ESTADO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

MARIO J. KRIEGER
DIRECTOR

ESTADO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

PERSPECTIVAS PARA
EL ESTUDIO DE POLÍTICAS
E INSTRUMENTOS
DE GESTIÓN PÚBLICA
 Estado y administración pública /
; dirigido por Mario José Krieger. 1a ed.
Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Errepar. . ,
2014.
E-Book.
ISBN 978-987-01-1724-7
1. Administración Pública. I. Krieger, Mario
José, dir.
CDD 352

Estado y Administración Pública

Mario J. Krieger y colaboradores

ERREPAR S.A.
Paraná 725 (1017) Buenos Aires República Argentina
Tel.: 4370-2002
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ISBN: 978-987-01-1724-7

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métodos, sin el permiso previo y escrito del editor. Su infracción está penada por las
leyes 11.723 y 25.446.
 Autores
Adriana Azcorra
Licenciada en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires. Profesora de
Administración Pública y Gestión de Políticas Públicas, Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad de Buenos Aires. Coordinadora en el Instituto de
Planeamiento Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial 2020.
Pablo Blanco
Licenciado en Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias
Sociales. Diplomado en Fund Raising Institucional, Universidad de Indiana, Center on
Philantropy, Fund Raising School (EE.UU.). Magíster en Administración Pública,
Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Económicas (Buenos Aires,
Argentina). Asesor de Gabinete Unidad Consejero (Consejo de la Magistratura de la
Ciudad de Buenos Aires). Jefe de Departamento de Coordinación Unidad de
Implementación y Seguimiento de las Políticas de Transferencia de Competencias
(Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires). Profesor Titular de
Sociología de las Organizaciones Públicas, Universidad de Buenos Aires, Facultad de
Ciencias Económicas, Escuela de Gestión Pública (Argentina). Profesor Adjunto de
Doctrina Social de la Iglesia, Pontificia Universidad Católica Argentina, Facultad de
Filosofía y Letras (Argentina). Profesor invitado de Herramientas de Gestión para
Organizaciones Públicas, Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Sociales,
Carrera de Ciencia Política (Argentina). Profesor visitante de Perspectiva de Políticas
Públicas en Latinoamérica, Universidad de Salamanca, Facultad de Ciencia Política,
Estudios de Posgrado (España). Es miembro asociado de la Sociedad Argentina de
Análisis Político (SAAP), de la International Political Science Association (IPSA) y de la
Asociación Nacional de Politólogos (ANAP). Ha sido ponente en Conferencias
Internacionales y posee variadas publicaciones y trabajos de investigación.
Gustavo Blutman
Licenciado en Ciencia Política, licenciado en Sociología, magíster en Administración
Pública, doctor de la Universidad de Buenos Aires. Profesor de Administración Pública
y Gestión de Políticas Públicas, Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de
Buenos Aires. Secretario académico del Centro de Investigaciones en Administración
Pública de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires.
José A. Bonifacio
Licenciado en Ciencia Política (Universidad del Salvador) y Magíster en Alta Dirección
Pública (Instituto Universitario Ortega y Gasset Universidad Complutense de Madrid).
Doctor (candidato) en Política y Gobierno de la Universidad Católica de Córdoba y del
Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset. Director del Sistema Nacional
de Capacitación del INAP. Vice-Presidente de la Asociación Argentina de Estudios de
Administración Pública (Asociación Civil). Director del Departamento de Ciencia Política
y Relaciones Internacionales de la Universidad de Palermo. Profesor de Administración
Pública y Gestión Pública en carreras de posgrado de la Universidad Nacional de
Buenos Aires, Universidad Nacional de Rosario, FLACSO y Universidad de Palermo.
Profesor de grado en la Universidad Nacional de Buenos Aires y Universidad de
Palermo. Secretario General del Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo (CLAD) entre 1996 y 2000. Subsecretario de Organización y Gestión,
Secretaría de la Función Pública de Argentina, entre 1992 y 1994. Vocal del Directorio
del INAP de 1994 a 1996. Ha sido miembro del Grupo de Expertos del Programa de
Naciones Unidas en Administración y Finanzas Públicas. Participó como expositor en
congresos y conferencias internacionales y ha realizado tareas de asesoramiento y
consultoría en Nicaragua, Panamá, República Dominicana, Paraguay, Perú y Guinea
Ecuatorial. Ha escrito diversos artículos en temas de su especialidad, para
publicaciones en Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile, México y Venezuela.
Alicia Dellasanta
Licenciada en Administración Pública, Bachiller Universitaria en Ciencia Política,
Universidad del Salvador. Posgrado y Diplomada en estudios avanzados del Doctorado
de Economía Internacional y Relaciones Laborales (UCLM), España. Formación
complementaria en Marketing Internacional con beca del Ministerio de Industria de
Tokio (Japón); Formulación y Evaluación de Proyectos de Innovación Tecnológica, FCE
UBA; Comercio Exterior y Análisis de Políticas Públicas, Universidad Di Tella. Se
desempeñó como asesora en distintos organismos públicos: Asesora técnica de la
Secretaría de Hacienda y de Presupuesto de la Nación, Coordinadora de la Memoria de
las Privatizaciones Argentinas, Ministerio de Economía de la Nación; del Instituto
Nacional de Tecnología Industrial (INTI) para financiamiento para innovación
tecnológica; de Cooperación Económica Internacional de provincias patagónicas, de
financiamiento externo para infraestructura y equipamiento urbano e intervención en
proyectos de reconversión del sector agro-pesquero del Banco Mundial en la Provincia
de Santa Cruz (Argentina); en áreas de Capacitación, Planeamiento, entre otras. En el
ámbito privado, colaboradora de la Cámara de Comercio Exterior de Rafaela –Santa
Fe– en el diseño estratégico de “Rafaela Exporta”; secretaria de la Fundación de
Diseño Estratégico; asesora consejera de la Cámara Argentina de Comercio (CAC),
área de Promoción de Inversiones y del Comercio Exterior, en materia de energías
renovables en el sector agropecuario y agroindustrial. Profesora Adjunta de
Administración Pública (FCE UBA) e investigadora docente de UNLP, y docente de la
UNPA. Coautora de varios capítulos de libros.
Mariano E. Fantoni
Licenciado en Administración (mención cum laude) por la Universidad de Buenos
Aires. Especialista en Administración Financiera Gubernamental (Universidad de
Buenos Aires) y en Alta Gerencia Pública (Universidad Torcuato Di Tella). Profesor de
Gestión de Programas y Proyectos en la Carrera de Especialización en Gestión Pública
(FCE UBA) y en la Maestría en Gestión y Desarrollo Gubernamental (FCE UBA).
Profesor Adjunto de Administración Pública (FCE UBA). Profesor Titular de Teoría de
las Organizaciones en el Instituto de Formación Técnica Superior Nº 12 (GCBA).
Desempeña tareas profesionales en la Dirección de Servicios Administrativos y
Financieros del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria.
Isidoro Felcman
Licenciado en Administración, contador público. Especialización en Sociología de las
Organizaciones. Profesor titular de Administración Pública, Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad de Buenos Aires. Director del Centro de Investigaciones
en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de
Buenos Aires. Director del Instituto de Planeamiento Estratégico Agroalimentario y
Agroindustrial 2020. Consultor experto en Diagnóstico y Cambio Organizacional. Socio
de RHO.
Ana Isabel Fuertes
Licenciada en Administración de Empresas, con experiencia en servicios de control de
calidad, análisis y rediseño de procesos e implementación y certificación de Sistemas
de Gestión de Calidad en organizaciones públicas y privadas. Responsable del Sistema
Integrado de Gestión de Calidad del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social –
Subsecretaría de Coordinación–, Coordinación de Planificación Estratégica y Calidad
de la Gestión desde 2009 a la fecha. Participante como experta en la misión de
cooperación técnica que lleva a cabo la República Argentina, a través del Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto, con el Ministerio de Trabajo y Previsión Social de la
República de El Salvador en el marco del Programa de Habilidades Gerenciales del
Fondo Argentino de Cooperación Sur-Sur y TriangularFOAR. Gerente General para
Argentina, Uruguay y Paraguay en Inspectorate de Argentina SA –Empresa de
Servicios de Control de Calidad y Certificación de Alimentos– desde 2003 al 2008.
Panelista sobre importancia de la implementación de Sistemas de Gestión de Calidad
en la Administración Pública en el XV, XVI y XVII Congreso Internacional del CLAD
sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública, 2010, 2011 y 2012.
Participante en el Congreso GLOBALG.A.P., sobre Certificación de Productos
Agrícolas, Buenas Prácticas Agrícolas, Londres, 2002. Docente a cargo de las cátedras
Trabajo de Campo I y Trabajo de Campo II, Tesina Final Licenciatura de Administración
de Empresas, Universidad del Salvador, Argentina. Mentora Fundación Impulsar.
Florencia Gómez
Abogada. Desempeñó tareas de seguimiento de políticas en el Ministerio de Obras
Públicas de la Nación, Ministerio de Agricultura, Subsecretaría de Agricultura Familiar.
UBA, Cátedra de Administración Pública, Auxiliar docente desde 2007 hasta la
actualidad. Directora Nacional del Registro Nacional de Tierras.
Lara Goyburu
Licenciada en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires. Profesora de
Federalismo y Gobernabilidad, Carrera de Ciencia Política, Facultad de Ciencias
Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Coordinadora en el Instituto de
Planeamiento Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial 2020.
 Mariano Greco
Subsecretario de Tecnologías de Gestión de la Jefatura de Gabinete de Ministros, a
cargo de la Agenda Digital Argentina. Diplomado en Gobierno Electrónico de la
Universidad de Monterrey (México). Elaboró su tesis para la Maestría de Administración
y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés sobre el tema “Ciclo de calidad de
la Información para el Gobierno Electrónico”. Psicólogo (UBA). Desempeñó la
coordinación del Foro de Responsables Informáticos de la Administración Pública
desde el año 2007 hasta el 2010 como Director de Recursos Informáticos de la Oficina
Nacional de Tecnologías de Información de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
Coordinó la elaboración en esa función el Marco de Interoperabilidad de la
Administración Pública Argentina. Ha sido ponente en diversos foros internacionales
relacionados con la materia.
Enrique Guardo
Licenciado en Relaciones Públicas de la Universidad Argentina de la Empresa. Desde
el año 1997 se desempeñó en diferentes cargos de conducción en la Dirección General
de Recursos Humanos del Ministerio de Economía de la Nación y desde el año 2004
hasta la actualidad, como Director General de Gestión de Recursos Humanos del
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Reviste como Miembro titular de la
Delegación Jurisdiccional de la Comisión de Igualdad de Oportunidades y de Trato
(CIOT) en el ámbito de ese Organismo, es delegado titular del MTEySS ante la
Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas. Se
destaca como Miembro del Foro Permanente de Directores de Personal de la
Secretaría de la Gestión Pública y como Miembro Titular de la Delegación
Jurisdiccional de la Comisión de Condiciones de Medio Ambiente de Trabajo. Se ha
especializado en gestión de las personas en el sector público en la Agencia Sueca para
el Desarrollo Internacional ASDI, en el Centro de Formación Internacional de la OIT y
en la Japan International Cooperation Agency (JICA). Docente Titular de Desarrollo y
Gestión de las Personas por Competencias y Resultados para las Carreras de
Posgrado de la Maestría en Gestión y Desarrollo Gubernamental y Especialización en
Gestión Pública de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos
Aires. Docente Adjunto de Administración Financiera de los Recursos Humanos en el
Posgrado en Administración Financiera del Sector Público de la Asociación Argentina
de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP).
Juan carlos Herrera
Doctor en Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad del Salvador
(USAL), 2002. Licenciado en Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad
Católica de Córdoba (UCC), 1971. Ha realizado numerosas consultorías en el ámbito
gubernamental y fundaciones privadas en materia Planificación Estratégica y Gestión
de Políticas Públicas; Metodologías de monitoreo y evaluación. Posee una vasta
trayectoria docente en las Universidades Nacionales de Tres de Febrero, de San
Martín, de Mar del Plata, Universidad del Salvador y Universidad Tecnológica Nacional,
en las asignaturas de Gobernabilidad Democrática y Desarrollo de Políticas Públicas.
Entre sus últimas investigaciones y publicaciones se encuentran: “Desafíos para el
monitoreo y la evaluación de políticas públicas en el contexto post neoliberal”, 2007;
“Crisis y Conflictos en la Democracia Argentina”; La Mesa del Diálogo Argentino,
Universidad del Salvador, 2008; “Tensiones y Gobernabilidad Democrática en la
Argentina; Gobierno y Transición en la Crisis”, Ed. Consejo Profesional de Ciencias
Económicas (CPCE), 2009.
Mario J. Krieger
Licenciado en Ciencias Políticas y en Administración Pública por la Universidad del
Salvador. Certificado en Dirección del Cambio, Gestión Estratégica y Conducción de
Equipos (University of Illinois) y en Planeamiento Estratégico, Gestión Financiera y
Calidad Total (University of Columbia). Candidato a PhD en Ciencias Económicas, con
mención en Administración, Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de
Buenos Aires. Director de la carrera de Especialización en Gestión Pública y de la
Maestría en Gestión y Desarrollo Gubernamental (Facultad de Ciencias Económicas de
la Universidad de Buenos Aires). Profesor titular de Administración Pública y de
Sociología de las Organizaciones en la Facultad de Ciencias Económicas de la
Universidad de Buenos Aires. También ha dictado la asignatura de Gestión Pública en
las universidades de Tres de Febrero y del Salvador y en la Escuela de Defensa
Nacional (EDENA). Consultor nacional e internacional en temas de gestión pública.
Cristian Módolo
Licenciado en Economía, UNR. Diplomado en Economía Internacional (Universidad
Alcalá de Henares, España). Jefe de Control de la muestra de la Cuenta de Inversión,
Auditoría General de la Nación. Profesor regular de Administración Pública de la
Universidad de Buenos Aires. Profesor regular de Régimen Tributario de la Universidad
de Buenos Aires. Investigador docente del Instituto de Investigaciones Económicas de
la UNR. Ex Sub Secretario de Ingresos Públicos de la Nación, Ministerio de Economía y
Finanzas. Ex Jefe de Gabinete de la Secretaría de Hacienda de la Nación, Ministerio de
Economía y Servicios Públicos. Ex consultor de la Subsecretaría de Presupuesto de la
Nación. Ex asesor de la Presidencia de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la
Cámara de Diputados de la Nación. Ex asesor de la Presidencia de la Comisión Mixta
Revisora de Cuentas del Congreso de la Nación. Ex Director de Investigaciones
Económicas de la Universidad Nacional de Rosario. Profesor regular de grado,
posgrado y visitante en distintas universidades nacionales: Universidad Tecnológica
Nacional, Universidad General San Martín, Universidad de Palermo, Universidad del
Salvador y Escuela Superior Técnica del EA. Autor de numerosas publicaciones
nacionales y extranjeras en materia de políticas públicas y finanzas públicas.
Alejandro A. Otero
Contador Público, Magíster en Administración Pública, Profesor Regular UBA, Ex
Director General de Rentas CABA (2000/2006), Ex Director de Capacitación AFIP
(2010/2011). Se ha desempeñado como Consultor Sénior en diversos programas de
asistencia técnica y cooperación, nacional e internacional, en temas económicos y
organizacionales. Se ha especializado en Administración y Política Tributaria.
 Lionel Pandolfi
Lic. Ciencia Política, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, UNR.
Profesor en Ciencias Sociales, Jurídicas y Políticas. Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales, convenio con la Facultad de Humanidades y artes, UNR.
Ex Asesor del Secretario de Hacienda de la Nación y Subsecretario de Presupuesto de
la Nación: tareas de seguimiento y control de políticas públicas. Auditoría General de la
Nación: auditoría de Organismos del Sector Público Nacional. Área control de la
muestra Cuenta de Inversión. Facultad de Ciencias Económicas, UBA, Cátedra de
Administración Pública, Profesor adjunto interino desde 2005 hasta la actualidad.
Ricardo Schmukler
Licenciado en Sociología, Universidad de Buenos Aires. Doctorando en Filosofía,
Universidad de Salamanca. Master of Public Administration, George Washington
University, School of Business and Public Management, Washington, D.C., USA, 1995.
Doctor en Sociología, Universidad Católica Argentina, 2012. Profesor de Teoría de
Organización y Administración Pública. Docente de la Maestría de Administración
Pública de la Universidad de Buenos Aires y otros posgrados de la UBA, también ha
dictado cursos de la especialidad en el Instituto del Servicio Exterior de la Nación, la
Universidad Católica Argentina, la Universidad del Salvador y otras del país. En el
exterior dictó cursos en Colombia, Portugal y Chile, donde actualmente se desempeña
en la Universidad San Sebastián, sede Concepción. Ha presentado ponencias en
conferencias internacionales (EE.UU.; Países Bajos) y ha realizado publicaciones en
Administrative Theory & Praxis. Trabajó por más de 25 años en proyectos de gestión
institucional en países de América Latina, bajo el auspicio del PNUD, BID, Banco
Mundial y otros.
Guillermo F. F. Schweinheim
Licenciado en Relaciones Internacionales. Director del Centro de Estudios y
Formación Profesional La Piedad de la Asociación del Personal de Organismos de
Control. Presidente de la Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública.
Profesor de Administración Pública y Gestión Pública en la Universidad Nacional de
General San Martín, en la Universidad de Buenos Aires y en la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales.
Rocío Velázquez
Licenciada en Psicología de la Universidad de Buenos Aires. Coordinadora en el
Instituto de Planeamiento Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial 2020. Project
leader de Programas Abiertos del Centro de Educación Empresaria de la Universidad
de San Andrés.
Laura Waisbrod
Secretaria Académica de la Maestría en Gestión y Desarrollo Gubernamental y la
Especialización en Gestión Pública de la Facultad de Ciencias Económicas (UBA).
Profesora Adjunta de la Cátedra de Administración Pública de la Facultad de Ciencias
Económicas (UBA). Coordinadora en la Secretaría de Políticas Universitarias del
Ministerio de Educación de la Nación. Magister en Gobierno. Especialista en
Investigación Educativa. Licenciada en Gestión Educativa. Profesora en Ciencias de la
Educación. Profesora para la Enseñanza Primaria. Diplomada Superior en Control y
Gestión de Políticas Públicas. Diplomada Superior en Ciencias Sociales con mención
en Gestión de las Instituciones Educativas. Diplomada Superior en Currículum y
Prácticas Escolares en Contexto. Diplomada Superior en Ciencias Sociales con
mención en Educación y Nuevas Tecnologías. Curso Superior Internacional en
Planificación de la Educación (UNESCO). Curso Hemisférico para la Evaluación de
Políticas y Programas Nacionales en Educación Ciudadana (OEA).
 Prólogo
Este libro surge como producto de la reflexión de una serie de docentes de cátedras
vinculadas al campo de la Administración Pública, tanto de grado como de posgrado,
en diversas universidades argentinas. En tal sentido, hemos percibido la necesidad de
contar con materiales específicamente diseñados para el desarrollo requerido por
nuestros planes de estudio, que impliquen los principales temas de debate en la
materia, abordados de forma interdisciplinar de acuerdo con las particularidades del
referido campo, a partir de una visión actualizada, crítica y didáctica.
La obra, encarada desde una perspectiva contextualizada, busca un equilibrio entre
los aspectos teóricos fundamentales y las herramientas de aplicación. Es decir, entre
teoría, instrumentos y práctica concreta de gestión pública.
Se elabora desde la experiencia argentina, pero con una perspectiva latinoamericana.
Está afectuosamente dedicada a docentes y cursantes de las asignaturas de
Administración Pública y Gestión Pública, y a todos aquellos que por una u otra razón
necesiten comprender el fenómeno administrativo del Estado o la implementación de
políticas públicas.
También se constituye en un desafío para la Editorial Errepar, ya señera en términos
de Administración y Contabilidad, que con este libro abre una serie dedicada a la
Administración Pública.
A los colaboradores de este trabajo, un magnífico equipo, y a la editorial, mi
agradecimiento.
Mario J. Krieger
 Presentación
Este libro es obra de un equipo de docentes provenientes de distintas disciplinas del
saber que confluyen en el estudio del ámbito de la Administración Pública, todos ellos
con vasta experiencia en la enseñanza en distintas universidades públicas y privadas,
pero también con la experiencia de haber ejercido responsabilidades técnicas y de
conducción en la Administración Pública, quienes se plantearon el desafío de abordar
una agenda de temas relevantes en materia de Administración y Gestión Pública,
proponiéndose esclarecer debates, ilustrando acerca de conceptos, marcos teóricos
referenciales, metodologías e instrumentos de gestión. Todo ello en un abordaje crítico,
contextual, comparativo y de referencia a experiencias concretas.
La obra está organizada en tres grandes apartados.
En la primera parte del libro, se abordan las visiones sobre el Estado, la sociedad, el
gobierno y las políticas públicas.
Se inicia el capítulo primero con un trabajo de Guillermo Schweinheim en el que este
investiga acerca de continuidades, rupturas y conjeturas sobre Estado, Sociedad y
Administración Pública en América Latina y se interroga acerca de si vamos hacia la
construcción de un nuevo proceso latinoamericano de desarrollo y reconstrucción de la
comunidad. Trata de argumentar que en América Latina nos encontramos en una
coyuntura que muestra al mismo tiempo un conjunto de tendencias económicas,
políticas y sociales concomitantes, en tensión, tanto en los procesos reales como en los
desarrollos conceptuales de las ciencias sociales en lo relativo a cuestiones como el
Estado, la sociedad, la relación Estado-sociedad, la Administración Pública, los
Paradigmas de Administración y Gestión y los procesos de desarrollo. Afirma que
asistimos, en la teoría y en la práctica, a un “regreso del Estado”, de fuerte connotación
desarrollista, por un lado, y que recupera la íntima relación entre los grados de
estatalidad y de democratización con la ampliación de la ciudadanía en términos civiles,
políticos y sociales. Donde, frente a la sociedad integrada o parcialmente integrada en
épocas del Estado de Bienestar del capitalismo avanzado o en épocas de los Estados
Nacionales populares o desarrollistas latinoamericanos, aparece una sociedad
desintegrada en múltiples actores locales, sociales, nuevos movimientos y
comunidades.
Estos procesos están poniendo en cuestión la institucionalidad estatal construida en
los años 90 por los procesos de privatización, descentralización, agencialización y
transferencia al sector público, que transfirieron al mercado los niveles subnacionales y
a la sociedad civil servicios y funciones anteriormente responsabilidad del Estado
Nacional. Una recentralización creciente de funciones y servicios en el Estado y una
nueva intervención estatal en la economía y la sociedad están apareciendo.
Al mismo tiempo, estas tendencias parecen estar mostrando una reconfiguración de
los modelos organizacionales de las Administraciones Públicas. Frente a un predominio
de las formas de organización ad hoc y por proyectos y programas, típicas de los años
80 y 90, y que sobreviven hasta el presente, estamos asistiendo a un reconstrucción
nacional de burocracias funcionales a nivel ministerial, grandes organizaciones
divisionales de alcance nacional, incluidas las empresas públicas, y un tendencia a la
reconstrucción de burocracias profesionales educativas y de salud. Su relación con
formas organizativas locales y neocomunitarias será parte de los debates y tensiones
de los próximos tiempos, junto con el debate sobre el desarrollo.
La disciplina de la Administración Pública, afirma Schweinheim, deberá prepararse
para generar interpretaciones descriptivas y explicativas de estos procesos con un
aparato conceptual renovado. En una circunstancia en la que se juega una vez más el
destino de las próximas décadas de los pueblos latinoamericanos, en términos de
justicia y libertad.
Le sigue, en el capítulo segundo, un trabajo de Juan Carlos Herrera en el que se
interroga teóricamente acerca de la relación entre gobernabilidad democrática y
políticas públicas. Expone las diferentes aproximaciones teóricas y conceptuales en
torno a la problemática de la gobernabilidad democrática, con especial atención a la
realidad latinoamericana. Busca vincular los conceptos de gobernabilidad y
gobernanza, en el estado de la discusión existente, aplicado a la dinámica de
formulación e implementación de políticas públicas, y presentar los lineamientos
básicos de un marco conceptual que permita abordar las variables que definen un
nuevo paradigma de gobernabilidad.
Seguidamente, en el capítulo tercero, Laura Waisbrod busca conocer
significativamente y comprender crítica y estratégicamente los conceptos sobre los
problemas públicos y la complejidad de los procesos del ciclo de las políticas públicas;
reflexionar acerca de las principales tendencias teóricas en materia de problemas
públicos y toma de decisiones como base del desarrollo de las políticas públicas y
comprender el juego entre los distintos actores y sectores de las políticas públicas en
función de intervenir en los diferentes problemas bajo una perspectiva de gobierno. El
capítulo refiere a la complejidad de los escenarios, actores e intereses en juego como
contexto decisional de los problemas y políticas públicas. Así, se desarrollan los
diferentes factores que intervienen en la toma de decisiones gubernamentales; se
explica la idea de “sistema político” o subsistema societal capaz de funcionar bajo
reglas propias y reproducirse; se aborda la perspectiva acerca de la capacidad política
para interpretar la realidad, no solo como base de análisis e intervención, sino como
cualidad del propio sistema en función de su subsistencia sistémica.
También se explica cuáles son los enfoques teóricos que abordan la cuestión de las
decisiones humanas, los tipos de racionalidad frente a las mismas, los conceptos de
“satisfactores” y “capital social” como construcciones que dan cuenta de las
expectativas y las capacidades personales y sociales frente a la gestión de políticas
públicas. Se profundiza en el análisis sobre los diferentes actores de las políticas
públicas y sus niveles de incidencia en el juego político y la toma de decisiones.
Finalmente, se desarrolla un esquema integral del proceso “problema público-
intervención-política pública”, como estructura de análisis de los tópicos que allí se
abordan para luego explicar el ciclo de las políticas públicas bajo una perspectiva de
proceso cíclico cuyo desarrollo sistémico no solo constituye la herramienta estratégica
central de la gestión pública, sino un insumo de aprendizajes, información, ensayo y
construcción de capacidades de gestión.
Cierra este primer apartado con el capítulo cuarto, donde Lionel Pandolfi y Florencia
Gómez se plantean un doble objetivo. Por un lado, brindar al lector una introducción
elemental acerca de los conceptos de Estado y Nación, y los componentes esenciales
que definen un Estado Nacional. Por otro, los autores intentan esbozar un recorrido, por
los diferentes periodos de nuestra historia, centrado en el rol del Estado Nacional y
acercando algunas de las problemáticas socioeconómicas que caracterizaron a dichos
periodos.De esta manera, pretenden dejar abierto el debate y la reflexión sobre
procesos y dinámicas sumamente complejas.
En la segunda parte del libro, se examinan las perspectivas para el análisis de las
instituciones públicas y su transformación.
Con este objetivo, en el capítulo quinto, Alberto Bonifacio plantea acercar al lector a la
comprensión de los procesos de reforma del Estado, la Administración Pública y la
Gestión Pública. En primer lugar, destaca una perspectiva para abordar las reformas,
que circunscribe a las implicancias de una democracia inclusiva y a la creación de valor
público mediante la ampliación de las capacidades estatales en el marco del retorno del
Estado al centro de la escena pública. Después de distinguir entre políticas,
instrumentos y enfoques de reforma, presenta los rasgos principales de las políticas de
reforma en los últimos veinte años, diferencia las reformas del Estado de las reformas
administrativas y expone los rasgos característicos que fueron promovidos en cada
caso.
Más adelante, distingue los instrumentos de las reformas según hayan contribuido a
las políticas del downsizing del Estado (privatizaciones y desregulación), a la
introducción de mecanismos de mercado en la Administración Pública (partenariados,
contratación externa y vouchers) y los que han sido utilizados para el desarrollo de
capacidades estatales (gestión para resultados de desarrollo, gobierno electrónico,
abierto y de calidad y la profesionalización de la función pública). Finalmente, busca
que se puedan apreciar los aportes y significados de enfoques conceptuales que se
encuentran presentes en algunas experiencias de reforma, exponiendo en particular la
nueva gestión pública, el neoinstitucionalismo y la teoría de la gobernanza.
El estudio continúa en el capítulo sexto, donde Ricardo Schmukler y Pablo Blanco se
plantean abordar los principales conceptos sociológicos aplicables a las organizaciones
públicas, a los efectos de comprender los fenómenos que configuran a las
organizaciones como estructuras dinámicas. Conceptualizan al hombre como un ser
social, no solo por la relación necesaria (no contingente u opcional) con sus
semejantes, sino también por la forma en que organiza su convivir. Ese “organizar” lo
focalizan como objeto de estudio de la sociología de las organizaciones públicas, o sea
aquellas formaciones organizativas que tienen que ver con la vida social en el dominio
público, o “cosa pública” (res publica). Sin embargo, sabemos que las organizaciones
no pueden definirse solo en términos instrumentales, o de relación entre medios y fines,
sino que expresan y realizan también las prácticas de una cultura y tienen
interdependencia con distintas visiones del sistema social con el cual “conversan” e
“intercambian”.
Es precisamente en los momentos de cambio donde la “personalidad” de una
organización puede transformarse, a partir del interjuego entre los distintos actores
institucionales. En estas situaciones queda más clara la asimetría en el acceso a los
recursos en función de los intereses de quienes portan visiones socioburocráticas que
no siempre coinciden con los objetivos organizacionales. Esto puede dar lugar a
comportamientos que, de mantenerse en el tiempo, pueden convertirse en disfunciones
organizacionales. En la medida que el escenario de las organizaciones públicas resulta
cada vez más complejo, es razonable preguntarse acerca de los límites explicativos de
las teorías organizacionales de lo público. Habida cuenta de que lo que hace pública a
una organización (del gobierno y la administración estatal de nuestra sociedad) son los
valores derivados de la teoría política de la democracia, y esto nos obliga a
preguntarnos por la legitimidad de la autoridad, del poder y la capacidad sobre la cual
se funda, y aun acerca de su utilidad, en relación con las formas del convivir y sus
términos. Plantean los autores del capítulo que “una teoría integradora del pensar, el
actuar y el valorar la cosa pública, supone la multiplicidad de voces y duraciones,
individuales y colectivas, que la realizan como conversación y le otorgan sentido”.
A continuación, en el capítulo séptimo, busco introducir al lector en los principales
modelos de gestión pública: el modelo burocrático, la gestión por objetivos, la gestión
por valores y el modelo de co-construcción, a los efectos de que pueda comenzar a
familiarizarse con ellos, adquirir una visión crítica de los mismos y tener una mirada
integrativa y complementaria de ellos.
Para finalizar este apartado, en el capítulo octavo, Isidoro Felcman, Gustavo Blutman
y Rocío Velázquez plantean la temática de la cultura organizacional en la
Administración Pública, en el marco de lo que los autores caracterizan como “El
impacto del Big Bang paradigmático”, el cual es observado como un resquebrajamiento
paulatino del modelo organizacional de gestión pública que comenzó a instalarse hace
más de tres décadas. El hasta ahora vigente paradigma neoliberal individualista,
instrumentado mediante tecnologías de gestión pública vinculadas al New Public
Management (NPM) parece haber estallado. En definitiva, estamos en presencia de
transformaciones que requerirán intervenciones vinculadas con la operacionalización
de variables organizacionales habitualmente no consideradas en estos procesos; entre
ellas, la cultura y el liderazgo organizacional. Los autores buscan dar a conocer los
procesos de transformación del Estado desde modelos organizacionales tradicionales
hacia nuevos modelos de gestión pública, e incorporar el abordaje de la cultura
organizacional como dimensión de análisis en el funcionamiento del Estado y entender
la relación entre la cultura organizacional del sector público y su impacto sobre los
procesos de transformación del Estado.
Dentro de este marco de ideas, los autores nos destacan que el Estado contiene
elementos estructurantes esencialmente invisibles, conformando un conjunto de
modelos mentales relativamente compartidos que otorgan permanencia a determinado
conjunto de comportamientos, los cuales suelen ser un elemento estable de la
organización y, por lo tanto, difícil de cambiar. Considerando esta situación, las
transformaciones afectan o deberían afectar necesariamente la cultura de las
organizaciones públicas y, por ende, la de sus empleados. Es necesario que las nuevas
políticas públicas partan de una noción de Estado como una organización proactiva con
capacidad de percibir y entender los cambios y los efectos que estos tienen sobre las
formas de sentir y actuar de sus miembros.
En la tercera parte del libro, se abordan los instrumentos de políticas para la mejora
de la gestión de la Administración Pública.
 El análisis del herramental disponible comienza en el capítulo noveno, con un nuevo
trabajo de Isidoro Luis Felcman y Gustavo Blutman, acompañados por Adriana Azcorra
y Lara Goyburu donde abordan la Planificación Estratégica Participativa aplicable en la
formulación de políticas públicas y la planificación sectorial, desde una perspectiva que,
si bien retoma los aportes de Carlos Matus sobre la planificación de la acción de
gobierno, avanza en aspectos novedosos acerca de los enfoques participativos
logrando enriquecerla a partir de la experiencia práctica.
Encaran la planificación estratégica como una tecnología de gestión basada en el
análisis sistemático y la identificación de la brecha existente entre una situación
requerida a futuro y una situación actual, teniendo en cuenta los escenarios futuros más
probables y elaborando políticas, planes y acciones destinados a reducirla. Es una
herramienta para la toma de decisiones y permite anticipar pensamiento y acción para
enfrentar situaciones que potencialmente pueden presentarse en el futuro, ayudando
con ello a orientar los esfuerzos y recursos hacia metas realistas de desempeño. Este
capítulo abarca la planificación estratégica participativa, aplicada en el sector público
estatal, especialmente en el ámbito sectorial. Para ello, los autores indagan en el rol
activo del Estado como promotor de un proceso que pretende arribar a una visión
compartida de todos los actores sociales a fin de obtener como producto final un
proyecto colectivo de futuro. Este enfoque sostiene la centralidad que en la vida social
desempeña el Estado como garante del bien público, siguiendo siempre la idea de
generar una visión compartida y la elaboración de un proyecto colectivo, sea este
referido a una organización, a un sector o a un país en su conjunto.
El capítulo resalta que la planificación estratégica participativa se sitúa como una
herramienta privilegiada de transformación, capaz de promover el desarrollo de la
sociedad e imaginar el futuro sobre un proceso articulado, para generar una visión
compartida que permite transformar la realidad en el largo plazo.
En el capítulo décimo, continúo con el tema del planeamiento estratégico de las
organizaciones públicas, con un enfoque centrado en la organización como unidad de
análisis siguiendo la perspectiva de Bryson. Se pasa revista a la metodología de
planeamiento estratégico en organismos públicos. Se la vincula y diferencia con la de
formular políticas públicas abordada en el capítulo anterior. Ambos enfoques son
complementarios, pues las políticas públicas siempre son un insumo para el
Planeamiento Estratégico Participativo de Organizaciones Públicas (PEPOP). En el
capítulo se aborda el planeamiento estratégico, se enumeraran las distintas etapas del
mismo y se lo vincula con la gestión pública. Se refuerza la idea de que el
Planeamiento Estratégico Participativo de Organizaciones Públicas solo culmina con
éxito y realizaciones cuando se logra vincular la estrategia con la operación, logrando
traducirla en programas técnico operativos y presupuestarios, y si se la inserta en el
accionar cotidiano.
Se reafirman las dimensiones de participación, apoyo político (de autoridades políticas
y plana gerencial de línea) de continuidad en el esfuerzo y en la direccionalidad del
Planeamiento Estratégico como elementos claves a tener en cuenta para el éxito del
mismo.
En el capítulo undécimo, junto con Mariano Fantoni, abordamos la gestión
presupuestaria y su relación con los objetivos de las políticas públicas y con la
programación técnica. Visualizamos que se ha instalado en las agendas públicas de
casi todos los países de la región un debate político-académico en torno a la efectividad
de la acción pública. La discusión se encuentra planteada en términos de la necesidad
de lograr presupuestos más sensibles a los objetivos y prioridades de un gobierno.
En la práctica, este reclamo apunta a una diálogo más efectivo entre políticas públicas
y programación presupuestaria; plan y presupuesto deben dejar de gestionarse en
forma aislada si el objetivo es brindar a la sociedad más y mejores resultados.
Surge el desafío de dotar al Estado de un mejor sistema de programación, para que el
presupuesto público y las prioridades de inversión respondan a las políticas públicas o
políticas de gobierno, y se desarrollen en el marco de los programas diseñados para su
implementación.
Se argumenta que solo a partir de una clara resolución política, que permita el
desarrollo de planes y programas ordenados prioritariamente en función de las
necesidades sociales reales, será posible dar un uso más apropiado a los recursos
públicos.
En el capítulo duodécimo, Cristian Módolo y Alicia Dellasanta pasan revista a la
temática de administración financiera del Estado. A partir de considerar al Estado como
una organización humana cuya función principal –no única– es la de satisfacer
necesidades públicas, se introducen las nociones básicas del proceso de provisión de
los bienes y servicios públicos necesarios para su satisfacción, es decir, la
administración financiera estatal. A posteriori, se explicita la institucionalidad de las
finanzas públicas de Argentina a través de la jerarquía de normas jurídicas que las
fundamentan (contienen) en relación con los cambios del rol del Estado, a partir del
dictado de la primera Constitución Nacional de 1853 hasta la actualidad. Luego se
distingue el peso de las funciones (tecnologías) de administración financiera que
caracteriza al modelo de gestión de cada una de las cuatro etapas de funcionamiento
estatal. En el capítulo, una vez que se presenta el marco conceptual y normativo
básico, se expone y describe el sistema presupuestario, destacando las modernas
concepciones que plantean la necesidad de su flexibilidad y orientación hacia
resultados medibles. A continuación, se refuerza la importancia del control del uso de
los fondos públicos a través de la participación ciudadana, y la rendición de cuentas de
quienes los manejan. Se reafirma que tal proceso se legitima solamente si los
resultados muestran solución de los problemas públicos entendidos como parte del
bienestar general y con estándares de calidad. Finalmente, se completa con la noción
del control gubernamental del sistema presupuestario, a partir de considerar el caso
argentino de la cuenta de inversión.
En el capítulo decimotercero, Alejandro Otero plantea la temática del financiamiento
del Estado. Se identifican las razones que justifican una articulación virtuosa entre el
Estado y el mercado desde la perspectiva de la teoría económica y que promueven el
accionar del Estado en consecuencia. Se presentan las fuentes de financiamiento del
Estado moderno que permiten solventar ese accionar. Se analiza la organización
institucional vigente para asegurar el financiamiento del Estado Argentino en el marco
de la problemática propia del federalismo fiscal. Se describe la composición del sistema
tributario argentino y algunos de sus rasgos distintivos.
En el capítulo decimocuarto, Enrique Guardo aborda la temática de la gestión de los
recursos humanos en las organizaciones públicas. Realiza una revisión retrospectiva
de lo que ha sido el empleo público, examina el actual Sistema Nacional de Empleo
Público (SINEP), pasa revista a la problemática de la carrera, busca esclarecer los
pilares para el fortalecimiento de la gestión del empleo público. Aborda el planeamiento
estratégico de los recursos humanos vinculándolo con la centralidad de la gestión
pública. Realiza a tal efecto una particular referencia a la gestión de las competencias
de los agentes, buscando dotarlos de las capacidades que en cada momento la gestión
requiera.
En el capítulo decimoquinto, Ana Isabel Fuertes aborda el tema de desarrollo de
procesos y gestión de la calidad en la Administración Pública.
Señala que el Estado hoy más que nunca debe escuchar las demandas de la
sociedad, y la calidad es uno de los medios para lograrlo.
Afirma que los sistemas de calidad tienen como objetivo la mejora continua y
contribuyen así al ordenamiento interno que la Administración Pública necesita. Al
establecer con claridad los procesos de trabajo y las responsabilidades de cada uno en
el proceso en el que participa, todos tienen en claro las actividades constantes y
rutinarias, y pueden dedicar más tiempo a resolver aquellos aspectos no programados
que surgen al prestar el servicio.
Nos esclarece acerca de que el mayor desafío que debe enfrentar la implementación
de un sistema de gestión de calidad es lograr que los participantes se den cuenta de
que la “calidad” y las tareas que diariamente realizan no van por caminos paralelos.
Afirma que “calidad” es una forma de trabajo, una herramienta que permite realizar las
tareas mejor, teniendo en cuenta al destinatario y que debe incorporarse como una
práctica habitual a la gestión pública.
En el capítulo decimosexto, Mariano Greco busca analizar los cambios que trae
aparejados la sociedad postindustrial o Sociedad de la Información o del Conocimiento.
Examina y profundiza en los conceptos involucrados en la utilización de las
Tecnologías de la Información y Comunicación, como nuevos motores de desarrollo y
progreso. Reflexiona sobre la utilización de las TICs en la gestión de gobierno, como
herramientas estratégicas e inmersas en el contexto político.
Se propone dar a conocer los lineamientos de la Agenda Digital Argentina, teniendo
en cuenta los conceptos de inclusión digital y brecha digital, y aborda la temática de
Gobierno Electrónico y Gobierno Abierto e incluso busca esclarecernos acerca del
universo de las Ciudades Digitales.
MARIO J. KRIEGER
 CAPÍTULO 1
Continuidades, rupturas y conjeturas sobre Estado,
Sociedad y Administración Pública en América
Latina. ¿Hacia la construcción de un nuevo proceso
latinoamericano de desarrollo y reconstrucción de la
comunidad?
Guillermo F. F. Schweinheim
Objetivos de aprendizaje
• Ofrecer un ordenamiento conceptual para comprender los usos actuales de las
nociones sobre Estado y Sociedad.
• Conocer las diferentes aproximaciones teóricas y conceptuales a la evolución de
la Relación Estado-Sociedad en los últimos treinta años a nivel global y en
América Latina.
• Analizar la evolución institucional y organizacional de la Administración Pública
Latinoamericana desde los años ochenta hasta el presente.
• Caracterizar los Paradigmas de Administración y Gestión Pública dominantes
desde los años noventa y su vigencia actual.
• Presentar las concepciones actuales en materia de Desarrollo y sus
vinculaciones con las actuales tendencias en la Relación Estado-Sociedad y en
las Administraciones Públicas.
Introducción
La última década se ha caracterizado por un notorio cambio en Latinoamérica de
tendencias en materia política, económica y social. El ciclo regresivo que se inició a
mediados de los años setenta fue reemplazado a partir de principios del año 2000 por
nuevos procesos de crecimiento económico, reducción de la pobreza, aumento del
empleo, mejora de indicadores educativos y de salud, gobiernos que implementan
políticas públicas con mayor autonomía en materia económica, social, cultural e
internacional y una nueva revalorización del Estado en los procesos de cambio.
Algunos datos de CEPAL resultan ilustrativos. Desde de 2003 y hasta 2008, el producto
bruto interno de América Latina ha crecido un 122%. En particular, el producto bruto
interno argentino ha crecido en el mismo período un 155%. En la Argentina, la industria
manufacturera creció entre 2002 y 2008 un 23,63% y en América Latina un 28,40% en
el mismo lapso. Las exportaciones han aumentado en América Latina un 49,3% entre
2000 y 2008. La pobreza ha descendido en América Latina de 44% en 2002 al 33% en
2008. Y la indigencia ha descendido en el mismo período, del 19,4% al 12,9%. De
modo concomitante, el desempleo ha descendido en América Latina del 10,4% al 8,3%
en el período 2000-2009. Y en la Argentina, el desempleo ha descendido del 15,1% en
2000 al 8,8% en 2009. La desigualdad se ha modificado menos. Por ejemplo, también
según CEPAL, la Argentina ha mejorado su índice de Gini de 0.531 en 2004 a 0.519 en
2006. Y Brasil, de 0.612 en 2004 a 0.594 en 2008.
Este significativo cambio de tendencias coincide con una trascendental renovación del
pensamiento en las ciencias sociales. En el campo de la ciencia política, desde
principios de los años noventa, estamos asistiendo a la consolidación de la
revalorización del Estado como objeto de análisis. En el campo de la sociología, la
etnografía y la antropología, contamos con importantes contribuciones que han dado
cuenta de los efectos de desestructuración social provocados por el advenimiento de la
sociedad postindustrial, la globalización capitalista y el neoliberalismo, y que al mismo
tiempo introdujeron una perspectiva de la nueva estructuración de clases, de
movimientos sociales y de viejas y nuevas comunidades. En cuanto a la administración
pública, asistimos a la reaparición de estudios que vinculan la administración y las
políticas estatales y su relación con los procesos de desarrollo.
Estas nuevas tendencias teóricas se han manifestado juntamente con la crisis del
neoliberalismo en América Latina, hacia principios del año 2000, y luego en el
capitalismo central, desde 2008 hasta el presente. Aparecen al mismo tiempo que se
verifica una declinación relativa del paradigma neoclásico en teoría económica. Es
igualmente en esta década cuando se producen fuertes críticas a los límites del
paradigma pluralista en la ciencia política y de las teorías del rational choice y enfoques
de reformas de sistemas, de gerencia pública y de gobernanza en el campo de la
administración pública.
Por lo tanto, pareciera necesario en esta circunstancia de la evolución de la sociedad
latinoamericana y de la evolución de la teoría política, social y administrativa, pareciera
que es necesaria realizar una recapitulación conceptual sobre un conjunto de nociones
básicas para el estudio del Estado y de la Administración Pública. Dicha recapitulación
debiera atender a un mismo tiempo las nuevas realidades políticas, económicas,
sociales y estatal administrativas latinoamericanas y las recientes conceptualizaciones
en la materia. A su vez, parece una buena ocasión para retomar lo utilizable del
pensamiento clásico, en un doble sentido. Por un lado, a las teorías sociales clásicas,
pero también a los aportes de las teorías del desarrollo y de la dependencia
latinoamericanas que entre los años cincuenta y setenta significaron una
importantísima contribución de nuestro continente al pensamiento universal.
Nos preguntaremos aquí por el significado actual de algunos conceptos
fundamentales.
¿Cómo debemos conceptualizar hoy al Estado como institución política, luego de
décadas de desvalorización del concepto en términos teóricos y prácticos y cómo
deberíamos enfocar el análisis del Estado actual en América Latina? ¿Cuál es hoy el
conjunto de características de la Sociedad, luego de tres décadas de desestructuración
social provocados por el advenimiento de la sociedad postindustrial, la globalización
capitalista y el neoliberalismo y cómo se caracteriza ahora la Relación Estado-
Sociedad, en particular en América Latina? ¿Cuáles son hoy las características de la
Administración Pública en América Latina y qué transformaciones se han venido
produciendo en la última década? ¿Qué evolución han tenido los paradigmas de
Administración y Gestión Pública y qué evoluciones parecen estar produciéndose en
nuestro continente? Dado el nuevo contexto latinoamericano, ¿qué debiéramos
entender hoy por Desarrollo, frente a nuevos procesos, políticas y discursos que
resignifican la relación entre el crecimiento económico y la inclusión social?
No nos proponemos realizar una exposición completa y detallada sobre la evolución
del pensamiento teórico sobre estas cuestiones. Tiene la intención de señalar
tendencias en el pensamiento político, económico, sociológico y administrativo que
puedan contribuir a una mejor comprensión de las actuales tendencias en materia de
administración y gestión estatal en América Latina.
1. El regreso del Estado
Existe un renovado consenso en el campo de la ciencia política acerca de la
revalorización del concepto de Estado en los últimos veinticinco años1. Como es
sabido, la declinación del uso de la categoría Estado en la teoría política y la
desvalorización del papel del Estado en el campo de la teoría económica respondieron
a razones de distinta índole.
Por un lado, en el campo de la ciencia política fue decisiva la influencia del enfoque
de sistemas y del enfoque estructural funcionalista de los años cincuenta y sesenta y el
predominio de la noción de “sistema político” como subsistema del sistema social
(Almond y Powell [1972]). Asimismo, la aparición de las teorías pluralistas dio lugar a
un enfoque donde el juego político de actores y grupos sociales y políticos para influir
en la toma de decisiones de las distintas agencias gubernamentales reemplazaba a
cualquier perspectiva que supusiese la consideración de la existencia de una primacía
o una autonomía del Estado o de las instituciones estatales en la construcción del
orden colectivo o de la sociedad (Dahl [1985]). Esta hegemonía de la ciencia política
norteamericana en los años cincuenta y sesenta determinó un desplazamiento del
análisis político desde el foco tradicionalmente puesto por la ciencia política europea en
el concepto de Estado hacia los estudios (comparados) sobre el funcionamiento del
sistema político o hacia los estudios sobre la construcción pluralista de la decisión
pública.
Por otro lado, no fue menos importante la crítica económica neoclásica al
keynesianismo y al estado de bienestar del capitalismo avanzado. En este caso, el rol
del Estado y de la economía del sector público sufrió tempranamente embates desde
los años treinta, en pleno surgimiento del intervencionismo estatal (Friedman [1962]).
Pero no sería hasta la segunda mitad de los años setenta en que las reformas
económicas del capitalismo avanzado orientadas a desmontar parcialmente el estado
keynesiano y liberalizar con mayor o menor grado de intensidad los distintos mercados,
que dichas críticas al estado de bienestar se hicieron efectivas en la práctica (Ezcurra
[2008]).
En América Latina, durante los años cincuenta y hasta los primeros años setenta, las
teorías del desarrollo (especialmente por influjo de Raúl Prebisch y la CEPAL) y las
teorías de la dependencia, por el contrario, utilizaron el concepto de Estado como una
dimensión fundamental de su dispositivo analítico, tanto para explicar los procesos de
desarrollo y dependencia, como para proponer alternativas de políticas de salida del
subdesarrollo (Cardoso [1970]). De de igual modo que en el caso del capitalismo
avanzado, las críticas neoclásicas (incluido su derivado, el “análisis del rational choice”)
primero y la doctrina neoliberal después sometieron a una fortísima crítica al rol del
Estado en los procesos económicos latinoamericanos. Y atribuyeron a los
desequilibrios provocados por las políticas estatales de promoción del crecimiento
económico y a los desequilibrios fiscales del sector público, la causa del subdesarrollo
latinoamericano, entendiéndolas como políticas populistas (Dornbusch y Edwards
[1990]).
Es bien sabido que, de todos modos, el concepto de Estado se mantuvo vigente en
especial desde las perspectivas neomarxistas y también en autores fundamentales de
la ciencia política latinoamericana. Y fue justamente desde estos enfoques
paradójicamente en plena vigencia del pensamiento pluralista en ciencia política o
neoclásico en economía o de las teorías del rational choice, que reaparece el concepto
de Estado en el campo de la teoría política y social (Sckocpol [1989]).
En esta sección, argumentaré tres cuestiones. En primer lugar, que la noción de
Estado ha reaparecido de modo predominante recuperando el concepto de estado en
Max Weber. En segundo lugar, que dicha revalorización neoweberiana del Estado
reaparece junto con la revalorización del concepto de desarrollo. Y, por último, que la
revalorización del Estado se vincula fuertemente con una concepción más amplia sobre
la democracia que la ofrecida por la teoría pluralista.

1.1. El Estado como concepto: hacia la revalorización de Max Weber

O’Donnell ([2010: p. 76) sostuvo en su última obra que debiera entenderse por Estado
a:
“una asociación con base territorial, compuesta de conjuntos de instituciones y de
relaciones sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y respaldadas por el
sistema legal de ese estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los
habitantes que ese conjunto delimita. Esas instituciones reclaman el monopolio en la
autorización legítima del uso de la coerción física y normalmente tienen, como último
recurso para efectivizar las decisiones que toman, supremacía en el control de los
medios de esa coerción sobre la población y el territorio que el estado delimita”.
Naturalmente, podrá observarse –como el mismo O’Donnell reconoce– la influencia
de Weber (1974) en esta definición.
Ahora bien, para lo que aquí importa, la teoría de O’Donnell sobre el Estado supone
distinguir que el Estado implica a un mismo tiempo un conjunto de relaciones de
dominación, un conjunto de burocracias, un sistema legal, un foco de identidad
colectiva (un nosotros, pueblo, comunidad nacional o nación) y un filtro de protección
de territorio, mercado y población que lo integra.
Por supuesto, estas dimensiones suponen situaciones variables en los distintos casos
empíricos. Es decir, existen grados de estatalidad (O’Donnell [2002]). Y por tanto, para
el actual contexto latinoamericano, el análisis debiera orientarse a investigar y a actuar
sobre distintas cuestiones. Por ejemplo: ¿En qué medida los distintos Estados
latinoamericanos logran penetrar y controlar efectivamente sus territorios y poblaciones
frente a otros poderes fácticos (otros estados, corporaciones capitalistas, oligarquías
locales, delito organizado)? ¿En qué medida el sistema legal de los distintos estados
latinoamericanos es eficaz frente a dichos poderes fácticos, por un lado, y en qué
medida, el sistema legal protege y promueve eficazmente los derechos civiles, políticos,
sociales, culturales y ambientales de la ciudadanía o de los distintos grupos o sectores
populares frente a las demandas ciudadanas y populares por mayor justicia, igualdad y
libertad? ¿En qué medida el modo en que están organizadas las burocracias o las
administraciones públicas latinoamericanas permite que el Estado logre alcanzar estos
objetivos, luego de las reformas o desestructuraciones de los administraciones públicas
de los años ochenta y noventa ? ¿En qué medida los Estados latinoamericanos logran
generar identidades nacionales y populares donde sus poblaciones se reconocen en un
destino común y en un bien común o mínimo de bienestar promovido por el Estado?
¿En qué medida los Estados latinoamericanos logran ser un filtro eficaz de protección a
sus territorios, población y mercados (de producción, de consumo, laborales) internos
frente a los efectos desestructurantes de la globalización capitalista y por tanto están en
condiciones de promover procesos relativamente autónomos de desarrollo?
1.2. Neoweberianismo y desarrollo
Otra de las tendencias notorias de este “regreso del Estado” ha sido vincular las
nociones weberianas de Estado y burocracia con los procesos de desarrollo. Una
extensa literatura a partir de Evans (1996) ha demostrado la íntima relación existente
entre la presencia de una burocracia que se acerque al tipo normal weberiano, de
naturaleza autónoma, pero que al mismo tiempo esté “enraizada” con los procesos de
industrialización tardíos como en Japón, Corea y Taiwán (Hikkino y Amdsen [1995];
Schneider [1999]). Una burocracia enraizada es aquella capaz de mantener
normalmente y de modo eficaz relaciones con las corporaciones públicas y privadas
para poder orientar los procesos de acumulación capitalista, industrialización,
crecimiento del empleo en industrias de alto valor agregado y orientadas al mercado
internacional, además de promover un progresivo (a lo largo de dos o tres décadas)
consumo interno de bienes y servicios de alto valor agregado.
Este enfoque no solo ha brindado convincentes explicaciones sobre los procesos de
desarrollo industrial en el sudeste asiático y sus diferencias con otras experiencias de
desarrollo como la India o Brasil. Ha tenido importantes consecuencias en
investigaciones empíricas y en recomendaciones de reformas institucionales que
promuevan la implantación de servicios sociales de carrera. Sikkink (1993) ha ofrecido
convincentes demostraciones sobre las diferencias significativas en los procesos de
desarrollo comparados de Argentina y Brasil, a partir del menor grado de implantación
de una burocracia weberiana en el caso argentino con respecto al brasileño. El Banco
Mundial (1997), revirtiendo sus anteriores recomendaciones, fundadas en la
contractualización del personal del sector público como mejor incentivo al desempeño,
comenzó a reconocer la importancia de contar con una burocracia de mérito como
dimensión significativa de los procesos de desarrollo. Bresser Pereira (1997) ha
adoptado algunos componentes de la teoría de la burocracia enraizada especialmente
a partir de sus escritos neodesarrollistas de la última década.
Ahora bien, este enfoque teórico neoweberiano y neodesarrollista sobre las relaciones
entre Estado y Desarrollo nos señala importantes desafíos analíticos y prácticos.
Algunos de ellos son los siguientes. ¿Puede considerarse efectivamente al grado de
implantación de una burocracia de mérito enraizada como una variable decisiva en la
explicación de los diversos grados de desarrollo en los distintos países
latinoamericanos? Dadas las dificultades para la implantación de burocracias
meritocráticas en América Latina a lo largo de su historia e incluso en la última década
en la cual se ha vuelto a poner el tema en agenda pública nacional e internacional2,
¿qué estrategias debieran impulsarse para romper la inercia de estas dificultades dada
la actual y favorable coyuntura política y económica continental? Además, ¿cómo
debiera articularse a un mismo tiempo la configuración de una burocracia de mérito con
la reconstrucción de políticas y estrategias nacionales de desarrollo, teniendo en cuenta
la pérdida de memorias y capacidades institucionales para el desarrollo derivadas de
las consecuencias de las reformas estatales y de mercado de los años ochenta y
noventa que (quizás salvo en el caso brasileño) desarticularon los dispositivos públicos
con capacidad de intervención estatal en la construcción del desarrollo?

