Las relaciones entre Latinoamérica y China: un enfoque para su aproximación

Author(s): Juan Gabriel Tokatlian

Source: Desarrollo Económico, Vol. 47, No. 185 (Apr. - Jun., 2007), pp. 119-129
Published by: Instituto de Desarrollo Económico Y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/30037137
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DesarrolloEcondmico, vol. 47, N° 185 (abril-junio2007)
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NOTAS Y COMENTARIOS

LAS RELACIONES
ENTRE LATINOAMERICAY CHINA:
UN ENFOQUE PARA SU APROXIMACION

JUAN GABRIEL TOKATLIAN*

Este ensayo busca aportar un enfoque que permita aproximarse al analisis de

las relaciones entre Latinoamericay la RepOblicaPopularChina (RPC)desde la pers-
pectiva de los estudios internacionales. La creciente proyeccion econbmica, diplo-
matica y militarde China en la region amerita realizarinvestigaciones mas detalladas
y s6lidas sobre su significado y alcance. A su vez, el tratamientode los vinculos sino-
latinoamericanos no puede efectuarse sin incorporar en el el peso e impacto de
Estados Unidos. Asi entonces, en un escenario internacional marcado por la incerti-
dumbre, la complejidad y el retorno de la geopolitica resulta interesante evaluar
conceptualmente un caso en el que se entrecruzan las politicas de una superpoten-
cia dominante con las de un poder ascendente en una region periferica. Esto implica
necesariamente reconocer una vision relacional: la interacciOnlatinoamericano-chi-
no-estadounidense se inscribe en un contexto historico, politico y social que genera
circunstancias, condiciones y opciones para producirun determinado modo de vin-
culaciOnconflictivo, cooperativo o mixto.
Es importantetambien remarcarque este intento de delinear un enfoque para
estudiar las relaciones entre la region y China se efectOa desde America Latina. Si
bien las ansiedades, sospechas, anhelos y perplejidades de los distintos actores
politicos y analistas academicos de Estados Unidos y China en relaciOncon el futuro
de los lazos entre Washington y Beijing constituyen indicadores relevantes, esta re-
flexidn procura contribuira la comprensiOnde los lazos entre Latinoamerica,China y
Estados Unidos desde el angulo de los intereses regionales de America Latina.

* Profesorde Relaciones Internacionalesen la Universidadde San AndrBs(Argentina).

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 JUAN GABRIEL TOKATLIAN
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Por ejemplo, los debates estadounidenses en torno a si China constituye una

amenaza (o una oportunidad)1,si Beijinges un poder revisionista (o conservador)2 o
si sus propositos expansivos mas alla de Asia son benevolos (o malevolos) son de
enorme valor, pero sOlo recogen la mirada de Estados Unidos3. Para America del
Sur4, en particular,la nueva fase de la presencia china en la region ha sido, hasta el
momento, menos negativa y es potencialmente mas promisoria.Entrelos cincuenta y
setenta, el escaso despliegue de China en America Latinase reducia a una marginal
diplomacia cultural,estimulada por motivos ideolOgicos y fundada en una expectati-
va revolucionaria. Esta diplomacia confiaba en los dividendos de la desestabiliza-
cion, estaba acompanada de consignas anti estadounidenses y se orientaba a forta-
lecer a los partidos y movimientos pro chinos (y anti sovieticos)5: en ese momento
China se comportaba como un actor revisionistaque pretendia cambiar las reglas de
juego por medios agresivos.
Hoy Beijing se aproxima al area a traves de una activa diplomacia econOmica
caracterizada por el pragmatismo, sostenida en la conciliaciOn,buscando la estabi-
lidad, preocupada por no irritara Washingtony dirigidaa fortalecer los vinculos inter-
estatales6. Por lo tanto, el despliegue chino en la region aparece como moderado, no

1Ver,entreotros, DennyROY: "The"ChinaThreat"Issue: MajorArguments",en Asian Survey,vol. 36, N°8,

