Burocracia

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La burocracia es la organización o estructura que es caracterizada por
procedimientos centralizados o descentralizados, división de responsabilidades,
especialización del trabajo, jerarquía y relaciones impersonales.1 El término es
utilizado en la sociología, en la ciencia administrativa y, especialmente, en la de
administración pública. Podría definirse como un conjunto de técnicas o
metodologías dispuestas para aprender o racionalizar la realidad exterior (a la que
pretende controlar el poder central) a fin de conocerla y llamarla de forma
estandarizada o uniforme.2 Un claro ejemplo de esta característica de las
burocracias, particularmente de las de gobierno, es la contratación y asignación o
remoción de personal, es decir, funcionarios, de acuerdo a criterios explícitos y
relevante al desempeño de funciones.

La autoridad se diferencia de otros tipos de influencia social como el poder en

que, con este último, se hace cumplir la voluntad de quien ordena a pesar de que
exista resistencia, mientras que en la burocracia, existen la voluntad.3

En la base de todo aparato burocrático hay algún tipo de disciplina. Por tal razón,
la burocracia sirve como articulación de la simplificación. Se podría argumentar
que por la burocracia es posible la división de trabajo promovida por el poder
central, que a su vez busca dominar a los funcionarios.2

Índice
1 Etimología
2 Origen y evolución del término
3 Percepciones de la burocracia
3.1 Karl Marx
3.2 Auguste Comte
3.3 Max Weber
3.4 León Trotsky
4 Ejemplos prácticos
5 Véase también
6 Notas y referencias
7 Enlaces externos
Etimología
El término viene del francés bureaucratie, proveniente del término bureau: oficina
o escritorio, y del término -cratie (que proviene del término griego -κρατία, éste
de la raíz κράτος: poder o fuerza).

En un sentido original, tiene la connotación de "los individuos que ostentaban el

poder desde el escritorio"; siendo así, que la «burocracia» se asocia a
ineficiencia, pereza y derroche de medios desde un solo lugar. Generalmente se
percibe, en la imaginación popular, como un ente que existe únicamente para sí
mismo y que sólo logra resultados que acaban ampliando sus dimensiones. Así,
comúnmente se usa de manera peyorativa.
No obstante, según el análisis sociológico de Max Weber, el sistema tiene
connotaciones más positivas, en que es una forma de organización y administración
más racional y segura que las alternativas (que se caracterizan como sistemas
basados en aproximaciones "carismáticas" o "tradicionales"), a la administración de
medios y recursos. Weber definió a la burocracia como una forma de organización que
realza la precisión, la velocidad, la claridad, la regularidad, la exactitud y la
eficiencia conseguida a través de la división prefijada de las tareas, de la
supervisión jerárquica, y de detalladas reglas y regulaciones desde un solo sitio
de trabajo. La burocracia en sí es un tipo de gobierno. Weber reconoce que las
burocracias pueden causar problemas de "seguimiento del margen legal en forma
material" o "papeleo", muchos trabajos burocráticos pueden resultar tediosos,
ofreciendo pocas oportunidades para el ejercicio de las capacidades creativas.
La autoridad de los funcionarios y la rutina burocrática son los precios que se
deben pagar por la eficacia de las técnicas de las organizaciones burocráticas.

Origen y evolución del término

La palabra fue introducida en el vocabulario político-económico —con una
connotación negativa— por Jean-Claude Marie Vicent de Gournay, quien escribió —con
anterioridad a la Revolución francesa y en relación a las políticas practicadas por
la monarquía absoluta—: "Tenemos una enfermedad en Francia que seriamente intenta
obstaculizar nuestros esfuerzos; esta enfermedad es llamada buromanía". En otras
ocasiones se refiere a "la burocracia" como forma de gobierno.4