1.3. Estado, democracia y ciudadanía

Una paradoja no poco importante del neoweberianismo desarrollista es que ha
llamado la atención sobre Estados desarrollistas con burocracia de mérito enraizada en
contextos de escaso grado de democratización. Sin embargo, y según veremos al
analizar las nuevas conceptualizaciones sobre el desarrollo, existe una importante
relación entre desarrollo, libertad y democracia. Como señala Sen (1998):
“Otra modalidad que apuesta por la ‘vía dura’ para el desarrollo considera la
supresión de los derechos humanos y otros ‘sacrificios’ relativos a la democracia y
los derechos civiles y políticos como necesarios en las etapas tempranas del
desarrollo. Existe la creencia general, reiterada hasta la saciedad, de que ciertos
estudios empíricos a nivel internacional ‘demuestran’ que los derechos civiles y
políticos obstaculizan el crecimiento económico[…] hemos de estudiar
detenidamente los procesos causales que intervienen en el crecimiento y el
desarrollo económico. La política y las condiciones particulares que contribuyeron al
éxito de las economías de Asia oriental incluían una competencia sin restricciones,
la participación en los mercados internacionales, altos índices de alfabetización y
educación, una reforma agraria efectiva, y la incentivación de inversiones,
exportaciones y la industrialización. Ningún elemento nos induce a pensar que estas
políticas sociales sean inconsistentes con una democracia auténtica, o que puedan
llevarse a cabo exclusivamente en regímenes autoritarios como los de Corea del
Sur, Singapur o China”.
En la concepción de Sen, la intervención del Estado para promover capacidades en
los individuos mediante políticas sociales, educativas y de salud que alienten el
desarrollo humano, es un componente fundamental de los procesos de desarrollo. Y,
justamente, la vigencia de la democracia es la que permite la plena vigencia de los
derechos humanos.
Aquí es donde se vincula fuertemente la teoría del Estado, la democracia y el
desarrollo de la ciudadanía. Como señala O’Donnell ([2010], p. 282), desde la
perspectiva histórica universal sobre el Estado en su última obra:
“La legalidad de los estados modernos sanciona y respalda de manera universalista
relaciones iguales en varios derechos civiles; además, los estados al menos
parcialmente democratizados sancionan y respaldan los derechos y libertades
 universalistas implicados por un régimen democrático. Esto crea áreas de igualdad
disponibles para ser invocadas y eventualmente movilizadas contra las
desigualdades existentes; este es un gran logro, particularmente si se lo contrasta
con situaciones pasadas (y algunas actuales), donde esas asignaciones están
ausentes”.
Existe, por lo tanto, una fuerte relación entre la evolución histórica del Estado (como
institución política originada en los países capitalistas centrales y luego desplegada a
nivel mundial) con la progresiva implantación de la democracia cómo régimen político y
la progresiva expansión de los derechos humanos, tanto civiles como políticos y
sociales.
Esta constatación nos señala un conjunto significativo de interrogantes para América
Latina. ¿En qué medida los estados latinoamericanos y sus grados de estatalidad están
relacionados con una mayor o menor democratización de sus regímenes políticos?
¿Cuál es la relación entre el grado de democratización y la efectiva vigencia de
derechos civiles, políticos y sociales para los pueblos latinoamericanos, en particular
para los sectores más desfavorecidos? ¿En qué medida las políticas públicas están
relacionadas con una mayor vigencia de los derechos ciudadanos o se basan en
derechos? ¿En qué medida, las formas institucionales y organizacionales de las
administraciones públicas de América Latina afectan un retraso o expansión de los
derechos ciudadanos?
2. La “Sociedad Post” a nivel global y en América Latina
El regreso del Estado en el campo de la ciencia política y la economía aparece como
un interesantísimo esfuerzo en estos dos campos disciplinarios por lo que podríamos
denominar un “regreso al proyecto de la modernidad”. El Estado reaparece como
institución íntimamente asociada con realidades y valores de la sociedad moderna: la
democracia, la ciudadanía ampliada, los derechos civiles, políticos y sociales, el
crecimiento económico, el desarrollo, el bienestar.
Paradójicamente, no es este el modo con que la sociología viene dando cuenta de las
transformaciones de los últimos cuarenta años. La modernización política, económica y
social, la industrialización y la urbanización, el rol del Estado en dicho proceso y sus
efectos, contradictorios, pero finalmente favorables en términos de libertad y justicia
han dejado de estar en el centro de los paradigmas sociológicos.
Este “proyecto de la modernidad” estuvo claramente en el centro de la teoría
sociológica desde Comte y Marx, desde Weber y Durkheim hasta Parsons y Adorno, y
en las teorías latinoamericanas del desarrollo y de la dependencia. Sin embargo, la
sociología desde fines de los años sesenta parece haber perdido este rumbo. Luego de
la crisis de la Gran Teoría de Parsons o de sus contrincantes de la Escuela de
Frankfurt, las microsociologías constructivistas derivadas del interaccionismo simbólico,
la sociología de los movimientos sociales, las nuevas sociologías sobre la comunidad y
la actual producción sociológica de autores como Bauman o Sennet están dando
cuenta fundamentalmente de los efectos desestructurantes en términos sociales y
culturales de las transformaciones productivas, tecnológicas y financieras del
capitalismo, de la globalización, de la caída del socialismo real y de la tercera ola de
democratización.
 A pesar de ciertos esfuerzos por reconstruir la teoría sociológica (Bourdieu, Luhman,
Habermas, Giddens), esta ha derivado en un conjunto de discursos sobre lo que
podríamos denominar la Sociedad Post: sociedad postindustrial, sociedad posmoderna,
modernidad reflexiva, sociedad de la información, sociedad del riesgo, modernidad
líquida, sociedad postsocial.
Como señala Lamo de Espinosa ([2001], pp. 45-46):
“Con ello se quiere dar a entender que estamos, más allá de las sociedades
modernas, ante un cambio nuevo e imprevisto que supone una segunda
modernización, una modernización de la modernidad y, por lo tanto, una
modernización reflexiva (Beck). Las sociedades actuales se destradicionalizan como
lo hicieron las tradicionales, pero no de tradiciones ‘tradicionales’, y valga la
redundancia, sino de tradiciones modernas, las propias de la sociedad industrial y no
las de sociedades agrarias. El cambio social afecta a lo ya cambiado y es, por ello,
un cambio del cambio mismo. Y así, sabemos que instituciones esenciales que han
sido la arquitectura de la sociedad moderna clásica están sufriendo cambios
drásticos. La familia nuclear, que conformaba la vida privada y constituía la inmensa
mayoría de los hogares, que salta en añicos; el trabajo (y la fábrica), que vinculaba
al ciudadano con la colectividad y le otorgaba sensación de identidad a largo plazo
en una carrera profesional o laboral, destruido en biografías singularizadas; el
Estado-Nación, que se desarticula hacia abajo (en procesos de devolution), hacia
arriba (en entes políticos transnacionales) y hacia adentro (en sociedades
multiculturales); el orden internacional, que deja de ser un orden hobbesiano de
Estados soberanos que se entienden en pie de igualdad (Schmitter) y en el que
aparecen todo tipo de nuevos actores (instituciones multilaterales, empresas
multinacionales, ONG, terrorismo internacional, etc.). En resumen, buena parte del
entramado institucional de la sociedad moderna está sufriendo cambios brutales que
la sociología contemporánea trata de captar, frecuentemente saltando desde
modelos dicotómicos clásicos (tradicional/moderno) a modelos tricotómicos: de lo
tradicional a la primera modernidad, una modernidad incompleta, en transición y
todavía atrapada por las tradiciones ‘tradicionales’. Y desde esta primera
modernidad incompleta a la actual segunda modernidad... Así, se rompe el marco de
referencia de las sociedades nacionales, que había sido el ‘objeto’ privilegiado de la
sociología: hacia arriba, en civilizaciones o sistema-mundo; pero también hacia
abajo en culturas, estilos de vida y actores. De hecho, las tendencias extremas de
esa dinámica teórica son ya bien evidentes. De una parte, un marco mundial sin
sujetos: el mundo como pura red. Y, de otra, sujetos sin marco: actores racionales,
el individuo desencarnado, abstracto. En todo caso, se problematiza lo que se daba
por presupuesto: una teoría lineal de la modernización… No hay espacios en blanco
en los mapas, no hay fronteras y no hay tierras vírgenes; las que quedan son más
bien parques naturales artificialmente conservados dentro de una ciudad global.
Occidente tenía un núcleo central y una frontera externa móvil; hoy tiene multitud de
centros y no hay frontera, no hay un dentro y un fuera, ni en términos sociales (nada
queda fuera de la civilización occidental-mundial, y lo que parece estar fuera no está
fuera sino dentro, pero marginado) ni en términos naturales (la naturaleza no es un
elemento externo al orden social, sino medio ambiente interno). Ni siquiera se sabe
 con precisión dónde cae la periferia. El viejo tercer mundo está ya dentro del primero
(en los barrios de las áreas metropolitanas, en las aldeas de inmigración) y el
primero ha saltado sobre el tercero (en las grandes urbes)”.
En este marco, las clases sociales, las asociaciones de la sociedad industrial y los
partidos políticos, en el centro del análisis de las sociologías centrales y
latinoamericanas hasta fines de los años sesenta pasan a centrarse en los “nuevos
movimientos sociales”.
“Una categoría clave […] es la de ‘nuevos movimientos sociales’”. La preocupación
fundamental radica en diferenciar los movimientos sociales post ´68 de los
anteriores, y es así como surgen las “teorías de los nuevos movimientos sociales”.
[…] Este énfasis en la figura del “nuevo movimiento” lo relacionan con
transformaciones fundamentales de las sociedades industriales, siendo sus casos de
estudio los movimientos pacifistas, ecologistas, feministas, etc., que emergen con
relativa fuerza en la Europa de los años ´60 y ´70. Mientras los ‘viejos’ movimientos
sociales eran organizaciones institucionalizadas centradas casi exclusivamente en
los movimientos de la clase obrera, los nuevos movimientos, por oposición, poseen
organizaciones más laxas y permeables. Esto lo relaciona estrechamente con la
diferenciación entre un viejo y un nuevo paradigma político. Los contenidos del viejo
paradigma se relacionan con el crecimiento económico y la distribución, la seguridad
militar y social, y el control social; y los del nuevo, con el mantenimiento de la paz, el
entorno, los derechos humanos y las formas no alienadas de trabajo. Dentro del
viejo paradigma, los valores se orientan hacia la libertad, la seguridad en el consumo
privado y el progreso material; y dentro del nuevo paradigma, hacia la autonomía
personal y la identidad en oposición al control centralizado. Por último, en lo relativo
a los modos de actuar, según el viejo paradigma se daba una organización interna
formalizada con asociaciones representativas a gran escala y una intermediación
pluralista en lo externo, unida a un corporativismo de intereses basado en la regla de
la mayoría, juntamente con la competencia entre partidos políticos; en cambio,
según el nuevo paradigma, los movimientos sociales se caracterizan en lo interno
por la informalidad, la espontaneidad y el bajo grado de diferenciación horizontal y
vertical, y en lo externo, por una política de protesta basada en exigencias
formuladas en términos predominantemente negativos” (Galafassi [2011], pp. 11-12).
Esta mirada de la sociedad post en las sociedades centrales ha tenido su reflejo en
una multiplicación de micro sociologías, sociologías de nuevos movimientos sociales,
étnicos y culturales, nuevas etnografías y antropologías urbanas y de la cultura en
América Latina. Estos enfoques privilegian la investigación sobre la reestructuración de
grupos, clases y movimientos sociales latinoamericanos y a la investigación sobre
procesos locales y territoriales. Y, no solo son críticos de las reformas neoliberales
sucedidas a partir de los años ochenta, sino que incorporan también una mirada crítica
a los modelos estado céntricos y nacionales propios de las teorías del desarrollo y de la
dependencia. Por ejemplo, señala Martins ([2009], p. 28):
“Este movimiento teórico y crítico está invitado a explicar convincentemente los
motivos y contextos en los que se producen nuevas formas identitarias plurales que
ya no se refieren directamente a situaciones de clases (económicas) o nacionales, ni
a luchas sindicales y partidarias tradicionales. La teoría crítica está siendo
 estimulada a superar la tiranía del progreso técnico moderno para penetrar en las
memorias de los actores y de las agencias, para redescubrir las tramas
marginalizadas del imaginario sociohistórico occidental. En esta búsqueda
arqueológica, que deshace el mito de la racionalización progresiva y el
‘universalismo abstracto del Iluminismo’, reaparecen las raíces simbólicas de
identidades perdidas, de experiencias condenadas por la modernidad. En fin, se
revalora el carácter multiplicador y universal de las experiencias singulares y
localizadas, abriendo espacio en la vida social a la diferenciación creciente de
identidades y, por consiguiente, de luchas ampliadas por el reconocimiento y la
participación. Hay una serie de hechos producidos en el ámbito de la familia,
vecinos, enamorados, amigos, asociados, comunidades, barrios, ciudades y
regiones, que explican la complejidad de lo cotidiano en este contexto de nuevas
exigencias de reconocimiento social, afectivo y moral, y que adquieren forma en los
límites de la nueva matriz transnacional reterritorializada a partir de los diversos
lugares y experiencias de refundación de lo sociohistórico […]. Hechos semejantes
están en el origen de las presiones a favor de los nuevos derechos de ciudadanía
como es el caso de las movilizaciones indígenas, de negros, mujeres e inmigrantes,
como también de conflictos y de discusión del sistema legal que dejan ver las luchas
por la dignidad humana, amparadas en esta lógica comunitarista y cosmopolita”.
Por cierto, aun reconociendo la importancia de estas perspectivas, existen enfoques
sobre esta pluralidad de actores y movimientos sociales que señalan la necesidad de
vincular esta realidad con una perspectiva de clases. Por ejemplo, Vilas ([1996], p. 114)
señala:
“Los movimientos sociales de amplia convocatoria popular que protagonizaron la
dinámica social y política latinoamericana en las décadas recientes son una forma
de expresión de esas complejas relaciones en un escenario vertiginosamente
cambiante que, además de forzar a la reconfiguración de lo popular, degrada las
condiciones de vida de sectores muy amplios de la población más vulnerable. Lo
que usualmente se presenta como ‘activación de la sociedad civil’ es ante todo la
activación de su componente popular –los habitantes del mundo del
empobrecimiento, la opresión y la explotaciónmucho más que la de los protagonistas
del mundo del poder y la riqueza”.
“En efecto, la mayoría de los casos estudiados en la literatura especializada se
refiere a ese ambiente de clases populares, empobrecidas y políticamente
dominadas, incluyendo formas violentas de acción colectiva: movimientos
campesinos y obreros, guerrillas, protestas contra regímenes militares, contra la
políticas económica y el endeudamiento externo, comunidades cristianas de base,
movimientos barriales, movilizaciones contra la violación de derechos humanos
incluyendo desaparición de personas por causas políticas, movimientos de mujeres,
defensa del medio ambiente, movimientos étnicos, etc. […] Temas que no tienen un
referente socioeconómico preciso –género, preferencias sexuales, ecología,
derechos humanosresultan de todos modos referidos a un escenario de opresión
institucional que los emparenta con la dimensión de opresión propia de la pobreza
masiva y los aproxima a, y eventualmente articula con, los movimientos sociales que
emergen de las múltiples manifestaciones de esta”.
 En todo caso, en Latinoamérica estamos frente a una sociedad que después de
treinta y cinco años de desestructuración derivada de la ruptura de los procesos de
modernización y desarrollo, de los ajustes de su economía capitalista dependiente y de
hegemonía ideológica neoliberal, aparece como una sociedad, no solo empobrecida y
con alta desigualdad sino también, reconfigurada en su dinámica de organización
social. Los sectores sociales más modernos y vinculados con la economía global aún
sosteniendo formas organizativas empresariales o sindicales y formas de
representación partidaria crecientemente débiles coexisten con un conjunto
heterogéneo pero al mismo tiempo plural y de un enorme dinamismo y activación que
reconfigura viejas y nuevas identidades de todo tipo y que da lugar a nuevas formas de
participación social y política y de relación (a veces colaborativa, pero generalmente
desconfiada y conflictiva) con el Estado y sus administraciones públicas.
Todo ello nos remite a un conjunto de interrogantes sobre las complejas relaciones de
la actual sociedad latinoamericana con sus Estados y Administraciones Públicas. Entre
ellas, ¿cuál ha sido el papel cumplido por los Estados y Administraciones Públicas
latinoamericanas en la configuración de esta nueva sociedad? No solo
desestructurando las relaciones sociales ‘nacional populares’ y ‘desarrollistas’
configuradas en los procesos de modernización desde 1930 hasta 1980, sino también
contribuyendo a configurar los nuevos movimientos sociales y las nuevas relaciones
sociales. ¿En qué medida las políticas públicas no solo respondieron sino incluso
utilizaron como dispositivo de implementación de políticas a los nuevos grupos e
identidades y nuevos movimientos sociales o comunidades locales y territoriales
durante los años noventa? ¿Existe hoy una nueva lógica de relación entre los estados y
las administraciones públicas y los nuevos grupos, movimientos o identidades sociales
o existen continuidades desde principios del año 2000?
3. La Relación Estado-Sociedad en América Latina: entre el
neoliberalismo, el neodesarrollismo y el neocomunitarismo
La teoría social y política ha demostrado ampliamente la íntima relación existente
entre la estructura social y el tipo de Estado, a partir de conceptualizar la Relación
Estado-Sociedad. Tanto en Hegel y Marx como en Weber y en las teorías
norteamericanas del sistema político, ha sido claramente establecida la íntima
vinculación entre el Estado Liberal y la sociedad civil burguesa y el capitalismo
industrial, entre el Estado Social Benefactor y el capitalismo imperialista y fordista entre
1880 y 1970. Para el caso latinoamericano, también ha sido caracterizada la relación
entre el Estado Oligárquico y el modelo económico y social exportador de materias
primas entre 1880 y 1930, y el Estado Nacional Popular, Desarrollista y Burocrático
Autoritario, en el modelo económico y social de sustitución de importaciones entre 1930
y 1980 (Graciarena, [1984]).
Del mismo modo, la teoría social y política ha podido dar cuenta de la reconfiguración
de las relaciones Estado y Sociedad en el proceso de deconstrucción parcial del Estado
Benefactor de los países capitalistas centrales (Offe [2007]). Y, también, se ha
caracterizado de modo significativo el papel del Estado en las reformas neoliberales en
América Latina entre 1980 y 1990 (Haggard y Kaufman, 1995). Estos dos últimos
procesos sucedidos en las sociedades capitalistas avanzadas y en las sociedades
latinoamericanas han señalado claramente lo que a simple vista pareciera una
paradoja. Y esta es la siguiente. Para el pensamiento neoclásico en lo económico y
neoliberal en la doctrina de políticas públicas, era necesario reducir el tamaño del
Estado y desarticular la intervención del Estado en la sociedad y en la economía tal
como había sucedido entre 1930 y 1980. Sin embargo, ese proceso de reducción del
tamaño y la matriz de intervención, requirió un Estado con fuerte capacidad de
intervención para configurar la nueva matriz social y económica que fuera consistente
con el proceso de liberalización de mercados y globalización capitalista sucedida a
partir de los años ochenta. En consecuencia, el período de hegemonía del pensamiento
neoliberal y las fuerzas económicas que configuraron el capitalismo global, requirieron
la intervención del Estado con tanta o más capacidad de penetración que en otros
momentos significativos de esta histórica relación entre Estado y Sociedad Capitalista
iniciada en el siglo XV. Es decir, se confirmó una vez más una de las más firmes
constataciones de la teoría social y política modernas, como es la estrecha asociación
entre el tipo de Estado, el tipo de sociedad y sus relaciones de mutua determinación.
Sin embargo, y dado lo reciente del proceso histórico, la teoría social y política todavía
requiere establecer más claramente el tipo de Relación Estado-Sociedad acontecida en
América Latina entre 1990 y 2000, por un lado, y desde principios del 2000 hasta el
momento. Las caracterizaciones aún son poco claras. Mientras que para algunas
perspectivas esta relación ha cambiado de modo significativo desde principios del año
2000, para otros siguen presentándose continuidades en la Relación Estado-Sociedad.
Por lo tanto, las notas que siguen a continuación, deben ser entendidas como un
ejemplo del tipo de búsqueda interpretativa en que se encuentra en estos momentos la
teoría política y social, y sus afirmaciones deben ser comprendidas a título de hipótesis
provisorias.
En esta sección argumentaré dos cuestiones. En primer lugar, cómo el “Estado
neoliberal dependiente latinoamericano” construyó la Relación Estado-Sociedad a
través de procesos de privatización, delegación, descentralización y transferencia de
responsabilidades a actores locales y sociales, configurando la matriz social
latinoamericana de desestructuración y reconfiguración de actores y movimientos
sociales que se ha caracterizado anteriormente. En segundo lugar, argumentaré que a
partir del año 2000 nos encontramos frente a un Estado en tensión entre una
reconfiguración neodesarrollista, por un lado, y neocomunitarista, por el otro, en sus
modos de relación con la Sociedad, cuya definitiva construcción todavía está lejos de
poder ser vislumbrada.
3.1. Privatización, delegación, descentralización y publicización en los años noventa y la configuración de la
Sociedad Post en América Latina
En los años noventa, la tendencia de la Relación Estado-Sociedad en América Latina
se caracterizó por un Estado que contribuyó a configurar un nuevo tipo de acumulación
capitalista articulada en torno a sectores financieros y productivos del capital integrados
al capitalismo globalizado y a procesos de privatización de sectores productivos, de
servicios y de seguridad social que formaban parte del sector público. Además, el
Estado “delegó” en niveles locales o sociales la ejecución de distintos tipos de servicios
sociales, en particular salud, educación y políticas sociales.
Estos procesos de reconfiguración de las relaciones Estado-Sociedad fueron parte de
la denominada “Reforma del Estado” desde los años ochenta hasta el año 2000. Según
Oszlak ([2001], p. 14):
“Pueden distinguirse, en tal sentido, instrumentos que fundamentan acciones
orientadas a diferentes objetivos:
• Hacia dentro de la propiedad estatal:
– Descentralización: transferencia de responsabilidad a niveles de gobierno
subnacionales
– Desconcentración: transferencia de responsabilidad de niveles centrales de
gobierno a agencias gubernamentales más autónomas
– Delegación: transferencia de competencias regulatorias a niveles
subnacionales
– Corporatización: transferencia de servicios no rentados de actividades
centrales a empresas públicas sujetas a reglas de mercado
– Regionalización: creación de nuevas instancias administrativas o políticas
favorecedoras de una mayor descentralización
– Desburocratización: eliminación de normativas internas de carácter
administrativo
• Hacia fuera de la propiedad estatal
– Publicización: transferencia de responsabilidad hacia organizaciones públicas
no estatales
– Tercerización: contrataciones a empresas proveedoras de servicios
especializados
– Privatización: transferencia de propiedad a empresas privadas
– Desregulación: eliminación o disminución de la carga normativa al sector
privado
– Autonomización: participación en juntas o directorios de empresas o agencias
públicas de representantes de empresas privadas, profesionales expertos o
usuarios de servicios
Algunas de estas acciones han sido englobadas, en la experiencia inglesa, bajo el
término “paraguas” de devolución, que incluye todo tipo de transferencia de
responsabilidades del Estado hacia sus instancias descentralizadas y jurisdicciones
subnacionales”.
Para lo que aquí interesa, estos procesos de reconfiguración del Estado en relación
con la Sociedad determinaron que en América Latina se consolidara un patrón de
acumulación, donde empresas multinacionales y nacionales concentraron activos
físicos en el área de la producción y los servicios públicos, con cuasi rentas
monopólicas u oligopólicas, reduciendo significativamente el nivel de empleo formal (y
por tanto, la tasa de sindicalización) y activos financieros y de la seguridad, de alta
valorización financiera. Las consecuencias en términos de pérdidas de empleo,
aumento de la pobreza y la indigencia, aumento de la desigualdad y exclusión social
son ampliamente conocidas.
Al mismo tiempo, estos procesos de reconfiguración del Estado, a partir de políticas
de descentralización a nivel subnacional de servicios educativos y de salud y de
transferencia a la sociedad civil de responsabilidades en materia social inauguran las
políticas de focalización hacia entes subnacionales y “organizaciones de la sociedad
civil” de recursos y medios para hacer frente a las nuevas situaciones de pobreza y
exclusión o para promover procesos de desarrollo local o economía social.
Y aquí aparece un nuevo modo de (re)producción de la Sociedad. La deconstrucción
del Estado interventor keynesiano se encuentra en el origen del surgimiento de la
nueva sociedad fragmentada de “actores locales y movimientos sociales”. Pero,
justamente, apela a ellos a la hora de implementar la política social. Tal como señala de
Marinis ([2005], pp. 22-23):
“Por un lado, ‘desde arriba’, las iniciativas de este Estado ‘adelgazado’ apelan a las
comunidades como objeto de gobierno, estimulan el prudencialismo […], convocan
al activismo y la participación, llaman a la asunción de crecientes responsabilidades,
pero lo hacen abandonando un lenguaje ‘social’, y se dirigen directamente a las
comunidades como modalidades predominantes de agregación de sujetos. Mientras
se desembarazan vertiginosamente de un ‘punto de vista social’, las nuevas
tecnologías de gobierno neoliberales tienden a gobernar a través de la comunidad,
‘a través de la instrumentalización de lealtades personales y de activas
responsabilidades’ […]. Incluso en las actividades más supuestamente ‘sociales’ que
todavía siguen realizándose, como los llamados ‘programas de combate a la
pobreza’, mientras que se llama a romper con una ‘apatía’ que supuestamente había
generado la ‘providencialidad’ supuestamente dadivosa del keynesianismo, también
se apela a las capacidades autorreguladoras de los individuos y las comunidades: la
‘participación’ de los mismos gobernados se inscribe con mayúsculas en estos
programas
Pero hay además otra dimensión en esta operatoria de reactivación de la
comunidad, y es justamente la que procede ‘desde abajo’. Son individuos, son
agrupamientos, son familias, son ‘tribus’ […], que construyen sus identidades y
organizan sus opciones vitales manifestando un renovado énfasis sobre los
contextos micro-morales de la experiencia, en desmedro de los ahora cada vez más
percibidos como distantes, abstractos y vacíos conceptos de ciudadanía social, o de
pertenencia nacional, o de clase. El juego, entonces, es doble: el Estado apela a las
comunidades, se dirige a ellas y de algún modo promueve su constitución y su
participación en tareas de gobierno, y, por el otro lado, las comunidades se
(auto)activan, para conformar sus perfiles identitarios, recrearlos a través de
diversidad de prácticas y articular sus demandas a autoridades de diverso tipo”.
Este tipo de Relación Estado-Sociedad se mantiene de modo significativo hasta el
presente en muchos países latinoamericanos como por ejemplo México, Centroamérica
y el Caribe, Colombia, Perú y Paraguay. Los veinte años de gobiernos de la
Concertación, en Chile, a pesar de importantes avances en materia de disminución de
la pobreza, ni siquiera intentaron transformar la matriz de acumulación de núcleo
capitalista de su economía, y continuaron estructuralmente con las políticas sociales
focalizadas territorial y comunalmente. Por el contrario, se asisten a cambios
significativos, de distinto tipo, en otros países como Brasil, Argentina, Venezuela,
Ecuador y Bolivia. Uruguay, menos impactado anteriormente por las lógicas de la
privatización, no ha escapado a similares tendencias en materia de políticas sociales o
territoriales focalizadas, pero intenta retomar su tradición en materia de ciudadanía
social.
Estas reconfiguraciones en la Relación Estado y Sociedad en las décadas
neoliberales de 1980 hasta principios del 2000, nos provocan distintas preguntas. ¿En
qué medida la Relación Estado-Sociedad constituida en los años ochenta y noventa en
América Latina continúa hasta el presente en términos de tramas sociales vinculadas a
lógicas de acumulación capitalista sostenidas por la (des)regulación estatal y
vinculadas con la globalización, por un lado, y lógicas de vinculación del Estado con
actores, territorios y movimientos sociales a través de programas públicos “no
estatales” que apelan y utilizan como instrumentos de política social o promocional a
tales actores, contribuyendo también a su reproducción, por otro? ¿En qué medida,
muchos de los movimientos sociales que, articulados con partidos políticos más o
menos nuevos, a partir del 2000 promovieron cambios en las tendencias ideológicas,
políticas públicas, marcos constitucionales y legales (como en Brasil, Argentina,
Venezuela, Bolivia y Ecuador), encuentran su explicación, paradójicamente, en las
lógicas de las políticas sociales o territoriales focalizadas de los años noventa?
¿Pueden revertirse los procesos de desregulación, privatización y la apelación a lo
comunitario público no estatal como consecuencia del “regreso del Estado”? O, como
contracara, ¿puede retomarse el proceso de ampliación de una ciudadanía política, civil
y social que como parte del proceso de modernización se verificó desde 1930 a 1980?
O bien, junto a una relativa expansión de la ciudadanía social en concomitancia con un
nuevo proceso de de sarrollo, ¿sobrevivirán lógicas locales y comunitarias
particularistas de distinta naturaleza?
3.2. Tensiones en la Relación Estado-Sociedad en América Latina desde el año 2000: entre la sobrevivencia
de lo neoliberal y las tendencias neodesarrollistas y neocomunitaristas
La matriz de Relación Estado-Sociedad derivada de las reformas neoliberales
continúa signando la mayoría de los países latinoamericanos. Y, por lo tanto, la esencia
de la matriz de acumulación capitalista sigue en gran medida vigente en la mayoría de
ellos. La enorme desigualdad social que tiene el continente es la contracara de esta
matriz de acumulación. Si bien durante la presente década, las políticas sociales, de
salud y educativas han comenzado a verificar resultados más significativos en términos
de pobreza y mejora de capacidades, las causas profundas de la desigualdad
persisten. Al mismo tiempo, no debe dejar de señalarse que una parte muy significativa
del descenso de la pobreza debe ser atribuido a que los estados nacionales cuentan
desde principios del 2000 con mayores recursos fiscales como consecuencia de una
enorme demanda internacional de alimentos, minerales e hidrocarburos. Recursos
fiscales que se han canalizado en gran medida a la política social o de expansión de la
infraestructura. No es menos cierto, también, que este aumento de los recursos fiscales
es el que ha permitido la inauguración de una década de políticas sociales
neouniversales de transferencias de ingresos condicionados a la población sin empleo
formal, que han revertido en parte la pura lógica de focalización en Brasil, Argentina,
Uruguay, Chile y Perú, entre otros.
Sin embargo, en aquellos países donde la matriz neoliberal se ha mantenido, se
manifiestan profundas tensiones. El estudiantado universitario en Chile y Colombia
reclama cambios en el sistema de financiamiento de la educación superior.
Comunidades indígenas se han movilizado en Colombia, Perú, México, Panamá,
Guatemala en contra de proyectos mineros a gran escala. Idénticas situaciones se
repiten en relación al uso de la tierra por parte de comunidades rurales y la presencia
de proyectos extractivos o de infraestructura a gran escala. La movilización de las
comunidades como consecuencia de las políticas de seguridad en contra del
narcotráfico o la guerrilla se repiten en México, en Colombia y en Perú. Todo ello, sin
dejar de señalar la enorme insatisfacción con los gobiernos democráticos de distinto
signo (más o menos a la izquierda o la derecha) que al mantener la matriz de Relación
Estado-Sociedad se manifiestan en indicadores como Latinobarómetro.
Otros países, como Ecuador y Bolivia, han intentado una síntesis entre políticas
neodesarrollistas de expansión de la infraestructura pública, de transportes y de
producción de energía a partir de un Estado más activo que pueda aprovechar el ciclo
fiscal favorable derivado del incremento de los precios de los productos primarios y la
configuración de un entramado político, legal y constitucional (fuertemente en el caso
boliviano) de reconocimiento de la institucionalidad comunal y territorial indígena. Sin
embargo, esto no ha dejado de provocar tensiones entre el centro modernizante
constituido por el Estado (que además, en el caso ecuatoriano, incluye un fuerte
componente de modernización tecnocrática) con las comunidades étnicas y territoriales
y los movimientos sociales que han formado parte de los partidos o alianzas políticas
que los han sustentado electoralmente, por cuestiones vinculadas con el uso de la
tierra o de proyectos de infraestructura o la minería. En cualquier condición, estas
experiencias institucionales “pluriculturales” y “plurinacionales”, que se combinan con la
consagración de derechos de ciudadanía ampliada (civil, política y social) propias del
constitucionalismo occidental avanzado y un Estado que ha incrementado fuertemente
sus capacidades, son quizás la mejor expresión de originalidad de procesos políticos,
sociales y económicos que mejor caracterizan la complejidad de las experiencias
latinoamericanas contemporáneas. En ambos casos, el Estado apela a lo “nacional” en
términos neodesarrollistas y a la comunidad indígena, en términos neocomunitarios.
El caso venezolano representa en sí mismo un caso escasamente comparable. El
aprovechamiento de la renta petrolera por parte del Estado y la renacionalización de
empresas han parecido tener cierto éxito en materia de políticas de expansión de la
educación y los centros locales de salud para la enorme población excluida en
Venezuela entre 1980 y el 2000. Pero, no parece haber tenido capacidad para
mantener y expandir los servicios públicos y la infraestructura, como tampoco la
estructura productiva agroalimentaria o industrial y de empleo. En cualquier condición,
la vinculación del Estado con los actores populares de base territorial a partir de las
políticas sociales aparece como el factor de legitimación popular del régimen político.
Aún caben dudas, sobre el tipo de estructura social que finalmente arrojará la
experiencia.
Brasil y la Argentina, históricamente los dos países de mayor desarrollo económico
social de Sudamérica, parecieran haber retomado sendas orientadas por políticas
neodesarrollistas. Políticas orientadas por principios de estímulo al crecimiento del
producto, a la producción y exportación de manufacturas, al crecimiento del empleo, del
empleo registrado y del empleo industrial han caracterizado a ambos países. Políticas
de estímulo al consumo interno y políticas sociales neouniversales ordenadas por
criterios de transferencias monetarias para reducir de modo significativo el hambre, la
indigencia y la pobreza han permitido una mayor participación de los sectores sociales
más desfavorecidos en su participación en el ingreso nacional y el aumento de las
clases medias, en particular en Brasil. Políticas de estímulo a la inversión pública y
privada en infraestructura han permitido recuperar una parte del atraso en la materia. Y
nuevas estrategias de desendeudamiento de los sectores públicos y el notorio
crecimiento de la recaudación fiscal, constituyen también algunas de las notas más
distintivas de un nuevo patrón de políticas públicas. Ciertamente, el Brasil ha estado
más orientado a un tipo de política monetaria, de precios y cambiaria y de
mantenimiento del superávit fiscal de modo muy prudencial, heterodoxa con respecto a
criterios estrictamente neodesarrollistas, y que no le ha evitado la apreciación de su tipo
de cambio y que ha presentado difíciles tendencias hacia la primarización de su
producción, a pesar del gran impulso impreso a la industrialización. Argentina, que ha
sido uno de los países latinoamericanos de mayor crecimiento económico, industrial,
del empleo registrado, del PBI per cápita, del consumo y de mejor desempeño en
términos de desigualdad, ha perdido en los últimos años sus equilibrios monetarios,
cambiarios y fiscales. La Argentina ha tomado una tendencia hacia la renacionalización
estatal de servicios públicos o sistemas jubilatorios. A su vez, el Brasil no ha dado
marcha atrás con respecto a los procesos de privatización sino que ha mantenido sus
esquemas de regulación de servicios públicos privatizados y ha sido más capaz de
seguir promoviendo el desarrollo de su burguesía empresarial por medio de sus
tradicionales instrumentos crediticios estatales para la inversión privada. En ambos
países, la política social ha combinado políticas de enorme impacto en términos de
transferencias de ingresos mínimos ciudadanos (en un sentido de reconocimiento de
ciudadanía social garantizada por el Estado) con políticas focalizadas hacia sectores,
comunidades o territorios con importante participación de comunidades de base o
movimientos sociales, que también se encuentran en la base de legitimación de su
régimen político. Ello no ha evitado tensiones con los movimientos sociales por
cuestiones vinculadas al uso de la tierra, el medio ambiente o la megaminería.
En esta situación diversa que existe en América Latina, es posible igualmente
encontrar algunas tendencias comunes. El ciclo inaugurado a partir de 2002, muestra
algunas originalidades con respecto a las políticas desarrollistas tradicionales. Por
ejemplo, nuevas políticas de comercio internacional orientadas por el mantenimiento
del superávit comercial orientan los patrones de estímulo al comercio exterior. Nuevas
políticas financieras internacionales orientadas por el mantenimiento del superávit de
balance de pagos, nuevas políticas de ingresos y gastos del sector público orientadas
por el superávit fiscal y nuevas políticas cambiarias orientadas por el sostenimiento de
la competitividad del tipo de cambio combinadas con políticas monetarias prudenciales
que permitan controlar la inflación muestran estrategias macroeconómicas claramente
distintas a la de los años cincuenta a setenta. Políticas de inversión pública y privada
fundadas en el ahorro interno han sido inauguradas en la década. Políticas sociales de
combate a la pobreza, la indigencia y la exclusión, con carácter cuasi universal y apoyo
a las demandas postergadas de pueblos originarios, sectores sociales desfavorecidos y
minorías discriminadas constituyen una novedad propia de este período inaugurado en
el 2000. Todo ello en un contexto de estímulo al crecimiento económico, el empleo, el
aumento del consumo interno, la inversión pública y privada en infraestructura social y
productiva.
Ahora bien, el interrogante consiste en si estas tendencias están o no inaugurando un
“neodesarrollismo”. No solo para aquellos países que aún mantienen una fuerte matriz
neoliberal en su Relación Estado-Sociedad sino para aquellos, que con distintas
estrategias, han intentado transformar dicha estructura. Para que ello suceda, debería
alumbrar una nueva o segunda generación de políticas para el desarrollo entre 2010 y
2020, si se quiere aprovechar el contexto global actual. Esta segunda generación de
políticas tendría que orientarse, por un lado, por el desenvolvimiento de sistemas
nacionales de innovación para alumbrar una matriz productiva de mayor contenido
tecnológico agregado, por nuevos modelos institucionales públicos y privados para la
inversión en infraestructura pública y productiva de alto contenido en tecnología, y por
la consolidación de empresas estatales, burguesías empresariales, clase obrera
organizada y nuevos actores de la economía social asociados con dicha matriz
productiva. Asimismo, se hacen necesarias acciones sostenidas y profundas orientadas
por el desarrollo humano intensivo, en términos de derechos sociales básicos, en
particular para los sectores más desfavorecidos: educación universal de alta calidad,
sistemas universales de acceso a servicios de salud igualitarios y eficaces,
universalización de la seguridad social, políticas activas para garantizar el acceso a la
vivienda, reconfiguración de los grandes conglomerados urbanos y acceso a servicios
públicos igualitarios. También se hace necesario un mejoramiento del capital
institucional democrático, y de la confianza y del capital social en la sociedad civil. Por
último, se requiere una redefinición de las relaciones fiscales entre niveles de gobierno
y de estos con los agentes económicos que, simultáneamente con el intento de
redistribuir recursos y responsabilidades de la acción pública para que se vean
favorecidos tanto el desarrollo nacional como el desarrollo local, permita revitalizar la
participación ciudadana y el ejercicio de la libertad, los derechos republicanos y la virtud
cívica. En otros términos, se trata de un contenido complejo de las políticas estatales y
de las acciones institucionales para el desarrollo que será preciso adoptar e
implementar, y que inevitablemente supondrán conflictos y negociaciones entre actores
sociales, políticos y económicos, con el fin de que se consoliden estrategias nacionales
y continentales de construcción del crecimiento, de la igualdad y la ciudadanía en
América Latina.
Este “neodesarrollismo” debiera implicar no solo una apelación a proyectos
nacionales de desarrollo o de reconstrucción de la “comunidad nacional”. Las raíces
profundas de la mayor parte de Latinoamérica y la nueva sociedad fragmentada de
actores comunitarios y territoriales que se constituyeron en la estructura social entre los
años ochenta y los noventa requieren incluir también una lógica neocomunitaria. No
solo porque muchas políticas públicas seguirán teniendo durante un período
prolongado carácter focalizado sino también porque estos actores han adquirido un
nivel de organización, movilización y activación que constituyen parte estructural de la
diversa sociedad latinoamericana.
Si estas conjeturas e interrogantes sobre el futuro tienen alguna verosimilitud,
aparecen un conjunto de preguntas acerca de la manera con la que se fueron
transformando las administraciones públicas latinoamericanas de modo concomitante
con los cambios en la Relación Estado-Sociedad. Algunas de ellas: ¿cuáles fueron las
transformaciones institucionales y organizacionales de la Administración Pública
latinoamericana que se sucedieron como consecuencia de los procesos de reforma del
Estado durante los años ochenta y los noventa? ¿en qué medida estas
transformaciones continúan manifestándose?, ¿cuáles fueron los principales
Paradigmas de Administración y Gestión Pública que acompañaron estas
transformaciones y en qué medida siguen vigentes? Si es cierto que debemos esperar
un aumento de las tensiones entre el neoliberalismo, el neodesarrollismo y el
neocomunitarismo en la construcción del Estado y la Sociedad latinoamericana, ¿qué
tipo de tendencias institucionales y organizacionales son esperables en
administraciones públicas y en los paradigmas de administración y gestión pública en el
marco de dichas tensiones?
4. La Administración Pública latinoamericana: entre la
administración pública gerencial, una nueva administración para el
desarrollo y la administración con dimensión comunitaria
En esta sección expondré tres argumentos. En primer lugar, trataré de demostrar que
las administraciones públicas latinoamericanas muestran hoy una dimensión
institucional compleja resultante de una tensión entre las tendencias hacia la
“transferencia” de funciones estatales hacia agencias autónomas, niveles
subnacionales, empresas privadas y organizaciones sociales públicas no estatales, por
un lado, y tendencias a la reestatización de funciones y servicios, por otro. En segundo
lugar, argumentaré que sobreviven los paradigmas de administración y gestión pública
surgidos entre 1980 y 2000, aún cuando los mismos no logran dar cuenta de las
transformaciones institucionales, organizacionales y de políticas públicas de la presente
década. Finalmente, analizaré los tipos de modelos organizacionales que caracterizan
a las administraciones públicas latinoamericanas y discutiré en qué medida estas
características organizacionales son un indicador de las tensiones entre lo neoliberal, el
neodesarrollismo y el neocomunitarismo que se presenta actualmente en América
Latina.
4.1. Entre la institucionalidad estatal transferida y la reestatización
La administración pública latinoamericana muestra en la primera década del siglo XXI
una importante complejidad derivada de las tensiones entre las actuales tendencias de
los Estados nacionales a reasumir funciones y políticas públicas y la institucionalidad
pública que se construyó en los años noventa.
Como ya he señalado, las tendencias de esos años noventa respondían a un modelo
institucional (Bresser Pereira [1997]) que implicaba el mantenimiento de ciertas
funciones básicas de conducción ejecutiva general del Estado, la legislación y la
función judicial, la defensa y las relaciones exteriores, la formulación centralizada de
políticas en los ministerios ejecutivos y las funciones de desregulación de mercados, en
el sector público centralizado. Pero que se conjugaba, al mismo tiempo, con la
privatización de la mayoría de las empresas productivas (y en muchos casos, hasta de
las productoras de hidrocarburos) y de servicios públicos de todo tipo, incluidos –en
diversos países– la administración de fondos de jubilación y pensión. Esta tendencia
podía incorporar la transformación de empresas estatales en empresas
corporativizadas con cotización en bolsa (v.gr. Petrobras). Ello se combinaba con la
creación de entes de regulación y control autónomos (de acuerdo a cada caso nacional,
con más o menos captura por parte de las empresas privadas) y de autonomización de
los bancos centrales, con amplia capacidad para decidir en materia cambiaria,
monetaria y de superintendencia bancaria sobre un sector financiero crecientemente
transnacionalizado. Incluía una importante tendencia a transformar los servicios que se
mantenían en el Estado nacional (y hasta los transferidos a niveles subnacionales) en
agencias autónomas con contratos de gestión con la administración centralizada.
También implicó la transferencia de servicios educativos y de salud o similares a los
niveles subnacionales (estados federales) o locales (municipios). Asimismo, una parte
muy significativa de la implementación de políticas sociales y de control social de todo
tipo se transfirió a los niveles subnacionales y de manera muy significativa a
organizaciones públicas no estatales (Bresser Pereira y Cunill Grau [1998]), la
modalidad jurídica en que las reformas institucionales de los años ochenta y noventa
hicieron uso de comunidades y movimientos sociales de la Sociedad Post en la
implementación de políticas públicas.
Sin embargo, en los últimos años y en diversos países latinoamericanos han
reaparecido nuevas tendencias a la reestatización. Algunas de ellas han sido, por
ejemplo, limitaciones a la autonomía de los bancos centrales, la renacionalización de
fondos de pensión, la reestatización de empresas de servicios y producción -incluidas
empresas petroleras-, la creación o recreación de empresas públicas, la asunción de
funciones de regulación y control de servicios públicos por parte de la administración
centralizada, la renacionalización estatal de la capacidad transferida a niveles
subnacionales para la concesión de contratos mineros o hidrocarboníferos, la
disminución de autonomía de las agencias para la formulación e implementación de
programas.
Por cierto, estas tendencias varían de país en país, pero constituyen una nueva
realidad consistente con lo que hemos dado en llamar aquí el “regreso del estado” y
con implicancias de “neodesarrollismo”, y sus implicancias en materia de configuración
institucional de las administraciones públicas. Lo que es necesario destacar aquí es
que estas nuevas tendencias institucionales provocan tensiones no solo con respecto a
las corporaciones industriales o de servicios o en cuanto al capital financiero. También,
provocan tensiones con respecto a los niveles subnacionales de gobierno, que en
muchos casos quisieran seguir contando con las capacidades transferidas. O en
relación con las corporaciones empresariales o sindicales, organizaciones de la
sociedad civil, organizaciones públicas no estatales, movimientos sociales o
comunidades, a los cuales se había transferido anteriormente recursos y capacidades
de actuación pública.
4.2. La reforma de los sistemas administrativos, la gestión por resultados y la gobernanza: crisis y
continuidad de paradigmas y búsqueda de nuevos modelos de administración y gestión
Las reformas de la administración pública de los años noventa estuvieron signados
por un reemplazo de los paradigmas de administración para el desarrollo vigente entre
la década de los cincuenta y los años ochenta. El paradigma de administración para el
desarrollo postulaba la necesidad de la diferenciación estructural de los Ministerios, la
creación de organismos descentralizados para la formulación y ejecución de políticas
sectoriales, la generación de empresas productivas, extractivas y de servicios a fin de
acelerar el proceso de crecimiento económico e industrialización, la creación de bancos
de desarrollo, la adopción de acciones tendientes a la creación de un servicio civil de
carrera con fuertes capacidades técnicas, el manejo de técnicas de organización y
métodos para la normalización de estructuras organizativas y procedimientos
administrativos y la utilización de técnicas de planeamiento, programación y
presupuestación3.
En cambio, a partir de los años ochenta, y una vez producidas las reformas
institucionales que transformaron el Estado y las administraciones públicas, los
paradigmas administrativos más importantes fueron el paradigma de sistemas, el
paradigma de gestión por resultados y el paradigma de la gobernanza.
4.2.1. El paradigma de sistemas
El paradigma de sistemas4 estuvo especialmente orientado a realizar importantes
reformas en materia de administración financiera y otros sistemas conexos, para
mejorar la asignación de recursos escasos en un contexto de fuerte ajuste fiscal como
el de los años ochenta y noventa. Para este enfoque, la gestión pública (en verdad de
un Estado más pequeño, que “delegó” funciones y sin empresas públicas) puede ser
entendida como un conjunto de sistemas integrados. Cada uno de tales sistemas
puede ser entendido como un conjunto de procesos, actividades y tareas orientados a
producir ciertos resultados y garantizar funciones estatales básicas. El correcto
funcionamiento de los sistemas depende de un adecuado diseño de los procesos de
gestión. El correcto funcionamiento de los gobiernos depende de una adecuada
relación entre los sistemas. La implantación e interrelación de los distintos sistemas
administrativos supone una secuencia típica consistente en la adopción de las normas
legales y reglamentarias, el diseño de los procesos -incluidos su soporte informáticola
fase de sensibilización y capacitación de autoridades, gerencia pública y operadores de
los sistemas, el ajuste, mantenimiento y mejora de los mismos y finalmente el logro de
los resultados esperados.
En América Latina, los diversos sistemas administrativos y de gestión que, bajo este
enfoque, han intentado ser implantados total o parcialmente para incrementar la
capacidad administrativa, en los últimos treinta años fueron: el Sistema Nacional de
Planificación, el Sistema de Programación Administrativa, el Sistema de Organización
Administrativa, el Sistema de Recursos Humanos, el Sistema de Contrataciones, el
Sistema de Inversión Pública, el Sistema de Presupuesto, el Sistema de Crédito
Público, el Sistema de Tesorería, el Sistema de Contabilidad, el Sistema de Patrimonio,
el Sistema de Capacitación, el Sistema de Ética Pública, el Sistema de Evaluación de
Metas, el Sistema de Control Interno, el Sistema de Control Externo.
Los intentos por implantar cada uno de estos sistemas en los Estados
latinoamericanos respondieron a distintas olas tecnológicas, a diversas circunstancias
políticas y de situación fiscal de cada Estado, a los paradigmas profesionales de los
expertos intervinientes y a las recomendaciones de la cooperación multilateral.
Por ejemplo, el caso chileno muestra escasos avances en la reforma de los sistemas
de administración financiera (presupuesto, contabilidad, tesorería) y de control interno y
externo de la hacienda pública. Sin embargo, es probablemente el caso más notorio de
avances en materia de sistema de inversión pública, sistema de evaluación de metas
programáticas y del sistema de compras y contrataciones. El modelo de banco de
proyectos de inversión, la implantación de sistemas de evaluación de desempeño y
metas programáticas y el sistema de compras públicas por convenio marco y por
catálogo electrónico constituyen claros procesos de modernización e implantación de
los sistemas administrativos.
En el área andina, desde mediados de los años ochenta, tuvieron un fuerte impulso
los sistemas nacionales de planificación, para articularlos luego con los sistemas de
programación operativa y formulación presupuestaria. La denominada Ley SAFCO, en
Bolivia, es un claro ejemplo de intento de integrar el sistema nacional de planificación,
el sistema de programación operativa, el sistema de organización, el sistema de
recursos humanos y los sistemas de administración financiera y control.
En el caso peruano, los intentos de aplicación de un enfoque de sistemas se
remontan a fines de los años setenta, incluidos intentos de aplicación no solo de los
sistemas anteriormente mencionados sino también del sistema nacional de
abastecimiento. En este último caso, no solo se intenta articularlo con el sistema de
contrataciones sino con sistemas de catalogación, patrimonio, almacenes, stocks, etc.
Desde 2008, el gobierno peruano se encuentra en pleno proceso de modernización de
diversos sistemas: recursos humanos, capacitación, compras y contrataciones,
planificación y programación operativa.
En el caso argentino, el mayor avance de las reformas se ha verificado en los
sistemas de administración financiera (presupuesto, contabilidad, tesorería, deuda
pública), los avances en el Sistema de Información Financiera Local Unificado, el
presupuesto plurianual, el presupuesto por resultados, el Sistema de Información
Financiera en Internet. Por el contrario, no ha habido significativos avances en la
implantación del sistema de inversión pública y de contrataciones del Estado. En los
últimos años, sin duda ha sido el sistema de recursos humanos el que ha tenido
mayores impulsos en consonancia con la mejora de las reglas de empleo público y
convenciones colectivas de trabajo para el sector público. A su vez, los sistemas de
ética pública implantados hacia fines de los años noventa y principios del siglo XXI han
experimentado avances significativos pero obtenido escasos resultados en materia de
regulación de conflictos de intereses. Existe asimismo fuerte evidencia de los
problemas que ha verificado la implantación de los sistemas de control interno y
externo de la gestión gubernamental.
Durante la presente década, se ha asistido también a una fuerte influencia del modelo
de sistemas argentino (administración financiera, presupuesto, programación y
evaluación de resultados, inversión pública, recursos humanos) en Paraguay,
República Dominicana y Centroamérica5. Idénticas influencias se están comprobando
actualmente en el caso mexicano, incluida la reforma a los sistemas de control interno y
externo, con las reformas a la Contraloría.
En el caso brasileño, los avances más significativos estuvieron dados por la
implantación del nuevo sistema de tesorería (cuenta única), con la implantación de
sistemas de metas para la planificación y programación operativa, y con las reformas a
los sistemas de presupuesto, contabilidad y control interno y externo derivados de la
Ley de Responsabilidad Fiscal.
A su vez, el régimen constitucional unitario de la mayor parte de América se
encuentra empeñado desde fines de los años noventa en la implantación de los
distintos sistemas administrativos de modo descentralizado en regiones,
gobernaciones, departamentos, provincias, municipios y comunas. El caso brasileño es
un caso especial de federalismo, donde las reformas de los sistemas de administración
financiera y responsabilidad fiscal y de control interno y externo, han obligado por leyes
federales a tanto a la administración federal como a los Estados y prefecturas.
El enfoque de sistemas sin duda logra dotar a las administraciones públicas de
poderosos instrumentos para una asignación eficaz, eficiente y económica de recursos
reales y financieros. Sin embargo, poco señala acerca de la finalidad de estos
instrumentos en términos de políticas públicas6. Sin duda, constituyó (y constituye) un
dispositivo de racionalización administrativa de enorme capacidad para la administrar
recursos escasos. Y particularmente lo fue durante los ajustes capitalistas y fiscales
desde principios de los años noventa hasta principios del siglo XXI. Sin embargo, la
falta de horizonte “utópico” de este tipo de paradigma tiene un serio riesgo de pérdida
de sentido. Puede caer con facilidad (y de hecho suele caer) en formalismo, ritualismo,
tecnocratismo y fatiga en el uso de estos instrumentos.
4.2.2. La gestión por resultados
La gestión por resultados constituyó el gran paradigma asociado a las reformas del
Estado de los años noventa7. El núcleo del paradigma está constituido por la idea de
que las administraciones públicas modernas (suponiendo el cumplimiento de las
normas y procedimientos, pero reenfocándose más allá de ellas) deben orientarse a
resultados de valor para la ciudadanía y la prestación de servicios eficaces, eficientes,
económicos (aunque también con equidad, sustentabilidad y participación ciudadana,
de acuerdo al caso) que logren impacto en la corrección de problemas públicos.
Supone la introducción de nuevos criterios financiamiento de la demanda y no de la
oferta de bienes públicos y la orientación al ciudadano-cliente. Para ello, promueve la
construcción de cuasi mercados y la agencialización como instrumentos de mejora en
la prestación de servicios y en la introducción de políticas, programas, presupuestos y
control (institucional y social) por resultados. Implica la idea de la construcción de un
estamento de nuevos gerentes públicos y su responsabilización por resultados.
El menú de instrumentos implementados en el marco del paradigma ha estado
constituido por ejemplo por la institucionalización de cuerpos de gerentes públicos,
gerentes de programa o funciones ejecutivas, la aplicación de la planificación
estratégica a organizaciones, ciudades, territorios y sectores económicos, la utilización
de las técnicas de marco lógico de programas, la evaluación de proyectos de inversión,
el presupuesto por resultados, la aplicación de la reingeniería de procesos y los
sistemas de calidad en la gestión pública, la puesta en práctica de contratos programas
de gestión, la difusión de las cartas compromiso, la combinación de la formulación,
seguimiento y evaluación de metas de resultados y la introducción de la auditoría
operacional y de desempeño. También, algunas técnicas especiales para ciertas
políticas sectoriales tales como las técnicas de control de servicios públicos
privatizados, la auditoría de calidad de servicios de salud, las tecnologías de evaluación
de la calidad educativa y de autoevaluación y evaluación externa de Universidades y
del Sistema Científico Tecnológico.
Si bien muchas de las ideas de la gestión por resultados como la conformación de un
estamento responsabilizado de gerentes públicos y la orientación al cliente público han
perdido impulso, el resto de las ideas y sus tecnologías de gestión asociadas
conservan una enorme influencia en la mayor parte de América Latina. Es
particularmente importante, la utilización de sistemas de programación, evaluación y
control por resultados en Chile, Colombia y Brasil. La utilización de indicadores de
gestión e impacto es de uso corriente en la mayor parte de América Latina y ha
generado una importantísima cultura de uso de indicadores en todas las
administraciones públicas. En la actualidad, el enfoque continúa, impulsado por los
organismos multilaterales (García López y García Moreno [2010]).
De todos modos, con el paradigma de gestión por resultados no escapa a la misma
pérdida de sentido que el enfoque de sistemas. Si bien los ministerios, agencias y
organismos formulan sus planes estratégicos, programas y presupuestos utilizando
indicadores de resultados, la pregunta es por la finalidad última y coherencia de los
mismos. Eficacia, eficiencia y economía para qué proyecto, es la pregunta más
significativa. Asimismo, el abuso del paradigma y sus tecnologías asociadas genera
habitualmente superposición de instrumentos de gestión y control, ritualismo y
formalismo, un exceso de información de escasa significación y fatiga de evaluación.
4.2.3. El paradigma de la gobernanza
El paradigma de la gobernanza surge hacia fines de los años noventa y principios del
siglo XXI. Y lo hace como un intento de señalar que, dados los procesos de
globalización y delegación, dados los procesos de reestructuración capitalista y reforma
del Estado, y de introducción de los paradigmas de gestión por resultados, y frente a la
aparición de la Sociedad Post, las administraciones públicas deben ir hacia un nuevo
enfoque. Según Prats ([2005], p. 13):
“La gobernanza se presenta, en definitiva, como el modo de gobernación
característicos de una sociedad compleja, diversa, interdependiente y dinámica en
lasque las Administraciones actúan con racionalidad limitada, el conocimientos se
halla fragmentado entre diversos actores y la realización de los intereses generales
depende de la calidad de la interacción entre las Administraciones Públicas, lo que
podemos definir como gobierno multinivel, y de éstas con las organizaciones de la
sociedad civil y del sector privado”.
Supone que mediante el diálogo, la comunicación y la gestión no solo gerencial sino
también en red, las administraciones públicas deben garantizar la provisión de servicios
a la ciudadanía y el buen gobierno, a través de la asociación con las empresas
capitalistas y las organizaciones de la sociedad civil, con los niveles supranacionales y
subnacionales de gobierno.
Recomendaciones tales como las asociaciones público-privadas, la construcción
colaborativa del espacio público, la gestión en red, la participación de empresas y
organizaciones no gubernamentales en la prestación de servicios, las políticas de
diálogo y formación de consensos, el e-government para la prestación de servicios y el
uso de páginas web para la información al ciudadano, el control social y la
transparencia en las compras públicas y la gestión financiera, caracterizan el repertorio
de técnicas recomendadas. Últimamente, estas ideas se han visto renovadas con la
idea del gobierno abierto (Calderón y Lorenzo [2010]).
Como podrá observarse, la secuencia de los paradigmas dominantes en materia de
administración y gestión pública, culminando en el paradigma de la gobernanza,
acompañan la secuencia histórica. Reestructuración capitalista, reformas del Estado
orientadas a la liberalización de los mercados y el ajuste fiscal, delegación de funciones
estatales, reformas de los sistemas administrativos, introducción de la gestión por
resultados, surgimiento de la sociedad post y tensiones entre nuevos actores,
comunidades y movimientos sociales, y finalmente, intento de recuperación de la
legitimidad a través de la noción de gobernanza para dar sentido a la necesaria
colaboración entre el mercado, los nuevos actores sociales y el Estado.
Nada de ello parece haber evitado ni las crisis y ni los cambios de rumbo verificados
en América Latina desde principios del año 2000. Ni tampoco, las crisis a las que
asisten las democracias capitalistas avanzadas desde 2008.
Tampoco estos paradigmas parecieran estar dando cuenta totalmente del “regreso del
Estado”, ni del “neodesarrollismo” latinoamericano, ni de los reclamos de los nuevos
actores y movimientos sociales en términos de participación y justicia. Sin embargo,
además de haber dejado una fuerte impronta institucional en las administraciones
públicas, también han contribuido a configurar sus tipologías organizacionales. Formas
organizativas que responden a la sobrevivencia de lo “neoliberal” y sus paradigmas de
gestión, por un lado, y a la aparición de lo local y “neocomunitario” como contracara del
mismo. Y la pregunta es si el advenimiento de nuevas tendencias hacia el desarrollo,
que deben conjugarse con la realidad del “neocomunitarismo” latinoamericano
encuentran hoy una configuración organizacional en la Administración Pública
adecuada para el ejercicio del gobierno y para la formulación e implementación de
nuevas políticas públicas.
4.3. De la adhocracia a una reconstrucción de las burocracias funcionales, las organizaciones divisionales y
las burocracias profesionales
La consecuencia organizacional de intentar “implantar instituciones” a través de
políticas o reformas administrativas o de gestión, en los años noventa, a partir de las
recomendaciones de reforma de expertos y organismos multilaterales ha sido la
generalización de la adhocracia como forma organizativa8.
Esta generalización de la adhocracia como forma organizativa puede ser explicada
por causas de distinto peso. Por un lado, efectivamente, la teoría (Mintzberg [2005]) ha
señalado que la adhocracia constituye la forma organizativa propia de situaciones de
un entorno fuertemente cambiante (en los 90: globalización, cambio tecnológico
productivo, reforma de los sistemas económicas, reformas del aparato estatal) que
requieren unidades responsables relativamente pequeñas que puedan adaptarse a
dicho entorno y que puedan gestionar por proyectos de alto contenido de innovación,
constituida generalmente por staff de expertos, asesores, etc. Por lo tanto, es
explicable su generalización en el contexto de las reformas de los años noventa.
Desde otro punto de vista, no es menos cierto que hubo una suerte de
“deslumbramiento” con la adhocracia como forma organizativa. El propio Mintzberg, a
principios de los años ochenta y siguiendo a Toffler (1975) y observando además las
tendencias en materia de investigación en diseño organizacional, consideraba que la
adhocracia iba a constituir la forma organizativa propia del contexto de fines del siglo
XX y principios del siglo XXI.
Finalmente, no es menos cierto que el paradigma de gerencia pública o gestión por
resultados, por un lado, y las reformas de los sistemas de administración financiera
basadas en particular en el modelo de presupuesto por programas, por otro,
promovieron modelos organizacionales de adhocracia tales como la organización por
programas y proyectos, las unidades de gestión y resultados, las estructurales
matriciales o similares, en sus distintas variantes. Un papel significativo lo tuvieron,
además, el financiamiento por programas y proyectos impulsados por la cooperación
internacional o la banca multilateral (Martínez Nogueira [2002]).
Este impacto de la forma organizacional de adhocracia en el despliegue del aparato
organizacional de los Estados latinoamericanos supuso una enorme ruptura con
respecto a su configuración estructural.
Las décadas del desarrollo latinoamericano del tercer cuarto del siglo XX asistieron a
un amplio despliegue divisional/departamental y funcional. Desde un punto de vista
divisional, el Estado, al encarar las políticas de modernización y desarrollo, desplegó
una organización centralizada y descentralizada que le permitió asumir nuevas
funciones en materia de promoción industrial, infraestructura, producción de energía,
provisión de agua y servicios para la población y la industria, banca de fomento,
urbanización y vivienda, educación técnica y universitaria, ampliación de la cobertura
de salud, sistemas de seguridad social, promoción de la ciencia y la tecnología,
regulación del comercio interno e internacional, defensa y seguridad, reforma agraria,
entre las más destacadas. Desde un punto de vista funcional, los Estados
latinoamericanos más desarrollados consolidaron sus tecnoestructuras para la
normalización de procedimientos administrativos, financieros y de planeamiento y
programación. Este despliegue, además de suponer una ampliación de la densidad
organizativa divisional, funcional y operativa del sector público, implicó una expansión
de las burocracias profesionales en educación, salud y ciencia y tecnología, de las
líneas medias (gerencias, direcciones, departamentos) de la administración y de las
tecnoburocracias.
Las reformas del Estado y de las administraciones públicas de los años noventa
implicaron. bajo los criterios de reducción del déficit fiscal, privatización, transferencia
de servicios a los niveles subnacionales y a los actores sociales, una desestructuración
de las organizaciones estatales nacionales. En particular, se redujo el tamaño del
núcleo de operaciones de los Estados nacionales por retiro del Estado en la
intervención en la economía y la sociedad y se reconfiguraron las líneas medias bajo el
nuevo modelo de gerencia pública. Se reconfiguraron las tecnoburocracias, volviendo
claramente hegemónicas a las vinculadas con los sistemas de administración
financiera. Se intentaron reformas, en general fracasadas, de los modelos de gestión
en salud y educación, intentando una transformación de las burocracias profesionales,
bajo el paradigma de la gestión por resultados. Todo ello sin que a un tiempo se
visualizara una modernización organizacional y de procedimientos en las
administraciones subnacionales.
Como hemos señalado anteriormente, en la mayor parte de América Latina, estas
reformas fueron llevadas adelante por expertos reformistas, que determinaron un
incremento de los staff de proyectos de reforma, en general financiados por organismos
multilaterales de crédito o donantes. Esta importancia de los staff de reforma,
contribuyó al debilitamiento de los núcleos operativos, las líneas medias y la
tecnoestructura de las organizaciones estatales.
La influencia de los staff de proyectos de reforma desde los años noventa contribuyó
a que el conjunto de las organizaciones públicas se organizaran en torno a programas y
proyectos. Tecnologías de gestión tales como los presupuestos por programa y los
marcos lógicos para el diseño, gestión y control de programas y proyectos, el principio
de subsidio a la demanda y la importante proporción de las gestiones públicas
latinoamericanas financiadas por donantes y organismos multilaterales de crédito y
cooperación fueron los principales instrumentos de gestión implementados desde esa
época.
La consecuencia de la aplicación de este paradigma de gestión sobre las
organizaciones públicas es que el conjunto de los partes sustantivas de las
organizaciones (líneas medias, núcleo de operaciones y tecnoestructuras) se
comportaran todas ellas bajo la lógica de proyectos ad hoc, tal como sí toda la
organización funcionara bajo formas de adhocracia y staff de apoyo.
Si es cierto que estamos ante una tendencia al “regreso del Estado” y a un
“neodesarrollismo”, entonces, es probable que asistamos en los próximos años a un
cambio en las configuraciones organizacionales de la administración pública.
Ciertamente, la teoría de la administración pública vinculada con las teorías del
desarrollo daba un fundamente conceptual (estructural funcionalista) que permitía
explicar que el proceso de diferenciación estructural social, económica y política propia
de la modernización suponía a un mismo tiempo, una diferenciación y especialización
departamental y una tecnoburocratización de los procedimientos. Y quizás debiéramos
revalorar, en parte, estos enfoques, para tratar de entender algunas de las
transformaciones que probablemente sucederán en las administraciones públicas
latinoamericanas en los próximos años.
Incluso, no es menos cierto que el propio Mintzberg señala que desde un punto de
vista teórico la evolución natural de la adhocracia debiera evolucionar posteriormente
hacia formas organizacionales burocrático maquinales, profesionales o grandes
organizaciones divisionales. A continuación, sigo este planteo para postular una serie
de hipótesis sobre el tipo de configuraciones estructurales que aparecerán tanto en las
administraciones públicas nacionales como en las subnacionales, en el marco de
tensiones entre la sobrevivencia de lo “neoliberal” y la aparición conjunta de un
“neodesarrollismo” y un “neocomunitarismo”.
Es altamente probable que en los próximos años asistamos a un redespliegue de las
burocracias funcionales ministeriales a nivel de los Estados nacionales. También es
altamente probable, que asistamos a la recreación de grandes organizaciones de
carácter divisional desplegadas con carácter nacional: organismos de seguridad social
y de ingreso mínimo ciudadano, organismos de gestión de la infraestructura de
transporte, empresas de producción de energía e hidrocarburos, banca nacional de
desarrollo, servicios nacionales de policía del trabajo o de derechos humanos o de
protección de minorías étnicas o desfavorecidas, servicios universales de acceso a
Internet, por citar solo algunas de las políticas de promoción del crecimiento económica
y la ciudadanía social.
Desde un punto de vista divisional se hacen necesarias estructuras para gestionar los
nuevos problemas del desarrollo humano, la integración de los pueblos originarios y
sectores de la economía social, la promoción del desarrollo territorial, la promoción de
la pequeña y mediana empresa, la ampliación de la cobertura de salud y de la
seguridad social, la resolución de los problemas de la vivienda y el urbanismo, la
producción de energía, la sustentabilidad ambiental, la promoción de los sistemas de
innovación, la inversión en infraestructura, el sostenimiento de la responsabilidad fiscal.
Este despliegue divisional requiere rediseñar las estructuras ministeriales, las empresas
del Estado, los organismos descentralizados, los organismos de regulación y control, la
banca pública, los fondos especiales. Y supone un fortalecimiento y transformación del
núcleo de operaciones (en particular de las burocracias profesionales de educación,
salud, seguridad, justicia, seguridad social, programas sociales, ciencia y tecnología) y
el nivel directivo de las organizaciones públicas, reorientándolas hacia la provisión
universal de servicios de alta calidad para la ciudadanía.
Desde un punto de vista funcional, es posible que se siga fortaleciendo la
tecnoestructura de programación, administración financiera, de tecnologías de
información, legal y de evaluación de resultados y control de gestión, no solo en las
organizaciones de la administración central y descentralizada sino también en las
burocracias profesionales de salud, educación y ciencia y tecnología.
Por cierto, la fenomenal revolución en materia de tecnología de información y
comunicación a la que asistimos permite hoy día este nuevo despliegue divisional así
como el fortalecimiento de la tecnoestructura. Tecnologías disponibles, como son los
sistemas de información de ciudadanos y beneficiarios de prestaciones, el registro
informatizado de los ciudadanos, la administración de beneficiarios de los sistemas de
seguridad social y salud, las bases de datos fiscales de empresas, los sistemas de
censo continuo, los sistemas de información geográfica y satelital, permiten nuevas
capacidades para la puesta en marcha de políticas y programas de carácter universal o
cuasi universal. En áreas tan distintas como las prestaciones sociales, la cobertura de
salud, la cobertura educativa, la seguridad social, la urbanización de áreas social y
ambientalmente degradadas, las acciones de protección del medio ambiente, la
seguridad ciudadana, las políticas de crédito y fomento a la inversión y la innovación,
entre otras.
Este fortalecimiento no puede ser otro que el abandono del generalizado modelo
organizacional por proyectos y el diseño de las unidades organizacionales y los
procesos de gestión, de información y de administración financiera de tal modo que
administren servicios universales y garanticen un acceso universal a derechos.
 Para que esto suceda, los staff de apoyo y las unidades ad hoc de gestión y
resultados deben reducir su poder y tamaño relativos, para permitir una mayor
institucionalización de las estructuras administrativas y sus núcleos operativos, una
consolidación de la dirección pública y el fortalecimiento de la tecnoestructura, en el
sentido señalado de garantizar servicios universales y acceso universal a derechos.
Naturalmente, es evidente que las organizaciones estatales vinculadas con la
producción de conocimiento científico y tecnológico o la prestación de servicios de
innovación o con la producción de bienes culturales o la prestación de servicios
culturales, entre los más destacados, sigan requiriendo por la naturaleza de su entorno
y tipo de producción un tipo de organización por proyectos. Pero de lo que se trata, es
de construcción de organizaciones burocráticas, profesionales y grandes
organizaciones divisionales que aseguren la prestación de servicios que garanticen el
acceso universal a derechos.
Una estrategia de reforma de estas características (rediseñar los núcleos operativos,
líneas medias y tecnoestructuras burocráticas orientadas por la prestación de servicios
universales y tender a la reducción al mínimo de los staff ad hoc) podrían volver a dar
significación a modelos de gestión, evaluación y control para resultados del desarrollo
para núcleos operativos y líneas medias y a las reformas de los sistemas
administrativos y de gestión para las tecnoestructuras.
Las hipótesis expuestas en los párrafos precedentes se refieren básicamente a las
administraciones públicas del Estado Nacional, a efectos de garantizar políticas
públicas de enfoque universal. Por el contrario, es seguro que por las necesidades de
reforma de administraciones tradicionales o por la lógica de las estrategias de
desarrollo territorial y local o por las demandas de participación “neocomunitaria” de
actores y movimientos sociales, la organización por proyectos y la organización
adhocrática sigan teniendo un papel importante en las administraciones públicas
subnacionales o en la vinculación entre el sector público y lo público no estatal, cuando
se trata de la promoción del cambio o modernización estructural o del desarrollo
territorial o local.
Aún así, las administraciones provinciales requieren, más que de una organización
por programas y proyectos, de la reconstrucción de sus formas burocráticas y
divisionales basadas fundamentalmente en la modernización de sus tecnoestructuras y
en la supervisión de sus líneas medias sobre la base de la introducción sistemática de
tecnología de información y comunicación, de las reformas de los sistemas
administrativos y de gestión y de la introducción de criterios de gestión, evaluación y
control por resultados. Del mismo modo, reforzar la formación de profesionales debiera
ser el sentido principal del fortalecimiento de las organizaciones de educación básica y
salud, actualmente bajo jurisdicción de administraciones subnacionales.
Por lo tanto, estamos ante varias tendencias simultáneas. Por un lado, es sumamente
probable que sobrevivan elementos de modernización de los sistemas administrativos y
de gestión y sus tecnologías asociadas, originadas en los paradigmas de los años
noventa. Al mismo tiempo, es altamente probable que asistamos a una reaparición de
formas organizativas burocráticas funcionales, grandes organizaciones de alcance
nacional en lo territorial y empresarial y burocracias profesionales educativas y de
salud, reconstituidas. Y esto, debido al “regreso del Estado” y a la reaparición de un
centro estatal de fuerte orientación “neodesarrollista” tanto en términos económicos
como en términos de ampliación de la ciudadanía social. El Estado reasume su rol de
promoción del desarrollo tanto en términos económico como sociales. Por otro lado, es
posible que muchas administraciones subnacionales de nivel intermedio asistan a
procesos similares de burocratización y modernización. Pero no es menos posible que
muchas de las lógicas de desarrollo local o de promoción de la comunidad siguen
teniendo naturaleza de organización adhocrática por programas y proyectos. Y esto es
así por la presencia de la dimensión “neocomunitaria”: la comunidad local, el municipio,
la comunidad étnica, los nuevos actores y movimientos sociales seguirán reclamando
participación y recursos públicos para su propia autorreproducción y para el logro de
sus fines.
Esto señala tensiones entre una administración estatal reburocratizada en términos
funcionales, divisionales, empresariales y de burocracias educativas y de salud
orientada por valores de desarrollo nacional y una administración local y comunitaria
orientada por valores de de sarrollo local, comunitario y de economía social. Es decir,
tensiones entre estrategias nacionales (y capitalistas con fuerte presencia del Estado) y
estrategias “neocomunitarias” de desarrollo9.
5. Un nuevo desarrollo: entre el neodesarrollismo y el desarrollo
local y comunitario
Como consecuencia de las tendencias al crecimiento económico, en los últimos diez
años en América Latina ha alumbrado un nuevo debate10. Y el debate está vinculado a
cómo, dados este contexto global y continental y estas nuevas políticas públicas,
debieran aprovecharse los próximos diez años (sobre los cuales existe una razonable
certidumbre de continuidad en sus aspectos macroestructurales) para alcanzar las
metas de crecimiento económico, igualdad social y soberanía ciudadana que fueron
metas latinoamericanas fuertemente sostenidas desde 1945 hasta 1975,
aproximadamente. En otros términos, vuelve a surgir como desafío y como criterio
valorativo y analítico la cuestión del Desarrollo, tradición que caracterizó a la región,
tanto en regímenes nacional-populares como en regímenes desarrollistas, hasta el
derrumbe del modelo de crecimiento hacia adentro y el surgimiento de los regímenes
autoritarios. Proceso de ostracismo intelectual, que continuó con el ciclo perverso de
endeudamiento latinoamericano y la consecuente parálisis del crecimiento económico y
la movilidad social ascendente que, con distintos grados de profundidad y ritmos,
habían caracterizado a América Latina hasta mediados de los años setenta.
Esta reintroducción de la cuestión del Desarrollo en la agenda pública y del
pensamiento económico, social y político de la región muestra distintas dimensiones.
En primer lugar, asistimos a una creciente revisión y reconsideración de las teorías del
desarrollo, de la modernización y de la dependencia que caracterizaron la matriz de
pensamiento estatal y de las ciencias sociales entre 1950 y 1980 (Bresser-Pereira
[2006]). Esta puesta en valor de la cuestión del de sarrollo supone no solo una
necesaria recuperación de una tradición político intelectual sino también de una
comprensión más acabada de su desplazamiento por el pensamiento neoclásico en lo
intelectual y neoliberal en la práctica político estatal.
 Sin embargo, durante el período de ostracismo de las teorías latinoamericanas del
desarrollo, surgieron teorías alternativas sobre el desarrollo, estrechamente asociadas
a lo que aquí hemos denominado Sociedad Post y “neocomunitarismo”: las teorías del
desarrollo local, el de sarrollo endógeno y la economía social11. Estos enfoques
teóricos intentaban dar cuenta de la pérdida de protagonismo del Estado nacional y de
las estrategias nacionales de desarrollo, frente al surgimiento de la globalización y
señalando la existencia creciente de estrategias locales y sociales de desarrollo. Y, por
cierto, conservan hoy no solo vigencia intelectual sino que están encarnadas en actores
institucionales, empresariales y sociales.
No es este el lugar ni el objetivo para hacer una síntesis sobre las teorías del
desarrollo, la modernización y la dependencia de los años cincuenta a setenta12.
Resaltaré aquí, con sentido dicotómico, algunas de las diferencias que están surgiendo
en las nuevas teorías “neodesarrollistas”13.
Las teorías tradicionales del desarrollo, la modernización y la dependencia de los
años cincuenta a setenta tuvieron un claro sesgo de estructuralismo economicista. Por
el contrario, hoy incorporan un enfoque social y político del desarrollo. Del mismo
modo, dichas teorías de hace cincuenta años suponían en sus distintas versiones un
cierto universalismo evolutivo. Por el contrario, hoy se pone el acento en las
diversidades regionales continentales de desarrollo con proyección global. La teoría y
las experiencias de los años cincuenta a setenta suponían un modelo de desarrollo
nacional y centralizado. Sin embargo, aparecen modelos de desarrollo nacional que, al
mismo tiempo, sean integradores, en red, de las estrategias locales y endógenas de
desarrollo. Los enfoques de acción de las décadas del desarrollo de mediados del siglo
XX implicaron una apuesta a un elitismo modernizador e incluso, muchas veces,
revolucionario, de carácter centralista. Hoy, por el contrario, las teorías
“neodesarrollistas” incorporan la necesidad de tener en cuenta un liderazgo sistémico
(social, económico, político, étnico, territorial) que permita una acción coordinada y al
mismo tiempo descentralizada para el desarrollo. Finalmente, las diversas teorías
históricas de la modernización o de la dependencia señalaron la importancia de la
alianza de clases entre la burguesía industrial y la clase trabajadora sindicalizada. En el
actual contexto, se asiste a intentos de formular una concepción que integre en dicha
alianza (burguesía/clase trabajadora organizada) a los nuevos actores locales y
comunitarios de la economía social que surgieron al compás de la exclusión social de
los años noventa o como consecuencia de las reacciones a las crisis de principios del
siglo XXI.
En esta concepción “neodesarrollista”, el Desarrollo puede ser entendido como un
proceso de crecimiento económico, sostenido por la acumulación de capital para
ampliar la capacidad productiva y competitiva de bienes y servicios para el mercado
interno, regional e internacional, por la innovación tecnológica en los procesos
productivos y sociales y por la incorporación creciente de capacidades requeridas para
la actividad económica y social de la ciudadanía que impliquen aumentar los niveles de
igualdad social y acceso a la justicia para todos los sectores sociales (acceso
igualitario, o en condición de igualdad al bienestar material y espiritual) y que requieren
crecientes niveles de autonomía individual, construcción de ciudadanía, creciente
diferenciación y organización social e instituciones estatales democráticas y con
capacidad de intervención en la vida colectiva. Ciertamente, el Desarrollo requiere una
matriz de intervención estatal nacional a través de políticas públicas orientadas por las
metas del desarrollo y, por tanto, un modelo de relaciones de poder que exprese una
alianza de clases que sostenga dichas metas y dichas intervenciones. Y, sin perjuicio
de los aspectos vinculados al orden constitucional y legal y la soberanía del Estado, el
desarrollo requiere una Administración Pública funcional a estas metas en sus
dimensiones institucional, organizacional, de sistemas y procesos, de tecnologías de
gestión y de personal público.
En cualquier condición, estamos asistiendo a un regreso a la noción más clásica de
Desarrollo. Es decir, aquella que combina transformación estructural económica,
acumulación de capital, aumento del tamaño del empleo formal y ampliación de una
ciudadanía social con acceso a derechos civiles, políticos y sociales creciente, proceso
conducido por el Estado como centro de orientación de estrategias nacionales.
A pesar, de que el concepto de Desarrollo ha venido enriqueciéndose desde su
aparición en los años cincuenta, siguen teniendo el mismo núcleo conceptual. Como
señalaban Sunkel y Paz ([1970], p. 39), el Desarrollo “concebido como proceso de
cambio social, se refiere a un proceso deliberado que persigue como finalidad última la
igualación de las oportunidades sociales, políticas y económicas, tanto en el plano
nacional como en relación con sociedades que poseen patrones más elevados de
bienestar social”. O, simplemente como, Sen ([2000], p.19), cuando señala que “el
desarrollo puede concebirse […] como un proceso de expansión de las libertades
reales de que disfrutan los individuos”.
Ahora bien, los actores locales y las comunidades surgidos durante el
desenvolvimiento de la Sociedad Post en América Latina, no necesariamente aceptarán
con facilidad una nueva estrategia nacional de Desarrollo, capitalista, con fuerte
orientación Estatal y aun con empresas capitalistas estatales o con participación del
Estado. Y, además, tampoco está claro que aparezca consustanciado, como en el
lapso que va desde los años cuarenta hasta mil novecientos setenta y cinco, con la
utopía de una ciudadanía social ampliada y más libre conducida y garantizada por el
Estado nacional. A fin de cuentas, todo proceso de modernización y desarrollo
capitalista también supone la “disolución” de lo local, lo pequeño y lo comunitario, para
integrarlo en una matriz de acumulación económica y de reproducción social, ahora
otra vez nacional. Y es muy probable que sigan valorando las estrategias locales y
comunidades de vida. Situaciones de este tipo se reflejan últimamente, como se ha
señalado, frente a los usos de la tierra, las obras de infraestructura, las explotaciones
mineras e hidrocarboníferas, promovidas por las nuevas estrategias de desarrollo
conducidas por los Estados nacionales.
Una vez más parecen estar en juego las tensiones que provocan el cambio social y
económico originado en los procesos de reconstrucción de capacidades estatales y los
procesos de acumulación y crecimiento económico, con un horizonte “utópico” de
reconstrucción de una ciudadanía con mayores libertades, capacidades y derechos
civiles, sociales y políticos. Y, por lo tanto, de una “comunidad nacional”. Frente a estos
procesos de desarrollo dirigidos desde un “centro”, las tensiones con las experiencias
de desarrollo local y comunitario, las “comunidades locales y sociales” constituyen un
proceso ineludible.
El Estado y la Administración Pública y sus Paradigmas de Administración y Gestión
Pública se verán desafiados en estas cuestiones. La evolución de las administraciones
públicas latinoamericanas reflejarán estas tensiones, originadas en distintos modos de
entender la reconstrucción del lazo social y la justicia. Y la disciplina de la
Administración Pública deberá prepararse para generar interpretaciones descriptivas y
explicativas de estos procesos con un aparato conceptual renovado. Y tendrá que
desarrollar paradigmas y tecnologías apropiadas a los nuevos tiempos porque las
tensiones entre modos de integración social y de desarrollo, entre lo “neodesarrollista” y
lo “neocomunitario” será un componente central de dicho proceso.
Resumen
En esta contribución, he tratado de argumentar acerca de que América Latina se
encuentra en una coyuntura que muestra al mismo tiempo un conjunto de tendencias
económicas, políticas y sociales concomitantes, en tensión, tanto en los procesos
reales como en los desarrollos conceptuales de las ciencias sociales en lo relativo a
cuestiones como el Estado, la Sociedad, la relación Estado-Sociedad, la Administración
Pública, los Paradigmas de Administración y Gestión y los procesos de Desarrollo.
Por un lado, he argumentado que asistimos en la teoría y en la práctica a un “regreso
del Estado”, de fuerte connotación desarrollista, y que se recupera la íntima relación
entre los grados de estatalidad y de democratización con la ampliación de la ciudadanía
en términos civiles, políticos y sociales.
Al mismo tiempo, he intentado señalar que los procesos de globalización económica y
de transformación del capitalismo han dado lugar no solo en las sociedades avanzadas
sino también en América Latina, a una Sociedad Post, donde frente a la sociedad
integrada o parcialmente integrada en épocas del Estado de Bienestar del capitalismo
avanzado o en épocas de los Estados nacionales populares o desarrollistas
latinoamericanos, aparece una sociedad desintegrada en múltiples actores locales,
sociales, nuevos movimientos y comunidades.
Esta tensión se refleja en las formas de Relación Estado-Sociedad, caracterizadas por
una sobrevivencia de muchas de las tendencias originadas en el período del
“neoliberalismo” que se encuentran cuestionadas en la práctica y en la teoría por
concepciones y actuaciones públicas, estatales y sociales, que hemos denominado, el
“neodesarrollismo” y el “neocomunitarismo”.
Estos procesos están cuestionando la institucionalidad estatal construida en los años
noventa por los procesos de privatización, descentralización, agencialización y
transferencia al sector público, que transfirieron al mercado, los niveles subnacionales y
a la sociedad civil, servicios y funciones que anteriormente eran responsabilidad del
Estado nacional. Una recentralización creciente de funciones y servicios en el Estado y
una nueva intervención estatal en la economía y la sociedad están apareciendo.
Como consecuencia de estas tendencias, los Paradigmas de Administración y
Gestión Pública aún vigentes, como el enfoque de sistemas, la gestión por resultados y
el enfoque de la gobernanza, comienzan a perder una parte muy significativa de su
utilidad, frente a modos “neo desarrollistas” y “neocomunitaristas” de acción pública.
Al mismo tiempo, estas tendencias parecen estar mostrando una reconfiguración de
los modelos organizacionales de las administraciones públicas. Frente a un predominio
de las formas de organización ad hoc y por proyectos y programas, típicas de los años
ochenta y noventa y que sobreviven hasta el presente, estamos asistiendo a una
reconstrucción nacional de burocracias funcionales a nivel ministerial, grandes
organizaciones divisionales de alcance nacional, incluidas las empresas públicas, y una
tendencia a la reconstrucción de burocracias profesionales educativas y de salud. Su
relación con formas organizativas locales y neocomunitarias será parte de los debates y
tensiones de los próximos tiempos.
En el corazón de estos procesos ha reaparecido el debate sobre el Desarrollo. Un
nuevo concepto de Desarrollo nacional está alumbrado. Pero al mismo tiempo, es de
esperar que las concepciones sobre desarrollo local, endógeno o de economía social
sigan contando con actores y dispositivos intelectuales que continúan pugnando por su
papel en el actual contexto económico, social y político latinoamericano. Tensiones
diversas sobre concepciones y modos de alcanzar la integración social y la justicia
estarán en el centro de contradicciones y debates en los próximos tiempos.
La disciplina de la Administración Pública deberá prepararse para generar con
aparato conceptual renovado interpretaciones descriptivas y explicativas de estos
procesos, en una circunstancia en la que se juega, una vez más, el destino de las
próximas décadas de los pueblos latinoamericanos, en términos de justicia y libertad.
Preguntas de comprensión de texto
1. ¿Qué vinculación existe entre la administración y las políticas estatales y los
procesos de desarrollo? ¿Ha influido esto en cómo conceptualizar la Relación
Estado-Sociedad?
2. ¿Cómo ha evolucionado el concepto y rol del Estado?
3. ¿Por qué volver a Weber? ¿Por qué vincular neoweberianismo y desarrollo?
4. ¿En qué medida los Estados latinoamericanos y sus grados de estatalidad
están relacionados con una mayor o menor democratización de sus regímenes
políticos?
5. ¿Cuál es la relación entre el grado de democratización y la efectiva vigencia de
derechos civiles, políticos y sociales para los pueblos latinoamericanos, en
particular para los sectores más desfavorecidos?
6. ¿En qué medida las políticas públicas están relacionadas con una mayor
vigencia de los derechos ciudadanos o se basan en derechos?
7. ¿En qué medida las formas institucionales y organizacionales de las
administraciones públicas de América Latina afectan un retraso o expansión de
los derechos ciudadanos?
8. ¿Cuál es la Relación Estado-Sociedad en América Latina: entre el
neoliberalismo, el neodesarrollismo y el neocomunitarismo?
9. ¿Qué incidencia tuvo la Privatización, delegación, descentralización y
publicización en los años noventa y la configuración de la Sociedad Post en
América Latina?
10. ¿Qué tensiones encuentra en la Relación Estado-Sociedad en América Latina
desde el año 2000, entre la sobrevivencia de lo neoliberal y las tendencias
neodesarrollistas y neocomunitaristas?
 11. ¿Cómo caracterizaría la actual administración pública latinoamericana?
a) En términos de institucionalidad estatal transferida y la reestatización.
b) La reforma de los sistemas administrativos, la gestión por resultados y la
gobernanza: crisis y continuidad de paradigmas y búsqueda de nuevos modelos
de administración y gestión.
c) El paradigma sistémico.
d) La gestión por resultados.
e) El paradigma de la gobernanza.
12. ¿Qué se plantea como “Un nuevo desarrollo: entre el neodesarrollismo y el
desarrollo local y comunitario”?
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1 Para un ejemplo reciente, ver Jefatura de Gabinete de Ministros (2007).