1996; PeterVANNESS:"TheImpasse in US PolicyTowardChina",en TheChinaJournal,vol. 38, julio1997; Robert
R. Ross: "Assessing the ChinaThreat",en The NationalInterest,No81, otono 2005; y John J. MEARSHEIMER:
"China'sUnpeaceful Rise",en CurrentHistory,vol. 105, N- 690, abril2006.
2 Ver,entreorros,MichaelD. SWAINE y AshleyJ. TELLIS:InterpretingChina'sGrandStrategy:Past, Present,
and Future,Santa Monica:RANDCorporation,2000; GuoliLiu(ed.): Chinese ForeignPolicy in Transition,New
York,Aldinede Gruyter,2004; YongDENG y Fei-lingWANG (eds.): ChinaRising:Powerand Motivationin Chinese
ForeignPolicy,New York,Rowman& LittlefieldPublishers,2005; AveryGOLDSTEIN: Rising to Challenge:China's
GrandStrategyand InternationalSecurity,Stanford,StanfordUniversityPress, 2005; y DavidSHAMBAUGH (ed.):
PowerShift:Chinaand Asia's New Dynamics,Berkeley,Universityof CaliforniaPress, 2005.
3 Cabe destacar que, igualmente,desde China se miray analiza a Estados Unidos con perspectivas
suspicaces, criticasy contradictorias.Ver,entreotros,PhillipC. SAUNDERS: "China'sAmericaWatchers:Changing
Attitudestowardsthe UnitedStatus",en TheChinaQuarterly, N 161, marzo2000 y RosalieCHEN: "ChinaPerceives
America:Perspectivesof International RelationsExperts",en Journalof ContemporaryChina,vol. 12, N035, mayo
2003.
4 Mas adelante se explicitala diferenciaentreAmericaLatinay Americadel Sur.
5 Sobre las relaciones entre Chinay Latinoamericadesde los cincuenta hasta comienzos de los setenta
ver,entreotros, Cecil Johnson, CommunistChinaand LatinAmerica, 1959-1967,New York,ColumbiaUnversity
Press, 1970; MariselaCONNELLY y RomerCornejoBUSTAMANTE: China-AmericaLatina:Genesis y desarrollode
sus relaciones, MexicoD.F.,ElColegio de Mexico, 1992; RobertL.WORDEN: "China'sBalancingAct:Cancun,the
ThirdWorld,LatinAmerica",en Asian Survey,vol. 23, N05, mayo 1983; FrankMORA: "ThePeople's Republicof
Chinaand LatinAmerica:FromIndifferenceto Engagement",en AsianAffairs:AnAmericanReview,marzo1997;
HumbertoGARZA ELIZONDO: "Lanueva diplomaciade Pekinen AmericaLatina",en EstudiosOrientales,vol. VIII,
N° 1, 1973; y Jorge AlbertoLOZOYA: "Lasrelaciones de la Republica PopularChina en America Latina",en
Estudiosde Asia y Africa,vol. XVIII,N° 1, enero-mayo1983.
6 Sobre las relaciones recientes entre Chinay Latinoamericaver,entreotros, Stephanie REISS: "Ladiplo-
macia del dragon. Ladiplomaciade ChinaPopularcon respecto a AmericaLatinadesde 1989",en Desarrolloy
Cooperacion,N° 1, enero-febrero2001; EduardoDanielOVIEDO: "Nuevosejes de la politicaexteriorchina para
AmericaLatina",en Agenda Internacional,Ano 1, N°2, septiembre-noviembre2004; Jiang SHIXUE: "South-South
Cooperationinthe Age of Globalization: RecentDevelopmentof Sino-Latin AmericanRelationsand ItsImplications",
en ILASWorkingPaper,N°7, 2005; LawrenceG. MROZINSKI, ThomasWILLIAMS, RomanH. KENT y RobinD. TYNER:
"Countering China's Threat to the Western Hemisphere", en InternationalJournal of Intelligence and
Counterintelligence,vol. 15, N02, abril2002; FrancoisLAFARGUE: "China'sStrategiesin LatinAmerica",en Military
Review,vol. LXXXVI, N03, mayo-junio2006; Jorge I. DOMINGUEZ: "China'sRelationsWithLatinAmerica:Shared
Gains, AsymmetricHopes",en Inter-American Dialogue WorkingPaper,junio2006; FlorenciaJUBANY y Daniel

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LASRELACIONES
ENTRELATINOAMERICA
Y CHINA 121

desafiante y a favor del statu quo7. En los Oltimosaios China ha procedido de mane-
ra responsable respecto a la region, lo que ha sido correspondido por parte de Ame-
rica Latina a traves de una prudente politica de "compromiso confiable" (reliable
engagement) hacia China8.

Un enfoque conceptual
Resulta importante precisar el marco de referencia bajo el cual se podria eva-
luar la vinculacin actual y la evolucion proxima entre America Latinay China. Para
ello indicaremos seis puntos principales que, en su conjunto, configuran un esbozo
de modelo para abordar las relaciones entre Beijing y la region.
En primer lugar, cabe subrayar que es indispensable localizar a Estados Uni-
dos al evaluar los vinculos sino-latinoamericanos. En esa direcciOn, las relaciones
entre Latinoamerica,Chinay Estados Unidos se inscriben en una dinamica de asime-
tria. Esta expresa una profunda disparidad de poder que genera, como corolario,
"diferencias sistemicas en tOrminosde intereses y percepciones"9. Modificando y
ampliando el enfoque de Womack sobre la asimetria entre estados en las relaciones

POON: "RecentChinese Engagementin LatinAmericaand the Caribbean:A CanadianPerspective",en FOCAL

Research Report,marzo2006; GuillermoR. DELAMER, LyleJ. GOLDSTEIN, Jorge EduardoMALENA, y GabrielaE.
PORN: "ChineseInterestsin LatinAmerica",en PaulD. TAYLOR (ed.): LatinAmericanSecurityChallenges,Newport,
NavalWarCollege, 2004; MichaelLETTIERI: "BushGoes to Beijing,ChinaGoes to LatinAmerica",en Councilon
HemisphericAffairsReport,noviembre2005; Alex E. FERNANDEZ JILBERTO y BarbaraHOGENBOOM: "AmericaLati-
na frentea Chinaen el neoliberalismoglobal",en Revista Europeade Estudios Latinoamericanos,N° 80, abril
2006; KerryDUMBAUGH y MarkP.SULLIVAN: "China'sGrowingInterestinLatinAmerica",en CRSReportforCongress,
abril2005; Stephen JOHNSON: "BalancingChina'sGrowingInfluencein LatinAmerica",en HeritageFoundation
Backgrounder,N° 1888, octubre 2005; June TeufelDREYER: "FromChinawith Love: P.R.C.Overturesin Latin
America",en BrownJournalof WorldAffairs,vol. XII,N 2, invierno/verano2006; MohanMALIK: "China'sGrowing
Involvementin LatinAmerica",en Powerand InterestNews Report,junio2006; MartinPEREZ LE-FORT: "Chinay
AmericaLatina:Estrategiasbajo una hegemonia transitoria", en Nueva Sociedad, N0203, mayo-junio2006; Xu
SHICHENG: "Lalargamarchasur-sur:Chinavis-a-visAmericaLatina",en ForeignAffairs(en espanol), vol. 3, N°3,
julio-septiembre 2003; Zhang XINSHENG: "Los cambios de Latinoamericay las relaciones entre China y
Latinoamerica", en ForeignAffairs(en espanol), vol. 6, N02, abril-junio2006; AlejandroKENNY: "Lapresencia de
Chinaen AmericaLatina:Una vision sobre la seguridad desde el Cono Sur",en MilitaryReview (en espanol),
mayo-junio2006; Sergio CESARiN y CarlosMONETA (eds.): China:Perspectivas del presente, desafios del futuro,
Buenos Aires,UniversidadNacionalde Tresde Febrero,2002; y Sergio CESARIN y CarlosMONETA (eds.): Chinay
AmericaLatina:Nuevos enfoques sobre cooperacidny desarrollo.gUna segunda rutade la seda?Buenos Aires,
INTAL, 2005.
7 Cabe remarcarque la adopci6n de un comportamientopro statu quo por partede la Chinano significa
que no haya ambitosde competencia entre Beijingy Washingtonni que la estrategia china hacia Latinoamerica
no contenga elementos que produzcandivergenciaspuntualesentrela regiony Beijing.Del mismomodo, afirmar
que Chinano se comportaactualmentecomo un poder revisionistano implicaaseverar que Beijingeste plena-
mente satisfecho (el tema Taiwanes un claroejemplo de ello) ni seguro (debido, primordialmente, a sus persis-
tentes debilidades internas).Loque si parece claroes que seria muycostoso paraChinaasumircomportamien-
tos desafiantes y arriesgados en el piano regionaly mundial.De allique lo fundamentalparaAmericaLatinasea
que Chinacontinje integradaal sistema internacional,afiance lazos de interdependenciapositivacon la region
y aporte a la paz y la seguridad globales.
8 Esto es distintode lo que sucede en Estados Unidosdonde, a modo de compromisotemporalentre los
distintosactores proy antiChina(business lobby/defenselobby,hard-liners/soft-liners, neoconservatives/liberals,
adversarialinternationalists/conciliatoryglobalists) Washingtoncombina una estrategia de engagement and
hedging.
9 BrantlyWOMACK: Chinaand Vietnam:ThePoliticsof Asymmetry,New York:CambridgeUniversityPress,
2006, p. 17.

