocuidad del gasto público en el sector turismo en Colombia. No
obstante, circunstancias como la omisión de variables explicativas podrían estar incidiendo en las
estadísticas que muestran los modelos. Una conclusión definitiva al respecto debe contener la
construcción de modelos completos que incluyan, no sólo al gasto público sectorial, sino también otros
 84

elementos tales como el ciclo económico local y mundial, los problemas de orden público, el nivel de
formación de los prestadores de servicios, e incluso, factores culturales que determinan el nivel de
atención al turista, entre otros muchos factores.

Asi, los datos gráficos muestran que de existir alguna relación entre el gasto público y la
producción y productividad del sector, esta no es determinante de la mayoría de las variaciones en las
variables explicadas del modelo
 85

Conclusiones

Los resultados de instrumentalizar una política, conlleva a examinar las acciones que la
materializan y hacen realidad el accionar gubernamental.

La evaluación de programas y proyectos es un tema que adquiere relevancia, dada la

necesidad de redefinir el papel del Estado en un contexto de “crisis económica
generalizada”, y de mejorar la eficacia, la eficiencia y la calidad de los servicios públicos.
(Curcio, 2007, p. 331)

Así, y de acuerdo al planteamiento del problema relacionado con la instrumentalización de la política

de competitividad turística en los destinos turísticos en general, de Cartagena de Indias en particular y
su importancia en un mercado global, cuyo producto final por sus características es “perecedero” y, al
cuestionamiento que de ese accionar gubernamental se hace; a lo largo del presente trabajo se
expuso que las políticas públicas sectoriales por si solas, no son más que una buena intención del
legislador, si no se correlacionan con otras políticas y estas a su vez, se operativizan con programas
estructurados en estrategias y acciones que ejecuten los objetivos de las mismas. A partir de ahí, se
formula la pregunta de investigación, cuyos principales resultados se sintetizan como sigue:

El esfuerzo económico, hecho por el Estado en la estrategia de mejoramiento de la competitividad

(Ver Ilustración 35), no se refleja en el posicionamiento del país en el Índice Global de
Competitividad (IGC) en el periodo de estudio. Así, de acuerdo con los resultados de la investigación,
“Colombia en 2014 registra un leve repunte y mantiene la tendencia a la recuperación desde el
descenso presentado en el año 2008”. (DNP, 2015, p. 2) En el municipio foco de análisis, los esfuerzos
del 2,0% del total nacional por esa línea de inversión, plantean una revisión en la destinación y
aprobación de los recurso aprobados, y cuál ha sido su verdadero impacto en el mejoramiento de las
ventajas comparativas regionales, así como la revisión de los impactos en la calidad de empleo en el
servicio ofrecido en el sector.

En materia de políticas sectoriales para el turismo, el país cuenta con una batería de trece (13)
políticas incluido el Plan Sectorial de Turismo 2014-2018, que le apuntan a aprovechar las ventajas
comparativas de las regiones para potenciar la competitividad de los destinos turísticos; pero de cuyo
 86

accionar no se hace seguimiento o evaluación por ninguna instancia estatal, fase esencial dentro del
ciclo de vida de las políticas públicas.

La evolución y posterior expedición de la Política de Competitividad Turística, tiene sus orígenes

en los años 90, cuando acontecimientos exógenos: como la globalización de los mercados, la
masificación de los medios de comunicación y transporte, la crisis financiera y la diversificación de
los mercados; acontecimientos endógenos, como la promulgación de la Constitución de 1991 con la
descentralización administrativa que le da más autonomía a las regiones, emplazaron la necesidad de
regular un sector cada vez más creciente y competitivo en el ámbito internacional y nacional. Los
objetivos, las metas y directrices de éstas políticas sectoriales, están dirigidos a gestionar óptimamente
las ventajas comparativas de los destinos turísticos colombianos, previendo el mejoramiento en la
calidad de los servicios, la formación de sus trabajadores, la seguridad de sus visitantes y residentes y
la preservación de los recursos naturales y culturales. Todo ese entramado de objetivos y directrices,
tiende a la preservación de los destinos en el tiempo para las futuras generaciones.

No obstante, el desconocimiento de las mismas, que arrojo el sondeo a 32 hoteles que deberían,
no solo conocerlas, sino aplicarlas, en lo concerniente a ellos, por ser beneficiarios de un programa
dirigido a la modernización de la infraestructura hotelera, los altos costos de implementación de los
sistemas de calidad, la nula obligatoriedad de la norma por parte de los entes reguladores, el
desconocimiento de cómo hacerlo y el poco acompañamiento por parte de las autoridades
correspondientes, proporcionaron resultados negativos, en una de las estrategias de la Política de
Competitividad Turística y de los objetivos específicos del Plan Sectorial de Turismo 2011– 2014: la
certificación en Normas Técnicas Sectoriales tanto a nivel nacional como regional.

