a la comunidad presente y futura sea positivo.

Para contribuir a planear esto, ese poscierre

aborda la estabilidad de las instalaciones mineras en el largo plazo, para lo que el titular
minero entrega al Estado los montos que aseguran estas condiciones. La presente guía
incorpora las mejores prácticas de cierre existentes en la región Andina. CEPAL Guía
metodológica de cierre de minas 7 Introducción La actividad minera tiene una tradición
milenaria en los países Andinos. Histórica y socialmente les ha provisto de preciados
elementos para el desarrollo social y económico. La industria minera provee de insumos
esenciales no solo para el día a día de nuestras sociedades; sino que además constituye una
fuente de ingresos sustancial para las economías de aquellos países que poseen reservas
mineras (Ericsson y Löf, 2019). Ciertamente que la contribución de la industria minera ha
significado un aporte al desarrollo de esas economías (Ericsson y Löf, 2019). Según datos del
Banco Mundial, las rentas mineras aportan al PIB de los países Andinos porcentajes relevantes:
Bolivia 3,6%, Chile 10,9%, Colombia 0,6%, Ecuador 0,2%, y el Perú 8,3% (Aguilar Cavallo, 2017;
Banco Mundial, 2020). El desarrollo de los países es entendido como “un proceso global
económico, social, cultural y político, que tiende al mejoramiento constante del bienestar de
toda la población y de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y
significativa en el desarrollo y en la distribución justa de los beneficios que de él se derivan”
(Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, Asamblea General de Naciones Unidas, resolución
41/128, de 6 de diciembre de 1986). La relevancia del desarrollo para las sociedades
contemporáneas es central, y se le considera un derecho, el que es definido como una
“facultad en una relación jurídica en la que interviene otro sujeto, con sus derechos y deberes
correlativos, para alcanzar ese desarrollo, que es el objeto de la relación jurídica” (Aguilar
Cavallo, 2017). Aún más, al derecho al desarrollo ha sido conceptualizado como un derecho
humano (ver Aguilar Cavallo, 2017), por el cual: “todo ser humano y todos los pueblos están
facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que
puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a
contribuir a ese desarrollo y a disfrutar del él. El derecho humano al desarrollo implica también
la plena realización del derecho de los pueblos a la libre determinación, que incluye, con
sujeción a las disposiciones pertinentes de ambos Pactos internacionales de derechos
humanos, el ejercicio de su derecho inalienable a la plena soberanía sobre todas sus riquezas y
recursos naturales” (art. 1, Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, Asamblea General de
Naciones Unidas). CEPAL Guía metodológica de cierre de minas 8 La minería ha experimentado
cambios económicos, culturales y sociales de la mano de la misma historia de los países donde
se desarrolla. Entre esas variaciones, la actividad minera alrededor del mundo se encuentra
cada vez más sometida a regulaciones, y las razones para esta tendencia son variadas. Por una
parte, los países persiguen promover su desarrollo basado en la sostenibilidad, lo que se hace
más evidente a partir del impulso que significó la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Medio Ambiente y Desarrollo, conocida como “Cumbre de la Tierra”, de la cual emanaron la
Declaración de Río y la Agenda 21 (Guyer, 2008). El desarrollo sostenible, solo es posible en la
medida que el desarrollo reconoce su inseparabilidad del medioambiente, pues este
constituye un “acervo de recursos naturales” (Gligo, 1991, pág. 263, 1986; citado por Sánchez
y otros, 2019) o “capital natural de la sociedad” (Sunkel, 1981; citado por Sánchez y otros,
2019), y es el entorno sobre el que se desenvuelve la vida sobre el planeta. Esta vinculación es
expresa desde la perspectiva del ejercicio del derecho al desarrollo, pues este incluye “[…] la
protección y el ejercicio sobre las riquezas y recursos naturales” (Aguilar Cavallo, 2017, pág.