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122 JUAN GABRIEL TOKATLIAN

internacionales, es posible distinguirdos formas simultaneas y diferenciadas de dis-

paridad de poder en el triAngulosino-latinoamericano-estadounidense: una, entre
Estados Unidos y China y otra entre Estados Unidos y Latinoamerica. En el primer
eje, la nota fundamental es que China ha ido reduciendo la brecha entre las dos
partes; en el segundo eje, el elemento principal es la ampliacion de la brecha entre
Estados Unidos y Latinoamerica.Esto se manifiesta en una configuracion jerarquica
en la que Estados Unidos opera como una potencia global, China se despliega como
un poder regional y America Latinafunciona como una region subordinada.
Como resultado de esta condicion estructural,Washingtontiende a poseer una
percepci6n simplista, aunque de distinto signo, sobre China y America Latina.En el
caso de Beijing, y ante el incremento relativode sus atributos materiales, militaresy
simbolicos10, se evidencia una sobrerreaccion por parte de Estados Unidos11. En el
caso latinoamericano, la desatencion es la nota predominante. Esto conduce a un
modo de accion guiado por la ansiedad recurrentedel mas poderoso y por la moles-
tia endOmica del mas dObil12
Al ponderar esta primeradimension es importanteidentificaratributosde poder
tangibles e intangibles y su evolucion histOricay comparada asi como los hitos o
puntos de viraje fundamentales que marcan fases relativamente precisas en los
vinculos tripartitos,y explicitarel papel y la influenciade las percepciones, los mapas
cognitivos y las imagenes en la politica internacional.
En segundo lugar, cabe dilucidar la naturaleza de la relacion triangularentre
America Latina,China y Estados Unidos. Esta vinculacion no constituye un triangulo
estratOgico en el sentido que le asigna Dittmer13. En realidad, mientras Estados Uni-
dos y China son dos actores unitariose independientes que pueden identificarmejor
10 Los atributossimbolicos hacen referenciaa lo que la literaturarefierecomo "softpower".Ver,entre
otros,Bates GILL y YanzhongHUANG: "Sourceand Limitsof Chinese Soft Power",en Survival,vol. 48, N- 2, verano
2006; Joshua KURLANTZICK: "China'sCharm:Implicationsof Chinese Soft Power",en CarnegieEndowmentPolicy
Brief,N° 47, junio 2006; y Pang ZHONGYING: "OnChina'sSoft Power",en InternationalReview,vol. 42, prima-
vera 2006.
11Ver,entreotros, EmmaV.BROOMFIELD: "Perceptionsof Danger:The ChinaThreatTheory",in Journalof
ContemporaryChina,vol. 12, N°35, mayo2003; ChengxinPAN:"The'ChinaThreat'inAmericanSelf-Imagination.
The DiscursiveConstructionof Otheras PowerPolitics",en Alternatives:Global,Local,Political,N°29, junio2004
y Ivan ELAND: "Is FutureConflictwith China Unavoidable?",en Independent InstituteWorkingPaper, N° 63,
enero 2006.
12Enel caso de las relacioneslatinoamericano-estadounidensesha surgidolo que he Ilamado"elsindro-
me del superpoderfrustrado.Sus sintomaspodriandescribirsede manerasimpleasi: un podersuperiorconside-
ra que un grupo de paises, o una region, es irrelevantedado que es 'seguro' y no representa una amenaza.
Tambienpuede ser considerada poco importantedebido a su sesgo culturaly/o a su escasa significacionmate-
rial.La region recibe entonces atenciOnintermitente.Enel caso de AmericaLatina,Washingtonno percibe a la
regionde maneracateg6ricamentenegativa;no la consideraun enemigo sino una contrapartedependiente. Las
politicas burocraticasen tornode las areas de 'bajovalor'son en buena medida una vueltaa pasados escena-
rios. A veces, la esperanza de un gran paso adelante genera expectativas de alguna 'transformacion'en la
region. Pero/sobreviene la decepciOn. Una y otra vez se recurrea la misma estrategia ya probada, bastante
ineficaz y con identicos resultados:no hay logros importantes,tampoco grandes transformaciones.Se instala
entonces la frustracion.Endefinitiva,el superpoderen realidadno tiene intencionde repensarsu relacioncon la
region.Se iniciaun nuevo ciclo y en el horizonteprontose avizoraunafrustracionmayor".JuanGabrielTOKATLIAN:
"AmericaShould LookMoreOften InItsOwnBackyard",en FinancialTimes,9 de marzode 2006.
13Segun Dittmer,un trianguloestrategico se produce cuando: "(a)circunscribelas posibles relaciones
entretres actores autonomosy racionales,(b) la relacionbilateralentredos de esos actores es contingenteen su
relacioncon el tercero,y (c) cada actor busca activamentecomprometera uno u otroo a ambos paraimpedirsu
desercion o connivenciahostily anteponersus propiosintereses".LowellDITTMER: "TheSino-Japanese-Russian
Triangle",en Journalof Chinese PoliticalScience, vol. 10, N° 1, abril2005.