En una carta —fechada el 15 de julio de 1765— un enciclopedista alemán, el barón

Von Grimm, escribe: "El verdadero espíritu de las leyes en Francia es el de aquella
burocracia de la cual el fallecido Sr. De Gournay se quejaba tanto; aquí las
oficinas, los funcionarios, secretarios, inspectores e intendentes no son nombrados
en sus puestos para beneficiar el interés público, en realidad parecería que el
interés público ha sido instaurado para que las oficinas puedan existir"5

Las responsabilidades y autoridad de cada funcionario son parte de una jerarquía de

autoridad, con derechos y deberes apropiados de supervisión y apelación.
Los funcionarios no son propietarios de los recursos que utilizan en el desempeño
de sus funciones, pero son responsables por el uso de tales recursos.
Los ingresos en relación al desempeño de las funciones están estrictamente separado
de cualquier otro. Igualmente en relación al trabajo.
Las posiciones y/o funciones no pertenecen ni pueden ser apropiadas por los
funcionarios (es decir, no se pueden heredar, transferir, etc., por decisión del
funcionario).
Las funciones se desempeñan —y se llega a decisiones— sobre la base de documentos
escritos.
Adicionalmente, existen los siguientes considerandos en relación a los
funcionarios:

Cada funcionario es contratado, nombrado o elegido sobre la base de su conducta.

Cada funcionario ejerce la autoridad que le ha sido delegada de acuerdo a reglas
generales e impersonales. Su lealtad es al correcto desempeño de sus funciones.
La contratación, elección y/o posición de cada funcionario depende de sus
calificaciones relevantes o técnicas.
El trabajo del funcionario es exclusivo. El funcionario no puede tener otro trabajo
o responsabilidad que el desempeño de sus funciones.
El funcionario es compensado o premiado con un salario regular y la posibilidad de
progreso en su carrera, progreso que depende primariamente de su esfuerzo y
dedicación al desempeño de sus funciones.
El funcionario debe ejercer su buen juicio y habilidades, pero su deber es
ejercerlas en el servicio de la autoridad superior (incluyendo, especialmente en el
caso de altos funcionarios, la autoridad de la ley). Últimamente, el funcionario es
responsable por el desempeño imparcial de sus funciones tal como están establecidas
ya sea en la ley o regulaciones relevantes y debe sacrificar sus opiniones
personales —o renunciar a su cargo— si es que ese deber le llega a ser contrario.

Percepciones de la burocracia
A pesar de la efectividad y ventajas administrativas que el sistema ha conferido
históricamente a los estados, la reacción frente a su aplicación o extensión no ha
sido universalmente aprobatoria. Muchos, siguiendo a De Gournay (quien en este
sentido se puede ver como antecediendo al liberalismo clásico), lo consideraban
como esencialmente negativo.

Sin embargo, autores como Adam Smith y John Stuart Mill sobrepasaron esas visiones
tempranas, buscando proporcionar un fondo teórico a la asignación racional de los
recursos, a la producción, y a la fijación de precios, teorías muchas veces basadas
en la organización burocrática de las actividades económicas y las empresas.

Karl Marx
Quizás los primeros que intentaron realizar un examen académico general del
fenómeno y sus consecuencias fueron Karl Marx y Friedrich Engels, para quienes la
burocracia se origina y desarrolla a partir de cuatro fuentes: la religión, el
estado, el comercio y la tecnología.6

En general, para esos pensadores la burocracia también tiene un rol negativo (por
ejemplo, Marx escribe: "En realidad, la burocracia como la organización civil del
estado se opone al estado social de los civiles" (es difícil traducir el juego de
palabras en el original alemán) ver op cit "Nota a Párrafo 297"). Marx también
describe a la burocracia como "la república petrificada". Sin embargo, introducen
una diferencia interesante: la burocracia como instrumento del estado y la
burocracia como instrumento de la sociedad civil (que tanto Marx como Engels
conceptualizan —en las "corporaciones" o guildas y gremios— como la sociedad
burguesa).