Lo anterior, se refleja en este estudio, en el aumento de establecimientos en subsectores como el

de Gastronomía, Bares y Restaurantes de Interés Turístico sin ningún tipo de certificación, que aunque
presentan resultado significativo, se debe hacer un mayor esfuerzo para que este tipo de prestador
cumpla con los criterios y requisitos de las Normas Técnicas Sectoriales establecidas para mejorar la
calidad y competitividad regional, pues no se exige el cumplimiento de ninguna de Norma de Calidad
Turística al momento de la inscripción en el Registro Nacional de Turismo, situación que urge de una
revisión a dicho proceso, no solo para este tipo de prestador, sino de las agencias de viaje, alojamiento
y Guías de Turismo, actores principales en la cadena productiva y el servicio; realizando campañas
más seguidas en todo el territorio colombiano, pero en especial, en aquellas regiones turísticamente
mejor consolidadas.
 87

Así entonces, se hace necesario que el Viceministerio de Turismo reestructure los programas de
formalización sectorial, para que lleguen a aquellos “prestadores” que operan sin el cumplimiento de
los requisitos de ley, y no solamente a los formalmente establecidos, siendo más estrictos en las
sanciones acarreadas por el incumplimiento a los literales “e” y “g” contemplados en el Decreto 1075
de 1997, y hacer de esta, una herramienta efectiva para combatir la para-hotelería.

La seguridad, es uno de los principales eslabones dentro de la cadena de valor en el mercado

turístico. En Colombia, por su larga historia de violencia en todas sus manifestaciones, es un factor
muy sensible al medir la competitividad turística. La primera observación, es que ésta política data del
año 2000 con una reforma en el 2009 y que como todas las políticas sectoriales no ha sido evaluada, y
no se encuentran cifras ciertas de su accionar. El “Plan Estratégico de Seguridad Turística del año
2009: Propuesta de Actualización para el cuatrienio 2014-2018, proyectó para el 2010; 1017 efectivos,
pero al 2013, el crecimiento fue de 676 policías, es decir, 18 policías de turismo más que en el año
2009”. (Corzo, 2013, p. 97)

Así, los resultados de la evaluación del tercer objetivo de la Política de Competitividad Turística
y su correlación con el Plan de Seguridad Turística, en este renglón, es igualmente desfavorable tanto
a nivel nacional como regional, lo demuestra la baja percepción, 22%, que de la seguridad tienen de su
ciudad, representada en el elevado grado de deserción escolar, la tasa de homicidio por cada 100.000
habitantes, las riñas callejeras y la violencia intrafamiliar, entre otros temas que midió el programa
Cartagena Como Vamos 10 años. (CCV, 2015) No obstante lo anterior, el Gobierno a través del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y en cumplimiento de una de las estrategias del Plan de
Desarrollo 2014 - 2018: “Turismo para la Paz”, adelanta la actualización del Plan de Seguridad
Turística y uno de los resultados será la puesta en marcha del “Observatorio de Seguridad”.

La caída de la oferta en la formación profesional del personal que labora en el sector, se refleja en
la calidad del servicio, afectando la competitividad turística, situación que junto con el bilingüismo,
debe tener una mayor proyección en las políticas nacionales, sectoriales y departamentales; pero
estructurando programas de inmersión en el idioma inglés.

Los Convenios de Competitividad Turística, programas que operativizan la Política de

Competitividad Turística a través de acciones encaminadas a fortalecer los destinos turísticos en todos
los aspectos, son una estrategia efectiva que involucra esfuerzos nacionales, departamentales,
regionales y del sector privado. No obstante, es necesario que la presencia del Estado no se limite al
 88

desembolso de recursos y/o brindar asistencia técnica; sino a cumplir su papel de veedor sobre el
cumplimiento de dichas acciones, así como diseñar un instrumento de medición, que permita
establecer la pertinencia de los mismos.