2 Para ello, ver CLAD (2003).
3 Para un modelo paradigmático del patrón administrativo y organizacional de las administraciones
públicas centralizadas, descentralizadas y de empresas del Estado, así como de aspectos vinculados
con las técnicas de planificación y presupuesto aplicados a los países latinoamericanos desde los años
cincuenta, ver Naciones Unidas (1962).
4 Aquí sigo especialmente a Schweinheim (2008).
5 Para una exposición del modelo, ver Makón (2000).
6 Para una crítica en términos de las reformas de administración financiera en términos de Estado,
globalización mercado y organizaciones no gubernamentales, ver Cortes de Trejo (2008).
7 El paradigma se ha denominado de modo distinto: nueva gerencia pública, nueva gestión pública,
gestión por resultados, gestión para resultados. De acuerdo al caso, ha tenido mayor o menor
influencia del pensamiento neoliberal. Para una síntesis, ver Barzelay (2001). Para el caso
latinoamericano, ver Consejo Científico del CLAD (1998). Para versiones recientes, ver García López y
García Moreno (2010).
8 Aquí sigo especialmente a Schweinheim (2011-b).
9 Para algunas de estas tensiones entre lo nacional desarrollista y lo comunitario en el caso boliviano,
ver Svampa (2010).
10 Aquí sigo especialmente a Schweinheim (2011a).
11 Entre otros consultar, Boisier (2003) y Vázquez Barquero (1993).
12 Entre los hitos más destacados pueden recordarse Almond y Powell (1972), Germani (1962),
Cardoso y Faleto (1969), Sunkel y Paz (1970), Huntington (1972), Apter (1972), O´Donnell (1972).
13 Las dicotomías que se presentan a continuación son deudoras de Madoery (2008), quien sin
embargo las plantea para defender la necesidad de las estrategias de desarrollo local endógeno. Aquí,
se las utiliza para reconceptualizar las estrategias nacionales de desarrollo.
 Capítulo 2
Gobernabilidad democrática y Políticas Públicas
Una introducción conceptual
Juan Carlos Herrera
Objetivos de aprendizaje
• Ofrecer un ordenamiento conceptual introductorio para comprender los
conceptos de gobernabilidad y gobernanza en las democracias modernas.
• Conocer las diferentes aproximaciones teóricas y conceptuales en torno a la
problemática de la gobernabilidad democrática, con especial atención a la
realidad latinoamericana.
• Vincular los conceptos de gobernabilidad y gobernanza, en el estado de la
discusión existente, aplicado a la dinámica de formulación e implementación de
políticas públicas.
• Presentar los lineamientos básicos de un marco conceptual que permita abordar
las variables que definen un nuevo paradigma de gobernabilidad.
Introducción
En los últimos años han cobrado relevancia las referencias a la “gobernabilidad” como
fenómeno frecuentemente asociado a las situaciones de crisis y de tensiones que
afectan a la estabilidad de los regímenes democráticos en nuestra región, confrontados
con demandas cada vez más complejas que resultan de los cambios y
transformaciones estructurales sobrevenidos por la creciente globalización de los
mercados y sus impactos sociales y políticos.
Las crisis experimentadas por diversos países del continente, durante los primeros
años del presente siglo, como consecuencia del agotamiento del modelo neoliberal que
había impuesto su hegemonía durante más de una década, puso de relieve situaciones
inéditas que se caracterizaron por crisis y cambios imprevistos de algunos gobiernos,
que resultaron impotentes para encauzar los conflictos derivados de la fragmentación
social –desempleo y exclusión social–, de la quiebra de las estructuras productivas
nacionales expuestas a la competitividad global y el debilitamiento de los sistemas de
representación política; todo lo cual, terminó con la pérdida de la legitimidad
democrática de esos mismos gobiernos.
Estas realidades experimentaron la dinámica de tensiones y conflictos imprevistos
que abrieron interrogantes sobre la capacidad de los regímenes democráticos para
superar las adversidades económicas y políticas que imponía la globalización
neoliberal. Finalmente, funcionaron los mecanismos institucionales y los propios
poderes republicanos garantizaron la restitución del orden público, al tiempo que
profundizaron la dinámica democrática. En este marco, la continuidad de los procesos
democráticos asociada a estrategias de cambio económico y social hizo posible un
renovado proceso de legitimidad sostenido con la creciente participación de los actores
sociales y políticos. Dicho proceso debía estar orientado hacia la recuperación de la
decisión soberana del Estado y la capacidad de negociación de los gobiernos vis à vis
de los intereses transnacionales que operan como vectores de la globalización
económica y financiera. En este sentido, los casos de la Argentina, Ecuador, Bolivia y
Venezuela14, entre otros, ilustran las salidas traumáticas de modelos neoliberales
agotados en su propia lógica de concentración económica y exclusión social,
consecuencia de la supremacía del mercado en contextos de creciente
desinstitucionalización del poder público.
En este escenario histórico de fines del siglo XX y comienzos del XXI, cobra
relevancia el concepto de gobernabilidad para señalar la ocurrencia de estas crisis cuya
explicación no puede limitarse a los déficits observables en la gestión de las políticas
públicas sino en causas de naturaleza estructural que revelan, por una parte, las
asimetrías de poder entre las estructuras nacionales y los actores transnacionales, y
por otra parte, en las distorsiones y limitaciones que presentan nuestras economías
para responder a los desafíos de la competitividad global.
De este modo, se hace cada vez más difícil mantener los equilibrios sociopolíticos
básicos, mientras las estructuras de decisión de los poderes públicos se ven
desbordadas en su capacidad de intervención oportuna y eficaz para contener las
demandas de la sociedad, todo lo cual lleva a la pérdida de confianza en las coaliciones
políticas y al consecuente debilitamiento de las administraciones gubernamentales.
La fragilidad de los gobiernos, a su vez, genera situaciones de vacíos de poder,
donde los actores políticos son compelidos a poner en juego los recursos
institucionales para restituir el orden constitucional y republicano sin afectar la plena
vigencia de las libertades democráticas. A tales procesos de crisis se los ha
caracterizado como crisis de gobernabilidad, en la medida en que dicho fenómeno
puede ubicarse en la matriz de relaciones que vinculan: el Estado-gobierno, el Mercado
y la Sociedad. Debido a esta constatación, se hace evidente cierta complejidad para el
análisis, reflejada en una multiplicidad de variables económicas, políticas, sociales y
culturales; también, surge la necesidad de revisar los conceptos con los cuales hemos
pensado las crisis políticas hasta nuestros días.
En este trabajo, intentaremos un abordaje de la problemática de la gobernabilidad en
relación con el mundo de las políticas públicas, abriendo una reflexión de carácter
teórico, centrado en el fortalecimiento de las instituciones, teniendo en cuenta las
dimensiones de formulación e implementación de políticas públicas y la capacidad de
promover ámbitos de negociación entre los actores sectoriales, que en adelante
denominaremos estratégicos, para extender la práctica democrática en los procesos de
decisión del poder público.
El concepto de gobernabilidad
Existe bastante consenso entre los autores y analistas, en tanto el término
gobernabilidad tiende a significar demasiadas cosas, podríamos decir que goza de una
pluralidad de significados, lo que habla de cierta vaguedad y hasta de ambigüedad, que
suele convertirlo en un concepto equívoco y problemático a la hora de precisar
definiciones. Tal como sostiene Joan O. Prats, la palabra gobernabilidad se asemeja a
un “cajón de sastre”, donde una diversidad de situaciones y fenómenos, tales como las
crisis de gobierno, los conflictos entre los poderes constitucionales, las crisis
económicas y aun las tensiones sociales agudas, pueden caber en la amplitud de su
significado. También, “la gobernabilidad puede predicarse de cosas tan diferentes como
las mayorías parlamentarias, la construcción de consensos y coaliciones, la
descentralización, el fortalecimiento del sistema electoral y de los partidos, la
suficiencia financiera del Estado, la reforma política y del ejército, e, incluso, la no
dimisión por parte de ministros corruptos”15.
Esta relativa ambigüedad terminológica y conceptual suele buscar explicaciones en la
necesidad de caracterizar la diversidad de fenómenos sociales y políticos que han ido
emergiendo, con mayor intensidad, durante el último cuarto de siglo, condicionado por
la transnacionalización de los procesos económicos y la crisis del paradigma del Estado
Benefactor que caracterizó a la historia del capitalismo occidental desde la segunda
posguerra.
Un Estado Benefactor que se alcanzó después de treinta años de crecimiento
económico ininterrumpido, en el marco de un modelo progresivo de distribución del
ingreso y expansión del consumo, alcanzando altos niveles de bienestar y de acceso a
los bienes públicos, sin olvidar la ampliación de la democracia y la constitución de una
ciudadanía social. Fue entonces cuando el mundo industrial y también los países en
desarrollo, experimentaron a mediados de los años setenta, la combinación de una
crisis financiera, monetaria y energética que desencadenó cambios irreversibles en el
sistema internacional.
Aquel modelo fundado en el desarrollo del capitalismo industrial, el rol activo del
Estado-Nación, la concertación laboral, la expansión del consumo y el fortalecimiento
de los mecanismos de representación democrática ampliada, será enfrentado a su
propia crisis en un contexto de creciente inflación, baja productividad y crecimiento de
las demandas sociales.
Al mismo tiempo, los extraordinarios avances en el campo científico tecnológico,
nuevas tecnologías de producción y las aplicaciones en el terreno de la informática y
las comunicaciones serán factores determinantes para la globalización de los
mercados, generalizando la ausencia de restricciones a la movilidad de capitales, la
creciente independencia del capital financiero respecto de la producción, la
preponderancia de los organismos financieros internacionales, en especial, el FMI –
Fondo Monetario Internacional– y el consecuente debilitamiento de los centros de
decisión autónoma en los niveles nacionales.
En este contexto que marca el final de la sociedad industrial y los inicios de la era
postindustrial, las tensiones y crisis políticas requerirán nuevas categorías de análisis
que integren conceptos más comprensivos de la diversidad y complejidad de la nueva
dinámica social. Los conceptos de gobierno: “Conjunto de los órganos a los que
institucionalmente les está confiado el ejercicio del poder”16 y aun de gobernación,
entendida como la “acción y efecto de gobernar o gobernarse”, según el Diccionario de
la Real Academia de la Lengua Española, resultan insuficientes para explicar la
dinámica compleja que caracteriza a las relaciones entre los gobiernos y las estructuras
de los intereses sociales y económicos.
 Al respecto, el investigador Antonio Camou sostiene que la gobernabilidad trata de
una cualidad atribuida a un Estado que hace referencia a la acción de gobernar. Desde
un punto de vista gramatical, el concepto puede ser definido como un “sustantivo
abstracto” en la medida en que designa una cualidad, estado o propiedad que necesita
residir en algo para poder existir. Siendo así, la gobernabilidad hace referencia a “la
calidad, estado o propiedad de ser gobernable”17, mientras que “gobernable” remite a
la capacidad de ser gobernado, y su contrario “ingobernable”, a la incapacidad de ser
gobernado.
De esta manera, la gobernabilidad puede ser pensada como una cualidad de la
relación que vincula a gobernantes y gobernados; por lo que no cabe concebirla como
una dimensión absoluta. Por lo contrario, se trata de una dimensión relacional que
refleja la imposibilidad práctica de que exista la ingobernabilidad, de lo que se deduce
que los individuos o las sociedades son más o menos gobernables, con toda la
imprecisión del término. Cabe destacar aquí lo planteado por el profesor Gianfranco
Pasquino: “La gobernabilidad y la ingobernabilidad no son, pues, fenómenos acabados,
sino procesos en curso, relaciones complejas entre los componentes de un sistema
político”18.
Entre gobernabilidad e ingobernabilidad, como conceptos esencialmente teóricos –
dice Camou–, se extiende un continuum de posibilidades que constituyen los grados de
variación empírica de la variable. La gobernabilidad, en la medida en que resulta
prácticamente imposible el estado de ingobernabilidad, es pensable como grados de
gobernabilidad.
En un sentido amplio, podríamos definir la gobernabilidad como aquella capacidad
que tienen las instituciones y organizaciones, en general, para movilizar recursos en
función de objetivos específicos previamente definidos. Lo contrario, es decir, la
incapacidad para alcanzar ese estado de realizaciones, reflejaría una carencia o vacío
de gobernabilidad. Agrega Pasquino que “la ingobernabilidad es el producto conjunto
de una crisis de gestión administrativa del sistema y de una crisis de apoyo político de
los ciudadanos a las autoridades, a los gobiernos”19. En igual sentido, Ángel
Flisfisch20 sostiene que la gobernabilidad estaría determinada, en principio, por las
dimensiones de la “oportunidad”, la “efectividad”, la “aceptación social”, la “eficiencia” y
la “coherencia” de sus decisiones. Aunque podríamos dar un paso adelante, al afirmar
que la gobernabilidad se descubre cuando las “instituciones de gobierno actúan
eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía,
permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del Poder Ejecutivo mediante la
obediencia cívica del pueblo”21.
Sin embargo, ello no satisface la cuestión respecto de qué es la gobernabilidad, salvo
que sostengamos que se refiere a los grados en que algo es más o menos gobernable
y ello nos diría respecto de la intensidad, pero no de la calidad de lo gobernable, si es
“buena o mala”, o si proyecta “estabilidad”.
Por otra parte, si la gobernabilidad no es reductible a la capacidad de los gobiernos
sino que radica en la estructura de relaciones entre el sistema político y la dinámica de
la sociedad, tampoco puede ser definida como un estado exclusivo de los subsistemas
político, social o cultural. Por lo cual, la gobernabilidad se ocupa de esa vinculación por
demás dinámica y compleja que se resuelve en los intercambios y transacciones de
naturaleza sistémica entre las demandas sociales y las decisiones políticas. Cabe
recordar aquí la formulación del politólogo y teórico sistémico David Easton que
circunscribe el alcance sistémico aplicable a la comprensión de la gobernabilidad
cuando sostiene que “[...]cualquiera sea el tipo de sistema que consideremos, su modo
característico de conducta como sistema político[...] dependerá de la capacidad del
sistema para adjudicar valores en la sociedad y lograr aceptación. Estas dos variables
o conjuntos de variables principales –la conducta relacionada con la capacidad de
tomar decisiones relativas a la sociedad, y la probabilidad de que sean aceptadas con
frecuencia por la mayoría de los miembros como autorizadas– constituyen las variables
esenciales; ello es, por ende, lo que distingue a los sistemas políticos de cualquier otra
clase de sistemas sociales. Si se producen ciertos hechos que impiden a los miembros
de un sistema tomar decisiones políticas, o si una vez adoptadas, son rechazadas en
forma regular por una gran porción de sus miembros, no hay sistema político alguno
(democrático, totalitario o autoritario) que pueda funcionar”22.
Para el investigador Luciano Tomassini, la gobernabilidad “consiste en la capacidad
del gobierno y de la sociedad para atender equilibradamente, en grados y durante
períodos razonables, la triple demanda ciudadana por crecimiento, equidad y
democracia, con transparencia, a partir de los consensos necesarios, y con la más alta
participación posible”23.
Por lo expuesto, consideramos limitado el concepto de gobernabilidad que se mide en
función de las mejoras de gestión gubernamental; esta visión de naturaleza
instrumental, se agota en la selección de herramientas de gestión destinadas a
maximizar la eficiencia del sector público. Por lo contrario, creemos que la problemática
de la gobernabilidad, trasciende los aspectos de la gestión para comprender el
comportamiento de las variables sistémicas que determinan el funcionamiento de los
regímenes políticos. Antonio Camou sostiene que no es el Estado o el gobierno lo que
permite por sí mismo gobernar una sociedad, ni tampoco es la sociedad en sí misma
gobernable o ingobernable, sino la relación compleja entre ambos términos lo que
permite hablar de las “condiciones de gobernabilidad”.
Los componentes básicos de la gobernabilidad
La mayoría de los autores coincide en seleccionar a las siguientes dimensiones de
análisis para evaluar los modelos de gobernabilidad aplicados a situaciones concretas.
Nos referimos a la legitimidad, la estabilidad y la eficacia. El diferente comportamiento
de estas variables nos dice sobre el desempeño de los sistemas políticos, más bien, de
la vinculación entre estos y las sociedades que los sustentan, según sea su mayor o
menor proximidad al paradigma de una gobernabilidad democrática.
La Legitimidad
Desde la Grecia clásica, la problemática del gobierno ha sido enfocada a lo largo de la
historia desde dos perspectivas fundamentales: aquella que hace hincapié en la idea
del “Buen Gobierno” afirmando en los fines de la política: El Bien, la Verdad y la
Justicia. De otra parte, aquella concepción que pone el énfasis en los resultados de la
acción de gobernar, concretamente en los modos que definen al ejercicio del poder
político. Dos visiones de la problemática política que implican acentos diferenciados
desde una perspectiva esencialmente ética. Mucho tiempo después, Max Weber24, el
gran maestro de la sociología y la politología contemporánea, distinguirá entre la “ética
de las convicciones” y la “ética de la responsabilidad”25, haciendo manifiesta la
problemática que resulta por la tensión irresoluble entre ambas dimensiones.
El concepto de Legitimidad está asociado a la tradición del “Buen Gobierno” y a la
“Ética de la Convicción”, es decir, a la visión de la política orientada hacia la realización
de un bien público que otorga sentido a la acción de gobernar. La elección de los
medios en coherencia con los fines: orientar las acciones del gobierno hacia el logro de
un gobierno justo, “gobierno recto y justo” donde los hombres puedan vivir de acuerdo a
sus ideas, afirmaba Aristóteles y agregamos: buscando la armonía entre las
necesidades y la realización de la libertad. Por su parte, el filósofo John Locke26,
paladín del liberalismo político, dirá que el gobierno se justifica en la medida en que
respeta la libertad individual, único camino para conseguir la paz, la seguridad y el bien
de la población; estos logros solo se obtienen por imperio de las leyes y no de modo
discrecional, permitiendo que la libertad y la justicia sea posible por la acción de jueces
rectos y probos sancionando el cumplimiento del orden legal.
Sobre estos postulados, la búsqueda del Buen Gobierno fue adoptando diferentes
modalidades a lo largo de la historia, fortaleciendo la matriz de legitimidad de los
gobiernos y determinando con referencia a dichos valores, la calidad de la acción
gubernamental. En las democracias actuales, las expectativas de Buen Gobierno
plantean crecientes desafíos a los gobiernos; la tarea de conciliar la libertad individual,
el desarrollo económico y la integración de las demandas sociales, se torna cada vez
más problemática por las disparidades que se materializan en las condiciones de
pobreza, marginalidad y hasta exclusión que viven nuestras sociedades, donde la
dinámica regresiva de la inequidad social afecta negativamente a la calidad de los
regímenes democráticos que experimentan, cada vez, más dificultades para resolver la
conflictividad social en el seno de instituciones democráticas consolidadas.
En este marco, subrayamos la opinión del sociólogo español Juan Linz cuando señala
que “[...]la legitimidad es la creencia de que a pesar de sus limitaciones y fallos, las
instituciones políticas existentes son mejores que otras que pudieran haberse
establecido, y que por tanto pueden exigir obediencia[…]”27. Sin embargo, atendiendo
a las últimas crisis políticas vividas por regímenes de nuestro continente, debemos
advertir que no todo cuestionamiento a un gobierno implica una crisis de legitimidad;
por lo contrario, los gobiernos son raramente, confrontados en su autoridad a juicios de
legitimidad; lo que ocurre con mayor frecuencia son los cuestionamientos a la
“aceptación” de las acciones gubernamentales, lo que configura expectativas de
confiabilidad de la ciudadanía, pero no su legitimidad en el sentido estricto del término.
Los cuestionamientos a la legitimidad de los regímenes son, por otra parte,
indisociables de las estrategias de la acción colectiva que impulsan cambios para
recomponer precisamente esas relaciones basadas en la credibilidad de los gobiernos.
La Eficacia
Otra dimensión clave de la gobernabilidad corresponde a la Eficacia, en la medida en
que califica la acción de gobernar en función de los resultados programados que
deberán ser alcanzados con el menor costo y el máximo alcance para trasformar los
problemas estructurales que están en la base de los requerimientos y demandas de la
ciudadanía. Cabe distinguir aquí tres conceptos que suelen confundirse; por una parte,
el concepto de Eficiencia, referido a los costos que implica la ejecución de la política
pública; la Eficacia, que se refiere a la capacidad de la política pública para transformar
una realidad adversa, y por último, la Efectividad, que refleja la capacidad de esa
política pública para ser sustentable en el tiempo.
El concepto de Eficacia ha sido angular para sostener el principio fundamental de la
“Razón de Estado”, que caracteriza a la evolución de la política moderna desde
Maquiavelo hasta nuestros días. En este sentido, la política, al decir del célebre
florentino, es una cuestión de medios y no de fines, es decir, el reino del poder y su
capacidad de transformar las condiciones del contexto histórico. Si los medios te
acusan, que el fin te excuse, sostenía Maquiavelo, para resaltar que la política es una
dinámica inscrita en las tensiones y conflictos del cambio en las sociedades; en efecto,
la política es acción transformadora que dispone recursos y medios para obtener un
resultado que será más o menos exitoso, dependiendo de la calidad de la acción
empleada. Para los gobiernos importan los recursos y la inteligencia para alinearlos en
función de los objetivos, cuyo cumplimiento determinará la evaluación de los mismos.
En este sentido, la gobernabilidad se asocia a la capacidad de tomar decisiones
congruentes con los objetivos políticos y la eficacia tendrá que ver con el grado de
gobierno y de control que se ejerce en una sociedad; esta perspectiva está más
asociada a la noción de “dominación”, de sistema de dominación, enunciada por Max
Weber que determina la probabilidad de obtener obediencia a un mandato
determinado, en tanto es juzgado como legítimo por la ciudadanía. Es decir que a
mayor probabilidad de encontrar cumplimiento y aceptación social a una decisión
política, tendríamos mayor grado de control por parte del gobierno, y por tanto, mayor
gobernabilidad. Está claro que lo anterior no excluye la existencia y conveniencia de los
consensos para dotar de mayor legitimidad y confianza a la toma de decisiones y hacer
más eficaz la implementación de las políticas, reconociendo la pluralidad de actores
que confluyen en el escenario político, la confrontación de intereses, de proyectos y de
cuotas de poder, aunque en términos de una gobernabilidad restrictiva, puedan
considerarse como limitaciones para la toma de decisiones del poder político.
La Estabilidad
Esta propiedad de los sistemas políticos está asociada a la problemática del orden, en
tanto conservación del statu quo, de modo que los sistemas políticos ostentarían mayor
grado de gobernabilidad, en la medida en que puedan evitar cambios disruptivos,
preverlos y en todo caso adaptarse a ellos, manteniendo lo esencial en el modo de
gobernar, sus contenidos políticos y las relaciones con los actores de los subsistemas
económico y sociocultural. Recordamos que los sistemas políticos viven en contextos
sometidos a las presiones de los cambios, y las instituciones necesitan ser flexibles
para adaptarse. En este sentido, nos referimos a la estabilidad como permanencia con
elasticidad para los cambios internos y externos; no entendemos la esabilidad como
estancamiento o parálisis. El politólogo italiano Leonardo Morlino28, que ha tratado el
problema de los cambios que afectan a los sistemas políticos, distingue aquellos que se
producen en el entorno y a los cambios que ocurren en el interior de los sistemas;
“cambios en el régimen y cambio del régimen”. En todo caso, está señalando la
necesidad de analizar la estabilidad de los sistemas políticos en función de su
capacidad de adaptación a las presiones transformadoras del contexto.
Por todo ello, sostenemos que la estabilidad está referida al sistema político, al
régimen político y al gobierno. En el caso de los sistemas políticos importa cómo estos
varían en su realidad interna, por los cambios de posicionamiento de los actores e
instituciones que tienen que ver con el ejercicio del poder político; respecto de su
contexto, en relación a los otros subsistemas económico y sociocultural. Los regímenes
políticos, a su vez, representan los acuerdos fundamentales que rigen los modos en
que se instituyen o cambian los modos del ejercicio y la representación política; pueden
ocurrir cambios que no alteren esos acuerdos ni el rol de los actores, son los casos de
“estados de excepción”29, mientras que también podrán ocurrir cambios que impliquen
la ruptura de aquellas reglas de juego y la sustitución por una legitimidad no reconocida
por los actores propios. Finalmente, los gobiernos pueden experimentar cambios a nivel
de las coaliciones políticas o de sustitución de la esfera ejecutiva que puede provocar
situaciones de acefalía y aun de crisis de gobernabilidad, como veremos más adelante.
Como consecuencia de lo enunciado, podemos definir la gobernabilidad como el
“equilibrio dinámico entre las demandas sociales y la capacidad de respuesta de los
gobiernos”30. A tal efecto, cabe también la distinción que hace el autor respecto de los
“grados de gobernabilidad”.
Los grados de gobernabilidad
Dice Camou31 que el hecho de que no podamos hablar de un nivel absoluto de
gobernabilidad o ingobernabilidad depende de dos factores; por una parte, el equilibrio
entre las demandas sociales y las decisiones gubernamentales no puede ser separado
de las percepciones de los individuos respecto del contexto político, económico y
social; por otra parte, la situación será aceptable o no para los ciudadanos organizados
que podrán ejercer su capacidad de amenaza respecto del gobierno. En consecuencia,
percepción y organización, constituyen dos aspectos fundamentales para calificar la
relación entre gobernantes y gobernados.
El autor hace referencia a las “discrepancias” entre las demandas sociales y las
políticas públicas, afirmando que son de naturaleza dinámica, por lo tanto, pueden
devenir en conflictos tolerados que no afectan a la estabilidad del sistema, o por el
contrario, pueden acrecentarse hasta convertirse en “anomalías” –políticas, sociales o
económicas–, cuya proliferación deviene en “crisis de gobernabilidad”, situación que
podrá requerir cambios en la formulación de los vínculos entre Estado y sociedad. Es
así que los Grados de Gobernabilidad, implican los extremos teóricos de
“gobernabilidad ideal” e “ingobernabilidad” que delimitan un continuo de grados de
gobernabilidad, según sea el nivel de discrepancias entre las demandas sociales y las
decisiones gubernamentales:
– Gobernabilidad ideal: correspondencia perfecta, sin discrepancias ni conflictos.
– Gobernabilidad normal: las discrepancias varían entre límites tolerables para la
estabilidad del sistema.
– Déficit de gobernabilidad: discrepancias percibidas como inaceptables y dan lugar a
utilizar la capacidad de amenaza contra la relación gubernamental.
– Crisis de gobernabilidad: proliferación de anomalías con efectos inesperados.
– Ingobernabilidad: concepto límite que remite a la virtual disolución del vínculo entre
Estado y Sociedad.
Enfocando las dos situaciones críticas, Déficit y Crisis de Gobernabilidad, podemos
decir que tienen que ver con la capacidad del gobierno para: a) mantener el orden,
vigencia efectiva de la legislación; b) gestionar la economía, equilibrios
macroeconómicos; c) promover el bienestar social, impedir discrepancias extremas en
materia de equidad social; d) controlar el juego político, de modo que las interacciones
de los actores no bloqueen la dinámica de toma de decisiones.
Gobernabilidad y gobernanza; una complementación necesaria
En este marco conceptual, encontramos referencias a los términos gobernabilidad y
gobernanza en el léxico politológico que se extienden prontamente al discurso político.
A continuación, haremos un breve recorrido por la evolución histórica de estos
conceptos, a la luz de las diversas aproximaciones, teóricas e ideológicas, que han
nutrido cierto consenso actual en torno al significado y han aportado líneas
metodológicas fértiles para el análisis de los procesos políticos en los niveles nacional y
global.
Los diversos autores coinciden al señalar cuatro momentos que apelan a los
conceptos de gobernabilidad y gobernanza para caracterizar situaciones específicas de
tensiones, fortalecimiento de las estructuras institucionales y capacidades de los
gobiernos, puestas en juego para responder a los contextos históricos. Tales momentos
son:
– Redacción del I Informe de la Comisión Trilateral –1975–.
– Estudios referidos a los procesos de transición democrática en América Latina
década de los años ochenta.
– Investigaciones y formulaciones metodológicas realizadas por los organismos
internacionales del sistema de Naciones Unidas, en torno a los indicadores de
fortalecimiento institucional, gestiones de transparencia y modelos de gobernanza.
– Análisis referidos al proceso de consolidación institucional de la Unión Europea,
destacando al modelo de gobernanza como capacidad de coordinación multinivel.
La Comisión Trilateral y la crisis de gobernabilidad
Como consecuencia de la crisis financiera internacional desencadenada a partir de las
decisiones unilaterales de política monetaria del gobierno de los EE.UU. en 1971 –
devaluación del dólar y fin de la conversión del dólar en oro– que significaron la virtual
derogación de los Acuerdos de Bretton Woods (1944) y la quiebra del Sistema
Monetario Internacional, sumado a la crisis de abastecimiento energético –resultado de
la cuadruplicación de los precios del crudo, impuesta sorpresivamente por el cartel de
la OPEP (Organización de los Países Exportadores de Petróleo)–, las naciones
industriales sufrieron una crisis inflacionaria que puso en cuestión la viabilidad del
modelo de la “Democracia de Bienestar”. Ante esta situación que ha sido caracterizada
como la crisis fiscal del Estado de Bienestar, los líderes reunidos en la Comisión
Trilateral32 encargaron la redacción de un Informe que analizara los impactos de la
crisis internacional, a los expertos Samuel Huntington, Michael Crozier y Jojy
Watanuki33, quienes lo titularon “Crisis de la Democracia”, utilizando el concepto de
gobernabilidad, por primera vez en un texto de esta naturaleza, para señalar las
características de una crisis que superaba la capacidad de control de los gobiernos y
apuntaba a los desajustes producidos a nivel de las relaciones entre estos, las
sociedades y el sistema económico internacional.
Dicho Informe insistirá en circunscribir la causa de la crisis a los “excesos” en la
inversión pública para sostener el sistema de bienestar social que aseguraba el
funcionamiento de las democracias industriales. De modo sintético, señalamos los
principales ejes conceptuales que sustentan dicho Informe:
– La búsqueda de las virtudes democráticas de igualdad e individualismo han llevado
a la ilegitimación de la autoridad y a la pérdida de confianza en el liderazgo.
– La expansión democrática ha creado una sobrecarga en el gobierno, una expansión
de las actividades del gobierno y tendencias inflacionarias en la economía.
– La competencia política ha llevado a una disgregación de los intereses y a la
declinación y fragmentación de los partidos políticos.
– Las respuestas de los gobiernos democráticos han llevado a un provincialismo en el
terreno internacional.
– Gobernabilidad y Democracia son conceptos en conflicto. Un exceso de democracia
significa un déficit de Gobernabilidad.
En este marco, se observa la tendencia ideológica que predominó en su redacción y
en la orientación que a posteriori tendrían las acciones recomendadas por este think
tank 34, que anunciaba la era del resurgimiento “neoconservador” en el mundo
occidental.
El proceso inflacionario desatado como efecto de la crisis financiera y energética puso
de relieve la baja productividad de la economía europea y norteamericana, así como
también su pérdida de competitividad en el comercio internacional. El proceso de
transnacionalización de las empresas descubrió nuevas oportunidades de inversión en
los países en desarrollo, con efectos negativos para la preservación de los niveles de
empleo en las economías industriales, donde el alza de los salarios por encima de la
productividad, las imposiciones de los sindicatos para ampliar los beneficios sociales y
las regulaciones al mercado de capitales, en un contexto de franca recesión que fue
caracterizado como “estanflación”35 determinaron, finalmente, la “crisis fiscal”36 del
Estado de Bienestar.
Desde esta óptica conservadora que rehabilita las críticas del liberalismo económico a
las regulaciones de políticas públicas sobre el mercado, aparece una conceptualización
teórica que hace eje en la dinámica de relaciones entre el Estado, el Mercado y la
Sociedad, subrayando la potencialidad desestabilizadora de la crisis y la necesidad de
restituir los equilibrios sistémicos con políticas de reducción del gasto público para
disminuir la presión de las demandas sociales sobre los recursos fiscales. La crisis de
gobernabilidad es, entonces, concebida como una crisis sistémica, en la medida en que
rompe los equilibrios dinámicos a nivel de las transacciones entre los componentes del
sistema37. El crecimiento de las demandas sociales por mantener las condiciones de
bienestar de la población constituirá una “sobrecarga” a la que los gobiernos
responderán con la expansión de los servicios y del gasto público, provocando el
agotamiento fiscal del Estado. El corolario de este análisis dirá que es preciso elegir
entre dos caminos: introducir reformas estructurales al sistema o reprimir/restringir el
exceso de demandas que lleva a la “sobrecarga” y a la inoperancia en el proceso de
toma de decisiones. En aquel contexto de mediados de los setenta, el mundo industrial
pudo contener los efectos de la crisis por la vía de la innovación tecnológica que
incrementó la competitividad de la economía y mantuvo altos niveles de gasto público
para solventar los efectos del desempleo. En América Latina, por lo contrario, era el
comienzo de los golpes militares y de la Doctrina de la Seguridad Nacional, que
albergaba el principio del libre mercado y la desaparición del Estado con
Responsabilidad Social.
Gobernabilidad y transición democrática
La década de los ochenta –del siglo pasado– concitó en gran medida el colapso de
los regímenes dictatoriales en América Latina y los primeros pasos en los procesos de
transición hacia democracias con expectativas de estabilidad, mayores libertades y
justicia social. En efecto, las dictaduras habían arrasado con las instituciones
republicanas, las libertades individuales, los derechos humanos y también con las
incipientes perspectivas de un desarrollo económico integrado a nivel de los países y
de la región. Vulnerada la soberanía política y económica de las naciones, por la
imposición de los intereses estratégicos en la guerra fría, aquellas contaban, a la salida
de las dictaduras, con escasos recursos para planificar una integración más autónoma
con las reglas de juego de la economía global que se avecinaba.
En ese contexto, autores como Guillermo O’Donnell, Adam Przeworski, Edelberto
Torres Rivas38, entre otros, plantearon la problemática que suponía la restitución de la
institucionalidad democrática al mismo tiempo que debía responderse a las
postergadas demandas de integración socioeconómica y participación social ampliada.
Las dictaduras dejaron como tareas pendientes la superación de los efectos perversos
del “terrorismo de Estado”, sin olvidar la herencia que se reflejaba en el crecimiento
exponencial de la deuda externa y de la deuda social que implicaba marginalidad, una
creciente brecha entre ricos y pobres con manifiestas inequidades en el acceso a los
bienes y servicios públicos.
La gobernabilidad asociada a la viabilidad de los nuevos regímenes democráticos
significaba impedir la regresión autoritaria que aun amenazaba desde los reductos
golpistas y, por otra parte, impulsar el desarrollo económico para superar los niveles de
pobreza y de atraso en que se encontraban las economías nacionales. Es decir, la idea
de gobernabilidad presentaba esta doble dimensión: fortalecer la institucionalidad de
los regímenes democráticos y promover los cambios estructurales mediante la
implementación de políticas públicas eficaces.
Algunos países del continente debieron atravesar crisis agudas, como consecuencia
de las restricciones económicas que imponían los niveles de endeudamiento externo.
Los casos de Argentina, Perú y Venezuela mostraron los límites impuestos a la
gobernabilidad de esos países por las políticas de “ajuste fiscal” exigidas por los
organismos financieros internacionales, en particular el FMI. Los tres países registraron
situaciones críticas que afectaron la confianza de la ciudadanía en los gobiernos
democráticos, los cuales fueron sustituidos en contextos de crisis económicas y
rebeliones populares intensas.
En la Argentina, el presidente Raúl Alfonsín, elegido en 1983, debió soportar los
efectos del endeudamiento contraído por la dictadura en el período 1976-1983, y los
sucesivos fracasos de los planes económicos adoptados que no lograron amortiguar la
presión inflacionaria, el crecimiento del déficit fiscal ni el deterioro del empleo y la
seguridad social; en 1989, debió entregar el gobierno, en forma anticipada, al nuevo
presidente electo. En Perú, el presidente Alan García tuvo que retirarse del gobierno en
1991, acosado por una crisis hiperinflacionaria, los embates del terrorismo de “Sendero
Luminoso” y denunciado por actos de corrupción en su administración. En Venezuela,
el presidente Carlos Andrés Perez, elegido en 1988, tuvo que hacer frente a una crisis
económica y fiscal que irrumpió con la rebelión civil del “Caracazo” en 1989, cuyos
efectos se prolongaron hasta la suspensión de su mandato en 1993.
Las crisis experimentadas por estos países, sin ignorar situaciones similares en otras
naciones, demuestran el alto grado de tensiones a que se vieron sometidos los
regímenes democráticos para llevar adelante sus programas de desarrollo integrado.
¿Puede la democracia plantearse la superación de los problemas estructurales en
América Latina, encauzando las expectativas de mayor libertad individual y efectiva
justicia social? Estas crisis que afectaron la gobernabilidad democrática en el
continente nos dicen que estamos ante una asignatura pendiente, la de combinar el
desarrollo de las instituciones públicas integrando la participación de la ciudadanía y
desarrollando programas de gobierno que agilicen la toma de decisiones y la capacidad
de respuesta de los gobiernos39.
La gobernabilidad y la gobernanza en clave internacional
Desde los organismos internacionales, especialmente el Banco Mundial y el PNUD, el
concepto de gobernabilidad fue crecientemente utilizado para evaluar los
procedimientos y “reglas de juego” institucionales que determinan cómo se eligen los
gobiernos, cómo adquieren estabilidad, cómo gestionan con procedimientos
transparentes y ejercen su responsabilidad ante la ciudadanía – accountability–. En
este sentido, la gobernabilidad debe estar asociada no solo a la capacidad de los
sistemas políticos de reforzar su funcionamiento y su propia estabilidad sino a la
comunicación con la ciudadanía. La rendición de cuentas ha pasado a constituir una
dimensión fundamental de los procesos de democratización, en la medida en que
incentiva la construcción de mecanismos institucionales de control y contrapeso a las
decisiones del poder administrador, de manera que se democraticen los canales de
acceso y participación en las decisiones del poder público. Todo lo cual favorece la
implicancia de las organizaciones de la sociedad en la gestión del poder social
democrático.
De este modo, el concepto de gobernabilidad, en la perspectiva de las organizaciones
internacionales, apunta a la capacidad de los gobiernos para gestionar recursos,
formular e implementar políticas públicas y encauzar la dinámica de las instituciones
que regulan las transacciones entre los actores que toman decisiones en los
subsistemas político, económico y social. En este marco conceptual, importa destacar
los modos con que se vinculan las reglas de juego, en lo que hace a cómo se toman las
decisiones y los resultados que se obtienen de la implementación de las políticas
públicas, en términos de los grados de eficacia de las regulaciones para canalizar los
conflictos sectoriales y de la legitimidad percibida por los ciudadanos, asociada al
fortalecimiento de las instituciones democráticas.
Expertos del Banco Mundial han construido un sistema de Indicadores Agregados de
Gobernabilidad Mundial para 200 países40, en el cual se reconoce la
multidimensionalidad de la gobernanza, concibiéndola como el conjunto de instituciones
mediante las cuales se ejercita la autoridad en un país. Corresponde, entonces,
determinar los modos legítimos para seleccionar los gobiernos, la capacidad de los
gobiernos para formular e implementar políticas públicas, el respeto de los ciudadanos
y gobiernos a las instituciones que regulan las transacciones entre ellos y el control de
la corrupción.
Gobernabilidad y redes multinivel
Finalmente, la cuarta corriente que confluye en el estudio de la gobernabilidad
procede de las investigaciones y análisis referidos al proceso de construcción de la
Unión Europea.
En este punto, se distinguen dos perspectivas de análisis: la correspondiente al
entramado, que atribuye capacidad de acción a los gobiernos –gobernanza– y el modo
con que esa capacidad es realizada por los gobiernos para responder a las demandas
de la ciudadanía –gobernabilidad–. La primera perspectiva, de raíz institucionalista, se
funda en la importancia atribuida a las “reglas de juego” consensuadas en el seno de la
sociedad –instituciones– de naturaleza formal o informal, que determinan los ámbitos
de transacción entre los actores. Ciertamente, para el institucionalismo, la gobernanza
opera como variable independiente en la medida en que son las instituciones que
determinan los márgenes de variación de la gobernabilidad, sustentada en la dinámica
de relaciones entre los actores.
A raíz de la transición progresiva, que fue ocurriendo desde el Mercado Común
Europeo con la incorporación de la institucionalidad política y la firma del Tratado de
Maastricht (1992) que adopta la política de unificación del signo monetario –euro– a la
que adhieren 17 países, fue complejizándose el concepto de gobernabilidad, definido
más precisamente como “gobernanza”, en torno al funcionamiento de la Unión Europea
como estructura multinacional de gobierno y toma de decisiones. Este proceso ha sido
evaluado como una tendencia progresiva de resultados que fortalecen la vieja idea de
la unidad europea, asentada sobre la integración de las instituciones políticas –
parlamento– con capacidad de imponer regulaciones al mercado en los países
signatarios.
Lo más característico es precisamente la realidad “multinivel”, “redes multinivel”, a
través de las cuales operan las transacciones entre los actores gubernamentales y no
gubernamentales. Sin dudas, se trata de un nuevo modelo de gobernabilidad que
implica el concepto de gobernanza, entendida como la trama institucional que hace
posible los intercambios entre los actores con poder de decisión en la red multinivel
(regional, nacional y local) que configura la Unión Europea. Renate Mayntz sostiene
que “las organizaciones internacionales, gubernamentales y no gubernamentales,
componen de modo conjunto aquello que puede denominarse como gobernanza global.
La gobernanza, por definición, se refiere a la solución de problemas colectivos”41. La
gobernanza se ocupa de la resolución de estos problemas, a través de la coordinación
de la acción de los actores que operan en las redes multinivel; ahora bien, estos
procesos implican conflictos de intereses que requieren soluciones consensuadas a
través de la negociación. A nivel global, “la gobernanza global es dictada no solo por
intereses nacionales directos, sino también por un nuevo sentido de compromiso
colectivo y de responsabilidad colectiva en torno a los acontecimientos globales”42. De
esta manera, observamos que los organismos de integración multinacional configuran
sistemas institucionalizados de negociación, por lo cual, ninguno de los actores puede
tomar decisiones que no sean el resultado de compromisos multipartes. Todas las
soluciones a los problemas colectivos son acuerdos transados mediante procesos
institucionalizados de negociación.
Los autores han calificado este fenómeno como resultado de un modelo de
gobernanza que se caracteriza por constituir una estructura de toma de decisiones que
opera a través de redes multinivel –comunitario, nacional, regional y local– que implica
a los actores gubernamentales y no gubernamentales, en una perspectiva top down de
aplicación de reglas democráticas aunque complementada por la participación de
actores multinivel bottom up asociados a la implementación de las políticas públicas
comunitarias43.
Lo expuesto ilustra en torno a la evolución del concepto de gobernabilidad aplicado a
diferentes situaciones y al mismo tiempo refleja la creciente complejidad de las
situaciones que pretende significar. En ese marco podemos distinguir dos líneas
principales; por una parte, los que enfatizan la capacidad de los gobiernos
–gobernabilidad– para formular e implementar políticas públicas en función de los
objetivos de desarrollo e integración de las demandas sociales; por otra parte, quienes
hacen hincapié en el entramado institucional que determina el marco de interacción de
los actores en una dinámica de refuerzo del sistema político –gobernanza–.
Gobernabilidad, gobernanza y políticas públicas
Los autores coinciden en definir la gobernanza como la dinámica de la matriz
institucional que hace posible los procesos de transacción entre los actores
estratégicos comprometidos en la formulación e implementación de políticas públicas.
Al respecto, definimos a los actores estratégicos como aquellos que poseen recursos
de poder –institucionales, económicos, sociopolíticos, etc.– con capacidad de
interponer vetos, tendentes a impedir o alterar los procesos de toma de decisiones y de
gestión de conflictos colectivos; en tal sentido, se constituyen en actores estratégicos
con poder de veto (AECV) sobre la formulación o implementación de las políticas
públicas44.
Esta definición de gobernanza comprende una dimensión analítica que se ocupa de
los patrones de transacción, tales como resultan de la acción de los actores y, por otra
parte, una dimensión normativa que se ocupa de las regulaciones institucionales que
buscan la alineación de los comportamientos de los actores en función de resultados
que refuercen el funcionamiento del sistema político. En tal sentido y siguiendo al autor
Michael Coppedge, decimos que la gobernabilidad, en tanto capacidad atribuida por la
matriz institucional al sistema político, refleja el grado en que las relaciones entre los
actores estratégicos obedecen a fórmulas estables y mutuamente aceptadas45.
Cabe señalar que tales patrones de interacción dependen de las reglas de juego –
institucionales– que en la definición de Douglass North46 pueden ser “formales o
informales”, las cuales, a su vez, restringen las opciones de los actores para solucionar
las tensiones distributivas en la sociedad y los problemas derivados del acceso y
manejo de la información; todo ello en contextos de evidente desigualdad entre los
actores que compiten por el control de los recursos.
Esta noción de gobernanza definida como la interacción de actores habilitada por las
reglas de juego se inscribe en la perspectiva teórica institucionalista que algunos
consideran demasiado rígida, para analizar aquellos sistemas políticos
institucionalmente débiles que ven limitada su capacidad de operar en contextos de
incertidumbre y que presentan dificultades crecientes para imponer restricciones que
modifiquen la relación de fuerzas entre los actores.
En este marco, compartimos las opiniones de quienes sostienen que la noción de
gobernanza debe complementarse con el concepto de gobernabilidad, en cuanto esta
tiende a reflejar el alineamiento entre las necesidades y capacidades del sistema
político47; es decir que importa no solo determinar las reglas de juego del
comportamiento de los actores sino que la interacción de estos revierta sobre aquellas
para su reforzamiento, dotando de flexibilidad al proceso en su conjunto y permitiendo
así la correspondencia entre necesidades y capacidades a nivel del sistema
sociopolítico, todo lo cual se traduce en un mejor alineamiento institucional entre las
necesidades de la sociedad y las políticas públicas.
Para ilustrar sobre los problemas derivados del alineamiento entre instituciones y
comportamiento de los actores, existen estudios e investigaciones que advierten acerca
de ciertas conductas disfuncionales, tales como la captura del control o beneficios de la
política pública por determinados grupos de interés, una práctica con efectos de
corrupción, y también, las situaciones planteadas por el veto recíproco de los actores,
que tiene el efecto de paralizar o dilatar la toma de decisiones48.
A la luz de estas consideraciones, se puede observar el comportamiento de los
gobiernos según sea la estructura institucional que los condiciona. En principio,
podemos distinguir entre sistemas políticos presidencialistas y parlamentarios, donde
pueden operar formas de gobierno: unificados o divididos con mayor o menor
polarización ideológica. En los sistemas presidencialistas, donde el poder de decisión
tiende a estar más concentrado que en los regímenes parlamentarios, el protagonismo
de los actores se ve favorecido por la existencia de circuitos más cortos en los
procesos decisorios, acrecentando la influencia de los grupos de interés; a su vez, los
gobiernos parlamentarios ofrecen mayor complejidad en la trama institucional por la
disciplina partidaria y mayores instancias de mediación que obligan a incrementar la
práctica de la negociación49.
Por otra parte, los “gobiernos divididos” caracterizados por la no cooperación entre el
Poder Ejecutivo y el parlamento, favorecen los bloqueos en los procesos de toma de
decisiones, elevando los costos de negociación y de formación de los consensos. La
polarización ideológica, que puede ser extrema o atenuada, tenderá a favorecer la
capacidad de formular políticas si el gobierno tiene mayoría nítida e incluso de
implementar las políticas en el caso de mayorías consolidadas. Finalmente, señalamos
que las diferentes combinaciones permiten observar el sesgo y la orientación de las
políticas, en función de las restricciones que ofrece la trama institucional y de los
márgenes de libertad que ponen en juego los actores estratégicos con poder de veto50.
Recapitulando, podemos decir que así como la institucionalidad afecta al proceso de
elaboración de las políticas, estas a su vez, establecen reglas para la toma de
decisiones, abriendo así otros niveles de gobernanza que determinarán diferentes
espacios de interacción de actores para la toma de decisiones. Recordemos que la
gobernanza determina la capacidad del gobierno para transformar las necesidades en
políticas, mediante el establecimiento de patrones de interacción entre los actores
estratégicos con poder de veto. Ahora bien, estos procesos pueden ser más o menos
equitativos según que el sesgo de los comportamientos sea más o menos próximo de
los grupos de interés; en tal sentido, el proceso de formulación e implementación de la
política pública verá reflejados los niveles de eficiencia y eficacia, en función de los
costos y del tiempo de respuesta a las demandas de la ciudadanía.
Así, la gobernabilidad, en términos generales, expresa un equilibrio dinámico en la
realización de la capacidad institucional para alinear las necesidades con las políticas,
en la medida en que los actores pueden alterar las reglas de juego en la interacción
estratégica, produciendo de este modo, cambios en la institucionalidad política.
Instituciones políticas y gobernabilidad
El conocido sociólogo norteamericano Samuel Hungtinton, exponente de la corriente
estructural-funcionalista y de marcada influencia en la perspectiva sistémica para el
análisis de la gobernabilidad, define las instituciones como resultado de un proceso de
agregación de valor que estabiliza procedimientos y organizaciones, mientras que
aplicado a lo político, es el grado de institucionalidad del sistema político.
A su vez, atendiendo a la clasificación de D. North51, distinguimos cuatro tipos de
instituciones políticas: a) las instituciones que son generadoras de normas y
regulaciones –Poderes Ejecutivo y Legislativo–; b) las que están abocadas a la
implementación y ejecución de las políticas –administración pública–; c) las que se
ocupan del cumplimiento de las normas y resolución de los conflictos –Poder Judicial–;
d) las que establecen sanciones a quienes vulneran las normas. Otros autores definen
las instituciones políticas de modo más genérico, como aquellas que se ocupan de las
acciones de gobierno.
De todos modos, nos interesa la vinculación dinámica entre las instituciones y la
producción de la gobernabilidad, por lo que recurriendo a la perspectiva de los estudios
e investigaciones institucionalistas, cabe señalar que las instituciones determinan: 1)
Recursos y restricciones; 2) Interdependencia de los actores compitiendo por intereses;
3) Racionalidad de los actores; 4) Retroalimentación determinada por la interacción52.
En tal sentido, la gobernabilidad expresa el resultado de la interacción de actores
racionales que gestionan recursos con limitaciones diferentes y generan externalidades
positivas y negativas en un ciclo de permanente retroalimentación.
En este contexto, la gobernabilidad se constituye como un ámbito específico
determinado por la interacción de los actores determinados institucionalmente y, de otra
parte, por las oportunidades para formular e implementar políticas públicas conferidas
por aquellos. En otras palabras, la gobernabilidad hace de nexo entre la gobernanza y
la aplicación efectiva de las políticas. Desde una perspectiva analítica, interesa cómo el
entramado institucional logra, a través de las interacciones políticas, la transformación
de las necesidades y demandas en políticas públicas eficaces. A su vez, desde un
punto de vista normativo, nos interesa en qué medida esas políticas refuerzan los
procesos democráticos y los niveles de bienestar de la población.
Con referencia a lo expuesto más arriba, los autores distinguen entre una
“gobernabilidad negativa” y la “gobernabilidad positiva”53. La primera se entiende como
ausencia de ingobernabilidad, entendiendo que las situaciones de ingobernabilidad se
producen ante la incapacidad de formular políticas, fenómeno que determina las crisis
por vacío de autoridad, mientras que la gobernabilidad en sentido positivo, entraña la
capacidad de los gobiernos de implementar las políticas públicas, es decir, de
transformar las demandas de la sociedad en políticas públicas de aplicación efectiva.
A la gobernabilidad se le atribuye el carácter de negativa para señalar que cumple con
la condición necesaria aunque no suficiente, derivada de la existencia de condiciones
que le permiten al gobierno formular políticas, sea por sí mismo o buscando coaliciones
o alianzas con otras fuerzas políticas. Concurren a este propósito todas aquellas
acciones que permiten fortalecer el sustento parlamentario del gobierno con mayoría
propia, tales como la legislación electoral, la fortaleza del sistema de partidos, los
niveles de apoyo de la opinión pública y de los medios de comunicación. Esta
característica, claro está, descansa sobre la capacidad de negociación y de formación
de consensos políticos que manifiesten los gobiernos.
En los supuestos precedentes, la fortaleza del gobierno se expresa como gobierno
unificado, reflejando la existencia de una coalición ganadora y/o el control del Ejecutivo
sobre la producción legislativa. Lo contrario puede incentivar crisis de gobernabilidad
por la imposibilidad de formular políticas, lo que puede resultar en cambios de gobierno,
debido a las imposiciones de actores estratégicos que ostentan mayores cuotas de
poder y de interposición de vetos.
Un paso más allá, significa la capacidad de aplicar efectivamente esas políticas –
gobernabilidad en sentido positivo–, para lo cual resulta indispensable atender al diseño
institucional y al alineamiento institucional entre la instancia de la decisión política y las
agencias gubernamentales encargadas de hacer aplicable la política previamente
formulada, así como también, el control de la maquinaria administrativa y los aspectos
organizacionales que informan sobre la eficacia de la acción de gobierno. Finalmente,
la capacidad de imponer regulaciones públicas, obligaciones y sanciones implica, a su
vez, la intervención de actores estratégicos con capacidad de veto diferenciados en sus
capacidades y preferencias, como así también, de acuerdo a la fase en que tienen
preponderancia, sea de formulación o implementación.
La dimensión normativa de la gobernabilidad
El enfoque analítico de la gobernabilidad nos muestra, tanto en su faz negativa como
positiva, la transformación de las demandas en políticas públicas; sin embargo, ese
alineamiento puede mostrar comportamientos y efectos institucionales no buscados. La
perspectiva analítica se ocupa de los resultados que generan las transacciones de los
actores estratégicos en el contexto de una trama institucional determinada. Por otra
parte, la direccionalidad de esos procesos en términos de mayor justicia, bienestar o
desarrollo humano, es una materia que se refiere a una visión de naturaleza normativa.
Si bien la gobernabilidad, desde un punto de vista analítico, puede ser democrática o
autoritaria, en la medida en que se reduce al alineamiento de necesidades y
capacidades sistémicas para formular e implementar políticas, la dimensión normativa
nos recuerda que los principios y valores no pueden quedar fuera de tales
consideraciones fácticas.
La gobernabilidad posee una dimensión normativa en la medida en que requiere la
identificación valorativa de cuáles son dichas necesidades básicas y los objetivos a
cumplir por las políticas públicas. Si bien es cierto que la apertura de los procesos
político-institucionales permite el juego más diversificado de actores estratégicos, y
podríamos decir que la mayor participación de actores ensancha los márgenes
democráticos, nada nos asegura que la direccionalidad de ese proceso sea en el
sentido de mayor y mejor desarrollo humano.
También es cierto que la democracia no es por sí sola, condición suficiente para un
desarrollo más integrado y equitativo, deberán confluir otros factores que hagan a la
autonomía de la decisión ejecutiva y al fortalecimiento de las estructuras de gestión y
de control para que aquel objetivo pueda cumplimentarse. Para Joan Prats, “[…]deberá
abordarse la gobernabilidad en su dimensión normativa, identificando sus vínculos con
la democracia, como fórmula para canalizar y expresar las preferencias en políticas y el
desarrollo humano como objetivo de las reformas institucionales y de la política”54.
El Premio Nobel Amartya Sen55, por otra parte, sostiene que la democracia tiene “un
valor instrumental como generadora de incentivos políticos y tiene una función
constructiva en la formación de valores (y en el entendimiento de la fuerza y la
factibilidad de las demandas, los derechos y las obligaciones)”56. De ello estuvieron
convencidos los gobiernos de transición en América Latina cuando abandonaban las
experiencias autoritarias; la esperanza de construir Democracia con Justicia Social57,
en la medida en que ambas se implicaban, no permitió advertir el juego de actores de
poder que tenían posiciones privilegiadas para capturar la renta pública en beneficio
propio, imponiendo una direccionalidad de interés sectorial y/o particular a las políticas
públicas.
Mientras, las posiciones de ideología neoconservadora sostenían que la democracia
tiende a promover presiones de naturaleza populista, incentivando el consumo, los
subsidios improductivos, las políticas comerciales defensivas, el crecimiento del gasto
público y políticas clientelares que desestimulan la propensión a invertir y el crecimiento
a largo plazo.
Gobernabilidad democrática
Llegados a este punto, podemos caracterizar la gobernabilidad democrática –
parafraseando a Prats58– como la capacidad de las instituciones políticas para
procesar y resolver los conflictos derivados de la interacción de los actores
estratégicos, utilizando los procedimientos democráticos. Siguiendo el pensamiento de
Bobbio59, para quien la democracia fija las reglas bajo las cuales se establece quién,
cómo y cuándo se deberán tomar las decisiones; respetando el principio de la mayoría
y garantizando las libertades fundamentales que permiten elegir libremente entre
opciones sin que medien coacciones a tal fin; podríamos afirmar que a la
gobernabilidad democrática le corresponde profundizar en el alineamiento sistemático
entre las reglas del juego (instituciones), la interacción de actores estratégicos
(gobernanza) y la capacidad del sistema para reforzarse a sí mismo; es decir, de
traducir las demandas o preferencias ciudadanas en políticas efectivas. En este punto,
cabe señalar que a título operacional, interesa desentrañar de qué manera, las
instituciones restringen los modos de interacción entre los actores, sus aparatos
ideológicos, sus elecciones, la estructura de información y los resultados de las
acciones.
Existe consenso respecto de que la forma democrática no solo es la de mayor
legitimidad, sino que es la más adecuada para la gobernación de sociedades
complejas. En efecto, la centralización del poder y la concentración en la toma de
decisiones, produce necesariamente disfunciones que repercuten de modo negativo en
las expectativas que la sociedad genera respecto de la gobernabilidad. Sin embargo,
cabe señalar que cuando hablamos de gobernabilidad democrática no estamos
ignorando los problemas y conflictos que también son producidos por la propia
dinámica de la práctica democrática.
En este marco, cabe distinguir entre “tensiones internas” y “limitaciones externas”60 a
la gobernabilidad democrática. Las Tensiones Internas están referidas a las
resistencias que se producen entre las expectativas democráticas de la población y la
capacidad sistémica de hacer gobernables los procesos políticos. En este punto se
anota la “sobrecarga de demandas”, como fuente de tensiones internas del sistema
político. No olvidemos que el cúmulo de demandas, cada vez más diversas y
complejas, confronta con los procedimientos legítimos para la toma de decisiones que
pueden estar sometidos a restricciones y vetos cruzados entre los actores, generando y
amplificando las tensiones al interior del sistema político.
A diferencia de los regímenes autoritarios, se supone que en las democracias existe
libre información y mínimas restricciones a la organización de las demandas y la
participación social. Todo lo cual, hace del conflicto una realidad legítima y
consustancial de la propia dinámica democrática; por otra parte, existen conflictos de
coordinación entre los poderes constitucionales y espacios de participación y
representación de la ciudadanía bajo instituciones de democracia directa que potencian
los reclamos hacia las autoridades democráticas.
Las Limitaciones Externas están referidas a la ampliación de la democracia con la
incorporación de nuevos actores, tales como los “movimientos sociales”, las
organizaciones de intereses, las redes sociales y todas aquellas expresiones que
trascienden la fórmula clásica de la representación ciudadana a través de los partidos
políticos. La democracia de nuestros días experimenta el desafío de integrar múltiples
ciudadanías (social, económica, cultural e identidades étnicas y sexuales) que articulan
modos de representación de intereses diversos, más allá de las mediaciones políticas
tradicionales.
Esta nueva realidad plantea la integración de nuevas modalidades de representación
y negociación de intereses sectoriales; configuraciones neocorporatistas que han
expandido y complejizado el juego democrático, durante las últimas décadas. La
democracia de partidos ha perdido eficacia frente a las nuevas demandas, en la medida
en que carece de instrumentos institucionales para procesarlas y darles pronta
respuesta; la inclusión de esta complejidad es una tarea pendiente de los procesos
democráticos. Entre los problemas que han sido señalados como característicos de
esta etapa histórica y referidos al perfeccionamiento de los regímenes democráticos,
destacamos: la fragmentación de la representación política, la débil institucionalidad de
las estructuras de mediación y las dilaciones burocráticas en los procesos deliberativos
previos a la toma de decisiones; también, el sistema de representación con nuevos
esquemas de agregación y negociación de intereses, ampliando los espacios
institucionales para decisiones concertadas, promoviendo acuerdos y pactos
sectoriales que faciliten la toma de decisiones legítimas por el poder público. Aspectos
críticos que será preciso considerar para la integración de las agendas en los sistemas
políticos.
Efectivizar la gobernabilidad democrática en el siglo XXI dependerá, de modo
creciente, de la capacidad de los actores estratégicos, gubernamentales y no
gubernamentales, para celebrar acuerdos que fortalezcan estrategias institucionales
más flexibles.
Resumen
Coincidimos con el pensamiento de Antonio Camou en tanto destaca la configuración
de un nuevo paradigma de gobernabilidad donde los conflictos sean procesados
mediante acuerdos y consensos básicos que sustenten, por una parte, la
institucionalidad y por otra parte, activen transformaciones y adecuaciones de la misma,
a la dinámica de los cambios en los contextos nacional e internacional.
A tales efectos, distinguimos también, entre los “campos de acción gubernamental” y
los “niveles de análisis”. La acción gubernamental, para nosotros, se desarrolla en los
ámbitos: político, económico y social que son, a su vez, determinados por los acuerdos
a los que arriban los actores estratégicos para establecer los principios y valores que
definen al régimen político, el modelo de desarrollo económico y el modelo de
integración social.
 Por otra parte, los Niveles de Análisis, siguiendo la clasificación de Camou, se
constituyen por los Modelos de Orientación Política, centrados en los acuerdos que
determinarán los modelos de desarrollo sectorial; las Fórmulas Institucionales que
reflejan los acuerdos y pactos para estabilizar la dinámica de interacciones que
permitirán el flujo de decisiones en los ámbitos político, económico y social; finalmente,
la implementación de las políticas, los Paquetes de Políticas, referidos a cómo y entre
quiénes se articulan los acuerdos para hacer posible la aplicación de las mismas en los
ámbitos: político, económico y social.
Creemos que, cada vez más, resulta necesario desarrollar un nuevo paradigma de
gobernabilidad, a través de una Agenda Institucional que marque los pasos y modos de
la renovación y afianzamiento de las instituciones con el propósito de estabilizar la
práctica democrática, regida por los valores que constituyen su dimensión normativa.
En lo que hace a los modos de gestión, este paradigma debe reconocer la necesidad
de fortalecer la rama ejecutiva, en términos de su capacidad de toma de decisiones,
mediante el establecimiento de metas, aplicación de políticas y evaluación de los
resultados del gobierno, cuidando que las restricciones provenientes del Poder
Legislativo no bloqueen la capacidad de formular políticas en forma ágil y oportuna, así
como también, regular la aplicación de las mismas.
Es preciso que la democracia de partidos se fortalezca en su dinámica pluralista y los
partidos perfeccionen sus modos de agregación de intereses y preferencias de la
ciudadanía, atendiendo a las nuevas necesidades e intereses colectivos, el desarrollo
de los agrupamientos sociales y la capacidad de coordinar acciones junto a los demás
actores estratégicos, refuncionalizando los mecanismos de representación
democrática. En este contexto, esperamos que finalmente, la gobernabilidad
democrática se complete y perfeccione, haciendo posible una dinámica nueva de
relaciones entre el Estado, el Mercado y la Sociedad, a nivel de los países y en el
contexto global.
Preguntas de comprensión de texto
1. ¿Cuándo cobra relevancia el concepto de gobernabilidad?
2. ¿Cómo conceptualizaría la gobernabilidad?
3. ¿Qué vinculación encuentra entre gobernabilidad y formulación e implementación
de políticas públicas?
4. ¿Cuáles son los componentes básicos de la gobernabilidad?
5. ¿Por qué se puede hablar de grados de gobernabilidad?
6. ¿Qué relación establecen los distintos autores entre gobernabilidad y gobernanza?
7. ¿Qué es la crisis de gobernabilidad?
8. ¿A qué se asocia el concepto de gobernabilidad en las democracias jóvenes de
América Latina?
9. ¿Qué relaciones existen entre gobernabilidad y gobernanza, y entre gobernabilidad
y redes?
10. ¿Qué relaciones existen entre gobernabilidad y políticas públicas?
11. ¿Qué relaciones existen entre gobernabilidad instituciones y políticas públicas?
12. ¿Qué es la gobernabilidad democrática? ¿De qué hablamos cuando discurrimos
acerca de la Dimensión Normativa de la Gobernabilidad?
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14 Argentina (2001); Venezuela (2002); Bolivia (2003 y 2005), y Ecuador (2005). Ver Mendoza, Maria
C. (2009) Rev. “Aportes para el Debate”, enwww.asociacionag.org.ar/pdfaportes.
15 Prats, Joan Oriol (2003), Revista Instituciones y Desarrollo Nº 14-15. Barcelona: Institut
Internacional de Governabilitat de Catalunya, pp. 239-269.
16 Bobbio, Norberto y Matteucci, Nicola (1981), Diccionario de política. México: Siglo XXI, pp. 142/43.
17 Camou, Antonio (2001), Los desafíos de la gobernabilidad. México: Flacso/IISUNAM/Plaza y
Valdés, Estudio preliminar y compilación, p. 18.
18 Pasquino, Gianfranco (1998), Diccionario de ciencia política. México: Siglo XXI, p. 704.
19 Pasquino, op. cit. en nota 5, p. 704.
20 Flisfisch, A. (1989), “Gobernabilidad y consolidación democrática”, en Revista Mexicana de
Sociología N° 3 (julio-septiembre).
21 Arbós, Xavier y Giner, Salvador (1996), La gobernabilidad. Ciudadanía y democracia en la
encrucijada mundial. Madrid: Siglo XXI.
22 Easton, David (1970), Esquema para el análisis político. Buenos Aires. Amorrortu Editores.
23 Tomassini, Luciano (1996), “La gobernabilidad en América Latina”, en Revista Síntesis Nº 25,
Sociedad, Madrid: Editorial Síntesis.
24 Weber, Max (2004), Economía y sociedad. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica (FCE).
25 Weber, Max (2004), El político y el científico. Buenos Aires: Prometeo.
26 Locke, J. (1999),Segundo tratado sobre el gobierno: un ensayo acerca del verdadero origen,
alcance y fin del gobierno civil, edición de Pablo López Álvarez, Clásicos del Pensamiento 7, Madrid:
Biblioteca Nueva.
27 Linz, Juan (1991), La quiebra de las democracias. Buenos Aires: Alianza Universidad.
28 Morlino, Leonardo (1985), Cómo cambian los regímenes políticos. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales.
29 Situación que se genera como respuesta del poder público ante la inminencia de la crisis y supone
la concentración del poder en la rama ejecutiva por un lapso determinado en el tiempo. Ver: Schmitt,
Carl (1998), El concepto de lo político. Madrid: Alianza Editorial.
30 Camou, Antonio (2001). Los desafíos de la gobernabilidad. México: Flacso/IIS-UNAM Editorial
Plaza y Valdés.
31 Camou, op. cit. en nota 17.
32 La Comisión Trilateral es una organización privada, creada en 1973 a instancias de David
Rockefeller para fomentar una mayor cooperación entre Norteamérica, Europa, y Japón.
33 The Crisis of Democracy. Report on the Gobernability of Democracies to the Trilateral Comission
(New York: University Press, 1975).
34 Grupo de expertos.
35 Situación caracterizada por el estancamiento económico con persistencia de la inflación.
36 Agotamiento de los recursos públicos para sostener los niveles de crecimiento económico y
bienestar social.
37 La base conceptual reside en la “caja negra” imagen sistémica utilizada por David Easton para
reflejar el funcionamiento homeostático entre los “inputs y outputs” del sistema que a través del
proceso de retroalimentación permite equilibrar los flujos de información y evitar las crisis-ruptura del
propio sistema. Easton, op. cit. en nota 9.
38 “La cualidad del sistema político según la cual sus instituciones actúan eficientemente, de un modo
considerado legítimo por la ciudadanía, porque les proporcionan seguridad, integración y prosperidad,
permitiendo el libre ejercicio de la voluntad política democrática del Estado, así como la participación
de los ciudadanos, todo lo cual asegura el orden y la continuidad del sistema”, en: Torres Rivas, E.
(1994), “La gobernabilidad centroamericana en la década de los ’90. Consideraciones sobre las
posibilidades democráticas en la postguerra”, en Revista América Latina Hoy Nº 8. Salamanca:
Instituto de Estudios de Iberoamérica y Portugal, Universidad de Salamanca.
39 Para el análisis del período de transición, resulta interesante el trabajo de Feldman, E. (2001),“La
evolución de la reflexión politológica sobre democratización”, en Instituciones y desarrollo. Vols. 8 y 9.
40 Kaufmann, Daniel (2008), “Corrupción, gobernanza y desarrollo económico: Chile y América Latina
en un marco empírico global”. Presentación en Santiago de Chile, 20 de octubre.
41 Mayntz, Renate (2002), “Los Estados nacionales y la gobernanza global”, en Revista del CLAD
Reforma y Democracia Nº 24, octubre. Caracas, p. 2.
42 Mayntz, op. cit. en nota 28, p. 3.
43 Ver: Comisión de las Comunidades Europeas (2006), “La gobernanza en el consenso europeo
sobre la política de desarrollo. Hacia un enfoque armonizado en la Unión Europea”. Bruselas.
44 Coppedge, Michael (1996), “El concepto de gobernabilidad. Modelos positivos y negativos”, en
Ecuador: un problema de gobernabilidad, Quito: CORDES-PNUD.
45 Coppedge, Michael (1994), “Instituciones y gobernabilidad democrática en América Latina”, Revista
Síntesis Nº 22, Sociedad. Madrid: Editorial Síntesis, S.A.
46 Para Douglass North, las reglas de juego formales son las normas constitucionales y los derechos
contractuales, mientras que las informales están conformadas por las costumbres y tradiciones. Ver:
North, D. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Perfomance. Nueva York: Cambridge
University Press.
47 Kooiman, J. (1993), “Governance and Governability”, en Modern Governance. Gran Bretaña: SAGE
Publications.
48 Estas prácticas son conocidas con las denominaciones inglesas del ‘pork-barrel spending’–captura
del bien público– y del efecto ‘gridlock’ –vetos cruzados–.
49 Loza Otero, Nicolás (2000), “Legitimidad democrática y gobierno dividido: las actitudes políticas de
los legisladores locales en México”, XXII Congreso Internacional de la Asociación de Estudios
Latinoamericanos. Miami, EE.UU.
50 Ver: Tsebelis, Georges (2002), Veto Players. How Political Institutions Work. Nueva York: Princeton
University y Russell Sage Foundation.
51 North, op. cit. en nota 33.
52 Prats, op. cit. en nota 2.
53 Prats, op. cit. en nota 2.
54 Prats, op. cit. en nota 2, p. 12.
55 Sen, Amartya (2000), Desarrollo y libertad. Buenos Aires: Editorial Planeta.
56 Citado por Prats, op. cit. en nota 2, p. 16.
57 El presidente Raúl Alfonsín (1983-1989) expresaba este espíritu, cuando afirmaba “con la
Democracia se come, se educa y se cura[…]”
58 Prats, J. (2001), “Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano: marco conceptual y
analítico”. Instituciones y Desarrollo. Vol.10.
59 Bobbio, N. (1984), El futuro de la democracia. México FCE; pp. 14 y15.
60 Camou, op. cit. en nota 4.
 Capítulo 3
Problemas Públicos y Políticas Públicas Un enfoque
integral para la toma de decisiones de intervención
en contexto
Laura Waisbrod
Objetivos de aprendizaje
• Conocer de manera significativa y comprender crítica y estratégicamente los
conceptos sobre los problemas públicos y la complejidad de los procesos del ciclo
de las políticas públicas.
• Reflexionar acerca de las principales tendencias teóricas en materia de
problemas públicos y toma de decisiones como base del desarrollo de las
políticas públicas.
• Comprender el interjuego entre los distintos actores y sectores de las políticas
públicas en función de intervenir en los diferentes problemas bajo una perspectiva
de gobierno.
• Conocer las distintas fases del ciclo de las políticas públicas, entendidas como
herramientas estratégicas de gestión e integradas al quehacer y contexto político.
El Entorno político de las políticas públicas
Los asuntos públicos conforman un complejo escenario de negociación en el cual
intervienen diversas fuerzas políticas, institucionales, grupos sociales y económicos en
la medida en que son capaces de influir sobre las autoridades gubernamentales en
procura de imponer sus intereses y necesidades en la definición e implementación de
políticas públicas. Este ámbito de negociación es conocido usualmente como la “arena
política”.
Desde esta perspectiva, las políticas públicas ocupan un espacio destacado en la
compleja articulación entre el Estado y la sociedad ya que estas, si bien constituyen
una responsabilidad de los gobiernos, son el resultado emergente de la capacidad de
pujar e incidir en su desarrollo por parte de los diferentes sectores o subsistemas
sociales económicos y culturales.
Así, tras el mandato legal que una sociedad le delega a un gobierno cuando es
democráticamente electo, la primera facultad que se le otorga es el “mandato
interpretativo”. A partir del mismo, las sociedades conceden a los gobiernos la potestad
de observar, analizar y actuar frente a los problemas públicos bajo una determinada
perspectiva y no desde otras posibles.
Interpretar, en términos de gestión, implica traducir operativamente una realidad, lo
cual establece jerarquías estratégicas frente a las distintas alternativas de acción. Es
decir que elegir un curso de acción descarta a otros o al menos los considera como
alternativos en un orden de prioridad. Esa elección da cuenta acerca de la toma de
posición de los decisores políticos frente a la cuestión o problema.
 Así, los sistemas político-societales han sido y siguen siendo objeto de estudio desde
diversos enfoques teóricos para su análisis. La perspectiva analítica de la teoría de
sistemas, uno de estos enfoques, se orienta a descubrir identidades de los elementos y
la naturaleza de sus relaciones internas y externas, así como los cambios dinámicos
que rigen la conducta o evolución del sistema en su conjunto.
David Easton y Niklas Luhmann representan dos vertientes centrales del análisis
sistémico de los fenómenos político-societales.
Easton se interroga acerca de cómo los sistemas políticos logran persistir y
estabilizarse como tales en un contexto signado por el cambio permanente.
Distingue, así, a la vida política como un sistema abierto, sujeto a intercambios
permanentes respecto de un ambiente a cuyas influencias debe responder. Esta
capacidad de respuesta que logra cohesionar al sistema frente al intercambio de
procesos complejos y dinámicos configura un “sistema de conducta” que caracteriza e
imprime identidad a la organización interna de un sistema político.
Uno de los rasgos primordiales de esta “conducta” del sistema político es una
distintiva capacidad para responder a las circunstancias bajo las que funciona. La serie
de complejos procesos y mecanismos desarrollados en su interior le permiten enfrentar
sus ambientes sin desintegrarse. Son sistemas capaces de regular su propia conducta,
transformar su estructura interna y hasta llegar a remodelar sus metas fundamentales.
Esta dinámica permite al sistema político asignar “valores” a una sociedad,
característica que lo distingue de otros sistemas de su medio.
Los ambientes intrasocietales y extrasocietales mantienen un flujo de intercambios,
fuente de construcción permanente de equilibrios. El sistema político tiende a buscar su
punto de estabilidad respecto de todas estas influencias, inmerso en las denominadas
“fuentes de tensión” tanto internas como externas.
Si el sistema no encontrara recurrentemente ese punto de equilibrio debería producir
un desplazamiento que lo condujera a un nuevo estado.
Esta idea de recurrencia en la estabilización del sistema y reencuentro de su punto de
equilibrio la encontramos en el concepto de “persistencia”, el cual define los modos que
encuentra el sistema para cambiar, adaptarse y autorreproducirse. Esta noción de
persistencia no alude solamente a los factores de mantenimiento del sistema sino a la
tensión que existe entre cambio y estabilidad como alternativas de solución de una
crisis del mismo. Easton denomina “tensiones potenciales” a aquellas perturbaciones
que representan una amenaza importante en función de que el sistema se estabilice y
recupere un nuevo equilibrio. Esta perspectiva eastoniana conduce a inferir un objetivo
central del sistema: restablecer su antiguo punto de equilibrio o encaminarse a uno
nuevo.
La perturbación tensiva provocada por un sistema político para buscar su propio punto
de equilibrio puede generar situaciones de crisis como fenómeno buscado. Cuando las
variables esenciales de la vida política son impulsadas más allá del “margen crítico” se
induce la crisis como
escenario estratégico, funcional a las necesidades de mantenimiento y
autorreproducción del sistema político. Para profundizar en el tema, sugiero explorar La
doctrina del shock, de Naomi Klein.
De este modo, el sistema se pone en riesgo enfrentando su propia capacidad de
responder a la tensión, alejar el peligro y sacar ventaja de la crisis o el “estado de
shock” como insumo de su propia persistencia.
Comprender cómo y por qué operan los sistemas políticos nos permite explicar,
anticipar o influir en sus comportamientos y dinámica.
Por eso decimos que el sistema político ha encontrado una forma de autoproducirse
en medio de una relación insumo-producto (logra producir aun inmerso en la dinámica
donde reabsorbe todo lo que lo influye) de alta fluctuación e inestabilidad, donde logra
enfrentar la tensión y seguir adelante como tal.
Cuando un sistema atraviesa una crisis como amenaza a la estabilidad estructural, ya
sea esta una crisis inducida o no inducida por el sistema político, los tres grandes
subsistemas societales (el político, el económico y el cultural) deben cohesionar su
unidad ante el fenómeno que rebasa la capacidad de respuesta y pone en riesgo esa
integración sistémica necesaria para resolver los problemas y autoconservarse.
Las crisis sistémicas pueden ser resueltas con o sin necesidad de transformar sus
estructuras, pero siempre colocan en peligro la estabilidad de cada uno de los
subsistemas. No todas las crisis tienen un sesgo negativo. Por el contrario, muchas de
ellas permiten al sistema reorganizarse en un nivel superador al de la organización
precedente. Para profundizar este concepto se recomienda leer las obras de Humberto
Maturana donde desarrolla sus ideas sobre la “autopoiesis” o “autoproducción” de los
sistemas.
Lo que aquí queremos aplicar es la referencia de esas ideas frente al proceso de
“acoplamiento estructural” relativa a los flujos sucesivos de adaptación que requiere
un organismo para adaptarse al medio; un rasgo de autonomía donde el sistema se
transforma, sobrevive o muere.
Niklas Luhmann, otro analista sistémico, elaboró una teoría general de la sociedad,
como sistema, para su estudio. Considera que la variable de la “complejidad” introduce
nuevas y múltiples alternativas de análisis que se adicionan a la visión más lineal de
Easton, alejándola de cualquier determinismo mecánico.
Así, si Easton destacaba las categorías sistema-entorno, Luhmann introduce al
binomio la categoría de la complejidad a través de la cual centra el análisis en el
carácter central de las “relaciones” entre sistema y entorno, más que en la
caracterización de las conductas de cada uno de ellos.
Si la comprensión de los rasgos característicos de la conducta de los sistemas puede
explicar su identidad y funcionamiento, Luhman también los analiza a partir del
componente de las “diferencias” como base sobre la cual se conforman las unidades
estructurales. Los sistemas son unidades estructurales de forma variable en el tiempo,
que logran mantenerse frente a un entorno complejo y cambiante, gracias a la posición
de “diferenciación” respecto del entorno.
Ahora bien, ¿qué es un sistema complejo?, ¿por qué la categoría de complejidad
constituye un aporte al binomio sistema-entorno como variable de análisis de las
relaciones entre ellos?
Decimos que un sistema es complejo cuando para operar se ve forzado a poner en
marcha una selección. Esto significa que no obedece a una relación lineal de causa-
efecto, ni a un incremento cuantitativo de ese tipo de relaciones, sino que, para poder
continuar operando el sistema debe elegir estratégicamente entre sus propios
elementos y opciones. El sistema adquiere una “función”, la cual, bajo la teoría de
sistemas, definirá el sentido de su existencia.
La función no se encuentra subordinada al mantenimiento del sistema sino que este
último está subordinado a la función. Vale decir que la organización del sistema es
subsidiaria de su función. Esta se cumplirá más eficientemente en tanto el sistema se
reorganice de manera adecuada. Cuando los sistemas, con el fin de conservarse y
subsistir, transforman su función en pos del automantenimiento, el sentido de su
existencia se autorreferenciará y la función pasará a ser subsidiaria de esa estructura.
Bajo el enfoque analítico de Luhmann, la teoría de sistemas es un esquema de
observación y un instrumento para abordar el problema de la complejidad,
distinguiendo entre dos tipos de sistemas:
– Los sistemas abiertos, como aquellos sistemas que son tales en función de
mantener relaciones con su entorno.
– Los sistemas cerrados, aquellos que no necesitan de su entorno para
reproducirse y mantenerse como tales.
Ser un sistema cerrado no significa que tal sistema se encuentra aislado del ambiente
o entorno sino que es autorreferente, es decir que en su desarrollo, el propio sistema se
diferencia cerradamente de su entorno como factor constitutivo. El sistema político es
un sistema cerrado y autorreferente. “Cierre” o bloqueo es condición de su existencia,
ya que opera mediante mecanismos reductores de la complejidad externa en función
de la complejidad intrínseca y la capacidad de respuesta que puede generar. Vale decir
que el sistema político puede ser autorreferente en la medida en que logre mantenerse
como sistema cerrado, controlando su propia diferenciación respecto de las influencias
del mundo externo.
Por lo tanto, la diferencia entre sistema y entorno es fundamentalmente de
complejidad y límite. Los límites del sistema son siempre límites respecto del entorno,
lo cual es importante y necesario para mantenerse y reproducirse como tal. Luhmann
centra su análisis de los sistemas políticos y su condición autorreferencial en el “riesgo”
que se produce en los flujos continuos y entrelazados de conductas de actores internos
y externos y la capacidad del sistema para conservarse como cerrado.
Así encuentra una respuesta en la toma de decisiones. Esta capacidad
autorreferencial depende del tipo de las decisiones que el sistema político tome en la
medida en que de ellas depende su autopreservación como sistema cerrado.
La idea de riesgo conduce a una ponderación que denominamos “proceso de
selección de riesgos”, ya sea mediante el cálculo, la percepción, la evaluación o la
aceptación de riesgos.
Quien desee profundizar en los conceptos de complejidad puede hacerlo indagando
en Edgar Morín sobre el pensamiento complejo.
Concluyendo, el aporte de la teoría general de sistemas para el análisis político radica
en las explicaciones que produce acerca del funcionamiento de los sistemas bajo los
siguientes requerimientos metodológicos:
a) Abordar el análisis de los sistemas como “complejos”, es decir, en
contraposición a la tendencia hacia la simplificación. Comprender un sistema
imponiendo una visión unidimensional y simplista empobrece la interpretación del
universo y descarta la complejidad de factores que confluyen en la construcción
 de un fenómeno. El estudio de la complejidad permite integrar conceptos que se
rechazan entre sí y que, debido a ello, son desglosados y catalogados en
compartimentos cerrados (se los reduce y aísla, se los simplifica). Se trata de
comprender un fenómeno articulándolo con la serie de relaciones que produce.
b) Observar la “autonomía” de los sistemas. Los sistemas políticos son sistemas
autónomos y autorreferenciales. Su capacidad de reproducirse se encuentra
dentro de ellos, no dependen del afuera. Su alteración o perturbación se gesta en
su interior en función del riesgo provocado por la interrelación con el mundo
exterior y una eventual incapacidad del sistema político de cerrarse sobre sí
mismo para preservarse. Si ante las perturbaciones el sistema reacciona
compensándolas y volviendo a una situación de equilibrio, esa autorregulación
sistémica permite identificarlo como cerrado y autorreferente.
c) Atender a la “transformación” de los sistemas. Los sistemas políticos se
autotransforman.
Tienen historia y producen su propia historia. No solo tienen una finalidad sino
una conciencia de la finalidad. Vale decir, se autodirigen conscientemente, y una
de esas direcciones es la posibilidad de transformación como parte de su
estrategia de autoconservación. Si para ello es necesario que los elementos de
sus estructuras internas se transformen, los mismos se reordenarán,
reposicionarán, revincularán o suprimirán en función de la supervivencia del
sistema. Incluso sacrificando sus partes para conservar el todo.
d) Ponderar el “equilibrio” como compensación de contradicciones. Las fuerzas o
tensiones contrapuestas dentro de un sistema determinan un equilibrio de sus
estructuras. Estas fuerzas no existen simplemente sino que su estado de
contradicción y lucha alimenta la dinámica del sistema, recreando su identidad.
En síntesis, el análisis sistémico de un sistema político permite identificarlo como un
sistema complejo, autónomo y autorreferencial que se reproduce cerradamente y
transforma su estructura interna en función de su conservación expresada a partir del
emergente o resultante de la tensión entre los intereses de las fuerzas antagónicas que
lo integran.
La capacidad de interpretar como cualidad del análisis político
En primer lugar, si la posibilidad del sistema político de mantenerse como sistema
cerrado depende de la toma de decisiones, la capacidad de interpretar el mundo y sus
relaciones resulta imprescindible. Una de las condiciones nodales para analizar una
determinada situación en función de intervenir en ella, es la de poder formular
diagnósticos que reconstruyan y reflejen la realidad problematizada, lo más
fehacientemente posible.
Esta reconstrucción es siempre subjetiva y parcial. La pretensión positivista de
universalidad y objetividad en las ciencias sociales constituye un tópico bajo el cual
nuestras instituciones han operado (pseudo) burocráticamente, mediante alternativas
estandarizadas y tipificadas que si bien resultan necesarias como soporte técnico y
garantías de ecuanimidad de los procesos, han regido como dogmas que contribuyeron
a neutralizar las capacidades analíticas, la diversidad de perspectivas y la multiplicidad
de interpretaciones. Alcanzar una síntesis sobre esta riqueza implica progresar en un
trabajo interpretativo capaz de integrar las subjetividades y parcialidades en lugar de
anularlas bajo pretensión de un saber único y perenne.
Los decisores políticos capaces de construir competencias interpretativas podrán
atravesar con mayor eficacia la complejidad y distancia que separa a un objeto,
fenómeno o situación respecto del sujeto que la observa, analiza e interpreta.
Contrariamente a los saberes doctrinarios, que nos ofrecen un decálogo de preguntas
formuladas por otros y de respuestas para cada una de ellas establecidas como norma,
la posibilidad de que cada uno de nosotros desarrolle cualidades analíticas e
interpretativas construyendo las propias preguntas y desarrollando las propias
respuestas, otorga un claro sentido a la idea de intervención frente a la brecha entre el
pensar sobre la acción y el actuar, estratégicamente, más allá de lo tipificado.
Por eso, las diferentes tendencias dentro de una disciplina nos sugieren cómo mirar
un problema en función de esa brecha entre, por un lado, un gran marco referencial (o
contexto de actuación) que integra los diversos valores, ideas, principios, sentidos,
conocimientos, métodos e instrumentos que orientarán y guiarán la prácticas, las que,
sin tales teorías se volverían caóticas, sin sentido ni productividad; y, por otra parte, la
experiencia y saberes que aportan las diversas prácticas, que debieran ayudar a
producir nuevos conocimientos y explicaciones sobre los fenómenos en pos de
integrarse a un cuerpo conceptual y sistémico preexistente como novedad,
actualización y “mantenimiento”.
Si consideramos como principal la tarea de “problematizar” la realidad
reinterpretándola en función de construir respuestas o soluciones capaces de impactar
en la misma y transformarla, debemos ser capaces de desarrollar un modo de pensar
que conduzca a integrar la complejidad. De otro modo, subyacerá a un “saber hacer”
sin saber “qué hacer”.
Interpretar, analizar y decidir
Hemos repasado la necesidad de interpretar los fenómenos y, sobre la base de su
análisis, tomar decisiones. Tampoco la interpretación y el análisis de una cuestión se
produce “de una vez y para siempre”. Así como todo se transforma permanentemente,
el trabajo de interpretar y analizar lo que sucede debe incorporar los factores y
componentes del cambio y en función de ello, recrear nuestra mirada sobre las cosas,
cada vez en un nivel de comprensión y complejidad superadores respecto de nuestro
análisis anterior.
Las decisiones combinan una serie de facultades analíticas de observación,
conocimiento e intuición, que integradas a nuestros juicios de valor y nuestras
competencias para ponderar un objeto con cierta distancia respecto del mismo
(distancia producida metodológicamente para su análisis), generan las condiciones
para intervenir estratégicamente frente a una serie de hechos dados alterando su
futuro.
Al igual que el reino animal, las personas actuamos sobre la coyuntura, pero a
diferencia de este, lo hacemos con una conciencia acerca de la proyección e
influencias de estos actos sobre nuestro futuro. Estas operaciones nos permiten
planificar, orientar los cursos de acción y desarrollar estrategias para alcanzar ciertas
metas. Vale decir que nuestras decisiones están plagadas de intencionalidad, de una
conciencia única acerca de la posibilidad de incidir sobre la propia vida y la del entorno.
La libertad simboliza la posibilidad de tomar un camino u otros. Los grados de libertad
se manifiestan en diversos sentidos: físicos, intelectuales, afectivos, económicos,
culturales, entre otros. Las personas se desarrollan en un marco de libertades y
limitaciones, así como las instituciones, los gobiernos y las naciones.
En torno a esta cuestión diversos pensadores han desarrollado teorías sobre el
determinismo como factor de constricción, condicionante de nuestras libertades.
Existen enfoques que circunscriben las posibilidades humanas a condicionalidades del
medio, casi inexpugnablemente, y otras posiciones que, sin desconocer estas
influencias, abogan por la condición del hombre de construirse a sí mismo, aun en
condiciones adversas respecto de su propia libertad y autonomía. A continuación,
veremos algunas perspectivas respecto de este tema.
El determinismo
La visión determinista reduce la proyección de nuestras posibilidades de decisión
reales, limitándolas a los elementos estructurales que, por un lado, el medio nos ofrece
y por otro, son signadas por las fronteras de nuestra propia interioridad.
Así, las decisiones obedecen a factores inalterables y responden a un impulso, casi
reflejo, de esa estructura que nos determina.
Al relativizar nuestra capacidad de decidir, esta posición circunscribe también
nuestras responsabilidades. Reduce y aliviana nuestros márgenes de decisión frente al
determinismo superestructural que nos rodea y condiciona.
Desde los sistemas de creencias que orientan la vida de las masas mediante dogmas
que nos ahorran la necesidad de construir nuestras propias decisiones, hasta los
sistemas institucionales, o supraindividuales, como el mercado o el sistema político,
constituyen para el determinismo un corsé de doble faz. Por un lado, nos coarta
libertades restringiendo nuestro margen de pensamiento y acción; y por otra parte, nos
alivia de las responsabilidades al librarnos de asumir nuestras propias posibilidades
frente a las influencias del entorno.
El determinismo descarga la responsabilidad de las decisiones en instancias por fuera
de nuestro alcance.
Según Lucien Sfez, la mayoría de nuestros actos están signados por un
procedimiento, una norma, un código, un sistema de coerción, la cultura y los límites
propios de los sistemas societales. Todo ello produce un poder necesario y capaz de
conducir este conjunto. Para Sfez, estos sistemas generan la “ilusión de ser libre” o de
elegir libremente como márgenes de iniciativa producidos de manera intencional en
función de que la hiperinstitucionalización no eclosione. Es decir, el sistema construye
las válvulas de escape de un universo hiperinstitucionalizado.
El grado de apertura de estas válvulas tiene que ver con la capacidad del poder para
mantener las expectativas e iniciativas ajustadas. Así, los sistemas más autoritarios
deben desplegar ciertas estrategias y herramientas disciplinadoras de mayor coerción y
los sistemas que han construido un capital social más elevado, toleran mayores niveles
de demanda societal.
El no determinismo
 Clásicamente, se han planteado dos enfoques (bien diferentes entre sí) como
contraparte del determinismo, sobre la base de la posibilidad de los individuos de
decidir con mayor libertad, influido por sus circunstancias pero sin estar exclusivamente
“determinado” por ellas.
El liberalismo, por un lado, sostiene la posibilidad de decisión humana basada en
tres ejes:
- Una lógica lineal. Basada en un principio lógico de causa y efecto.
- La racionalidad. Ubica a la razón como orientadora de las decisiones, casi de
modo mecánico. En este sentido, la afectividad, la sensibilidad o la intuición no
juegan a la hora de tomar una “buena” decisión.
- La libertad, fundada en el libre albedrío y la construcción de capacidades y
atributos para el ejercicio de esa autonomía.
Estos fundamentos tienen sus bases en la idea de que el hombre controla a la
naturaleza construyendo y explicando su propia historia. El liberalismo comparte esta
visión progresista (no conservadora) sobre la condición humana con otra corriente.
El marxismo también plantea la posibilidad de transformar los entornos opresivos
mediante la acción humana, pero a partir de la construcción de una conciencia
liberadora capaz de expresarse colectivamente mediante la lucha de clases que
subviertan el orden establecido. A partir de una visión teleológica (dirigida hacia los
fines), el progresismo sobre la historia está caracterizado por la secuenciación, como
sucesión de etapas que la conciencia colectiva va superando hasta alcanzar las metas.
Ese fin último orienta las estrategias para disponer de los medios para alcanzarlo en
cada etapa.
Para ambas corrientes, individuo y/o grupo pueden transformarse y transformar las
condiciones del ambiente. Estas perspectivas otorgan al ser humano un rasgo
potencial, el de construirse a sí mismo y construir su historia. Este factor imprime una
mirada clave en materia de decisiones humanas: el factor ideológico.
La construcción de un marco ideológico para las decisiones de gobierno
Los marcos referenciales nos permiten definir un conjunto de conceptos y valores
desde donde observar e interactuar con la realidad. A diferencia de las posiciones
deterministas, el “constructivismo” no supone a este marco como un esquema “dado”
sino como la integración que cada persona realiza de acuerdo a una serie de factores
posibilitadores o limitantes frente a la construcción de los propios marcos referenciales.
A la vez, estos marcos deben ser dinámicos, flexibles, capaces de acompañar nuestra
evolución histórica sin restringirnos en coordenadas fijas.
Los “paradigmas dominantes” tienden a ser deterministas en procura de que los
movimientos se encuentren altamente condicionados por reglas externas, sesgadas por
las relaciones de poder en la sociedad. La ruptura de los paradigmas responde a
decisiones libertarias, emancipatorias o revolucionarias.
Las decisiones de ruptura son decisiones ideológicas. La decisión como elemento
ideológico nos remite al grado de posibilidades de asumir la díada libertad-
responsabilidad que construyen intencionalmente los individuos y las sociedades.
Pero, ¿cuánto hay de ficción en esta construcción?, ¿cuánto del juego donde el propio
sistema habilita esas válvulas de escape que nos hacen suponer que estamos
decidiendo sobre algo?
Los enfoques deterministas han sabido influir sustantivamente en los estudios
políticos. Ello trajo como consecuencia, para las ciencias sociales, el centramiento de
sus análisis en los elementos superestructurales dominantes, siendo las decisiones de
gobierno residuales en función de un marco histórico inexorable. Por ejemplo, resulta
muy difícil apartarse de una determinada lógica económica globalmente dominante; a
cambio, se mueven las piezas dentro de un esquema predeterminado.
El análisis de estos movimientos (digo, de la acción, no del discurso) nos permite
comprender cuándo un gobierno se mueve conservadoramente dentro de los límites
implantados o cuándo procura mover esos límites progresivamente. Cuando un
gobierno no es más que un “operador o gestor” de las estructuras de dominio, aplica
con mayor o menor eficacia ciertas políticas dentro de esa lógica, sin cuestionarla ni
proponerse transformarla; a lo sumo, sirviéndose de ella inteligentemente para
sustentar la gobernabilidad y la gestión.
Las formas del elegir
No todos elegimos del mismo modo. Cada uno de nosotros coloca el acento en un
determinado conjunto de aspectos que hace prevalecer a la hora de elegir. En las
ciencias políticas existen dos teorías clásicas que nos explican dos modos de elección
vinculados con las decisiones de gobierno. Los explicaremos sintéticamente:
La teoría de la elección racional
Desde esta perspectiva conceptual, existe un mejor resultado posible que está por
encima de otros. Al constituirse en parámetro ordenador de la decisión, convierte a esta
en un instrumento orientado por el mejor resultado que puede esperarse de la acción.
Es decir que, frente a las alternativas en cuestión, se elige racionalmente la que se
considera de mayor utilidad en pos de alcanzar los objetivos. Elegida la opción, las
decisiones que orienten los cursos de acción se seleccionarán en función de las
restricciones o posibilidades existentes. Se estima a partir de “factores dados” y se
realiza una elección racional sobre esta base. Los requisitos primordiales para que
opere este modelo son:
a) Acuerdo total sobre los objetivos. Las visiones o intereses contrapuestos
deben sintetizarse en una alternativa, supuestamente la mejor desde el punto de
vista racional.
b) Conocimiento exhaustivo de todas las alternativas. Los decisores cuentan
con toda la información disponible y necesaria para evaluar y elegir la mejor
opción (¿cómo saber, si no, cuál es “la mejor opción”?).
c) Disponibilidad de los recursos. De nada vale elegir la “mejor alternativa” si
no se puede disponer efectivamente de los medios para imponer las acciones
necesarias a fin de conseguir los objetivos.
d) Relación fluida, no contradictoria y lineal entre medios y fines. Si la
elección racional “manda”, las decisiones intermedias deben acatar
operativamente esta lógica. Por ejemplo, no se puede pretender contar con un
cuerpo de servicio público altamente profesionalizado si no se desarrollan
políticas de formación continua del funcionariado. El enunciado o la formulación
 de una elección debe traducirse mediante un marco lógico donde el contexto no
representa conflictos ni intereses contradictorios.
¿Resultan viables las elecciones puramente racionales para la toma de decisiones políticas?
Resulta muy improbable que las alternativas de decisión gubernamental se produzcan
en las condiciones descriptas. Podemos reducir a un marco lógico esta racionalidad,
pero volvemos a simplificar técnicamente una realidad compleja y altamente oscilante.
Gobernar implica detentar capacidad para la toma de decisiones bajo este marco
inestable y, en consecuencia, la elección radica en arribar a la “mejor solución posible”.
Insistimos, esta posibilidad no está limitada solo por los factores de contexto o intereses
divergentes en juego sino también por los propios límites, intereses, necesidades y
capacidades de los decisores políticos. Quizás, el contexto permite mucho más de lo
que se elige, pero no de lo que el decisor está dispuesto a elegir.
El marco decisional de los decisores políticos admite una flexibilidad transracional que
permite al sistema funcionar mediante oscilaciones aceptables. La elección, entonces
no se dirime en términos de “la mejor” sino de la “más óptima”, dado el momento,
circunstancias y lugar.
Por otra parte, desde una perspectiva no positivista, no existe una única racionalidad
ni esta es permanente. Los decisores políticos realizan sus elecciones bajo sus
respectivas subjetividades y sobre esta base ponderan jerarquías que incluyen marcos
conceptuales y valorativos de las cuestiones. Esto no significa que la propia
subjetividad del elector no sea cotejada con la subjetividad masivamente aceptable por
el conjunto de la sociedad o del sistema político. Más adelante veremos cómo la
implementación de políticas públicas requiere la recreación de un marco de sentido
para que esta resulte viable y sostenible.
En síntesis, no existe una única racionalidad sino distintas racionalidades, lo cual
conforma un tipo de racionalidad imperfecta o racionalidad limitada. A partir de este
concepto, surge una variante de este modelo de elección racional que desarrollaremos
a continuación.
El modelo racional limitado
Asumiendo las limitaciones del modelo racional “puro”, surge la idea de modelo
racional “limitado” sobre las siguientes premisas:
1. El comportamiento de las personas no es siempre necesariamente racional.
2. La idea de un mejor objetivo establecido de modo racional determina los límites
de la propia teoría porque no es posible examinar todas las posibles alternativas y
determinar cuál es la mejor.
3. Hay muchos “juegos” que no obedecen a una lógica racional, y aun así,
funcionan satisfactoriamente.
Estas tres premisas se vinculan con un fundamento, el de la teoría de la disonancia
cognitiva (de Aronson y Festinger). Estos dos científicos estudiaron los procesos
psicológicos bajo los que operan las elecciones en las personas y arribaron a las
siguientes observaciones:
1) La disonancia es la existencia simultánea de elementos de conocimiento o
juicio que no son compatibles.
 2) La existencia misma de la disonancia implica para el individuo, una tensión
mental que requiere un esfuerzo por reducir las incompatibilidades o
contradicciones que se le presentan.
3) La teoría de la disonancia cognitiva permite predecir que tras una decisión, el
sujeto tratará de convencerse a sí mismo de que la alternativa elegida es la
mejor. Más allá de los fundamentos reales, se autopersuade de que realizó la
mejor elección, a fin de clausurar la tensión y evitar sufrimientos psicológicos.
4) El proceso de autopersuación se ve facilitado en mayor medida si el individuo
autolimita su condición de “elector” y se ubica bajo una autoridad de la cual
recibe órdenes. Cuando no debe ponerse en juego la responsabilidad que
conlleva la libertad asumiendo las propias ideas y valores para la toma de
decisiones, la conciencia se alivia y se facilita el cierre del proceso de disonancia
cognitiva.
Los estudios de Aronson y Festinger constituyen un basamento importante para el
diseño de estrategias políticas en los diferentes aspectos de esa actividad.
La teoría incremental
Tras el desarrollo de la idea de racionalidad limitada, el incrementalismo propone un
método denominado “comparaciones limitadas sucesivas” (o “ciencia de salir del paso”
o “método de atacar los problemas por las ramas”).
Lindblom, un importante representante de este modelo, categoriza el incrementalismo
en:
• Simple: considera el desarrollo de políticas como alternativas que solo difieren
incrementalmente respecto de lo establecido (en cantidad o densidad o dimensión).
• Desarticulado: implica un análisis estratégico donde los decisores jerarquizan y
priorizan alternativas estableciendo una gradación sobre estas.
Así, el incrementalismo no se propone alcanzar un objetivo ideal, sino que, desde el
principio, opera bajo la idea de conseguir un objetivo satisfactorio.
Este modelo trabaja a partir de los siguientes supuestos:
– Aunque intentemos obtener la mayor cantidad de información posible, esta será
siempre limitada y parcial.
– Los métodos para tratar la información y establecer alternativas son una
simplificación técnica que efectuamos sobre la realidad para poder operar con
ella, y no la realidad misma. No podemos simplificar la realidad compleja, pero sí
traducirla mediante variables que la reflejen y posibiliten realizar operaciones.
– Ese recorte de la realidad es fotográfico, es decir, da cuenta de una situación en
un determinado momento. Ello no implica que esa situación carezca de
historicidad sino que, en función de la intervención en la misma la historia o
diacronía de una cuestión facilita su comprensión pero solo es aprehensible en el
presente.
– La formulación de un problema no es el problema mismo (existen otras
formulaciones posibles).
– Este tipo de relatividad genera una dinámica de adecuación permanente entre
medios y fines, que permite analizar en detalle cada caso en cada momento y
brindar una respuesta más eficaz.
 De este modo, el incrementalismo se desentiende respecto de la posibilidad de fundar
una decisión de modo omnicomprensivo. Así como los modelos racionalistas otorgan
un alto grado de control a los responsables de la decisión, los incrementales parten del
supuesto de que se tiene poco control del entorno, por lo cual, fijan la atención en lo
que denominan “valores marginales”.
Si el racionalismo fija el mejor objetivo racional y dirige los cursos estratégicos de
acción hacia ese logro, el incrementalismo descarta establecer un valor central como
eje de elección y acción, y en cambio, centra su interés en los valores marginales de la
cuestión. Es decir, se ocupará de las ramas del problema y no de su raíz.
Este cálculo, basado en un realismo absoluto respecto de los tiempos de gestión,
recursos, resistencias, cultura establecida, etc., se inclinará por elegir alternativas que
ofrezcan operar los valores marginales de la cuestión, limitando el campo de acción a la
salida coyuntural del problema, sin proponerse buscar una solución de fondo. Por eso,
no indagará en diferentes cursos de acción que se encuentren fuera de la esfera del
control del decisor.
Una vez delimitado este campo donde el decisor pueda moverse cómodamente, se
diseñarán las políticas que considere factibles de implementar, aquellas que ofrezcan
un incremento del valor marginal respecto de las políticas en curso.
Como método básico, establecerá comparaciones sobre las ventajas que ofrece una u
otra política, estimará costos y beneficios y dirigirá los esfuerzos a difundir las
bondades del “pequeño paso”, amparado en el remanido y evidente “siempre faltará
algo, todo no se puede”.
Por lo tanto, el incrementalismo abandona de plano la idea de considerar
transformaciones estructurales y, en su lugar, avanza con decisiones gerenciales que
permiten que las cosas funcionen.
Diremos que, si bien esta fragmentación y reducción de un problema y la actuación
sobre sus consecuencias últimas, olvidándonos pensar y actuar sobre sus causas
estructurales, constituye una constante –por demás efectiva– en términos de abordaje
de los problemas públicos en los Estados modernos.
Desde ya, el incrementalismo reduce la complejidad para su tratamiento, simplificando
y desconociendo los factores del problema que no maneja. Por una parte, convierte al
problema en ágil y funcional para su conducción política; por otra, lo empobrece al
punto de ofrecer un maquillaje paliativo, saliendo adelante con una solución de
coyuntura y resignando actuar sobre el problema de fondo. Entre el positivismo de las
teorías racionalistas y el pragmatismo de los métodos incrementalistas, existen
vertientes que desde un origen crítico e interpretativo, ofrecen otra visión del asunto61.
Como consecuencia, el incrementalismo negocia valores e ideas por eficacia de la
acción gubernamental.
Así como el racionalismo presentaba un límite teórico frente a la imposibilidad de
acceder por vía de la razón a una única elección mejor, este factor, donde se resignan
ideologías, representa un problema teórico del modelo incremental.
Para explicar que tal limitación no afecta la eficiencia del modelo, Lindblom construye
dos metáforas explicativas.
La primera es la de los “perros guardianes” pues, según este autor, “cada valor o
interés importante tiene su perro guardián que amenaza a quienes intentan vulnerar
sus intereses ‘enseñando los dientes’. Si se abordaran las cuestiones de política
pública frontalmente, proponiendo un cambio de fondo, aun sin discusión sobre su
conveniencia, se generarían resistencias difíciles de vencer. Si, en cambio, se aplica un
método incremental, donde de a poco, “paso a paso”, los perros guardianes vayan
adaptándose y resignando espacios, la acción gubernamental se beneficiará y
avanzará en sus objetivos.
La segunda metáfora es la del “ajuste mutuo”. Lindblom sostiene que las democracias
modernas se fundan en cambios de política mediante ajustes incrementales, sin
grandes saltos, operando mecanismos de reducción de discrepancias donde las partes
se ajustan mutuamente. Ya nadie habla de grandes revoluciones en pos de la
conquista de grandes derechos.
Esta idea derivó en la teoría del centro político, según la cual, todos los actores que
aceptan las reglas de un sistema tienden a alejarse de los extremos radicales para
conseguir el apoyo de las mayorías. Se pivotea sobre un eje de centro (nótese que la
clásica y radicalizada díada política derecha-izquierda fue transformada por la de centro
derecha-centro izquierda), a partir de la idea de que, en democracia, los ciudadanos
son poco proclives a los cambios que puedan romper los equilibrios sociales, políticos y
económicos. Así los partidos políticos, las organizaciones y la sociedad misma resignan
valores, ideales y hasta derechos a cambio de previsibilidad y estabilidad.
En definitiva, la naturaleza misma de los procesos políticos justifica la utilización de
los modelos incrementales como usuales en las prácticas actuales. Apoyarse en ellos
permite disminuir la posibilidad de cometer errores por parte de los gobiernos, ya que al
sostenerse en el ensayo y error, lo hace a partir de pequeños pasos que tienen retorno,
a diferencia de las grandes jugadas.
Finalmente, la discusión de fondo se encuentra en qué niveles de cambio se le
pueden plantear a una sociedad o qué grado de transformación le resulta tolerable. El
incrementalismo, lejos de dar este debate, aprovecha estas limitaciones sociales, si se
quiere desde un tipo de liderazgo conservador, pragmático y oportunista, pero también
desde un lugar más estabilizador, realista y seguro para su propia gobernabilidad.
Estabilidad que, en definitiva, resulta un valor de mayor alcance para los grupos
dominantes que se benefician con la conservación de un determinado estado de cosas.
Los métodos de elección en un contexto societal
No resulta lo mismo implementar un modelo incremental frente a una sociedad con un
elevado capital social, con estabilidad política e institucional, con efectiva división de
poderes (no solo formal) y con las variables económicas ordenadas, que hacerlo frente
a una sociedad carente de estas condiciones.
Si bien el incrementalismo resulta práctico y seguro para el sistema político, los
procesos de cambio y transformación social deben liderarse, y en sociedades de bajo
capital social, la acción de los gobiernos y sus políticas públicas resulta decisiva. Como
bien señala Dror, el rol de los gobiernos en relación con el concepto anterior debe ser el
de movilizador y supervisor de los múltiples actores sociales. En sus palabras: “[...]esta
tarea del Estado de hacer que ocurran las transformaciones sociales, es la que debería
constituir el centro de los esfuerzos de Reforma del Estado”.
 Aparentemente, solo los resultados adversos de ciertas políticas aplicadas por un
determinado gobierno o una situación de crisis, generan un escenario de posible
cambio. Nótese que no abrimos un juicio de valor acerca de si son o no efectivamente
las mejores políticas posibles para la sociedad o para un sector de ella, sino que
analizamos la cuestión en los términos en que lo hacen los decisores políticos, en
función de los riesgos que las acciones políticas puedan implicar para la propia
estabilidad del sistema político. Una determinada política puede ser nociva o
desventajosa para sus propios beneficiarios y aún así resultar satisfactoria62 ante los
mismos ya que no entraña riesgos que se perciben como una incógnita.
Las crisis pueden representar oportunidades de cambio. Estas oportunidades pueden
ser aprovechadas por un grupo (político, económico) para su propio beneficio o pueden
abrir una brecha en el lineal devenir de las mayorías.
Difícilmente las crisis puedan redundar en transformaciones que beneficien al
conjunto de la sociedad si no se emprenden cambios en los modos de representación
popular, si no se democratizan las instituciones, si no se incrementa el capital social
(más adelante profundizaremos este concepto), si no se cambian las reglas y la calidad
del juego político, si no se desarrollan cuerpos profesionales idóneos que sostengan el
desarrollo de las políticas públicas.
Cuando las condicionalidades culturales, económicas o políticas operan como
limitantes de cualquier cambio beneficioso para las mayorías, los gobiernos deberían
liderar los procesos de transformación que permitan implementar mejoras reales en vez
de contentarse con hacer una “buena lectura” sobre las condiciones limitantes de la
realidad y operar inteligentemente en torno a ella, descartando la posibilidad incidir en
los factores desfavorables, de “construir el cambio”.
Los actores de las políticas públicas y sus niveles de incidencia en
el juego político y la toma de decisiones
Las ideas sistémicas que abordamos al comienzo de este trabajo nos indican que el
poder y la toma de decisiones resultan un emergente del juego político, de las
perspectivas y roles sobre los actores de incidencia.
Los estudios frente a esta cuestión se ubican entre dos enfoques, los monocéntricos y
los policéntricos. Existe gran cantidad de literatura adecuada. A los efectos de este
trabajo, mencionaremos sintéticamente estas perspectivas que pretenden explicar,
desde sus concepciones, cómo los distintos actores se posicionan para influir en el
desarrollo de las políticas públicas.
Los enfoques monocéntricos
Están constituidos por las corrientes que identifican al poder con un núcleo central de
dominio. Algunas de ellas son:
• El elitismo (Laswell), que identifica al poder con el dominio de una determinada
elite.
Distingue básicamente tres corrientes:
– La corriente marxista: donde una minoría ostenta el poder controlando los
medios de producción.
 – La corriente burocrática: cuyo dominio se ubica en el poder de las burocracias
estatales.
– La corriente partidocrática: el poder se centra en el dominio de los partidos
políticos que pueden acceder al gobierno.
• Los grupos de presión o grupos de interés –pressure groups o interest groups–
(Bentley, Truman, Eckstein, Odegard) están constituidos por agrupaciones de
individuos en torno a intereses particulares comunes. Los grupos de interés
logran aglutinarse en torno a una cuestión que los involucra y se transforman en
grupos de presión cuando estos influyen, desde su posición y acción, sobre los
poderes públicos con miras a la defensa de sus intereses.
La idea de “grupos” como factor e incidencia externa respecto del poder
gubernamental es –a diferencia de los enfoques que veremos más adelante–
parte de la perspectiva monocéntrica, ya que, aun identificando influencias, el
centro continúa delineado por un núcleo de poder central.
• Neocorporativismo (Schmitter) es un sistema de representación de intereses,
institucionalizado, en el cual el Estado reconoce el papel de ciertos grupos de
interés (partidos, sindicatos, organizaciones empresariales) en la elaboración de
políticas. Se aplica la misma idea de centro en el gobierno; la diferencia consiste
en cómo se conforma y compone ese núcleo. Por ejemplo, en tiempos de
“acuerdo social”, las alianzas o coaliciones que garantizan la gobernabilidad del
sistema pueden asumir la forma de cogobierno de los dos partidos mayoritarios y
alternativos.
Los enfoques policéntricos
• El pluralismo (Dahl), se caracteriza por la dispersión del poder, es decir, no por
no estar centrado en un solo núcleo. Todas las organizaciones tienen capacidad
no solo de “influir” sino de tomar decisiones de política pública en forma conjunta
con los gobiernos.
• Arenas de poder (Lowi): explica que no existe una única estructura de poder
sino que cada tipo de política genera una arena con unos actores y una dinámica
propia donde todos participan, de algún modo, de las decisiones. Hay diversidad
de formas de intermediación entre los miembros de la estructura.
• Triángulos de hierro (Iron triangles): se basa en la creación de coaliciones de
pocos integrantes, con escasa participación de partidos políticos tradicionales y
de falta de transparencia en el proceso de toma de decisiones. El triángulo de
hierro se cierra en: burocracias-lobbies-parlamentarios.
• Redes de asuntos (Issues networks): conformada por redes de expertos y
profesionales con marcos de referencia y soluciones similares (entre ellos,
políticos expertos en un área) también denominados los policy politicians o
tecnopolíticos. Más claramente, se constituyen en pos de instalar un tipo de
pensamiento, modelo y estrategia determinada como parte del gobierno electo.
• Coalisiones defensoras (Advocacy Coalition Framework) (Sabatier y Jenkins–
Smith), también caracterizadas como “políticas públicas cognitivas”. Entiende los
procesos de política como una batalla discursiva constante que va más allá de la
retórica manipuladora. Observa como necesario promover conceptual y
comunicativamente un clima de consenso y de confianza, para lo cual resultan
fundamentales las tareas argumentativas y explicativas que satisfagan al conjunto
societal y justifiquen tal o cual decisión política. De este modo, las coaliciones
defensoras estudian y construyen relatos explicativos, postulados y premisas,
como marco analítico de una dimensión práctica de la política. Se piensa que la
construcción y réplica del relato permitiría desplegar mecanismos alternativos de
resolución de conflictos y allanar las posibles resistencias.
• Subsistemas de políticas públicas –Policy Subsystems– (Milward y Wamsley),
son organizaciones sistémicas que reúnen conjuntos de actores diversos
(instituciones, organizaciones, grupos o individuos) que tratan de influir sobre una
política. Constituyen subsistemas sectoriales que han logrado mostrar cierta
hegemonía sobre la política de referencia y atraviesan las divisiones típicas de los
poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) y de los partidos políticos. Podríamos
mencionar los casos de la Iglesia frente al sistema educativo o el de los grandes
laboratorios farmacéuticos frente a la investigación científica.
• Comunidades de políticas (Richardson y Jordan), generadas por
compartimentos verticales o segmentos compuestos por distintos grupos públicos
y privados organizados y sus respectivas relaciones. Por ejemplo, cuando existen
dos partidos dominantes, ambos asociados a los mismos grupos de poder, la
gobernabilidad se garantiza “repartiendo la torta” entre estas comunidades en
relación a los porcentajes electorales obtenidos.
• Enfoques de redes es el conjunto de relaciones estables entre actores públicos
y privados que interactúan mediante una estructura no jerárquica e
interdependiente para alcanzar objetivos comunes respecto de una política
pública.
• Se destaca el ejemplo de la asociación entre gobernantes y corporaciones
mediante redes de negocios, garantizados a través del control del Estado. El
manejo de la institucionalidad da garantías de cobertura a estas redes, las cuales
tributan o juegan electoralmente.
• Actores o jugadores con derecho a veto (Tsebellis, Cox y Mc Cubbins),
determinada por los actores políticos clave (individuales o colectivos) que deben
estar de acuerdo con un cambio de política para que este se pueda aprobar e
implementar. La separación de poderes constitucional determina el número de
jugadores institucionales con veto. Por ejemplo, el sistema presidencialista tiene
un jugador con veto más que el parlamentario (el presidente); el federalismo
implica más jugadores con veto (los gobernadores); el número de cámaras
legislativas equivale a jugadores con veto (unicameral-bicameral); la
independencia del Poder Judicial y los fiscales conforman otro gran jugador. La
relativa autonomía de bancos centrales o agencias reguladoras agrega jugadores
con veto en ciertas áreas. Asimismo, existen actores políticos que constituyen
jugadores con derecho a veto no institucionales, por ejemplo, aquellos partidos u
organizaciones necesarias para alcanzar una mayoría legislativa o los de gran
peso social con capacidad para vetar una política pública sin institucionalidad
gubernamental.
El modelo organizacional de toma de decisiones “Tarro de Basura”
John Kingdon toma como punto de partida el trabajo de Cohen, March y Olsen,
quienes basan su desarrollo teórico en lo que llaman “anarquías organizadas”. Su
referente empírico son las universidades de los Estados Unidos. Así, plantea que las
anarquías organizadas tienen tres propiedades generales:
1) Preferencias problemáticas. Las personas no definen sus preferencias de
forma muy precisa, de la misma manera con que los actores políticos a menudo
omiten (o rechazan) definir sus objetivos. En ausencia de objetivos claramente
definidos, los individuos entran en acción. Cuando las personas determinan sus
preferencias con un mínimo de precisión, entran en conflicto, por lo cual resulta
más sencillo mantener una posición poco definida, adaptable a las circunstancias.
2) Tecnología poco clara. Los miembros de una anarquía organizada no
comprenden muy bien los procesos de la organización. Ellos pueden conocer su
propio trabajo, y la organización como un todo puede marchar más o menos
satisfactoriamente, pero sus miembros solo tienen una comprensión fragmentaria
y rudimentaria del por qué y del qué están haciendo y cómo sus trabajos encajan
en el cuadro general de la organización. Ellos operan en gran medida por ensayo
y error, aprendiendo de la experiencia e inventando en las crisis.
3) Participación fluida. Al no existir objetivos claros, la pertenencia, la identidad
y el compromiso con la organización tienen que ver con la visualización del
liderazgo o la conducción como “empoderado” factor de cohesión y referencia.
Así, la falta de objetivos y reglas de juego claros obligan a mantener una actitud
participante, en relación con la necesidad de estar alerta a los cambios y
directivas.
De acuerdo al modelo, en este tipo de organizaciones o estructuras para la toma de
decisiones hay cuatro flujos (streams) separados:
1) los problemas,
2) las soluciones,
3) los participantes y sus recursos,
4) las oportunidades de elección.
Cada uno de los flujos tiene su propia vida, bastante independiente de los otros.
Las soluciones no son consecuencias de los problemas, incluso puede ser totalmente
al revés. Kingdon llama al método de elección “tarro de basura” en el cual se depositan
varias clases de problemas y soluciones, participantes y recursos, sin ninguna lógica
sistémica. La resultante es el producto de cómo estos elementos son mezclados en el
tarro y procesados.
Este modelo no parece un proceso de toma de decisiones detallado y racional. Su
estructura se apoya en flujos separados que se perfilan a través de una organización,
cada uno con su propia vida; estos flujos se acoplan en momentos críticos y estos
acoplamientos generan los grandes cambios en la agenda.
El acoplamiento de las tres corrientes o flujos es denominado por Kingdon como
“ventana política”: la oportunidad para hacer avanzar una propuesta; ventana que se
encuentra abierta por un corto tiempo, cuando se dan las condiciones para hacer
avanzar un tema particular en la agenda.
Desarrollo integral del proceso “problema público intervención política pública”