Así pues, Marx sugiere la burocracia como uno de los elementos que han
posibilitado, en este caso, la emergencia de las instituciones políticas de la
sociedad burguesa (a través del desarrollo de las corporaciones) y, más en general,
la posibilidad que la burocracia sea un instrumento no estatal sino uno al servicio
de los actores de la producción y la "sociedad civil" en general. En la concepción
marxista la burocracia no contribuye a la creación de riqueza, pero gobierna
(controla y organiza) tal producción apropiándose de una porción de ella a través
de leyes (impuestos, licencias, tributos, etc.). Es entonces, un costo social (o
costo a los productores) pero es un costo que puede ser aceptable, en la medida que
hace posible mantener el orden social y posibilita la expansión del producto común.
El problema en relación a la burocracia es entonces, desde este punto de vista, no
tanto si la burocracia puede tener un papel legítimo en la sociedad, sino cuál es
el costo de ese papel, particularmente dado que las clases sociales (propietarios
de los factores de producción: proletariado, capitalistas, terratenientes, etc.)
están constantemente en disputa sobre la distribución del producto del proceso de
producción (ver, por ejemplo, «explotación social»). Se ha sugerido que Marx no
profundizó el estudio en relación al papel general de la burocracia, especialmente
acerca de la posibilidad que desplace del poder a las clases productoras
propiamente tales.

Auguste Comte
Sin embargo, y con anterioridad (1851), Auguste Comte propone una sugerencia
precisamente en ese sentido (en su "Système de Politique Positive", ver dirigismo )
asignando al gobierno el rol de conducir la acción individual al objetivo común.
Para Comte ese gobierno -se alega- sería necesariamente autoritario, en que la
acción de ese estado se basa en el descubrimiento y aplicación de "leyes naturales"
por los administradores científico-técnicos. Para Comte los "sabios positivistas"
tienen el papel principal de educar en un proceso que "dará a cada uno el
conocimiento necesario para comprender su lugar, su papel como "órgano de la
humanidad"" a través de un sistema que debe ser "preciso tanto acerca de los
programas como acerca de los "cuadros institucionales"; tendiendo a limitar
absolutamente la intervención de la individualidad... (implementando de manera
rutinaria) la investigación administrativa, centralización uniformizante,
reasignación regular del personal a fin de evitar relaciones personales, cursos de
contenido preciso y programas estrictos, todo es planificado y anunciado por
adelantado.7 Ese desplazamiento de dirección política por una elite técnico-
burocráticas llegó a ser, para algunos (ver, por ejemplo, «Trotsky»), de mayor
importancia en tentativas posteriores de implementar la concepción marxista. (ver
«capitalismo de estado»). Más generalmente, la propuesta de Comte se percibe como
estando en las bases de los sistemas de administración en Europa continental en la
segunda mitad del siglo XIX.

Max Weber
Max Weber introdujo, de acuerdo a muchos, el concepto al vocabulario académico
moderno, basándose en el estudio de los sistemas de administración pública europeos
continentales de su época. Para Weber la burocracia tiene una connotación positiva,
en que es un sistema más racional que las alternativas anteriores, sistemas de
administración que basan la autoridad en las tradiciones o el carisma.

Max Weber concibió la teoría del tipo de organización formal ideal y es en la

actualidad el modelo de organización más conocido, consistente en la
racionalización de actividades por medio de normas y procedimientos para lograr la
mayor eficiencia posible dentro de una estructura de autoridad legal.3

De acuerdo a Weber, la burocracia es un sistema de gobierno o control legal (en

tanto que está sometido a reglas explícitas y generales). Es impersonal (es decir,
la autoridad va a quien tiene la capacidad de ejecutar ciertas funciones,
determinado por criterios establecidos en relación al desempeño de la tarea y no en
función de personas determinadas ya sea por tradición o carisma; véase también
«meritocracia»), eficiente, eficaz y perdurable (en la medida que distribuye y
coloca funciones y poderes a los niveles adecuados de manera racional) y tiende a
disminuir las desigualdades sociales (en la medida que por un lado distribuye
autoridad y por el otro el acceso a esa autoridad y sus posibles privilegios no se
transmiten de generación a generación).