Una de las estrategias contempladas en esos convenios, es la conectividad, que ha dado como
resultado el fortalecimiento y apertura de más rutas aéreas desde y hacia Colombia, reflejándose en la
llegada de más turistas internacionales, cuyo motivo de viaje es vacaciones, recreo y ocio. Este
indicador, también puede observarse en la ocupación hotelera, que para Cartagena ha tenido un
crecimiento sostenido del 51% en el periodo de estudio. Sin embargo, el esfuerzo de esa estrategia
aunque satisfactorio, podría mejorar los índices de ocupación, si se revisa la acción “Fortalecimiento
de las rutas aéreas internacionales hacia Cartagena”.

La aplicación del modelo teórico para explicar el impacto de la acción del Estado como se expuso
arriba, deja entrever que la nación desembolsa recursos y no hay seguimiento ni medición de los
efectos de los mismos en el sector, por lo que no se puede rechazar la hipótesis de que el gasto público
en turismo sea inocuo desde el punto de vista de la ocupación hotelera, de la generación de número de
operadores turísticos, de la generación de producto turístico y de la productividad del sector en
términos de generación de empleo. Estos resultados, serían muchas disientes, si se compara el impacto
de la acción del Estado en el sector turístico con otra actividad del sector servicios, recomendación
para futuros trabajos sobre el tema.

Finalmente, se concluye que no obstante Cartagena haberse posesionado como destino turístico
de reconocimiento mundial; los logros alcanzados no responden solamente a las acciones adelantadas
por los diferentes gobiernos, sino a la participación activa del sector privado. Sin embargo, esos
resultados son referencia para indicar las siguientes recomendaciones: i) Diseñar una metodología de
acompañamiento y seguimiento en la certificación en Normas Técnicas de Calidad Turística; ii)
Adelantar una encuesta de percepción de la seguridad turística dirigida a los turísticas, a fin de
establecer los motivos que más afectan el sector, iii) Acelerar la ejecución de los Programas de
Competitividad Turística; iv) Mejorar el proceso de verificación del avance en el cumplimiento de las
acciones establecidas para mejorar la competitividad, en los Convenios de Competitividad, diseñando
una batería de indicadores que permitan medir su efectividad; v) Establecer requisitos más estrictos y
de obligado cumplimiento para los prestadores de servicios turísticos; vi) Revisar, actualizar y evaluar
las políticas sectoriales, para hacerlas más acordes con la realidad actual del país y los mercados
internacionales; vii) Intervenir y revisar cómo se están invirtiendo los recursos dirigidos a la mejora de
 89

la competitividad y el fortalecimiento de la promoción del país; viii) Rediseñar el formulario de

actualización del Registro Nacional de Turismo, a fin de “retomar” la pregunta que permite saber el
nivel de formación de los gerentes y directivos del sector turístico y establecer mecanismos para
fortalecer la profesionalización de los mismos; ix) Iniciar una campaña de promoción y mejoramiento
de la percepción del país, aprovechando la experiencia y conocimiento de los nacionales residentes en
el exterior. Lo anterior, por cuanto un estudio realizado en el 2013 por el Observatorio de Imagen País
del CESA:

Indica que el 27% de los visitantes y prospectos extranjeros coinciden en asociar la palabra
Colombia con las drogas, el terrorismo, la inseguridad y la corrupción. Seguido de un 20%
del total de los encuestados que lo asocian con el café. Atributos como la selva, montañas,
playas, arte, cultura, gastronomía y deportes, fueron expuestos por los extranjeros. Esto
indica cómo la imagen de Colombia ha logrado explorar nuevas áreas de interés para el
visitante muy diferentes a las percepciones tradicionales. Es en estos atributos que la
estrategia de marca país debe enfocarse, ya que Colombia no puede concentrarse en
posicionamientos de carácter productivo, sino enfocarse en otros elementos que reconoce el
visitante y aún el prospecto. (http://www.cesa.edu.co/, tomado en 2015)

y, x) Establecer el caribe colombiano como eje turístico regional, aprovechando las ventajas
comparativas de su territorio, presentes en cada uno de los departamentos que lo componen y su
posicionamiento como destinos ya reconocidos en el ámbito internacional y nacional.
 90

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Anexos A: Indicadores económicos de Cartagena
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Anexos B: Alcances y logros de los PND 2006-2014

COMPETITIVIDAD Y TURISMO EN LOS PLANES DE DESARROLLO NACIONALES
Gobierno/Nombre del Plan Objetivo de la Política Turística incorporada en el Estrategia en Competitividad Estrategias de la política turística ALCANCES Y RESULTADOS
Nacional de Desarrollo Plan Nacional de Desarrollo