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LAS RELACIONES ENTRE LATINOAMERICAY CHINA 123

y asegurar mas sus respectivos intereses nacionales, Latinoamericaes un mosaico

de paises cuyas conductas internacionales tienen grados variables de autonomia
relativa.Los vinculos bilaterales de cada par en este triangulono estan estrechamen-
te entrelazados, ni son igualmente vitales para las tres partes: la significaciOn reci-
proca de las relaciones Washington-Beijinges para cada contraparte superior a sus
relaciones respectivas con Latinoamerica, la gravitacion de Estados Unidos en la
politica externa e interna de America Latinaes muchisimo mas relevante que la de
China para los paises del area y el lugar de Latinoamericaen terminos de las priori-
dades chinas es muy inferioral de otros paises (particularmente,los mas desarrolla-
dos) y regiones (en especial, su periferiamas cercana). La experiencia histOricade
America Latinacon Washingtony Beijing, respectivamente, es notablemente diferen-
te en terminos de alcance, intensidad y complejidad. La historia pasada y la evolu-
cion reciente de este triangulono han tenido tampoco implicaciones notables para el
balance de poder mundial ni parece que lo vayan a tener en un futuroprbximo14.
En breve, asistimos a una desnivelada relacion trilateralque no produce friccio-
nes automaticas ni intereses antagonicos. En todo triangulo, incluso en el que cons-
tituyen Latinoamerica,China y Estados Unidos, existen elementos de competencia;
en especial entre sus vertices mas fuertes. Sin embargo, la existencia de un triangulo
no estrategico implica que es potencialmente menos dificil identificar ambitos de
cooperacidn tripartita.
En ese sentido, es importante evaluar, con cierto detalle, otras experiencias
trilaterales vividas por nuestra regi6n en decadas recientes. La relacion triangular
negativa (para los intereses de America Latina)que signific6 el vinculo Estados Uni-
dos-Uni6n Sovietica-Latinoamerica durante la Guerra Fria, la relacion triangular
esperanzadora (para la region) pero paulatinamente marginalentre Estados Unidos-
Europa Occidental-America Latina en las Oltimasdecadas y la relaciOntriangular
esbozada (en los setenta) pero nunca seriamente concretada entre Estados Unidos-
Japon-America Latina.EltelOnde fondo que ofrecen esas diferentes relaciones trian-
gulares puede brindarmodelos de comparaciOn para situar el caso de China y su
mas reciente presencia en America Latina,los escenarios potenciales que enfrenta la
region y las alternativas que pudieran servir para constituirun triangulo positivo para
Latinoamerica,Beijing y Washington.
En tercer lugar, es importante esclarecer las estrategias prevalecientes entre
los miembros del triangulo en cuestiOn. Por una parte, Estados Unidos viene reafir-
mando su politica de primacia15;esto es que Washington no tolera ni tolerara el
surgimiento de ningin peer competitorl6. Por su parte, China viene practicando su

14Ensintesis, la relaciontriangularchino-latinoamericana-estadounidenseen nada se asemeja al triangu-

lo estrategico, porejemplo, entre Estados Unidos, la UnionSovietica y Chinadurantela GuerraFria.
15Ver,entre otros, BarryR. POSEN y AndrewL. Ross: "CompetingVisionsfor U.S. GrandStrategy",en
International Security,vol. 23, N-3, 1996/1997y Stephen M.WALT: TamingAmericanPower:TheGlobalResponse
to U.S. Primacy,New York,W.W.Norton&Company,2005.
16Durantela GuerraFriapredominola estrategiade la contencion;se tratabade frenarla expansion de la
UnionSovieticay, de ser posible, revertirla consolidaci6nde su zona de influencia.Enaquel periodosobresali6
la doctrinade la disuasion que implicabaincrementarlos costos de que el adversarioiniciase una accion de
fuerza: los efectos de una retaliacionserian aniquiladoressi la UnionSovietica decidia comenzar un ataque
nuclear.Paralelamente,la estrategia y la doctrinase apoyaban en la estructuracionde una red de alianzas que
significabancompromisosfirmesy decisivos. PorOltimo,en el ambitohemisfericola grandstrategyde EE.UU.se