Sin embargo, Weber también enfatizó que la burocracia puede anquilosarse, dado que
quienes tienen poder buscan preservarlo; y/o a carecer de flexibilidad, por
ejemplo, cuando confronta casos individuales o especiales.

Weber percibió que realmente no puede existir un tipo de organización ideal. Por
tanto, la burocracia real será menos óptima y efectiva que su modelo ideal. Según
Weber, puede degenerar de las siguientes maneras:

La jerarquía vertical de autoridad puede no ser lo suficientemente explícita o

delineada, causando confusión y conflictos de competencia.
Las competencias pueden ser poco claras y usadas contrariamente al espíritu de las
reglas; en ocasiones el procedimiento en sí mismo puede considerarse más importante
que la decisión o, en general, sus efectos.
Nepotismo, corrupción, enfrentamientos políticos y otras degeneraciones pueden
contrarrestar la regla de impersonalidad, pudiéndose crear un sistema de
contratación y promoción no basado en méritos.
Los funcionarios pueden eludir responsabilidades.
La distribución de funciones puede ser inefectiva, produciendo excesiva actividad
regulatoria, duplicación de esfuerzos y, en general, ineficiencia.8
Incluso una burocracia no degenerada puede verse afectada por ciertos problemas:

Sobreespecialización.
Rigidez e inercia en los procesos, tomando decisiones con lentitud o siendo
imposible aplicarlas al presentarse casos inusuales, e igualmente retrasando los
cambios, evolución y adaptación de viejos procesos a nuevas circunstancias;
Suposición de que el sistema es siempre perfecto y correcto por definición,
provocando que su organización sea poco proclive al cambio y a la autocrítica;
Poca estima por las opiniones disidentes;
Creación de más y más reglas y procesos, creciendo su complejidad y disminuyendo su
coordinación, facilitando la creación de reglas contradictorias.
León Trotsky
En la concepción del marxista León Trotsky, el régimen de la antigua URSS tras el
triunfo de Stalin correspondía al dominio político de una casta privilegiada, la
burocracia.
Según algunos sociólogos modernos, como el francés Michel Croizier:
La impersonalidad del empleado para aplicar la regla sin excepción de personas
retira cualquier sistema de flexibilidad, la multiplicación de las reglas de
control previene cualquier iniciativa y juega contra la innovación y la
departamentalización conduce a la renuncia de los grupos a sus metas a expensas de
los de la organización y evita cualquier forma de adaptación.
Croizier "Le Phénomène bureaucratique", Paris, Le Seuil, 1963
En ejemplos extremos la burocracia puede dirigir al trato de los seres humanos como
objetos impersonales. Este proceso ha sido criticado por numerosos filósofos y
escritores (Franz Kafka, Aldous Huxley, George Orwell y Hannah Arendt) y satirizado
en el tebeo Dilbert. Mafalda, un personaje de historieta creado por Quino, le puso
Burocracia como nombre a su tortuga.

Ejemplos prácticos
Entre los ejemplos de las burocracias cotidianas se pueden contar las de
hospitales, tribunales, iglesias, escuela, ejército y las empresas, tanto públicas
como privadas. Por ejemplo, en un hospital corresponde al director o supervisor
tomar decisiones acerca de la distribución general de recursos entre los
departamentos. A cada médico, o enfermero jefe de departamento corresponden las
decisiones acerca de cómo organizar los recursos que le han sido designados por el
director o supervisor en relación a la atención que su departamento ofrece al
público (horas y tipos de atención de médicos, enfermeras...— y uso de materiales —
camas, quirófanos...—). A cada doctor o enfermera y jefe dentro de esos
departamentos corresponden las decisiones acerca de atención a los pacientes que
asistan, con los recursos disponibles en su departamento tal y como han sido
organizados por el enfermero jefe del departamento, etc. Esos funcionarios
(doctores, enfermeras, etc.) son contratados y promovidos o despedidos en relación
a su capacitación técnica y funcionamiento en relación a su tarea, y no porque sean
simpáticos, amigos o parientes del director o descendientes de alguna familia
especial. Por ejemplo, tanto un médico como una enfermera jefe acceden a sus cargos
en relación a los cursos de especialización que hayan atendido y concluido
exitosamente como en relación a su experiencia.