●Turismo reconocido internacionalmente como un ●Revisión del sistema legal regulatorio  Realización de las Caravanas
sector dinámico y altamente generador de empleo y ●Mejorar la seguridad en las carreteras Turísticas.
divisas del país  Expedición del Decreto 2755 de
●Mejorar la competitividad de los destinos y productos ●Apoyo con instrumentos financieros 2003, para la exención del pago en
turísticos, para que las regiones, aumenten la generación diseñados para las Mipymes renta por servicios hoteleros.
de ingresos por concepto de turismo ●Estímulos a la renovación de centros  Fortalecimiento de destinos y
históricos y el patrimonio cultural de las productos turísticos para el
ciudades mercado interno.
●Incentivo a la construcción de nuevos  Creación de conciencia de los
hoteles y remodelación de los ya retos para competir en el ámbito
existentes internacional.
●Construcción de parques y otros  Fomento del trabajo en equipo en
Álvaro Uribe Vélez, 2002-2006 atractivos turísticos torno a un objetivo común
Plan Nacional de Desarrollo/ Hacia un ●Capacitación y preparación de la mano  Avances en compromisos de los
Estado Comunitario (2002-2006). de obra involucrada en la prestación de actores: generación de inversión
estos servicios. interna y de conocimiento.
●Fortalecimiento a la promoción
 Diversificación de la oferta
turística colombiana.
 Identificación de los principales
retos para el desarrollo turístico y
de acciones concretas para
lograrlos.
 Programa de Posadas Turísticas.
 Expedición de políticas sectoriales
dirigidas a mejorar la
competitividad turística del país.
●La política dará un mayor énfasis al mejoramiento del 2002-2006 ●Mejoramiento, consolidación de la  Se promovió la construcción, el
producto y a la promoción nacional e internacional, en La competitividad en este competitividad, incluyendo la calidad de mejoramiento e integración de la
este último caso para la captación de más turistas con periodo, se dirigió a: los destinos y productos turísticos. infraestructura instalada, en
mayor capacidad de gasto. ●Eliminación de trámites y ●Propender por el mejoramiento de la especial en zonas donde el
●El Plan Estratégico Exportador, las Zonas Económicas coordinar in iniciativas. infraestructura turística transporte aéreo y fluvial son la
Especiales de Exportación, la Política de Turismo y los ●Coordinación del Estado ●Fortalecimiento del mercadeo, la principal alternativa de transporte
incentivos tributarios para sectores como el de software, ●Propiedad intelectual promoción y la comercialización.  Las políticas dirigidas al turismo
complementan las anteriores medidas para generar ●Agenda de conectividad ●Creación de un sistema de información se centraron en los lineamientos
Álvaro Uribe Vélez, 2006-2010 empleo. ●Biotecnología turística. del plan sectorial, consolidando
Plan Nacional de Desarrollo/ Estado ●Consolidar los procesos regionales de turismo para ●Turismo ●Mejor y mayor conexión de nuestros una oferta competitiva de la
Comunitario: disponer de una oferta de productos altamente destinos turísticos por vía aérea; industria turística para convertirla
Desarrollo para todos (2006-2010). competitivos para los mercados nacionales e ●Implementación de estímulos a la en motor de desarrollo regional.
internacionales 2006.2010 demanda y a la oferta turística,  Se estableció la implementación de
En materia de competitividad, se incluyendo la hotelería de alto nivel siete estrategias que se
creó el documento CONPES ●Educación para cimentar una cultura desarrollaron en el Plan Sectorial
3527 de 2008 “Política Nacional turística. de Turismo 2007-2010: el
de Competitividad y ●Declaración de Zonas de Desarrollo mejoramiento y consolidación de
Productividad, que planteo 15 Turístico Prioritario, incluyendo entre la competitividad, incluyendo la
planes de acción: otras, la Isla de Barú en el Distrito de calidad de los destinos y productos
 82