469). La conexión ineludible entre desarrollo y medioambiente es reconocida en los países
Andinos, pues todas las constituciones políticas la enuncian directa o indirectamente1 . Este es
un hecho significativo, pues una constitución política es la norma —o regla— fundamental de
un Estado, a partir de la que se erige todo su sistema legal. De tal manera que, todo el
ordenamiento jurídico debe ajustarse a los límites que impone la constitución política. El único
caso donde no resulta explícita la mención al desarrollo sustentable es el caso de Chile, pues
no posee disposición alguna en su Constitución Política de la República (1980) que así lo
reconozca. Sin embargo, el profesor Raúl Brañes Ballesteros (2005) estima que la carta magna
chilena sí ampara el modelo de desarrollo sustentable —aun cuando de forma indirecta—, al
momento en que ella asegura a todas las personas, por una parte, el derecho a vivir en un
medio ambiente libre de contaminación (art. 19 N.º 8); mientras que, por otra parte, impone al
Estado el deber de velar porque este derecho no sea vulnerado y tutelar la preservación de la
naturaleza. Por otra parte, la comunidad internacional ha ido adoptando diversos acuerdos
(tratados y otros) en materia de protección del medioambiente. De acuerdo al International
Environmental Agreements (IEA) Database Project, existen 3.716 instrumentos internacionales
que pueden ser considerados como tratados, conforme al artículo 2(1)a y 11 al 17 de la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969. De ellos, 2.295 son bilaterales,
1.333 son multilaterales, y 250 son otros acuerdos que no son multi ni bilaterales (Mitchell,
2020; Mitchell y otros, 2020). A esto se suman las grandes empresas mineras que han ido
incorporando voluntariamente compromisos en la misma línea. Una iniciativa en este sentido
son los Principios Mineros del Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM), que definen
requisitos ambientales, sociales y de gobernanza de buenas prácticas para la industria minera y
de metales (Consejo Internacional de Minería y Metales, 2020a). Igualmente, las comunidades
—incluidas las indígenas— han incrementado su rol como parte interesada en las actividades
mineras, particularmente aquellas con las que conviven diariamente (ver Downing y otros,
2002; y Warden-Fernandez, 2001). 1 La Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia
(2009), señala en su artículo 33, que: “Las personas tienen derecho a un medio ambiente
saludable, protegido y equilibrado. El ejercicio de este derecho debe permitir a los individuos y
colectividades de las presentes y futuras generaciones, además de otros seres vivos,
desarrollarse de manera normal y permanente”. Por su parte, la Constitución Política de la
República de Colombia (1991), define en su artículo 80, que: “El Estado planificará el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños
causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas
situados en las zonas fronterizas”. En tanto, la Constitución del Ecuador (2008), dispone en su
artículo 14, que: “Se reconoce el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el buen vivir, sumak kawsay”. En
el caso de la Constitución Política del Perú (1993), su artículo 2 reconoce a toda persona el
derecho: “22. A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a
gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida”. CEPAL Guía
metodológica de cierre de minas 9 A todo lo anterior, se suma un fuerte movimiento
internacional por la aplicación irrestricta de los derechos humanos a la actividad extractiva. Un
ejemplo de lo anterior son los Principios Rectores de Naciones Unidas sobre las Empresas y los
Derechos Humanos, preparados por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos el año 2011. Por ejemplo, en ellos se señala que las empresas
deben respetar los derechos humanos, de modo de no producir efectos negativos sobre ellos
(Principio Rector 20); siendo el efecto sobre el medioambiente una repercusión negativa para
derechos humanos como la vida y la salud de las personas (Alto Comisionado de Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, 2012). En el caso de la industria minera, esta presenta
áreas prioritarias de vínculo con los derechos humanos. Se debe aclarar en este punto que la
responsabilidad por respetar los derechos humanos no solo recae en las empresas mineras,
sino que también sobre los Estados. En aquellos casos donde una empresa vulnere este tipo de
derechos, y el Estado no haya hecho lo suficiente porque aquello no suceda, bien se podría
perseguir la responsabilidad de ambos a nivel internacional; así como también se puede
perseguir a nivel nacional la responsabilidad de ambos por los daños y perjuicios que este
incumplimiento imponga a determinadas personas (ver Bowman y Boyle, 2002; y Lee, 2016).