El esquema presentado servirá para orientar nuestro desarrollo sobre la estructura de

ese proceso y sus elementos. De este modo, a cada concepto vertido en el esquema lo
tomaremos sobre la base del orden establecido.
Los problemas públicos (1)
En nuestro esquema, situamos los problemas públicos al inicio del proceso, en lo que
denominamos inputs (entradas o ingresos) al sistema.
Wassily Leontief desarrolló un modelo económico basado en los términos de inputs-
outputs, cuyo propósito fundamental fue analizar la interdependencia de industrias en
una economía. El modelo evidencia cómo las salidas de una industria (outputs) son las
entradas de otra (inputs), mostrando su interrelación.
A partir de las correlatividades que Leonief estableció para este modelo económico
(también llamado Matriz Insumo-Producto), ciertos campos de las ciencias sociales han
adaptado sus conceptos estableciendo esta correlación entre variables. En general, en
los asuntos de políticas públicas este esquema fue utilizado de un modo lineal en
relación al modelo matemático, estableciendo correlaciones lógicas sin incorporar
elementos propios de la complejidad de los asuntos públicos y de los sistemas político-
societales.
No obstante, tomaremos las ideas de inputs y outputs como ingresos y salidas de
orden sistémico, sistema dado por el proceso del ciclo de las políticas públicas, bajo el
cual se integran una serie de factores y fenómenos que procuramos explicar mediante
nuestro esquema.
De este modo, distinguimos el “problema público” como “lo que ingresa”. Si bien los
problemas existen más allá de su ingreso o no ingreso en un determinado proceso, el
input, para nuestro caso, establece un ingreso en la consideración del problema por
parte de una instancia gubernamental en función de su tratamiento como problema
público ponderable de intervención.
El sentido de “lo público” como “problema de intervención” desde el campo decisorio
de gobierno requiere, en primer lugar, la construcción de los términos del problema, es
decir, la recreación de la realidad problematizada según el marco referencial en función
de la interpretación, las posibilidades materiales y la voluntad de la instancia decisoria
actuante frente al problema.
El problema público posee tal carácter porque su abordaje y eventual resolución
trasciende las posibilidades circunscriptas a la individualidad o al ámbito privado y
requieren la intervención de la autoridad gubernamental del Estado y del uso de
recursos públicos para implementar una política o alternativa de solución.
Un problema público no es único y universal, no se reduce al concepto de resolución
bajo la idea utópica de “bien común”. Este loable concepto debe operacionalizarse a
partir de una determinada definición política bajo la cual se interpreta estratégicamente
qué se prioriza como “bien común” en cada momento y lugar.
Las estimaciones interpretativas que realiza estratégicamente quien conduce una
unidad organizativa pública, sea cual fuere su dimensión, posibilitan la reconstrucción
de un marco de sentido público, lo más abarcador posible, bajo el cual las decisiones
de intervención puedan llevarse a cabo. Así, múltiples estrategias comienzan a “mover
la maquinaria del aparato gubernamental”, tales como las comunicacionales, los
acuerdos políticos, las construcciones de redes institucionales, la programación
presupuestaria, entre otras acciones sustantivas tendientes a imprimir “significados
sociales” amplios a las prácticas de gobierno.
Desde la máxima autoridad ejecutiva hasta quien atiende directamente al público en
una ventanilla o mostrador decide cómo y cuándo actuar, cómo interpreta la
responsabilidad que determina su función, cómo comprende y aborda la diversidad de
casos frente a la normativa general, cuáles son los límites de sus responsabilidades y
los alcances de sus acciones. Cada decisión o posición asumida involucra
consecuencias sobre los derechos y deberes de los individuos, sobre sus vidas
privadas y sus relaciones colectivas, sobre su estado de ánimo y su nivel de confianza
frente a lo público. Pero además, son decisiones tomadas en función del “bien común”
y afectan “recursos públicos” acerca de los que toda la línea burocrática debe rendir
cuentas.
No me refiero solo a una rendición de cuentas financieras, ni siquiera a efectos o
resultados alcanzados en función de los recursos utilizados: el modo de administrar y
de organizar las respuestas, de construir y gestionar políticas públicas constituye un
factor determinante en el tipo de sociedad que se promueve desde el liderazgo que
implica gobernar. La forma con que se implementan las normas y las decisiones desde
el poder “habilitan” y determinan una cultura o modo generalizado de hacer las cosas.
La facultad de gobierno ejercida mediante el mandato legal conferido, la legitimidad y
gobernabilidad conquistada y el sustento en la fuerza de los monopolios públicos del
aparato estatal (el de la fuerza pública y el fiscal-tributario como basamento del
presupuesto público), genera el poder de crear y recrear los espacios de sentido en la
sociedad, estableciendo las tendencias dominantes respecto de una cuestión y
reduciendo las contingencias sociales y políticas. Es decir, se “encuadra” la
conflictividad y se construyen los escenarios de actuación donde la gestión resulte
factible.
Michael Harmon explica los problemas públicos a partir de la diferenciación de dos
atributos: son dóciles y perversos. Define los problemas dóciles como aquellos cuya
resolución se restringe al carácter técnico. El sentido común, una buena formación
profesional, las capacidades y habilidades técnicas bastarían para aplicar una solución
“simple”: pavimentar una calle, construir cloacas, puentes, repartir bolsas de comida o
diseñar un calendario escolar. El término “simple” no representa facilismo o carencia de
complejidad. Alude a la docilidad de la solución en cuanto a esquema técnico, el cual
conlleva una complejidad intrínseca a su especificidad y, a la vez, puede resultar (o no)
óptimamente diseñado y ejecutado.
En cambio, los problemas perversos no restringen su resolución a una formulación
definitiva ni a criterios uniformes. Sus respuestas son temporales e imperfectas, en
palabras de Harmon “[…]la manera de entender la discrepancia en un momento dado
determina la forma de resolver el problema en ese contexto”, por lo que su posible
solución está sujeta a la complejidad de las variables y condicionalidades en
determinadas coordenadas de tiempo y espacio. Este rasgo de transformación
permanente intrínseco a toda comunidad implica que en un problema perverso “la
solución misma está sujeta a volverse parte del problema”. Se genera una red de
efectos, algunos de los cuales pueden ser previstos, en cambio, otros no pueden
preverse y muchas veces son originadores de nuevos problemas.
Desde ya, la complejidad de los problemas públicos descripta requiere normas, leyes,
regulaciones, estándares, tipificaciones, estructuras, diseño de procesos,
sistematización, programación y evaluación. Este soporte legal-burocrático y técnico-
administrativo necesita, por sobre todo, sujetos con capacidad analítica, con
competencias críticas que les permitan comprender los diferentes casos que conforman
el universo de problemas e integrar respuestas alternativas concretas que respondan a
la normativa y los procesos vigentes.
Intervención (2)
Como señalamos en el punto anterior, los problemas públicos ingresan en función de
su consideración para una probable intervención gubernamental.
La idea de intervención se encontrará atravesada por el pensamiento, los valores,
intereses, las posibilidades y los propósitos de los decisores. También hemos
mencionando el mandato popular conferido y una primera puesta en marcha que
denominamos “mandato interpretativo”. A la luz de este enfoque sobre un problema
público, los gobiernos actúan desde un determinado marco ideológico-referencial, un
modo de observar, comprender y obrar sobre la realidad.
Por eso, resulta necesario detenernos en reflexionar acerca de la importancia de los
marcos teóricos como esquemas del pensamiento, orientadores de las acciones, en
este caso, de intervención gubernamental.
Cabe preguntarnos, en consecuencia, para qué sirven las teorías o marcos
referenciales y cómo se vinculan con la intervención.
1. Las teorías constituyen un espacio de reflexión y comprensión de los
fenómenos por fuera de la acción diaria. A este espacio lo denominamos
metacognición (aprender a pensar sobre el propio pensamiento). Por eso, para
comprender cómo actúan los gobiernos es necesario entender la lógica que
gobierna sus ideas.
2. El conocimiento que las teorías producen debe retornar de modo significativo a
la realidad que pretenden explicar. Vale decir, deben producir un avance en el
campo disciplinar que integran.
3. La brecha entre “pensar sobre la acción” y el “actuar” es la que da sentido a la
intervención humana.
4. Los alcances de las teorías no se agotan en describir y explicar: producen
innovación, renovación y estímulo sobre las prácticas; sostienen los sistemas de
pensamiento. No son corpus de ideas estáticas, inducen al movimiento a nuevas
dinámicas que se ponen en juego en la praxis.
5. El tipo de abordaje que realizamos orienta la perspectiva sobre cómo miramos
y ponderamos un problema. Si pretendemos encontrar las causas, si preferimos
la traducción numérica, si integramos la complejidad, si tenemos en cuenta el
contexto, en fin, nuestro abordaje del problema dependerá de cuál es el “recorte”
que realizamos sobre el universo a explicar.
6. La revisión constante de los marcos teóricos nos permite efectuar una
evaluación crítica acerca de los propios modelos, es decir, revisar de modo
dinámico ciertas premisas cognitivas, valorativas, ideológicas y éticas a partir de
las que intervenimos en el mundo.
7. Nos proporcionan un marco de contraste a partir del cual se observa la
realidad. Los marcos teóricos operan como parámetros contra los cuales
establecemos comparaciones, inferencias, deducciones, bajo una lógica
ordenadora. Vale decir que los casos o problemas que surgen no se analizan en
un “vacío” referencial sino que se integran como parte de un todo conceptual y
 empírico.

Las teorías y el saber práctico en la Administración Pública

En relación con el campo de la Administración Pública, existen una serie de modelos
teóricos, los cuales señalaré sintéticamente. Deben leerse teniendo en cuenta que:
• Cada teoría pone el énfasis en un determinado aspecto de este universo. No por
ello descarta los demás aspectos sino que aborda la cuestión a partir de ese
enfoque.
• Cada modelo teórico se encuentra fuertemente influido por el paradigma
histórico del tiempo y lugar en los cuales comenzó a desarrollarse. A veces, sus
limitaciones solo pueden ser consideradas a través del tamiz de nuevas
circunstancias.
• Algunas teorías desestiman, tergiversan o ignoran los aspectos de la realidad
sobre los que no ponen énfasis. Quiero decir que, para explicar un fenómeno, el
recorte necesario y arbitrario del universo que establecen puede desentenderse
de la explicación respecto de sus relaciones con otros fenómenos. Por eso,
insistimos en la idea de integrar la complejidad en los análisis, alejándonos de
simplificaciones reduccionistas.
• En la realidad no hay “modelos puros”, cada uno adquiere las características del
desarrollo de una determinada sociedad y, la mayor parte de las veces, en la
praxis se articulan elementos de más de un modelo teórico.
Síntesis de Teorías para la Administración Pública (*)
Teorías para
la
Caracterización y “metáfora organizacional”
Administración
Pública
Se basan en la explicación y predicción como sustento
de elecciones cuya raíz debe ser racional. La base para
la toma de las decisiones responde a un campo
normatizado bajo cuyo contexto se reducen las
Teorías
condiciones de incertidumbre y subjetividad y se exaltan
Neoclásicas
las cualidades de racionalidad, objetividad y eficiencia.
Así, la AP debe funcionar como una “maquinaria” de
jerarquías, normas y procedimientos, distinguida por su
superioridad técnica.
Apuntan su desarrollo hacia aspectos más
organizacionales e instrumentales. Comprenden factores
relacionados con el funcionamiento y la estabilidad de la
organización. Su campo se basa en las
Teorías de interdependencias sistémicas de los entornos, insumos,
Sistemas procesos y productos organizativos. Funcionan como un
 ecosistema integral, como un “organismo biológico” que
debe equilibrarse permanentemente para funcionar y
alcanzar las metas establecidas.
Se sustentan en la integración de las diferentes
necesidades individuales y organizacionales mediante
procesos participativos liderados democráticamente. Se
Teorías basan en la construcción de objetivos colectivos por los
basadas en cuales las necesidades y metas individuales y las de la
las Relaciones organización puedan satisfacerse simultáneamente. Por
Humanas eso el crecimiento y desarrollo de los miembros
conscientemente integrados se suponen beneficiosos
para el conjunto de la organización. Su dominio
organizacional se funda en “la integración”.
Se fundamentan en torno a la maximización de la
utilidad acumulativa, respondiendo a la diversidad de
necesidades del usuario. Sus bases se encuentran en los
procesos de intercambio económico, en la asignación de
Teorías de recursos y en las estimaciones de costos-beneficios, bajo
Mercado los cuales la sociedad debe adecuar sus expectativas. El
diseño organizacional se basa en estructuras eficientes
para asignar recursos y maximizar la utilidad agregada
replicando la racionalidad de los sistemas “de mercado”
dominantes.
Síntesis de Teorías para la Administración Pública (*)
Teorías para
la
Caracterización y “metáfora organizacional”
Administración
Pública
Se basan en la comprensión de las situaciones-
problema, sosteniendo que el modo con que se
construyen tales contextos explicativos para la
interpretación de estos problemas tiene que ver con las
posibilidades sociales, culturales, económicas, etc. de
cada sector de poder e intereses en juego. Los contextos
Teorías normativos funcionan como grandes marcos
Interpretativas institucionales pero la organización se estructura sobre la
y Críticas base de procesos de negociación, lucha y capacidad de
comprensión de los fenómenos. Por eso, la capacidad
 interpretativa se juzga a partir de “los sentidos del
discurso”, sus alcances críticos y la acumulación de
fuerzas y recursos como para producir las
transformaciones necesarias sobre los problemas.
Introducen aspectos de la psicología humana que
previamente no se encontraban contemplados, como el
inconsciente (individual y colectivo) que afecta el sentido,
posibilidades y metas de las organizaciones y por ende la
acción responsable y consciente. Así, la reflexión y el
descubrimiento de los propósitos subyacentes en la
psiquis individual y colectiva significan una materia sobre
Teorías
la que las estructuras organizativas deben operar.
Emergentes
Promover al individuo implica mejorar la organización, ya
que los individuos realizados funcionan mejor
socialmente. El “surgimiento” de la conciencia del yo
individual es anterior a la del yo social y constituye una
condición fundacional de la naturaleza humana sin el
conocimiento de la cual resulta difícil organizar
cuestiones colectivas.
(*) Basado en clasificación de Harmon, Michael y otros (1999), Teoría de la
Organización para la Administración Pública, FCE.
Contexto decisional (3)
Las decisiones de intervención, no solo no se desarrollan en un vacío referencial o
teórico sino que se interrelacionan con factores del contexto decisional. Los decisores
políticos necesitan analizar y elegir frente a una serie de alternativas.
Suponemos que los márgenes de desacierto sobre la comprensión de los problemas
se reducirá si contamos con la mayor información posible respecto de las diversas
cuestiones de contexto. Este marco contextual determina, en gran medida, las
posibilidades y criterios para la acción.
Ponderar cómo operará una política pública en relación con los factores contextuales
(económicos, sociales, políticos, culturales, históricos, geográficos, internacionales,
etc.) reducirá la brecha de incertidumbres sobre el problema a analizar.
Cabe destacar que el contexto decisional reúne una serie de elementos y situaciones
que trascienden el accionar de un determinado nivel de gobierno. Tienen que ver con el
devenir histórico, la evolución política, cultural y económica, los modos con que una
sociedad construye sus vínculos y estructuras, es decir, no se encuentran bajo nuestro
dominio.
Este hecho distingue el “contexto decisional” del “marco de sentido” al cual aludimos
en nuestro desarrollo sobre problema público. Uno es independiente respecto de
nuestra posibilidad de transformación; el otro es objeto de nuestro accionar en función
de reconstruir los sentidos que tornen viable la intervención, reduciendo los niveles de
incertidumbre y contingencias.
Factores de Incidencia (4)
La incidencia sobre las decisiones de intervención implica la existencia de grupos de
diferentes actores y sectores con capacidad para de influir en dicho proceso. La
eficacia de incidencia tendrá que ver con los recursos de cada sector y su capacidad de
organización para conducir las demandas sobre esos intereses.
En líneas generales, existen algunos rasgos que caracterizan a estos grupos:
a) Visibilidad: este factor tendrá que ver con las estrategias y los medios que los
distintos tipos de organizaciones manifiesten. Así, los grupos con altos recursos
económicos, en general prefieren las operaciones discretas, donde el poder del
grupo se haga sentir en decisores políticos sin que los perciba el resto de la
sociedad. Contrariamente, las organizaciones con menos recursos materiales
deberán tener capacidad de movilización, visibilidad ante la opinión pública y
estrategias que demuestren competencia para desestabilizar algún aspecto del
sistema.
b) Derecho de picaporte: es la capacidad de establecer contactos con los
niveles de decisión clave respecto de sus intereses. Constituye el entramado de
relaciones de las organizaciones con los decisores gubernamentales.
c) Sustento legal: un importante punto de apoyo de las organizaciones está
constituido por los medios jurídico-contables necesarios para soportar el
financiamiento de litigios y demandas. En el fondo, este factor sigue teniendo que
ver con el nivel de los medios materiales de las organizaciones.
d) Capacidad de negociación: ya sea en países donde este se encuentra
reglamentado como práctica legitimada en los procesos de influencia en la toma
de decisiones o bien donde las prácticas son poco transparentes, la capacidad
operativa de concertar acuerdos que favorecen los intereses de la organización
es determinante a la hora de cerrar resoluciones de política pública.
e) Políticas partidarias: tienen que ver con la capacidad de instalar candidatos
ya sea financiando los provenientes del sistema político o integrando los
miembros propios a los staff ejecutivos o listas legislativas de uno o más partidos
donde logren acceder.
Tipos de decisión de intervención pública (5)
Cuando los problemas públicos atraviesan las etapas descriptas y se encuentran en la
instancia decisoria, podemos distinguir el producto de esa decisión, en términos de
intervención pública, en cuatro grandes posibilidades:
1. Intervención positiva: cuando, como producto del proceso decisorio surge la
determinación por desarrollar alguna o algunas políticas públicas en función de
incidir intencionalmente sobre la cuestión.
2. Intervención pasiva: cuando, tras analizar las posibles alternativas, los
decisores eligen no intervenir, o retrasar o evadir una decisión explícita como
estrategia de gestión. Decimos que esta decisión es pasiva, en lugar de negativa,
ya que tras la consideración, la pasividad es una elección estratégica. No es
 intervención pasiva cuando el tema directamente no ingresa en la agenda para
ser considerado.
3. Intervención periférica: se interviene sobre los factores que influyen en el
problema o en las consecuencias de este sin asumir una resolución directa sobre
el problema analizado.
Tiene que ver con las teorías incrementalistas (atacar los problemas por las
ramas) y se efectúa una ponderación adaptada del índice peligro-riesgo. Existen
ciertas condiciones de “peligrosidad” que devienen de diversas causas
(climáticas, sanitarias, componentes químicos, transporte de caudales, etc.). Esta
condición de peligrosidad es inherente a la situación, por lo que es prácticamente
imposible modificarla. Sin embargo, podemos actuar sobre los factores de riesgo
que conllevan estas situaciones, procurando reducirlos o anularlos. Es una forma
de abordar la intervención desde la política pública actuando sobre las
causalidades sobre las que es posible influir para mitigar un determinado nivel de
peligrosidad. Por ejemplo, la peligrosidad del tránsito en rutas. Las altas
velocidades constituyen en sí un peligro potencial. Pero si transformamos las
rutas en autopistas, señalizamos, iluminamos, colocamos teléfonos, etc., vamos
implementando acciones que reducen los niveles de riesgo frente al peligro
mencionado, lo cual transforma el sentido de peligrosidad de la situación.
Además de este tipo de imposibilidad, los decisores políticos estudian otro tipo de
imposibilidades que impiden actuar sobre el problema de fondo, como las
financieras, los tiempos disponibles, los recursos tecnológicos, humanos, las
capacidades instaladas, la normativa vigente, los niveles de demanda sobre la
cuestión y los propios intereses políticos, entre otros factores.
4. Intervención delegada: cuando los decisores de un nivel gubernamental
transfieren la decisión sobre el problema a otra jurisdicción, a otro poder de
gobierno, al sector privado, a otra área de gestión. Enviar un proyecto de ley al
poder legislativo, transferir servicios a las jurisdicciones subnacionales, asignar a
la gestión privada un dominio de gestión pública, entre otros ejemplos.
La transformación del problema público en política pública (6)
Como acabamos de señalar, el tipo de decisión que se asuma sobre un problema
público define, en primer término, si su consideración ingresará en la agenda de
gobierno; y, en segundo término, si la estrategia de intervención elegida dará lugar a un
proceso denominado “Ciclo de políticas públicas”.
En consecuencia, cuando un problema público atraviesa el proceso decisorio que
hemos explicado, puede salir del sistema como “outputs” y a partir de allí, constituirse
en un objeto de política pública.
Responsabilidad de los procesos de políticas públicas (7)
El agente responsable de las políticas públicas son los Estados, en sus diferentes
niveles (nacional, provincial o municipal), ejercido a través de su elemento constitutivo
como “autoridad”, es decir, los gobiernos, en sus tres poderes republicanos: Ejecutivo,
Legislativo y Nacional.
Todos los demás actores que pueden participar en alguna fase del proceso de
políticas públicas no son los responsables últimos ni en términos de decisión ni de
implementación ni de rendición de cuentas. Las entidades que pueden coparticipar en
el ciclo deberán responsabilizarse por su función en el proceso, pero una condición
estructural de las políticas públicas es que son materia, herramienta y responsabilidad
exclusiva de los gobiernos.
La sociedad, como hemos señalado a lo largo de todo el capítulo, interactúa con los
gobiernos de acuerdo a diversas formas de participación, organización e
institucionalización de las formas con que ejerce su influencia o presión.
Mencionamos las diversas formas de asociatividad de los distintos sectores y actores
para la defensa de sus intereses, pero la sociedad como el elemento constitutivo del
Estado definido por su “Población” asume el carácter societal cuando construye y
ejercita pautas de ciudadanía. Así, los “ciudadanos” de un Estado asumen derechos y
obligaciones respecto de este (podemos profundizar los aspectos de “Construcción de
ciudadanía”en el libro de Sonia Fleury).
La cualidad fundamental a partir de la cual las sociedades participan en mayor o
menor grado de la vida política y sus decisiones es el capital social.
Definimos capital social como el conjunto de capacidades que una sociedad o un
grupo social ha logrado desarrollar para sí, a partir de las cuales amplía su posibilidad
de organizarse para ejercer la ciudadanía en sus diferentes dimensiones (política,
cultural, económica, etc.).
Autores como Putnam, Coleman, Portes y Sensenbrener apuntan, sobre la base del
estudio de las sociedades desarrolladas, que estas “construyen a sus Estados”. A la
inversa, las sociedades no desarrolladas “son construidas por los Estados”, por lo tanto,
los gobiernos tienen la mayor responsabilidad de conducir a las sociedades no
desarrolladas hacia la construcción de pautas de inclusión que permitan el ejercicio de
una ciudadanía activa.
A mayores niveles de educación, atención sanitaria, inserción laboral, participación en
la vida política, acceso y capacidad de interpretar la información, derecho a la justicia, a
organizarse, a recrearse, al desarrollo de actividades culturales entre otros tópicos de la
vida social, económica y política, mayor será el capital social de una determinada
comunidad y su capacidad para movilizar determinados recursos en función de la
conquista de sus derechos.
En este sentido, el concepto de capital social tiene similitud con “el índice de
desarrollo humano”, el cual vincula altamente estas condiciones de vida con la
posibilidad de organizarse para incidir en el juego o dimensión política de las mismas.
Cuando una sociedad solo “sobrevive”, su capital social es muy bajo y por ende, sus
posibilidades de influir en el escenario político, de demandar y organizarse en pos de
garantizar sus derechos, mucho menores.
Ahora bien, estas necesidades e intereses dependen del grado de conciencia que los
sujetos tengan y del nivel de expectativas que han sido capaces de construir para sí.
En sociedades con nulo o escaso capital social, no existe siquiera conciencia sobre los
propios derechos y las posibilidades de vida que implica el ejercicio efectivo de los
mismos (ver concepto de DESC, Derechos Económicos, Sociales y Culturales).
Así, Manfred Max-Neef introduce el concepto de “satisfactores”, definido como el
“umbral de satisfacción” que varía la percepción de “lo óptimo” de acuerdo con lo que
cada sujeto o grupo acopia como posibilidad, entidad o valor.
Finalmente, el cuerpo implementador de las políticas públicas se apoya en las
administraciones públicas. Estas constituyen el conjunto de servidores públicos que
junto con la normativa legal, los procesos específicos, la cultura organizacional, las
capacidades de gestión y los recursos del Estado conforman el sostén administrativo y
operativo de las políticas públicas y demás acciones de los gobiernos.
Los procesos de gestión pública (8)
Existen modos propios del “saber hacer” de la administración pública que se
desarrollan a partir de la integración de los diversos factores de su dominio en los
procesos de gestión pública.
Los componentes estratégicos de estos procesos deben contemplar equilibradamente
las necesidades y capacidades de desarrollo de cada tipo de proceso o subproceso
dentro de una organización.
A continuación, señalaremos los tres tipos de procesos característicos de la
gestión pública
apoyados en una síntesis volcada en el siguiente cuadro:
Procesos Procesos de Procesos de
sustantivos o apoyo o gestión o
primarios subsidiarios metaprocesos
Organizar y
Brindar apoyo facilitar
Alcanzar los
operativo para el estratégicamente
objetivos o fines
Finalidad cumplimiento de la conducción de
centrales de una
los procesos la totalidad de los
organización.
sustantivos. procesos de la
organización.
Tienen
incidencia
Devienen del temporal en la
Constituyen el
diseño estructural organización. Por
resultado visible
y funcional de los un lado, deben
del desempeño de anticipar un
procesos
la organización conjunto de
sustantivos.
frente a la
Generalmente son factores que
población
los primeros en permitan tomar
destinataria. Sus
automatizarse y decisiones y
deficiencias o
ser susceptibles de formular rumbos
disfuncionalidades
control. Su y criterios de
impactan acción. Por otro,
deficiente
directamente en
 Características los beneficiarios, cumplimiento, en deben ir más allá
lo que deriva en lugar de constituir (metaprocesos)
una clara señal un apoyo, distrae de la acción
respecto de la la capacidad de los actual,
eficacia de los efectores para proyectando el
procesos y desarrollar desarrollo
resultados. satisfactoriamente estratégico a
Definen los los procesos futuro.
núcleos primarios. Apuntan a
estratégicos de la Instalan las bases desarrollar
organización. de las capacidades condiciones de
de administración. gobernabilidad,
viabilidad y
sustentabilidad.
Fuente: Secretaría de la Función Pública (1999), Manual para el Análisis, Evaluación
y Reingeniería de Procesos en la Administración Pública. Buenos Aires. Esquema
adaptado y reformulado.
La praxis: técnicas y herramientas de gestión (9)
Finalizando nuestro esquema-guía, todo lo desarrollado debe expresarse en una
praxis concreta de gestión pública. Estas prácticas se apoyan en técnicas y
herramientas que fueron desarrollándose en el campo de la administración pública. No
profundizaremos aquí en un panorama sobre las mismas, en cambio, referiremos
sintéticamente a sus posibles utilidades y usos:
1. Las técnicas y sus herramientas constituyen “modelos de acción” que se
expresan en la praxis dotándola de capacidades de operacionalización de
diferentes teorías y paradigmas.
2. Permiten desagregar o descomponer un fenómeno en diferentes partes y
niveles para ponderarlos y reconstruirlos en un estadio de compresión mayor
sobre el problema.
3. Posibilitan graduar jerarquías y prioridades sobre las cuestiones a resolver.
4. Facilitan la participación de los diferentes niveles de actores y sectores de una
organización, generando mejor calidad de insumos para la toma de decisiones,
sensibilización general sobre la cuestión y mayor cohesión e integración.
5. Admiten la construcción de diagnósticos y escenarios alternativos que orienten
los posibles y más óptimos cursos de acción.
6. Colaboran con la no dispersión, duplicación y superposición de las tareas.
7. Establecen una secuenciación de fases que permite mantener un seguimiento
y control sobre los procesos.
8. Incentivan el trabajo en equipo, potenciador de las acciones.
9. Permiten profundizar las relaciones causa-efecto de los fenómenos y distinguir
luego el enfoque de problema respecto del enfoque de solución.
 10. Evaluar sistemáticamente diversos aspectos organizativos, de gestión y de
resultados generando insumos para nuevos procesos.
El ciclo de las políticas públicas
Hemos llegado al ciclo de las políticas públicas propiamente dicho. Lo abordaremos
mediante un esquema de proceso cíclico cuyo desarrollo sistémico no solo constituye la
herramienta estratégica central de la gestión pública sino un insumo de aprendizajes,
información, ensayo y construcción de capacidades de gestión. El ciclo “técnico” para la
intervención se divide en las fases que presentaremos en el siguiente esquema, las
cuales desarrollaremos a modo de guía para el análisis:

Primera fase: el ingreso en la agenda

Es el conjunto de temas, problemas o cuestiones que ingresan en la consideración
para la toma de posición de un gobierno. Constituye uno de los momentos centrales del
ciclo de las políticas públicas, por el solo hecho de que si los problemas públicos no
ingresan, no se desarrollan como política pública.
Etapas:
1. Surgimiento de un problema de política pública
El origen de los problemas públicos que ingresan en el proceso de políticas públicas
puede ser, entre otros, porque:
a) Constituye un obstáculo para alcanzar objetivos.
b) Existe como distancia entre una realidad determinada y un estado deseado.
c) Es un factor de desequilibrio.
d) Instaura un conflicto de intereses.
e) Manifiesta necesidad.
2. Ingreso de los temas a la agenda
 Los modos y/o motivos de ingreso pueden ser, entre otros:
a) Decisiones planificadas de gestión o políticas proactivas.
b) Situaciones de crisis.
c) Encuestas.
d) Presiones de grupos de interés con capacidad de lobby.
e) Incidencias de organizaciones sectoriales.
f) Procesos de acción colectiva
3. Niveles de agenda pública
• Agenda Global: involucra temas supranacionales que un determinado gobierno
decide incorporar a la agenda nacional.
• Agenda Sistémica: afecta, predominantemente, a un sistema de gestión en
particular de modo más o menos cerrado en sí mismo, por ejemplo, al sistema
financiero o al sistema productivo.
• Agenda Institucional: surge como iniciativa de las diferentes decisiones
provenientes de las distintas unidades organizativas (ministerios, secretarías).
• Agenda Organizacional: construye los escenarios que posibilitan la ejecución de
las políticas públicas. Involucra procesos, normas, recursos humanos, financieros,
infraestructura.
4. Definición de la cuestión
Se analizan los términos en los cuales se definirá el problema y se decide su
utilización. Indica la perspectiva, entre las múltiples posibles, de tratamiento de la
cuestión que asumirá un gobierno. Por ejemplo, en materia salarial: aumento salarial
vs. inflación, o bien sostenimiento del poder adquisitivo con inflación controlada.
Problemáticas de la agenda
• Indicadores del ingreso de una cuestión o problema en algún nivel de agenda
Algunas de las formas de observación del ingreso de un problema en la agenda
pública son: los discursos de funcionarios, las declaraciones a la opinión pública, los
documentos periodísticos o institucionales, el discurso de apertura anual de las
sesiones ordinarias de las cámaras legislativas, el proyecto de Ley del Presupuesto
Anual, entre otras manifestaciones. Es un material que da cuenta de que un
determinado problema es considerado como tal por parte de las autoridades de
gobierno.
• Agenda de gestión vs. agenda de gobernabilidad
Cada dos años, nuestro sistema electoral dispara una maquinaria operativa donde los
gobiernos deben validar su gestión y legitimar su poder. En este sentido, los gobiernos
deberían establecer estrategias en pos de que la agenda de gestión no se torne
subsidiaria respecto de la agenda de gestión.
Segunda fase: formulación
Etapas:
1. Explicitación de propósitos
Aluden a las intenciones explícitas y no explícitas, voluntarias y deliberadas que
confluyen en la decisión de intervenir. Manifiestan cuál es el porqué para que se lleve a
cabo lo proyectado, incluyendo el conjunto de intereses, motivaciones, necesidades u
otras causas que impulsan la puesta en marcha del proceso. La mayoría de las veces,
los propósitos reales son un insumo exclusivo de los altos decisores políticos, y el resto
de formuladores e implementadores se maneja a sabiendas de los objetivos como base
de acción.
2. Definición de objetivos
Conociendo los propósitos, el porqué, el paso siguiente hacia la clarificación sobre
qué es lo que se pretende hacer consiste en definir objetivos capaces de orientar los
procesos. Un objetivo es un enunciado que expresa qué se quiere conseguir, el cual
debe guiar la articulación de una serie de acciones dirigidas a su consecución.
Fundamentalmente, constituyen el parámetro que conducirá el andamiaje estratégico a
poner en marcha, a fin de que encamine de manera permanente hacialos objetivos
establecidos.
Como sabemos, estos objetivos pueden ser generales, los cuales suponen la
expresión de los planteamientos genéricos sobre la cuestión; o específicos, cuando
distinguen una especie o clase de elementos, situaciones, etapas, respecto de otras,
generando niveles más concretos de definición sobre las fases del proceso.
Ahora bien, hay objetivos de tipo interno vinculados al desarrollo de un proyecto o
programa de una política pública, los cuales remiten a las necesidades o problemas a
resolver por parte de los decisores e implementadores. Podríamos decir que se
vinculan con el “enfoque del problema”, para diferenciarlos de los que aluden al
“enfoque de solución” que expresan las transformaciones que deben suceder a partir
de la implementación de la política pública en relación con el objeto en el cual se
pretende impactar. Estos direccionarán la mirada sobre los resultados y sus niveles de
alcance, a diferencia de los primeros, que guiarán el desarrollo del propio accionar.
3. Operacionalización de los términos del problema
Transformar los términos de una cuestión en “operacionales” implica el desarrollo de
una serie de operaciones específicas, en este caso, en el nivel de la formulación (o
diseño), que permiten desagregar o desglosar su enunciado en los pasos necesarios
para guiar la intervención sobre el asunto. Es decir, la operacionalización consiste en
transformar un concepto o idea en acciones concretas.
4. La búsqueda de alternativas y el análisis de escenarios
Al operacionalizar, también se comprueba la viabilidad de lo enunciado, ya que el
recorrido sobre los aspectos concretos a ser movilizados permite visualizar si los
términos del problema encuentran vías de resolución.
Muy difícilmente existe una sola vía de resolución, por lo cual, en esta etapa se
estudian los escenarios y se analizan estratégicamente las distintas alternativas
estableciendo una jerarquía de opciones (plan A, B o C, por ejemplo).
Esta búsqueda no solo es racional y técnica sino que compromete las ideas y estilos
de un gobierno.
Hay gobiernos que crean una “ventana de oportunidad” para resolver los problemas,
no solo estiman si la solución está al alcance de la mano sino que “construyen” las
condiciones para su tratamiento. En cambio, existen gobiernos que solo se plantan
sobre las características fotográficas de la sociedad, sin proponer o liderar procesos de
cambio.
Sobre el primer tipo de gobierno diremos que tiene un estilo transformador,
constructivista y prospectivo (conjunto de análisis y estudios sobre las condiciones
integrales de una cuestión proyectándolas hacia una realidad futura con el fin de
anticiparse a ello en el presente). Es decir, son gobiernos que actúan de manera
proactiva, buscando incidir intencionalmente en determinadas transformaciones.
El segundo tipo de gobierno, en cambio, es tendencial, conservador y proferencial
(actúa bajo una línea inercial de condicionalidades adaptando sus márgenes de
maniobra a estas, sin proponerse cambiarlas para alcanzar mejores impactos). Estos
gobiernos actúan de modo reactivo, como respuesta a las demandas o a las crisis que
manifiestan los problemas.
5. La priorización de alternativas
Se establecen cuáles son las prioridades frente al universo de la intervención. Se
jerarquizan los pasos a dar, según las urgencias, los recursos y las posibilidades de
diversa naturaleza.
Constituyen elecciones estratégicas, ya que establecen horizontes de corto, mediano
y largo plazo, y se pondera la gradualidad de avance sobre las cuestiones.
6. La construcción de metas
Si los objetivos definen cursos de acción, las metas son expresiones que traducen a
los objetivos de forma mesurable en tiempo y espacio. Informa qué se pretende lograr,
dónde y cuándo. Esto hace posible establecer estándares de comparación entre lo
proyectado y lo alcanzado. Decimos “mesurabilidad” en lugar de “cuantificación”, ya
que se trata de establecer ponderaciones que no siempre son cuantitativas sino
cualitativas, mediante la construcción de indicadores capaces de tornar en observables,
analizables y sistematizables los datos no expresables numéricamente.
7. Enfoque del problema vs. enfoque de solución
Planteado un determinado problema, se generan las alternativas y su priorización.
Ahora bien, como hemos señalado, seguramente no existe una única opción sobre su
resolución, y la elección más óptima depende del enfoque que se aplique para
relacionar los costos (en sentido amplio) de la solución en relación con la magnitud del
problema. Para que se comprenda este concepto utilizaré un ejemplo clásico.
Cuando se inició la carrera espacial y viajaron astronautas al espacio, descubrieron
que, con gravedad cero, los bolígrafos no funcionaban. ¿Qué decide la NASA? Crear
un bolígrafo que funcione en el espacio. Para resolver este enorme problema, contrató
a Andersen Consulting (hoy Accenture). Emplearon U$S 12.000.000 y una década para
resolver el problema. Consiguieron, así, desarrollar un bolígrafo que escriba con
gravedad cero, de punta para arriba, debajo del agua, en cualquier superficie,
incluyendo el cristal y dentro de un rango entre 0 y 150°C.
¿Que hicieron los rusos? Aplicaron la técnica de Benchmarking y definieron el
problema como “registrar las observaciones en el espacio”. La solución que
encontraron fue utilizar lápices.
En verdad, no sabemos si estos hechos son ciertos, pero constituye una situación
clara que ilustra la idea de equilibrio necesario entre los enfoques del problema y el de
la solución.
8. Cualidades de la formulación de los términos del problema
Un problema debe formularse teniendo en cuenta los siguientes rasgos:
• Precisión: nivel de claridad y exactitud de los enunciados. Se analiza si da lugar
 a ambigüedades.
• Relevancia: grado de importancia y significatividad de la cuestión. Se analiza
su importancia en sí misma.
• Pertinencia: lo formulado resulta conducente si se corresponde o si se
encuadra frente al contexto. Se analiza su importancia frente a un plexo o
conjunto de cuestiones relativas a ese ambiente.
• Oportunidad: considera si el momento es propicio para llevar adelante lo
planificado, si sucede en el tiempo que conviene.
Tercera fase: adopción
La adopción se establece a partir de manifestaciones materiales que suponen dotar
de carácter institucional a las alternativas de resolución de la cuestión que se han
seleccionado como vía de solución. Es decir, se crean o habilitan las condiciones
concretas para el desarrollo de la política pública: dónde, con quién, con qué recursos,
con qué dispositivos legales, etc.
Constituye la señal concreta del paso del plano discursivo o declamatorio al plano de
la acción y se establece mediante algún instrumento de valor legal o acto administrativo
a partir del cual se determinan las coordenadas para dar comienzo a la fase siguiente.
En esta fase, suele tener cierto protagonismo el Poder Legislativo, ya que genera el
andamiaje legal (leyes) que sostienen el marco jurídico de las políticas públicas. La
institucionalización de una política implica procesos de negociación entre diversos
actores.
Cuarta fase: implementación
Todo proceso de implementación supone que se planifique y movilice un conjunto de
recursos de manera estratégica, donde la permanente toma de decisiones a lo largo del
proceso lo distinguen de una mera “ejecución”.
1. Modelos de implementación de políticas públicas
• Top Down: el énfasis del desarrollo de la política está colocado en la
formulación más que en la implementación.
• Down Top: el énfasis del desarrollo se concentra en la implementación para
luego formular los caminos que van a conducir al escenario proyectado
(formulación).
• Policy networks: las redes de políticas públicas son patrones más o menos
estables de relaciones sociales entre actores interdependientes, que toman
forma en torno a los procesos de las políticas públicas.
El análisis de los procesos políticos desde una perspectiva de redes implica que
el analista se centra en los patrones de relación entre actores, sus
interdependencias y la forma en que esos patrones e interdependencias influyen
en el proceso de las políticas públicas. Los actores que solo participan en la fase
de formulación del proceso se denominan policy making.
• Media fockus: el acento de su formulación e implementación está puesto en
las capacidades y medios comunicacionales como factor central.
2. Niveles de complejidad
a) Diferenciación vertical: refiere a la profundidad (profusión) de la jerarquía
 (línea, escala jerárquica) que involucra la implementación.
Su análisis responde a las preguntas:
• ¿Cuántos niveles jerárquicos hay?
• ¿Cuántos tramos de control existen? Un tramo de control es la cantidad de
subordinados que un administrador puede dirigir en forma eficaz y eficiente. Por
eficacia se entiende el logro de las metas o hacer lo que se tiene que hacer; a
su vez, eficiencia es la optimización de los recursos que permitan hacer bien lo
que se pensó hacer.
• ¿Cómo incide la tecnología?
• ¿Cómo inciden las normas?
• ¿Cómo incide la cultura organizacional?
b) Diferenciación horizontal: está dada por la medida en que distintas partes de
la organización llevan adelante procesos tan distintos entre sí, que esa misma
diferencia justifica la separación en subunidades.
La diferenciación horizontal de una estructura está asociada a la especialización.
Tipos de diferenciación horizontal:
• Por funciones (funcional)
• Por producto
• Por sujetos beneficiarios
• Por zonas de atención
Pueden presentarse también en sus tipos combinados.
c) Diferenciación espacial: definida por la medida en que los miembros y las
subunidades de una organización están dispersas espacialmente en un
determinado territorio.
Tipos de diferenciación especial:
• Alta: instituciones nacionales con dispersión espacial que alcanza el nivel
local y hasta barrial.
• Intermedia: instituciones nacionales con agencias en el nivel provincial.
• Baja: instituciones centrales sin manejo operativo de los efectores de servicios
quedando estos en manos del agente local. Generalmente, la jurisdicción
federal actúa bajo la figura de un consejo federal o similar.
3. Niveles de formalismo
Se configura en la medida en que las principales conductas, responsabilidades y
acciones de los miembros de una organización están sujetas a estandarización,
reglamentación, formalización.
Tipos de formalismo:
• Bajo: corresponde a las áreas de tipo creativo, comunicacional, cultural.
• Intermedio: corresponde a las áreas donde se pautan normas que regulan las
acciones, pero estas contienen un nivel de diseño abierto a diversas variables
coyunturales, como programas sociales, políticas universitarias, sistemas de
capacitación.
• Alto: áreas vinculadas al análisis de riesgo; área de tesorería; controles, etc.
4. Niveles de centralización
Implican la medida en que las decisiones importantes de una organización se
concentran regularmente en uno o en pocos miembros o nivel ejecutivo.
 La centralización o descentralización en las organizaciones no constituye un rasgo
positivo o negativo en sí mismo ni son políticas públicas, sino que es una estrategia
para su organización y administración. La decisión sobre el nivel de centralización de
una organización depende de una serie de elementos a considerar, por ejemplo,
recursos financieros, tecnológicos, humanos, capacidades de gestión, sistema político,
fortalecimiento institucional, capital social, entre otros.
Quinta fase: evaluación y retroalimentación
Evaluar implica ponderar los efectos de determinadas acciones en función de los
objetivos y metas propuestas comprendiendo los fenómenos y variables que operaron a
favor y en contra de los procesos desarrollados mediante elementos de juicio fundados,
aplicados con carácter sistemático.
Si hablamos de evaluar políticas públicas y sus respectivos programas, estamos
realizando, además, un control de gestión, una rendición de cuentas acerca de
determinadas capacidades técnico-políticas de decisores e implementadores políticos y
técnicos. Más claramente: implica mostrar el desempeño y la eficacia de determinados
funcionarios respecto de dar respuesta a problemas públicos.
Quizás allí esté la clave acerca de por qué casi nunca se alcanza esta fase del ciclo.
La evaluación aplicada al ciclo de las políticas públicas puede clasificarse según los
siguientes elementos:
1. Función
1.1. Diagnóstica (o ex ante). Analiza el estado del problema antes de decidir
intervenir.
1.2. Orientadora. Redefine estructuras, funcionamiento y/o conocimientos sobre
una cuestión.
1.3. Predictiva. Anticipa las posibilidades del programa/política. Ej., construcción
de escenarios futuros.
1.4. De satisfacción. Implica la opinión valorativa de los actores involucrados.
2. Finalidad/Propósito
2.1. Formativa: el propósito es producir información que pueda indicar vías de
mejoramiento durante el desarrollo de un programa o una política. La evaluación
formativa pretende ayudar a aquellos involucrados a que encuentren mejores
formas de lograr sus objetivos.
Es una evaluación para el “aprendizaje organizacional” y apunta a propósitos
tales como registrar y documentar la historia de un programa, precisar sus metas
y fortalezas, comprender cómo las intervenciones sociales funcionan en la
práctica, y ayudar a los profesionales a aprender acerca del impacto de su trabajo
y lo que requiere ser mejorado. Se la denomina también como “Evaluación de
bajo impacto”, ya que aportan resultados sin consecuencias directas para las
instituciones o los individuos. La meta consiste en ofrecer a diversos actores del
sistema, información que les permite reflexionar sobre el desempeño.
Se la asocia con una “toma de decisiones blandas”, en el sentido de que sus
resultados aportan retroalimentación sobre la cual se toman decisiones de
mejoramiento, pero estos resultados y decisiones no tienen consecuencias
 directas en la continuidad del programa o de la política. Se realiza a medio
camino del programa o de la política.
2.2. Sumativa: tiene lugar después de la implementación de un programa o una
política, con el propósito de aportar información acerca de la efectividad global de
la intervención, para aquellos que decidirán sobre su certificación, permanencia,
terminación, extensión o adopción en nuevos contextos. La evaluación sumativa
permite a los diseñadores de políticas y financiadores decidir cómo asignar
recursos a los mejores programas.
Se la describe como evaluación para la “toma de decisiones duras”, y la asocia
con la evaluación de alto impacto, cuyos hallazgos son usados para tomar
decisiones importantes, de implicancias decisivas para la organización, afectando
incluso la institucionalidad.
A la evaluación sumativa frecuentemente se la relaciona con la idea de establecer
mecanismos de responsabilidad o rendición de cuentas que proporcionan
información a las partes interesadas sobre la eficiencia en el uso de recursos
públicos, la efectividad de programas y políticas en el cumplimiento de sus metas
y funciones.
La distinción entre evaluación formativa y sumativa se refiere al propósito y
depende de cómo van a ser usados los hallazgos, lo cual, a su vez, depende de
la fase en la que se encuentra un programa o una política.
3. Objeto
3.1. De procesos: el objetivo es averiguar lo que un programa o una política hace
realmente, y si se está implementando de la manera planeada. Documenta y
monitorea factores tales como las estructuras de implementación de políticas y
programas, las cualidades y la cantidad de actividades puestas en práctica, las
condiciones y contextos en los cuales se llevan a cabo, los recursos disponibles,
o las percepciones y experiencias de los participantes. Es decir, realiza un
seguimiento y control verificando la calidad de las acciones en relación con los
objetivos formulados.
3.1.1. Evaluación de procesos como complemento a la evaluación de resultados:
uso complementario a la evaluación de resultados. Enfatiza la importancia de
entender el contexto en el que ocurren los distintos procesos. Responde a la
pregunta acerca de los resultados, ¿de qué son resultado?
3.1.2. Evaluación de proceso como monitoreo de fidelidad: pone énfasis en
valorar la fidelidad o adherencia con la que se está desarrollando la
implementación de un programa o política dado, es decir, de acuerdo a como fue
concebido en la planeación en condiciones óptimas. Se utiliza más como
“apego” a lo diseñado respecto de programas de financiamiento externo.
3.1.3. Evaluación de procesos como monitoreo de implementación: se propone
identificar los cambios y acontecimientos que suceden cuando el programa
opera y contrastarlos con el diseño planificado. Examina cómo los diferentes
actores y sectores interactuaron durante la implementación y valora los
comportamientos esperados: servicios de proveedores, capacidad de liderazgo,
etc.
 1.1.1. Bien pueden desarrollarse como mecanismo de supervisión y control por
parte de agentes externos que quieren verificar si se está cumpliendo (o no) lo
que el programa se propuso y/o dice que está haciendo, y/o para retroalimentar
o reorientar dicha implementación con observaciones, recomendaciones e
indicaciones acerca de cambios identificados, en cuyo, caso la evaluación
cumple un propósito formativo.
3.1.4. Evaluación de procesos, válida por sí misma (“stand-alone”): un enfoque
apreciativo y cualitativo de la evaluación de procesos se centra en comprender
los transcursos de la implementación de un programa/política, con el fin de
revelar las lecciones que ellos encierran, reconociendo el valor que tienen en sí
mismos para retroalimentar la práctica de sus actores o las prácticas de otras
experiencias. No necesariamente se interesan por controlar o valorar la fidelidad
de la implementación, ni se vinculan a evaluaciones de resultados
complementando mediciones cuantitativas de desempeño o logro de objetivos,
sino que exploran cualitativamente e interpretan las lógicas y contradicciones,
los aciertos y desaciertos, las relaciones y los cambios que se desenvuelven en
el curso de la gestión o implementación de un programa/política. Es de carácter
investigativo.
3.2. De resultados. Ponderados en relación con las metas. El objetivo de la
evaluación por resultados es valorar los efectos inmediatos y/o de largo plazo que
tiene un programa o una política, si alcanzó las metas propuestas y si lo hizo con
estándares de calidad aceptables.
4. Grado de participación de evaluadores
4.1. Autoevaluación. Realizada por los mismos implicados.
4.2. Heteroevaluación. La realiza un evaluador sobre otro.
4.3. Coevaluación. Se efectúa de manera conjunta (feedback).
5. Ubicación de evaluadores
5.1. Interna. Quienes participan dentro de la organización.
5.2. Externa. Evaluadores por fuera de la organización.
5.3. Mixta. Evalúan en conjunto desde dentro y fuera de la organización.
6. Momento
6.1. Inicial. Al momento de comenzar con la implementación de la política pública
(no es ex ante ni diagnóstica).
6.2. Procesual. De monitoreo, durante la implementación para verificar
cumplimiento de la matriz operativa.
6.3. Final.
6.3.1. Eficiencia: minimización de los costos totales o costos medios para lograr
el producto.
6.3.2. Eficacia: logro de los objetivos y metas de la política pública, en un
determinado período, con independencia de los costos.
6.3.3. Productos: bienes o servicios tangibles resultantes (intermedios o finales)
de las actividades de la política pública.
6.3.4. Impacto: resultante del conjunto de los efectos provocados por la política
 pública.
6.3.5. Efectos: todo comportamiento o acontecimiento que ha sido influido por
algún aspecto de la política pública.
Análisis de red de efectos
• Efectos buscados: los que efectiva y explícitamente se busca alcanzar.
• Efectos no buscados: los que se producen sin haberlos buscado. Pueden ser
analizados como positivos o negativos.
• Efectos deseados: se enfocan en qué es deseable que ocurra a partir de la
implementación de una política pública.
• Efectos no deseados: aluden a lo que definitivamente no se pretende que
suceda.
• Efectos previstos: anticipan qué cosas pueden llegar a ocurrir a partir de la
implementación de esa política pública.
• Efectos no previstos: son los que no se pudieron prever o anticipar.
7. Enfoque metodológico
7.1. Evaluación cuantitativa. Y sus diferentes técnicas.
7.2. Evaluación cualitativa. Y sus diferentes aproximaciones al objeto.
7.3. Evaluación cuali/cuantitativa. Combina ambos enfoques.
8. Propias de un ámbito específico
Aplicaciones específicas según el campo disciplinario o las o especificidades propias
de una materia, por ejemplo evaluación de aprendizajes, resistencia de un túnel,
idoneidad de un juez, psicodiagnósticos, evaluación de riesgo financiero.
Finalmente, el ciclo se cierra con la retroalimentación del proceso. ¿Qué hacemos con
el producto de los procesos evaluativos? Los insumos que genera el dispositivo
evaluativo conforman el sustento de las decisiones acerca de la continuidad,
reformulación y sucesión o finalización del ciclo de las políticas públicas.
Resumen
Los asuntos públicos conforman un complejo escenario de negociación en el cual
intervienen diversas fuerzas políticas, institucionales, grupos sociales y económicos, en
la medida en que son capaces de influir sobre las autoridades gubernamentales en
procura de imponer sus intereses y necesidades en la definición e implementación de
políticas públicas. Las tomas de decisiones en materia de política pública implican la
articulación entre el Estado y la sociedad, ya que estas, si bien constituyen una
responsabilidad de los gobiernos, son el resultado emergente de la capacidad de pujar
e incidir en su desarrollo por parte de los diferentes sectores o subsistemas sociales
económicos y culturales.
Las sociedades conceden a los gobiernos la potestad de observar, analizar y actuar
frente a los problemas públicos bajo una determinada perspectiva y no desde otras
posibles. Hemos denominado a esta facultad como “mandato interpretativo”.
Así hemos recorrido los tópicos principales referidos al análisis de las elecciones y a
la dimensión que adquieren las formas de elegir en el terreno político desde las teorías
deterministas y las no deterministas.
Para analizar los sistemas político-societales nos hemos basado en la perspectiva
analítica de la teoría de sistemas, interrogándonos acerca de cómo los sistemas
políticos logran persistir y estabilizarse como tales en un contexto signado por la
complejidad y el cambio permanente.
Abordamos la problemática de la decisión política a partir del desarrollo de dos teorías
clásicas que nos explican dos modos de elección vinculados con las decisiones de
gobierno, la teoría de la elección racional –y su revisión como el modelo racional
limitado– y la teoría incremental.
Explicamos por qué los procesos de cambio y transformación social deben liderarse, y
por qué en sociedades de bajo capital social, la acción de los gobiernos y sus políticas
públicas resulta decisiva.
Definimos la importancia de los actores de las políticas públicas y sus niveles de
incidencia en el juego político y la toma de decisiones. De este modo, hemos
desarrollado las ideas de los enfoques monocéntricos y los policéntricos para el análisis
de actores. Nos adentramos también en el modelo organizacional de toma de
decisiones “Tarro de Basura”, para explicar cómo los sistemas anárquicos logran dirimir
sus conflictos.
Luego desplegamos un esquema integral del proceso “problema-intervención-política
pública”, el cual nos servirá para orientar nuestro desarrollo sobre la estructura de ese
proceso y sus elementos. Consideramos dentro de este esbozo los tópicos: problemas
públicos, intervención gubernamental y marcos teóricos, el contexto decisional, los tipos
de decisiones de intervención de modo integrado respecto de los factores del contexto
decisional y los factores de Incidencia; la transformación del problema público en
política pública, la responsabilidad frente a los procesos de políticas públicas, la
importancia del capital social y la construcción de ciudadanía; los procesos de gestión
pública y la praxis, sus técnicas y herramientas de gestión.
Finalmente, nos enfocamos en el desarrollo del ciclo de las políticas públicas
propiamente dicho, abordado mediante una perspectiva procesual-cíclica, cuyo
desarrollo sistémico no solo constituye la herramienta estratégica central de la gestión
pública sino un insumo de aprendizajes, información, ensayo y construcción de
capacidades de gestión.
Preguntas de comprensión de texto
1. ¿Qué pretendemos expresar a través del concepto “mandato interpretativo”?
2. ¿Qué diferencias existen entre las perspectivas analíticas de sistemas de
Easton y Luhmann?
3. ¿Qué rasgos hacen del sistema político un sistema cerrado, autónomo y
autorreferenciado?
4. ¿Qué posiciones desarrollan las perspectivas deterministas y las no
deterministas frente a la toma de decisiones?
5. ¿Cuáles son las características y limitaciones de la teoría de la elección
racional vinculadas al sistema político?
6. ¿Cómo surge y qué aporta y el modelo racional limitado?
7. ¿Qué ha comprobado la teoría de la disonancia cognitiva?
8. ¿Cuáles son las ventajas del modelo incremental y qué crítica puede
formularle?
 9. ¿Qué dos grandes enfoques conoce como categorías para analizar a los
actores de las políticas públicas y sus niveles de influencia en el juego político?
10. ¿Qué significa el concepto “ventana política” en el modelo organizacional de
toma de decisiones “Tarro de Basura”?
11. ¿Por qué decimos que, en términos de intervención, no tiene significatividad la
idea de “bien común” para analizar los problemas públicos?
12. ¿Cómo caracterizaría los problemas dóciles y los problemas perversos?
¿Cuáles de ellos son los de mayor predominancia en la gestión pública?
13. ¿Para qué sirven los marcos teóricos o referenciales en los procesos de toma
de decisión política?
14. ¿Qué diferencias existen entre el contexto decisional y los factores de
incidencia?
15. ¿Qué tipos de decisiones de intervención puede señalar?
16. ¿Quién es el agente responsable de los procesos de políticas públicas?
17. ¿A partir de qué cualidad esencial las sociedades pueden organizarse y
participar de la vida política y sus decisiones?
18. ¿Qué tipos de procesos de gestión puede describir?
19. ¿Para qué sirven las técnicas y herramientas de gestión?
20. ¿Por qué definimos al proceso de las políticas públicas como proceso y
cuáles son sus fases?
21. ¿Qué significa que un asunto o problema “ingrese en la agenda”?
22. ¿Cómo distingue propósitos, objetivos y metas?
23. ¿En qué fase del proceso se pasa del nivel discursivo a un nivel operativo, y
por qué?
24. ¿Por qué distinguimos implementación de ejecución?
25. ¿Por qué decimos que es importante evaluar una política pública, y por qué es
una fase del ciclo que casi nunca se lleva a cabo?
26. ¿Qué hacemos con el producto de los procesos evaluativos?
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61 Para profundizar, ver Waisbrod, L. (2009), “Bases constructivistas para un modelo de intervención y
desarrollo organizacional en la Administración Pública”, en Krieger, Mario (comp.), Estado, políticas y
gestión pública en tiempos del Bicentenario, Capítulo 11, Buenos Aires: Fundación Unión.
62 Ya hemos utilizado el término “satisfactorio” o “satisfacción” como factor que, incluso, se opone a lo
“conveniente”.
Más adelante trataremos el concepto de “satisfactores”, pero si se desea profundizar
en el tema, ver Max-Neef, en la bibliografía.
 Capítulo 4
El desarrollo socioeconómico en la formación y
evolución del Estado Argentino
Lionel Pandolfi
Florencia Gómez
Objetivo general
• Reconocer el rol del Estado en los diferentes procesos históricos de nuestro país
y comprender la complejidad de estos procesos mediante el análisis reflexivo de
las variables políticas, económicas, sociales.
Objetivos específicos
• Analizar los procesos históricos y relacionarlos a fin de comprender la realidad
contemporánea.
• Conocer los principales exponentes del pensamiento social y político argentino,
relacionándolos en su contexto histórico social.
• Argumentar críticamente la toma de posición frente a diferentes explicaciones
históricas.
• Interpretar y reflexionar sobre diferentes tipos de textos, conceptos y técnicas
propias de la asignatura.
• Identificar fuentes bibliográficas/documentales que contengan elementos
vinculados a la temática de la asignatura
• Asumir una actitud responsable y de respeto por el otro.
Introducción
Este capítulo tiene un doble objetivo. Por un lado, brindar al lector una introducción
elemental acerca de los conceptos de Estado y Nación, y los componentes esenciales
que definen un Estado nacional.
Por otro, esbozar un recorrido por los diferentes períodos de nuestra historia
centrando el rol del Estado nacional en esta, y acercando algunas de las problemáticas
socioeconómicas que caracterizaron a dichos períodos.
De esta manera, intentamos dejar abierto el debate y la reflexión sobre procesos y
dinámicas sumamente complejas que exceden los objetivos de este trabajo.
Estado-Nación
Para Carlos Strasser, “El Estado es la organización que impone y/u obtiene
acatamiento de la población valiéndose tanto del poder o la coerción como de la
autoridad o legitimidad para lograr este objetivo”63.
El Estado es el ordenador de la sociedad, un instrumento de dominación política cuyo
objetivo es imponer un determinado tipo de orden en sociedades que debido a la
diversidad de intereses que la componen y que a menudo son incompatibles y
contradictorios tienden a producir choques entre los diferentes intereses, valores y
hábitos y comportamientos.
La Nación es una realidad de orden cultural constituida básicamente por tradiciones,
lengua, vínculos religiosos, hábitos y estilos de vida compartidos y, desde ya, con una
historia común.
La formación del Estado-Nación como proceso de construcción social
Estado y Nación no existen desde siempre sino que son producto de un proceso de
construcción social. Según Oscar Oszlak, “De un proceso en el cual se van definiendo
diferentes planos y componentes que estructuran la vida social organizada. En
conjunto, estos planos conforman un cierto orden cuya especificidad depende de
circunstancias históricas complejas. Elementos tan variados como el desarrollo relativo
de las fuerzas de productivas, los recursos naturales disponibles, el tipo de relaciones
de producción establecidas, la estructura de clases resultante o la inserción de la
sociedad en la trama de relaciones internacionales, contribuyen en diverso grado de su
conformación”64.
Para Oszlak, solo podemos hablar de un Estado nacional cuando un determinado
sistema de dominación social tiene las siguientes propiedades o atributos de estatidad:
1. Capacidad de externalizar su poder, obteniendo reconocimiento como unidad
soberana dentro de un sistema de relaciones interestatales.
2. Capacidad de institucionalizar su autoridad, imponiendo una estructura de
relaciones de poder que garantice el monopolio del poder estatal sobre los medios
organizados de coerción.
3. Capacidad de diferenciar su control a través de la creación de un conjunto
funcionalmente diferenciado de instituciones políticas con reconocida legitimidad para
extraer en forma estable recursos de la sociedad civil, con cierto grado de
profesionalización de sus funcionarios y cierta medida de control centralizado sobre sus
variadas actividades.
4. Capacidad de internalizar una identidad colectiva, mediante la emisión de símbolos
que refuerzan sentimientos de pertenencia y solidaridad social y permiten, en
consecuencia, el control ideológico como mecanismo de dominación65.
Estos atributos no definen cualquier tipo de Estado sino a un Estado-Nación, donde
convergen en su formación dos esferas, la constitución de un sistema de dominación y
de una nación.
El Estado nacional presupone, según Oszlak, también la presencia de condiciones
materiales que posibiliten la expansión e integración del espacio económico (mercado)
y la movilización de agentes sociales en el sentido de Instituir relaciones de producción
e intercambio crecientemente complejas mediante el control y el empleo de recursos de
dominación66.
Para comprender los factores que posibilitaron a partir de 1860 la formación del
Estado argentino, resulta imprescindible examinar las razones del fracaso de los
diversos intentos de organización nacional previstos a esa fecha.
1. Primer período (1810 a 1829). La ruptura con el poder imperial no produjo
automáticamente la emergencia de un Estado nacional
El esquema de dominación que proponía Buenos Aires estaba ligado al
fortalecimiento del circuito económico “Buenos Aires-mercado externo”, concentrado en
el puerto desde fines del siglo XVIII. El predominio centralizado de Buenos Aires
implicaba el control de los recursos obtenidos a través de la Aduana, el fortalecimiento
del circuito “Buenos Aires-mercado externo” y la apertura del resto de las provincias a
las importaciones de los países industrializados. Esto implicaba el fin de las incipientes
economías del interior. Este período puede considerarse como la etapa en la que
Buenos Aires intentó inútilmente imponer un proyecto de organización nacional
fundamentado en el control político y económico sobre el resto de las provincias.
2. Período de 1829 a 1852. Es la etapa teñida por la autoridad y el orden de Juan
Manuel de Rosas
El orden se basaba en el predominio político-económico de Buenos Aires –cuyo
gobierno asumía la representación exterior, y simultáneamente, seguía manejando los
recursos de la Aduana–, asentado sobre una coalición entre Buenos Aires y las
provincias que –funcionando como cuasi Estados dentro de una federación–
conservaban su cuota de autonomía política. También era particular, porque este orden
político no estaba institucionalizado en la figura jurídica de una Constitución sino que
tenía su origen en los pactos y coaliciones de facto entre Rosas y los caudillos
provinciales.
3. Período de 1852 a 1860
La victoria de Urquiza tampoco implicó la inmediata aparición de un Estado nacional.
Al no lograrse la adhesión de Buenos Aires, que se mantuvo separada del resto del
país y siguió manejando los recursos de la Aduana, la Confederación languideció, por
cuanto le faltaron los recursos de Buenos Aires.
4. Período de 1860 en adelante
La batalla de Pavón (1860) –en la que Mitre, líder de las fuerzas porteñas, derrota a
Urquiza– marcó el comienzo del proceso de unificación e institucionalización del Estado
nacional argentino bajo la dirección definitiva de Buenos Aires sobre el interior y el
ideario liberal. El programa aplicado por los presidentes Mitre, Sarmiento y Avellaneda
se caracterizó por organizar un modelo de Estado nacional fuerte, reconocido como
autoridad suprema y legítima.
Como sostiene Oszlak, la penetración del gobierno central en el resto del país se hizo
efectiva a partir de 1860 a través de una serie de mecanismos tanto de carácter
material como de carácter político-ideológico, que harían finalmente viable la
organización nacional67:
• Represivos: que supusieron la creación de una fuerza militar unificada y distribuida
territorialmente con el objetivo de sofocar todo intento de alteración del orden impuesto
por el Estado nacional.
• Cooptativos: que incluyeron el crecimiento del personal civil como militar en el
interior designado por el gobierno nacional y la intervención federal del Poder Ejecutivo
Nacional, que le permitía controlar a su favor la evolución de los asuntos internos
provinciales. Otro mecanismo de cooptación que se suma a los antes señalados
consistía en el otorgamiento o suspensión, por parte del gobierno nacional, de
subsidios a las provincias para captar la adhesión de las burguesías provinciales.
• Materiales: que comprendieron diversas formas de avances del Estado nacional a
través de la localización en el territorio provincial de obras, servicios, etc.
• Ideológicos: que consistieron en la capacidad de difusión y creación de valores,
conocimientos y símbolos reforzadores de sentimientos de nacionalidad que tendían a
legitimar el sistema de dominación establecido y los ideales del liberalismo de fines del
siglo XIX. Este mecanismo ideológico constituyó una herramienta del gobierno nacional
destinada a “argentinizar” a los hijos de inmigrantes, gracias a la difusión de contenidos
y símbolos culturales patrios en las escuelas.
En este proceso de construcción no debemos olvidar la importancia que tuvo la
inserción de la economía argentina en la división del trabajo internacional como país
productor de materias primas para satisfacer la creciente demanda de la Europa
industrializada (especialmente Gran Bretaña) a la Argentina posibilitó la llegada de
grandes capitales extranjeros que invirtieron en avances tecnológicos –ferrocarriles y el
telégrafo– y en frigoríficos, compañías exportadoras, empresas navieras y bancos. Se
conforma entonces una clase dominante, la oligarquía criolla, relacionada con la
tenencia de la tierra y el imperio de turno.
La inserción de la economía argentina en el mercado internacional acentuó el rol de
nuestro país como exportador de alimentos y materias primas e importador de
productos manufacturados. Durante varias décadas, en la estructura económica hubo
escaso desarrollo industrial.
Las exportaciones se centraban en ganado ovino y bovino (predominaron hasta 1880,
aproximadamente) y en cereales. La creciente demanda de estos productos hizo
necesario incorporar una mayor cantidad de tierras al sistema productivo, de modo que
se avanza sobre los territorios controlados por los indios con la “campaña al desierto”
encabezada por el general Roca y otras campañas contra los indígenas del norte del
país.
A finales del siglo XIX, se observa un gran desarrollo de la actividad cerealera en las
provincias de Buenos Aires, Entre Ríos, Santa Fe y Córdoba.
En un primer momento, estas prácticas crecieron alrededor de los centros urbanos y
las vías fluviales de comunicación. Pero el aumento del área cultivada fue posible
gracias a la extensión de las vías férreas, que permitieron extender el cultivo a las
tierras interiores.
El crecimiento cerealero se asoció al nuevo impulso que recibió la ganadería a partir
de la introducción de los frigoríficos instalados por capitales ingleses y
norteamericanos.
En consecuencia, ya en la última década del siglo XIX se observa el claro predominio
de las exportaciones de cereales y de carne vacuna, situación que produce el
desplazamiento de la cría de ganado ovino y bovino a zonas menos productivas. Al
transformarse la región pampeana en una zona productora de carnes y cereales y, por
lo tanto, en las más rica y vinculada con el exterior del país, hubo centralización
ferroviaria y financiera en un punto neurálgico, la ciudad puerto-capital Buenos Aires,
situación que profundizo aún más estas diferencias.
Relación entre agricultura y ganadería
Los grandes terratenientes adoptaron un sistema de arrendamiento de sus tierras, la
modalidad más común de arriendo obligaba a los colonos a producir cereales los dos
primeros años del contrato, y alfalfa durante el tercero. Esto permitió el logro de una
mayor cantidad y calidad del ganado destinado a producir carne para exportar.
A medida que las exportaciones fueron creciendo se produjo una gradual
especificación de la producción; aparecieron las cabañas, dedicadas a la cría de
reproductores de calidad. En este período también nació la separación entre
ganaderos, es decir, los que estaban ubicados lejos de los frigoríficos, que se
dedicaban a criar ganado, e invernadores, dueños cercanos a los frigoríficos, que
poseían las mejores tierras, de modo que se entregaban al engorde final del ganado.
El Estado liberal-conservador (1853-1929)
El triunfo de Buenos Aires sobre el interior marcó el comienzo de un proceso donde el
Estado va a ser visto como la única instancia capaz de movilizar recursos y crear las
condiciones que permitirán superar el desorden y el atraso: “aun cuando las nuevas
oportunidades de desarrollo capitalista movilizaron a los agentes económicos y
produjeron ajustes y desplazamientos en las actividades productivas tradicionales, tal
motivación encontraba límites objetivos. Con mercados muy localizados, población
generalmente escasa, rutas intransitables, anarquía monetaria, inexistencia de un
mercado financiero y vastos territorios bajo control indígena o de caudillos locales, las
iniciativas veían comprometidas sus posibilidades de realización”68.
“Orden y Progreso” es la fórmula encontrada por los sectores dominantes para
resolver estas cuestiones. La consolidación definitiva de un aparato institucional y la
aplicación de políticas de corte liberal en lo económico y conservadoras en lo político,
los idearios de librecambio, civilización y barbarie, se erigieron como condiciones
indiscutibles para el progreso.
En este sentido, el accionar del sector público argentino se dirigió a favorecer el
crecimiento económico a través de las siguientes políticas de Estado:
• “Logro de una alta tasa de crecimiento de la población; fundamentalmente
alentando la inmigración europea.
• Logro de una tasa de crecimiento de stock de capital; principalmente, alentando
la inversión extranjera.
• Mejoramiento de la mano de obra; especialmente, a través de la instrucción
primaria.
• No interferencia, a través de las políticas de ingresos y de gastos públicos, en la
asignación de los recursos del país que respondía a los precios vigentes en los
mercados mundiales”69.
La generación del 80 bajo el lema “Paz y Administración” emprendió la consolidación
de las instituciones del Estado y los grandes emprendimientos de transformación de la
economía y de la sociedad. La paz aludía al fin de los levantamientos de caudillos y de
las luchas con las provincias, condiciones indispensables para lograr el progreso.
Como expresa el profesor Pedro Andrieu, “La generación del 80 debió asumir como
parte fundamental de su rol en el proyecto al que ella misma dio vida, la enorme tarea
de crear un Estado moderno, de concepción profundamente liberal, que tomara a su
cargo el fomento de la educación y de todos los demás aspectos necesarios,
especialmente en el plano de los servicios sociales”70.
 La eliminación de las fronteras interiores terminó de dar a la república el contorno
geográfico con el que hoy se la reconoce en el mapa.
La provisión de bienes públicos para crear el ámbito propicio donde se desarrollasen
las fuerzas del mercado marcó las décadas finales del siglo XIX.
En este sentido, el gasto público se orientó, fundamentalmente, a organizar la
administración-dominación, apropiándose de áreas e intereses que hasta ese momento
pertenecían al ámbito privado. Según Oszlak, “la ampliación del aparato estatal implica
la apropiación y conversión de intereses ‘civiles’ ‘comunes’, en el objetivo de su
actividad, pero revestidos entonces de la legitimidad que le otorga su contraposición a
la sociedad como interés general. Además, este proceso conlleva –como contraparte
material– la apropiación de los recursos que consolidarán las bases de la dominación
de Estado y exteriorizan, en instituciones y decisiones concretas su presencia”71.
En este sentido, debemos recordar la situación no poco traumática desarrollada en el
debate sobre la educación pública. La apropiación por parte del Estado de la potestad
de desarrollar la educación general y fundamentalmente su carácter laico, plasmado en
la sanción de la ley 1420, fue duramente resistida por quien hasta ese entonces
impartía dicha instrucción: la Iglesia católica.
La implementación de la educación laica sumada a la creación del Registro Civil en
1884 –que significó traspasar al ámbito estatal el registro de los nacimientos y
defunciones que desde la época colonial realizaba la Iglesia católica– y la Ley de
Matrimonio Civil de 1888 fueron los detonantes de dicho conflicto.
El Estado adoptó un rol modernizador y portador de un progreso identificado con el
mundo cultural europeo occidental. Se promovió la integración social mediante el
amplio acceso al sistema educativo.
La ley 1420 dictada en 1884 para contribuir a ese fin estableció que la educación
primaria fuera gratuita, obligatoria y laica para los niños comprendidos entre 6 y 14
años.
Uno de sus propósitos era la integración de los hijos de extranjeros, respetando la
diversidad de cultos que profesaban.
La tarea de brindar seguridad a bienes y personas –principio elemental del liberalismo
político– y de unificar el país requería la uniformidad jurídica. Para lograrla se inició el
proceso de codificación que requería el ordenamiento y la elaboración de normas
legales en forma ordenada con el objetivo de normalizar los distintos aspectos de las
relaciones entre los hombres, la sociedad y el Estado. Destacados juristas se abocaron
a la elaboración de distintos códigos: de Comercio, sancionado en 1862; Civil, en 1871;
Penal y Minero, ambos en 1886.
El desarrollo de todas estas políticas públicas necesariamente implicó la mayor
utilización de recursos por parte del sector público.
El mensaje de la ley de presupuesto de 1989 expresa claramente cómo el gasto
público se incrementó en relación al PBI durante todo el período. “Entre 1913 y 1930 el
gasto total del sector público (nación, provincias, municipios y seguridad social) fluctuó
entre un mínimo de alrededor del 8% del PBI y, a fines de la Primera Guerra Mundial y
del 15% del PBI hacia 1930 […] El rol del Estado en la provisión de bienes públicos
puede ejemplificarse con los siguientes datos de la provincia de Buenos Aires: en 1880
funcionaban 237 escuelas oficiales atendidas por 287 maestros, a las que asistían
16.624 alumnos; en 1914 los valores eran: 1682, 4053, y 144.048, respectivamente.
Durante el período no solo se registró la importante variación cuantitativa comentada
sino que también mejoró la calidad de enseñanza; en efecto, la relación maestro-
escuela pasó de 1,63% en 1880 a 2,90% en 1914, y la relación alumno-maestro de
43% en 1880 a 37% en 1914. Del total de la población entre los 6 y los 14 años,
contaba con instrucción parcial o total el 54% en 1909. Los analfabetos por cada 100
habitantes de 14 años o mayores habían disminuido del 77,9% en 1869, al 53,5% en
1895 y al 35% en 1909 […].
Además de la provisión de bienes públicos el Estado tuvo a su disposición
importantes instrumentos para influir en la actividad económica. Por ejemplo, en 1915-
1919 el Banco Nación Argentina (fundado en 1891), representaba el 45% de los activos
de los bancos comerciales del país; el Banco Hipotecario Nacional (fundado en 1886)
daba cuenta del 37% de los préstamos hipotecarios del país: YPF (fundada en 1907)
extrajo el 60% del petróleo crudo en 19251929; además operaba refinerías; el 20% de
la actividad ferroviaria estaba en manos del sector público. En el desarrollo de estas
actividades se siguieron, en general, las practicas de las actividades comerciales”72.
En el plano político, la segunda mitad del siglo XIX consolida un Estado fuertemente
centralista que terminó con las autonomías provinciales a través de la fuerza (con el
ejército nacional) o de la razón (intervenciones federales, amparadas en el art. 6 de la
CN).
Así, se fue asentando un régimen político cesariano, centralizado en la figura de un
sistema presidencial fuerte y de férreo control de las provincias. El gobierno y los
asuntos nacionales se estructuraban de tal forma que servían y satisfacían a un círculo
restringido de intereses y de familias privilegiadas de la oligarquía. Las bondades del
modelo agroexportador solo fueron recogidas por esta clase, de características
claramente conservadoras; el resto de los sectores sociales fueron partícipes
secundarios en la distribución de la renta.
La corrupción enquistada en el Estado, el pensamiento autoritario, el fraude electoral,
la represión de los conflictos sociales y la dependencia del imperio británico fueron
otros denominadores comunes de este proceso.
El sistema político se caracteriza por la constitución de un régimen de partidos de
notables, con fuertes restricciones en la participación, en tanto en las tomas de
decisiones se restringía el acceso a la mayoría. Se trató de un modelo de limitadas
libertades civiles y reducidas libertades políticas.
El proceso de la constitución de una hegemonía gubernamental se basaba en el
control de la sucesión que el presidente saliente ejercía sobre el que lo iba a suceder,
sobre el mecanismo de fraude y control electoral aplicados lisa y llanamente en la
emisión del sufragio.
Esta situación política comienza a modificarse paulatinamente en los últimos años del
siglo XIX y con más impulso en la primera década del siglo XXl, sobre todo a partir de
la implementación de la denominada Ley Sáenz Peña de 1912 que establece el voto
universal, secreto, obligatorio y la confección de un padrón nacional de electores. A
partir de ese momento se encuentran obligados a votar los argentinos nativos o
naturalizados mayores de 18 años.
Esta ley, sumada al surgimiento de la Unión Cívica Radical (1890) y al aporte de ideas
socialistas y anarquistas arribadas con la inmigración, provocaron cambios graduales
en la situación política.
La elección a nivel nacional bajo la Ley Sáenz Peña fue en 1916 y llevó a la
presidencia al Dr. Hipólito Yrigoyen (UCR). Durante sus gobiernos se observan algunos
avances en cuanto a legislación social, pero se mantienen incólumes los principios del
modelo de acumulación imperante.
En síntesis. A partir de 1853, con la sanción de la Constitución Nacional y
fundamentalmente, en 1860 con el triunfo de Buenos Aires en la batalla de Pavón se
conjugaron varios elementos (materiales, represivos, cooptativos e ideológicos) que en
distinta medida contribuyeron al proceso de formación de nuestro Estado nacional y de
un espacio económico (mercado) integrado en la economía internacional como
exportador de alimentos y materias primas e importador de productos manufacturados.
Su estructura económica se caracterizó por el escaso desarrollo industrial.
El Estado adoptó un rol modernizador y portador de un progreso identificado con el
mundo cultural europeo occidental, consolidando un modelo estatal fuertemente
centralista que terminó con las autonomías provinciales.
El sistema político se caracterizó por las fuertes restricciones en la participación. Se
trató de un modelo de limitadas libertades civiles y reducidas libertades políticas.
La crisis del 29: cambio de paradigma estatal (1930-1943)
La crisis mundial desencadenada en 1929 con la caída de la bolsa de Nueva York da
comienzo al período histórico conocido como la Gran Depresión; la parálisis del
comercio internacional desembocó en una profunda recesión económica que marcará a
fuego los años treinta. Conflictos sociales, desocupación, huelgas obreras y crisis
políticas se generalizaron en el escenario internacional.
Nuestro país no estuvo al margen de este proceso y los gobiernos de turno
desarrollaron políticas tendientes a amortiguar el impacto de la crisis internacional. La
difusión de instrumentos de protección y control sobre el comercio tuvieron un fuerte
impacto acumulativo sobre el sector público. El sector público creció; sus instrumentos
se multiplicaron, posicionándolo como actor principal de la actividad económica.
La prioridad del gobierno de turno fue independizar la economía argentina respecto de
los vaivenes de la economía mundial diferenciando los precios relativos internos de los
internacionales con el fin de amortiguar la caída de la economía y asegurar niveles
aceptables de empleo.
En este sentido, se desarrollaron instrumentos de política económica: organismos
regulatorios de las actividades productivas y de comercialización de productos (juntas
reguladoras),
controles de cambio, incremento de impuestos sobre la importación y regulación de
las actividades económicas mediante el Banco Central y el uso del presupuesto
público.
Se comienza el proceso de industrialización por sustitución de importaciones; dicho
proceso consistió en la reconversión de la economía nacional que hasta ese momento
había estado íntimamente ligada a la economía de Gran Bretaña y Europa, ocupando
en la división internacional del trabajo el rol de productor y exportador de materias
primas (lanas, cuero, carnes y cereales) e importador de productos manufacturados de
estos centro industriales.
Dicho esquema funcionó relativamente bien para nuestro país, hasta que la crisis de
1929 derrumbó el sistema de comercio internacional y con ello nuestra economía, la
cual debió sustituir los productos que hasta ese momento se importaban (bienes
suntuosos, insumos industriales, bienes de consumo masivo, etc.) por productos de
fabricación nacional.
El sector público acompañó dicho proceso incrementando el gasto público a través de
programas de inversión pública (construcción de caminos, escuelas, etc.). En ese
sentido, la política económica gubernamental descansó al fomentar la industrialización
por sustitución de importaciones como sector dinámico de la economía, propugnando
de esta manera sostener los niveles de empleo y la estabilidad económica.
La visión de principios de la década, que interpretaba este proceso como una
reacción ante los problemas cíclicos de la economía internacional, pasó a ser
considerada a finales de ella, como la piedra fundamental de una nueva política de
crecimiento a largo plazo.
En 1939, predominaba la idea del desarrollo de la industria nacional, no como
consecuencia del crecimiento sino como su causa.
El monto y valor de las exportaciones dejó de tener la misma relevancia que en el
período anterior. Así también, las condiciones mundiales no tendrían ya la misma
injerencia sobre el país y su política económica.
La política económica de este período debe juzgarse por su preocupación por la
resolución de problemas de corto plazo.
Su objetivo primordial de contrarrestar el impacto negativo de la caída de los precios
internacionales fue alcanzado. Después de disminuir un 14% entre 1929 y 1932, el PBI
real de la Argentina se expandió todos los años hasta 1942.
La planificación de políticas públicas de largo plazo –como se desarrollaron hasta
1930– dio paso a políticas e instrumentos de corto plazo. Las ideas sobre el largo plazo
surgirán nuevamente después de los años cuarenta.
El incremento del gasto público comenzó a crecer más rápido que el PBI. Se crearon
nuevos impuestos y empezó el camino hacia la centralización impositiva del país.
Fueron medidas tomadas con el objetivo de aprovechar al máximo los recursos
tributarios.
Los gobiernos provinciales acompañaron las políticas seguidas por el gobierno
nacional. Se pusieron en marcha importantes planes de obra pública provinciales. Por
otro lado, fueron adquiriendo magnitud los ingresos provinciales provenientes de la
coparticipación federal, aprobada en 1935.
Sin embargo, los relativos buenos resultados obtenidos por la economía argentina en
el período 1930-1943 no deben adjudicarse exclusivamente a las políticas
desarrolladas durante el período. En gran medida, durante los setenta años anteriores
se había construido una economía dotada de capitales, trabajo capacitado y obras de
infraestructura que le permitió, no sin esfuerzo, transformarse e industrializarse con
mejores resultados que los países limítrofes.
En el orden social, la crisis en nuestro país se manifestó fuertemente a principios de la
década: ollas populares, migraciones forzosas, sindicatos desactivados, marcadas
divisiones sociales y miseria.
Debido a los altos niveles de desempleo y la baja calidad de vida, disminuyó la
inmigración de origen europeo y muchos inmigrantes volvieron a su país de origen.
Sin embargo, la situación en los países limítrofes era aun peor, lo que aumentó la
inmigración desde estos hacia la Argentina. La población más castigada por el
desempleo, atraída por la expectativa de trabajo en la industria revitalizada, se
desplazó hacia los centros urbanos, especialmente hacia ciudades de la pampa
húmeda como Buenos Aires, Rosario y Córdoba.
Pero los puestos de trabajo disponibles fueron insuficientes. Así, familias enteras
quedaron hacinadas en pequeñas y muy precarias construcciones baratas, sufriendo
gravísimos problemas de discriminación; surgieron las villas de emergencia, más
comúnmente llamadas “villas miseria”.
La forma como se enfrentó este deterioro social pronunciado descansó en la idea
liberalconservadora de que el crecimiento económico era la única herramienta capaz de
incorporar estos sectores a una mejor calidad de vida.
Las políticas sociales se circunscribieron al asistencialismo provisto por las clases
altas, marcado por el ideario cristiano de la caridad. Las damas de beneficencia son el
ejemplo de esta posición.
Las políticas sociales de carácter inclusivo e integral de los sectores bajos y
mayoritarios de la sociedad van a ser instrumentados una década más tarde.
La irrupción del autoritarismo y la participación restringida
El 6 de septiembre de 1930, el general retirado José Félix Uriburu derrocó al
presidente Hipólito Yrigoyen. Comenzaba una etapa en la historia argentina que se
caracterizaría por la presencia de los militares en el gobierno de la Nación.
La ruptura de las reglas del juego democrático irrumpió en la escena política de
nuestro país. Desde entonces, se repitió trágicamente en varias oportunidades.
La “Década Infame” –como la designó el nacionalista José Luis Torres– se caracterizó
por altos niveles de corrupción, el pensamiento autoritario, el fraude electoral, la
represión de los conflictos sociales y la dependencia del imperio británico.
Los golpes de Estado constituyeron un nuevo modo de restringir la participación
política, pero, a diferencia del fraude electoral, marginaba a la totalidad de los
ciudadanos. Excluir de la toma de decisiones a la población en su conjunto fue
legitimado con el consenso tácito que el golpe alegaba tener.
La alternancia de gobiernos civiles y militares trazará desde entonces un camino
zigzagueante en la evolución del país, con frecuentes cambios de rumbo. Las
divisiones internas en bandos seriamente enfrentados, las tensiones consecuentes y la
desorientación de los sectores moderados se volvieron tan habituales que llegaron a
ser percibidas como lógicas y razonables.
El período 1930-1945 presenció un cambio sustancial en las ideas de política
económica, sus objetivos e instrumentos, y también, de los objetivos que guían al
sector público.
El principio liberal de no injerencia del Estado en el libre juego de oferta y demanda,
que había prevalencido en la etapa 1853-1929, fue remplazado por ideas que
privilegiaban un rol activo del sector público en la protección de la economía local y la
creación de empleo.
Hacia fines del período se evidenciaron los conflictos entre diferentes objetivos
nacionales, que habían quedado ocultos por la idea de que el crecimiento económico
curaría todos los males sociales.
El proceso político, social y económico que se produjo en la Argentina a partir de este
período llevó a diversos investigadores –entre ellos, extranjeros de primer nivel como
Potash (norteamericano), Rouquié (francés), Ferns (inglés), o Díaz Alejandro (cubano-
norteamericano)– a estudiar lo que se dio en llamar “el milagro argentino al revés”. Era
el extraño caso de un país rico, potencialmente muy rico, sin graves problemas étnicos
ni religiosos, con ciudadanos instruidos que se destacaban fuera de las fronteras
nacionales y que, sin embargo, tuvo prolongadas etapas de retroceso y de
estancamiento. Un país que, aparentemente, tuvo todo, menos la fórmula de la
convivencia y el crecimiento.
El Estado peronista
En 1945, finalizó la Segunda Guerra Mundial, y la Argentina dispuso de excepcionales
condiciones para recuperarse. La llegada a la presidencia de Juan Perón es el
comienzo de un período que marcará a fuego la historia argentina.
El Estado adquirió un nuevo y vigoroso papel regulador de la economía: a través del
presupuesto impulsó la demanda mediante la inversión pública y las compras del
Estado; también el Estado en su rol de empresario, creaba empleos y concedía
aumentos de salarios y beneficios sociales que incrementaba el dinero en circulación,
todo lo cual activaba el aparato productivo generando crecimiento económico y
bienestar social.
Antes de asumir Perón, el saliente presidente Farrell promulgó por decreto una serie
de medidas económicas importantes: nacionalización del Banco Central, la garantía de
la Nación para los depósitos bancarios y la reforma de las cartas orgánicas del Banco
de la Nación, Hipotecario Nacional y de Crédito Industrial.
Se crearon el Instituto Nacional de Reaseguros, el IAPI (Instituto Argentino de
Promoción del Intercambio). El Estado pasó a manejar la promoción del agro, la
industria, el crédito, los seguros y el comercio internacional.
El Primer Plan Quinquenal del gobierno (1947-1952) fue aprobado por el Congreso a
fines de 1946. Tenía como objetivos explícitos la justicia social, característica poco
común en un planeamiento, razón por la cual incluía una serie de leyes heterogéneas
que abarcaba por igual aspectos sociales y económicos. Se incorporaron también
objetivos reivindicados por el nacionalismo, como ser, la repatriación de la deuda
externa y la nacionalización de los transportes, las comunicaciones y las áreas del
petróleo, acero y finanzas.
Deuda externa cero
La estrategia de los períodos anteriores al peronismo había originado una importante
deuda pública externa. Como parte del objetivo de lograr mayor autonomía nacional, en
1946 esa deuda fue repatriada, es decir, pagada totalmente antes del vencimiento.
Norberto Galasso dice al respecto: “Como parte de esta política de liberación, entre
1946, 1947 y 1948 se concretaron pagos al exterior por 264.300.000 dólares, en
concepto de repatriación de externa […], con este repatriamiento la deuda queda
cancelada totalmente”73.
“Ciertamente, el camino recorrido desde 1945 por el frente de liberación nacional
resulta insólito y audaz en la historia de endeudamiento argentino al capital extranjero.
La deuda externa desaparece y los servicios de la deuda, por lo tanto aparecen como
‘cero’ en los años 1948, 49 y 5074.
El Plan promocionaba las industrias mediante un sistema de aranceles aduaneros
diferenciales y créditos baratos implementados a través del Banco de Crédito Industrial.
El Estado se hacía cargo de las industrias consideradas estratégicas.
En 1945, se había inaugurado el primer horno siderúrgico en Zapla (Jujuy) y a
instancias del general Manuel Savio se creó la Sociedad Mixta Siderurgia Argentina
(SOMISA), donde el Estado tenía el 80% de las acciones.
Se fundaron las empresas Fabricación Nacional de Envases Textiles, Fabricación
Nacional de Productos Químicos y las Industrias Mecánicas del Estado (IME). En
Córdoba, se abrió la fábrica de aviones –Calquín–; en el segundo Plan, se abrió una de
tractores –El Pampa– y otra de automotores –fabricaron “El Justicialista” y luego “El
Graciela”, autos populares de baja cilindrada con motor de moto–; hasta se llegaron a
construir vagones de ferrocarril.
El Estado fundaba y/o administraba numerosas empresas, como:
• la Dirección Nacional de Industria del Estado (DINIE), formada con las empresas
de capital alemán nacionalizadas;
• la Dirección Nacional de Fabricaciones e investigaciones aeronáuticas del
Estado (DINFIA), con empresas administradas por militares durante la guerra. A
ella se incorporó SOMISA;
• la Empresa de Líneas Marítimas Argentinas (ELMA), abastecida por una
empresa constructora de Astilleros y Fabricaciones Navales del Estado (AFNE);
• la Flota Aérea Mercante Argentina (FAMA), luego Aerolíneas Argentinas, creada
en 1948.
• Ferrocarriles Argentinos, formada a partir de la nacionalización de los
ferrocarriles franceses en 1946 y de los ingleses en 1947;
• la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTel), creada a partir de la
Unión Telefónica, perteneciente a la ITT norteamericana.
• Gas del Estado, y
• Yacimientos Carboníferos Fiscales, que empezó a explotar el yacimiento de Río
Turbio en Santa Cruz.
La política de independencia económica del Estado y de desarrollo de la industria tuvo
el consentimiento de los mandos militares. Se consideró que la nacionalización de los
servicios públicos, la compra de ferrocarriles, teléfonos, gas y navegación fluvial, eran
medidas de interés nacional.
El Estado empresario aparece con una característica nueva: las empresas públicas se
utilizan con fines no comerciales. Se convierten en fuentes de empleo. Las tarifas
públicas se usan para otorgar subsidios al sector privado; los precios y tarifas públicas
fueron utilizados también como instrumentos antiinflacionarios.
 Hacia mediados de la década de los cuarenta, la expansión del mercado interno,
impulsada por la sustitución de importaciones y el fuerte crecimiento del gasto público
pasa a ser el motor de crecimiento.
El sector público expandió notablemente sus gastos en el período 1943-1955. “El
gasto del sector público, incluyendo la inversión de las empresas públicas, creció casi
un 40% en términos del PBI”75.
El primer Plan Quinquenal resultó sumamente exitoso. Se evidenció un marcado
crecimiento del PBI y de los indicadores sociales entre los años 1945 y 1948.
Una nueva actividad del Estado en este período fue la creación de un amplio sector
de seguridad social; la relación activos-pasivos fue, en los inicios, muy favorable al
sistema, que obtuvo grandes excedentes financieros.
El Estado encontró en el sistema bancario otro instrumento para efectuar
redistribuciones de ingresos y riquezas. La financiación de viviendas se realizaba a
través del Banco Hipotecario Nacional, que obtenía sus fondos del Banco Central. Se
intensificó el control de cambio, adquiriendo el Estado una fuerte y amplia actividad
regulatoria.
Puede decirse que las fuentes de financiamiento de la expansión del gasto público se
encuentran en tres vías principales:
1) Utilización de las reservas internacionales que se habían acumulado durante la
guerra y la inmediata posguerra;
2) Superávit del sistema de seguridad social;
3) Consumo de capital público.
En 1949, el período de expansión económica se agotó y comenzó una etapa de
estancamiento: diminuyeron las exportaciones, bajaron las reservas, hubo malas
cosechas, el mercado de trabajo se sobresaturó y disminuyó la demanda de mano de
obra. La inflación se convirtió en un indicador preocupante.
Luego de recambios en su gabinete, Perón decide instrumentar políticas que
promueven el ahorro y la inversión privada y extranjera así como el congelamiento de
precios y salarios.
El programa de estabilización tuvo éxito y, al final de 1952, volvió a promover el
crecimiento lanzando su Segundo Plan Quinquenal.
Difería del primero por su definición de propiedades, que esta vez fueron obtener altos
rendimientos en el sector agropecuario, el área energética y las industrias pesada y
minera, acompañado por un mejoramiento en la infraestructura.
Hacia 1955, el cumplimiento de las metas económicas propuestas estaba lejano, pero
fue en los aspectos políticos del gobierno donde se encontraba el germen de su fin.
El peronismo buscó desde sus inicios eliminar las instituciones y los organismos que
sostenían el antiguo orden liberal. Se ponían las prácticas políticas bajo la tutela de los
poderes Legislativo y Judicial, control gubernamental de la prensa escrita y de la radio,
transformación de la CGT en instrumento del gobierno, supresión de las autonomías
provinciales y universitarias.
Las diferencias con los sectores que el peronismo había de alguna manera
perjudicado o perseguido en su afán transformador se agudizaron notablemente.
En los comienzos de 1955, se respiraba un aire enrarecido y sobrevolaba
nuevamente el fantasma del golpe de Estado.
Las instituciones fueron débiles para enfrentar la crisis, de modo que la suerte de
todos los argentinos estuvo en manos de unos pocos. Pero esta vez, la sombra de
Perón se convertiría durante mucho tiempo en la obsesión de militares y civiles.
Los años sesenta. Un período de transición
Hacia principios de los años sesenta era evidente la necesidad de replantear el
modelo nacido treinta años antes, orientado al mercado interno y basado en la
expansión del gasto público.
“El agotamiento de la etapa inicial de sustitución de importaciones de bienes de
consumo final observado en los primeros años de la década del ’50 pudo ser atenuado
cuando se avanzó en 1959-1961 hacia una etapa más compleja basada en la
sustitución de importaciones de insumos básicos y bienes de capital. Pero en este caso
ya no era suficiente que dicha dinámica de crecimiento fuese acompañada por la
expansión del gasto público con sentido redistributivo a fin de estimular el mercado
interno, comenzó a ser necesario subsidiar la inversión privada no solo a través de
altos aranceles de importación, sino a través de subsidios directos mediante leyes de
desgravaciones impositivas. Este último proceso subsidiador marca el comienzo de una
estrategia que cobra gran intensidad a comienzo de la década del ’80”76.
El profesor Andrieu considera, sobre este período, que el papel del sector público viró
hacia la protección de los grandes capitales nacionales y extranjeros, alejándose de los
objetivos de índole nacional priorizados durante la etapa anterior:
“En este contexto, que intentamos sintetizar, el rol del Estado es de acompañamiento
y apoyo al sector privado, extranjero y nacional.
Se ‘racionaliza’ la Administración Pública para disminuir el gasto corriente,
incrementar la inversión pública, y disminuir el déficit presupuestario; con ello se agrava
la desocupación y se desorganizan sectores íntegros del gobierno.
La inversión pública, por su parte, se orienta casi exclusivamente hacia la
infraestructura económica, con el objeto de posibilitar la absorción de economías
externas por los proyectos industriales extranjeros y nacionales; se olvida la inversión
social, se deterioran gravemente los servicios sociales, y las clases pasivas son
también olvidadas.
Se privatizan empresas públicas y se limita y obstaculiza el crecimiento de las
existentes, con el propósito de controlar su eficiencia y suprimir el déficit [...].
Durante el período peronista se había agotado prácticamente la etapa de las
sustituciones fáciles, de consumo masivo, que en cierta medida habían permitido el
desarrollo de una burguesía mediana y menor, aunque lo esencial del proceso seguía
controlado por el capital monopolista y terrateniente. Al profundizarse el proceso de
sustitución de importaciones alcanzando a los bienes de consumo durable más
complejos y de mercado más restringido, por ejemplo de la industria automotriz y
conexas, y debido a las condiciones de participación del capital monopolista
internacional, que se apodera de los recursos preexistentes y promueve una
redistribución del ingreso a favor de su mercado, entran en crisis las ramas
desarrolladas anteriormente”.
“En definitiva, la consecuencia inmediata de la aplicación de las tesis desarrollistas
muestra avances en la modernización industrial y en la inversión en infraestructura,
pero con la ampliación del rol del capital internacional que se expande en el mercado
interno y se financia de modo creciente con sus recursos, lo que contribuye a extender
el retraso y la deformación del resto de la economía con el consiguiente desperdicio de
fuerzas productivas e incluso su destrucción”77.
El sector público en el período 1970-1983
A comienzos de los años setenta, la transición iniciada en el decenio anterior hacia
una economía abierta y con contención del gasto público entra en crisis.
La profundización de la reducción y la redefinición del papel del sector público surgía
de la evolución de las cuentas fiscales: el déficit fiscal se incrementó del 1,8% del PBI
en 1970 al 5,8% en 1972.
Tan importante o más que ese déficit era el conjunto de presiones acumuladas sobre
el sector público. Las principales:
• “Crisis financiera en el sistema de seguridad social”.
• “Las provincias se encontraban con serias dificultades financieras”.
• “La política salarial de equiparación de remuneraciones entre los distintos
niveles de gobierno representó un aumento significativo de los gastos
provinciales”.
• “Los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) dejaron de ser un instrumento
financiero de ayuda en situaciones de emergencia de aplicación selectiva y de
significación cuantitativa limitada y se convirtieron en un recurso muy importante
para los gobiernos provinciales”.
• “Rehabilitación de empresas privadas... El Estado no realizaba una gestión
activa sino que actuaba vía consolidación de deudas impositivas y previsionales,
condonaba multas y recargos, les efectuaba aportes de capital, les otorgaba
asistencia crediticia de banco oficiales, etc.”.
“La década del setenta pasaba a ser, en consecuencia, un período clave en materia
de opciones de política económica. El país requería señales claras en cuanto a si se
obtuvo o no por la reformulación de un nuevo modelo de crecimiento a largo plazo
basado en la integración económica con el resto del mundo a través de un fuerte
crecimiento en las exportaciones y en un replanteo del papel que tenía que cumplir el
Estado en la actividad económica a fin de hacer efectiva una fuerte contención del
gasto público”78.
En este sentido, el profesor Andrieu analiza cuál es la posición de los grupos
económicos que influenciaron en los gobiernos militares de mediados de los años
setenta en adelante sobre las causas de la crisis y del rol que debía tener el Estado: “El
grupo de economistas que llegó al poder con el golpe militar en 1976 tenía una visión
ideológica y técnica que provenía del liberalismo más ortodoxo. Desde ese punto de
vista, la responsabilidad por el retraso argentino correspondía a los políticos que habían
basado la industrialización sobre la sustitución de importaciones desde mediados de la
década de 1930, con las consecuencias de un proteccionismo ineficiente, que
conllevaba la distorsión de los precios relativos en perjuicio del sector agropecuario.
Además, la existencia de salarios de nivel elevado en relación al débil nivel de
productividad, obtenidos por los sindicatos aparecidos con la industrialización.
Por otra parte, durante el mismo período el Estado se había extendido
considerablemente, lo que significaba un costo insoportable para la sociedad argentina.
A partir de ese diagnóstico, la política económica de largo plazo de Martínez de Hoz
se concentraba en torno a dos grandes aspectos: la apertura de la economía y la
reforma financiera, las que debían conducir a una nueva evaluación de las capacidades
industriales y a la búsqueda de la rentabilidad económica.
Con miras a la implementación de ese plan, en 1976 se adoptó un conjunto de
políticas básicas:
a) la disminución de los salarios reales en un 40% respecto del final del gobierno
anterior;
b) la supresión de los incentivos a las exportaciones agrícolas;
c) un programa de reducción progresiva de los derechos de importación a fin de
abrir la economía y someter a la industria a la competencia externa creciente;
d) el establecimiento del “sinceramiento de precios” por medio de la supresión de
subsidios sociales y fiscales y del crédito a tasas preferenciales a las
exportaciones y a los servicios públicos y sociales;
e) la reforma financiera por la liberación del mercado de cambios y de las tasas
de interés, el ablandamiento de los controles sobre los bancos, el aumento de las
condiciones requeridas a las cooperativas y las instituciones financieras no
bancarias, como así también por el financiamiento del déficit presupuestario
mediante emisiones de bonos del Tesoro;
f) la reducción del sector público a través de la disminución del gasto, el empleo y
la inversión públicos, y la privatización de empresas públicas y privadas bajo
control del estado. Al comienzo, el gobierno militar no dio prioridad a la lucha
contra la inflación, muy probablemente debido a que la idea dominante era que
ella disminuiría automáticamente en función de las reformas encaradas. En 1977,
había bajado a 150% desde el 400% del año anterior. Por otra parte, en 1977 y
1978 hubo buenas cosechas, con lo que mejoró la situación del sector externo. A
ello cabe agregar la entrada de capitales especulativos incentivada por las altas
tasas de interés favorecidas por la ausencia de control del Banco Central. Incluso
se recurría al endeudamiento externo para aprovechar las diferencias en las tasas
de interés.
Cuando a fines de 1978 se encontró que la inflación no continuaba descendiendo, el
gobierno se decidió a hacer uso del único instrumento con que contaba: implementó
aceleradamente un programa de reducción de los derechos de importación y de
establecimiento anticipado de la tasa de cambio, apoyándose en las reservas de
divisas y los excedentes artificiales originados en los movimientos especulativos antes
mencionados. También se fijaron las tarifas de servicios públicos y los salarios”79.
“Como conclusión respecto de este período, es necesario subrayar el carácter
solamente aparente de la contradicción entre un sector público en expansión y la
filosofía ‘privatista’ y liberal. Lo que la experiencia muestra una y otra vez, es que en
este período, como ya había sucedido en los años ’30 bajo gobiernos conservadores
surgidos del fraude electoral, de hecho, lo que interesa a los liberales y sobre todo a
ciertos sectores del empresariado no es realmente el tamaño y la extensión del sector
público, sino y sobretodo la utilización que se hace del mismo.
Es así como por un lado en este período se asistió a la desarticulación de empresas e
instituciones que en el pasado habían intervenido en la comercialización, la
industrialización, el almacenaje, y el transporte de la producción agrícola, respondiendo
a las aspiraciones tradicionales del sector, a cuyo reclamo habían sido creadas en los
años ’30.
El final del gobierno militar, y sobre todo, el final anticipado de sus intentos de política
económica, coincidieron en el tiempo con el estallido de la crisis de la deuda externa,
que comenzó en México y se extendió rápidamente a toda América Latina y otros
países del mundo.
Como se dijo anteriormente, durante este período Argentina había aumentado su
endeudamiento externo en forma exorbitante, sin contrapartida alguna en términos de
aumento de la capacidad de producción, y especialmente de la destinada a la
exportación. Por el contrario, la mayor parte del endeudamiento a favor de la tasa de
cambio excesivamente baja, había financiado la fuga lisa y llana de capitales hacia el
exterior.
En estas condiciones, la crisis golpeó muy fuerte en la Argentina, y eso condicionó
intensamente la acción y las políticas del gobierno democrático que asumió a fines de
1983”80.
Los años ochenta encontraron al sector público nacional navegando hacia una crisis
terminal del modelo de Estado que se había construido durante más de cien años.
La manifestación más visible de la crisis era el desequilibrio de las cuentas fiscales,
cuyos efectos sufrió la población a través de un proceso inflacionario.
Tan grave era la magnitud del gasto, el déficit y el financiamiento necesario –vía
emisión monetaria–, que, a fines de los ochenta, la hiperinflación alcanzó una tasa
anual del 3080% en 1989.
La crisis económica y social devenida en crisis política, con la entrega anticipada del
mandato por parte del Dr. Alfonsín, no dejaba dudas acerca de la necesidad de un
replanteo profundo del papel del Estado en los años noventa.
Por otro lado, no debemos olvidar que durante los años ochenta, la Argentina y los
países latinoamericanos sufrieron las primeras crisis de endeudamiento, y se movieron
en pésimas condiciones internacionales en cuanto a los términos de intercambio de
productos. De esta manera, ese periódo va a ser considerado como década perdida
para los países latinoamericanos.
Estaban dadas las condiciones perfectas para el desembarco neoliberal de la mano
de Carlos Saúl Menem.
Consenso de Washington. Su versión original y posterior revisión
En 1989, el economista John Williamson elaboró un trabajo titulado “El ajuste en
América Latina: ¿Qué se ha hecho?”, que agregó lo expuesto por el Banco Mundial en
su informe sobre el desarrollo de 1991 (Market Friendly Approach). Estos trabajos se
convirtieron en un decálogo de los lineamientos básicos de la política económica que
debían llevar a cabo los países latinoamericanos, según el consenso de opinión de los
organismos multilaterales y también, fundamentalmente, la opinión del gobierno
norteamericano.
De ahí en adelante, el uso del concepto se extendió y se amplió más allá de la
limitada definición original de Williamson, para abarcar el conjunto de reformas y
políticas promovido por “Washington” y cristalizado en las normas de condicionalidad
de los organismos. El uso consagró a estos “mandamientos” con la denominación de
“Consenso de Washington”.

Un poco de historia
Una serie de acontecimientos históricos fueron creando el clima necesario para el
surgimiento del “Consenso de Washington”. Hay que considerarlos para entender el
éxito y el opacamiento de estas ideas fuerza.
En primer lugar, el modelo de “sustitución de importaciones”, tan popular en el ámbito
académico latinoamericano durante los años setenta, originado en las ideas de la
CEPAL y apuntalado desde el Banco Mundial comenzó a recibir numerosas críticas
académicas al promediar ese período.
Con simultaneidad se impone la moda liberal de la mano de los triunfos
conservadores de Margaret Thatcher en Gran Bretaña (1979) y de Ronald Reagan en
los Estados Unidos (1980). Estos hechos abrieron camino a la aparición del paper de
Williamson en 1989.
En marzo de 1989, el secretario del Tesoro de Estados Unidos, Nicholas Brady,
sorprendió a la mayoría de los analistas con el anuncio del plan para intentar solucionar
la crisis de la deuda. Recibió el nombre de “Plan Brady”y en él se manifestaba que la
reducción de la deuda iba a concedérseles solo a los países que aceptaran introducir
reformas económicas fundamentales para disminuir el tamaño del Estado y abrir sus
economías.
A comienzos de los años noventa, en América Latina, Chile y México ya habían
tomado la delantera en cuanto a reforma económica; gran parte de los cambios
estructurales estaban consolidadas o en vía de consolidación. Otros países, como la
Argentina y Brasil, estaban comenzando a implementar las reformas necesarias y
fueron “tierra fértil” para el desarrollo de los postulados del Consenso de Washington.
En septiembre de 1996, siete años después del trabajo original de Williamson, el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) llevó a cabo un seminario sobre
“Pensamiento y Práctica del Desarrollo” y es precisamente en esa reunión donde
reapareció John Williamson, con un nuevo trabajo denominado “la Revisión del
Consenso de Washington” (The Washington Consensus Revisited). En este nuevo
paper, Williamson no se reconoce como el “padre de la criatura”, sino solo el
compilador de las recetas sugeridas en los centros de poder político y académico. Pone
de manifiesto, además, que no fue su intención escribir un “manifiesto neoliberal”, y
tampoco lo es lanzar un nuevo Consenso.
La decadencia del Consenso, versión original, ya entrados los años noventa, puede
ser comprendida al analizar algunos hechos fundamentales que llevaron a ese
desenlace.
En primer lugar, el fortísimo avance económico que lograron varios países asiáticos
sin respetar esas sugerencias de política económica planteadas por el poder de
Washington. El economista del Banco Mundial Joseph Stiglitz fue el ideólogo de un
libro denominado El Milagro del Este Asiático, constituyendo el primer intento
académico de poner en evidencia cómo puede lograrse el “éxito” contrariando al
Consenso de Washington.
El otro hecho importante fue el arribo a la presidencia de los Estados Unidos de Bill
Clinton, en 1992, el primer presidente del partido demócrata luego de doce años
ininterrumpidos de gobiernos republicanos. Nuevos aires comenzaban a sentirse en la
Casa Blanca, en los ámbitos de discusión política de Washington y en los organismos
internacionales.
Precisamente, el mismo Stiglitz ocupó un cargo como miembro del Consejo de
Asesores durante la primera presidencia de Clinton. También la llegada de James
Wolfenson, considerado un banquero progresista, a la presidencia del Banco Mundial,
contribuyó a crear un nuevo ambiente en el cual, la burocracia institucional que rodea a
ese centro de poder político y económico que es Washington, comprendió que debía
amoldarse a los nuevos tiempos corriéndose un poco a la izquierda.
Otro trabajo académico importante sobre la expansión de Corea, llamado “El próximo
Gigante Asiático”, de la economista del MIT, Alice Amsden, también reflejaba el
espectacular crecimiento de la economía coreana a contramarcha de las
recomendaciones del Consenso.
Por último, el tiro final para el mencionado paradigma llegó con el efecto tequila, que
reveló las falencias y lo incompleto de las ideas que prácticamente habían sido
aceptadas en América Latina como modelo infalible para el desarrollo.
Lo viejo, lo nuevo del Consenso de Washington
Los principales tópicos de la revisión de Williamson son los siguientes:
• Aumentar el ahorro, preservando la disciplina fiscal, entre otros instrumentos. El
primer punto del CW era restaurar la disciplina fiscal. La experiencia de México
(1994) llevó al autor a que cambiase de opinión respecto de que la disciplina
fiscal, por sí sola, era suficiente para evitar el colapso. Solo un alto y sostenido
ritmo de inversión, financiando crecientes niveles de ahorro público y privado
permitirá crear los puestos de trabajo necesarios.
• Reorientar el gasto público hacia un bien direccionado gasto social. Este punto
reemplaza al de reducir el gasto público ineficiente. El autor rescata la prioridad
del gasto social y pone a Colombia como ejemplo de país que tendió a mejorar la
distribución del ingreso.
• Reforma tributaria, incorporando la protección del medio ambiente. En la versión
original se enfatizaban la eficiencia recaudatoria y la equidad. Ambos objetivos se
mantienen, pero agrega la necesidad de que se adopten tributos amigables con el
medio ambiente para evitar externalidades sobre altos impuestos a los
combustibles y tributos a la tierra, que penalicen sus usos degradantes.
• Supervisión bancaria. El punto sustituye la convocatoria a la desregulación
financiera.
La nueva prioridad está explicada por las experiencias financieras negativas de
México, la Argentina y Venezuela. Es un ejemplo de las nuevas tareas que debe
asumir el Estado fortalecido en un contexto de liberalización financiera.
 • Una tasa de cambio competitiva. Este punto estaba en la versión original, pero
Williamson comenta que no se le dio demasiada atención. El autor veía más
razones para tener objetivos de tipo de cambio real.
• Liberalización comercial. En la primera versión, este punto apremiaba a la
apertura de la economía mediante una tarifa baja y uniforme. Ahora, propone
adoptar una actitud menos indiscriminada, utilizando el poder de la negociación
internacional y fomentando los bloques comerciales regionales.
• Reforzar la competencia en los mercados. La versión original invocaba la
privatización y desregulación. Expresa Williamson respecto del cambio: “Uno
puede argumentar que reemplazar un monopolio público por un monopolio
privado es como saltar de la sartén al fuego”. Agrega también la desregulación de
los mercados de trabajo.
• Construcción de nuevas instituciones para encarar las nuevas tareas. El foco de
este punto era la reducción del tamaño del Estado. El cambio promueve la
construcción de nuevas instituciones, estatales o mixtas, relativamente pequeñas,
eficientes y descentralizadas, como políticas sociales, supervisión de mercados
de capital y promoción de la productividad en la industria.
• Mejorar la educación, aumentar el gasto en educación y redireccionarlo hacia los
niveles primario y secundario. Aunque estaba incluido en las políticas sociales, su
importancia justifica colocarlo por separado. Este énfasis es fruto de que la
educación pública se ha deteriorado y que en algunos países, el gasto está
sesgado hacia la educación universitaria, que alcanza a unos pocos.
Como se aprecia, el nuevo Consenso trató de extraer lecciones de las experiencias
de reformas y políticas realizadas desde finales de los años ochenta y especialmente
en los noventa.
Debe reconocerse, y sobre todo las clases políticas latinoamericanas, que muchas de
las medidas fueron puestas en práctica y no se obtuvieron los resultados esperados.
Por lo tanto, no deben interpretarse los problemas actuales de nuestras economías,
como la falta de profundización de los lineamientos del Consenso de Washington. La
experiencia acumulada constituye, para América Latina, un ejemplo interesante a tener
en cuenta para entender que no se debe aceptar, como un paradigma cierto y exitoso,
un conjunto de ideas que no pueden ser examinadas a la luz de la realidad de nuestra
región y no soportan la readaptación según las circunstancias locales.
La década de los noventa. Transformación del Estado poscrisis de 2001
El capital es la base del capitalismo, decía Joseph Stiglitz. Si queremos tener una
economía globalizada que funcione bien, los mercados de capital deben funcionar bien,
y un elemento clave de estos es el mercado de deuda. Sin embargo, este elemento no
ha funcionado bien, sobre todo en los países emergentes.
La Argentina, como otros países latinoamericanos, durante los años setenta, pidió
préstamos enormes ya que las tasas de interés eran bajas, o bien negativas (los tipos
de interés real tienen en cuenta la tasa de inflación). A finales de los setenta y
principios de los ochenta, para hacer frente a su inflación, Estados Unidos subió las
tasas de interés en casi un 20%, lo que afectó a los países emergentes que habían
contraído deuda.
 Nuestro país tuvo que hacer frente a su deuda y renegociarla, ya que no hubo
condonación o fue escasa.
Para combatir la inflación, la Argentina vinculó su tipo de cambio al dólar americano.
Si bien la estrategia funcionó y bajó la inflación, no se previeron los riesgos de tener un
tipo de cambio fijo sin posibilidad de ajuste ante una economía global volátil.
A principio de los noventa y ya que no debía cargar al menos por un tiempo con la
deuda, la Argentina experimentó un boom económico. Gracias a la nueva confianza en
la economía, los bancos y otros prestamistas estaban deseosos de otorgar préstamos,
incluso para financiar el consumo.
Este boom del consumo también se sostuvo debido a que el Estado vendió sus
empresas a entidades extranjeras.
En realidad, si alguien reparaba en el balance general del país, se hubiera dado
cuenta de que las cosas empeoraban: la Argentina vendía activos y se endeudaba.
Pero el FMI se centró únicamente en el déficit; contento de que la Argentina se sumaba
al Consenso de Washington no dejaba de alabar las políticas desarrolladas y hasta
llegó a decir, en 1999, que Carlos Menem era el campeón de las virtudes de la nueva
economía.
Además de las políticas de privatizaciones propias de los años noventa, como el ciclo
de Reforma del Estado, el menemismo llevó a cabo otras políticas enmarcadas en el
Consenso de Washington con su correlato en la estructura legal e institucional del país.
La Argentina de esos años fue considerada la mejor alumna de las recomendaciones
neoliberales del Consenso de Washington, que entre sus postulados consagraba la
apertura de la economía a la inversión extranjera y la necesidad del achicamiento del
Estado.
Para poder llevar adelante estas recomendaciones, no solo tuvo que direccionar sus
políticas en ese sentido sino darles un marco normativo acorde con este proceso de
achicamiento del Estado nacional.
Entonces, el debilitamiento institucional del Estado nacional no solo se evidenció con
las privatizaciones (servicios públicos, fondos previsionales), también se plasmó en la
pérdida de competencias, en virtud de una mayor descentralización en las provincias, y
la prórroga de jurisdicción al CIADI y pérdida de “soberanía” con la aprobación de los
TBI en materia internacional, aunque según la Constitución Nacional los tratados
celebrados por nuestra nación no deberían afectar el orden público constitucional (art.
27, CN), y por el principio del ius cogens, los Estados no podían celebrar tratados
contrarios a sí mismos.
Específicamente y, por ejemplo, con relación al Tratado entre la República Argentina y
los Estados Unidos de América sobre la Promoción y Protección Recíproca de
Inversiones de 1991, aprobado por ley 24.124, se establecen restricciones a la
reciprocidad en la promoción y protección de inversiones entre los dos países. El
protocolo adicional al Tratado, aprobado por ley 24.124, establece en su artículo 2 que
los EE.UU. se reservan el derecho a establecer excepciones al principio de trato
nacional en determinados sectores como: la propiedad y gestión de emisoras o de
servicio público de radio y televisión, la propiedad de bienes raíces, la provisión de
servicio público de telefonía, la utilización de terrenos y recursos naturales. Esto
significa que los inversores que provienen de los EE.UU. pueden invertir en esas
áreas/rubros de inversión en territorio argentino con un trato igualitario (trato nacional),
pero un inversor argentino no tiene ese mismo trato en los EE.UU.
Fue fundamental la Reforma Constitucional de 1994, por la que se le dio jerarquía
supralegal a los tratados internacionales, y con esto no nos referimos a los tratados de
DD.HH. incorporados a la Carta Magna sino a los demás tratados entre los cuales se
encuentran los llamados TBI (Tratados Bilaterales de Inversión) con mejor rango que el
de las leyes. Esa Reforma explicitó además que el dominio originario de los recursos
naturales pertenece a las provincias, profundizando la descentralización y consiguiente
achicamiento del Estado-Nación, tal como las propiciadas con la salud y la educación.
Fueron varias las políticas neoliberales llevadas a cabo durante los años noventa, sin
embargo, fueron los efectos sociales (sirva para ejemplo la apertura a las importaciones
y la tan mentada flexibilización laboral que facilitó el incremento en la tasa de
desempleo) los que se menospreciaron al momento de su implementación, los que
sirvieron como detonante para la implosión de 2001.
La crisis toma forma
Sin embargo, la suerte de la Argentina cambió, la crisis financiera del este asiático de
1997 se globalizó en 1998. Como consecuencia, los intereses para los mercados
emergentes se dispararon. Así el servicio de la deuda de la Argentina pasó de 13.000
millones de dólares en 1996 a 27.000 millones de dólares en 2000. Este aumento fue
agravado debido a que el dólar era fuerte, y que el peso argentino vinculado al dólar
estaba continuamente sobrevalorado.
Esta descompensación de tipo de cambio aumentó cuando Brasil, nuestro socio
comercial más importante, devaluó su moneda a causa de la crisis. Fue entonces
cuando la Argentina se vio inundada de importaciones, con un tipo de cambio alto que
hacía que fuera muy difícil vender los productos de nuestro país en el extranjero. Con
menos exportaciones y mayores importaciones, la balanza comercial se deterioró y el
país tuvo que salir a pedir más créditos al exterior.
Junto con la pérdida de competitividad, merced a un tipo de cambio alto, y la
disminución de las importaciones, también bajaban los niveles de empleo con el
consiguiente efecto social.
La Argentina entró entonces en un círculo vicioso en el que el FMI desempeñó un rol
principal. Los tipos de interés subieron y la deuda argentina creció, así como su déficit
fiscal.
Centrándose en el déficit, el FMI exigió una política fiscal y monetaria más severa, con
recorte en el gasto y suba de los tipos de interés. Estas medidas tuvieron el efecto
predecible: descenso de la producción y de los ingresos fiscales.
Pero el FMI también tuvo responsabilidad en otras medidas, animó a la Argentina a
privatizar su seguridad social, lo que supuso una notable reducción de los ingresos del
Estado, más rápida que la disminución de gastos. Si la Argentina no hubiese
privatizado su seguridad social, incluso durante la crisis su déficit habría estado muy
cerca de ser nulo.
El FMI no solo insistió en la privatización de los servicios públicos –el agua, el gas, la
electricidad– que llevó a cabo nuestro país en el marco del Consenso de Washington,
sino que insistió en que una vez privatizados, los precios se vincularan a los de los
Estados Unidos. ¿Qué significó esto? Además de hacer más rentable el negocio por
parte de las empresas extranjeras que adquirieron las compañías privatizadas (pues los
dividendos se los llevaban en dólares), provocó que los ciudadanos argentinos tuvieran
que pagar más por necesidades básicas, reduciendo la competitividad de la Argentina,
lo que generó como consecuencia un aumento del desempleo y, finalmente, redundó
en un amplio malestar social.
Crisis de 2001/2002: lo que no es sostenible no se puede sostener
Los altos tipos de interés en la Argentina y el aumento constante de su deuda no eran
sostenibles, por ello, a fines de 2001 y principios de 2002, la Argentina alcanzó su
punto cúlmine. La Argentina se declaró en cesación de pagos (dejó de pagar lo que
debía) y liberalizó su tipo de cambio. En poco tiempo, el peso perdió un tercio de su
valor. En el caos económico, el paro ascendió hasta un 20% y el PBI bajó un 12%.
Para entonces, la Argentina debía al FMI una importante suma. Se supone que este
organismo ayuda a los países en tiempos de necesidad y no hay duda de que la
Argentina estaba pasando necesidades. El FMI se creó como reconocimiento a las
fallas que podía tener el mercado, pero los acreedores privados suelen reclamar sus
préstamos cuando la economía pasa por una crisis, es decir, justo cuando el gobierno
más necesitaba de capital. El FMI exigió que la Argentina pagase sus deudas, y si el
país sudamericano quería que la institución renovase sus préstamos, debía cumplir con
las recetas del FMI, algo que en gran parte había hecho y por lo cual se encontraba en
esa situación.
En las arduas negociaciones con el FMI, nuestro país apostó fuerte al no aceptar las
recetas del organismo internacional, admitiendo que ningún nuevo préstamo del Fondo
llegaría a Buenos Aires sino que simplemente se quedaría en Washington para pagar lo
que la Argentina le debía, ya que nuestro país se dio cuenta de que si cedía ante el FMI
se hundiría más en la crisis.
La Argentina había suspendido el pago de la deuda con entidades privadas; que
hiciera lo mismo con la deuda que mantenía con el FMI dependía de que el organismo
accediera a ampliar los plazos. Si no lo hacía, tendría que declarar a nuestro país en
cesación de pagos, lo que sería terrible para sus libros.
La Argentina tuvo razón en esto también. Aunque accedió a pagar solo una fracción
de deuda y se negó a aceptar las condiciones que el FMI le imponía, la entidad
crediticia no la declaró en cesación de pagos.
El FMI también apostó fuerte, pues pretendió inspirar a los argentinos el temor a la
bancarrota. Quería que los Estados soberanos pensasen muy bien antes de entrar en
suspensión de pagos, ya que sabía que no existe tribunal capaz de obligar a un Estado
soberano a pagar lo que debe. No era como un deudor privado, caso en el que los
acreedores pueden hacerse de los bienes o de los activos colaterales. Solo el miedo
podría inspirar la devolución de la deuda, de lo contrario, la Argentina no devolvería su
deuda y el mercado de deuda de los países soberanos se agotaría.
Si la Argentina accedía a alguna demanda en particular, el FMI le impondría nuevas
condiciones con la intención de prolongar la agonía y de que la suspensión de pagos
fuera lo más gravosa posible.
Otro camino es posible
Sin aplicar ningún programa del FMI, la Argentina hizo algo que nadie esperaba:
empezó a crecer. Sin las políticas contradictorias características del organismo de
crédito, sin que del país saliera dinero para pagar a sus acreedores y con la ayuda de
una gran devaluación, la Argentina encadenó tres años creciendo al 8% o más. Con la
recuperación del crecimiento, el país logró revertir su déficit fiscal, lo que se hubiera
dificultado si seguía enviando dinero a Washington y aceptando los dictados del FMI.
Cuando logró recuperarse, las dificultades para renegociar su deuda hicieron que
algunos acreedores a quienes se había inducido para adquirir bonos argentinos
debieran vender sus bonos a especuladores que esperarían que la Argentina, al final,
aumentara su oferta de liquidación.
Según Stiglitz, de la historia de la crisis de la Argentina pueden extraerse muchas
lecciones acerca de lo que los países y la comunidad internacional, especialmente el
FMI, deben o no hacer. Demuestra que incluso países que parecen funcionar bien y
que solo contraen deuda moderada pueden acabar en una deuda aplastante por
factores que están más allá de su control y de sus fronteras; demuestra que la ayuda
exterior puede tener un alto precio y que seguir los consejos del FMI no protege a un
país de las crisis ni tampoco de las posteriores críticas del mismo FMI. El Premio Nobel
de Economía avala que la Argentina ha demostrado que hay vida después de una
suspensión de pagos, incluso que un país puede crecer aún más que antes. Pero hay
pocos países tan valientes como la Argentina.
Reflexiones finales
Entre 1976 y 2002 nuestro país sufrió, de diferentes modos, el dominio del
neoliberalismo, en donde los grandes poderes económicos de carácter transnacional,
junto con las oligarquías locales, sometieron al Estado a sus intereses, en desmedro de
las mayorías populares. Una política de destrucción de las instituciones públicas, de
abandono por parte del Estado de sus funciones sociales y económicas, de ajuste,
desindustrialización, especulación financiera, endeudamiento estatal y recesión ahondó
la dependencia del país frente al capital extranjero dictada por el Consenso de
Washington y los planes impuestos por el FMI.
El país se fue descapitalizado, y la nación se desintegraba en los hechos. Alcanza
con recordar el Plan Dornbusch (2002), que proponía que nuestro país fuera una
especie de protectorado bajo el control de tecnócratas extranjeros.
Desde 2002, se abrió una nueva etapa. Aunque no lograron eliminar totalmente las
huellas de ese pasado reciente, los gobiernos de Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y
Cristina Fernández abrieron el camino hacia la afirmación nacional.
Las distintas políticas que se llevaron a cabo desde 2002 significaron una
recuperación del rol del Estado como impulsor y propulsor de las medidas más icónicas
de este período kirchnerista. Estas medidas tuvieron como denominador común una
génesis en el seno de la conducción del Estado nacional y un anclaje y
acompañamiento posterior por las organizaciones del campo popular así como el de la
ciudadanía en general. Significaron también revertir el proceso de achicamiento del
Estado de los noventa y la implementación de políticas económicas anticíclicas que
pusieron al Estado como eje de la transformación argentina, con el aditamento de
haber recuperado una noción de país desde el esquema de recuperación de lo nacional
en materia de recursos financieros, de recursos naturales y en lo simbólico también.
Se rompió la lógica del modelo neoliberal, y se comenzó a caminar por la senda de
una política nacional. Respecto de la deuda externa, se verifica una política de
desendeudamiento que reconoce dos hechos significativos: el canje de deuda que
logró una quita histórica cercana al 70% y el pago al FMI, pusieron fin a sus
condicionamientos y monitoreo constante.
La producción vuelve a estar en el centro de la actividad económica. Se busca
orientar la banca hacia la función de brindar créditos para la reactivación industrial.
Sin lugar a dudas, la estatización de las AFJP modificó el esquema del sector
financiero poniendo al Estado al frente de las decisiones sobre esos recursos y dejando
de lado el escaso control sobre los fondos previsionales y el mero objetivo de lucro de
los administradores de esos fondos. Esto permitió recuperar una gran masa del ahorro
argentino para volcarlo al desarrollo nacional a través de la inversión en obra pública y
financiamiento de iniciativas productivas con el fin de equilibrar el desarrollo territorial
del país y garantizar el mayor valor agregado en origen como generador de empleo.
La inversión en obra pública constituyó una de las principales políticas anticíclicas
permitiendo un crecimiento del 7% en la construcción. Se batieron récords en materia
de construcción, de producción de cemento, de producción de ladrillos y, por ende,
también de trabajadores asalariados en el rubro.
Sin embargo, la no vigencia de la Ley de Entidades Financieras de 1977 y la renta
financiera, que aún no fue objeto de gravamen constituyen una asignatura pendiente
que es necesario abordar para que el viejo modelo neoliberal sea enterrado.
Se discuten salarios en paritarias luego de muchos años y comienza a cuestionarse
aquella falsa idea de que el salario es la raíz de la inflación. Se nacionalizaron
empresas estratégicas (Correo, Aguas, Aerolíneas, Fabricaciones de aviones en
Córdoba, AFJP) y el Estado vuelve a asumir un rol protagónico, sobre todo en la más
reciente expropiación de una de las empresas privatizadas tardíamente y sin una
justificación válida, ya que no era deficitaria en sí misma: YPF (Yacimientos Petrolíferos
Fiscales). Esta compañía resulta fundamental en la conformación de la Argentina en un
contexto internacional de crecimiento demográfico y aumento de la demanda
energética.
Durante la Cumbre en Mar del Plata se destierra la amenaza imperialista del ALCA
abandonándose las llamadas “relaciones carnales” con los Estados Unidos y se retoma
la senda de una política de integración latinoamericana.
A su vez, es importante recalcar la política de derechos humanos del gobierno, por
ejemplo, la anulación de las leyes de la impunidad y el avance de los juicios de lesa
humanidad a represores.
Durante el año 2008, el conflicto por la Resolución 125, que establecía las retenciones
móviles a las commodities de acuerdo con el precio internacional, fue de hecho una
disputa alrededor de la Renta Agraria diferencial que, como vimos, es una problemática
que atraviesa la historia argentina en particular, de una manera muy profunda. En
cuanto a políticas vinculadas con el agro, fueron objeto de aprobación a fines de 2011,
iniciativas legislativas como la Ley de Tierras 26.737, que pone límite a la
extranjerización de la tierra y resguarda los recursos naturales como expresión de la
soberanía territorial, y la aprobación del Estatuto del Peón Rural a través de la ley
26.727 para resguardo de los derechos de los trabajadores rurales, especialmente
aquellos trabajadores estacionales (golondrinas) que fueron víctimas de sometimiento a
condiciones de servidumbre y esclavitud por sus patrones.
Durante el último semestre de 2009, tres nuevas medidas buscaron profundizar el
rumbo pese a la derrota electoral del 28 de junio de 2009: la Asignación Universal por
Hijo, el Programa Argentina Trabaja y la sanción de la Ley de Servicios de
Comunicación Audiovisual que significó poner blanco sobre negro en el poder de los
medios de comunicación, en la instalación de un tema en la opinión pública y la manera
como lo instala.
La Asignación Universal por Hijo como medida política heterodoxa significó apoyar el
crecimiento interno a través del aumento del consumo, disminuir los índices de pobreza
e indigencia que, al comienzo del período, superaban ampliamente los actuales. La
Asignación Universal por Hijo y la inversión de la ANSeS en materia de jubilaciones y
pensiones no contributivas representan el 10% del Producto Bruto Interno argentino.
Inversión social que, como toda inversión social, finalmente tiene un fuerte impacto en
la economía y en el crecimiento de la actividad.
La industria fue el sector que más creció, lo que cobra importancia en una Argentina
que hacía algunos años o algunos siglos era solamente productora de materias primas.
Nuestro país ha verificado un proceso de reindustrialización que ha colocado las
manufacturas de origen industrial en la porción más importante de las exportaciones,
superando a las de manufactura de origen agropecuario, superando a los productos
primarios y superando por supuesto, a combustibles y energía. El efecto directo de la
industria fue de 25 puntos porcentuales en el crecimiento desde 2003 hasta 2010,
efecto directo del 12,3 e indirecto del 12,4.
Sobre una base elaborada por el Fondo Monetario Internacional, el PBI del país en
paridad de poder adquisitivo fue de los primeros 25 puestos en todo el ranking mundial.
Si bien algunos mencionan que este crecimiento fue efecto del viento de cola, ya que
los términos de intercambio han mejorado sustancialmente en los países emergentes y
también en los países de la región. Cabe destacar que, por ejemplo, Venezuela, Chile,
Bolivia, Perú y Colombia tuvieron una magnitud de aumento que cuadruplicaron sus
términos de intercambio mientras que la Argentina solamente lo duplicó en el 42%. La
variación acumulada en los términos de intercambio fue para Venezuela en un 195;
para Chile en un 119; para Bolivia en un 82; para Perú, 61; Colombia, 54; la Argentina,
42; Brasil, 38. El promedio de la región: 37.
Esto fue posible debido a que se cuadruplicaron los precios de commodities de
minerales y petróleo que producen estos países, en tanto que nuestras commodities
solamente se duplicaron, con lo cual el crecimiento de la Argentina no se explica
únicamente a través de condiciones macroeconómicas en las economías emergentes
sino a partir de un modelo de desarrollo que ha hecho del mercado interno, del
consumo popular y de la distribución del ingreso sus lineamientos principales que han
permitido a la Argentina crecer en la forma como lo ha hecho.
El Premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz, en reciente visita a nuestro país y a
nuestra Facultad de Ciencias Económicas, ponderó la decisión de impulsar políticas de
retenciones a las exportaciones, y elogió el proceso de desendeudamiento que permitió
reducir la dependencia de los acreedores externos: “Argentina supo redistribuir
beneficios de exportadores y utilizarlos para el bienestar de los más perjudicados por la
crisis del 2001”, indicó Stiglitz en la Conferencia Internacional sobre la Crisis de la
Deuda Mundial que se realizó en la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA.
La Argentina enfrentó dos problemas difíciles: la reestructuración de la deuda y el
ajuste del tipo de cambio. El economista calificó como un logro el éxito total obtenido
gracias a la forma con que se manejó la situación.
En tal sentido, el manejo de una reestructuración de deuda no es algo fácil. No
tenemos un marco al cual sujetarnos, ya que cada préstamo es un contrato y si pasa
algo, la culpa es de ambos, aunque los prestamistas se protegen del riesgo, aun
previendo el escenario de la cesación de pagos.
Queda, entonces, el desafío para la Argentina, que es continuar creciendo pero
garantizando la sustentabilidad social, económica y ambiental con eje en la inclusión
social y en el resguardo de los intereses nacionales tantas veces olvidados.
Preguntas de comprensión de texto
1. ¿Cuáles son las principales características del modelo agroexportador?
2. ¿Qué se entiende por Estado-Nación?
3. ¿Qué se entiende por la formación del Estado-Nación como proceso de
construcción social?
4. ¿Cuáles son los atributos de estatidad que define Ozslak?
5. ¿Qué instrumentos de intervención del Estado hubo en la economía durante los
años treinta? Enumérelos y explíquelos.
6. ¿Qué herramientas utilizó el Estado para paliar los efectos de la crisis de los
años treinta?
7. ¿Qué tres características del Primer Plan Quinquenal puede distinguir y
desarrollar?
8. ¿Qué características le imprime el profesor Andrieu al sector público en los
años sesenta?
9. ¿Por qué fueron importante las medidas que tomó nuestro país luego de 2002
en relación con la deuda externa?
10. ¿Cuál es la visión de Stiglitz sobre la salida argentina de la crisis de 2001?
Bibliografía
Andrieu, P. (1999), Modernización y reforma del Estado nacional argentino, La Plata:
Universidad Nacional de La Plata.
Cafiero, A. (1981), “El programa económico de Martínez de Hoz”, en El juicio de
residencia a Martínez de Hoz, El Cid.
CEPAL (1971), Distribución del ingreso en América Latina, Santiago de Chile.
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Buenos Aires: Eudeba. Díaz, Alejandro C. (1970), Essays on the Economic History of
the Argentine Republic, New Haven: Yale Univ. Press. Ferrer, A. (1963), La economía
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Oszlak, O. (2004), La formación del Estado argentino. Orden, progreso y organización
nacional, Ariel Historia. Oszlak, O. (1982), “Reflexiones sobre la formación del Estado y
la construcción de la sociedad argentina”, en Desarrollo Económico, XXI, 84, Buenos
Aires, enero-marzo.
Stigliz, J. E. (2002), El malestar de la globalización, Santillana. Strasser, C. (1986),
Teoría del Estado, Buenos Aires: Abeledo Perrot.