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124 JUAN GABRIEL TOKATLIAN

politica de ascenso dirigida a incrementar su base interna de poder y procurar una

configuracion de poder internacional que facilite su consolidacion como potencia
regional en el este de Eurasiay su futuraproyeccion como un actor global influyente.
Y, por otra parte, America Latina comparte en general y mas alla de experiencias
diferentes y cambiantes (que oscilan entre el alineamiento y el distanciamiento res-
pecto a Estados Unidos17), una politica de diversificacion. Esta pretende alcanzar
un mejordesarrollo nacional acompanado de una mayor autonomia internacional,en
el entendido de que las posibilidades de prosperidad y seguridad domesticas se
elevan en un escenario mundial en el que prime una creciente distribucibny difusi6n
del poder.
La interseccion de estas tres estrategias no conlleva ineludiblemente a reducir
los conflictos y a afianzar la cooperacion entre las partes18. Elobstaculo mayor para
el eventual afianzamiento de lazos tripartitosmas benignos que hostiles puede surgir

complementabacon una doctrinasubalternaconcebida en la logica de que las fuerzas armadasde la regionno

tenian asignadas, por parte de Washington, un papel activo y fundamental en el combate contra la Union Sovie-
tica:se impusola denominadadoctrinade la seguridad nacionalparacombatiral "enemigointerno"(el comunis-
mo local que resultaba,en esta racionalidad,partede la internacionalcomunista).Despues del 11 de septiembre
de 2001 y con mas fuerzaa posterioridelataque a Afganistany como lo muestrala actualguerraa Irak,Estados
Unidostransformopor completo su estrategia orientandosehacia la primacia.Lanueva doctrinaincorporaa su
tradicionalrepertoriodisuasivo la nocion de guerrapreventiva,que apuntaa explicitarque Estados Unidos se
arrogael poder de usar su poderiobelico (incluidoel tactico nuclear)contraun pais, independientementede que
este se disponga a atacar de manera inminentea Estados Unidos. Adicionalmente,las alianzas solidas del
pasado se sustituyen,en terminosde instrumentosdiplomaticosde respaldo, porcoaliciones ad hoc(las llama-
das coalitionsof the willing);lo que supone que solo Washingtonfijala misiony luego establece la coalicion para
Ilevarlaa cabo. Eneste contexto,aunestAen proceso de desarrollola doctrinasubalternaen el terrenohemisferico
que acompane esta redefinicionsustantivade la grand strategy. Sin embargo, hay senales evidentes de que
estamos ad portas de cambios. Primero,Washingtonha logradoarraigaren la region,con diferentesniveles de
aceptacion por pais, la nocion de que las "nuevasamenazas"son esenciales parael area;esto es, la prolifera-
cion de todo tipode peligrosque entrelazanel terrorismo
global,el crimenorganizadotransnacionaly el narcotrafico
mundialque, a su vez, operan en "espacios vacios"donde el Estadose ha esfumado o esta en francadesapari-
cion. Segundo, el Pentagono viene insistiendoen que dichas amenazas exigen dejarde lado la divisionentre
seguridad internay defensa externay que, por lo tanto,las labores policiales, de los cuerpos de seguridad y de
las fuerzas armadas deben entrecruzarsee intercambiarse,borrandolas fronterasentretareas policiales y mili-
tares. De algun modo se viene instalando lo que podriamos Ilamaruna doctrina de inseguridad nacional:
Washingtondemanda el combate a las "nuevasamenazas"(porejemplo,las expresiones antisistemicasinternas
y aquellas que pudiesen recurrira la violencia;lo cual hariaparte del avance del terrorismointernacional)sin
distincionentre fuerzas policiales y fuerzas armadas. Ello,si se materializa,incidiratrascendentalmenteen la
evolucion de la paz y la democracia en el area.
17Es evidente -casi obvio- que mandatarioscomo FidelCastroen Cuba y Hugo Chavez en Venezuela
busquen reafirmarsu distanciamientorespecto a Estados Unidosmedianteuna mayorcercania a China.Loque
es importanteremarcares que aun los recientes presidentesmas alineados con Estados Unidosde la regionhan
pretendidotambien aproximarsea China,en general por motivoseconomicos propios y teniendo en cuenta,
tambien,la diplomaciaque despliegan hacia Beijinglos vecinos mas inmediatos.Porejemplo, el presidentede
Argentina,CarlosMenem,fue el primermandatariolatinoamericanoque visitoChina(noviembre1990) despues
de los tragicos incidentes(junio1989) de la plaza Tiananmen.En 1995 Menemvolvioa visitarChina.Porsu parte,
en abril de 2005 el presidente de Colombia,AlvaroUribe,estuvo en China (en enero de 2005 el presidente
Chavez habia viajadoporterceravez a China)con una nutridadelegacion de 144 empresariosy 32 rectoresde
universidadintentandoatraerinversioneschinas parael sector energeticocolombiano.Entornoal viajede Menem
en 1990 ver,Jiang SHIXUE: "Sino-Latin AmericanRelations:Perspectivesof the Past and Prospects forthe Future",
en ILASWorkingPaper,N°2, 2002. Sobre el viajede Uribever,R. EvanELLIS: U.S. NacionalSecurityImplications
of Chinese Involvementin LatinAmerica,Carlisle,U.S. ArmyWarCollage, 2005.
18Es conveniente enfatizarque tanto la hostilidadcomo la colaboracionse construyensocial, politicae
historicamente.