● sectores de clase mundial, Cartagena, algunas zonas del Golfo de turísticos; propender por el
●Salto en la productividad y el Morrosquillo en los departamentos de mejoramiento de la infraestructura
empleo Sucre y Córdoba, el frente de Playa de turística; el fortalecimiento del
● competitividad en el sector San Andrés Isla y las zonas que se mercadeo, la promoción y la
agropecuario determinen en el departamento de la comercialización; la creación de
●formalización empresarial Guajira un sistema de información
●formalización laboral turística; la búsqueda de una mejor
●ciencia, tecnología e y mayor conexión de nuestros
innovación, destinos turísticos por vía aérea; la
●educación y competencias implementación de estímulos a la
laborales, ●infraestructura de demanda y a la oferta turística,
minas y energía incluyendo la hotelería de alto
●infraestructura de logística y nivel; y la educación para cimentar
transporte, una cultura turística (p. 622).
●profundización financiera  Se emitieron las políticas
●simplificación tributaria, sectoriales en materia turística.
●TIC
●cumplimiento de contratos
●sostenibilidad ambiental como
factor de competitividad, y
●fortalecimiento institucional de
la competitividad.
Para desarrollar el potencial del turismo en todo el El Crecimiento sostenible y i) Fortalecer la institucionalidad y la  Cumplimiento de la metas en
territorio, es necesario sobrepasar algunas limitaciones competitividad, es uno de los gestión pública del turismo a nivel materia de: visitantes extranjeros,
del sector como son: (i) baja capacidad institucional pilares de este plan con siguientes nacional y regional, ii) Mejorar la ingresos de divisas por turismo
local para la formulación y ejecución de planes de ejes: calidad de los servicios y destinos  Crecimiento de la inversión
desarrollo turístico, (ii) poca oferta de productos ●innovación; turísticos y promover la formalización, extranjera en el sector comercio,
turísticos de acuerdo a las vocaciones locales o ●política de competitividad y de iii) Fortalecer las habilidades y hoteles y restaurantes.
regionales, (iii) baja calidad de servicios, poca mejoramiento de la productividad competencias del talento humano en  Mayor dinamismo en la
calificación de personal y reducida disponibilidad de ●dinamización de sectores función de las necesidades de la demanda construcción hotelera.
personal bilingüe, y (iv) insuficiente y baja calidad de la “locomotora” turística y la generación de empleo, iv)  Las estrategias claves del PND
infraestructura soporte para el turismo. Mejorar la gestión en infraestructura de tienen que ver con fortalecimiento
2014-2018 soporte y conectividad para el turismo, v) de la gestión pública territorial, la
En materia de competitividad Impulsar la inversión en el sector consolidación de sistemas
planteo lo siguientes: turístico, buscando la generación de valor ciudades, planes de consolidación
Juan Manuel Santos Calderón, 2010- Infraestructura y competitividad agregado nacional, vi) Fortalecer el y turismo como motor de
20104 estratégicas. desarrollo de productos turísticos desarrollo territorial.
Plan Nacional de Desarrollo/ Estado especializados y vii) Enfocar las
Prosperidad para todos (2010-2014).  Se diseñaron y estructuraron los
iniciativas de promoción turística por planes de desarrollo turístico en
segmentos especializados del turismo; 31 departamentos.
con las siguientes metas (Bases PND  No se impulsó de manera
2010-2015, p. 569): significativa el emprendimiento
con incentivos económicos en
temas como bio-comercio, eco-
turismo y otras actividades
productivas sostenibles.
 No se realizaron inversiones para
la educación y formación de
capital humano que incluya el
conocimiento del medio natural
para conservarlo y respetarlo.
Fuente: Elaboración propia a partir del trabajo de investigación: desarrollo y competitividad del turismo en Colombia: balance de las políticas y la gestión turística,
Quintero (2009: 33-36, 62-65) y los Planes de Desarrollo Nacional 1990-2014.
 83

Anexos C: Objetivos de la PCT vs. Objetivos, estrategias y programas de los PD de Cartagena - PDC
 84

Anexos D: Factores de mejoramiento en los Planes Sectoriales de Turismo

 85

Anexos E: Comportamiento del indicador de certificación Colombia

 86

Anexos F: Comportamiento del indicador de certificación Cartagena

 87

Anexos G: Comportamiento del indicador de certificación Colombia vs. Cartagena

 88

Anexos H: Comportamiento de certificaciones principales ciudades frente a Cartagena

 89

Anexos I: Categorizados por número de estrellas principales ciudades frente a Cartagena

 90

Anexos J: Formulario aplicado en el sondeo en Cartagena

 91

Anexos K: Tabulación sondeo aplicado en Cartagena

 92

Anexos L: Gasto público sectorial departamental frente al número de prestadores en el departamento

Esta observación es confirmada con los datos que arrojó la regresión lineal:

Resultados de la regresión Y = 49 + 1,34(X1)

Coeficiente de determinación (R2) 0,0176
R2 nos dice qué porcentaje de la variabilidad total en Y puede ser
explicada por la variable X1, en consecuencia es una medida de la
capacidad de predicción del modelo. Un R2 cercano a 1, indica una fuerte
relación entre las variables
La probabilidad asociada a la pendiente de X1 (p-valor) 0,0913
El p-valor para cada término comprueba la hipótesis nula de que el
coeficiente es igual a cero (no tiene efecto). Un p-valor bajo (< 0.05) indica
que se puede rechazar la hipótesis nula.
 93