63 Cf. Strasser, Carlos (1986), Teoría del Estado. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, pp. 20-25.
64 Oszlak, Oscar (2004), La formación del Estado argentino. Orden, progreso y organización nacional.
Ariel Historia, p. 15.
65 Oszlak, op. cit. en nota 2, pp. 16-17.
66 Oszlak, op. cit. en nota 2, p. 18.
67 Oszlak, Oscar (1982), “Reflexiones sobre la formación del Estado y la construcción de la sociedad
argentina”, en Desarrollo Económico, XXI. 84, Buenos Aires, enero-marzo, p. 532.
68 Oszlak, op. cit. en nota 2, p. 27.
69 Mensaje del proyecto de ley de presupuesto para 1989, p. 232.
70 Andrieu, Pedro (1999), Modernización y reforma del Estado nacional argentino. La Plata:
Universidad Nacional de La Plata, p. 33.
71 Oszlak, op. cit. en nota 2, p. 21.
72 Mensaje del proyecto de ley de presupuesto para 1989, pp. 232-233.
73 Galasso, Norberto (2002), De la Banca Baring al FMI. Historia de la deuda externa argentina.
Buenos Aires: Colihue, p. 171.
74 Galasso, op. cit. en nota 11, pp. 173.
75 Mensaje del proyecto de ley de presupuesto para 1989, p. 235.
76 Mensaje del proyecto de ley de presupuesto para 1989, p. 240.
77 Andrieu, op. cit. en nota 8, p. 39.
78 Mensaje del proyecto de ley de presupuesto para 1989, pp. 243-244.Andrieu, op. cit. en nota 8, p.
39.
79 Andrieu, op. cit. en nota 8, p. 45.
80 Andrieu, op. cit. en nota 8, p. 47.
 Capítulo 5
La reforma del Estado y de la Administración
Pública. Una revisión sobre políticas, instrumentos y
enfoques
José A. Bonifacio
Objetivos de aprendizaje
• Facilitar la comprensión de las transformaciones producidas por las reformas del
Estado y de la administración pública desde una perspectiva de políticas públicas.
• Analizar los ciclos característicos de las reformas del Estado de los últimos
treinta años.
• Identificar las categorías más relevantes de los procesos de reforma
administrativa y de la gestión pública.
• Apreciar las características de los instrumentos utilizados para transformar
algunas dimensiones de la esfera pública estatal en distintos procesos de
reforma.
• Analizar los aportes y significados de enfoques conceptuales asociados a
diferentes experiencias de reforma.
1. La reforma del Estado y de la Administración Pública
El objetivo de este capítulo es brindar elementos que contribuyan a la comprensión de
los procesos de reforma del Estado y de la Administración Pública que en las tres
últimas décadas tuvieron lugar en casi todos los países del mundo. En general, ellos
fueron consecuencia de situaciones de crisis importantes que exigieron respuesta a
gobiernos, parlamentos y partidos políticos y contaron con la actuación protagónica de
organismos internacionales, empresas y actores significativos de la sociedad civil y de
la economía; unos adoptaron decisiones de política, otros las apoyaron o resistieron,
casi todos comprendían que los resultados de las intervenciones modelarían el futuro
de la sociedad, de los grupos y de los intereses representados.
Para avanzar sobre ese objetivo se expone una visión sobre los acontecimientos
pasados y en curso, para que su valoración permita identificar elementos de mejora en
las políticas futuras, dado que las crisis y los desafíos planteados todavía no han sido
superados. La complejidad y diversidad de la empresa no puede sino esbozarse en la
presente exposición, puesto que los procesos aludidos se desplegaron por décadas en
un gran número de países y miles de gobiernos desde la escala regional y nacional
hasta la local, con independencia de la singularidad histórica, cultural e institucional de
cada uno.
La estrategia de aproximación escogida para enfrentar esta realidad compleja es
limitar el análisis a los procesos que han tenido lugar en gobiernos nacionales de
América Latina, poniendo el énfasis en algunas categorías para organizar el tratamiento
del tema. El presente capítulo dará cuenta de las políticas mediante las cuales se
realizaron reformas, caracterizará algunos de los instrumentos destacados y
representativos que fueron utilizados en su realización y, finalmente, presentará los
principales enfoques analíticos que tuvieron incidencia en la formulación de
diagnósticos y en la formulación de políticas.
Cabe destacar que existen rasgos comunes que contribuyen para comprender, dentro
de la diversidad y complejidad de las reformas, las dimensiones y las tendencias
principales. La globalización, la existencia de actores y actividades supranacionales, la
fluidez y velocidad con que circula la información, las influencias y las experiencias que
se diseminan y promueven permiten reconocer conceptos, categorías, visiones,
diagnósticos y tratamientos que se reiteran o asemejan. Esta suerte de homogeneidad
no significa que hayan sido reformas exitosas o, si lo fueron, que contengan fórmulas
imitables de éxito en condiciones de garantizar resultados predecibles: en la estructura
íntima de cada proceso existen condiciones culturales, económicas, sociales y políticas
que las hicieron viables en los países emprendedores y que no están presentes en los
que las replican. Es indispensable ejercitar un juicio crítico que identifique la
particularidad de cada situación y contexto y proceda cuidadosamente en la
ponderación y adaptación de experiencias o perspectivas de otras realidades estatales.
Considerando la condición democrática del Estado
Los procesos de reforma del Estado y de la administración pública han ocupado un
espacio importante en la agenda de los países latinoamericanos desde los años
ochenta, en coincidencia con la extensión de la democracia en la región. Entendida la
democracia como el régimen político en el cual el gobierno emerge de la libre elección
popular, para muchos pueblos esto constituye, en términos históricos, una ganancia
relativamente reciente. En el caso particular de América Latina, la consolidación de los
Estados nacionales después de las luchas por la independencia siguió derroteros
esquivos en la búsqueda de consolidación del régimen democrático, asaltado de
manera reiterada por golpes de Estado, gobiernos autoritarios y dictaduras feroces. La
integridad propia de la institucionalidad democrática continúa siendo desafiada en
Latinoamérica hasta la actualidad, no obstante la reconocible tendencia hacia una
concreción más robusta81.
Pero también debe reconocerse que, así como se ha asegurado crecientemente la
democracia política, con partidos, elecciones e instituciones representativas de la
voluntad popular para establecer gobiernos, la democracia social es un sustancial bien
público que le viene en rezago: tenemos ciudadanos políticos, que pueden elegir y ser
elegidos (el cómo, la democracia formal), pero se encuentra en tránsito el
aseguramiento de lo sustancial de la democracia (el qué), consistente en una mayor
igualdad en las condiciones de vida de la población, que el gobierno se ejerza para el
pueblo (Bobbio [2008], pp. 450s).
Para O’Donnell se puede hablar de un Estado de y para la democracia cuando
“[…]además de sancionar y respaldar los derechos de ciudadanía política implicados
por un régimen democrático, por medio de su sistema legal y sus instituciones sanciona
y respalda una amplia gama de derechos emergentes de la ciudadanía civil, social y
cultural de todos sus habitantes” ([2008], p. 31).
La democracia ha sido a su vez motor para que otras transformaciones se produzcan
en la esfera pública, resultando inevitable que el aparato organizativo del Estado y sus
formas de gestión se adapten a los requerimientos que surgen en el proceso de
cambio. La extensión de los rasgos característicos de la democracia encuentran en la
igualdad la piedra de toque que desafía las injusticias derivadas de la distribución
inequitativa de la riqueza material de la que dispone una sociedad, y que también se
manifiesta en las dificultades para acceder a bienes y servicios públicos, originadas en
distintas exclusiones que un Estado democrático no puede postergar en la agenda de
prioridades a ser satisfechas. En esa dirección, el Estado, gobierno y administración,
debe procurar la creación de sumas crecientes de valor público que permitan
materializar el bienestar para la mayoría de la población o, en palabras de MacPherson:
“[…] proveer las condiciones para el pleno y libre desarrollo de las capacidades
humanas esenciales de todos los miembros de la sociedad”82.
Desarrollando capacidades para crear valor público
Alcanzar los objetivos de una democracia social, demanda del gobierno democrático
crear más valor público, y damos por sentado que las reformas estatales que se
propusieron modelar un Estado mínimo (downsizing) en la expectativa de superar la
crisis fiscal por esta vía, no aseguraron de ningún modo la creación de mayores cuotas
de bienestar para la sociedad. Se puede sostener que esta es una importante razón en
la deslegitimación de esas políticas de reforma y de los enfoques en que se
sustentaron, que reducían la explicación de la crisis a efectos distorsivos de la
intervención estatal en los mercados.
Moore ([2006], pp. 37-38) distingue diferentes concepciones de lo que es valor
público. Para la economía utilitarista o de bienestar es la suma de satisfacciones
individuales que puede producir una política gubernamental (el mayor bien para el
mayor número) con intervención del mercado, al que se le asigna una buena capacidad
de organización de los recursos de la sociedad para lograr objetivos sociales. Una
segunda concepción considera valor público aquello que cualquier gobierno
debidamente constituido y actuando como agente de sus ciudadanos, declara como
propósito importante de ser logrado utilizando las propiedades y el poder del gobierno,
siendo el colectivo social el que a través de algún proceso político se transforma en el
árbitro de un valor (no los individuos aisladamente). En una tercera concepción, entre
las dos anteriores, la comunidad política designa al gobierno para que le ayude a
conseguir colectivamente un bien para su beneficio individual, que no puede lograrse
en el mercado competitivo83.
En todos los casos, queda en evidencia la necesidad de capacidades estatales, en el
propio gobierno y en la administración pública, para asegurar la producción de valor
público. Estas capacidades pueden ser entendidas como “[…]la habilidad por parte de
las agencias estatales para realizar tareas con efectividad, eficiencia y sustentabilidad”
(Hilderbrand & Grindle [1994], p. 10).
Hilderbrand y Grindle84 identifican diferentes dimensiones en esas capacidades,
relacionadas con distintas funciones que debe ejercer el Estado: institucionales,
técnicas, administrativas y políticas. La capacidad institucional da cuenta de la
competencia del Estado para fijar y garantizar el cumplimiento efectivo del amplio
espectro de reglas que rigen el conjunto de interacciones políticas y económicas. La
capacidad técnica da cuenta de la habilidad para el análisis y gestión de las políticas
públicas. La capacidad administrativa hace posible disponer de competencia para
implementar la provisión de bienes y servicios por el Estado. Finalmente la capacidad
política expresa la existencia de una habilidad estatal para procesar las demandas
provenientes de la sociedad.
Es evidente que una parte significativa de las políticas de reforma del Estado y su
administración, así como muchos instrumentos particulares de esas políticas, se
proponen el desarrollo de capacidades como las mencionadas con el objetivo de
producir mayor valor público. Según Cohen ([1993], p. 26), la creación de capacidades
del sector público busca fortalecer los recursos humanos (directivos, profesionales y
técnicos), en determinadas instituciones que pueden realizar tareas de planificación,
formulación de políticas y la implementación en todo el gobierno de cualquier tema
prioritario.
Los objetivos de las reformas, los instrumentos de los cuales se valieron y los
resultados conseguidos aportan elementos para comprobar el efecto sobre la
producción de capacidades estatales y el impacto sobre la producción de valor público.
2. Políticas, instrumentos y enfoques
Las políticas públicas pueden ser entendidas como un conjunto de objetivos,
decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que
en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritario
(Tamayo Sáez [1997], p. 281). Las políticas públicas se refieren a “qué hacen los
gobiernos, por qué lo hacen, y cuál es su efecto”85.
Las políticas de reforma del Estado implican tomar decisiones sobre el rol del Estado
en la sociedad. Afectan la dimensión estructural del aparato estatal en tanto que puede
determinar la incorporación o desincorporación de una actividad en la esfera de
intervención estatal, la pasa a regular o deja de hacerlo, toma bajo su responsabilidad
la producción de un nuevo bien o servicio o deja librada su provisión a actores no
estatales, amplía o reduce el grado de intervención estatal en los asuntos públicos. Las
políticas de reforma del Estado revisan la asignación de roles y responsabilidades e
implican, directa o indirectamente, al sector privado o al tercer sector en asuntos
públicos, ya sean tradicionales o nuevos.
Pero también las políticas de reforma pueden tener objetivos más orientados a
modificar
la forma en que el gobierno y la administración pública hacen las cosas, para hacerlo
mejor, para lograr eficacia, eficiencia y economía, para asegurar los resultados de la
intervención pública, para hacerla más escrutable, transparente, participativa,
comprensible, simplificada. En estos casos, tenemos políticas de reforma administrativa
o de la gestión pública que, por sí mismas, no tienen ni el propósito ni la capacidad de
cambiar el rol del Estado sino la organización y los sistemas de trabajo de su aparato
administrativo.
Estas políticas de reforma no son neutrales –ninguna política es neutral– aunque
muchas veces se sobredimensionen sus componentes técnicos. Cuando está
explícitamente formulada una política de reforma administrativa, e incluso cuando no,
implica –además de los momentos de formulación– la implantación de
transformaciones tanto institucionales como transversales en la administración pública
–inscriptas en una política de reforma estatal o no–, orientadas a incidir positivamente
sobre los niveles de desempeño y operando con recursos instrumentales.
Tanto las políticas de reforma estatal como administrativa comprometen el interés
público, y de los gobiernos democráticos se espera que promuevan crear condiciones
para elevar la producción de valor público.
No es irrelevante pretender que las políticas de reforma tengan un nivel de
explicitación significativo, que estén formalmente enunciadas y que tengan un principio
de ejecución que pone en juego la asignación de recursos humanos y financieros. Se
podría argumentar que existen políticas implícitas, que la decisión de no intervenir en
un asunto que toma estado público es una política. Aun aceptando esta posibilidad, nos
ocuparemos de las primeras.
Las políticas recurren a instrumentos para lograr los objetivos que se proponen, los
cuales son previstos en el momento de formulación de la política y son decisivos en el
momento de la implantación. Los instrumentos son medios para lograr los objetivos de
la política, y pueden ser evaluados en cuanto a su eficacia técnica. La política fija el
objetivo, asume el juicio de determinar lo que es valioso para procurarlo y escoge los
instrumentos según la eficacia que les asigna para conseguir el objetivo. En este plano
es donde resulta importante disponer de capacidades técnicas y administrativas, pero
también institucionales, debido a que por medio de los instrumentos se introducen
reglas de juego cuyo efectivo cumplimiento debe ser garantizado.
La privatización, la descentralización, la desregulación, el gobierno electrónico, la
gestión para resultados, la calidad son ejemplos de instrumentos de políticas de
reforma. También cabe advertir que los instrumentos no son neutrales, porque son
medios que contribuyen a afianzar la instalación de una política pública cuyo propósito
es cambiar el estado de cosas vigente.
Ahora bien, tanto las políticas como los instrumentos abrevan en enfoques y teorías,
porque la decisión y su instrumentación pueden respaldarse en una argumentación
explicativa o descriptiva de la realidad, en la expectativa de que las acciones
emprendidas producen unos resultados que se espera conseguir. Teorías y enfoques
analíticos intervienen en la conceptualización de las reformas, en la percepción que se
tiene sobre la realidad que se va a transformar. En ellos se identifican y asumen los
conceptos relevantes, desplegados en variables con plausible capacidad explicativa de
resultados influenciados, condicionados o determinados, y se proyecta la expectativa
de que operando sobre las primeras se conseguirá modificar el estatus de las
segundas.
Nos interesa considerar los enfoques que constituyen el marco referencial que da
soporte a los procesos de reforma. En general, un enfoque analítico es un aparato
conceptual que provee argumentos explicativos de una realidad dada.
Los mismos pueden provenir de la teoría (general o de alcance medio) y permiten
orientar la observación de los fenómenos, identificando variables con plausible
capacidad explicativa de resultados influenciados, condicionados o determinados por
aquellas.
 Los enfoques analíticos permiten a los agentes que promueven la reforma especular,
razonablemente, que la realidad sobre la que operan resulta de la intervención de
variables que, si son afectadas-alteradas, el resultado se modificará en consecuencia,
en una dirección determinada dando lugar a una nueva situación, que resulta
previsible86.
Ejemplos de enfoques analíticos y teorías son el institucionalismo, o su versión más
reciente, el neoinstitucionalismo, la teoría de sistemas, el public choice, etc.
No existe una discontinuidad entre enfoques, políticas e instrumentos, sino que
pueden estar mutuamente implicados: las privatizaciones pueden ser explicadas como
instrumentos de políticas orientadas a fortalecer el mercado, siguiendo un enfoque
liberal en lo económico. Un enfoque puede dar el marco de actuación a una política,
como las sugeridas para las reformas administrativas originadas en el
neoinstitucionalismo; y una política recurrir a enfoques e instrumentos diversos. En
otros términos, una política de reforma podría adoptar una posición ecléctica en
términos del marco conceptual en el cual se encuadra o bien adscribir a un
determinado modelo de manera excluyente; en cambio, es más frecuente que las
políticas recurran a una variada gama de instrumentos: las reformas influenciadas por
el neoliberalismo recurrieron a un repertorio de instrumentos que fueron plasmados en
el decálogo del consenso de Washington, donde destacaron la desregulación, las
privatizaciones, la apertura de mercados, etc.
En las siguientes secciones abordaremos en detalle las políticas de reforma, los
instrumentos de política y los enfoques analíticos interactuantes.
3. Políticas de reforma del Estado y la Administración Pública
En tanto que en este capítulo hemos presentado como foco de interés la reforma del
Estado y la reforma administrativa, si bien pueden estar fuertemente implicadas la una
con la otra en un proceso particular, es necesario distinguir sus alcances, entre muchas
razones, porque es también posible que sean parte de la misma política, que se
presenten de manera aislada (p.e., una reforma administrativa sin reforma del Estado)
o que transiten itinerarios independientes, aunque este caso sea menos probable.
Una política de reforma estatal tiene un alcance amplio y recurre a distintos
instrumentos que, simultánea o secuencialmente, permiten obtener objetivos y
resultados que implican una transformación de la realidad anterior en una nueva. La
política se habría consolidado cuando existe una expectativa razonable acerca de que
los resultados alcanzados no se van a diluir o retrotraer para volver a la situación inicial.
En el caso de las crisis diagnosticadas, la expectativa se centra está centrada en que la
política y sus instrumentos resulte la terapia apropiada para superar la situación y
encontrar un nuevo punto de equilibrio.
3.1. Transformaciones del modelo de Estado y reformas estatales
Desde sus orígenes hasta el presente, el Estado-Nación como forma de organización
política y social ha cambiado sus formas, y las mutaciones más importantes se han
observado como un cambio de época, con transformaciones en la vida social, la
organización política y los modos de producción económica, a la par que las relaciones
de poder en la sociedad vieron transcurrir el protagonismo de distintos actores. Del
absolutismo al Estado liberal burgués, de este al Estado social de bienestar, para luego
mutar al Estado mínimo del neoliberalismo, y regresar en la actualidad a reconocer la
necesidad de un Estado presente, la historia parece dibujar un movimiento pendular.
La consolidación del Estado liberal fue precedida de dramáticas guerras civiles y
revoluciones que daban cuenta del agotamiento del viejo orden, que no se
correspondía con el desarrollo del capitalismo, la burguesía, la urbanización y el
reclamo de representación. Los filósofos contractualistas como Locke y Rousseau
expresaban en el pensamiento lo que las revoluciones burguesas pusieron en práctica
para cambiar el orden tradicional. La fórmula “No taxation without representation”, de la
democracia liberal norteamericana, condicionando la extracción estatal de recursos a la
sociedad al reconocimiento de reglas que aseguren la representación política de los
intereses “comunes” de la sociedad civil (Oszlak [1982], p. 20) expresa el sentido del
cambio. Se trataba de erigir reglas para limitar, controlar y distribuir el poder con el
establecimiento de un nuevo orden con valores republicanos, bajo la óptica liberal-
burguesa, para la cual la seguridad individual se correspondía con la protección de la
vida y la propiedad.
En América Latina, el Estado liberal resulta de la independencia del estatus colonial
durante el siglo XIX, después de superar conflictos externos e internos que permiten
materializar las notas típicas de la estatalidad: el reconocimiento como unidad soberana
por otros Estados, la institucionalización de su autoridad mediante una constitución
sustentada en el monopolio de los medios organizados de coerción, el establecimiento
de un conjunto de instituciones públicas de legitimidad reconocida y la capacidad de
internalizar una identidad colectiva. Asegurar el orden y promover el progreso
constituyen el foco de este proceso (Oszlak, [1982], p. 15).
El cambio de las actividades de providencia privadas y caritativas característico hasta
fines del siglo XIX por la providencia pública que le sucede, a consecuencia del proceso
de industrialización y la pauperización de las masas urbanas, cuestiona el modelo de
Estado mínimo del liberalismo clásico y produce el liberal break, la ruptura y puesta en
marcha de la seguridad social, paralelamente al reconocimiento del sufragio universal
(masculino primero, y femenino después) (Sánchez, J. [2005], pp. 240s).
Así se proyecta desde fines del siglo XIX el Estado social o de bienestar, en respuesta
al estallido de la “cuestión social” con la segunda Revolución Industrial, que se fortalece
con las políticas keynesianas aplicadas después de la crisis capitalista de los años
treinta del siglo pasado, y que se completa después de la segunda posguerra, con la
impronta de extender el bienestar social a estratos cada vez más amplios de la
población. Estos rasgos del Estado social, desarrollista o de bienestar también se
presentan, con particularidades, en América Latina, donde la inmigración, la
urbanización, el desarrollo industrial, el modelo agroexportador y la ampliación de la
participación en la democracia representativa ponen su impronta87.
El último cuarto del siglo XX muestra nuevas conmociones que alteran el equilibrio: la
crisis del petróleo en los setenta, la crisis fiscal consecuente y, en la región
latinoamericana, el fuerte endeudamiento, las altas tasas de inflación, el agotamiento
del modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones y la dependencia
de la exportación de commodities fuerzan una nueva agenda. Con la finalidad de
proveer solución a las crisis mencionadas, aparece en la agenda la reforma del Estado.
La primera generación de reformas
Las reformas de los últimos treinta años obedecen a un diagnóstico de la crisis que
encuentra su origen en el mismo Estado, en las formas de intervención estatal en la
sociedad. En esa visión, las políticas públicas se orientan, mediante procesos
planificados de intervención “masiva”, a revertir o neutralizar las causas que se
identifican como explicativas de la crisis del Estado de bienestar en sus distintas
expresiones.
Oszlak ([1997], p. 13), en su propósito de construir un modelo analítico-explicativo que
permita observar e interpretar la lógica global en la que parecen inscribirse los procesos
de reforma del Estado, constata que a fines de los años ochenta y durante los noventa
la dimensión y formas de intervención del Estado estaban sufriendo una transformación
profunda, fenómeno que caracteriza en términos de “nuevas fronteras” entre los
dominios legítimos de la sociedad y el Estado nacional, y advierte que:
“[…] la reforma del Estado ha tendido a menudo a ser confundida con la
privatización, la descentralización, la desregulación o la jibarización de su aparato
institucional, que solo instrumentan este desplazamiento fronterizo y el consiguiente
nuevo ‘tratado de límites’ entre sociedad y Estado”.
El común denominador de estas políticas de reforma fue promover la reducción del
aparato estatal como mecanismo de reducción del gasto público, al tiempo que por
medio de la desregulación de diversas actividades económicas se propuso la
eliminación de los subsidios, actividades promotoras y políticas sectoriales de bienestar
y protección social que se habían consolidado en la etapa anterior.
En estas reformas, que fueron denominadas “de primera generación”, fue
determinante para los países en desarrollo el Consenso de Washington de 1989
(Williamson [1990]). Allí se identificó una decena de objetivos e instrumentos de
políticas recomendados a los países, cuya aplicación se convirtió en parte de las
condicionalidades para acceder al crédito de los organismos financieros
internacionales. El Consenso privilegió la economía de mercado, adjudicando a la
excesiva intervención estatal las distorsiones que ocasionaron la crisis. El diagnóstico
mostraba al Estado como un freno al desarrollo económico y social.
El establecimiento de una disciplina fiscal, vía la racionalización del gasto público,
tenía como propósito limitar la actividad estatal a la capacidad de financiamiento
genuino de la economía, al tiempo que una reforma tributaria pondría mejores bases
para su operación.
La privatización de las empresas públicas se convirtió en un instrumento importante
para la transformación de la morfología estatal. El fuerte déficit que presentaban en sus
operaciones fue argumento para cuestionar su eficiencia, pero el marco ideológico de
soporte remitía las funciones del Estado a las tradicionales funciones de soberanía del
liberalismo clásico: justicia, seguridad interna, defensa exterior, relaciones exteriores y
administración.
Incluida en el decálogo del Consenso de Washington, la desregulación constituyó otro
de los importantes instrumentos de las denominadas reformas económicas
estructurales. La necesidad de sentar definitivamente las bases jurídicas de una
economía competitiva abierta y básicamente dominada por la actividad privada, hizo
que se llevara adelante la eliminación de diversas regulaciones que, según interpretaba
esta visión de la economía, operaban contra la transparencia de los mercados.
La descentralización de funciones llevadas a cabo por el Estado central o federal
hacia niveles inferiores de gobierno fue otro de los instrumentos a los que apelaron las
políticas de reforma. En este caso, fue la intencionalidad, más que el instrumento de
política en sí, lo que permite incorporar estas medidas entre las reformas de
achicamiento estatal: fue utilizada por su efecto demostración, que excluía del gobierno
central la prestación directa de servicios de educación y salud, por ejemplo, sin hacerse
cargo de su financiamiento. La descentralización es una herramienta claramente
reconocida por sus contenidos democratizadores, asociada a una administración más
próxima a los ciudadanos y que empodera a la sociedad.
Se puede sostener que las políticas y reformas que influyeron en el Consenso de
Washington reconocen su origen en la respuesta neoliberal-conservadora adoptada por
en los países desarrollados a fines de los años setenta así como una inspiración en la
doctrina liberal de nuevo cuño, el neoliberalismo. Parte significativa de la crítica al
Estado que está por detrás de las reformas que produjeron el downsizing estatal
abrevan en aquellas visiones que destacan la ineficiencia e ineficacia de la intervención
estatal. Las prioridades de la región latinoamericana durante la crisis de la deuda se
concentraron en lograr estabilidad económica y desmontar los elementos
fundamentales del modelo proteccionista de desarrollo (Burki y Perry [1999], p. 1).
Stiglitz expresó reiteradamente críticas a las visiones del CW, al sostener que la
retirada del Estado no fortalece por sí misma el desarrollo de los mercados sino que
puede dar lugar a monopolios privados o a la desaparición de la oferta, lo que no es
una alternativa mejor. A la idea de que lo privado es intrínsecamente mejor que lo
público responde que si no fuera por la regulación estatal podría ser mucho peor y con
corrupción en gran escala. Que no siempre el mercado sustituye a los ineficientes por
los eficientes, sino que a veces no los sustituye por nada y eso ocasiona pérdidas de
productividad. Remata afirmando que no defendería el equilibrio presupuestario en un
período de recesión.
Las reformas de segunda generación
El discurso dominante, que ponía el énfasis en la ineficiencia del Estado, evidenció su
insolvencia. Se ha reconocido a las reformas de primera generación haber resuelto la
cuestión de la estabilización económica, pero el desarrollo no se retomó con firmeza, la
concentración de la renta no se revirtió y la democracia no resultó fortalecida. En el
informe presentado en la Cumbre de las Américas en 1998, significativamente titulado
“El consenso de Post-Washington”, el Banco Mundial reconoce que:
“[…]no solo se esperaba que la globalización y las reformas de ‘primera generación’
aumentaran las tasas de crecimiento económico, sino que además disminuyeran de
manera significativa la pobreza y la inequidad. De hecho, se confiaba en que el flujo
de capital y el crecimiento de las exportaciones promoverían el desarrollo de los
sectores con un uso intensivo de mano de obra. Esto no ocurrió. Las reformas
efectivamente hicieron disminuir los índices de pobreza, pero esta evolución más
bien parece haber sido consecuencia de la disminución de las tasas de inflación y de
 un modesto crecimiento y no de las consecuencias redistributivas de la liberalización
financiera y comercial” (Burki y Perry [1999], p. 1).
En el Informe Económico Mundial de 1997, titulado “El Estado en un mundo en
transformación”, se aprecian visiones menos ortodoxas sobre el papel del Estado que
las sostenidas con anterioridad por esa institución:
“Los trascendentales acontecimientos registrados en la economía mundial nos han
obligado a replantearnos algunos interrogantes fundamentales: cuál debe ser el
papel del Estado, qué es lo que puede y lo que no puede hacer, cómo debe hacerlo.
[…] Un Estado eficaz es imprescindible para poder contar con los bienes y servicios
–y las normas e instituciones– que hacen posible que los mercados prosperen y que
las personas tengan una vida más saludable y feliz. En su ausencia, no puede
alcanzarse un desarrollo sostenible ni en el plano económico ni en el social” (Banco
Mundial [1997], p. 1).
El discurso único de las políticas liberal-conservadoras, tajantemente puesto de
manifiesto en la expresión de Margaret Thatcher “there is no alternative” (no hay
alternativa), evidenció su fracaso y se fortalecieron políticas orientadas a revertir el
desmantelamiento del Estado, mediante reformas que fueron llamadas de “segunda
generación”. Según Fleury ([1999], p. 58):
“La propuesta de una segunda generación de reformas en América Latina, por parte
de los organismos internacionales, proviene de la constatación del fracaso de las
reformas de primera generación –relativas a la liberalización financiera y comercial
de los mercados nacionales y su inserción en una economía globalizada– a fin de
generar las condiciones necesarias para la superación de los problemas más
apremiantes de la región”.
La autora caracteriza la segunda generación de reformas como las que responden a
la necesidad de fortalecer las instituciones públicas, de forma que puedan garantizar el
buen funcionamiento de un mercado competitivo, y crear condiciones para la inserción
más ventajosa de la economía nacional en el contexto internacional por medio de
medidas de fortalecimiento institucional para reducir la corrupción, garantizar los
contratos, regular la producción y preservar la competencia entre los agentes
económicos, crear mecanismos de protección de los consumidores, reducir la
vulnerabilidad de las economías frente al capital especulativo, incluyendo reformas de
la administración pública, justicia, legislación laboral, de antimonopolio y de mercados
de capitales. A ello agrega la evidencia de una fuerte implicancia entre desarrollo
económico, mayor inversión en capital humano y medidas contra la pobreza, de modo
que la agenda reformista contempla políticas sociales más eficaces y eficientes (Fleury
[1999], p. 61).
Es posible observar que estas reformas tienen componentes enfocados sobre la
búsqueda de una mayor eficiencia y eficacia en las intervenciones del Estado, por lo
cual las políticas incluyeron componentes de racionalidad con un sesgo económico y,
como se verá más adelante, encuadradas en el enfoque neoinstitucional. Si las
reformas de primera generación buscaron “prescindir” del Estado todo lo que fuera
posible, las de segunda generación procuraron una mayor eficacia y eficiencia
“prescindiendo” de la política en lo que fuera posible, porque se pretendió de muchas
maneras separar la concepción (de las políticas) de la ejecución, la política de la
implementación, lo que no es posible (Prats [2005], p. 119).
El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD [2008])
planteó, desde una perspectiva menos ortodoxa, que el objetivo de la segunda
generación de reformas consistía en reconstruir el aparato estatal, instrumento
fundamental para el desarrollo, en capacidad de crear condiciones macroeconómicas
favorables a la inversión privada y de promover un aumento de la competitividad
mediante políticas sólidas en ciencia y tecnología y comercio exterior. Asimismo,
destacó que debía orientar su actuación primordialmente hacia el área social como
formulador y financiador de las políticas públicas, desarrollar capacidad catalizadora
para atraer a la comunidad, a las empresas o al tercer sector y compartir la
responsabilidad en la ejecución de los servicios, en un marco de mantenimiento del
poder de intervención estatal directa en ausencia de las condiciones para compartir las
actividades con la sociedad (pp. 7-8).
Las características y objetivos propugnados por el CLAD para la reforma “gerencial”
incluyeron la profesionalización de la alta burocracia, como núcleo estratégico para la
formulación, supervisión y regulación de las políticas, formado por una élite
técnicamente preparada y motivada, con capacidad de negociación y responsable ante
el sistema político y bajo la supervisión democrática de los políticos y de la sociedad.
En otra línea, transparentar la administración pública promoviendo el comportamiento
ético de los administradores y fortaleciendo los patrones salariales. Si bien propicia la
descentralización de la ejecución de los servicios públicos, no solo por eficiencia y
efectividad sino para aumentar la fiscalización y el control social, advierte que en
ocasiones puede reproducir la desigualdad social existente y que, una vez definido lo
que cada nivel de gobierno hace, se deben establecer mecanismos de cooperación
entre ellos, escapando de relaciones intergubernamentales predatorias. El énfasis se
pone en la orientación por el control de los resultados, pero observando que las normas
y procedimientos estatales requieren especial atención debido a la histórica fragilidad
del Estado de derecho en América Latina, y que será necesario construir instituciones,
entrenar al personal y viabilizar la evaluación del desempeño.
Destaca el CLAD que estas reformas deben dar mayor autonomía a las agencias y
demanda nuevas formas de control, especialmente por resultados y control social. Al
hacer una distinción entre agencias que realizan actividades exclusivas y monopólicas
del Estado y las que actúan en los servicios sociales y científicos, postula que estas
pueden canalizar su actuación por medio del marco institucional del espacio público no
estatal, en asociación con el Estado, y también con el sector privado, para lo que
adopta el concepto de Estado red, capaz de aglutinar la multiplicidad de lógicas de
intervención en los asuntos públicos. La orientación del suministro de servicios hacia el
ciudadano-usuario, da a estos un rol preponderante en la evaluación y en la gestión,
valorando su papel en la organización de la acción colectiva. Como se aprecia, varias
líneas de acción abrevaban en las corrientes de la Nueva Gestión Pública, pero
destaca la efectividad por sobre la eficiencia y subordina ambos al criterio democrático
expresado en la voluntad popular: “Son los criterios definidos en los espacios públicos
los que deben prevalecer sobre cualquier racionalidad técnica[…]” (p. 21).
El regreso del Estado
 Se puede afirmar que después de la crisis del Estado se presencia un regreso del
Estado: existe en la actualidad un amplio acuerdo en que, para afrontar el doble desafío
de la competencia económica internacional y la salvaguardia de la cohesión social, se
necesita un Estado fuerte y eficiente.
La transición de las reformas ha dejado para la agenda del presente la necesidad de
fortalecer las capacidades estatales para afrontar las crisis, el cambio y los desafíos del
futuro. La política de reforma del presente pone el foco en la construcción de
institucionalidad estatal, que establece un conjunto de reglas formales e informales que
promueven conductas íntegras, eficaces, imparciales y legítimas por parte de las
administraciones públicas y que desincentivan conductas corruptas, ineficaces,
clientelares e ilegítimas (CLAD [2011], p. 209).
Es importante volver a poner en foco objetivos políticos que las reformas deben
asegurar. El citado documento del CLAD, que responde a la necesidad de transformar
el Estado para el desarrollo, afirma que los fines de justicia, calidad de vida, libertad,
desarrollo sostenible, democracia y Estado de derecho son socialmente deseados en
nuestros países, pero que para alcanzarlos hay que superar la profunda desigualdad, la
insostenibilidad financiera del Estado, la inseguridad, la falta de cohesión territorial y la
destrucción medioambiental. Para lograrlo es ineludible tener un conjunto de
instituciones estatales que reúnan requisitos de previsibilidad, equidad, equilibrio
eficiente y legitimidad suficientemente consolidados. Sin una administración pública
imparcial, eficaz, legítima y honesta será imposible conseguir los fines, de ahí la
importancia de analizar qué déficits subsisten y de promover políticas de fortalecimiento
institucional para lo que queda por hacer (p. 211).
El concepto de la vuelta del Estado es explicado por G. Timsit ([2006], p. 605) a partir
del derecho de intervención que está garantizado por su estatus de garante del interés
general, y observa que surge un Estado estratégico donde el modelo de toma de
decisiones compartido está reemplazando al modelo dirigido y el modelo decisionista
centralizado, adaptándose al fenómeno de la dispersión del poder. Agrega que la vuelta
del Estado se ubica en una configuración nueva de las relaciones del Estado con la
sociedad, e implica otro concepto de lo social,
que no es una simple consecuencia de los factores económicos o políticos (prioritarios
en el pasado), sino que hoy constituye un requisito urgente y autónomo para el
funcionamiento y gestión de la sociedad de la que el Estado es responsable.
El desarrollo sostenible, la calidad de vida, justicia, equidad y bienestar social,
democracia y Estado de derecho son objetivos sociales que plantean fuertes exigencias
al Estado, y todavía subsisten barreras como el clientelismo, la patrimonialización de lo
público, la corrupción y la desconfianza social. Así, la reconstrucción necesaria del
papel protagónico del Estado solo se puede viabilizar en el marco de amplios
consensos nacionales con visiones holísticas de las reformas para consolidar la
integridad en la administración pública, contar con una función pública profesionalizada,
focalizando la gestión hacia la construcción de resultados para el desarrollo y
fomentando la calidad, propiciando la participación en la gestión pública88.
3.2. Las políticas de reforma administrativa
El concepto de reforma administrativa tiene una larga tradición en la literatura de la
administración pública y la ciencia política, y da cuenta de múltiples procesos de
cambio de las instituciones públicas estatales.
En América Latina, esas políticas y programas comenzaron a tener presencia definida
hacia los años sesenta, en el marco del movimiento de la administración para el
desarrollo. El enfoque que las sustentaba partía de la idea de que los distintos niveles
de desarrollo económico y social que pueden alcanzar los países tienen su explicación
en la capacidad y calidad de sus administraciones públicas.
La “administración para el desarrollo” de los años sesenta y setenta en América Latina
constituyó una corriente de cambios modernizadores que promovió la “reforma
administrativa” como vehículo de transformación de la administración pública. El
contraste “administración tradicional” versus “administración moderna”, la cual era el
modelo a transferir a los países en desarrollo, hacía evidente el etnocentrismo de la
perspectiva (Motta [1973]). Las teorizaciones de la administración para el desarrollo
sostenían la relación funcional entre la burocracia y desarrollo, y el proceso de
desarrollo institucional y político al cual el proceso técnico se subordinaba, empezaba
por el desarrollo administrativo o reforma administrativa, incluyendo diversos aspectos
relativos al servicio civil (Bonifacio [2001]).
El documento de la Segunda Reunión de Expertos sobre el programa de las Naciones
Unidas en materia de administración pública de 1971 es demostrativo, al realizar sus
recomendaciones, de la agenda de esta etapa de reformas: evaluación y examen de la
capacidad administrativa para el desarrollo, planificación del desarrollo y ejecución de
los planes, reformas administrativas y mejoramiento de la gestión, administración de
personal, administración financiera, administración de materiales y plantas, empleo de
técnicas modernas de administración, aplicación de la tecnología de computadoras,
participación en la administración, administración de las funciones sectoriales y de los
programas multinacionales, supervisión y dirección de empresas públicas,
administración de las funciones reguladoras, administración judicial y jurídica,
administración local y regional, etc. (Naciones Unidas [1971]).
El mapa político de la región mostraba entonces el predominio de regímenes
autoritarios, y el eficientismo que se pretendía para la administración pública tenía
como contrapartida la marginación popular del poder basada en el cuestionamiento de
la capacidad de las sociedades para escoger, controlar y cambiar sus gobiernos, con lo
que las dictaduras se arrogaban unilateralmente la representación del interés público.
En ausencia de la institucionalidad democrática, estas reformas conceptualizaron a la
administración como un sistema cerrado, y el paradigma de burocracia weberiana era
funcionalmente adaptado, acentuando el profesionalismo, el reglamentarismo y la
neutralidad política, mientras la política era desconocida como práctica social y fuente
de legitimidad del ejercicio del gobierno.
La literatura muestra consenso al señalar los reiterados fracasos de estas reformas
administrativas. Según Prats, esto no fue porque el modelo burocrático que se trataba
de implantar no era el adecuado, sino porque no existían las condiciones políticas,
económicas y sociales para su vigencia. De la burocracia weberiana se tomaron las
apariencias formales, pero en ausencia de los condicionamientos socio-económico-
políticos necesarios, las que se desarrollaron mayormente fueron “buropatologías”, que
en el mejor de los casos, se aproximaban al sistema mixto que Weber llamó
“burocracias patrimoniales” ([1998], p. 22).
Echebarría (2000) concuerda con Prats cuando sostiene que el afán, parcialmente
frustrado, de las reformas en los años sesenta fue el de la renovación de las categorías
heredadas del Estado liberal al nuevo papel del Estado social. No obstante, reivindica
el concepto original de reforma administrativa como “intervención acotada a la parte de
los poderes del Estado que conocemos como Administración Pública, situada
mayormente en el seno del ejecutivo”, y aboga por una conceptualización separada de
los cambios que se identifican con la reforma administrativa vis à vis, la reforma del
Estado a la que antes aludimos.
Las reformas administrativas en perspectiva
Además, Echebarria (2000) hace referencia a autores que han identificado enfoques
diferentes en materia de reformas administrativas, como Aucoin (1990), que distingue
entre un “paradigma” public choice y un paradigma gerencialista; Peters (1993), que
habla de los “modelos” de mercado, de participación, de flexibilidad y de desregulación,
y Barzelay (1993), que se refiere a las “visiones” burocrática, de planificación
comprehensiva y gerencialista (p. 86). Por su parte, presenta cuatro modelos de
reforma administrativa: el garantista, el eficientista, el contractualista y el servicial,
haciendo referencia a los antecedentes ideológicos en los que basan su razonamiento
y describiendo brevemente sus propuestas en relación con cuatro componentes
fundamentales de la institucionalidad administrativa: el servicio civil, las estructuras
administrativas, los procedimientos decisionales y las relaciones con los ciudadanos.
Schneider ([2001], p. 12) argumenta que la mayoría de los programas de reforma, o
sus principales componentes, pueden ser clasificados analíticamente como reformas
weberianas, de responsabilización (accountability) o gerenciales. Con ello, está dando
por sentado que esas políticas encontraron sustento en reconocidos marcos teóricos
(ver cuadro 1) que, en su propósito de mejora, procuran solventar un problema
diferente de la burocracia.
Según este autor, las reformas weberianas o del servicio civil procuran reducir el
clientelismo, la corrupción y la politización, imponiendo normas generalizadas para regir
el comportamiento burocrático, el principio del mérito para el reclutamiento, la
promoción y la estabilidad del empleo, aislando la burocracia de la política. Las
reformas de responsabilización ponen el énfasis en el control político de la burocracia a
través de canales institucionalizados del control legislativo, comités de vigilancia,
confirmación por el Congreso de altos funcionarios y exigencias de informes
exhaustivos. La reforma gerencial procura terminar con las ineficiencias y las rigideces
de la burocracia mediante la desestimación de una cantidad de reglas, garantizando a
los gerentes públicos la discrecionalidad para dirigir sus departamentos y haciéndose
responsables por el desempeño (p.13).
Cuadro 1: Tres modelos de reforma administrativa
Weberiano Gerencial Responsabilización
Abuso de poder,
arbitrariedad, falta de
Personalismo, Ineficiencia,
responsabilidad,
 Diagnóstico clientelismo, papeleo, rigidez, ausencia de
patrimonialismo particularismo respuesta (ante los
ciudadanos)
Eficiencia, Control democrático
Universalismo,
capacidad de (directamente por los
profesionalismo,
Metas respuesta (ante los ciudadanos o
meritocracia,
clientes), indirectamente por las
honestidad
flexibilidad legislaturas)
Exámenes de
Contratos de
ingreso, Supervisión
gestión,
estabilidad en el legislativa,
competencia entre
Medidas cargo, promoción confirmación de
agencias,
administrativas por mérito, designados,
descentralización,
supervisión, participación
fin de la
incremento ciudadana
estabilidad
salarial, reglas
Productos Rigidez, pérdida Clientelismo, Politización,
secundarios de pérdida de tardanzas excesivas,
negativos responsabilización, responsabilización, procedimientos
potenciales ineficiencia ineficiencia engorrosos
Fuente: Schneider (2001), p. 14.
Los obstáculos que han debido enfrentar las reformas administrativas han provocado
estrategias para asociarlas con otras propuestas más amplias, como reformas
económicas o políticas, pero con el riesgo de que esos aliados no sobrevivan el tiempo
suficiente como para cargar con la reforma administrativa durante la consolidación y
resolución de dilemas de largo plazo en la fase de implementación, dejando a la
reforma administrativa varada en medio de la corriente.
Podría considerarse que en la última década no se llevaron a cabo reformas
administrativas espectaculares, sino que su desarrollo respondió más bien a políticas
incrementales, que progresaron en la implantación por medio de reformas
institucionales (verticales), mientras que las reformas transversales de sistemas (i.e.,
empleo público, administración financiera) han sido menos frecuentes89.
4. Los instrumentos de las políticas de reforma
Con el concepto instrumentos se alude a unas técnicas que siguen criterios o pautas
significativamente estandarizados con el propósito de modificar un punto focal de la
administración estatal en una institución particular, o un sistema de gestión transversal
en una multiplicidad de instituciones. Los instrumentos no tienen la jerarquía de
políticas pero pueden estar articulados con estas u operar sin la orientación de una
política explícita: privatización, desregulación, presupuesto por objetivos, gestión para
resultados, planificación estratégica, etc., son ejemplos de instrumentos que han sido
utilizados por políticas de reforma del Estado y de la administración pública90.
4.1. El downsizing o Estado mínimo
En esta sección, se presentarán instrumentos de intervención característicos de las
políticas de reforma cuyas estrategias tienen por objetivo la reducción de funciones y
estructuras de la administración estatal. La reducción del empleo público y la
descentralización son dos instrumentos a los que han recurrido estas políticas.
La reducción del número de trabajadores estatales fue consecuencia de programas
explícitos en este sentido, para disminuir el gasto público bajando la incidencia de la
nómina salarial en el presupuesto. Medidas concurrentes fueron el “congelamiento de
vacantes”, que impedía la ocupación de puestos de trabajo financiados en el
presupuesto y producidos por baja vegetativa (por ej., jubilaciones, renuncias, etc.); los
“retiros voluntarios”91, que incentivaban el retiro por medio de la oferta de
indemnizaciones extraordinarias a quienes se acogían al régimen; jubilaciones
compulsivas de quienes se encontraban en actividad habiendo cumplido las
condiciones y también jubilaciones anticipadas.
La descentralización asociada a estas reformas consistió en la transferencia de
servicios públicos de la administración nacional hacia los niveles estadual y local
(alcaldías y municipios) de gobierno, particularmente en materia de salud y educación.
En adelante se exponen con mayor detalle dos instrumentos más de estas políticas: la
privatización y la desregulación.
a) Privatizaciones
Probablemente, uno de los instrumentos que tuvo mayor capacidad de impacto sobre
el aparato estatal fue la exclusión de su esfera de las empresas públicas. Las mismas
se habían constituido a lo largo de la mayor parte del siglo pasado, encontrando su
justificación en el carácter monopólico de la prestación de algunos servicios públicos, y
el valor estratégico asignado al área de producción concernida (vg., los recursos
energéticos) o la necesidad de sustituir la falta de iniciativa o inversión privada en una
materia de interés público (i.e., obras de infraestrutura).
En el contexto de las reformas económicas estructurales, o de primera generación, y
tal como lo sugería el Consenso de Washington, los argumentos sobre el déficit
público, el excesivo tamaño y costo del Estado, la ineficiencia y cuestionable calidad de
los productos y servicios brindados por las empresas públicas, el cuestionamiento a la
pertinencia de que el Estado asuma la realización de actividades productivas propias
del mercado, potenciado por el argumento de que ellas no hacen a sus funciones
esenciales, dieron fundamento a la utilización de la privatización como instrumento de
reforma estatal.
Este instrumento fue utilizado con distintos alcances en muchos países. Las radicales
reformas privatizadoras del gobierno conservador de Thatcher en el Reino Unido no
incluyeron el sistema de salud, en Uruguay se consultó a la población mediante
referéndum (con resultados negativos) sobre la privatización, en América Latina no se
privatizaron las empresas petroleras estatales, con excepción de la Argentina donde,
según Azpiazu y Schoor ([2004], p. 1) “al margen de las economías del ex bloque
soviético, no existe experiencia internacional alguna en que se haya privatizado tanto
patrimonio y tanto poder económico con tal premura”.

Fuente: Latinobarómetro 1998-2011.

La Ley de Reforma del Estado 23.696 de la Argentina, en el Capítulo “De las
privatizaciones y participación del capital privado”, fijó el procedimiento para la
privatización total o parcial de empresas, sociedades, establecimientos o haciendas
productivas cuya propiedad perteneciera total o parcialmente al Estado nacional,
incluyendo las empresas emisoras de radiodifusión y canales de televisión. La
seguridad social también fue objeto de las privatizaciones en varios países de América
Latina.
La misma ley dejó postulado que la privatización podía ser total o parcial, al igual que
la concesión de servicios, o bien podían ofrecerse al sector privado prestaciones u
obras cuya gestión se encontrara a cargo del Estado, sin descartar la liquidación de las
empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad
perteneciera total o parcialmente al Estado nacional. Como alternativas de
procedimientos, el Poder Ejecutivo podía: a) transferir la titularidad, ejercicio de
derechos societarios o administración de las empresas declaradas “sujetas a
privatización”; b) constituir sociedades y/o reformar los estatutos societarios; c) disolver
los entes jurídicos preexistentes en los casos en que correspondiera; d) negociar
retrocesiones y acordar la extinción o modificación de contratos y concesiones; e)
otorgar permisos, licencias o concesiones, para la explotación de los servicios públicos
o de interés público; f) acordar beneficios tributarios a la empresa que se privatice; g)
autorizar diferimientos, quitas, esperas o remisiones en el cobro de créditos de
organismos oficiales contra entidades que se privaticen; h) establecer mecanismos a
través de los cuales los acreedores del Estado pudieran capitalizar sus créditos; i)
disponer que el Estado asuma el pasivo local o parcial de la empresa a privatizar.
Los procedimientos de selección se encuadraron en las figuras de licitación pública,
concurso público, remate público, venta de acciones en bolsas y mercados del país y
contratación directa.
Respecto de las privatizaciones Oszlak (1997) manifestó que a partir de la
privatización:
“El efecto es la reasignación institucional de las responsabilidades y la reorientación
de los procesos básicos de decisión hacia el ámbito privado. Este ‘desplazamiento
institucional’ tiene como correlato una transferencia de los mecanismos de control
social de la burocracia y las estructuras políticas a las fuerzas de mercado, menos
transparentes y responsables. Al aumentar el peso económico y político de ciertos
actores en detrimento de otros, estas formas de ‘privatización’ tienden asimismo a
producir un ‘desplazamiento de poder’.” (p. 25)
Una medida del impacto en la estructura estatal del proceso de privatizaciones en el
caso argentino se aprecia en la dotación del empleo de la administración nacional, que
se redujo a menos de la mitad (véase Cuadro 3).
b) Desregulación
La apuesta a favor del mercado como garante del desarrollo llevó a desmontar todo el
sistema de regulaciones surgido al amparo de la intervención estatal en las actividades
económicas y de producción de bienes y prestación de servicios. Estas medidas se
encontraban presentes en varios ítems del decálogo que sintetiza las orientaciones del
Consenso de Washington.
En el caso de la Argentina, las primeras regulaciones establecidas en la economía
argentina tuvieron su origen en la crisis económica de los años treinta, con leyes para
controlar la oferta y la exportación de materias primas y productos agropecuarios a fin
de atemperar el impacto de la baja de los precios internacionales y la contracción de la
demanda. En los años cincuenta y sesenta, cuando se buscó acelerar el desarrollo de
industrias básicas, se establecieron controles de las inversiones y estímulo a las
actividades industriales por medio de franquicias fiscales y arancelarias y créditos
subsidiados. Durante los años sesenta y setenta, surgieron regulaciones para evitar la
sobreoferta de productos agrícolas regionales (vinos, azúcar y yerba mate) y evitar
fuertes oscilaciones en los precios domésticos de manera de proteger las economías
regionales. A lo largo de los años setenta, cuando la crisis del modelo de economía
cerrada comenzó a golpear los ingresos de las clases media y profesional, se
produjeron reglas tendientes a organizar el desempeño de profesiones liberales con el
fin de preservar los ingresos de esos sectores. A principios de los ochenta, luego de la
crisis de endeudamiento externo, se comenzó a aplicar legislación sobre comercio
exterior que combinó aranceles altos, cupos y normas técnicas y de calidad limitativas.
Por la crisis fiscal del sector público, se fijaron impuestos y tasas a las transacciones en
los mercados de capitales y a las exportaciones.
Mediante el decreto 2284 de 1991, el gobierno avanzó en la eliminación de este
complejo tramado de normas. Derogó todas las normas legales existentes que
supongan limitaciones al libre funcionamiento de los mercados92. Se modificó la Ley de
Defensa de la Competencia, se suspendió la vigencia de la Ley de Abastecimiento
(facultaba al Poder Ejecutivo a establecer precios máximos y a determinar los niveles
de producción de los establecimientos industriales o comerciales), se desregularon el
mercado del transporte por ruta y las actividades de carga y descarga, y acopio de
mercaderías, los mercados concentradores mayoristas de frutas, verduras y otros
productos alimenticios frescos, los mercados de servicios profesionales, los mercados
de productos farmacéuticos (liberación de la comercialización y libre importación de
fármacos) y las actividades portuarias y comerciales.
En materia de comercio internacional se eliminaron limitaciones a las importaciones,
se abrieron los registros para importar o exportar, a todo agente económico, y se
reorganizó la Aduana para la represión del contrabando y la percepción de impuestos
sobre el comercio exterior.
El impacto sobre la estructura organizativa estatal se expresó en la eliminación de
entes reguladores, la disolución y liquidación de organismos, que incluyeron la Junta
Nacional de Carnes, la Junta Nacional de Granos, los Mercados Concentradores de
Hacienda y de Productos de la Pesca, el Instituto Nacional de Actividad Hípica, la
Corporación Argentina de Productores de Carnes, la Comisión Reguladora de la Yerba
Mate, la Dirección Nacional del Azúcar y se eliminaron funciones reguladoras del
Instituto Nacional de Vitivinicultura.
Los bienes de los entes disueltos pasaron a la órbita del Estado, para su venta. Los
funcionarios de los organismos disueltos tuvieron dos destinos: una parte pasó a
revistar en las distintas dependencias encargadas de ejecutar las funciones de policía y
fiscalización, los que no pudieron ser encasillados entraron dentro del régimen de retiro
voluntario.
Se derogaron todos los regímenes de promoción industrial de carácter sectorial, tales
como el de la siderurgia, el aluminio, la maquinaria vial y la aeronáutica, así como el
fondo destinado al sostenimiento de la marina mercante y se suprimieron los impuestos
destinados a solventar los regímenes reguladores derogados, así como los impuestos
sobre las exportaciones y los derechos consulares que gravaban las importaciones.
El siguiente cuadro muestra el efecto combinado de las privatizaciones y la
desregulación en la estructura del empleo público nacional a lo largo del período de
aplicación de las políticas descriptas. Se advierte que la Administración Central pierde
casi una tercera parte del volumen de empleo, los organismos descentralizados la
mitad, mientras que el empleo en las empresas del Estado queda reducido al 3% del
volumen que mostraban al principio del período de reformas.
Cuadro 3. Personal del sector público nacional de la Argentina: 1989-1999
SECTOR 1989 1992 1993 1994 1995 1996
TOTAL 1.100.611 752.396 593.715 536.703 549.674 525.262
Administración
696.513 476.981 385.441 350.084 370.881 349.849
Nacional
 Administración 317.048 262.800 244.428 234.160 256.045 241.522
Central
Organismos
113.736 73.976 64.514 68.520 62.924 59.907
Descentralizados
Instituciones de
7.711 7.816 9.768 8.193 20.217 19.537
Seguridad Social
Universidades
128.000 125.022 123.404 128.262 128.277 127.030
Nacionales
Docentes - - - - - 98.192
No docentes - - - - - 28.838
Sistema
18.080 18.004 18.139 19.146 18.821 19.500
Financiero
Empresas y
Sociedades del
Estado 258.018 132.389 66.731 39.211 31.695 28.883
Otros entes
públicos
Fuente: Dirección Nacional de Ocupación y Salarios del Sector Público, Secretaría de
Hacienda, Ministerio de Economía y Producción e INDEC, sobre la base de fuentes
diversas.

4.2. Instrumentos de mercado incorporados en las reformas

En el marco de las reformas, además de plantearse qué debe hacer el Estado,
aparecen variantes sobre cómo lo puede hacer, y de la mano de las modalidades
promovidas por la Nueva Gestión Pública comenzaron a utilizarse instrumentos
mediante los cuales se introducen mecanismos de mercado en la gestión pública, como
el outsourcing o tercerización, los partnerships o partenariados público-privado y el uso
de vouchers o cupones para servicios públicos.
La contratación externa u outsourcing es un mecanismo de mercado que tiene una
tradición extensa en el sector público de muchos países, pero que se ha extendido en
el marco de las reformas que aquí se reseñan. De modo significativo, este instrumento
ha sido de aplicación sobre aquellos sectores de la administración que no tienen por
objeto la intervención directa en la producción de un bien o servicio público sino que
realizan funciones accesorias a las actividades centrales de la administración
pública93. Al respecto, también ha sido parte del debate la pertinencia de considerar a
las personas que realizan estos trabajos como parte de la función pública,
resolviéndose de manera muy diversa la situación en distintos países. Según datos de
la OECD, en el Reino Unido 80% de los servicios del gobierno están sometidos a
contratación externa, 65% en los Estados Unidos, entre 50 y 60% en Noruega y
Australia y 25% o menos en Francia, España e Italia (Cunill [2012], p. 8).
El sistema de vouchers les da a los consumidores un rol expreso y constituye un
mecanismo de financiamiento de actividades privadas con fondos públicos, aunque
como destaca Cunill (2012:8), el camino no es unidireccional, porque también servicios
tradicionalmente prestados por el sector privado han pasado al público. Este
mecanismo de mercado ha sido instrumentado en el funcionamiento de la seguridad
social, la educación, la salud y la vivienda en muchos países. Son los receptores de los
vouchers quienes escogen el prestador que será depositario de la cotización a cambio
de las prestaciones, con lo cual se promueve la creación de importantes mercados. La
elección no está restringida al sector privado, porque también las ONG pueden ser
prestadores de los servicios que se financian por este procedimiento.
En cuanto a los partenariados público-privado (PPP), según Klijn y Teisman (2003),
expresan una situación en la que existe “cooperación entre actores públicos y privados,
de carácter duradero, en la que los actores desarrollan conjuntamente productos y/o
servicios, y donde se comparten riesgos, costes y beneficios”. Resultan de acuerdos
institucionales para movilizar recursos necesarios en la gestión pública mediante la
creación de redes interorganizativas complejas en las que participan actores del sector
público y del privado, entre los que se generan relaciones de corresponsabilidad,
diálogo, cooperación y participación en la gestión (Ysa, Padrós y Saz Carranza [2008],
p. 156).
Las ventajas que estos instrumentos ofrecen al sector privado tienen que ver con la
apertura de nuevos mercados, las oportunidades de negocio, el compartir riesgos y la
entrada en proyectos que, de otra manera, no se ejecutarían, así como pueden ayudar
a las empresas a gestionar su responsabilidad social empresarial (RSE), porque
permiten alinear objetivos sociales con objetivos empresariales. Al sector público le
permiten seguir invirtiendo en bienes y servicios y ofrecer respuestas a necesidades
sociales accediendo a recursos, financiación, conocimiento, tecnología, experiencia y
soluciones innovadoras, responsabilizándose las partes del riesgo que estén en mejor
disposición de gestionar. En ocasiones, se producen mejoras en eficiencia y reducción
de costes y una aceleración en la ejecución de los proyectos.
Entre otros asuntos, se debe considerar que a nivel financiero los partenariados
pueden ser más caros porque la financiación privada es más costosa, de modo que su
evaluación requiere probar que aportan suficiente value for money así como determinar
para cada proyecto si la opción de la colaboración ofrece una plusvalía real sobre otras
posibilidades. Más recientemente se reconocen partenariados público-privado-
populares (PPPP), reconociendo la intervención de organizaciones sociales en los
emprendimientos.
Cunill (2012) argumenta que los sectores sociales, en especial el de la educación y la
salud, tienen problemas de información que limitan lo que el gobierno puede anticipar,
especificar, regular o monitorear, lo que impone límites a lo que puede ser logrado a
través de su privatización y regulación. La contrapartida es que los ciudadanos,
paralelamente, pierden confianza sobre el poder del Estado para resolver los
problemas. El enfoque que ha viabilizado la utilización de estos instrumentos suele
sostener que la búsqueda de equidad entorpece la eficiencia, desconsiderando el
hecho de que atender el aspecto de equidad puede, en muchas circunstancias, ayudar
a promover la eficiencia, sobre todo si la conducta de las personas en esta dirección
depende de su sentido de lo que es justo y de su lectura acerca de si el
comportamiento de los demás lo es. También sostiene la autora que el énfasis en la
eficiencia productiva puede resultar en la lesión de valores democráticos como la
legalidad, la responsabilización política y el debido proceso, consustanciales a la
persecución de fines públicos (pp. 2-11).
4.3. Instrumentos para el desarrollo de capacidades estatales
Para ilustrar los instrumentos utilizados en los procesos de reforma del Estado y su
aparato administrativo, y con el propósito de presentar observaciones relacionadas con
experiencias de países latinoamericanos, resulta inevitable remitirse a los análisis
realizados por el CLAD sobre innovaciones y tendencias en la gestión pública94. Este
organismo regional promovió consensos relacionados con principios, objetivos y
lineamientos de reformas de la gestión y administración pública que se constituyeron en
iniciativas refrendadas por las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y de
Gobierno. Ellos fueron la Carta Iberoamericana de la Función Pública (2003), el Código
Iberoamericano de Buen Gobierno (2006), y las Cartas Iberoamericanas de Gobierno
Electrónico (2007), de Calidad en la Gestión Pública (2008) y de Participación
Ciudadana en la Gestión Pública (2009).

Fuente: Salvador Ríos, “La gestión de la calidad en el contexto público”. En

Seminario-Taller Las Cartas Iberoamericanas como herramientas para la gobernanza,
INAP-JGM-CLAD-AIAPP, Buenos Aires, septiembre de 2010.
En las secciones siguientes se presentan distintos instrumentos que se inspiran en los
documentos antes mencionados o en estudios promovidos en el contexto institucional
que el CLAD provee al trabajo conjunto con las instituciones nacionales responsables
de los procesos de modernización del Estado y de la administración pública.
a) Gestión pública orientada a resultados
En la Nueva Gestión Pública (NGP) se encuentran los antecedentes de la gestión por
resultados, porque buena parte de los cambios que desde ella se promueven son
formulados para lograr administraciones orientadas a resultados, como es el caso de la
rendición de cuentas, la evaluación de la gestión, la descentralización de objetivos y
responsabilidades, la evaluación del desempeño y la relación de la gestión
presupuestaria con el desempeño de las organizaciones públicas (OCDE [1995], p. 28).
La gestión para resultados tiene su origen en procesos de reforma que reaccionan
frente a la disconformidad y desconfianza de los ciudadanos, introduciendo una cesura
en la tradición burocrática, que es cuestionada por su autorreferenciación y baja
sensibilidad para concebir la producción de valor público a partir de las demandas de la
sociedad.
Según Serra (2008):
“La Gestión para Resultados es un marco conceptual cuya función es la de facilitar a
las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de
creación de valor público, a fin de optimizarlo asegurando la máxima eficacia,
eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de los objetivos de
gobierno y la mejora continua de sus instituciones” (p. 124).
También se la ha definido como una estrategia de gestión centrada en el desempeño
del desarrollo y en las mejoras sostenibles en los resultados del país, que usa la
información del desempeño para mejorar la toma de decisiones, incluyendo
herramientas prácticas para la planificación estratégica, la programación y ejecución
presupuestaria, la gestión de riesgos, el monitoreo y la evaluación de los resultados95.
Entre diferentes definiciones relevadas en el estudio sobre el Modelo Abierto de
Gestión para Resultados en el Sector Público (CLAD-BID [2007]), se la presenta como
un:
“Modelo que propone la administración de los recursos públicos centrada en el
cumplimiento de las acciones estratégicas definidas en el plan de gobierno, en un
período de tiempo determinado. De esta forma, permite gestionar y evaluar la acción
de las organizaciones del Estado con relación a las políticas públicas definidas para
atender las demandas de la sociedad” (p. 72).
Cunill (2008) destaca que la Gestión para Resultados de Desarrollo (GpRD) tiene la
virtualidad de recuperar la integralidad como principio de la gestión pública:
“[…]porque propicia la integración sistémica de las principales funciones
gubernamentales, en particular de la planificación y de la presupuestación en función
de resultados para el desarrollo y del seguimiento y evaluación sistémica de tales
resultados, haciendo que la información sobre desempeño se use para mejorar la
toma de decisiones” (p. 1).
La GpRD plantea desafíos a las formas tradicionales de operación administrativa,
porque requiere enfoques intersectoriales y transversales, superando las visiones
compartimentalizadas de la administración pública. Por otra parte, se predica que la
GpRD viabiliza el compromiso de la sociedad con el monitoreo y control de la gestión
pública y también abre camino a la participación ciudadana (Cunill [2008]).
A efectos de evitar fracasos en la implantación, se ha sostenido la necesidad de un
“modelo abierto” de GpRD porque un modelo único desconocería el entorno
institucional y la cultura organizacional de cada país (BID-CLAD [2007]). Además, su
viabilidad depende del involucramiento del congreso, de la sociedad civil y de un
servicio civil capacitado y comprometido, inscribiéndose en una estrategia de país que
oriente las políticas públicas e impulsadas por “Oficinas de Gobiernos” fortalecidas por
equipos técnico-políticos.
Como la gestión para resultados está asociada al desarrollo de indicadores, Cunill
advierte el riesgo de su ritualización y de su ideologización, evitando así gestionar para
indicadores en vez de hacerlo para resultados, y recomienda distinguir entre
indicadores estratégicos e indicadores de gestión.
La necesidad de lógicas y saberes integradores remarca la importancia de trascender
la compartimentación del sector público y la corporativización de las profesiones, lo cual
le impone desafíos no solo a la reforma administrativa sino a la propia reforma
educativa y, en especial, de la formación del personal público.
Las modalidades de reformas vinculadas a la GPR permiten reconocer una amplia
variedad de instrumentos, entre los que puede señalarse el presupuesto por resultados,
los sistemas de inversión pública, de administración financiera integrada, de compras,
de monitoreo y evaluación, de calidad con certificación, etc. Estos instrumentos
requieren que sean alineadas las actividades de programación, monitoreo y evaluación
con los resultados acordados.
El valor que agrega la introducción de las herramientas de la GPR es que permite
disponer de información de resultados de la actuación pública, lo cual facilita el
aprendizaje de las organizaciones a fin de mejorar la gestión y la toma de decisiones,
alimentando a su vez rendición de cuentas (accountability) y, por ende, la transparencia
de la administración.
Atendiendo a los riesgos de caer en sesgos cuantitativos como objetivo, la GPR
necesita identificar objetivos medibles, disponer de indicadores para el seguimiento de
las actividades hacia los resultados, chequear estos con las metas programadas,
explotar la información que se produce.
No obstante el énfasis puesto en la implantación de sistemas de monitoreo y
evaluación de políticas y programas en función de resultados, la vinculación con el
presupuesto y la programación gubernamental, así como las expectativas de
incorporación de la ciudadanía en los procesos, las reformas avanzan con dificultad.
Discontinuidades políticas o institucionales, escasa coordinación entre subsistemas
implicados, dispersión y falta de coordinación entre iniciativas, ausencia de
capacitación de los funcionarios públicos en la materia, precariedad en los sistemas de
monitoreo y evaluación, integración entre los sistemas de información de gestión
escasa, pobre rendición de cuentas a congresos son las limitaciones que operan en la
implantación de este instrumento.
Para adelantar en la institucionalización de la GpRD se ha puesto énfasis en la
necesidad de fortalecer la planificación para resultados articulando la visión de largo
plazo con el plan de mediano plazo y a este con el presupuesto, realizar una
implementación gradual, orientar a resultados la gestión financiera de riesgos y de
recursos humanos, hacer el control interno a posteriori y garantizar la independencia
del control externo orientado a resultados, institucionalizar el monitoreo y evaluación de
manera articulada con la GpRD, mejorar la rendición de cuentas sobre resultados a la
ciudadanía (García López y García Moreno [2010], pp. 88ss).
b) Tecnología, Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información
 El progreso tecnológico de nuestro tiempo tiene manifestaciones impactantes. Ha
revolucionado especialmente la información y las comunicaciones, y con ello, la vida
social en su conjunto, más allá de que múltiples barreras operan para que esos
impactos tengan diferencias manifiestas de país a país. El Estado, los gobiernos y las
administraciones públicas no pueden quedar al margen del fenómeno que representan
las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y han adoptado políticas para
instrumentar su uso96.
Castells ([2005], p. XI) describe esta realidad del siguiente modo:
“Una de las características fundamentales de la sociedad del conocimiento es que
las funciones y los procesos dominantes se organizan en redes, que constituyen la
nueva morfología social de nuestras sociedades. Su lógica de conexión e
interconexión modifica de manera sustancial los procesos de producción, la
experiencia, el poder y la cultura. Eso provoca que, fortalecido por el nuevo
paradigma de las tecnologías de la información y comunicación (TIC), el poder de
los flujos tenga prioridad sobre los flujos del poder”.
El hecho de que las TIC se hayan incorporado al gobierno y la administración estatal
no tiene un efecto neutro sino que son un instrumento de política pública, y en el
contexto actual, son instrumento de políticas estatales que privilegian un papel activo
del Estado en el desarrollo y en la democratización de la administración pública. Por
eso la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico –equivalente a “Administración
Electrónica”– lo define como el uso de las Tecnologías de la Información y
Comunicación (TIC) en los órganos de la Administración para mejorar la información y
los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestión
pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector público y la
participación de los ciudadanos (CLAD [2007], p. 7).
Con esta definición queda claro que el gobierno electrónico no es una cuestión
exclusivamente tecnológica, capaz de producir mayor eficacia y eficiencia en la
comunicación y los servicios públicos a consecuencia de revolucionar los sistemas
tradicionales de recepción, procesamiento y oferta de información, sino que va más allá
y explota los nuevos recursos para abrir el gobierno al escrutinio de la sociedad,
poniéndolos al servicio de la transparencia y a la participación ciudadana en los
asuntos públicos.
El desarrollo del Gobierno Electrónico comprende típicamente cuatro fases:
presencia, interacción, transacción y transformación. Ellas no son dependientes una de
la otra ni tampoco necesitan que termine una para comenzar la otra; difieren en sus
objetivos, exigencias y tecnologías.
La presencia es la fase inicial del Gobierno Electrónico, y se manifiesta cuando los
gobiernos ponen en línea información básica, normativa, documentos y estructuras. La
relación con los ciudadanos y empresas se debe a que el tipo de información puesta en
línea no posibilita la interacción.
La interacción expresa en el Gobierno Electrónico la existencia de interacciones entre
ciudadanos y empresas con el Gobierno por medio de canales de comunicación,
permitiendo contactos mediante el correo electrónico, o el envío de formularios,
comentarios u opiniones e incluso foros de intercambio de ideas. Los niveles de
participación ciudadana que se activan pueden producir confianza y relaciones más
fluidas entre administración y sociedad.
Cuando son posibles transacciones electrónicas entre ciudadano y empresas con el
gobierno, se genera una alternativa a la atención personal en las oficinas, y se posibilita
el acceso directo a los servicios del gobierno, con menores costos y mayor
productividad.
Finalmente, en la fase de transformaciones hay un cambio en las relaciones entre el
ciudadano y la administración, que se modifica para proveer sus prestaciones en forma
electrónica. Para este nivel se requiere apoyo político que apuntale los procesos de
cambio a realizar; recursos humanos altamente capacitados en el uso de tecnologías
de información; disponibilidades presupuestarias que permitan efectuar las inversiones
necesarias; incluso es necesario revisar los marcos normativos y la capacidad de los
ciudadanos para hacer uso de las iniciativas propuestas.
También se puede distinguir en la administración electrónica cuatro tipos de
proyectos, según estén dirigidos a los ciudadanos, a los profesionales y empresas, a
empleados públicos y a otras administraciones. Los dos primeros tipos son prioritarios
por estar orientados a la sociedad, pero los últimos resultan importantes en términos de
la calidad de los primeros (Colet [2010], p. 202) La implantación del Gobierno
Electrónico facilita dirigir por vía electrónica todo tipo de escritos, recursos,
reclamaciones y quejas a los gobiernos. Estos quedan obligados a responder o resolver
como si dichos escritos, reclamaciones y quejas se hubieran realizado por medios
tradicionales. También los medios electrónicos son aptos para hacer todo tipo de
pagos, presentar y liquidar impuestos y cualquier otra clase de obligaciones, recibir
notificaciones, acceder a la información administrativa general con total fiabilidad, a los
expedientes para conocer el estado en que se encuentra su tramitación, a información
pública de alto valor agregado que sirva para aumentar la competitividad de los países.
Ante el gobierno, pueden comunicarse las resoluciones administrativas en soporte
electrónico, así como remitirlas por esa vía a la administración de que se trate.
Especialmente importante es evitar la presentación reiterada ante la administración de
documentos que ya obren en poder de la misma o de otra, especialmente si son
electrónicos. Las administraciones serán responsables de la integridad, veracidad y
calidad de los datos, servicios e informaciones en sus sitios electrónicos y portales
(CLAD [2007], pp. 10s).
La Carta citada sostiene que el Gobierno Electrónico (GE) se debe guiar por
principios. El Principio de igualdad garantiza que en ningún caso el uso de medios
electrónicos restrinja el uso de medios no electrónicos. El Principio de legalidad
asegura que los modos tradicionales de relación del ciudadano con el gobierno y la
administración se mantengan idénticas en los medios electrónicos. El Principio de
conservación garantiza que las comunicaciones y documentos electrónicos se
conservan en las mismas condiciones que por los medios tradicionales. El Principio de
transparencia y accesibilidad garantiza que la información se haga en un lenguaje
comprensible según el perfil del destinatario. El Principio de proporcionalidad, hace que
los requerimientos de seguridad sean adecuados a la naturaleza de la relación que se
establezca con la administración. Por el Principio de responsabilidad, la administración
y el gobierno responden por sus actos realizados por medios electrónicos como si se
los hubiera efectuado por medios tradicionales. El Principio de adecuación tecnológica
postula que las administraciones elijan las tecnologías más adecuadas para satisfacer
sus necesidades (CLAD [2007], pp. 8-9).
El asombroso desarrollo alcanzado por las TIC y las profundas transformaciones que
han producido en la sociedad, contrasta fuertemente con el mantenimiento de
profundas desigualdades sociales que por omisión podrían resultar reforzadas, para
que los gobiernos democráticos se esmeren en utilizar esos recursos en favor de la
inclusión y cohesión social.
Se podrá apreciar que los instrumentos de la administración electrónica juegan un
importante papel en la gobernanza (como se verá más adelante en este capítulo), por
la vía de facilitar la transparencia y el acceso a la información pública.
c) Gobierno abierto y transparencia en la gestión pública
Entre los instrumentos utilizados en los procesos de reforma que buscan poner en
valor la democratización de la administración pública, creando condiciones que hagan
posible la participación ciudadana en la gestión pública y en los procesos de
formulación, ejecución y evaluación de políticas, la facilitación del acceso a la
información pública y la transparencia como práctica en las organizaciones estatales
resultan indispensables y deben ser garantizadas por los gobiernos.
El concepto de “Gobierno Abierto” comprende estos aspectos y otros que los
complementan y refuerzan. Como se trata de un concepto conocido hace tres décadas
y que tiene una fuerte presencia actual, siempre surge la duda de si no se trata de “vino
viejo en odres nuevos”. En su origen, el Gobierno Abierto se refería a cuestiones
relacionadas con el secreto gubernamental y la opacidad propia de la burocracia
clásica, y el desafío consistía en iniciativas para “abrir las ventanas” del sector público
hacia el escrutinio ciudadano.
En la actualidad, se trata de poner a la luz cuestiones que han tomado otra dimensión
como consecuencia del impacto de las TIC, y lo que se pone en juego es el acceso y la
libertad de información, la protección de datos, la reforma de legislación sobre el
secreto oficial, su compatibilidad con las prácticas democráticas y la posibilidad de
obtener información sobre el quehacer gubernamental y que esta información esté
disponible para la ciudadanía.
En este nuevo escenario se ha hecho frecuente promover leyes que establecen
derechos de acceso a la información pública y que ponen en funcionamiento
dispositivos institucionales para garantizar la transparencia, la probidad y la
participación ciudadana en los asuntos públicos. Las nuevas reglas de juego generan
nuevos espacios para la rendición de cuentas, la transparencia y el control de la
corrupción (Ramírez-Alujas A.V. [2011], p. 102).
El componente tecnológico abre un enorme espacio de desarrollo a los principios del
gobierno abierto, especialmente potenciado por la vía de las redes sociales y la Web
2.0 que da soporte al trabajo colaborativo y en red, contribuyendo a la gobernanza97.
Si bien el gobierno abierto se potencia con el uso de las TIC, se diferencia del
gobierno electrónico por cuanto este remite a la aplicación de las tecnologías a los
procedimientos administrativos, permitiendo una relación más próxima, interactiva y
hasta transformadora en la relación entre la administración pública y los ciudadanos,
pero su foco no está centrado en el cambio social y político implicado por el gobierno
abierto.
Una de las condiciones para el desarrollo del gobierno abierto es la posibilidad del
acceso a los datos que están a disposición de las administraciones públicas de una
manera libre y gratuita, lo que puede facilitarse sobre la base de la existencia de
estándares para la información pública que, pasando por la interoperabilidad entre
administraciones, además de permitir su obtención, facilite su reutilización. Apps for
Democracy98, London Datastore99, Data Gov 100 y Unlocking Innovation 101, y App
My State 102 son ejemplos de plataformas que ofrecen información pública. EveryBlock
103 es una plataforma que proporciona a los ciudadanos información pública
proveniente en su mayor parte de las administraciones públicas, reelaborada y
geoposicionada, ofrecida por estas en formatos que son reutilizables por cualquiera.
Con base en todos estos procesos se encamina la Internet de los datos, que usa
microformatos que identifican información y la hacen entendible para las máquinas,
orientándose hacia la Web 3.0, también llamada web semántica (Guardián Orta [2010],
p. 86).
Rainie y Purcell (2011) argumentan que, a mayor apertura, mejora la satisfacción de
los ciudadanos y estos se implican de manera más concreta en las tareas de gobierno,
generando un círculo virtuoso por el cual cuanto más abierto es un gobierno, se genera
mayor participación y se exige más transparencia, lo que promueve esfuerzos por
desarrollar mejores prácticas y políticas que, dado el ciclo, nacen con el respaldo
ciudadano suficiente para disponer de legitimidad y adecuados niveles de aprobación.
Para que la apertura de datos contribuya a empoderar a los ciudadanos para
participar en los asuntos públicos, Tauberer (2011) considera que debe estar disponible
en Internet de forma gratuita y estable indefinidamente. También que se pueda acceder
a “datos primarios” para su uso y reuso, conociendo el proceso de creación,
disponiendo enseguida de ellos y en condiciones de ser procesados por máquinas. La
disponibilidad debe ser para cualquier persona y para la gama más amplia de usuarios
y propósitos sin necesidad de registro, en un formato en el que ninguna entidad tenga
el control exclusivo. Además, su difusión no debe estar limitada por leyes de propiedad
intelectual, y su formato debe facilitar el análisis y la reutilización. Los órganos
encargados de la publicación en línea de datos deben buscar siempre el uso de
formatos seguros para los usuarios, con firma digital y en un contexto de
interoperabilidad entre organizaciones públicas. Es la comunidad de usuarios y
ciudadanos la que está en la mejor posición para determinar qué tecnologías de la
información son las más adecuadas.
d) La profesionalización de la función pública
La Carta Iberoamericana de la Función Pública (CIFP [2003]) propone definir las
bases que configuran un sistema profesional y eficaz de función pública como pieza
clave para la gobernabilidad democrática, en un contexto en el cual la revalorización del
papel del Estado se ha instalado como tema central de la agenda del desarrollo con
justicia social. El Preámbulo de la CIFP manifiesta:
“Para la consecución de un mejor Estado, instrumento indispensable para el
 desarrollo de los países, la profesionalización de la función pública es una condición
necesaria. Se entiende por tal la garantía de posesión por los servidores públicos de
una serie de atributos como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la
eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la
adhesión a los principios y valores de la democracia” (p. 1).
La Carta define a la Función Pública como un conjunto de arreglos institucionales
mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que lo
integran, y comprende normas, estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o
implícitas, procesos, prácticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un
manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administración pública
profesional y eficaz, al servicio del interés general, dirigida y controlada por la política
en aplicación del principio democrático, pero no patrimonializada por esta, lo que exige
preservar una esfera de independencia e imparcialidad en su funcionamiento, por
razones de interés público (CLAD [2003], pp. 5-6).
Los principios que destaca la CIFP son: a) preeminencia de las personas y políticas
que desarrollen el máximo valor del capital humano; b) profesionalidad de los recursos
humanos;
c) estabilidad del empleo público y protección frente a la destitución arbitraria, sin
perjuicio de la duración; d) flexibilidad en la organización y gestión del empleo público;
e) responsabilidad de los empleados públicos por el trabajo y los resultados, y respeto
e implicación en las políticas públicas definidas por los gobiernos; f) observancia de los
principios éticos del servicio público;
g) protagonismo de los directivos públicos y responsabilización por la gestión de las
personas;
h) promoción de la comunicación, la participación, el diálogo, la transacción y el
consenso orientado al interés general en la relación entre los empleadores públicos y
personal; i) políticas activas para favorecer la igualdad de género, la protección e
integración de las minorías, y en general, la inclusión y la no discriminación.
Los principios rectores del sistema de función pública promovido por la Carta agregan
que el mérito, el desempeño y la capacidad son criterios orientadores del acceso, la
carrera y las restantes políticas de recursos humanos. Asimismo, incluye entre los
principios la eficacia, efectividad y eficiencia de la acción pública y de las políticas y
procesos de gestión del empleo y las personas.
La posición sobre la gestión de los procesos de acceso al empleo público de la CIFP
impacta sobre las prácticas que condicionan e impiden con frecuencia el desarrollo de
una función pública profesional en América Latina: a) Publicidad de las convocatorias;
b) Libre concurrencia de acuerdo con requisitos generales y perfil de competencias
acordes al puesto; c) Transparencia en la gestión del proceso; d) Especialización de los
órganos técnicos y cualificación profesional de sus integrantes; e) Garantía de
imparcialidad; f) Fiabilidad y validez probadas de los instrumentos utilizados para
verificar las competencias de los aspirantes; g) Elección del mejor candidato, de
acuerdo con los principios de mérito y capacidad; h) Eficacia, eficiencia y agilidad de los
procesos de reclutamiento y selección. Además, recomienda que la evaluación del
rendimiento de las personas en el trabajo forme parte de las políticas de gestión de
recursos humanos incorporadas por todo sistema de servicio civil, y propicia el derecho
de los empleados públicos a la defensa de sus intereses, negociación de las
condiciones de trabajo, facilitar la transacción y la concertación y garantizar derechos
en materia de salud laboral y seguridad en el trabajo.
La descripción del proceso que recomienda la CIFP para la incorporación de personal
a la administración pública permite ilustrar el concepto de capacidades estatales, con el
cual, de hecho existe amplia coincidencia que tiene estrecha correlación con la
profesionalización del servicio civil. A su vez, lo concerniente a las unidades
organizativas y sistemas responsables de la gestión del empleo público constituyen una
dimensión de capacidades complementarias con la anterior: es necesaria la existencia
de núcleos especializados, dotados de cualificaciones técnicas, en posiciones de
autoridad formal coherente con el valor estratégico de su función, para elaborar
directrices estratégicas de gestión del empleo y las personas coherentes con la
estrategia organizativa, haciendo el seguimiento y control de su aplicación.
Como es el caso de otros instrumentos orientados a fortalecer las capacidades
estatales, también la profesionalización de la función pública confronta obstáculos. Un
foro regional evaluó que los obstáculos a la implementación de los postulados de la
CIFP no son de naturaleza técnica, sino que “[…]deben ser abordados en clave de
gestión del cambio organizativo y de economía política de las reformas institucionales”,
ejemplificadas en la resistencia al cambio y el empleo público visto como recurso
político, respectivamente, para reconocer que también contabiliza entre los obstáculos
el déficit de desarrollo institucional y de capacidad organizativa (Longo [2005], p. 10).
En el orden cultural, el papel del gobierno como empleador, la lealtad política, la
desconfianza en los políticos y modelos mentales emergen como trabas, a las que se
suman rasgos del sistema político, la constitucionalización de aspectos del empleo
público y la inestabilidad (pp. 11-14).
Las estrategias sugeridas para superar los obstáculos consisten en: a) un liderazgo
que persuada de la necesidad y urgencia por cambiar; b) un diagnóstico certero del
entorno institucional del país e inspirar una política de Estado como elementos para
resolver los problemas importantes y sensibles de la ciudadanía; c) construir alianzas
en las cuales apoyar las iniciativas del cambio, y d) asociar el cambio al cumplimiento
del principio de igualdad ante la ley y a la prestación de servicios de calidad a la
ciudadanía; operaciones de consenso nacional, interpartidarias o intersectoriales, frente
a la brevedad de los ciclos políticos.
e) Calidad y excelencia en la gestión pública
Un instrumento al que se ha recurrido en el período reciente de reformas orientadas a
fortalecer las capacidades estatales para mejorar la capacidad de crear valor público,
es el de la adopción de estrategias de innovación, racionalización y mejora de la
gestión pública, orientadas por la calidad. Según lo señala la Carta Iberoamericana de
Calidad en la Gestión Pública (CICGP, CLAD [2008], p. 5), la calidad en la gestión
pública constituye una cultura transformadora que impulsa a la Administración Pública a
su mejora permanente para satisfacer cabalmente las necesidades y expectativas de la
ciudadanía con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos
públicos104.
Según la CICGP, la orientación a la calidad en la gestión pública supone maximizar la
creación de valor público, por lo que tiene que responder al principio de gestión para
resultados. Para Tenorio ([2011], p. 2), gestionar con calidad en un organismo público
conlleva asumir el compromiso de especificar y prestar servicios adecuados a las
necesidades de los ciudadanos, a través de tareas integradas en procesos que
garanticen los resultados esperados, los cuales deben además ser revisados y
mejorados periódicamente en función de nuevas expectativas y necesidades. Uno de
los principios fundamentales de la calidad es la “orientación al cliente” que presupone
una estrecha relación para “oír su voz” y satisfacer sus necesidades. Tal principio se
traslada a la gestión pública como “orientación al ciudadano” con una connotación
particular: el ciudadano, además de destinatario de los servicios, es usuario de la cosa
pública, por lo cual su intervención en la determinación de los atributos y alcances del
servicio tiene una mayor relevancia.
La Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública recomienda la adopción
de modelos de excelencia, el establecimiento de Premios Nacionales a la Calidad y la
implantación de sistemas de gestión certificables. La adopción de modelos de
excelencia como estrategia para impulsar la calidad se inicia en Latinoamérica a
comienzos de los años noventa con la creación del Premio Nacional a la Calidad, de
México. Los premios nacionales a la calidad respaldados en modelos de excelencia
creados posteriormente fueron Uruguay y Brasil (1992), Colombia y Perú (1993),
Argentina (1994), Chile (1997), Cuba y Paraguay (1999), Iberoamericano (2000),
Ecuador (2001), R. Dominicana (2005), Costa Rica (2010) y El Salvador (2011). La
institucionalización de procesos de premiación favorece el reconocimiento externo, el
intercambio de buenas prácticas y el aprendizaje mutuo.
Las Cartas Compromiso o Cartas de Servicios al Ciudadano están en la misma
orientación de mejora de la gestión pública y tienen la forma de documentos públicos
con los cuales un órgano o ente público expresa sus compromisos asumidos en la
prestación del servicio, especificando plazos de ejecución, estándares de calidad para
el sistema de información y comunicación y los mecanismos de participación
ciudadana. También aplican sistemas de seguimiento y evaluación del cumplimiento de
los compromisos expresados, están sujetas a revisión, actualización y mejora continua,
contemplando medidas de reparación o compensación en el caso de incumplimiento de
los compromisos.
5. Enfoques analíticos
En los estudios sobre las reformas se han utilizado distintas categorías para
encuadrar sus características, clasificar sus propósitos, comprender los procesos
desarrollados.
Barzelay (1999) sostiene que la filosofía administrativa es un cuerpo de doctrinas
administrativas que influye en el establecimiento de la agenda y en los procesos
decisorios en un tiempo y lugar determinados105. García Sánchez (2007), con el
objetivo de sintetizar las diversas actuaciones y reformas llevadas a cabo en el sector
público en el ámbito internacional, analiza las principales teorías que sustentan la
nueva gestión pública con el argumento de que ello le permitirá entender la razón de
cada una de las políticas o cambios que han tenido, tienen o tendrán lugar en las
administraciones.
De estas afirmaciones surge que las doctrinas, las teorías, los enfoques analíticos, así
como las ideologías, sirven de base a políticas que adoptan los gobiernos. Ese cuerpo
de ideas puede estar bien fundamentado o no, su influencia puede ser fuerte o débil, su
adopción puede ser dogmática o heterodoxa, pero es relevante para comprender los
procesos de reforma.
Ello se debe a que puede reconocerse en el origen de las teorías, enfoques o
modelos, un propósito orientado al progreso del conocimiento, a comprender los
factores que producen unas transformaciones en el mundo real. En el campo de la
Administración Pública se utilizan teorías, leyes y datos científicos, pero carecen de la
precisión y capacidad predictiva características de las ciencias naturales. Según Bañón
([1997], p. 41), la Administración Pública tiene una particular inclinación a la acción y a
proporcionar guías de comportamiento para la gestión:
“El compromiso democrático se ha contrapuesto, en la Administración Pública como
disciplina científica, a la hipóstasis de la neutralidad y la objetividad de la indagación
que priorizan otras disciplinas de las ciencias sociales, y tiende un puente entre la
teoría y la práctica” (p. 42) [...].“El pluralismo y la diversidad epistemológica son el
‘paradigma’ emergente en la literatura de teoría de la administración al igual que en
la Ciencia Política. […] Sí hay que evitar, sin embargo, la tendencia a extraer
enseñanzas prescriptivas de análisis insuficientes” (p. 44).
Las teorías (más comprensivas o comprobadas) o los enfoques analíticos (más
focalizados y experimentales) contribuyen e explorar, describir y explicar, constituyen el
aparato conceptual utilizado para comprender la realidad social, en este caso, la esfera
pública estatal. Proveen un marco de explicación que, sobre la base de considerar
plausibles o demostradas o comprobadas las influencias, condicionamientos o
determinaciones que algunas variables ejercen sobre otras, asumen que operar
cambios en las primeras (independientes) permitirá modificar el estado de la segunda
(dependientes). Así se podría argumentar, con base en la observación, que el aumento
de las penalidades disminuye la evasión fiscal, o que las personas mejorarán su
desempeño en el trabajo si las remuneraciones satisfacen sus expectativas de
ingresos.
Una teoría o un enfoque conceptual o analítico no se construye con la totalidad de las
variables que pueden identificarse en una realidad dada sino que selecciona aquellas
que, por algún argumento o evidencia, se ponderan como más representativas,
relevantes o plausibles de aportar a la comprensión del objeto o materia bajo estudio.
A la teoría le corresponde el papel de construir explicaciones fundamentadas de la
ocurrencia de los fenómenos sociales106. Los estudios de las organizaciones, tanto
privadas como públicas, han dado lugar al desarrollo de la “teoría de la organización”
que, conforme a la interpretación de Freddi ([2008], p. 1087), no asigna a la teoría el
alcance que se le da en las ciencias físicas, en las que conforma una compacta
estructura lógica con referentes empíricos sino más bien como un conjunto de
esquemas conceptuales (complementarios o alternativos) cuyo objetivo es permitir
describir, interpretar, posiblemente prever y eventualmente controlar, fenómenos
organizativos107.
 Esta visión es coincidente con la de Young ([1972], pp. 184ss), para quien los
enfoques analíticos no son teorías completamente elaboradas, destacando que su
utilidad debe basarse más en su productividad en la generación de ideas, interrogantes
a investigar y criterios para relevar datos, sin desconocer la importancia de que se
corresponda razonablemente con la realidad. Young concluye que los elementos clave
de un enfoque incluyen una orientación y una perspectiva sistemáticas para el examen
de un área de conocimiento, algunas declaraciones relativas a las cuestiones centrales
a ser planteadas, criterios de importancia para seleccionar datos para el análisis y
algunas directrices para un ordenamiento jerárquico de las cuestiones y los datos en
términos de su importancia en un análisis dado. Young propone un “eclecticismo
constructivo” ante la diversidad de enfoques, recomendando que la estrategia de
investigación confiera prioridad a los problemas sustantivos y no a la lealtad hacia un
enfoque individual, para poner de relieve la selección ecléctica de uno o más enfoques
con base en las necesidades del mejor conocimiento del tema sustantivo ([1972], pp.
197, 206).
En definitiva, asumiéndose como teorías, enfoques analíticos o modelos, diferentes
construcciones conceptuales han orientado los procesos de reforma del Estado y de la
administración pública. En adelante, caracterizaremos algunos de los enfoques que han
ejercido un papel como orientadores de las reformas del Estado y de la administración
pública.
Es lícita la pregunta sobre si los modelos preceden a las políticas o al desarrollo de
sus instrumentos o estos formalizan su estructura conceptual sobre la observación de
las transformaciones acontecidas en la realidad, viniendo a ordenar los datos o
acontecimientos observados. Según Pollitt (2005):
“La mayoría de los reformadores no inventan completamente ideas nuevas: ellos
compran o toman prestadas ideas y técnicas de otros lados. Ellos traen cosas desde
‘allá’ para ‘acá’. Los comerciantes en este ámbito incluyen gobiernos, consultores en
gestión, organizaciones internacionales e, incluso, algunos académicos. El dinero
cambia de manos. Pero no es la única moneda. La influencia, el prestigio y el
estatus también están envueltos en esta transacción y, a un nivel más profundo,
ellos también pueden estar transfiriendo significados relacionados con temas tan
importantes como la naturaleza de la esfera pública, la ciudadanía o, incluso, la
propia democracia.
Se negocian diferentes tipos de productos. A veces se compran conjuntos completos
de doctrinas, tales como la Nueva Gestión Pública (NGP) o el ‘Buen Gobierno’. En
otros casos se pueden ofrecer técnicas específicas tales como el cuadro de mandos
(‘balanced scorecard’), la contabilidad por lo devengado (‘accruals accounting’), el
análisis de las repercusiones de la regulación (‘regulatory impact analysis’), o el
modelo de calidad EFQM. La racionalidad general más común para importar tales
doctrinas o técnicas es que ellas permitirán resolver algún(os) problema(s)
actual(es). Ellas ayudarán, a quienes las importan, a moverse desde un estado de
dificultad (‘ahora’) a una mejor condición –una solución– en un futuro cercano (un
‘entonces’)” (p. 7).
En adelante, se exponen tres enfoques que han influenciado los procesos de reforma
de las últimas décadas y otros que se encuentran en curso en la actualidad: la nueva
gestión pública, el neoinstitucionalismo y la teoría de la gobernanza108.