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LAS RELACIONES ENTRE LATINOAMERICAY CHINA 125

de Estados Unidos19. Una via para eludir un eventual conflicto -que evidentemente
se expresaria en America Latinadebido a que es el vertice mas fragilde esta relacibn
trilateraldesnivelada- es a partirde una ubicacion ponderada del tema de las inten-
clones. Usualmente, al analizar la posibilidad de surgimiento de un peer competitor
se subraya la trascendencia de evaluar los atributos de poder y las motivaciones
subyacentes de los competidores en ciernes20. Sin embargo, como indica Nordingler,
"las politicas de seguridad deben equipararse con las capacidades mas que con las
intenciones"21.En ese sentido, hay tres aproximaciones posibles frente a la cuestion
de las intenciones: ser creyente, agnostico o ateo; esto es, sostener que las intencio-
nes son altamente significativas e inciden decisivamente; aceptar que las intencio-
nes pueden influenciarrelativamente, pero que 10o mas relevante es lo que los paises
efectivamente hacen (asi como su consonancia con lo que dicen); o descreer com-
pletamente del peso de las intenciones. Este enfoque supone asumir una posici6n
agnostica frente al asunto de las intenciones.
Lo anteriorimplica una mayor especificidad y precision en el estudio de facto-
res economicos, culturales, politicos, diplomaticos y militaresque orientan la politica
de China hacia America Latina.Tambienrequiere desechar visiones dogmaticas que
pudieran oscurecer un mejorentendimiento de los lazos sino-latinoamericanos. Cabe
subrayar,sin embargo, que es comprensible que factores ideologicos incidan en los
vinculos entre las partes. No se trata de suponer su inexistencia; se trata de evitar
confundirideologia con dogma y de ser rigurosos en la busqueda e interpretacionde
los datos empiricos.
Encuarto lugar,conviene recordarque la geografia cuenta. America Latinaesta
localizada en el continente donde se ubica la principal superpotencia existente.
Latinoamericaha sido tradicionalmente segura para Estados Unidos y su valoracion
real por parte de Washington en las pugnas de poder global fue bastante reducida
en la Guerra Fria, resultb ser baja al comienzo de la Posguerra Friay tiende a ser
todavia menor despues del 11/9. Ademas, es indudable que en el piano continental
resulta cada vez mas palmariala hegemonia de Estados Unidos. Independientemen-
te de que se asuma una visi6n optimista o pesimista de la politica mundial, de que se
defina el sistema internacionalcomo en desorden o en transicion, o de que se adopte
una perspectiva estructuralistao funcionalista,lo cierto es la reafirmaci6nhegem6nica
de Estados Unidos en America. La influencia y proyeccion estadounidenses en el
marco global es manifiesta, mientras la preponderancia de Washington en el espacio
americano parece incuestionable. Si bien es pertinente resaltarque en el piano mun-
19 La primaciaencierra, por definicion,el diseno y la ejecucion de una politica exteriory de defensa
agresiva. Lalogica de la preservacionde la supremaciaa toda costa conduce a estar tentado a usar la fuerzade
manerarecurrentey vehemente. Ellopuede Ilevar,a su vez, a una utilizacionarbitrariadel poderiobelico, pasan-
do poralto las condiciones de legitimidady legalidad que exigen el recursoal instrumentomilitaren las relacio-
nes internacionales.Adicionalmente,la politicade primaciaimplicapresupuestos de defensa gigantescos por
aros; lo cual puede generarun desequilibrioinesperadoen terminosde las relacionescivico-militares.Finalmen-
te, la preeminenciaabsoluta de un solo poder no es, inexorablemente,la garantia de menor inestabilidade
inseguridaden el sistema global y tampoco un aval de menorvulnerabilidadpara el actor mas poderoso.
20Ver,ThomasS. SZAYNA, DanielBYMAN, Steven C. BANKES, DerekEATON, Seth G. JONES, RobertMULLINS,
lan O. LESSER y WilliamROSENAU: TheEmergence of Peer Competitors:A FrameworkforAnalysis,Santa Monica,
RANDCorporation,2001.
21EricA. NORDINGLER: IsolationismReconfigured:AmericanForeignPolicyfora New Century,Princeton,
PrincetonUniversityPress, 1995, p. 37.

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126 JUAN GABRIELTOKATLIAN

dial se observan niveles y grados de complejidad y contradiccion, en el ambito

hemisferico se tiende a consolidar la hegemonizacion de Washington, mas palpable
ante la carencia de contrapartes con un espiritu y una determinacion desafiantes de
Estados Unidos en cuanto a este continente. Elargumento central es que se necesita
una perspectiva comparada que tome en cuenta la estructura de poder en el piano
de las distintas regiones.
En efecto, para entender por que Europano pudo disputar la hegemonia esta-
dounidense en el continente historicamente es clave comprender la dinimica euro-
pea. Como senala Layne, "ladistribucionde poder en Europadifiridmucho de la del
hemisferio occidental. Los esfuerzos en favor de una hegemonia europea fracasaron
porque la distribuciOnde poder era multipolar:otras grandes potencias podian -y de
hecho lo hacian- aliarse para mancomunarsuficiente poder de contrapeso para ven-
cer a un aspirante a la hegemonia. Estados Unidos, por su parte, pudo alcanzar la
hegemonia hemisferica porque cuando su expansion regional tomo impulso a finales
del siglo XIXy principios del XX, lo hizo en medio de un vacio de poder en el area.
Ninguna gran potencia, regional o extrarregional,fue capaz de oponerse -y menos
adn de frenar- la expansion hegemonica de Estados Unidos en el hemisferio occi-
dental"22.Por analogia, si tomamos en consideraci6n que "Eurasiaoriental incluye
hoy cuatro paises que podrian describirse, de modo razonable, como grandes po-
tencias (India,Japon, Chinay Rusia), asi como varios poderes medios, la mayoriade
ellos avanzados en terminos de riqueza y tecnologia"23,entonces es muy poco pro-
bable que China tenga la capacidad y la oportunidad de rivalizarseriamente con
Estados Unidos en el continente americano. China es una potencia regional pero no
es el actor hegemOnico del este de Eurasia, donde la distribuciOnde poder es
crecientemente multipolar.China no es un poder mundialy dificilmente lo pueda ser
desafiando suave o agresivamente a Estados Unidos a traves de America Latina24.El
peso de la geografia es crucial en el momento de evaluar detalladamente la politica
exterior china en una periferiatan distante para ella como Latinoamerica25.
En esa direcciOn,es clave indagar en torno a la evoluci6n de la hegemonia de
Estados Unidos en el continente y la gradual reducci6n del peso relativode la regiOn
en la politica mundial durante las 01timasdecadas. Diferentes indicadores materia-
les, militares, estrategicos y politicos en ambos niveles ayudarian a esclarecer el
significado, la oportunidad y el riesgo que tiene para America Latinael reciente des-
pliegue de China en el area. Ello, a su vez, contribuiriaa delimitarcon mas realismo
los margenes de negociaci6n efectiva de la regi6n en el sistema mundial y a pun-