Anexos M: Gasto público sectorial departamental frente a la ocupación hotelera departamental

Resultados de la Regresión

Resultados de la regresión Y = 45 + 0,046(X1)

Coeficiente de determinación (R2) 0,0006
R2 nos dice qué porcentaje de la variabilidad total en Y puede ser
explicada por la variable X1, en consecuencia es una medida de la
capacidad de predicción del modelo. Un R2 cercano a 1, indica una fuerte
relación entre las variables
La probabilidad asociada a la pendiente de X1 (p-valor) 0,7801
El p-valor para cada término comprueba la hipótesis nula de que el
coeficiente es igual a cero (no tiene efecto). Un p-valor bajo (< 0.05) indica
que se puede rechazar la hipótesis nula.
 94

Anexos N: Gasto público sectorial departamental frente a la ocupación (empleo) hotelera departamental

Resultados de la Regresión

Resultados de la regresión Y = 0,596 + 0,016(X1)

Coeficiente de determinación (R2) 0,0151
R2 nos dice qué porcentaje de la variabilidad total en Y puede ser
explicada por la variable X1, en consecuencia es una medida de la
capacidad de predicción del modelo. Un R2 cercano a 1, indica una fuerte
relación entre las variables
La probabilidad asociada a la pendiente de X1 (p-valor) 0,1527
El p-valor para cada término comprueba la hipótesis nula de que el coeficiente
es igual a cero (no tiene efecto). Un p-valor bajo (< 0.05) indica que se puede
rechazar la hipótesis nula.
Anexos O: Listado final de datos
LISTADO FINAL DE DATOS

PIB Hoteles, Gasto público

Ocupación hotelera Número de prestadores Productividad del empleo
restaurantes, bares y departamental en el Empleo departamental en
Año Departamento departamental DANE - de servicios turísticos en HOTELES, REST,
similares (miles de sector turismo (miles de el sector turismo
CITUR departamentales BARES Y SIMILARES
millones de pesos) millones de pesos)