5.1. La nueva gestión pública

Las ideas de la Nueva Gestión Pública (New Public Management) irrumpieron con
fuerza en los procesos de reforma estatal, y usualmente fueron presentados como la
aplicación de los principios de la administración privada empresarial a la administración
pública. En el contexto de la crítica a la burocracia como sistema carente de flexibilidad
y centrado en el cumplimiento de normas, esta perspectiva se le contrapone aduciendo
ser más eficaz y eficiente en la obtención de resultados; prueba de su éxito es la
capacidad de supervivir a los rigores de la competencia en el mercado, desafío ausente
en una administración pública cuya continuidad está asegurada por la permanencia del
Estado.
Algunos autores la consideraron un paradigma teórico, mientras otros le asignaron
papeles más modestos, apreciando que más que una teoría, la NGP es un repertorio
de respuestas pragmáticas, imaginadas por gobiernos responsables ante sus
ciudadanos, orientadas a mejorar los servicios públicos.
Ormond y Löefler ([1999], p. 146) sostienen que existe una visión restringida de la
NGP, que presenta dos vertientes: la de la nueva economía institucional y la de la
aplicación de los principios gerenciales del sector empresarial privado al sector público.
De la primera surgen como nuevos principios administrativos la contestabilidad, la
elección del usuario, la transparencia y una estrecha focalización en las estructuras de
incentivos; de la segunda, un énfasis en la gerencia de contratos, la introducción de
mecanismos de mercado en el sector público y la vinculación del pago con el
desempeño. Con una visión más amplia, los autores citados encuentran que la NGP
adopta un enfoque pragmático, carente de una perspectiva filosófica, siendo una
respuesta racional a algunas de las presiones que los gobiernos confrontan.
El movimiento de la NGP propone orientar a las administraciones públicas a la
obtención de resultados, para lo cual promueve reformas de la gerencia pública que
aparecen necesarias para tal propósito. Según la OCDE ([1995], p. 28), estas reformas
consisten en: devolver autoridad, otorgar flexibilidad; asegurar el desempeño, el control
y la responsabilidad; desarrollar la competencia y la elección; proveer servicios
adecuados y amigables a los ciudadanos; mejorar la gerencia de los recursos
humanos; explotar la tecnología de la información; mejorar la calidad de la regulación y
fortalecer las funciones de gobierno en el centro.
Barzelay109 percibe al menos tres intencionalidades diferentes en la utilización
semántica de la expresión Nueva Gestión Pública. La primera hace referencia a un
movimiento o tendencia en el sector público de algunos países occidentales,
fundamentalmente anglosajones, que han ido transformando el aparato ejecutivo del
Estado mediante la introducción de técnicas de gestión empresarial y organización
económica. La segunda identifica la nueva gestión pública como una perspectiva
novedosa de comprensión, análisis y abordaje de los problemas de la Administración
Pública, cuya contribución esencial sería el acento en el empirismo y la aplicación de
valores de eficacia y eficiencia a su funcionamiento, por encima de los valores
tradicionales del modelo administrativo. La tercera sería completamente normativa e
identifica la nueva gestión pública como un modelo, es decir, como una serie de
principios, políticas y técnicas para el manejo del sector público, que se consideran
superiores y cuya aplicación implícita o explícitamente se recomendaría.
Estas visiones alimentan la pertinencia de incluir entre los enfoques explicativos de
las reformas a la NGP. Es posible identificar numerosas acciones encuadradas en su
marco, que han sido asumidas en las agendas de reforma y modernización de las
administraciones públicas.
Pasar revista a todas sería una tarea compleja, por lo cual podrían agruparse para su
presentación algunas categorías significativas. Una de ellas se corresponde con la
introducción de mecanismos de mercado en la administración pública, como es el caso,
por ejemplo, de los partenariados público-privados, el uso de vouchers y la contratación
externa (Cunill [2012], p. 8).
La NGP expresa una reacción frente a la pérdida de credibilidad del sector público
como gestor del bienestar ciudadano, y se orienta a que las instituciones públicas
tengan en cuenta principios de economía, eficiencia y eficacia. Desde esta visión se
cuestiona la pertinencia de la actuación del sector público si no se producen
condiciones en las que no existe otro proveedor del servicio que pueda brindarlo eficaz
y eficientemente, pudiendo además competir o colaborar con el sector privado, sin
perder de vista que el objetivo es satisfacer necesidades públicas.
De manera expresa o implícita, todas las proposiciones de la NGP confrontan con la
burocracia, por la vía de la simplificación administrativa, la autonomía de gestión de los
directivos y su responsabilización por resultados. En lo que hace a la adopción del
modelo de administración privada, la gestión del personal, de las remuneraciones y del
desempeño son los campos principales en los que se promueve el cambio.
Frente a la pérdida de legitimidad de la administración por el retiro de la confianza y la
insatisfacción ciudadana, la NGP se focaliza en las expectativas de los ciudadanos, en
atender sus demandas y necesidades con los menores costos y calidad de servicios.
También promueve la participación ciudadana en los asuntos públicos, introduciendo
reformas que la facilitan, promoviendo una administración más transparente en sus
procesos de trabajo, en las decisiones que adopta y los resultados que produce.
La NGP abreva en distintas corrientes y/o teorías. Según García Sánchez ([2007], p.
48), se puede identificar el aporte de la teoría de la elección pública (public choice), de
la teoría de los costes de transacción, del neotaylorismo y de la teoría de la agencia. La
primera aporta los argumentos para evitar el monopolio burocrático, promoviendo más
competencia en el desarrollo de los servicios públicos, la privatización o la contratación
externa para reducir el gasto, el análisis de alternativas para la prestación de servicios
introduciendo competencia y ponderando los costos.
De los costes de transacción considera que los beneficios de la competencia se
pierden si se generan costos adicionales que están ausentes en la tradicional forma
burocrática de provisión de los servicios; de allí que cuanto mayores sean los costes de
las transacciones externas, mejor será producir dentro de la administración.
A su vez, del neotaylorismo (García Sánchez [2007], p. 49) surge el concepto de la
separación entre política y gestión, cambiando profesionalismo y autonomía gerencial
por control, rendición de cuentas y responsabilización, con la introducción de incentivos
y sanciones relacionados con el desempeño.
 La teoría de la agencia enfatiza (García Sánchez [2007], p. 50) la existencia de
contratos entre un individuo (principal) que contrata a otro (agente), al que delega la
ejecución de una determinada tarea. Se da entonces la posibilidad de que el agente
cuente con información preferente o asimétrica que impida un control exhaustivo sobre
él, por parte del principal, que se hace dependiente del agente para conseguir los
objetivos. Los ciudadanos, el electorado, los consumidores de los servicios públicos o
los políticos que ejercen el gobierno, según el caso, pueden ser considerados como “el
principal”.
Una de las críticas recibidas por la NGP pone el énfasis en que asume una falsa
dicotomía entre política y administración, orientándose a convertir el desarrollo de las
políticas públicas en una cuestión técnica, de implementación de las decisiones
políticas que toma el gobierno. Prats (2005) afirma:
“[…]se ha revelado imposible separar la concepción de la ejecución, la política de su
implementación. La distinción entre principal y agente no ha podido mantenerse
porque la fijación correcta de las metas y objetivos en que se concretan los intereses
generales no puede hacerse sin el conocimiento que solo se revela durante la
ejecución o implementación. La formulación de políticas es un estadio inicial del ciclo
de las políticas públicas que se va reformulando a medida que avanza la
implementación y, con ella, el conocimiento antes no disponible y que obtienen los
implementadores públicos y privados de su propia experiencia o de la relación con
los usuarios o clientes” (p. 119).
Por otra parte, en la proliferación de agencias ejecutivas en las que se delega la
responsabilidad de la implementación, no se ha tenido en cuenta que los bienes
públicos o el interés general no dependen de la acción de un único departamento y
agencia sino que requieren la coordinación y colaboración entre una pluralidad de
actores (Prats, [2005], pp. 119s).
La OCDE ([2003], p. 3) cuestionó el excesivo énfasis en fijar metas, objetivos y
mediciones de la actividad gubernamental. No obstante su importancia, tiene severas
limitaciones cuando se trata de actividades complejas, como lo son muchas de las que
constituyen el núcleo del sector público. Por otra parte, remarcó que la NGP no tuvo
suficientemente en cuenta que el gobierno, a pesar de su tamaño y complejidad,
constituye una sola empresa con una determinada cultura político-administrativa, y la
reforma de cualquiera de sus partes afecta a las demás. Finalmente, argumenta que la
gestión pública no se limita a la provisión eficaz y eficiente de servicios públicos sino
que implica valores deducibles del orden constitucional, los cuales están mejor
expresados por una cultura del servicio civil profesional que por la relación principal-
agente.
El neoinstitucionalismo
El estudio de las instituciones, tales como el Estado, el gobierno, los partidos políticos,
había tenido una fuerte tradición en la ciencia política, pero pasó a segundo plano
después de los años cuarenta con la fuerte influencia del conductismo y la elección
racional, enfoques basados en supuestos individualistas asociados a un rigorismo
empírico en lo metodológico (Peters, [1999], p. 13). A partir de los años ochenta, se
insinúa un retorno hacia la anterior tradición, rescatando la capacidad explicativa de las
instituciones formales e informales en el funcionamiento del sector público, incluso para
comprender el comportamiento individual.
March y Olsen (1984) sostienen que:
“[…]las instituciones sociales, políticas y económicas se han expandido, se han
vuelto considerablemente más complejas y cuentan con más recursos, y prima facie
son más importantes para la vida colectiva” (p. 734).
Peters (1999) da cuenta de las heterogéneas variantes del nuevo institucionalismo:
normativo, de la elección racional, histórico, empírico y sociológico. Todas las versiones
admiten que las instituciones crean regularidades en el comportamiento humano y
reducen la incertidumbre en la vida social, haciendo más factible la predicción y
explicación social. Además, las instituciones son resultado de la acción humana
deliberada, paradojalmente, para restringir las conductas humanas; utilizan para ello,
valores, normas o reglamentaciones; para algunos, la condición de institución reside en
su estabilidad, sin negar la existencia de una capacidad de cambio (p. 207).
El punto básico es que las instituciones importan, cuentan más que otras cosas que
se pudieran usar para explicar las decisiones políticas. Sus valores, normas, incentivos
o patrones de interacción entre los individuos que las componen explican las decisiones
que toman los gobiernos (Peters [1999], p. 218).
Parte de las observaciones críticas de las reformas del Estado que siguieron el patrón
del Consenso de Washington focalizaron sus observaciones en que las reformas
económicas fracasaron en la distribución del ingreso, aumentando la inseguridad
económica y laboral, y que para corregir esos resultados eran necesarias reformas
institucionales, cuyo importante papel había pasado inadvertido. Con base en esa idea,
un grupo de expertos del Banco Mundial subraya el enfoque neoinstitucional en los
procesos de reforma estatal:
“Nos encontramos en un momento decisivo del proceso de reforma institucional
dentro de la región. En el contexto de economías de mercado más abiertas, las
reformas institucionales y los cambios organizacionales asociados a elIas son
fundamentales para mejorar la competitividad del sector privado, aprovechar los
potenciales beneficios de las reformas económicas emprendidas en la última década
y reducir la vulnerabilidad financiera de la región. La mayor conciencia de tales
necesidades por parte de muchos agentes sociales está aumentando rápidamente la
demanda.” (Burki y Perry [1998], p.3).
Que las instituciones importan es una idea que se reitera con frecuencia en la
iniciativa conocida como el Consenso de Santiago110, sobre el que se especuló que
podía desempeñar el mismo papel catalizador para la agenda de reformas de la
siguiente década, que aquel que cumplió anteriormente el Consenso de Washington
(Burki y Perry [1998], p. 8).
La “nueva economía institucional” define las instituciones como las normas formales
(constituciones, leyes, reglamentos, contratos) e informales (ética, confianza, preceptos
religiosos y otros códigos implícitos de conducta), y los mecanismos para asegurar su
cumplimiento, configuran el comportamiento de individuos y organizaciones dentro de
una sociedad. Las organizaciones a su vez tienen normas internas (es decir,
instituciones) para manejar los procedimientos presupuestarios, de personal,
adquisiciones e información que rigen el comportamiento de sus miembros. Las
instituciones, por consiguiente, constituyen la estructura de incentivos para el
comportamiento de las organizaciones y los individuos. Los mercados son
considerados un conjunto de instituciones (normas y sus mecanismos de fiscalización)
que determinan el escenario para la realización de transacciones impersonales y
discretas, sin requerir de una permanente relación contractual. Las jerarquías son
conjuntos de normas para la realización de transacciones basadas en líneas verticales
de las facultades de toma de decisiones, con distintos niveles de responsabilidad, a fin
de producir bienes y servicios con menores costos de transacción y supervisión (Burki y
Perry [1998], pp. 11-12).
La aplicación del enfoque en la educación ilustra la complejidad de los problemas de
información y fiscalización. Para decidir a qué escuelas enviar a sus hijos, los padres
dependen de informaciones provistas por los gobiernos, agencias no gubernamentales
o información casual. Al tomar la decisión, muchas veces sin posibilidad de elección,
dependen de los administradores de las escuelas y de las políticas gubernamentales
para asegurar que la educación de sus hijos cumpla con las condiciones de calidad y
contenido: los padres son los mandantes que encargan la defensa de los intereses de
sus hijos a funcionarios, maestros o administradores de escuelas. Por ello es esencial
contar con instituciones de monitoreo y supervisión con el fin de asegurar que los
mandatarios realmente actúen conforme al interés de los niños. Los problemas de
información y supervisión y la condición de “bien público” de la educación, lleva a
depender de organizaciones gubernamentales jerárquicas para proveer servicios
educativos, pero ellas no resuelven automáticamente estos problemas. Deben existir
medios adecuados para que los funcionarios de un ministerio de educación sepan
cuando una escuela o profesor en particular se está desempeñando bien, y para poder
adoptar las medidas correctivas adecuadas o crear los incentivos correctos para los
maestros y administradores de las escuelas, incluyendo el ausentismo de profesores,
altas tasas de deserción y repetición entre estudiantes y docencia francamente
deficiente.
Estos casos permiten afirmar que los individuos procuran maximizar su conducta
hacia ordenamientos prioritarios estables y consistentes, pero en presencia de límites
cognoscitivos, información incompleta y dificultades en el seguimiento y capacidad para
hacer cumplir los acuerdos. De allí que las instituciones surjan y perduren cuando
confieren beneficios mayores que los costos de transacción (o sea, los costos de
negociación, ejecución y cumplimiento) que resultan de crearlas y mantenerlas (Powell
y Dimaggio [1999], p. 36).
Se ha cuestionado al enfoque formalista de las instituciones propuesto por Douglass
North, que el Banco Mundial adopta explícitamente (World Bank [1997], [1999]): que al
caracterizar una institución como un sistema de reglas del juego soslaya cuestiones
fundamentales como el contenido del juego, la finalidad de este, el número e identidad
de los participantes, la existencia o inexistencia de árbitro, etc., y que deja de lado la
circunstancia de que no todos los individuos o grupos se encuentran en igualdad de
condiciones para crear o imponer determinadas instituciones, o para decidir la medida y
el sentido de su participación en ellas. En la sociedad los diferentes actores poseen
diferente cantidad de recursos y capacidades (Vilas [2000], p. 47). Por otra parte, la
diferenciación entre instituciones formales e informales es menos tajante, y las
estructuras informales se suman al sistema formal, actúan en los espacios que este no
cubre, y hacen posible el funcionamiento de sus grandes instituciones. Un ejemplo: la
persistencia de redes clientelares en el marco de la modernización institucional;
orientaciones particularistas en la asignación de recursos; o privatizaciones por
asignación directa de los activos a actores próximos a la alta función pública, sin
contralor institucional (Vilas [2000], p. 48).
Vilas sostiene que la preocupación por la eficacia, la eficiencia y la transparencia de
las políticas públicas importa mucho, porque es la sociedad la que aporta los recursos
que financian la gestión estatal, porque un buen gobierno democrático es funcional a
una política de desarrollo, porque para ello debe afrontar restricciones fiscales y porque
siempre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal, pero una buena
administración no mejora la calidad de los objetivos de las políticas a cuyo servicio se
desenvuelve (p. 65).
El institucionalismo sociológico duda que se puedan entender adecuadamente las
elecciones y preferencias individuales fuera de las estructuras culturales e históricas en
que se encuentran. Aunque se haga hincapié en que las reglas y las rutinas traen orden
y minimizan la incertidumbre, la creación y ejecución de acuerdos institucionales están
plagadas de conflictos, contradicciones y ambigüedades. Así, los marcos culturales
establecen los medios probados y definen los resultados deseados, haciendo que los
hombres de negocios busquen ganancias, los burócratas traten de aumentar el
presupuesto y los académicos se esfuercen por publicar sus obras (Powell y Dimaggio
[1999], p. 68).
Para Fleury ([1999], p. 75), el neoinstitucionalismo permitió un avance respecto de las
reformas de contenido economicista o burocrático, que desconocían las estrategias
políticas involucradas en un proceso de Reforma, pero sostiene que no alcanza a
solucionar dos problemas clave involucrados en las reformas: el hecho de que los
valores compartidos no suelen ser creados administrativamente, y la existencia de un
nivel tan elevado de desigualdad en el reparto de recursos en la región que reduce las
posibilidades de formación de consensos más amplios. En estas condiciones se corre
el riesgo de atribuir las deficiencias de desempeño de los grupos marginados a su bajo
stock de capital social, olvidando la perversa distribución de los recursos que subyace
en ese proceso.
La teoría de la gobernanza
Distintos sucesos acaecidos desde mediados de los años noventa impactan sobre las
formas tradicionales de ejercer el gobierno, abriendo nuevos escenarios. La crisis fiscal,
el giro ideológico hacia el mercado y el desencanto sobre las capacidades del Estado;
la globalización; la velocidad y diversidad del cambio social; la complejidad,
fragmentación y descentralización de estructuras políticas y administrativas son todos
fenómenos que plantean desafíos respecto de la agenda pública y promueven tomar
conciencia de que el Estado no tiene el monopolio sobre los conocimientos y recursos
económicos e institucionales necesarios para gobernar.
En ese marco se desarrolla una tendencia que procura establecer modos de gobernar
mucho más cooperativos, ampliando y profundizando la interacción entre gobiernos,
organizaciones empresariales y sociedad civil, lo que convierte en más permeables los
límites entre el sector público, el sector privado y el tercer sector. Los mecanismos de
gobierno ya no se basan en el recurso exclusivo de las estructuras estatales sino que
apelan a la interacción entre actores autónomos y redes entre organizaciones. La teoría
de la gobernanza enfatiza al gobierno como interacción e implica interdependencia
entre los actores induciendo su cooperación, colaboración y participación en la
adopción de decisiones públicas y en la asunción de responsabilidades de carácter
colectivo o interés general (Natera Peral [2005], p. 55).
Como lo destaca Prats ([2005], p. 131), los gobiernos no son los únicos actores que
enfrentan las grandes cuestiones sociales, debido a que los desafíos que ellas plantean
también afectan a las organizaciones de la sociedad civil y las empresas. Los modos
tradicionales de go-
bernación limitados a la burocracia y la gerencia no son suficientes para enfrentar con
eficacia tales desafíos y es allí donde se hace necesaria la gobernanza, que no elimina
en absoluto la burocracia ni la gerencia sino que convive con ellas en la búsqueda del
buen gobierno.
La gobernanza no tiene formas estandarizadas o universales del estilo de la
burocracia y o la gerencia pública, y se caracteriza por ser multifacética, plural,
adaptativa, flexible, experimental y abierta al aprendizaje por parte de todos los actores
que participan en ella. Todas estas características tienen consecuencias sobre las
estructuras administrativas en razón de la demanda de mayor flexibilidad, así como que
de los directivos públicos exige visión estratégica, gestión de conflictos, capacidad para
construir consensos, cambio de instrumentos de gestión, apertura y transparencia
(Prats [2005], p. 131). Con estas capacidades es posible mejorar la calidad de la
interacción entre los distintos niveles de gobierno, y entre estos y las organizaciones
empresariales y de la sociedad civil, impactando favorablemente sobre la eficacia y la
legitimidad del actuar público.
A partir de esta caracterización, la reforma de las estructuras y procedimientos de las
administraciones públicas pasa a ser considerada desde la lógica de su contribución a
las redes de interacción o estructuras y procesos de gobernanza.
Algunos autores han visto a la gobernanza como una vía por la cual se debilitan las
instituciones del sector público. A fin de que esto no ocurra, Graña (2005) sostiene que
la gobernanza se debe orientar por los siguientes criterios:
“[…]i) abandonar el esquema único de gobernanza aplicable a cualquier caso,
apelando a la creatividad de la población en situaciones sociales concretas; ii)
sustituir una propuesta tecnocrática de reforma institucional, por el diálogo abierto
sobre los cambios posibles y necesarios; iii) evitar el trazado de una falsa frontera
entre Estado y sociedad civil procurando fortalecer el ámbito público y recompensar
a la vez, los aportes al bien común provenientes de instituciones no estatales; iv)
evitar el análisis por separado de la reforma institucional y la política
macroeconómica reconociendo la relación necesaria entre ambas; v) abandonar la
distinción artificial entre los niveles nacional e internacional de la gobernanza” (p.
33).
En el marco de la gobernanza, las redes de actores públicos y privados se constituyen
en uno de los espacios más importantes de cooperación, con capacidad de producir
consensos para la formación de una política y, en consecuencia, tener menos
resistencias en la aplicación. El valor que agrega el gobierno al multiplicar actores en el
proceso consiste en que se amplían las posibilidades para lograr eficacia, fomentar la
innovación, incorporar experiencia, acceder a información, enriquecer el aprendizaje.
Los mecanismos de regulación y coordinación que se expresan mediante la jerarquía
en la burocracia o la competencia en los mercados, se extienden mediante las
interacciones e interdependencias que resultan en ausencia de un centro decisor, para
alcanzar resultados de forma relacional. Una modalidad característica por la que se
expresan esas interacciones e interdependencias son las “comunidades de prácticas”,
redes que se constituyen por la necesidad que tienen los gestores y expertos de
encontrar soluciones a problemas prácticos utilizando conocimientos que no están
codificados y que se originan en la formulación y reformulación de experiencias de los
miembros de la red o comunidad. Estas añaden valor a cada participante poniendo a su
alcance las competencias y posicionamiento de los otros.
Cinco son los principios de una buena gobernanza más democrática, según lo
expuesto por la CCE (2001) en el Libro Blanco: La Gobernanza Europea. El primero,
Apertura, que impone a las instituciones trabajar de forma más abierta, desarrollando
una comunicación más activa, utilizando un lenguaje más accesible y adoptando las
medidas que en general conduzcan a una mayor confianza de los ciudadanos en las
instituciones. El segundo, Participación, pues entiende que la calidad, la pertinencia y la
eficacia de las políticas exigen una amplia participación ciudadana tanto en la fase de
formulación como de implementación, esperándose de ella un reforzamiento de la
confianza ciudadana. El tercero, Responsabilidad, por el cual se clarifica el papel de
cada una de las instituciones intervinientes en la toma de decisiones, así como de los
demás agentes gubernamentales que participen en el desarrollo y aplicación de las
políticas comunitarias. El cuarto, Eficacia, en procura de que las medidas adoptadas
produzcan los resultados buscados sobre la base de unos objetivos claros, de una
evaluación de su futuro impacto y de la experiencia acumulada. Finalmente,
Coherencia, que políticas y acciones sean coherentes y fácilmente comprensibles, pues
las tareas son con cada vez más complejas y diversas y rebasan las fronteras de las
políticas sectoriales tradicionales.
Entre los beneficios de la gobernanza se puede contar el desarrollo del capital social
con base en la experiencia de participación en los asuntos públicos de actores que
están fuera del gobierno.
Se juzga que el liderazgo político es clave e imprescindible, a fin de evitar la
difuminación de responsabilidades. Frente a visiones que perciben que la gobernanza
va en desmedro del poder del Estado, cabe citar la observación de Mayntz (2005):
“[…]el Estado mantiene el derecho a la ratificación legal, a imponer decisiones
autoritarias allí donde los actores de la sociedad no lleguen a una acuerdo (por
ejemplo, en las negociaciones sobre los estándares técnicos), y a intervenir a través
de un acto legislativo o ejecutivo en un sistema de autogobierno […]. Así, el control
jerárquico y la autorregulación de la sociedad no son mutuamente excluyentes. Son
diferentes principios ordenadores que están con frecuencia combinados y su
combinación, autorregulación ‘a la sombra de la jerarquía’, puede ser más efectiva
que cualquiera de las formas ‘puras’ de gobernanza” (p. 89).
 Un inventario de los beneficios de la gobernanza incluye políticas que se ven
enriquecidas por los aportes de los actores a los cuales concierne. Se logra una mayor
aceptación y legitimación de las políticas, se refuerza la democracia por medio de la
amplia variedad de intereses y valores tenidos en cuenta, se incrementa la capacidad
de eficacia de los gobiernos, se equilibran asimetrías de poder y se aumenta el capital
social de las comunidades.
Pero también existen riesgos: los gobiernos pueden desatender el interés general al
negociar, pueden surgir obstáculos al cambio por el peso de intereses implicados; los
procesos decisorios podrían perder en transparencia, pues al reducirse intervención de
órganos representativos cabe la posibilidad de déficits democráticos; la difuminación de
responsabilidades entre lo público y lo privado puede traer incertidumbre y formentar la
presencia de“chivos expiatorios” así como riesgos de fracaso originados por tensiones
y problemas con actores de la sociedad civil.
La merma de estos riesgos está en la profundización democrática en clave
deliberativa, la mejora de las capacidades de los gobiernos como “catalizadores” de las
redes de políticas, el uso de las tecnologías de la información y comunicación para
producir mayor transparencia y el fortalecimiento del capital social a través de la
promoción del compromiso cívico.
Resumen
En el capítulo se buscó acercar al lector a la comprensión de los procesos de reforma
del Estado, la administración pública y la gestión pública. En primer lugar, se destacó
una perspectiva para abordar las reformas, que circunscribe a las implicancias de una
democracia inclusiva y a la creación de valor público mediante la ampliación de las
capacidades estatales en el marco del retorno del Estado al centro de la escena
pública. Después de distinguir entre políticas, instrumentos y enfoques de reforma, se
presentaron los rasgos principales de las políticas de reforma en los últimos veinte
años. Se diferenciaron las reformas del Estado de las reformas administrativas y
expusieron los rasgos característicos que fueron promovidos en cada caso.
Se distinguieron los instrumentos de las reformas según hayan contribuido a las
políticas del downsizing del Estado (privatizaciones y desregulación), a la introducción
de mecanismos de mercado en la administración pública (partenariados, contratación
externa y vouchers) y los que han sido utilizados para el desarrollo de capacidades
estatales (gestión para resultados de desarrollo, gobierno electrónico, abierto y de
calidad y la profesionalización de la función pública). Finalmente, buscó que se
pudieran apreciar los aportes y significados de enfoques conceptuales presentes en
algunas experiencias de reforma, exponiendo en particular la nueva gestión pública, el
neoinstitucionalismo y la teoría de la gobernanza.
Preguntas de comprensión de texto
1. ¿Qué implicancias atribuye al hecho de considerar la condición democrática en
los procesos de reforma estatal?
2. ¿Cómo relaciona los conceptos de capacidades estatales y creación de valor
público?
3. ¿Cómo se vinculan los conceptos políticas públicas, instrumentos y enfoques
 que pueden identificarse en los procesos de reforma?
4. ¿Qué alcances tiene el concepto de reforma del Estado?
5. ¿Qué diferencia las reformas llamadas de primera generación de las reformas
de segunda generación?
6. ¿Qué significa el retorno del Estado?
7. ¿Qué alcances tiene el concepto de reforma administrativa y cuáles son los
cambios más importantes que promueven?
8. ¿Cuáles son los principales instrumentos de las reformas hacia el Estado
mínimo?, ¿en qué consiste cada uno de ellos?
9. ¿Qué cuestiones abordan los instrumentos de mercado que se incorporan en
las reformas?
10 . ¿En qué consiste la gestión orientada a resultados?
11 . ¿Cuáles son las principales características del gobierno electrónico?
12 . ¿Qué se propone el gobierno abierto y la transparencia en las reformas?
13 . ¿En qué consiste la profesionalización de la función pública?
14 . ¿Cuáles son las características principales de la nueva gestión pública?
15 . ¿Cuáles son las características principales del neoinstitucionalismo?
16 . ¿Cuáles son las características principales de la teoría de la gobernanza?
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81 Ver aspectos de esta cuestión en el capítulo de Pandolfi y Gómez “Notas sobre el desarrollo
socioeconómico en la formación y evolución del Estado Argentino”.
82 Citado por Bobbio (2008), p. 452.
83 Para Moore (2006) esto incluye: “a) tratar con ‘externalidades’, donde la elección de una persona
afecta el bienestar de otras, pero estas otras no tienen manera de notificarle a la primera de ese efecto
externo, ni la primera tiene forma de negociar la suma que hay que pagar para compensarles de un
daño desconocido, ni lo que podrían pagar estos para disfrutar de un beneficio también desconocido; y
b) producir ‘bienes colectivos’, a los que no se puede impedir fácilmente su disfrute aunque los
individuos no hagan una contribución para que sean producidos, y donde el uso del bien por una
persona no reduce su monto, por lo que está disponible para otros. Esta circunstancia impide que el
mercado haga el trabajo de permitir que los individuos intercambien cosas que poseen, de manera tal
que se logre el máximo de bienestar individual” (p. 38).
84 Citadas por Alonso (2007), p. 18.
85 Dye (1976), citado por Wayne Parsons (2007), p. 31. Ver el capítulo escrito por Waisbrod,
“Problemas públicos y políticas públicas. Un enfoque integral para la toma de decisiones de
intervención en contexto”, donde se desarrolla con extensión el tema de las políticas públicas.
86 Naturalmente estas perspectivas podrían estar teñidas por la política, o bien perspectivas
originadas en la subjetividad, de la cual resultaría un voluntarismo que no podría asegurar resultados.
87 Ver ampliaciones sobre estos temas en el capítulo de Schweinheim: “Notas sobre el Estado,
sociedad y administración en América Latina: ¿Hacia la construcción de un nuevo proceso
latinoamericano de desarrollo y reconstrucción de la comunidad?”, y de Pandolfi y Gómez: “Notas
sobre el desarrollo socioeconómico en la formación y evolución del Estado Argentino”.
88 En el capítulo 1, Schweinheim desarrolla con mayor amplitud las alternativas e interrogantes que se
abren para el escenario del “retorno del Estado”.
89 Parte significativa de estas reformas se expone más adelante, en el título 4.2.
90 En este libro, distintos capítulos tratan en profundidad instrumentos de políticas de reforma, tales
como planeamiento estratégico, calidad, gestión por objetivos, gestión por valores, gestión
presupuestaria, entre otros.
91 Estos retiros y otras medidas semejantes estuvieron asociados a necesidades de reducción de
dotaciones de personal en el marco de las privatizaciones, aunque también para reducir el gasto en el
mediano plazo.
92 Se excluyeron los servicios públicos que funcionaban como monopolios naturales o que tuvieran
marcos reguladores propios dentro del proceso de privatizaciones.
93 Un ejemplo son los servicios de limpieza y mantenimiento, pero puede incluirse un amplio repertorio
de actividades que demandan de la administración pública capacidades para la negociación,
contratación, supervisión y control a fin de asegurar los intereses públicos implicados en la
contratación.
94 El CLAD desarrolla estos estudios en el marco del Sistema Integrado y Analítico de Información
sobre Reforma del Estado, gestión y políticas públicas (SIARE), en
http://siare.clad.org/siare/innotend/innotend.html.
95 Convenio de la Mesa Redonda de Resultados de Marrakech (2004).
96 En el capítulo final de este libro, Greco desarrolla con amplitud y profundidad el tema de esta
sección, que aquí se presenta a propósito de pasar revista a los instrumentos de política administrativa
orientados a fortalecer las capacidades estatales.
97 Ver el desarrollo de este concepto al final del presente capítulo.
98 http://www.appsfordemocracy.org/.
99 http://data.london.gov.uk/.
100 http://www.data.gov/.
101 http://www.data.gov/.
102 http://www.premier.vic.gov.au/app-my-state.html.
103 http://www.everyblock.com/.
104 El tema de la calidad en la administración pública se desarrolla de manera extensa en el capítulo
escrito por Ana Isabel Fuertes: “Desarrollo de procesos y gestión de la calidad en la Administración
Pública”.
105 El mismo autor ([1994], p. 11) ha definido tres niveles de abstracción: “estrategia”, “políticas” e
“instrumentos”, bajo los que reordena el contenido de varios trabajos comparativos sobre reformas
administrativas. A partir de aquí, puede hacerse el esfuerzo de identificar una tipología de modelos de
reforma administrativa, referidos al nivel más elevado de abstracción de los anteriores.
106 Según Merton, una teoría es un grupo de proposiciones lógicamente interconectadas de las que
pueden derivarse uniformidades empíricas; llama teorías de alcance intermedio a las que tratan
aspectos delimitados de los fenómenos sociales y teoría general a la que explica todas las
uniformidades observadas de la conducta, la organización y los cambios sociales. T. Merton (1964),
Teoría y estructura social, FCE.
107 Justamente Merton (1965) señala la relación entre sus argumentos por una teoría de alcance
intermedio y las teorías surgidas en la investigación de las burocracias, especialmente por Selznick;
Gouldner; Blau; Lipset, Trow y Coleman; Crozier; Kahn y Katz, y otros investigadores.
108 Entre otras omisiones obligadas por la naturaleza del capítulo, remitimos al primer capítulo de la
presente obra para agregar la teoría de los sistemas al repertorio de enfoques relevantes para las
reformas administrativas.
109 Comentario citado por Longo y Echebarría ([2001], p. 100).
110 La Segunda Cumbre de las Américas, reunida en Santiago de Chile el 18 de abril de 1998, emitió
la Declaración de Santiago, en la que fueron propuestas metas para la educación, el sector financiero,
judicial y público. La denominación de “Consenso de Santiago” la utilizó el presidente del Banco
Mundial durante la Cumbre. Existe una reivindicación de los logros del Consenso de Washington en la
estabilización económica y la reanudación del crecimiento en la región, y las reformas institucionales
se presentan como una continuidad necesaria. El premio Nobel de Economía, Douglass North,
referente del neoinstitucionalismo económico, participó en los trabajos preparatorios del Banco
Mundial.
 Capítulo 6
Teoría y sociología de las organizaciones públicas
Ricardo Schmukler
Pablo Blanco
Objetivos del aprendizaje
• Distinguir con claridad conceptos sociológicos aplicables a las organizaciones
públicas, tales como: dominación, poder, burocracia; cultura organizacional;
trabajo en equipos; funciones y disfunciones organizacionales.
• Comprender los fenómenos que configuran a las organizaciones como
estructuras dinámicas.
1. Vida social y estudio de la vida social
La vida humana es vida social, vida de relación de varones y mujeres que se
reconocen recíprocamente en los agrupamientos que conforman y cuya vinculación
constituyen. La vida en sociedad se realiza en el entramado de múltiples formas del
convivir (que es vivir con otros), formas que los Hombres (varones y mujeres), desde un
remoto principio como tales, conservan y transforman, proyectan, recuerdan,
abandonan, olvidan o renuevan entre sí. La vida humana, en suma, es una forma de
vida estructurada, organizada.
Dicha condición hace que las diversas formas de organizarse, propias de esta
existencia, guarden correspondencia con modos o conjugaciones temporales del hacer,
conocer y valorar las estructuras y procesos de relación mediante los cuales se realiza
–como experiencia efectiva– la vida social. Las formas de la vida social han asumido
modos más o menos característicos a lo largo y ancho del tiempo y el espacio de sus
diversas ocurrencias, y así han sido consideradas en su estudio. La distinción entre
formas de la vida social y formas de estudiarlas no es ociosa; al respecto, podría
establecerse un paralelo con la diferencia que existe entre experiencia, que nunca es
problemática, y explicación de la experiencia, que siempre lo es (Maturana [1996]). Hay
una relación compleja entre las formas de la existencia social y las de su estudio, en
tanto se interpelan e implican de manera recíproca, y varían consecuentemente en el
tiempo. Concebir las organizaciones como formas de formas tiene sentido en tanto se
conserve la unidad del pensamiento, la acción y el juicio de valor, en una necesaria
concurrencia de modos temporales, aún cuando se las pueda considerar como
operaciones separadas y distintas en un sentido analítico.
El estudio y apreciación de la vida social asumió así distintas formas y perspectivas,
en relación con el mismo proceso de la vida en sociedad que procura conocer y la
experiencia así condicionada de las personas dedicadas a hacerlo. Ahora bien, la
imposibilidad de acceder directamente al origen de la sociabilidad humana obliga a
conjeturarlo. No hay otro modo de hablar con propiedad acerca del inicio y los
significados posibles del fenómeno social, entendido como sistema; esto es, como una
totalidad cuyos componentes interactúan directa o indirectamente. La voz “teoría” que
se utiliza aquí remite a la idea de conjetura razonable y explicación de los mecanismos
que hacen posible el surgimiento de lo explicado, en calidad de novedad sistémica o
emergencia, para decirlo con Bunge (2004). Luego, una teoría de la vida social sería
una sugerencia de los mecanismos (procesos) que posibilitan o impiden cambios en las
relaciones que vinculan los elementos constitutivos del sistema como tal, dando lugar al
fenómeno explicado. En tal sentido, no cabe afirmar por anticipado que una teoría
declare la verdad o falsedad de alguna realidad externa a la apreciación conceptual que
describe, pero sí que es la interpretación que alguien ha formulado al respecto, en su
capacidad para redescribir el objeto en cuestión y dar lugar a la comprensión de lo
explicado.
Las teorías de la vida social resultan ser más o menos coherentes con el fenómeno
descripto, más o menos comprensivas de todas sus dimensiones y matices, más o
menos persuasivas acerca de sus fundamentos y alcances, más o menos congruentes
con la experiencia de quienes reconocen sus términos, pero en todos los casos revelan
una interpretación acreditable de la naturaleza humana y la estructura del mundo, la
racionalidad y sus límites, y acerca de las formas accesibles e inaccesibles mediante la
experiencia de conocer, actuar y valorar, en el tiempo y el espacio, por causas y
efectos. Por ello, al interés pretérito por explicar las formas y manifestaciones del
mundo, la naturaleza y la vida en sociedad, pronto se sumó el interrogarse por las
formas o manifestaciones del conocimiento que sería posible tener acerca del mundo,
la naturaleza y la vida social, generándose así las teorías competitivas que hoy
disponemos para explicar esos fenómenos (p.ej., teorías deterministas vs.
indeterministas; materialistas vs. idealistas; etc.).
En esta apreciación cabe entender la inexistencia de una teoría que permita dirimir “la
cuestión teórica” –esto es, la imposibilidad de resolver teóricamente la preeminencia
teórica– lo cual puede aplicarse al mundo físico tanto como al social, o mundo
históricamente construido. Ello no implica que todas las teorías tengan el mismo valor
explicativo, operacional o predictivo, ni merezcan el mismo respeto y consideración,
pues a todas corresponden grados y niveles de aceptación diversos, pero sí que unas
ofrecen respuestas más razonables y sugerentes que otras. En un sentido
esquemático, si se asignan valores a las dimensiones teóricas en un continuo de
posiciones posibles, el universo teórico podría desplegarse entre los parámetros
extremos que siguen:
Dimensiones
Tendientes al Tendientes al
distintivas de
OBJETIVISMO SUBJETIVISMO
las teorías
En cuanto a la
naturaleza del Realismo: la realidad social Nominalismo o idealismo:
ser y de la es externa e independiente la realidad es producto de
realidad de la persona. la conciencia.
(ontología).
Positivismo: las Antipositivismo: el
regularidades de la realidad conocimiento es subjetivo
 En cuanto a permiten la predicción; el e indirecto (vía metáforas).
las bases del método científico y la lógica No hay tal cosa como la
conocimiento matemática son los únicos verdad empírica. El
(epistemología). medios legítimos para conocimiento es creado
descubrir y conocer. antes que develado.
Voluntarismo: la libre
En cuanto a la
Determinismo: lo que la voluntad es autónoma (y
naturaleza
gente hace está natural o aun heroica). La gente
humana:
social e históricamente tiene capacidad de
comportamiento
determinado. autorreflexión y
vs. acción.
responsabilidad.
En general, ninguna teoría se extrema en todas sus dimensiones; los términos
antitéticos arriba indicados permiten ubicarlas en relación de unas con otras, como
fuerzas o tendencias que auspician la comprensión. Así, cabría decir con mayor
propiedad que unas teorías se afirman o tienden a afirmarse en el realismo mientras
otras hacen lo propio con el idealismo, o el positivismo versus el antipositivismo, y así
sucesivamente, mientras que otras tenderán a equidistar de los extremos al
dimensionar la comprensión que propician.
En todo caso, lo que se intenta destacar aquí es que las teorías importan porque el
conocimiento siempre es acción efectiva (Maturana [1996]) y tiene consecuencias
sobre el pensamiento, la práctica y el juicio. Para unos, las teorías anteceden y orientan
la acción social; para otros, dan testimonio ex post de las estructuras y procesos
sociales que explican. Para todos, es bueno recordar que “el conocimiento
acompañado de la reflexión que nos hace conscientes de nuestros conocimientos y
nuestros deseos, nos hace responsables [...] y nos hace libres porque nos hace
conscientes de nuestra responsabilidad. Por eso no da lo mismo saber o no saber
cómo somos como seres vivos, y no da lo mismo saber o no saber cómo vivimos el ser
libres” (Maturana [1995], p. 31).
2. La sociología como teoría de la vida social: comprensión y
método
Dilucidar el origen, el propósito y los alcances de la sociología como estudio o vía de
acceso a la comprensión de la vida social o, dicho de otro modo, como conocimiento de
la vida social y método para operar al respecto, presenta dilemas similares a los ya
señalados. No obstante, en un sentido descriptivo muy amplio, el proceso de gestación
y desarrollo de una disciplina o práctica investigativa, científica o no111, ha seguido en
general el siguiente itinerario. Primero, distintos pensadores originalmente dedicados o
identificados con otras disciplinas o prácticas investigativas (p. ej., filósofos,
historiadores) comienzan a manifestar preocupaciones comunes, y esta convergencia
resulta en una masa crítica de pensamiento que reclama identidad. Ello suele ir
acompañado de un “mito de origen” o “mito fundacional” que crea esa nueva entidad, a
lo cual sigue que el incipiente campo disciplinar adopta un canon o cuerpo principal de
textos ejemplares. Dado ese consenso, surgen formas organizacionales propias (p. ej.,
asociaciones profesionales) y se crean unidades académicas dedicadas
exclusivamente a la nueva disciplina, que deja de ser un anexo o apéndice de otras
previamente reconocidas. Así establecida, no tardan en aparecer en su seno los
desafíos y controversias alrededor de teorías y métodos alternativos, y las discusiones
metodológicas que en última instancia se resuelven mediante actos de poder.
En más de un sentido sería posible reseñar el origen y alcances de la sociología
siguiendo este esquema. Sus inicios como “ciencia social” –y no ya otra clase de
especulación acerca de la vida social– remiten al predicamento y eficacia que las
ciencias de la naturaleza habían alcanzado con la Ilustración europea. La consagración
de la razón como operador radical del progreso social llevó a pensar que la misma
disposición metódica y positiva (realista, empíricamente verificable, facilitadora de
emprendimientos de cara al futuro y transformaciones) habría de producir un impacto
análogo en el conocimiento de la sociedad y sus prácticas organizacionales y, por
ende, su progreso. Bajo este auspicio suele atribuirse a Henri de Saint-Simon
(17601825) y a quien fue por años su secretario, Augusto Comte (1798-1857), la
“fundación” de la sociología como una fisiología social, que se aplicaría al estudio de
los “hechos materiales que derivan de la observación directa de la sociedad” y la
normativa (higiene, en Saint-Simon) aplicable a tales hechos, como las “únicas bases
positivas” del sistema social que reclamaba el progreso de la civilización. De hecho, la
voz sociología –con esta acepción– apareció en el Curso sobre filosofía positiva (1830-
1842), de Augusto Comte.
Sobre la fundación positiva de la nueva ciencia se instaló el canon de los textos y
autores ejemplares. Ese lugar lo ocuparían Karl Marx (1818-1883), Émile Durkheim
(1858-1917) y Max Weber (1864-1920). Naturalmente, todos estos autores produjeron
su obra en un contexto de transformaciones históricas y debates cuya discusión
obligaría a reconocer su deuda intelectual con otros interlocutores y contribuyentes,
anteriores y contemporáneos. Sin embargo, las omisiones que aquí pudieran
lamentarse no alteran el señalamiento de estos teóricos como referencias obligadas del
origen de una pretensión: producir una clase de conocimiento de la sociedad, sus
formas organizacionales, sus prácticas y políticas institucionales, acorde con el rigor del
método científico (no meramente especulativo) y útil a los fines de operar sobre sus
conclusiones para producir transformaciones efectivas en la misma sociedad que
estudia y sus instituciones.
Con el común denominador de la orientación positivista, las primeras unidades
académicas se establecieron casi al unísono con el reconocimiento de la comunidad
científica del canon sociológico. De hecho, el mismo Durkheim dictó la primera cátedra
formal de sociología, en la Universidad de Burdeos, Francia, en 1895/96, apenas
publicado su libro Reglas del método sociológico. En nuestro país, la primera cátedra
fue establecida en 1898, en la Facultad de Filosofía y Letras de la UBA, acompañando
procesos similares en otras partes del mundo112.
La apelación a los fundadores tiene una connotación territorial y, por ende, de dominio
y control: una disciplina delimita un campo. Giddens recuerda que fundar equivale a
una teorización política porque los principios derivados de la obra de los fundadores
legitiman las dimensiones básicas de la actividad intelectual (Giddens [1997], p. 15). En
sociología, se sigue leyendo y discutiendo a aquellos autores así como también
produciendo nuevas conceptualizaciones que, de alguna manera, sería posible rastrear
hasta sus raíces. Es lícito, sin embargo, preguntarse por el aporte de los clásicos de la
sociología (una “comunidad imaginaria” aludida con frecuencia, cuyos miembros podían
tener poco en común) las reflexiones que dedicamos a las preocupaciones presentes.
La respuesta es forzosamente tentativa. En primer lugar, podría concederse que se
debe a ellos la persuasión de que la sociedad humana, sus prácticas e instituciones, es
una realidad ordenada, estructurada, en el espacio y el tiempo, susceptible de ser
conocida mediante la observación sistemática y el análisis razonado de lo observado,
con sujeción a formas de pensamiento y especulación legitimadas por una comunidad
de profesantes del mismo saber. Luego, sería propia de los clásicos también la
convicción de que el examen crítico y replicable, junto al conocimiento así producido,
podría traducirse en acciones transformadoras de esa misma realidad. Finalmente, su
obra es fuente también de la confianza extendida en las posibilidades de la razón para
utilizar los recursos del método y el saber legitimado con prudencia y rectitud moral,
finalmente constituida en compromiso ético de los sociólogos.
Esto ha hecho decir a Giddens y otros, que sería difícil hallar una sociología, de
cualquier predicamento y orientación, que no implique en algún momento de su
desarrollo una suerte de conversación o interpelación a los clásicos, tal como los
filósofos, físicos o arquitectos contemporáneos no dejan de hacerlo con los clásicos de
su profesión, incluso para trascenderlos. En efecto, los clásicos de la sociología
también tendrían en común el haber adoptado perspectivas de largo aliento para la
comprensión de la vida social. Marx, Durkheim, Weber no se empeñaron en analizar y
comprender solo la circunstancia que les tocó en suerte vivir o padecer, sino que
arrojaron sobre nuestra propia historia lo que algunos denominan una mirada épica.
Atentos a la larga duración de los procesos sociales, su reflexión procura iluminar el
presente tanto como los pasados y futuros posibles de la vida social, y hace que su
predicamento supere así la prueba del tiempo.
¿Qué es lo que hace que la sociedad humana sea como creemos o sabemos que es?
¿Qué es lo que la haría más semejante a lo que deseamos que sea? ¿Cuál es el
vínculo insustituible que permite la integración de la persona y/o colectivos sociales, o
atenta contra ella? ¿Hasta qué punto puede afirmarse la existencia de relaciones
sociales históricamente necesarias, y hasta dónde puede negarse tal presunción?
¿Cuál es la relación entre la autonomía operacional de cada ser humano en tanto ser
vivo y los límites a su libertad de pensamiento, acción y juicio, impuestos por esa
misma condición en tanto ser social? Marx, Durkheim, Weber respondieron estos
interrogantes mediante la invención de nuevas perspectivas –al decir de Giddens– en
un amplio sentido metodológico; esa es una poderosa razón por la cual nuestra propia
reflexión se nutre con sus contribuciones, mucho más trascendentes que las diferencias
teóricas que ellos mismos mantuvieron entre sí.
Frente a este panorama, es preciso advertir que las respuestas posibles a los
interrogantes contemporáneos sobre teoría aplicable al organizar en el dominio público
no son unívocas ni taxativas. No hay ninguna duda acerca de que al interior de la
sociología, una vez establecido el canon y legitimado el campo disciplinar en el ámbito
académico, siguieron las inevitables disputas por la preeminencia epistemológica y
metodológica. Por ello, no se intentará aquí una impracticable síntesis de teorías y
perspectivas sino, en todo caso, plantear los términos de la cuestión que pueden
considerarse supuestos respecto de la vida social y sus estructuras y procesos
característicos, o formas organizadas, y acerca de los cuales habría relativo consenso.
A saber:
• Los humanos somos seres sociales y nuestra vida en sociedad es vida
organizada. La experiencia inmediata de la vida en sociedad permitió a muchos
asumir que las organizaciones cumplen una función mediadora, instrumental, a
los fines de la vida social (incluye la presunción de que tales fines sean asumidos
por un grupo o clase social como si fuera de la sociedad toda). Sin embargo,
atribuirles un carácter primordialmente instrumental y mediador, bajo la premisa
de que las organizaciones son producto de la inteligencia y recursos para
alcanzar fines preconcebidos, puede ser tanto una declaración de lo obvio cuanto
una superstición.
• La preferencia por la vida organizada podría estar genéticamente determinada
antes que culturalmente condicionada. Es admisible pensar que nuestra
sociabilidad derive de los ancestros que hayan superado los escollos y peligros
de la edad primera de la humanidad gracias a haber desarrollado una tendencia
genética hacia la vida en organizaciones (Wilson, en Kaufman, [1991], p. 39).
Mientras unos suponen que la vida es previa a la modalidad de vivir
organizadamente y que esto sigue a la supervivencia como un interés, otros
alegan que la sociedad no antecede ni sucede al vivir organizadamente sino que
vida social y organizar se realizan en una dinámica temporal coconstituyente.
• Los humanos aprendimos a vivir organizadamente, en tribus, grupos, familias y
progresivas formas asociativas, antes de pensar lógicamente o diseñar
organizaciones en forma deliberada. Luego, aunque las organizaciones hayan
tenido y tengan carácter instrumental y hayan sido y sean creadas a partir de
propósitos entendidos como tales, es posible pensar que la vida social sería
producto de la radical humanidad tanto como la humanidad lo sería de nuestra
radical sociabilidad (Hayek, en Kaufman, 40), puesto que ambos modos serían
despliegues de una misma disposición simultáneamente natural e históricamente
construida.
• Son atributos idiosincráticos de los seres humanos la conciencia del tiempo y el
espacio, y el convivir en el lenguaje (Maturana [1995], [1996]; Luhmann [1990],
[2007]). Esta identidad incluye la conciencia de la finitud, la muerte y la
inconclusión de la vida personal –el tiempo bios– junto con la conciencia de la
perdurabilidad de la vida genérica y colectiva, o tiempo kairós. No se ha hallado –
y se duda de que exista– alguna cultura humana sin lenguaje, sin conciencia del
tiempo y sin música (o apreciación, conocimiento y juicio estético en general).
• Asociado al supuesto anterior, pero con un carácter más tentativo, es posible
atribuir a toda sociedad humana alguna forma de conciencia del mundo como
limitado, de manera tal que ni la sensibilidad ni la razón por sí solas serían
eficaces para trascender sus límites. En esta perspectiva se hermanan la intuición
de lo incognoscible con lo inaccesible, como cercanía de lo secreto con lo
 sagrado, asociados implícitamente en las prácticas organizacionales y sociales en
general.
Los problemas del mundo organizacional incitan a procurar soluciones supuestamente
no teóricas sino prácticas, pero la experiencia enseña que, en su procura, es preciso
enfrentar dilemas y paradojas inevitablemente filosóficos. ¿Qué es una buena
institución social, una buena organización, una buena práctica social? ¿Es posible
saber y responder en forma inmediata si las personas pueden ser libres, justas y
dichosas en el interior de una organización? ¿No estarán acaso la jerarquía y la
obediencia, eventualmente, en las antípodas de la libertad y la justicia?
¿Cómo se relacionan autoridad, jerarquía, libertad, autonomía y eficiencia? ¿Habrá
respuestas para estas cuestiones, desde una perspectiva sociológica?
Se debe a Durkheim la idea de que los humanos somos, voluntaria o
involuntariamente, animales que comparan (Sartori [1991]). Esto es, que el
pensamiento conjetural se organiza vía distinción, contraste, comparación. De hecho,
distinguir es la primera operación epistemológica, y todo lo que distinguimos y acerca
de lo cual declaramos algo, es una forma. Sartori sugiere que la comparación metódica
ayuda a controlar el alcance de las generalizaciones; esto es, ayuda a ponderar la
congruencia de una especulación teórica con la experiencia de un fenómeno
interpretado, para que esa misma conjetura se eleve a la condición de teoría
contestable del fenómeno en cuestión, por su capacidad interpretativa y explicativa del
mismo. A su turno, según esta presunción, la acción y efecto de comparar presupone
un “universal lógico” común a todas las entidades de un universo de comparación dado
(p. ej., formas de sociedad, clases sociales, sistemas de producción o intercambio,
estructuras y procesos, formas de gobierno, formas de organización). La forma, modo o
configuración es el concepto que satisface esta condición. La forma primera de la cual
se ocupa nuestra materia, y que de alguna manera define las coordenadas de lo que se
denomina –quizás en el límite de la redundancia– sociología de la organización, es la
burocracia, que fue analizada y criticada originalmente por Weber y acerca de la cual
se trata más adelante113.
El recurso a los “tipos ideales” en Weber –ideales en tanto existen en el plano de las
ideas, sin el sentido subjetivo de encomiables– o las formaciones históricas en Marx,
dan razón del abordaje comparativo histórico, el cual parangona casos (definidos como
formas de organización social) para explicar la génesis de diversas ocurrencias
históricas, poniendo en juego fuerzas y bases materiales con fuerzas y bases
simbólicas e ideológicas114. Recurrir a la validación empírica para controlar hipótesis,
en Durkheim, es otra vía metódica abierta por la indagación sociológica. Naturalmente,
ambas orientaciones metodológicas son referenciales de una pluralidad de opciones,
tanto de corte positivista como de orientación constructiva (para ponerlo en términos de
oposiciones polares, reiterando que no son las únicas posibles). La etimología nos
recuerda que las voces griegas que se unieron originalmente en método significaron
“camino para llegar más allá”. Con el fin de ilustrar metafóricamente el argumento,
podemos decir que, en un sentido prosaico, los caminos practicables están
previamente señalizados y ello permite distinguir y utilizar el punto de partida adecuado,
el trayecto y la llegada prevista; en un sentido poético, en cambio, “se hace camino al
andar”, de modo tal que punto de partida y de llegada serían puntos de su propio
trayecto. Así, toda indagación es metódica en estricto sentido, más allá de la dimensión
y orientación que prime, total o parcialmente, en su desarrollo. Luego, dispuestas en un
continuo imaginario con términos claramente opuestos, las indagaciones sociológicas
pueden considerar su objeto desde una perspectiva lógico-formal o histórica, ideal-
normativa o empírica, instrumental o valorativa, estructural-funcional o pragmático-
constructiva, cualitativa o cuantitativa, entre otras posibilidades y entrecruzamientos.
Los abordajes de cuño positivista y determinista suelen sacrificar en aras del método,
y por la supuesta seguridad que brinda a quien se acoge al amparo de sus
procedimientos, conocimientos tanto o más significativos que los que deja en pie la
validación empírica que el propio método garantiza. A su turno, los abordajes en clave
constructiva pueden generar conocimientos más amplios y sugerentes que aquellos,
pero con cargo a la indeterminación relativa de mundos significados (por multiverso, en
oposición a la noción de universo), en los que cabe la experiencia de paradojas y
ambigüedades que, hasta cierto punto, tornan inmateriales las garantías de una
eventual autoridad epistémica (o del conocimiento exacto, en tanto saber constituido
metodo lógicamente) y apelan, antes que a dicha autoridad, a los términos y garantías
de la conversación entre involucrados en una comunidad de investigadores.
3. Especificidad del organizar en el dominio público: burocracia,
poder, jerarquía y liderazgo
Llamamos organizaciones a las dinámicas distinguibles en la interacción entre
personas de alguna forma vinculadas y obligadas entre sí (por consenso, contrato,
afiliación, afecto, etc.), quienes en tal proceso de estructuración adoptan y siguen
reglas y persuasiones para la acción en común, que respetan o procuran respetar y, en
definitiva, llevan a que su conducta sea reconocida en esos términos, incluyendo la
relación con otras personas y su medio ambiente. Y puede definirse como público el
dominio de estructuración de dinámicas sociales en las cuales las prácticas de sus
constituyentes se refieren a asuntos que conciernen a todos (o afectan directa o
indirectamente a todos), para resolver problemas o situaciones insatisfactorias en
nombre o a cuenta de todos, movilizando recursos que de alguna manera y proporción
aportan todos (Harmon [1999]). Estas definiciones corresponden a un marco teórico (en
este caso, constructivista), y no describen ninguna realidad objetiva más que la de su
propia declaración. En particular, la definición de organización sigue a Karl Weick, para
quien el organizar (verbo antes que objeto) es una gramática (o sistema de reglas)
validada por consenso para reducir la “equivocalidad” por medio de comportamientos
sensibles entrelazados (Harmon [1999]). Esta definición es una interpretación del
fenómeno, no menos valiosa que otras que pretendan contestarla.
Retomando el señalamiento anterior, debe señalarse que aquellas presunciones que
animan a los involucrados cristalizan en valores que una organización transmite a sus
miembros y que estos asumen o respetan, de modo consciente e inconsciente, explícito
e implícito. Muchas veces agrupados como actores (unidades, grupos, programas,
departamentos) con objetivos y tareas distintos, sus miembros procuran dominar
espacios compartidos mediante estrategias diseñadas en función de su capacidad de
control de los recursos e influencia en los procesos de toma de decisiones, más que en
su adecuación persistente al logro de los objetivos organizacionales (Carles [1999]).
El supuesto implica que donde hay personas hay intereses, y donde hay intereses hay
poder en juego, porque la asimetría es inherente al acceso y/o control de determinadas
fuentes de recursos materiales y/o simbólicos. En este punto coincidirían Marx y
Weber, por ejemplo, quienes concebían que los intereses materiales e ideales, antes
que las “puras ideas”, dominaban (como operaciones aplicadas a orientar y controlar)
las acciones de los hombres. No obstante, quizás Weber iluminó con mayor alcance el
efecto de las “imágenes” –o representaciones mentales del mundo, creadas por ideas–
sobre la acción social, definiendo frecuentemente “los raíles en que la acción se ve
empujada por la dinámica de los intereses” (Weber, en Löwith [2007]).
Podemos abordar, entonces, la noción de poder, definiéndola –a partir de Weber– con
relación a las formas de dominación o constitución de la acción social y su orientación
hacia propósitos y finalidades. En la relación entre personas, la dominación podría
ejercerse tanto en virtud de una constelación de intereses materiales o por el ejercicio
de una autoridad (poder de mando y deber de obediencia); es el vínculo por el cual una
o más personas logran que otra u otras obedezcan y queden sujetas a sus órdenes,
conforme a principios y reglas de acción mutuamente aceptados como tales, con
prescindencia de motivos o capacidades particulares para obedecer o dar órdenes. En
suma, es la capacidad, aptitud y habilidad para determinar la conducta de otros.
Según Weber (1993), “el poder es la probabilidad de que un actor dentro de un
sistema social esté en posición de realizar su propio deseo, a pesar de la resistencia de
los otros”. A las formas típicas de dominación las llamó tradicional (por la costumbre de
obedecer al padre), carismática (por la cesión de poder al líder reconocido y
consagrado por sus fieles) y racionales (propias del mundo moderno, no basadas ya en
adhesión a persona alguna sino en la estructura del mundo según la razón). La forma
que nos interesa aquí, denominada dominación legal y racional, descansa en los
siguientes supuestos:
a) Todo derecho “pactado” u “otorgado” puede ser estatuido de modo racional con
arreglo a fines, valores o ambos, con la pretensión de ser respetado por los
miembros de la organización, y también regularmente por aquellas personas que
dentro del ámbito de poder de la organización realizan acciones o establecen
relaciones sociales importantes para la organización.
b) Esta sujeción a reglas impersonales establecidas racionalmente (no por el
mero hábito, la filiación, los afectos o cualquier vector normativo) hace que la
dominación se atribuya un carácter primordialmente técnico y no moral. La
burocracia es la forma de organización que mejor satisface estas condiciones de
realización.
c) Por la vía del conocimiento técnico y la coordinación jerárquica de las
obligaciones y tareas, la administración burocrática expresa el carácter
fundamental de la acción racionalmente socializada (Weber [1993]) y por ello,
específico de la dominación. Más allá de la situación de poder condicionada por el
saber de la especialidad, la burocracia tiene la tendencia a acrecentar aún más su
poder por medio del saber de servicio: conocimiento de hechos adquiridos en
relaciones del servicio o depositado en el expediente, “la forma más racional de
 ejercerse una dominación” (Weber [1993]).
d) Esta forma de organización, culminación de un proceso de creciente
racionalización de las prácticas y políticas institucionales, conservó un mecanismo
articulador predicado sobre un componente secreto: la sacralidad del mando,
expresada “racionalmente” en la Jerarquía como mecanismo coordinador (hieros-
archos: sagrado mando).
Según Talcott Parsons, el concepto de poder “se usa para referirse a la capacidad de
una persona o grupo, para imponer de forma recurrente su voluntad sobre otros”. Petit
(1984) sugiere que, aparte del orden técnico, “poder” puede ser entendido también
como atributo personal, como relación interpersonal o intragrupal y como relación en un
contexto coactivo. Claro está que, en sentido estricto, la burocracia como forma de
organización y sistema de acción torna ociosa la distinción del poder como atributo
personal, pues todos sus atributos lo son de la estructura y los procesos
organizacionales; esto es, atributos de los cargos y los desempeños y no de las
personas que los ocupan y ejecutan responsablemente. A su turno, Robert Dahl (1976)
diferenció la coacción simple, del poder legítimo o aceptado y convalidado. Para él, hay
coacción siempre que A obliga a B a cumplir una orden o mandato enfrentándolo con
alternativas que implican sanciones o privaciones graves, mientras que se ejerce poder
legítimo toda vez que B asume que A está en su perfecto derecho a exigirle el
cumplimiento de sus órdenes, y B tiene la obligación plena de aceptarlas,
independientemente de sus íntimos deseos de actuar en un sentido u otro. Autoridad
vendría a ser, en este caso, poder o influencia legítima.
4. Formalidad e informalidad en los procesos de cambio
Puede decirse que, liderazgo, implica una capacidad, formalizada o no, para redefinir
la experiencia de otros; esto es, para ejercer el poder. Toda autoridad ejerce liderazgo
por default o fracasa en el mando. Pero no todo líder o dirigente decisivo, a la hora de
influir en la conducta ajena, ejerce una autoridad formal. El dirigente autoritario impone
una visión de la realidad a sus subordinados, que estos hacen propia (es decir real, a
sus efectos prácticos) mientras que el líder democrático permite que la definición se
desarrolle incluyendo el punto de vista de los otros, por lo cual su influencia es más sutil
y simbólica.
La autoridad formal es un poder legitimado, respetado y reconocido. En las
organizaciones públicas, la forma de poder más evidente es la autoridad formal de tipo
burocrática, asociada a la estructura de cargos y desempeños esperados, o posición.
Pero el poder también se manifiesta, como recuerda Morgan (1990) en las relaciones
asimétricas entre actores, donde la asimetría resulta determinada por el acceso al
control de las fuentes de poder.
La capacidad y habilidad para ejercer control sobre los recursos es una fuente
importante de poder, tanto en el interior de una organización como en las relaciones
interorganizacionales; especialmente cuando el recurso es escaso y alguien depende
de su disponibilidad. Para sobrevivir, las organizaciones dependen de un flujo
adecuado de recursos (dinero, materiales, tecnología, personal y apoyo de sus clientes,
proveedores y comunidad en general).
La novedad que consagró en Occidente y legó al mundo el proceso de racionalización
y desarrollo del capitalismo como sistema regulador de la vida social, en todos sus
órdenes (producción, educación, circulación de bienes y personas, etc.), aunado a la
consolidación progresiva del estado de derecho moderno o burgués –según se
prefiera– y la forma republicana de ordenamiento político, fundado en el reconocimiento
extenso de la libertad, la igualdad y la solidaridad de todos sus sujetos, fue la
expansión y preeminencia de la forma burocrática por sobre cualquier otra forma de
organización, debida a su superioridad técnica (Weber [1993])115.
La burocracia fue la forma que mejor se adecuó a la moderna división del trabajo por
funciones especializadas (por capacidades y competencias técnicas) y la resolución de
conflictos “sin acepción de personas”, según reglas previsibles (en general,
establecidas formalmente, por escrito). Ello significó que se verificara, por vez primera,
una dominación impersonal, por estructura, en donde la organización per se cumplía la
condición que otrora correspondió a una persona concreta (p. ej., padre, señor, príncipe
soberano, líder). De aquí la insistente apelación a que la estructura de una organización
–que es una dinámica de estructuración o formalización– es una forma o instrumento
de poder político.
En su contexto, las normas y los reglamentos son frecuentemente creados, invocados
y usados como expresión de un juego de poderes. Dan poder potencial a los
controladores tanto como a los controlados. La habilidad de usar las normas en
provecho propio es una importante fuente del poder organizacional, y define un terreno
discutido que siempre se negocia, preserva o cambia. Sin dudas, otra forma de poder
se asienta sobre el control del conocimiento e información, que posibilita influir
sistemáticamente en la definición de las situaciones y crear modelos de dependencia,
además de permitir el ejercicio del control. La tecnología suele, en la práctica, usarse
para incrementar el poder central (aunque teóricamente posibilita descentralizar el
control). Es posible descentralizar actividades y a la par centralizar el control de la
actuación. La organización burocrática reclama la exaltación del mérito fundado en
conocimiento; el “experto” (Morgan [1990], p. 156) suele gozar y eventualmente abusar
de un aura de autoridad y poder. El propio Weber había advertido que la dominación,
en el sentido técnico que daba al vocablo, “se manifiesta del modo más preciso
mediante la autojustificación que apela a principios de legitimidad” (1993). Esta leyenda
del grupo privilegiado –como ironizó Weber– destaca la autorreferencia del poder,
independientemente de que se pueda discutir, en un contexto ampliado, que ninguna
práctica se agota en su sentido técnico o “material”, como si pudiera abstraerse de la
intención y el juicio moral que cabe a toda actividad humana.
La introducción de un cambio tecnológico modifica la distribución del poder a favor de
un grupo o unidad y en detrimento de otro. La creación de un bloque de poder rival a
otro instituido, como estrategia de “poder compensador” proporciona una manera de
influir en las organizaciones, allí donde no se es parte de la estructura de poder
establecida. Un ejemplo de contraorganización podría ser la creación de un sindicato,
grupo de presión, movimiento social, etc. Es una manera de equilibrar las relaciones de
poder.
Frente a situaciones de cambio, uno de los grandes desafíos que afrontan las
organizaciones es comunicarse todo lo necesario con sus agentes y/o funcionarios. Los
temores que genera el cambio provienen de las zonas de incerteza que surgen ante
todo escenario de transformación o transición. Por ello, es importante señalar que
cuando en esas situaciones la organización “no habla”, en realidad “habla de otra
manera”, y el proceso de cambio se convierte en un proceso “autointerpretativo” por
parte de las personas, en vez de “comunicativo” por parte de la organización, lo cual
desequilibra la relación de fuerzas a favor de las personas o grupos que obran en
consecuencia a partir de sus autointerpretaciones. Asegurar que las incertidumbres
continúen o parezcan más inciertas de lo que son, también es un modo de preservar la
base del poder. Debemos tener presente, adicionalmente, que los seres humanos
“decidimos, la mayor parte de las veces, no según la regla del autointerés, sino según
como cada uno” percibe aquello “con lo que nos identificamos y a lo cual somos leales”
(Simon [1998]).
Todas las organizaciones tienen redes informales en las que la gente interactúa para
solucionar ciertas necesidades sociales, entre ellas, la de estar informada. Los líderes
de estos grupos informales pueden ser tan poderosos e influyentes como cualquier
norma, reglamentación o jefe. Enfrentar la incertidumbre implica una capacidad para
tratar con las ambigüedades de las personas o el entorno. Para Morgan, habría dos
tipos básicos de incertidumbre ([1990], p. 158):
• Del entorno: facilita que adquieran poder aquellas personas o grupos con
contactos estratégicos o con habilidad para encargarse de los problemas y
minimizar sus efectos. El grado de poder de esas personas o grupos dependerá
de la facilidad que puedan tener otros para establecer esos mismos contactos o
desarrollar esas habilidades, y por ende, reemplazarlos.
• Operacional: facilita que adquieran poder aquellos con las habilidades y técnicas
requeridas para restaurar la operación normal de la organización. El grado de
poder depende aquí de la centralidad de su destreza técnica para restaurar las
operaciones de la organización como un todo conjunto.
La presencia de algún signo de modificación en las relaciones de poder en el interior
de la organización y su vinculación con el entorno nos hablan de un cambio. Y si se
acepta que donde hay personas hay intereses y hay poder, pero también “significados,
comprensión y sentidos compartidos”, es inevitable pensar que la cultura es un factor
decisivo para el cambio. No hay cambio sin autonomía relativa para ejercer un poder,
pero tampoco hay cambio sin cultura.
5. Acción y comportamiento: la cultura organizacional
Para apreciar la importancia de la perspectiva cultural en la comprensión de las
estructuras y procesos organizacionales, es menester destacar que el comportamiento
humano es primeramente comprendido en los términos subjetivos que los agentes le
asignan. La idea de comportamiento como un movimiento puramente sensible y
observable es restrictiva, pues excluye el dominio subjetivo de la experiencia del agente
y el observador (que puede ser el mismo). Weber había definido la acción como
comportamiento más (énfasis en la adición) el significado subjetivo del agente. Sin
embargo, también es posible considerar que ambos términos no estén apenas
relacionados sino que la acción misma sea constitutiva de los significados y motivos de
las personas, tanto como constitutiva del pensamiento y el juicio, tal como lo sugieren
las teorías constructivas y unitarias del pensar, actuar y valorar. Este es el sentido en
que se comprende mejor el señalamiento de Giddens (1984), para quien “la producción
y reproducción de la sociedad debe así ser tratada como un desempeño habilidoso de
parte de sus miembros, y no meramente como una serie mecánica de procesos”.
Este olvido suele generar la reificación del mundo como problema técnico y dilema
moral.
Olvidamos que el mundo en que vivimos como vivimos es creado socialmente y, con
ello, tendemos a pensar que tiene existencia natural e independiente de nuestra propia
experiencia. Michael Harmon (1995) llama a esta transferencia falacia de la
materialidad desubicada, pues “objetiva aquello que es subjetivo” y trata a los
productos de la actividad humana como si fueran hechos de la naturaleza, leyes
cósmicas o frutos de una voluntad sobrehumana. Así, lo creado (p. ej., una
organización) se torna no humano y, de allí, inhumano. El “hombre productor” –el
hacedor, o poeta– desaparece para su propia conciencia y es conocido solo en
términos de sus producciones; su actividad humana queda reducida a un mero
epifenómeno de estructuras y procesos no humanos. Este trastrocamiento hace posible
que una persona, aun consciente de su autonomía operacional y responsabilidad
moral, llegue a considerar que, “en realidad”, no es él o ella quien elige actuar de un
modo determinado –pese a que lo hace y sabe que lo hace– sino que quien elige es su
función y posición en la jerarquía de la organización (o, si se quiere, del mundo), aun
cuando ese intento por animar al rol y desanimar a la persona que lo cumple resulte tan
vano como grotesco. La reificación (“cosificación”) es una modalidad de la conciencia
plasmada en la objetivación del mundo. Aun aprehendiendo el mundo en términos
reificados, continuamos reproduciéndolo. Vía reificación, las instituciones y las
organizaciones aparecen compuestas con el mundo de la naturaleza, en donde se
tornan necesidad y destino inexorable. Por ello, Berger y Luckmann destacaron que el
ser humano es paradójicamente capaz de producir una realidad que lo niega. Esta
declaración sigue a la crítica de Max Weber, quien sugirió los mecanismos por los
cuales la organización burocrática habría de ser tanto más perfecta cuanto más se
deshumanizara, y lograse alcanzar –para su plena realización estructural– las
“peculiaridades específicas que le son contadas como virtudes: la eliminación del amor,
del odio y de todos los elementos sensibles puramente personales, de todos los
elementos irracionales que se sustraen al cálculo” (Weber [1993]; el destacado no es
del original). De esta redescripción teórica del fenómeno burocrático queda muy en
claro que Weber abre paso a la comprensión necesaria para trascenderlo, por su
radical inhumanidad expresada como antihumanidad, e insta a restaurar la humanidad
de los agentes en sentido pleno, donde la razonabilidad no prescinda de emociones y
aun de la falta de razones.
La experiencia de la vida organizacional se realiza en coordenadas específicas de
tiempo y lugar; ello implica tanto la extensión como la intención, el lenguaje, las reglas
operacionales y los valores en vigencia. A su turno, la interrelación de estos
componentes supone también su propia historia de cambios y su proyección. No se
distinguen organizaciones en abstracto sino en determinados momento y ubicación;
esta especificación de la experiencia de la vida organizacional, o de la vida social en
general, se realiza así culturalmente. Toda organización se reconoce a sí misma y es
reconocida por los demás en estas condiciones. Su dominio opera en simultáneo en la
extensión (dimensión espacial, territorial: corresponde a los recursos materiales que
estructura y procesa) y la intención (su despliegue en el tiempo: corresponde al alcance
de los propósitos, más o menos explícitos, y los valores idiosincráticos que preserva,
moviliza, modifica y lega). Así como el entrecruzamiento de territorios y legados define
la identidad de una persona, hace lo propio con los colectivos que las personas
constituyen, y le damos el mismo nombre: cultura.
En la tradición real-positivista se suele distinguir entre una dimensión material de la
cultura y otra simbólica. Así, en esta acepción se entiende cultura como dotación de
bienes inmateriales que igualmente se poseen o atesoran –y, en consecuencia, pueden
utilizarse, conservarse o desecharse– tales como el lenguaje, los usos y costumbres,
los ritos, valores, normas y premisas básicas de la convivencia, que operan como
delimitadores del comportamiento regular, normal y aceptable. En esta condición,
normas, costumbres, mitos, ideologías, símbolos, creencias largamente sostenidas,
brindan y refuerzan el sentido de identidad y pertenencia a la organización, tanto como
definen los términos de la participación y la contribución de sus integrantes (Schein
[1988]).
En clave constructiva, cultura no es un conjunto conmensurable de cosas tangibles o
intangibles (bienes) ni un legado sino una práctica idiosincrática, un modo identificativo
de pensar, actuar y valorar, sostenido en una red de conversaciones en la cual dicha
identidad reconoce su propia génesis, estructuración y orientaciones posibles (o
destinos deseables, si se acepta la metáfora). Naturalmente, se lo considere de un
modo u otro, la cultura de la organización es un constituyente y no un agregado
opcional, una especie de personalidad particular que se expresa en las formas también
particulares de vincularse. Todas las organizaciones son susceptibles de ser
distinguidas en función de sus parámetros culturales, aun cuando resulten –por su
naturaleza dinámica– complejas para definir (Carles [1999]).
De la misma manera que podemos definir la cultura organizacional como un
fenómeno emergente constitutivo de la organización, esencialmente interno –una
especie de personalidad particular de cada colectivo de acción–, las personas integran
e influyen en una organización que, recíprocamente, hace lo propio sobre ellas según
su cultura, la cual incluye la visión del mundo que adoptó y desarrolló en su proceso de
socialización.
En efecto, la identificación y visión compartida desde la pertenencia a un colectivo
social, expresada en la forma de interpretar y conversar al interior de una organización
–esto es, construir la realidad de la organización– constituye una visión
socioburocrática116, en tanto modo de interdependencia o conversación con otras
visiones del sistema social bajo las formas de apreciación y valoración burocráticas.
La visión socioburocrática es un fenómeno interno –en tanto se plasma en las
decisiones de los actores institucionales–, pero a la vez externo a la organización
burocrática, pues comprende también el proceso de socialización de las personas y su
pertenencia a determinados colectivos sociales. No se traduce en normas ni se expresa
en forma manifiesta, y no necesariamente coincide con los supuestos implícitos de la
organización. Más bien, se expresa a través de maneras, compartidas o no, de percibir,
apreciar, interpretar e influir en la organización. Las nociones y la práctica de cultura
organizacional y visión socioburocrática son interdependientes en su propia dinámica
constitutiva.
Por ello, así como distinguimos una organización burocrática de otra no
burocrática117, por sus formas de estructuración, también es posible distinguirlas por
sus formas de apreciación y valoración. La organización burocrática presupone la
cultura y la mentalidad burocráticas; constituye un modo de interpretar, construir y
valorar la realidad social en la que se ha constituido históricamente, y de expresarse
también respecto de otras estructuraciones o interpretaciones del sistema social. Y esto
obedece a que no hay forma libre de formas (toda forma es una escisión, define sus
límites y su diferencia específica), por lo cual no hay palabra libre de palabras, teoría
libre de teorías, ni cultura libre de culturas. Una organización, una cultura
organizacional, es y se realiza también en los límites que fija al dominio o campo de
acción de las personas o grupos que la reproducen constituyéndola.
6. Responsabilidad, funciones y disfunciones organizacionales
La falta de consenso interno respecto de cuáles deben o deberían ser los enfoques y
orientaciones de política organizacional puede resultar en decisiones disfuncionales,
discontinuas e inarticuladas, lo cual atenta contra una gestión responsable. No se
puede desconocer la existencia de actores intraorganizativos (unidades, grupos,
programas e individuos) con objetivos muy distintos (a partir de sus visiones
socioburocráticas), que luchan por dominar espacios compartidos mediante estrategias
diseñadas en función de su capacidad de control de los recursos e influencia en los
procesos de toma de decisiones, más que en su adecuación persistente al logro de los
objetivos organizacionales (Carles [1999]).
Muchas veces, el control de los recursos deriva en su directa apropiación. Estamos
frente a lo que Weber denomina como visión patrimonial de la gestión, según la cual se
gestiona como si se tratase de “un derecho propio[...] en la esfera del libre arbitrio y de
la gracia”, donde “determinados poderes de mando y sus correspondientes beneficios
económicos, son apropiados por el cuadro administrativo” (Weber [1993], p. 13).
Si la desarticulación se perpetúa en el tiempo, estamos en presencia de otro
fenómeno que podemos denominar “fractura institucional”. Es la falta de acuerdo de los
actores de política intervinientes, que no logran arribar, o fracasan sistemáticamente al
intentar establecer estrategias de abordaje y resolución consensuadas; es decir,
compartidas por los demás agentes, de modo consistente con los objetivos y criterios
institucionales, independientemente de la estrategia o resolución que se adopte y sin
tener en cuenta quién sea el actor institucional que la proponga. Este fenómeno que
damos en llamar fractura institucional “aborta las funciones productivas y provoca un
desplazamiento de los fines organizacionales”, cuando no “lleva a la pérdida de
motivación y por consiguiente, la alienación de sus integrantes” (Etkin [1993]).
Los acuerdos de política resultarían importantes a fin de lograr acciones coordinadas
y evitar también otro tipo de comportamiento disfuncional: la negligencia institucional.
Se entiende por negligencia la omisión deliberada de lo que por roles asignados debe
hacerse, como una falta u olvido del desempeño exigible a un profesional en el
descargo de sus responsabilidades y su actividad institucional. En el ámbito de las
organizaciones, la “negligencia institucional” podría definirse o manifestarse como un
“no actuar” de un determinado actor organizativo, que simplemente omite intervenir
deliberadamente (cuando por su rol institucional le correspondería hacerlo). Podríamos
acudir aquí al término responsabilización bajo el concepto de responsabilidad: “se es
responsable ante alguien por algo”, pero también este “ser responsable” resulta de un
reconocimiento y consentimiento, implícito o explícito, de una agencia y una obligación.
Para que esa responsabilización sea completa, la asignación debe corresponderse con
la capacidad, competencia y recursos necesarios para producir los resultados
deseados y cumplir con las metas (Hintze [2000], p. 9).
En este punto conviene distinguir las formas y alcances de las reglas de una decisión
en sentido organizacional (Harmon [1999]). En la tradición burocrática, la jerarquía
facilita la constitución de significados institucionales mediante los cuales el ejercicio de
la dominación legal-racional o instrumental aparece como dado y sin contraste. Junto
con otras prácticas propias del modelo burocrático, la jerarquía promueve el ejercicio
racional y eficiente del control (léase: responsable) por parte de los jefes, opacando las
relaciones de poder inherentes a las estructuras jerárquicas y los productos derivados
de dichas relaciones. Así definida, la jerarquía es una de las 5 “reglas de decisión” que
pueden operar las relaciones de autoridad en una organización, y por ende,
estructurarlas. Las otras cuatro serían:
• el voto o regla para tomar decisiones de acuerdo con la opinión de una mayoría,
absoluta o relativa;
• la contratación, o regla por la cual las partes acuerdan y se obligan
recíprocamente por una decisión, que se convierte así en vinculante;
• el regateo y la negociación, en la que las partes o los involucrados comercian y
transan entre sí, directamente o a través de algún medio impersonal de
intercambio, según los lineamientos del mercado, hasta arribar a decisiones no
coercitivas, y
• el consenso, o regla que sintetiza los puntos de vista y preferencias diferentes
en una fórmula en común, para arribar a una decisión unánime, mutuamente
aceptable (o al menos tolerable) y en la que estén atendidos los intereses de
todos.
En este mismo sentido, importa también considerar las formas de la responsabilidad
(Harmon [1995]) a las que antes se aludía. Michael Harmon es muy preciso al
distinguir, en el acto y efecto de la responsabilización, tres dimensiones específicas:
• Agencia: noción que remite a la idea de que, por nuestra irrevocable libertad de
voluntad y propósito, somos –en palabras de Sartre– autores incontestables de
nuestros propios actos.
• Responsabilidad (accountability): referida a la idea de que debemos responder
por nuestros actos ante una autoridad superior, usualmente institucionalizada.
• Obligación: sentido por el que asumimos que la acción moral está determinada
por su correspondencia con principios, estándares y normas (valores) que
emanan o derivan de fuente externa al agente.
No todas las teorías de organización se hacen cargo por igual de estas dimensiones
ni de las diversas formas con que el actuar, pensar y valorar la gestión pública, en un
contexto organizacional, se tensa entre sus extremos. La tensión paradójica que se
genera en el entrelazamiento de estas dimensiones no puede ser comprendida, ni
mucho menos resuelta, por las previsiones genéricas de una teoría puramente lógico-
formal de corte racional-legal.
Eso hace que en una organización típicamente burocrática, como son la mayoría de
las organizaciones públicas hoy en día, suele ser difícil resolver el conflicto que por lo
común se presenta en el cumplimiento formal de tareas asignadas como cumplimiento
del deber, por ejemplo, cuando el agente percibe que su sentido del deber (en sentido
republicano y cívico) lo obligaría a desobedecer ciertas órdenes, aun emanadas de una
autoridad superior, y no realizar la tarea, o hacerla de modo diferente al predeterminado
en la instrucción recibida. Esto es solo una ilustración, pero el dilema subsiste. Por ello,
se han levantado distintas contestaciones al modelo burocrático y la lógica formal
racionalista para desarrollar la gestión republicana, así como se ha propuesto también
una concepción constructiva y unitaria del hacer, pensar y valorar la cosa pública, en
que las paradojas e incertidumbres a las cuales nos enfrentan cotidianamente los
rigores de la vida social puedan ser consideradas constitutivamente.
7. La dimensión “res-publicana” en la gestión pública
La óptica de análisis es la organización de lo público y las teorías que lo sustentan.
Toda declaración es siempre la predicación de una forma. Decir gobierno y
administración pública es hablar de sus formas, y la presunción de que la forma es un
universal lógico de sentido y vinculación de todas sus expresiones está entre los
presupuestos de este primer abordaje de la cuestión. La ortodoxia de la administración
pública, en su versión clásica, afirmó que una de las formas primordiales que le dan
sustento es la ciencia.
Anticipando en cien años la compulsiva obstinación de Taylor, Bonnin trató a la
Administración Pública como ciencia en lo atinente a la teoría y los principios
productores de las cosas administrativas, como arte en cuanto a la aplicación de tales
principios y la ejecución de las leyes, y como institución política en lo que respecta al
sistema de autoridades ejecutivas o ejercicio del poder. Luego, ciencia, arte e
institución política conformaron la tríada fundacional del primer sistema completo de las
ciencias administrativas, pues así como el proceso de secularización y racionalización
había facilitado fórmulas para la administración de Justicia, tanto como la proliferación
de máximas para la organización del gobierno, Bonnin consideró que también habría
que proveer de reglas y principios ordenadores a la propia Administración.
Ya en el siglo XX, quizás a partir de las lecciones que dejaron las experiencias
totalitarias en Europa, algunos autores reclamaron un compromiso mayor y explícito
con el carácter público (es decir: político) de la administración y los valores
republicanos y democráticos ¿No estarán acaso la jerarquía y la obediencia,
eventualmente, en las antípodas de la libertad y la justicia? El sentido del interés
público, “lo que hace pública a la AP” –en el decir de Dwight Waldo– “son los valores
derivados de la teoría política de la democracia”. Dahl se asoció a Waldo para
cuestionar la creencia –entonces preeminente– de que una ciencia de la administración
era posible y deseable a la vez, dado que no era posible ni deseable excluir de la
gestión pública las muy complejas y dificultosas “consideraciones normativas”. Esto es,
que los problemas de hecho y de valor, los dilemas empíricos y las preocupaciones
morales, en la práctica, son inseparables de la administración pública, quiéralo o no la
teoría que la auspicie.
Los sistemas políticos no son sistemas determinados estructuralmente: son hechura
humana y, por lo tanto, hechos de determinación e indeterminación, ensayo y error,
certidumbre e incertidumbre, intereses y olvidos, materiales y símbolos, inclinaciones,
memorias e ilusión.
Los abordajes postradicionales, constructivos, presuponen que la ética no es una
iluminación de la práctica sino práctica ella misma, saber y método autorreflexivo. Una
república democrática, desde esta perspectiva, tiene el presupuesto ético (que es
hábito y morada del practicante: tiempo y lugar del ciudadano) del pluralismo
epistémico y la carga axiológica por igual. Una república democrática es una invitación
antes que un programa; su capacidad para interpretar el fenómeno político y normar la
legitimidad de la acción política no se resuelve por la ciencia mejor que por el deseo y
la imaginación.
Respetuosa y responsablemente, creemos –aceptando que el creer es una operación
no científica, sin la cual la ciencia no habría progresado– que convendría repensar, si
no abandonar por completo, la pretensión de una “ciencia del gobierno y la
administración pública”. Como forma de la humana disposición a convivir en armonía y
paz, reconociendo el complejo entrelazado del tejido social, fruto de las condiciones,
intereses y deseos encontrados, la clase de convivencia social específicamente
“cosapublicana”, nunca está exenta de error, frustraciones, conflictos, olvidos y
esperanza.
Una teoría integradora del pensar, el actuar y el valorar la cosa pública supone la
multiplicidad de voces y duraciones, individuales y colectivas, que la realizan como
conversación y le otorgan sentido. En su marco es posible reflexionar acerca de la idea
de ciencia unida a la de gobierno y administración, pues obliga a preguntarse por la
legitimidad de tal autoridad, del poder fundado en semejante capacidad, y aun su
utilidad, en relación con las formas del convivir y sus términos, eventualmente
multidimensionales, complejos, paradójicos, imprecisos. Esto es, abogar por una teoría
genuinamente republicana, “res-publicana”, “cosapublicana”118.
8. Resumen
Hemos visto a lo largo del presente capítulo que el hombre es un ser social, no solo
por la relación necesaria (no contingente u opcional) con sus semejantes sino también
por la forma en que organiza su convivir.
Ese “organizar” (o forma de formas) ha sido teorizado desde distintas perspectivas
hasta dar surgimiento a una disciplina científica y a un campo de estudio propios, esto
es, la Sociología.
Dentro de esta disciplina, nos interesa en particular, el campo de estudio de las
organizaciones, especialmente aquellas que tienen que ver con la vida social en el
dominio público, o “cosa pública” (res publica).
Max Weber, fue uno de los teóricos que supo construir un paradigma explicativo del
fenó-
 meno social, consistente en el tiempo, que permitió describir, analizar y comprender la
dinámica interna de las organizaciones públicas. Ese paradigma puede resumirse en un
tipo de dominación jerárquica, al cual llamó legal racional, que se asienta sobre una
concepción de poder, liderazgo y autoridad formal, que queda englobado en la noción
de burocracia.
Sin embargo, sabemos que las organizaciones no solo pueden definirse en términos
instrumentales, o de relación medios y fines, sino que expresan y realizan también las
prácticas de una cultura y su interdependencia con distintas visiones del sistema social
con el cual “conversan” e “intercambian”.
Es precisamente en los momentos de cambio cuando la “personalidad” de una
organización puede transformarse, a partir del interjuego entre los distintos actores
institucionales. En estas situaciones queda más clara la asimetría en el acceso a los
recursos en función de los intereses de quienes portan visiones socioburocráticas que
no siempre coinciden con los objetivos organizacionales.
Esto puede dar lugar a comportamientos que, de mantenerse en el tiempo, pueden
convertirse en disfunciones organizacionales. En la medida en que el escenario de las
organizaciones públicas resulta cada vez más complejo, es razonable preguntarse
acerca de los límites explicativos de las teorías organizacionales de lo público. Habida
cuenta de que lo que hace pública a una organización (del gobierno y la administración
estatal de nuestra sociedad) son los valores derivados de la teoría política de la
democracia, y esto nos obliga a preguntarnos por la legitimidad de la autoridad, del
poder y la capacidad sobre la cual se funda, y aun su utilidad, en relación con las
formas del convivir y sus términos.
Una teoría integradora del pensar, el actuar y el valorar la cosa pública supone la
multiplicidad de voces y duraciones, individuales y colectivas, que la realizan como
conversación y le otorgan sentido.
Preguntas de comprensión de texto
1. ¿Cuál es la principal característica de la vida humana?
2. ¿Qué supone concebir las organizaciones como si fueran forma de formas?
3. ¿Qué se entiende por una teoría de la vida social y cuáles son sus límites
interpretativos?
4. El universo teórico podría representarse como un continuo de opciones entre
dos posiciones extremas, ¿cuáles son sus dimensiones distintivas?
5. ¿Qué descripción puede hacer usted de la sociología como disciplina científica
autónoma y de sus principales referentes teóricos?
6. ¿Qué es lo específico de una organización y qué es lo específico de lo público?
7. ¿Cómo define Weber la noción de autoridad y el poder? ¿Qué tipos de
dominación describe?
8. ¿En qué supuestos descansa el tipo de dominación legal y racional?
9. ¿Qué otras visiones sobre el poder, la coacción y la autoridad podemos
identificar?
10. ¿Cuáles son las características de la autoridad formal de tipo burocrática?
11. ¿Qué relación podríamos establecer entre los conceptos de dominación,
poder, autoridad y liderazgo?
 12. ¿Cómo se expresan las relaciones de poder frente a situaciones de cambio
organizacional?
13. ¿Qué es la falacia de la materialidad desubicada y qué consecuencias
conlleva para el actuar dentro de la organización?
14. ¿Cómo podrías definir cultura, en función de las dos principales corrientes de
interpretación real-positivista y constructivista?
15. ¿Cómo podrías definir la visión socioburocrática? ¿Qué diferencias y
similitudes encuentras entre ese término y el de cultura organizacional?
16. ¿Cuáles son los fenómenos que persistiendo en el tiempo pueden llegar a
transformarse en disfunciones organizacionales? ¿Qué tipos de disfunción
puedes describir?
17. La jerarquía es una de las cinco “reglas de decisión” que pueden operar las
relaciones de autoridad en una organización, y por ende, estructurarlas. ¿Cuáles
son las otras cuatro?
18. Michael Harmon es muy preciso al distinguir, en el acto y efecto de la
responsabilización, tres dimensiones específicas. ¿Cuáles son? ¿Qué límites
explicativos presentan en el abordaje de organizaciones burocráticas?
19. ¿Qué reflexión te merece la afirmación de Dwight Waldo acerca de que “lo
que hace pública a la AP son los valores derivados de la teoría política de la
democracia”?
20. ¿Qué implicancias teóricas y prácticas abarcaría una teoría “cosapublicana”
de la AP?
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Weber, Max (1993), Economía y sociedad. Madrid: Editorial Fondo de Cultura
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111 Debatir si la sociología es una ciencia o no excede esta reseña, mas cabe reconocer que los
argumentos en uno y otro sentido se sostienen aun sin dirimir la cuestión, la cual –valga también
acotar– algunos sociólogos consideran de suma importancia, y otros no.
112 España, en 1899; Estados Unidos, en 1890 (hubo un intento en 1875, discontinuo); Gran Bretaña,
en 1904. En Alemania, la asociación profesional fue establecida en 1909, por Weber, Tönnies, Simmel
y otros; Weber creó el primer departamento universitario de Sociología, en Munich, en 1919.
113 La eventual redundancia deriva que no hay sociedad humana no organizada –estructurada– de
alguna forma y por lo tanto, su estudio, o sociología, siempre lo será de alguna práctica asociada a una
forma de organización social, sus límites y aun su negación, trasgresiones o desviaciones.
114 Los tipos ideales (Weber) o las formaciones históricas (Marx) son, sin duda, un recurso
metodológico, pero es posible alegar que también operan como vectores normativos. Naturalmente,
adherir a uno u otro punto de vista define teorías antitéticas como fundamento de las declaraciones. El
debate de la cuestión excede el cometido de esta reseña, pero su importancia exige que sea
mencionado.
115 Literalmente, burocracia significa poder (del griego kratos) de las oficinas o despachos (del francés
bureau).
116 Concepto teórico desarrollado en “La articulación institucional de las Políticas de Infancia y el
Sistema de Protección Integral de la Niñez: complejidades, límites y desafíos en su implementación”
(Blanco, Pablo A. [2011]).
117 Las diferencias no serían igualmente precisables, pero solo para ilustrar el punto, aclaramos que la
forma de organizar no burocrática implicaría no predeterminar la división y especialización funcional del
trabajo ni los resultados esperados; coordinar labores por vías no jerárquicas y sin sujeción a reglas
impersonales; no controlar desempeños según metas previamente autorizadas y permitir otras
indeterminaciones.
118 Desarrollado en “Por una teoría y práctica republicana del gobierno y la administración pública”, en
ECON 2011 (Schmukler, Ricardo [2011]).
 CapÍtulo 7
Los modelos de gestión pública
Mario J. Krieger
Objetivos de aprendizaje
Que el lector pueda:
• Familiarizarse con distintos modelos de gestión pública:
– el modelo burocrático,
– la gestión por objetivos,
– la gestión por valores y
– el modelo de coconstrucción.
• Adquirir una visión crítica de los modelos.
• Tener una mirada integrativa y complementaria de ellos.
El modelo burocrático
En el modelo tradicional de gestión por normas y actividades o modelo jerárquico
burocrático weberiano119, el elemento central es la pirámide jurídica; se basa en la
constitución, las leyes y todo el plexo normativo derivado de ellas. La norma se
estatuye como mandato de política pública y organizacional (“misión” en el concepto
tradicional legal del término120 y funciones o competencias organizacionales). Su
grado de formalización es alto. A partir de esto se reglan las actividades a desarrollar.
Se expresa mediante el acto administrativo que, para Gordillo121, es “toda
declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa
que produce efectos jurídicos individuales de forma inmediata”. Su forma de decidir,
actuar y controlar es jerárquica, a través de la estructura burocrática con una
asignación vertical de roles y una división del trabajo.
El referido modelo surgió en el pensamiento weberiano como una forma de
objetividad e igualdad ante la ley, una garantía de los ciudadanos frente a posibles
arbitrariedades de los gobernantes. Nadie puede ser obligado a lo que no está
previamente normado, pues las normas establecen derechos y garantías de los
ciudadanos.
Esta cualidad del modelo tradicional ha de permanecer y las garantías deben ser
fortalecidas frente a posibles abusos de poder. Por ello, la garantía y seguridad de los
usuarios y la ciudadanía también requiere normas objetivas.
El modelo tradicional, predominante en las organizaciones públicas, puede resultar
eficaz para tratar situaciones repetitivas y programables perfectamente previstas y
normadas, pero no se adapta a contextos cambiantes. El verticalismo, la jerarquía
autoritaria, el burocratismo, el hipernormativismo son algunos de los roles
disfuncionales de este modelo en el mundo contemporáneo. Tampoco resuelven tales
problemas el neoburocratismo o modelo posburocrático centrado más en mejoras de
procesos, reingenierías o de sistemas.
 Por consiguiente, la implementación de políticas públicas, las demandas de la
ciudadanía, la responsabilidad social pública, la demanda de eficiencia y eficacia y la
necesidad de auditoría y control interno, externo y social requieren que sean
complementadas con la gestión por objetivos y la gestión por valores.
Ciertamente, la vinculación con políticas públicas, objetivos estratégicos, objetivos
operativos y metas de programas y con programas presupuestarios es muy laxo e
indirecto en el modelo burocrático y no existe forma de evaluar la gestión y la
asignación de recursos a objetivos de política o demandas de la ciudadanía.
En este sentido, la administración pública debería ser la organización encargada de
canalizar las demandas sociales y ejecutar las políticas públicas. En general, cumple de
manera deficiente esta función, al no asumir el rol que en este contexto la sociedad
demanda. Esta ineficiencia, practicada durante décadas, denominada peyorativamente
“burocracia”, desvirtuó a la administración pública, al Estado y a la política. Se
desarrolla en un medio con valores administrativos tradicionales y las decisiones se
dificultan por los cánones establecidos por una normatividad rígida y obsoleta.
Ahora bien, ¿qué es lo que lleva a la administración pública a esta cultura y
comportamientos burocráticos? Es la sujeción a normas, por sobre los
comportamientos orientados a cumplir con los objetivos de las políticas públicas y
articular, canalizar, procesar y resolver demandas sociales. Es decir, la burocracia
privilegia el cumplimiento y la sujeción a normas rígidas, y lo hace por encima de los
objetivos de las políticas públicas y la búsqueda de resultados que satisfagan las
demandas de la población.
¿El agente público es culpable de esta situación? Evidentemente, no, ya que las
normas le son impuestas y, al no cumplirlas, se hace pasible de sanciones. Lo que se
cuestiona es el modelo de administración por normas, y lo que se busca es revisar
tanto las normas como los procedimientos administrativos: hacerlos más ágiles.
En la administración pública tradicional, es más importante cómo se hacen las cosas y
no qué es lo que se hace. Se puede ser sancionado si no hace algo de determinada
manera (cómo se hace), pero no se evalúa por qué es lo que hace.
Esta es la dicotomía entre la administración por normas y la administración por
resultados: se sobrevaloran los procedimientos normativos, en lugar de enfatizar los de
resultados. Los valores imperantes son los de la ritualidad de un contexto burocrático.
Obviamente, al afirmarse esto no se pretende reinstaurar una administración que no
esté sujeta a leyes y normas. La norma es creada, primariamente, para preservar al
ciudadano de las arbitrariedades del funcionario. Pero el exceso de ellas, que el público
desconoce, no hace más que facilitar la discrecionalidad del administrador, lo que da
lugar a la inmoralidad.
La tendencia al exceso de normas genera una hipertrofia del orden jurídico,
complejidad y superposición de reglas, lo que se traduce en un efecto contrario al
originariamente buscado. Se avasallan los derechos del ciudadano, a través de una
compleja e impersonal maraña jurídica que este desconoce y no comprende.
Otro tanto ocurre con el nivel político de la administración pública, donde la
burocracia, valiéndose de normas y procedimientos, se transforma en una máquina de
impedir y trabar decisiones, según intereses personales, sistémicos y a veces
simplemente absurdos.
 En todos los casos, el burócrata desarrolla su poder propio basado en interpretar,
conocer, aplicar, facilitar trámites.
La experiencia acumulada en la materia muestra que:
a) El sistema revela extrema desconfianza en el funcionario público.
b) Ninguna legalidad vigente ha impedido el dolo por parte de los funcionarios y
agentes públicos cuando estos tienen intención de cometerlo. Incluso más, tras
normas complejas y farragosas, muchas veces se genera la industria de la
excepción o el favor de agilizar un trámite.
c) El mejor control es la transparencia de la administración mediante la publicidad
de sus actos, el control social y la verificación posterior de su licitud por parte de
los órganos internos, externos y de la justicia.
d) El sistema, en lugar de otorgarle al funcionario la responsabilidad de su buen
comportamiento, e incentivarlo y premiarlo por su buen desempeño, lo sustituye
por reglamentaciones.
e) Cualquier funcionario probo puede ser considerado un transgresor de las
normas, por querer hacer cosas, obtener mejores resultados, para satisfacer al
usuario.
La racionalidad general del modelo de gestión por normas genera, paralelamente, una
serie de fenómenos derivados que desvirtúan la lógica organizacional. En efecto, la
compleja red de normas, que reglan hasta lo inimaginable y en las que subyace un
concepto peyorativo del hombre, donde uno solo piensa y muchos ejecutan, recrea
permanentemente la burocracia. De nada vale la sensibilización, la capacitación, el
entrenamiento en servicio y la motivación, si no se remueve la filosofía normativa, que
reproducirá la misma estructura burocrática. Debe entenderse que los comportamientos
derivan de los sistemas normativos que los modelan o estimulan.
Existen diferentes normas (leyes, decretos, disposiciones, reglamentos, etc.) de
diverso origen ideológico, conceptual y temporal, superpuestas, sin vinculación entre sí,
farragosas y enciclopédicas, obsoletas; otras, incongruentes, por anulaciones parciales
o transformadas por interpretaciones. La paradoja es que, pese al hipernormativismo,
no se cuenta con pautas claras de funcionamiento. Los funcionarios pueden violar
normas por desconocimiento.
Insistimos: la normatización fija límites al cómo (los procedimientos) y no pauta el qué
(los objetivos a lograr). Las metas trascendentes no están explicitadas y no existe
evaluación y control sobre ellas.
Por tanto, se deberá transformar la concepción de gestión por normas, que privilegia
el ritualismo, la burocracia, fomenta la falta de responsabilidad individual, castiga la
capacidad de emprendimiento, el servicio a la comunidad, la participación y pretende el
control unívoco e indiferenciado del sector público.
El sistema normativo del Estado debe ser reformulado, simplificado, con objetivos de
racionalidad global, orientado a:
• facilitar el sistema de toma de decisiones para la implementación de políticas
públicas;
• canalizar las demandas de la sociedad para satisfacer los servicios requeridos,
con calidad total y a entera satisfacción de los usuarios.
Es necesario revisar el actual sistema normativo público, ya que convalida un sistema
de gestión por normas y actividades. Para pasar a un sistema de gestión por objetivos,
este plexo normativo debe ser examinado íntegramente, y no debería sancionarse
ninguna norma (ley, decreto, resolución o disposición) que convalide el anterior modelo
de gestión pública, si es que verdaderamente se desea transformarlo.
Los procesos administrativos cobran racionalidad en tanto son instrumentos para la
consecución de los mandatos organizacionales, de los objetivos de los planes y
programas estratégicos, los macroobjetivos de las políticas públicas y, en última
instancia, de la satisfacción de la ciudadanía.
Los procesos y sistemas administrativos y normativos deben estar documentados y
ser transparentes. Ello hace a la garantía del ciudadano, a evitar potenciales nichos de
corrupción y a los actos emanados de la administración pública de objetividad,
evaluabilidad y responsabilidad.
La documentación de procesos y sistemas permite una mejor calidad de servicio, ya
que pueden ser evaluados, certificados y mejorados, pero –como se dijo antes– esta
perspectiva neoburocrática no resulta suficiente para poner a la gestión pública a la
altura de las nuevas demandas societales.
La modernización de la gestión necesita inicialmente completar la tarea del modelo
weberiano de fortalecer un núcleo estratégico ocupado por una burocracia profesional.
Pero también necesita modificar el paradigma organizacional propio del modelo
weberiano, dado que este ya no puede dar respuesta a los dilemas de la administración
pública contemporánea.
Del modelo burocrático al modelo de gestión por objetivos de la
gestión pública
Lo que se busca es desarrollar procesos y sistemas administrativos acordes con los
objetivos de las políticas públicas y las necesidades de la población. Debe diferenciarse
el modelo orientado a implementar políticas públicas y satisfacer demandas sociales
del “new public management” o modelo gerencialista de la gestión pública. El primero
se preocupa acerca de la mejor manera de hacer efectivas las políticas públicas para
satisfacer las demandas sociales y el segundo busca trasladar acríticamente métodos
de gerenciamiento privado al sector público.
El modelo de gestión pública por objetivos apunta a aumentar la eficiencia y la
efectividad de los organismos del Estado, y concretar la efectiva descentralización de
sus funciones hacia niveles de administración más ligados al territorio y a los usuarios,
para desplegar acciones de mayor eficiencia y eficacia para la satisfacción de las
necesidades del nivel local y del sistema de usuarios, beneficiarios e interesados.
El modelo se basa en:
a) La separación de los órganos formuladores de políticas, situados en el núcleo
estratégico del Estado, de las unidades descentralizadas y autónomas, ejecutoras
de los servicios.
b) Combinar el planeamiento estratégico de las organizaciones públicas, la
programación técnico operativa y la presupuestaria, los acuerdos programa con
las reparticiones, avanzar en el convenio de gestión con cada una de las
unidades de objetivos y resultados y desarrollar los incentivos a los recursos
 humanos. El trabajo en equipo será la clave en el cambio del modelo de gestión
propuesto.
c) La modernización de la gestión presupuestaria, mediante programas y
objetivos, de manera que la gestión macroeconómica y su racionalidad coincidan
con la gestión microeconómica y administrativa. Así, se complementa el sistema
de administración financiera con un sistema de administración de la gerencia
pública que eficientice la gestión de cada organismo y que posibilite construir un
tablero de comando a nivel de la Jefatura de Gabinete por el cual, a través de la
ejecución de gasto, sea posible monitorear el grado de ejecución de los
programas públicos. Asignar recursos y realizar economías en etapas de ajuste
fijando prioridades de políticas y programas resultará mucho más eficiente que los
recortes globales y horizontales a los que las épocas de escasez nos tienen
acostumbrados. La macroeconomía y su lógica no tienen por qué estar en las
antípodas de la microeconomía pública y la suya. Esto eficientizará el gasto
público y el logro de metas.
d) El control de los organismos públicos, que dejan de ser principalmente un
control burocrático, de procedimientos, realizado por los propios administradores
y por instituciones de control interno y externo para convertirse, adicionalmente,
en la combinación de cuatro tipos de control:
a. El control de resultados, evaluados a partir del cumplimiento de metas, y
realizado a partir de indicadores de desempeño estipulados de forma precisa en
los contratos de gestión.
b. El control contable de costos, que puede pensarse también como un elemento
central de control de resultados.
c. El control externo del legislativo.
d. El control social, a través del cual los ciudadanos ejercen formas de control
directo: audiencias públicas, control por parte de usuarios, control por parte de la
comunidad y otras formas de control previstas en el ejercicio de la democracia
directa; la utilización de las TIC (tecnologías de la comunicación y de la
información) como instrumentos de control (páginas web, redes sociales,
telefonía celular, etc.).
La transformación de la gestión pública apunta a mejorar la calidad de las decisiones
estratégicas del gobierno y de la administración, fortaleciendo así la capacidad del
Estado para promover el desarrollo económico y social.
Para lograrlo, se requiere el respeto por la carrera pública, por el personal de planta
permanente, complementado en los niveles decisorios superiores con funcionarios
políticos, en las áreas estratégicas de decisión. Estos últimos deben reunir además una
serie de requisitos de idoneidad, de cercana definición a la establecida para el personal
de carrera; hay que evaluar y monitorear el control de los resultados de cada gestión,
alejando los nombramientos de funcionarios públicos de favoritismos políticos o
familiares. Implica el fortalecimiento de la carrera del empleo público
profesionalizándolo cada vez más y capacitándolo en las competencias adecuadas a
las tareas que deba desempeñar acordes con la misión de la organización y los
objetivos particulares.
El nuevo modelo de gestión obliga a la organización a definir claramente sus
objetivos, analizados en sus aspectos sustanciales y de evaluación, y no como
procesos administrativos. De este modo, la evaluación de la burocracia se hace
predominantemente a través del cumplimiento o no de metas, y no a partir del respeto a
reglas que, en muchas ocasiones, son autorreferidas.
Hay dos tipos de evaluación y control:
1) el de gestión, propio del manejo de los recursos, las normas, costos y demás
parámetros de la gestión, y
2) el de impacto de la política pública, en términos de resolución del problema
abordado.
La gestión puede ser muy eficiente y el impacto pobre (se distribuyeron todas las
vacunas en tiempo y forma, a costos adecuados y respetando las normas de compra
etc., pero la tasa de mortalidad permanece). Esto lleva a revisar la política o el
programa. Viceversa, la gestión es deficiente y el impacto de la política consiste en
haber alcanzado el objetivo. Por ejemplo, el caso de Yaciretá: produce electricidad,
alcanzó su cota, ¡pero a qué costo y en qué tiempo!
La evaluación del desempeño sirve también como un instrumento técnico capaz de
hacer que las organizaciones aprendan de sus errores, y a partir de esto, elaboren sus
estrategias futuras. Es lo que se ha denominado “principio de aprendizaje
organizacional”, fundamental para que la administración por objetivos no sea
meramente una forma de sancionar o de encontrar responsables por el eventual mal
desempeño de los organismos públicos, sino que logre desarrollar la capacidad de
aprender de su desempeño y mejorar continuamente la prestación de los servicios
públicos. De allí que se busque su eficaz combinación con la gestión por competencias,
lo que revalúa sus recursos humanos en sus capacidades, aptitudes, habilidades,
experiencia, desempeño; y que simultáneamente, se privilegie el trabajo en equipo
como célula fundamental de la productividad, el entrenamiento y el aprendizaje
organizacional. Con ello se lograrán aumentar los estándares de calidad de la
administración pública en todos sus niveles.
La definición de los objetivos no basta si se quiere garantizar y priorizar el
cumplimiento de las políticas públicas. Para ello deben desarrollarse acuerdos
programa, que tienen como base las políticas, objetivos estratégicos y metas
cuantitativas definidas a priori y posteriormente evaluadas. El acuerdo programa se
comporta como un compromiso de gestión y debe definir qué hacer después de la
evaluación, en términos de sanciones, premios u otras formas de corregir los errores.
Constituye un instrumento que permite tanto una estimación más rigurosa de la
eficiencia, de la eficacia y de la efectividad, como el aumento de la transparencia de la
administración pública, toda vez que la sociedad puede saber de antemano cuáles son,
de hecho, los objetivos de cada organismo público, sus resultados y lo que podría
hacerse para corregir eventualmente un mal desempeño.
Este acuerdo de gestión desciende a través de la estructura organizacional a las
unidades de gestión y resultados –al equipo de trabajo– objeto de incentivos y premios
por el cumplimiento de metas o su no otorgamiento por el incumplimiento.
Mientras se produce la transformación del modelo de gestión, es necesario desarrollar
mejoras en los organismos con impacto inmediato y visible en la ciudadanía, a los
efectos de lograr legitimidad y consenso para las reformas de fondo de mediano plazo
(estrategias de reforma de tercera generación).
El modelo de gestión es integral: lo que se plantea es que se debe alinear la visión y
misión de la organización, su inserción contextual, su estrategia (planeamiento
estratégico), con los procesos (reingeniería parcial), con el planeamiento de la
producción de servicios (acuerdos programa por unidades de objetivos y resultados),
con el equipo como célula productiva (entrenamiento de trabajo en equipo), con el
desarrollo de liderazgos, con la gestión de los recursos humanos (gestión de los
recursos humanos por competencias, objetivos y resultados; capacitación para alcanzar
la calificación en las competencias deseadas), remunerando las competencias
individuales y el cumplimiento de metas por parte de los equipos y personas, tal como
se expresa en los acuerdos programa. La acción debe ser global, completa y sistémica,
porque las acciones parciales son ineficaces en términos de resultados y costo-
beneficio.
La buena definición de los objetivos organizacionales depende de la capacidad de la
dirección para desarrollar una visión estratégica y lograr imbuir de ella a toda la
organización, formular alternativas de políticas a los problemas planteados vinculándola
con el nivel político a través de los denominados acuerdos programa. En el nivel medio
se debe fortalecer la participación, modificando la rígida jerarquía que caracterizaba al
modelo burocrático. La mejor forma de conseguirlo es delegando poder (empowerment)
y autonomía de gestión en los directivos públicos, mediante el convenio de gestión.
Este mecanismo altera la forma de la gestión y la cultura organizacional de los
integrantes de la burocracia, que inclusive podrán sentirse más motivados por un
sistema marcado por el aumento del poder individual de decisión y de la
responsabilidad ante los objetivos de su organismo público. El modelo supera algunos
problemas de la concepción burocrática weberiana de gestión por normas, pero no es
la panacea de todos los males.
En definitiva, la gestión por objetivos es una técnica de mejor administración que la
burocrática que conocemos por normas y actividades; pero si se la viola por
compromisos políticos o gremiales o se la adopta ritualmente y no se cambia la cultura
organizacional pública122123, se asistirá a un nuevo fracaso y al desprestigio del
método, como ya ha ocurrido con otros intentos de innovación en materia de técnicas
de gerenciamiento público.
Los objetivos estratégicos de las organizaciones públicas
Para que los objetivos sean factibles (no meros enunciados voluntaristas), las
organizaciones los establecen mediante un plan estratégico donde desarrollan los ejes
de su accionar. Usualmente, en el nivel estratégico, las metas son generales y de largo
alcance, por lo que se necesita traducir estos objetivos generales en programas con
objetivos y metas más específicos hasta llegar al nivel de actividad las diversas áreas
funcionales, equipos y miembros de la organización pública.
Los objetivos en las organizaciones públicas
A mediados de los años cincuenta, Peter Drucker –un prominente autor de las
disciplinas de la dirección, conducción y administración de organizaciones–
desarrollaba la “Administración por Objetivos” (APO) y con ello originaba un concepto
trascendente para los procesos de planeamiento, gestión y control.
El término “objetivos” se transformó en un paradigma tal, que a principios del siglo XXI
continúa gozando de buena salud y es utilizado en todo análisis cuando de futuros
organizativos se trata.
Asimismo, otros términos forman parte del planeamiento: metas, programas,
actividades, tareas, etc. El mismo término “planeamiento” es adjetivado con estratégico
y/u operativo, de largo, mediano y corto plazo. A su vez, la estrategia, táctica y
operación se toman como niveles de delegación del proceso de planeamiento.
El futuro ha sido constantemente una preocupación para organizaciones, instituciones
y organismos públicos, más aún en las circunstancias actuales rodeadas de
incertidumbre, complejidad y crisis. Siempre se procura que las políticas públicas y
planes estratégicos de organismos públicos desciendan por la pirámide organizacional
en programas financiados (presupuestados) hasta el último equipo de trabajo o
responsable individual y se concreten mediante acciones evaluables, mensurables.
Ello requiere definir un conjunto de pasos capaces de ejecutar la acción de modo que
responda a las políticas diseñadas, a la visión compartida y a la misión comprometida
de los organismos públicos. Estos pasos constituyen la programación e
implementación, esenciales en la gestión por objetivos.
Los procesos de planeamiento son imprescindibles para el buen uso de los recursos,
alcanzar eficiencia en las actividades, eficacia en las metas y productividad, en
términos de hacer más con menos.
Los objetivos son el estado de cosas deseado que la organización pública intenta
obtener. En algunos, gestor y subordinado discuten los objetivos y tratan de llegar a un
acuerdo sobre su alcance, sus metas y la mejor forma de materializarlos.
Otras de las prácticas de gestión que gozan de gran popularidad y se basan en el
método de objetivos son la de elaboración de presupuestos por programas y la de
elaboración de presupuestos de base cero, el análisis de costos y beneficios, la
programación lineal y los sistemas de incentivos salariales. Todas parten de la premisa
de que la persona, el grupo o la organización pública tienen un(os) objetivo(s)
dominante(s) que los gestores pueden identificar y evaluar. Privilegia los resultados por
sobre un enfoque demasiado orientado a los procesos, normas o actividades. Los
acuerdos programa y los convenios de gestión se presentan como un buen método de
introducir las preferencias sociales votadas en el parlamento a través del presupuesto
anual por programas y las políticas de gobierno expresadas en orientaciones,
prioridades y asignaciones presupuestarias para cada organización pública para
cumplir determinadas finalidades y metas que serían expresadas y formalizadas en los
referidos acuerdos.
Algunos desafíos que plantea el modelo de gestión por objetivos
1. Un primer desafío corresponde a cómo se establecen los objetivos y cómo se
los operacionaliza. Este factor es clave, pues de ello dependerá su medición
posterior y hacia ellos estarán dirigidos los esfuerzos y las acciones
organizacionales. Cuando se establecen metas y luego se evalúa su
cumplimiento y se pagan premios por su consecución, las personas, los equipos y
las jefaturas habrán de dirigir todos sus esfuerzos a alcanzarlas. Si se establecen
prioridades, metas o parámetros de medición incorrectos, los esfuerzos estarán
mal encaminados. La medición de resultados hace que la organización trabaje
solo en función de los aspectos mensurados y deje de lado los demás. Por
consiguiente, hay que ser muy cuidadoso en fijar objetivos e incluir en ellos todo
aquello que se considera estratégico: elegir indicadores confiables a la hora de
medir resultados, cuidar que en los acuerdos programa y en los contratos de
gestión no se subdimensionen las metas a los efectos de poder cumplirlas
fácilmente. Los logros de un año deberían transformarse en la base del siguiente,
a los efectos de incrementar constantemente la productividad y la calidad del
servicio, por lo menos, hasta que se llegue al nivel deseado.
2. Directamente relacionado con el anterior se halla el establecimiento de
indicadores de medición de resultado. Deben ser confiables en la medición de las
metas, económicos y representativos. También ha de tenerse en cuenta que las
personas y los equipos habrán de orientar sus conductas hacia el cumplimiento
de los valores máximos de estos parámetros.
3. Todo lo que no sea expresado como un objetivo y no sea mensurado como
resultado habrá de descartarse. De ahí la necesidad de diseñar un muy ajustado
proceso en el establecimiento de metas, puesto que las metas incorrectas
significan una organización muy eficiente orientada hacia objetivos estratégicos
errados.
4. Otro desafío que se le plantea a la gestión por objetivos radica en ser flexible y
muy dinámica a la hora de adecuar su sistema de objetivos a los cambios
producidos en el contexto; así como en reformular y adecuar los objetivos, metas,
acuerdos programa, convenios de gestión, indicadores de resultado a las
modificaciones en el medio ambiente de la organización pública, para no perder
eficiencia e innovación.
5. Los cambios deben darse en forma integral de modo tal que fortalezcan la
capacidad de decisión y de gestión, capacitando a las personas en función de las
competencias requeridas por el rol que habrán de desempeñar.
6. Los niveles políticos y superiores de la alta dirección pública deben estar
imbuidos y liderar este proceso.
7. La gestión por resultados, si desarrolla un sistema de incentivos, no debe ser
vista o instrumentada simplemente como un mecanismo de la burocracia para
recuperar salario, si no, se desvirtuará por completo el objetivo de la reforma.
8. El modelo de gestión pública y el de administración financiera tienen que estar
completamente integrados, caso contrario, el modelo implícito dominante es el
que se encuentre expresado por el segundo.
9. El gobierno electrónico: en cuanto al expediente virtual, el máximo acceso de
los usuarios vía Internet, teléfono fijo o telefonía celular para efectuar los trámites;
la transparencia que la Web puede dar en la publicidad de los actos
administrativos (trámites, compras, licitaciones, ejecución de gastos) y la facilidad
que otorga al ciudadano para que controle la demanda son parte del nuevo
modelo de gestión. Porque la tecnología lo permite, la ciudadanía lo demanda y si
no es satisfecha, ve a la administración como burocrática en el sentido peyorativo
 del término.
10. Los cambios en el modelo de gestión deben ir acompañados de cambios en el
sistema normativo público propio de la gestión tradicional, si no, la cultura
burocrática se recreará por vía de las normas que, en definitiva, habrán de pautar
los comportamientos, o sea, un cambio en los valores.
La mecánica de los acuerdos programa como un modo de
implementación de políticas públicas y gestión por objetivos
Para una correcta implementación de políticas públicas, estas deberían descender por
la pirámide organizacional como objetivos y metas establecidos en acuerdos programa
entre la cumbre estratégica de cada organismo público centralizado o descentralizado y
la autoridad política máxima, que operativamente podría estar representada por la
Jefatura de Gabinete de Ministros. Estos, a su vez, deberían descender a cada una de
las unidades de objetivos y resultado (UOR) del referido organismo público como
“convenios de gestión”, hasta alcanzar a todos sus equipos y comprometer a la
totalidad del personal.
Los acuerdos programa podrían negociarse entre el organismo en cuestión a través
de su autoridad política de nivel ministerial a nivel Ministro o Secretario de Estado, con
la Jefatura de Gabinete de Ministros y con participación de la Secretaría de Hacienda
de la Nación, a los efectos de compatibilizar las metas de los acuerdos programa, con
la asignación de partidas presupuestarias, en función de las políticas públicas del
gobierno y sobre una base cero anual y un compromiso plurianual, cuando así
correspondiere. La Jefatura de Gabinete de Ministros, en ese mismo acto de
aprobación del acuerdo programa, debería autorizar la dotación de personal y
sancionar la estructura orgánica. A partir de allí, la responsabilidad sería de la
organización pública y sus directivos, en la consecución de las metas acordadas, solo
limitada por el control posterior de los actos administrativos y las auditorías de gestión.
Si los flujos presupuestarios no pudieran mantenerse según lo acordado en el inicio del
ejercicio, el mismo procedimiento debería reajustar las metas.
El planeamiento estratégico de las organizaciones públicas, que fue tratado en un
capítulo anterior, permite alimentar la interfase de negociación entre el nivel político de
formulación de políticas y el del organismo público de su implementación. Su visión,
misión, análisis FODA otorgarán viabilidad a la ejecución de las políticas y alimentarán
el proceso de concertación de los acuerdos programa, así como prepararán a la
organización pública para cumplirlos.
La elaboración de los acuerdos programa
El acuerdo programa es una concertación de objetivos y metas entre la autoridad
política que expresa las preferencias de la ciudadanía que la votó y las organizaciones
públicas encargadas de ejecutar las respectivas políticas. La concertación debe
establecerse para que los objetivos y metas sean viables. Si se establecieran objetivos
y metas demasiado ambiciosos de imposible cumplimiento el resultado final sería la
frustración colectiva de agentes, funcionarios, autoridad política y de la comunidad
toda. Por el contrario, si los objetivos y metas fueran demasiado pobres, laxos o
insuficientes se estaría dilapidando recursos públicos y también traería descreimiento e
ineficiencia. En esta última perspectiva, sería ocioso cambiar el actual modelo
burocrático de gestión por normas y actividades por uno engañosamente denominado
por objetivos y resultados. El descrédito público sería inmediato.
Los acuerdos programa se encuentran previstos en la ley 25152 de Administración de
los Recursos Públicos, que en su artículo 5º, incisos c) y d), dice:
“Inciso c) Autorízase al Jefe de Gabinete de Ministros a partir del año 2000 a celebrar
acuerdos-programas con las unidades ejecutoras de programas presupuestarios, a
efectos de lograr una mayor eficiencia, eficacia y calidad en su gestión. Dichos
acuerdos tendrán una duración máxima de hasta cuatro (4) años y se convendrán en el
marco de las siguientes pautas:
I. — Compromiso de la unidad ejecutora en materia de cumplimientos de
políticas, objetivos y metas debidamente cuantificadas.
II. — Niveles de gastos a asignarse en cada uno de los años del acuerdo.
III. — Se acordará un régimen especial para la aprobación de determinadas
modificaciones presupuestarias.
IV. — Se acordará un régimen especial para la contratación de bienes y servicios
no personales.
V. — Facultades para el establecimiento de premios por productividad al personal
del respectivo programa, dentro del monto de la respectiva masa salarial que se
establezca para cada uno de los años del acuerdo en el marco de las facultades
del Estado empleador establecidas en la ley 14.250 y sus modificatorias y/o la ley
24.185 y sus reglamentarias.
VI. — Atribución para modificar la estructura organizativa, eliminar cargos
vacantes, modificar la estructura de cargos dentro de la respectiva masa salarial y
reasignar personal dentro del programa.
VII. — Atribución para establecer sanciones para las autoridades de los
programas por incumplimiento de los compromisos asumidos, las que serán
reglamentadas por el Poder Ejecutivo nacional.
Inciso d) Institúyese el Programa de Evaluación de Calidad del Gasto con el objeto de
incrementar la calidad de los servicios a cargo del Estado mediante la evaluación
sistemática de los costos de los mismos en relación a sus resultados, mejorar el
desempeño gerencial de los funcionarios y aumentar la eficiencia de los organismos
públicos, optimizando la utilización de recursos humanos en las distintas áreas del
Estado. El programa se localizará en la Jefatura de Gabinete de Ministros con la
participación de la Secretaría de Hacienda, en función de lo dispuesto por el Título II,
Capítulo II, Sección V, de la ley 24.156 de Administración Financiera y abarcará al
conjunto de la Administración Central y Descentralizada”.
Convenios de gestión
Dentro de las organizaciones públicas, los objetivos y metas habrán de descender por
la pirámide organizacional hasta llegar a áreas, equipos, en fin, Unidades de Objetivos
y Resultados (UOR) e individuos, mediante convenios de gestión que establece la
dirección estratégica del organismo (nivel político) de ejecución y administración con los
niveles de carrera, direcciones sectoriales, y estos, a su vez, con sus respectivas
unidades de gestión y resultado, en los cuales se establece que la dirección estratégica
determina el desempeño esperado del gerente público. Las Funciones Ejecutivas son
clasificadas en cuatro niveles:
• Nivel I Dirección Nacional.
• Nivel II Dirección de Primera Apertura.
• Nivel III Dirección de Segunda Apertura.
• Nivel IV Coordinación General, Regional o Temática.
Parten del Plan Estratégico del organismo, de la identificación de los programas
operativos, de los resultados a obtener y de la asignación de recursos a través del
proceso de programación presupuestaria. Las direcciones o coordinaciones, mediante
el convenio, se comprometen a cumplir las metas y a dar cuenta de los resultados
obtenidos.
El instrumento se hace autosostenible en la medida en que existan indicadores de la
gestión gerencial en el marco de un sistema de seguimiento y monitoreo de la gestión,
y un sistema de incentivos que premie el buen desempeño y, recíprocamente, sancione
los incumplimientos.
Así, la gestión por resultados incentiva una fuerte descentralización en la toma de
decisiones de gestión para que la administración pública pueda responder a las
demandas sociales de usuarios e interesados, eficazmente, sin renunciar a la
transparencia de la gestión.
Esta descentralización se apoya en un plan estratégico formulado en estrecha
vinculación con el presupuesto del organismo y precisa del conjunto de indicadores
mensurables y de un sistema de incentivos racional.
El trabajo conjunto de las autoridades máximas de cada organismo centralizado u
organismo descentralizado y las gerencias operativas de las organizaciones públicas
permitirá obtener los siguientes productos a establecer en los convenios de gestión:
• Plan de implementación del acuerdo programa del organismo
• Plan operativo del área
• Programas
– Programas desarrollados con la metodología de marco lógico
– Compromisos de Resultados de Gestión (CRG) de los convenios de gestión, o en
su defecto, directamente de los programas
– Esquema de incentivos
– Sistema de monitoreo de la gestión
La aplicación de los convenios de gestión en las Unidades de
Objetivos y Resultados (UOR)
Objetivos y resultados son equivalentes, e intermedia para lograrlos, la capacidad de
gestión; la diferencia es temporal, el ex ante y el ex post. El objetivo es lo que se quiere
lograr, y el resultado, lo efectivamente conseguido.
La Gestión por Objetivos requiere capacidad de gestión, en términos de
transformación de un objetivo en un resultado; por ello, su implementación depende de
una mezcla: decisión política, capacidad de gestión, participación, involucramiento y
capacitación, que califique a los agentes en niveles de excelencia, en las competencias
requeridas para el desarrollo de las tareas.
El proceso de cambio continuo significa, por una parte, desburocratizar, manteniendo
el cumplimiento de la normativa en gestión pública, pero al mismo tiempo, desarrollar
las capacidades de gestión de los agentes, revalorizando sus actividades vinculadas a
la satisfacción (cumplimiento) de los objetivos consensuados participativamente.
La gestión por objetivos forma parte instrumental de los procesos organizacionales
estratégicos, procura un estado de cosas deseado que se intenta alcanzar partiendo de
un conjunto de requerimientos identificados como ejes estratégicos que se definen en
el nivel político-técnico (alta dirección) y descienden hasta las actividades y tareas de
cada agente en su puesto de trabajo, localizado en cada geografía puntual (regional,
oficina, frigorífico, campo, etc.). Allí es donde se realiza la tarea contributiva específica,
que responde a los valores y razón de ser del organismo.
La gestión por objetivos es un modelo para alcanzar resultados mediante actividades
que tiendan a ello. Cada UOR dentro de la organización pública es vista como un
subsistema del sistema organizacional, alineado con la visión y el plan estratégico de la
organización pública. Cada UOR tiene metas específicas respecto de agregar valor a
un usuario interno, o a uno externo o a ambos, pues si no lo hace, debe ser
reorganizado.
Además, cada UOR puede ser en sí misma un sistema unitario o tener subsistemas
con sus propias metas operacionales (que son más específicas que las operativas). Si
además es un sistema unitario, será el que concentre las metas operacionales.
Estos subsistemas con metas operacionales pueden asumir (o no) la forma de
programas y subprogramas, todo depende del tamaño y complejidad de la UOR y del
límite del sistema o subsistema. Es decir, conceptualmente podemos trabajar con las
UOR como unidad que agrega valor, con metas específicas y con operacionales, o
podemos desagregarlas en unidades contribuyentes más pequeñas que denominamos
subsistemas o programas o subprogramas.
Determinación de los objetivos y nivel de responsabilidad de los
distintos integrantes de las UOR
Generalmente, conviene que sea el propio equipo de trabajo, con su jefe, líder, el que
determine la propia organización pública, asignación de responsabilidades y división del
trabajo acorde con las metas y acciones fijadas para la UOR en consonancia con el
plan estratégico de la organización pública, pues se le debe otorgar la libertad de
organizar su trabajo para que busque la mejor manera de ser eficaz y creativo. Luego
se lo evaluará por el grado de cumplimiento de las metas (a través de indicadores de
resultado), plazos y costos.
El concepto de “programa” es el punto de partida y responde a la idea vinculada a una
forma de presupuestar (el presupuesto por programa, que revierte la tradición de
presupuesto por partida). La ventaja del presupuesto presentado en forma de
programas radica en que tanto los recursos como las erogaciones son fácilmente
identificables en cuanto a su afectación y destino, facilita la forma de determinar las
bondades o falencias de los programas implementados o a implementar. Cuando el
presupuesto se presenta solo por partidas, se dificulta la posibilidad de medir y evaluar
los resultados de las políticas, es decir, la eficiencia, eficacia e impactos de los
programas sobre la sociedad.
Se denomina “programa” a la categoría programática que expresa un proceso de
producción (un proceso cuyo objetivo último es brindar bienes y servicios a la sociedad)
de un producto terminal (los productos de una unidad administrativa son aquellos
bienes o servicios que surgen como resultado, cualitativamente diferente, de la
combinación de insumos que requieren sus respectivas producciones), contenido en
una red de acciones presupuestarias (conjunto de pasos que deben ser transitados
para poder entregar a la sociedad –usuarios– los productos y servicios que estos
requieren) de una jurisdicción o entidad, y presenta las siguientes características:
• Es la categoría programática de mayor nivel en el proceso de presupuestación.
• Refleja un propósito esencial de la red de acciones presupuestarias que ejecuta una
entidad, expresado como contribución al logro de los objetivos de la política pública, a
través de la producción terminal.
• Se ubican como los nudos finales de la red de categorías programáticas de la
entidad.
• Se conforman por la agregación de categorías programáticas de menor nivel, las
que indican las acciones presupuestarias que participan en su proceso de producción.
En la técnica de gestión presupuestaria de presupuesto por programa, el programa se
considera como una categoría que se desprende de la misión y de las estrategias (ejes
estratégicos), por lo cual el programa es un conjunto organizado de medios para
conseguir un determinado fin u objetivo susceptible de evaluación.
En consecuencia, los indicadores pueden manejarse bajo una orientación
programática de igual manera que sus objetivos y metas124. En este sentido, se tiene
en cuenta que la administración, basada en el control de los resultados, obliga a definir
claramente objetivos, analizados en sus aspectos sustanciales y no como procesos
administrativos; de modo que la evaluación del funcionamiento del organismo se hace
predominantemente a través del cumplimiento de metas.
Cuadro demostrativo del vínculo entre ejes estratégicos, programas con sus respectivos objetivos, metas e
indicadores, actividades y presupuesto (costo) por actividad