22ChristopherLAYNE: ThePeace of Illusions:AmericanGrandStrategyfrom 1940 to the Present, Ithaca,

CornellUniversityPress, 2006, p. 22.
23C. Dale Walton:"BeyondChina:The Geopoliticsof EasternEurasia",en ComparativeStrategy,vol. 21,
N°3, julio2002, p. 208.
24 Eneste contexto, parece exagerada -al menos de acuerdo a la experiencia historicade la region- la
afirmacionde Eriksonde que Chinapodriaconvertirseen "aconvencionalregionalrivalto the UnitedStates in the
WesternHemisphere".DanielP.ERIKSON: "ADragoninthe Andes? China,Venezuela,and U.S. EnergySecurity?,
en MilitaryReview,vol. LXXXVI, N- 4, julio-agosto2006, p. 89.
25 Lo anteriorno implica que todas las politicas de Beijinghacia America Latinasean benignas; solo
significaque no es conveniente magnificarel alcance del presuntodesafio chino en el continenteamericano.El
temorestadounidense por la presencia china en Latinoamericaes mas el reflejode sus recurrentesmiedos e
impulsosomnipotentesque de una ponderaci6nmoderada,luciday practica.

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LAS RELACIONES ENTRE LATINOAMERICAY CHINA 127

tualizarcon mayor minuciosidad los eventuales modos de inserci6n externa del area
(tanto en terminos individuales como colectivos).
En quinto lugar, es imperioso reconocer la situacion actual de America Latina.
Dos tendencias especificas atraviesan America del Sur: la desinstitucionalizacion y
la fragmentaci6n. Ambas dinamicas, de larga data, parecen agudizarse al comienzo
del siglo XXI.Ellas son el telon de fondo de las presentes crisis en el area y pueden
acelerar procesos de polarizacion social, implosion politica y particibnterritorial.La
desinstitucionalizacion se manifiesta en la acumulacion de tres decadas perdidas.
Durante los aros setenta, America Latinavivid una decada perdida en terminos poli-
ticos: la extension de gobiernos autoritariosen el area-con escasos islotes de limita-
da democracia- caracterizados por el abuso del poder, el irrespeto de la ley, la vio-
laciOnde los derechos humanos, la eliminaciOnde una generacion politica de recam-
bio, la desarticulacion de los partidos politicos y la desvalorizacion de la etica pdbli-
ca, significaron un enorme debilitamiento institucional.Los ochenta fue una decada
perdida en materiaeconOmica:las notas prevalecientes fueron el bajo crecimiento, el
alto endeudamiento, mucha volatilidad, creciente informalidadlaboral, pobre capa-
cidad tecnologica y desplome de la calidad de vida. A lo largo de los noventa,
LatinoamericatransitOuna decada perdida en el frente social: se ahondo la desigual-
dad, se incremento la pugna entre clases y etnias, se mantuvieronaltos los indices
de miseria e indigencia, creciOla violencia ciudadana, se multiplicOel desempleo, se
descuido la educacion y se deterioro la salud. Las sucesivas decadas perdidas,
aunque de naturaleza diferente, fueron acrecentando y exacerbando dificultades
histOricasde diversa indole en la regi6n.
La fragmentaciOnse observa tanto en los procesos como en los mecanismos
de unidad politica, econOmica y diplomatica en la region; por lo cual la categoria
Latinoamericatiende a diluirse. Hoy parece mas pertinente hablar de una America
del Norte (Panama, America Central, el Caribe insular, Mixico, Canada y Estados
Unidos) centrada en torno a Estados Unidos en terminos de mercado, inversion y
migraciOn,entre otros, y una America del Sur (de Colombia hasta Argentina) como
una unidad geopolitica distinta. Despues del 11/9 la amplia Cuenca del Caribe -que
cubre el Caribe insular,Panama, Centroamericay Mexico-, se ha convertido definiti-
vamente en parte del perimetrode defensa estadounidense y, por lo tanto, la exten-
sion evidente del homeland security de Estados Unidos. Ahora bien, dentro de
Sudamerica hay dos realidades: el mundo andino y el Cono Sur. El primero esta
viviendo hondas turbulencias domesticas y sintiendo el desplazamiento del area de
mayor influencia directa de Estados Unidos, que tiene dos escenarios de manifesta-
ciOncritica:Colombia y Venezuela26. En esta direcciOn,sobresale en el enfoque aqui
26 Segun el coronel (r.) Cope, Estados Unidos debe concentrarsu atencion en materiade seguridad
regionalen lo que el denomina"elentornogeografico del Sur...(que abarca) Mexico,el archipielagodel Caribe,
Centroamericay el nortede Americadel Sur.Estazona se caracterizaaun hoy poruna gobernanza democratica
relativamentedebil, el delitoviolentoy una fuerzapOblicaincapaz de controlareficazmente su territoriosobera-
no, dando por resultadolimitesy costas porosos, y espacios sin gobierno y serios problemas trasnacionales
(contrabando,temas climaticosy ambientales)que amenazan tantoa estos paises como a los Estados Unidos.
Hay dos corredores principalesde tierra,mar y aire con origen en el norte de Americadel Sur y direccion al
noroestede los Estados Unidos...(Asi)el diseno de esta defensa en profundidaddebe abarcarel mardel Caribe
y sus areas costeras, incluyendoMexicoy los paises de AmericaCentraly el Caribe,Colombiay Venezuela.Es
importanteque este sector sea visto como un todo geoestrategico mas que una serie de relaciones bilaterales".
John A. COPE:"APrescriptionfor Protectingthe SouthernApproach",en Joint Force Quarterly,N° 42, Tercer
Cuatrimestre2006, pp. 18-19.