2013 Guainia 9 0,20 5

2007 Vichada 13 2,39 1
2012 Vaupes 13 7,31 16,6 0
2009 Vichada 14 5,27 2
2013 Vaupes 14 10,59 1
2008 Vichada 14 12,86 1
2014 Vaupes 15 3,86 3
2008 Amazonas 17 0,43 882 7 0,019274376
2013 Vichada 17 0,50 7
2014 Vichada 18 0,11 19
2009 Amazonas 18 1,14 943 8 0,019088017
2011 Amazonas 20 1,44 1.053 17 0,018993352
2012 Amazonas 21 1,18 80,0 943 15 0,022269353
2013 Amazonas 22 1,29 905 25 0,024309392
2014 Amazonas 23 9,98 969 25 0,02373581
2013 Guaviare 28 0,20 1
2007 Arauca 59 0,02 0
2008 Arauca 59 0,36 2
2009 Arauca 61 0,36 4
2011 Arauca 67 0,49 7
2012 Arauca 69 0,28 42,3 3
2013 Arauca 73 5,53 5
2011 Putumayo 79 0,93 13
2013 Putumayo 86 0,20 12
2013 Casanare 89 0,20 69
2014 Putumayo 90 0,30 36
2007 Choco 99 0,03 264 7 0,375
2009 Caqueta 100 0,26 26,7 1.730 3 0,057803468
2008 Choco 103 0,06 333 7 0,309309309
2009 Choco 105 0,27 946 3 0,110993658
2011 Caqueta 108 0,57 33,3 832 5 0,129807692
2011 Choco 113 3,16 698 17 0,161891117
2007 San Andres 116 0,01 25,5 0
2012 Choco 117 1,35 22,1 657 18 0,178082192
2013 Caqueta 120 0,20 40,6 886 14 0,135440181
2008 San Andres 122 0,34 61,4 0
2013 Choco 124 3,75 678 17 0,182890855
2014 Choco 131 1,09 791 23 0,165613148
2011 San Andres 134 8,86 55,8 0
2007 Quindio 138 0,00 16,8 521 51 0,26487524
2012 San Andres 141 0,79 48,4 10
2008 Quindio 142 0,38 20,1 542 41 0,26199262
2009 Quindio 144 0,36 23,3 1.488 55 0,096774194
2013 San Andres 150 2,36 66,3 230
2014 San Andres 155 9,18 79,5 116
2013 Quindio 170 2,90 37,3 927 139 0,183387271
2014 Quindio 178 0,46 40,5 1.175 114 0,151489362
2008 Sucre 179 0,02 48,8 972 4 0,184156379
2009 Sucre 185 0,11 47,8 2.015 9 0,091811414
2011 La Guajira 204 0,35 996 9 0,204819277
2009 Meta 208 0,01 65,0 1.072 45 0,194029851
2013 Sucre 218 0,81 44,6 938 38 0,232409382
2008 Caldas 230 0,06 49,7 799 29 0,287859825
2013 La Guajira 230 4,46 1.101 17 0,208900999
2014 Sucre 230 11,66 42,5 1.230 30 0,18699187
2009 Caldas 234 6,73 49,2 795 14 0,294339623
2011 Cesar 237 0,04 56,8 975 12 0,243076923
2009 Risaralda 243 0,83 48,0 803 42 0,302615193
2012 Cesar 245 0,96 55,2 991 11 0,247225025
2014 La Guajira 245 1,31 1.045 13 0,234449761
2011 Caldas 250 0,71 51,5 852 55 0,29342723
2010 Risaralda 253 0,33 47,5 802 29 0,315461347
2013 Meta 255 0,75 48,2 1.016 119 0,250984252
2012 Caldas 257 1,64 43,3 943 13 0,272534464
2013 Cesar 261 0,87 53,5 1.102 28 0,236842105
2013 Caldas 269 9,55 46,8 859 65 0,313154831
2014 Meta 271 0,39 45,5 1.051 123 0,257849667
2011 Huila 272 0,08 41,7 870 24 0,312643678
2012 Risaralda 272 0,79 46,1 781 34 0,348271447
2014 Cesar 275 0,54 51,9 1.202 17 0,228785358
2007 Cauca 278 0,00 13,8 781 4 0,355953905
2014 Caldas 281 17,31 48,8 932 80 0,301502146
2012 Huila 282 1,07 41,7 775 19 0,363870968
2013 Risaralda 285 24,29 44,9 872 60 0,326834862
2008 Cauca 289 0,41 17,3 858 3 0,336829837
2009 Cauca 295 1,91 20,8 1.881 16 0,156831473
2014 Risaralda 298 0,50 46,0 853 75 0,349355217
2013 Huila 299 0,20 37,9 731 71 0,409028728
2007 Boyaca 300 0,00 32,1 580 20 0,517241379
2008 Boyaca 309 0,10 33,6 819 22 0,377289377
2010 Cauca 309 0,16 24,3 930 12 0,332258065
2014 Huila 314 0,93 42,1 1.071 53 0,29318394
2009 Boyaca 315 0,23 35,2 1.982 34 0,158930373
2011 Cauca 319 5,20 31,0 862 16 0,370069606
2012 Cauca 329 2,89 27,0 935 10 0,351871658
2011 Boyaca 338 0,63 39,3 911 62 0,371020856
2012 Boyaca 347 0,37 38,9 1.040 23 0,333653846
2008 Tolima 349 0,00 49,5 1.037 19 0,336547734
2012 Norte de Santander 349 1,15 34,6 850 23 0,410588235
2013 Cauca 349 10,97 33,7 810 30 0,430864198
2008 Magdalena 354 0,37 62,1 1.175 32 0,301276596
2009 Tolima 356 0,45 48,7 870 35 0,409195402
2009 Magdalena 359 1,33 60,2 2.466 67 0,145579886