Por ejemplo, según el Consejo Internacional de Minería y Metales, los derechos humanos son
parte de los principios mineros, o buenas prácticas ambientales, sociales y de gobernanza para
la industria minera y metalúrgica (Consejo Internacional de Minería y Metales, 2020b). En
tanto, según la ONG Business for Social Responsibility (2017), esas áreas serían: 1) impactos
ambientales; 2) riesgos laborales; 3) disrupción social y económica; 4) incidentes de fuerzas de
seguridad; 5) adquisición de tierras; 6) comunidades indígenas; 7) cadena de abastecimiento;
8) sobornos y corrupción; 9) impactos acumulativos; y, 10) acceso a remediar de abusos de
derechos humanos. Las responsabilidades ambientales son perseguidas ante tribunales
internacionales y nacionales, por actos u omisiones cometidos por compañías transnacionales
y nacionales, así como también por la falta de servicio del Estado receptor2. A todo lo anterior
se agrega la cada vez más urgente necesidad de aminorar los riesgos que el cambio climático
impone al planeta (Consejo Internacional de Minería y Metales, 2020c). Esta regulación de la
actividad minera impone que las empresas del rubro —públicas y privadas— cumplan
irrestrictamente la legislación de los Estados donde se ubican sus actividades extractivas. Hoy,
incluso, se puede afirmar que este estándar de apego a la norma se extiende también a
aquellos casos en que no exista legislación nacional aplicable (Business for Social
Responsibility, 2017). Los impactos ambientales resultan relevantes para la industria minera, y
se manifiestan en diversas etapas de los proyectos. Inicialmente, se deben someter a
evaluaciones de impacto ambiental, unas más estrictas que otras, dependiendo del país y de la
escala del proyecto. Aquellas áreas que deben ser sometidas a evaluación ambiental son los
eventuales impactos a la calidad del aire, la calidad y cantidad de agua, al drenaje ácido
minero, a los impactos sobre las tierras, a los ecosistemas, y a la economía (Jain, Cui y Domen,
2016). De particular importancia serán los planes de cierre, la administración del agua, la
gestión de relaves, la prevención de la contaminación, y la reducción de la emisión de gases de
efecto invernadero (Consejo Internacional de Minería y Metales, 2020c). Las medidas de cierre
no solo tienen una faceta ambiental, sino que también técnica; en términos de asegurar la
estabilidad de los terrenos donde se ubican las faenas de modo de evitar su desmoronamiento
y colapso, así como también incorporar la remediación y la planificación territorial.
Adicionalmente, los proyectos mineros deben evaluar su impacto ambiental sobre los grupos
humanos, incluidos los grupos indígenas; así como también sobre el componente cultural o
patrimonial (antropológico o arqueológico). 2 Un listado de dichas acciones se puede
encontrar en la página Web del Business & Human Rights Resource Centre, en su sección sobre
perfiles de casos asociados a recursos naturales, en https://is.gd/oRgxYv. CEPAL Guía
metodológica de cierre de minas 10 Todos estos posibles impactos deben ser evaluados
previamente del inicio de la actividad minera de modo de prevenir cualquier daño futuro que
se pueda causar al medioambiente. Para este efecto, cada país dispone de normativa que se
hará cargo de dicha evaluación, sin olvidar que, en algunos casos, y dada la naturaleza del
proyecto minero, habrá compromisos de carácter internacional (Craik, 2008). En términos
contables, las inversiones mineras se enfocarán en los futuros ingresos (ej. Cantidad de
mineral, precio del mismo en el mercado, calidad del mineral, etc.), los gastos de capital
(capex), y los gastos de operación (opex). Adicionalmente, se deberán hacer cargo de los
costos de desmantelamiento y cierre de las faenas o componentes mineros, y recuperación.
Otro costo a considerar, a propósito de las obligaciones ambientales, son aquellos asociados a
los cuidados poscierre y su gestión en el largo plazo (Espinoza y Morris, 2017). En este último
caso, las medidas pueden durar cientos de años, de modo que, si una empresa no se hace
cargo de estos costos, genera una externalidad negativa, que finalmente se traspasa al Estado
como un pasivo ambiental. Volviendo sobre el cierre de una mina, este es importante, pues
debe prevenir impactos en el medioambiente, en la estabilidad química y en la seguridad física
del terreno donde dejará de emplazarse. Los efectos principales son la modificación de las
geoformas producto de las perforaciones; producción de materiales de desecho, como los