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 TOKATLIAN
JUANGABRIEL
128

propuesto un supuesto normativofuerte: los vinculos de la region con China no de-

bieran conducir a profundizarla desinstitucionalizacion y fragmentaciOnen el area.
Corresponde senalar que, en consecuencia, es relevante discernir politicas
exteriores especificas de los paises del area hacia China. Ciertas preguntas basicas
podrian guiar una indagaciOn que pretende ser exhaustiva: por ejemplo, algunos,
varios o todos los paises han desarrollado estrategias concretas hacia Beijing? ,Que
grado de unilateralidad,bilateralidado multilateralidadcaracteriza las politicas exte-
riores de los paises hacia China? iCuAI es la especificidad tematica (el caso de
TaiwAn,los vinculos comerciales, los asuntos energeticos, las cuestiones de seguri-
dad, los topicos politicos, etc.) de cada subregion (Mexico, America Central y el
Caribe, Sudamerica) que entrelazan con mas intensidad a las naciones del area,
individualy conjuntamente, con la RPC?
Y en sexto lugar, es bueno subrayar que los valores importan.America Latina
comparte (y aporta a) los valores democraticos de Occidente. Ademas, la iltima ola
autoritariade los setenta impuls6 una revalorizacidn del regimen democrAtico; en
particularen terminos de la trascendencia de la defensa de los derechos humanos,
el respeto al pluralismoy el avance del imperiode la ley. A pesar de sus limitaciones
y contradicciones, los paises de la region vienen avanzando en el proceso de demo-
cratizaciOn.En ese sentido, el modelo politico internochino resulta, en general, muy
poco atractivo para Latinoamerica.Sin embargo, su modelo diplomatico externo es
mas seductor: multipolarismo (en oposicion al unipolarismo), multilateralismo(en
oposiciOn al unilateralismo), no injerencia (en oposiciOn al intervencionismo), soft
power (en oposiciOn al hard power), pragmatismo (en oposiciOn a ideologizaciOn),
colaboraciOn (en oposiciOn a la dominacion) y persuasion (en oposicion a la coer-
cion). En cierta medida, esto coincide con algunas tradiciones y aspiraciones latinoa-
mericanas. Lo que sucede es que esas ideas se tornan mas cautivadoras en virtud
de lo que ha devenido la politica exterior de Estados Unidos; en especial despues
del 11/9 y especificamente por Io que pretende y hace27. En sintesis, para
Latinoamericauno de los mayores retos es preservary ahondar los valores democra-
ticos en el campo internoy aprovechar diplomaticamente aquellos espacios y opor-
tunidades que generan la ascendente gravitacion china en la politica internacional.
En consecuencia, esta ltimadimension apunta a esclarecer cOmose manifies-
ta este balance, en que temas, con que instrumentosy con cuales prActicas. Y,a su
vez, resulta trascendental observar si se esta produciendo alguna variacion en este
sutil equilibrio.

Un escueto comentario final

China es hoy un actor notablemente importante en el concierto internacional.
Beijingviene incrementando sus lazos con el exterior,en general, y con Latinoamerica
en particular. Es evidente que la RPC ha continuado con su politica de ascenso
global. Asimismo, es claro que necesidad y oportunidad se han combinado en la
estrategia de Beijinghacia America Latina.Sin embargo, no hay indicadores hasta el

27Sobre el creciente sentimientointernacionalcontra Estados Unidos ver, Julia E. SWEIG:

FriendlyFire:
LosingFriendsand MakingEnemies in the Anti-AmericanCentury,New York,PublicAffairs,2006.

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LAS RELACIONES ENTRE LATINOAMERICAY CHINA 129

momento de que China tenga la voluntad ni la capacidad para desafiar a Estados

Unidos en el continente. Elcomportamiento chino en Latinoamericaa comienzos del
siglo XXIno ha sido el de un poder revisionista28.
En este contexto, es imperativoincrementarla calidad y cantidad de esfuerzos
de investigaci6n en torno al presente y futurode las relaciones sino-latinoamericanas.
Este texto busca ofrecer un enfoque que permita una aproximacion sistematica y
rigurosa de estas desde una perspectiva de los estudios internacionales.

28De hecho, no estamos tantoen presencia de un "revisionistchallenger"en el sistema internacionalsino

de una superpotencia-Estados Unidos- que esta inclinadaa favorde un "hegemonicrevisionism": es Washing-
ton quien pretende reordenarlas "reglasdel juego" mundial.Ver,RobertJERVIS: "TheRemakingof a Unipolar
World",en TheWashingtonQuarterly, vol. 29, N°3, verano2006. YaSteve Chanen 2004 habia mostradoa traves
de indicadores como el comportamientode Chinay Estados Unidos en Naciones Unidas (por ejemplo, entre
1946 y 2002 Washingtonrecurrioal veto en 75 ocasiones y Beijinglo hizoen 5), el compromisocon los regimenes
internacionalesy los gastos en defensa, que Estados Unidosactuaba como un poder revisionistay no asi China.
Ver,Steve CHAN: "Realism,Revisionism,and GreatPowers",en Issues &Studies, vol. 40, N° 1, marzo2004.

REGISTRO BIBLIOGRAFICO
TOKATLIAN, Juan Gabriel
"Las relaciones entre Latinoamericay China: un enfoque para su aproximacion".DESARROLLO
ECONOMICO - REVISTA DECIENCIAS SOCIALES(Buenos Aires),vol. 47, N- 185, abril-junio2007 (pp.
119-129).
Descriptores: <Relaciones internacionales> <AmericaLatina- Republica PopularChina - EE.UU.>
<Regi6n subordinada> <Poder regional> <Potencia global>.

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