2013 Boyaca 363 4,15 40,0 977 72 0,371545548
2014 Cauca 366 1,32 40,4 1.085 25 0,337327189
2013 Norte de Santander 368 0,49 37,2 805 75 0,457142857
2008 Nariño 370 0,02 39,3 759 6 0,487483531
2010 Tolima 371 0,06 47,9 852 28 0,435446009
2014 Boyaca 378 0,73 44,1 1.285 88 0,294163424
2009 Nariño 380 1,54 41,3 803 10 0,473225405
2011 Tolima 384 0,06 46,8 921 41 0,416938111
2014 Norte de Santander 385 1,39 42,6 799 44 0,481852315
2011 Magdalena 391 1,51 61,1 1.203 108 0,325020781
2012 Tolima 395 2,02 47,0 894 42 0,441834452
2012 Cordoba 405 5,13 53,0 785 13 0,515923567
2012 Magdalena 407 1,27 50,8 1.211 64 0,336085879
2011 Nariño 414 0,43 46,0 967 26 0,428128232
2013 Tolima 415 0,63 45,2 936 82 0,443376068
2013 Magdalena 426 1,84 46,7 1.225 349 0,347755102
2013 Cordoba 431 19,00 788 15 0,546954315
2014 Tolima 432 1,82 44,8 867 83 0,498269896
2014 Magdalena 445 2,58 56,3 1.293 226 0,344160866
2013 Nariño 455 4,31 45,7 854 75 0,532786885
2014 Cordoba 456 0,54 751 27 0,607190413
2007 Santander 458 0,02 41,3 882 58 0,519274376
2008 Santander 476 0,02 41,7 943 66 0,504772004
2014 Nariño 478 3,06 53,0 957 52 0,499477534
2009 Santander 486 0,15 42,1 897 84 0,54180602
2007 Atlantico 507 0,09 65,2 1.132 11 0,447879859
2010 Santander 508 0,01 42,5 920 82 0,552173913
2011 Santander 525 25,69 43,0 907 102 0,578831312
2008 Atlantico 528 0,18 64,0 998 13 0,529058116
2012 Santander 540 2,77 43,9 947 76 0,570221753
2009 Atlantico 543 0,44 62,7 968 11 0,560950413
2007 Cundinamarca 547 0,81 34,2 86 40 6,360465116
2007 Bolivar 551 0,00 46,5 1.012 23 0,544466403
2013 Santander 569 7,46 41,7 981 154 0,580020387
2008 Bolivar 570 2,27 47,9 862 33 0,6612529
2010 Atlantico 571 0,01 61,5 1.008 25 0,566468254
2008 Cundinamarca 573 6,30 34,2 594 24 0,964646465
2009 Bolivar 576 0,05 49,2 751 40 0,766977364
2009 Cundinamarca 589 19,73 34,5 793 69 0,742749054
2011 Atlantico 594 0,42 60,2 1.077 59 0,551532033
2014 Santander 594 26,49 45,0 901 184 0,659267481
2012 Atlantico 616 33,91 58,8 1.012 12 0,608695652
2010 Cundinamarca 622 0,02 34,9 230 38 2,704347826
2011 Bolivar 631 2,34 52,0 896 67 0,704241071
2013 Atlantico 649 2,83 58,1 1.097 49 0,591613491
2011 Cundinamarca 650 38,65 36,4 194 46 3,350515464
2012 Bolivar 657 0,91 54,5 860 35 0,763953488
2012 Cundinamarca 677 1,34 34,1 119 30 5,68907563
2014 Atlantico 687 1,08 56,3 1.019 39 0,674190383
2013 Bolivar 690 21,42 51,9 781 118 0,883482714
2014 Bolivar 723 1,38 57,4 774 119 0,934108527
2014 Cundinamarca 759 1,44 37,1 232 109 3,271551724
2007 Valle del Cauca 1.016 0,00 36,2 1.053 44 0,964862298
2008 Valle del Cauca 1.055 0,31 38,0 893 62 1,181410974
2009 Valle del Cauca 1.078 0,50 39,9 1.034 75 1,042553191
2010 Valle del Cauca 1.130 0,05 41,8 983 65 1,149542218
2011 Valle del Cauca 1.172 3,40 43,8 873 73 1,342497136
2012 Valle del Cauca 1.214 1,50 46,7 882 85 1,376417234
2013 Valle del Cauca 1.282 11,48 44,3 874 153 1,466819222
2014 Valle del Cauca 1.344 0,92 50,8 938 173 1,432835821
2007 Antioquia 1.363 0,03 56,5 1.215 83 1,1218107
2008 Antioquia 1.422 0,64 57,3 1.101 101 1,291553134
2009 Antioquia 1.456 2,17 58,1 1.067 122 1,364573571
2011 Antioquia 1.593 1,05 59,7 1.145 137 1,391266376
2012 Antioquia 1.652 1,07 59,2 1.229 136 1,344182262
2013 Antioquia 1.748 9,56 64,0 1.238 261 1,411954766
2014 Antioquia 1.837 9,33 60,8 1.186 322 1,548903879
2008 Bogotá 1.980 0,30 64,3 873 161 2,268041237
2011 Bogotá 2.227 0,53 63,1 1.195 288 1,863598326
2012 Bogotá 2.319 0,03 58.6 1.302 251 1,781105991
Fuente: DANE-GEIH-EAS
se eliminaron las omisiones de información sobre gasto departamental
Se omitió el gasto de cundinamarca 2013 por ser eviedentemente atípico