La burocracia ha formado incluso parte de la administración de la justicia por pura

necesidad ya que como cualquier otra actividad acometida por el Estado se ha visto
sometida a la complejización cualitativa y cuantitativa de las tareas a su cargo.
La única forma de afrontar la complejidad es analizándola y fraccionándolas en
diversas materias y aplicando la fuerza de los funcionarios a estas materias
limitadas, a fin de lograr su dominio.2

En la época moderna la burocracia asume su rol e importancia no solo en el

desarrollo de las funciones del Estado, sino también en las corporaciones y grandes
empresas, capitalistas o no, debido al desarrollo y especialización del trabajo que
han experimentado estas; se suele denominar a este tipo de burocracia en las
empresas privadas «burocracia corporativa», término que generalmente se entiende
como refiriéndose al conjunto de los empleados de mayor jerarquía y especialistas
en áreas como marketing, publicidad, ventas, departamentos legales, administración,
relaciones públicas, etc. que -se alega- detentan algún tipo de monopolio en
ciertos conocimientos. Este sector de servicios, es además uno de los segmentos de
la sociedad de mayor crecimiento en poder económico y de decisión en muchos de los
países del Primer Mundo. (ver gerente y tecnoestructura). La burocracia se puede
ver incluso en el aspecto ecológico ya que la destrucción ambiental ha sido
simplificada a dos áreas: la pobreza y la riqueza.9

Véase también
Adhocracia
Cinta roja
Plutocracia
Sociología de las organizaciones
Tecnocracia (burocracia)
Notas y referencias
«burocracia». Consultado el 20 de septiembre de 2013.
Ayala San Miguel, F. J. «Jueces, Nuevo Derecho y Burocracia.» Jurídicas, 2.2
(2005) 63-81.
«La Burocracia, Modelo de Weber y Organización Formal». Consultado el 26 de
diciembre de 2021.
Ver, por ejemplo: Fondo de documentos Gournay, en la "Bibliothèque municipale de
Saint-Brieuc". - Turgot: Éloge de Vincent de Gournay (1759), en "Formation et
distribution des richesses (classiques Garnier Flammarion, 1997)".- G. Schelle:
Vincent de Gournay, Paris Guillaumin, 1897, 300 p., L. Passy: "Histoire de la
Société nationale d'agriculture de France, Paris 1912". etc.
Baron de Grimm and Diderot, Correspondence littéraire, philosophique et critique,
1753-69, 1813 edition, vol.
Ver, por ejemplo: K. Marx: "Notas para una crítica de la filosofía del Derecho de
Hegel", (1843) etc
Petit, Annie: Le prétendu positivisme d’Ernest Renan, párrafo 126-147. (En
francés.)
Así, por ejemplo, durante la época colonial en Hispanoamérica, llegaron a existir
400 mil leyes y regulaciones pertinentes a la administración de las colonias. En
1681, una tentativa de racionalización las redujo a solo once mil. Se esperaba que
los administradores coloniales conocieran y aplicaran cada una, lo que obviamente
no podía suceder (datos tomados de John Kenneth Galbraith: "Viaje por la economía
de nuestro tiempo")
Moreno Plata, Miguel: «El agotamiento del paradigma burocrático ante el riesgo
ambiental contemporáneo.» Política y Cultura. 36 (2011) 127-155.
Enlaces externos

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diciembre de 2017 en Wayback Machine.
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