Finalidad
Indicador/es Propósito
o eje Metas
de resultado u objetivo Indicador/es
estratégico del
Responsable final o de del de resultado
al que programa
medición de programa intermedio
contribuye (6)
impacto (2) (3)
(1)
(1) ¿Al cumplimiento de qué eje
estratégico contribuye el programa?
(2) Del programa contrastado con el o los ejes
estratégicos a los que contribuye
 (3) ¿Qué es lo que esperamos lograr con el programa?:
¿cuál será su resultado directo?
(4) ¿Qué bienes o servicios va a producir el
programa?
(5) ¿Qué actividades realizará para producir bienes o servicios?
(6) Las metas son siempre cuantificables y deben
expresarse mediante un valor
En el proceso de desagregación del presupuesto por programa, se llega a la actividad
como el nivel más elemental para la producción de resultados (la acción), vinculado a la
cotidianeidad del trabajo –la tarea concreta de cada agente– tal que su sumatoria
contribuya a la meta y al objetivo.
De allí que la asignación presupuestaria esté relacionada con la actividad como
componente final del proceso, es decir, cómo el programa producirá sus bienes y
servicios y cuáles son las actividades que se llevarán a cabo para lograrlos.
Para el tema de los indicadores de medición de los resultados obtenidos, el consenso
entre los niveles gerenciales y técnicos es lo más recomendable. Bajo este modelo, el
compromiso y la responsabilidad se destacan como dos atributos sustantivos de la
gestión por objetivos y su implementación, permitiendo:
• Desarrollar e implementar las decisiones políticas.
• Ser soporte para la instrumentación del Planeamiento Estratégico Participativo y su
retroalimentación.
• Determinar metas y las correspondientes asignaciones presupuestarias.
• El control gerencial de las actividades.
• Resolver conflictos por vías de participación y generación de consensos.
Sistema de rendición de cuentas por resultados
Se ha señalado que uno de los pilares en que se apoya la gestión por resultados vía
convenios de gestión es el fortalecimiento de la rendición de cuentas por resultados en
dos niveles: desde las UOR a las direcciones operativas, y desde estas hacia la cumbre
estratégica del organismo público en cuestión; o desde esta última hacia los
mandatarios del acuerdo programa y desde las organizaciones hacia los organismos de
control y hacia la sociedad en general.
La preeminencia de controles focalizados en el cumplimiento de procedimientos más
que en el de objetivos en amplios sectores de la administración pública y el bajo grado
de responsabilidad de los directivos públicos por los resultados alcanzados hace
imprescindible dedicar esfuerzos que se orienten a implantar un sistema de rendición
de cuentas de cumplimiento de las cláusulas contractuales programadas en los
convenios de gestión y el acuerdo programa que posibilite la evaluación del desempeño
de direcciones de áreas sectorial y el máximo nivel de direcciones nacionales.
Los insumos clave para el diseño e implantación de un sistema de rendición de
cuentas por resultado son los convenios de gestión y el acuerdo programa. Por tanto,
es menester diseñar un conjunto de indicadores de resultado, cruciales para el sistema
de rendición de cuentas de los compromisos asumidos contractualmente o convenidos
para la gestión, que posibiliten la medición de metas y la evaluación de los resultados
alcanzados y un mecanismo de monitoreo permanente de dichos procesos mediante
tableros de comando o Sistemas de Información Gerencial (SIG).
El proceso de diseño de indicadores
Conviene que el diseño de los indicadores y su relación con un nivel esperado de
producción o de resultados se realice en un ámbito de diálogo y participación conjunta
de los actores signatarios de los acuerdos programa y los convenios de gestión,
respectivamente, de modo de viabilizar la consecución de los resultados esperados.
Adicionalmente, es preciso tener en cuenta que los indicadores de resultado deben
reunir algunas condiciones técnicas mínimas (por ejemplo, independencia, oportunidad,
grado de control y economía) a fin de que no provoquen sesgos en las decisiones
tomadas a partir de la información que brindan. Igualmente relevante resulta considerar
la dimensión de la tarea gerencial que el indicador monitorea (por ejemplo, eficacia,
eficiencia, calidad de servicio, etc.).
El impacto del sistema de rendición de cuentas por resultado
En tanto los indicadores están asociados a una meta esperada, fijada de antemano,
posibilitan la medición del cumplimiento de resultados. En ese sentido, constituyen un
elemento central de los acuerdos programa y los convenios de gestión porque
expresan la responsabilidad, tanto de las direcciones nacionales con sus mandantes
políticos, como con las direcciones y coordinaciones, en torno al logro de resultados
concretos y su mutuo acuerdo en cuanto a la manera de medir el logro de tales
resultados.
Otro de los impactos remite a la posibilidad de contar con información sistemática y
regular referida a los resultados obtenidos (tablero de comando o SIG), lo que permite,
a su vez, encarar tempranamente acciones correctivas de los desvíos respecto de los
objetivos fijados.
Finalmente, un sistema de rendición de cuentas por resultados genera compromiso y
motivación en los gerentes públicos sobre la base de la difusión de sus logros y crea
las condiciones objetivas necesarias para instaurar un sistema de premios y sanciones
ligado con el desempeño.
Objetivos de un sistema de indicadores de gestión
Un sistema de indicadores de gestión tiene por propósito desarrollar los parámetros
de medición del cumplimiento de los objetivos. Busca establecer indicadores, ítems,
ratios, que permitan evaluar los resultados de la gestión, que sirvan de
retroalimentación (feedback) para la toma de decisiones y a la vez que admitan pagar
los premios a los equipos (UOR) que cumplieron o sobrepasaron las metas
programadas.
Además, diseñar, idear e implementar un sistema de indicadores tiene por objeto
dejar que el organismo, cuente en tiempo y forma con información confiable y
estructurada, con el propósito de:
• Apoyar la toma de decisiones tanto a nivel superior como de las unidades;
facilitar un seguimiento real y efectivo sobre el cumplimiento de los objetivos y
 metas establecidas para cada unidad funcional.
• Permitir anticipar problemas de gestión.
• Asegurar que las iniciativas que se encaren sean relevantes y consistentes con
la orientación estratégica del organismo.
• Identificar y seleccionar la información crítica y estratégica de las distintas
actividades, e integrarla a partir de los conceptos administrativos que definen
conceptualmente al sistema de indicadores de gestión del organismo.
• Contribuir al conocimiento, sistematización y la difusión de la información,
asegurando que la información crítica generada en los distintos niveles de la
estructura del organismo fluya hacia el nivel superior, de modo que pueda
utilizarla para la toma de decisiones.
• Institucionalizar el manejo estratégico de la información, a fin de comparar la
gestión de cada período frente a planes y presupuestos y también frente a la
performance de períodos anteriores.
• Posibilitar que el sistema de indicadores diseñado sea incorporado a un tablero
de comando de la institución, una vez validados.
• Desarrollar el tablero de comando de la institución.
Diseño de un Sistema de Indicadores de Gestión (SIG) o Tablero
de control
1. Determinación de los parámetros de medición del rendimiento de las UOR
para su posterior incorporación al tablero de comando de la organización
pública.
2. Elaboración de los indicadores de desempeño de los recursos humanos de los
equipos/UOR.
3. Evaluación del desempeño.
Atributos del sistema de indicadores del organismo
• Gestión por indicadores de resultado y desempeño
• Facilidad en el análisis de la información
• Flexibilidad/modularidad
• Posibilidad de realizar feedback con los resultados obtenidos
• Posibilidad de presentación de tendencias y comparaciones estadísticas, ratios,
etc.
• Posibilidad de establecer relaciones causa-efecto
• Facilidad de visualización de las áreas que requieren atención ejecutiva.
Gestión por objetivos e incentivos
La gestión por objetivos se afianza y se potencia en la medida en que se incentiven
los logros, es decir, el haber alcanzado metas. Se puede incentivar a personas, a
equipos de trabajo o a ambos. En efecto, la experiencia chilena demostró que después
de varios años de incentivos individuales, resultó mucho más provechoso migrar hacia
el incentivo de equipos.
El incentivo a equipos de trabajo (UOR) se comporta sociológicamente como
antiburocrático y a favor del cumplimiento de metas. Es el equipo que en pos de los
premios cuida que se alcancen los resultados, aliviando así la tarea de control de las
jefaturas, que nunca puede ser perfecta.
El convenio colectivo de trabajo sectorial del personal del sistema nacional de empleo
público, acordado en 2008, incorpora plenamente el sistema de los incentivos
Así, en el Capítulo IV, el artículo 91 dispone que: El Estado empleador, a través de las
jurisdicciones identificadas de conformidad con el artículo 78 del Convenio Colectivo de
Trabajo General, previa consulta a las entidades sindicales signatarias a través de la
CoPIC, podrá establecer un incentivo por productividad de carácter anual para los
trabajadores de unidades organizativas en las que se hayan alcanzado las metas u
objetivos fijados y obtenido un ahorro en los recursos presupuestarios previstos. Dicho
incentivo surgirá de un porcentaje a determinar de dicho ahorro. La naturaleza del
presente incentivo inhibe aplicarlo en forma mensual y regular.
La instrumentación de este incentivo requerirá la previa intervención de la Comisión
Técnica Asesora de Política Salarial del Sector Público con los alcances de lo dispuesto
por la ley 18753.
Esto también se encuentra en consonancia con lo dispuesto por la ley 25152 de
Administración de los Recursos Públicos, en su artículo 5º, inciso c), ya trascripto en
este capítulo.

Propuesta de una estrategia para instaurar los acuerdos programa

1. Desarrollar planes estratégicos en todas las áreas centralizadas y
descentralizadas del Estado.
2. Promover la celebración de acuerdos programa con las entidades de la
Administración Pública Central y descentralizada, a los efectos de una correcta
asignación de recursos e implementación de las políticas públicas diseñadas por
el gobierno.
– La Jefatura de Gabinete de Ministros, mediante la Secretaría de Gabinete y
Gestión Pública, en coordinación con el Ministerio de Economía y Producción, a
través de la Secretaría de Hacienda, habrá de suscribir acuerdos programa
anuales con ministerios, secretarías y entes descentralizados, con el objeto de
especificar las metas del Plan Operativo Anual que significa la ejecución del
Presupuesto de Recursos y Gastos.
– Los acuerdos programa tendrán una duración máxima de un año125. En
ningún caso regirán más de un período presupuestario y podrán no ser
renovados si por dos años consecutivos se incumplieran las metas planteadas.
– En el mismo acto, con el acuerdo programa se le aprueba al organismo la
estructura orgánica o las modificaciones y la dotación de personal, si el acuerdo
programa aprobado así lo requiere para su implementación. También es
conveniente considerar en esta etapa otros recursos como los físicos, edilicios,
etc., porque volvería la estructura de la administración pública mucho más
flexible y directamente orientada a resultados. No podría haber modificaciones
en la estructura y la dotación de personal, que no se encuentren fundadas en las
necesidades de los programas expresados en el acuerdo programa.
– Los organismos centralizados y descentralizados desarrollarán en el interior de
 cada organismo una gestión por programas o convenios de gestión entre la
dirección del organismo y las áreas (direcciones nacionales) para implementar
las metas del acuerdo programa firmado con la conducción política del Estado.
– Tableros de control monitorearán durante la ejecución presupuestaria en cada
ministerio, ente descentralizado, la evolución de la ejecución de las metas de los
acuerdos programa. La imputación presupuestaria a programas permitirá su
seguimiento a través de una evaluación del gasto. Un tablero de control central
en la Jefatura de Gabinete consolidará la evolución de la gestión, para un mejor
seguimiento por parte de las autoridades políticas.
Medidas como las propuestas harán de la administración pública una gestora más
eficiente y flexible y mejor adaptada a implementar las políticas públicas diseñadas así
como a satisfacer las demandas crecientes de la ciudadanía.
El proceso de modernización debería realizarse mediante una estrategia gradual,
iniciarse a través de Programas Piloto de Modernización. Los organismos se adherirán
a él voluntariamente, en una primera etapa. Una vez obtenidas experiencia y masa
crítica suficientes, podrá extenderse el sistema a la totalidad de la administración
pública.
La gestión por valores
Los valores son los presupuestos básicos e ideas rectoras que una organización
instituye con el fin de orientar las acciones y decisiones de sus integrantes. A fin de
desarrollar una sólida identidad institucional, deben ser internalizados a través de la
interacción cotidiana, la comunicación y el trabajo en equipo de sus miembros. En
resumen: son los cimientos sobre los cuales se desarrollará la organización.
Existen cuatro tipos de valores:
1. Los esenciales son los valores morales acerca de los cuales no se puede dudar
que marcan los límites impuestos (sociales y organizacionales) y autoimpuestos
(personales) de la acción. Por ejemplo: los derechos humanos, la honradez, el
respeto a las diferencias religiosas, a las minorías, al género, etc., los códigos de
conducta de la administración pública. Plantean los límites del comportamiento y
son irrenunciables.
2. Los valores finales, asociados con la visión (hacia adónde vamos) y la misión
de la organización (la razón de ser) e integrar sus tensiones internas para
alcanzar la visión y la misión. Ejemplo: la participación, la creatividad, la
solidaridad, la buena comunicación, la identificación con la organización, la
confianza mutua, el compromiso con la calidad, adaptabilidad a los cambios, el
compromiso con el ciudadano, la protección del medio ambiente, la
Responsabilidad Social Pública, etc.
3. Los instrumentales, asociados a la forma de pensar y hacer las cosas con que
la organización pretende afrontar las demandas de su entorno. Ejemplo:
capacidad de trabajo en equipo, constancia, flexibilidad, iniciativa, racionalidad,
imaginación, responsabilidad.
4. Los operativos hacen referencia a la dirección por parámetros. Ejemplo: calidad
total, cero defecto, grado de actualización tecnológica, grado de eficacia,
 compromiso de no burocratización y agilidad en los trámites, carta compromiso
con el ciudadano, agilidad de respuesta a reclamos y peticiones, minutos de
demora en la atención del call center; grado de diligencia, eficiencia y eficacia de
atención al público en la mesa de entradas, etc. Los valores como parámetros de
gestión pueden significar también ciertas metas a alcanzar como, por ejemplo,
reducir la tasa de mortalidad infantil, el analfabetismo o la deserción escolar de
x% a y%.
La organización pública puede nutrirse de una mezcla adecuada de estos cuatro tipos
de valores y acordar acerca de ellos. La dirección pública por valores procura rediseñar
permanentemente la cultura de las organizaciones públicas, buscando un efectivo
compromiso de todos sus integrantes con los requerimientos societales y los nuevos
desafíos globales. Con el compromiso con la implementación de las políticas públicas y
el desarrollo de la gestión, para abordar la complejidad creciente. Intentan un mayor
compromiso con el ciudadano.
Los desajustes o desfases se deben analizar mediante una auditoría de valores y
producir una discusión colectiva orientada a la corrección. En efecto, la denominada
auditoría de valores o cultural (García y Dolan [1997], p. 291) tiene dos formas básicas:
una que puede llamarse constituyente o de revitalización inicial y otra de seguimiento o
de revitalización permanente.
De hecho, la auditoría constituyente es la que se realiza para recoger las creencias y
valores existentes en un determinado momento de la empresa con el fin de plantear un
proceso de revitalización o reformulación estratégica, que llega a definir la cultura
idónea de futuro. En cambio, la de seguimiento corresponde más específicamente al
mantenimiento de valores culturales.
Una auditoría de valores pretende básicamente asegurar la coherencia entre los datos
planteados en el discurso directivo sobre la filosofía de la empresa y los datos de la
realidad sobre las realizaciones prácticas de tal discurso. Buena parte del discurso
directivo es tácito, no se expresa formalmente, sino que se infiere a partir de las
conductas que derivan de él. Los datos del discurso directivo se obtienen a partir del
análisis del discurso.
Cuando analizamos el proceso de cambio cultural, es necesario evaluar la cultura
mediante una auditoría, lo que resulta de gran ayuda para describir su estado actual. El
propósito es asegurarse que la cultura de la organización se adapte a las
características que se desea imprimirle en función de su misión.
Una auditoría cultural consiste en el análisis y evaluación de valores, creencias,
normas, conductas y otros aspectos de la cultura. Su finalidad es detectar los
desajustes e impulsar el cambio cultural. Las auditorías muestran el grado en que
funcionan las reglas tanto formales como informales de la organización. Puede
realizarse mediante la formulación de preguntas que pretenden averiguar lo que
piensan y sienten los miembros sobre la organización y el desempeño de sus roles
dentro de ella. Cómo se dan las interacciones, cómo se relacionan los grupos y
equipos; si existe confianza, solidaridad, o competencia, etc. En este sentido, abarcan
tanto la organización formal como la informal.
Preguntas de las auditorías culturales, que posibilitan tipologizar a la organización
analizada
 Burocrática
¿Cuál es el rol de las normas?
¿Qué es más importante: qué se hace o cómo se hace?
¿Qué rol ocupa la división del trabajo y la organización formal?
¿Existe un sistema de supervisión?
¿Hay un manual organizacional que prevé la mayoría de las situaciones?
Racionalista
¿Cómo se estructura la cadena medio-fines?
¿Qué rol se les da a los procesos?
¿Se los vincula en su diseño a la contribución que realizan en agregar valor a
usuarios internos y externos?
Desarrollista
¿Qué rol tienen en la cultura organizacional conceptos tales como calidad total,
satisfacción total del usuario-ciudadano?
¿Existen equipos de mejora de la calidad?
Adaptativa
¿La organización se reajusta frente a los cambios del contexto?
De aprendizaje
¿La organización valora los conocimientos de sus miembros?
¿Desarrolla sus competencias?
¿Capacita a sus miembros para migrar de las competencias actuales a las requeridas
por los procesos o a las deseadas por los planes estratégicos o las normas de calidad?
Interactiva
¿La organización facilita y entrena para el trabajo en equipo?
¿Otorga participación?
¿Descentraliza el poder y la toma de decisiones?
Creativa
¿La organización transparenta la información?
¿Permite a sus integrantes formular propuestas y canalizar ideas?
¿Desarrolla la creatividad y fomenta la innovación entre sus miembros?
Estratégica
¿La organización busca desarrollar una visión y misión compartida?
¿Otorga participación a sus miembros y equipos en la elaboración del plan
estratégico, en su instrumentación y en la operacionalización de metas e indicadores de
resultado?
La evaluación en el modelo de gestión por valores
Se ha señalado que el modelo de gestión por valores es un sistema paramétrico y
que, sobre la base de un conjunto de indicadores, evalúa el cumplimiento de los
valores-parámetros establecidos.
Valen aquí las mismas observaciones que se efectuaban al modelo de gestión por
objetivos en cuanto a los criterios con que habrá de ser juzgado el accionar de las
organizaciones públicas (valores parametrizados) y el sistema de indicadores para
medirlos. Cualquier error en los valores influirá sobre el accionar y los fines de la
organización; un error en los indicadores afectará la medición.
La coconstrucción pública
Como señala Waisbrod ([2009], p. 298): “Los contextos normativos funcionan como
grandes marcos institucionales pero la organización se estructura sobre la base de
procesos de negociación, lucha y capacidad de comprensión de los fenómenos. Por
eso, la capacidad interpretativa se juzga a partir de los sentidos del discurso, sus
alcances críticos y la acumulación de fuerzas y recursos como para producir las
transformaciones necesarias sobre los problemas”.
Se presenta como una acción, cogenerativa y colaboradora para la coconstrucción de
una organización pública a fin de mejorar su funcionamiento, su vinculación con los
estamentos de formulación de políticas públicas de gobierno y su inserción en la
sociedad.
Es una forma de construcción pública donde los actores implicados se convierten en
los protagonistas del proceso de construcción de la realidad: en la detección de
problemas y necesidades y en la elaboración de propuestas y soluciones. El modelo de
coconstrucción es un paso más adelante que el modelo participativo porque implica
codiagnóstico, codesarrollo de instrumentos, codecisión.
Los programas así establecidos casi siempre requieren una base empírica, es decir,
se asientan en hechos empíricos obtenidos de una manera sistemática para planificar
la acción, emprenderla y evaluarla.
La investigación-acción aporta un enfoque y proceso para generar y utilizar la
información acerca del sistema mismo, proporcionando una base para el programa de
cambio organizacional y cultural que el planeamiento estratégico busca.
La característica de co-diagnóstico y cooperación de la investigación-acción sugiere
que los distintos actores involucrados en un problema y los agentes públicos trabajan
cogenerando conocimiento para la transformación y determinan de manera conjunta las
necesidades, los problemas críticos y las hipótesis y acciones inherentes al proceso de
cambio; construyen en conjunto las soluciones a los problemas y los diseños
organizacionales para hacerlas operativas y sostienen en forma conjunta (apoyo
político-masa crítica de poder) las decisiones así adoptadas.
Proporciona una perspectiva diferente para los directivos públicos, cuando tratan de
resolver los problemas, es decir, de ver los problemas en términos de causa-efecto y
vislumbrar sus soluciones, no solo como una hipótesis de acción de una gama de
varias sino en la búsqueda de soluciones cogeneradas. La recopilación sistemática de
datos acerca de las variables relacionadas con la cultura de la organización y la
comprobación de los efectos de las acciones decisionales sobre esas variables ofrecen
un nuevo instrumento para que se comprenda la dinámica organizacional. Todas estas
características se ajustan a las particularidades de cambio y transformación de cada
organización. En el marco de la producción colectiva-construcción colectiva van
desarrollando el cambio organizacional, trasformando su cultura mediante el
involucramiento y la participación.
Resumen
El modelo burocrático
En el modelo tradicional de gestión por normas y actividades o modelo burocrático
weberiano, su elemento central es la pirámide jurídica; se basa en la constitución, las
leyes y en todo el plexo normativo de ellas derivado.
La norma se estatuye como mandato de política pública y organizacional (“misión”, en
el tradicional concepto legal del término126 y funciones o competencias
organizacionales). Su grado de formalización es alto y regula las actividades a
desarrollar.
Se expresa mediante el acto administrativo que, para Gordillo, es “toda declaración
unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce
efectos jurídicos individuales de forma inmediata”.
El referido modelo surgió en el pensamiento weberiano como una forma de
objetividad e igualdad ante la ley, una garantía de los ciudadanos frente a posibles
arbitrariedades de los gobernantes. Nadie puede ser obligado a lo que no está
previamente normado.
Además, las normas establecen derechos y garantías de los ciudadanos. Esta
cualidad del modelo tradicional ha de permanecer, y las garantías deben ser
fortalecidas frente a posibles abusos de poder. La garantía y seguridad de los usuarios
y la ciudadanía requieren normas objetivas.
El modelo tradicional predominante en las organizaciones públicas resulta eficaz para
tratar situaciones repetitivas y programables que pueden ser perfectamente previstas y
normadas.
La implementación de políticas públicas, las demandas de la ciudadanía, la
responsabilidad social pública, la demanda de eficiencia y eficacia y la necesidad de
auditoría y control interno, externo y social necesitan ser complementadas con la
gestión por objetivos y la gestión por valores.
La vinculación con políticas públicas, objetivos estratégicos, objetivos operativos y
metas de programas, y con programas presupuestarios es muy laxa e indirecta; y no
existe forma de evaluar la gestión y la asignación de recursos a objetivos de política o
demandas de la ciudadanía.
La respuesta a esta falencia ha sido la gestión por objetivos.
La gestión por objetivos
Implica la definición macro de los objetivos a alcanzar. Supone una relación de esos
objetivos con las demandas, necesidades, intereses y valores predominantes en ese
momento en la demanda de usuarios de la administración pública.
Pero la principal limitación de este modelo en el marco de una cultura burocrática
pública muy enraizada es que los objetivos carecen de sentido en el marco de esa
creencia arraigada. Cuando se pretende aplicar la dirección por objetivos en un
contexto cultural de orientación al control jerárquico, como es la administración pública,
su potencial motivador por el trabajo bien hecho queda anulado. Por ello, es necesario
trabajar simultáneamente los valores y la cultura organizacional pública. Los objetivos
convierten los valores en conductas operativas para cambiar la realidad. Si los valores
sirven para atribuir sentido a la acción, los objetivos sirven para traducir la acción en
logros y recompensas.
Se debe lograr que todas las personas y equipos de las organizaciones públicas
conozcan objetivos y metas acompañados por un sistema de indicadores que los
gestores puedan identificar y evaluar. Lo peor que le puede pasar al modelo de gestión
por objetivos es que se convierta en un modelo burocratizado de control; que aumente
aún más el papeleo burocrático y que la gente lo perciba como una exigencia
burocrática más; es decir, que no se sienta involucrada y partícipe en el proceso.
De ahí surge la necesidad de involucrar a actores interesados, ciudadanos, agentes
públicos. Por ello, cuando se habla de planes y programas de las organizaciones
públicas, más importante que lo que se escribe es lo que se hace colectiva y
participativamente para elaborarlos; es decir, el grado de involucramiento que se logre
en cada agente y equipo de trabajo.
La dirección participativa por objetivos suele referirse básicamente a lo que deben
hacer los directivos y mandos medios, pero no suele implicar tanto al resto de los
empleados para los que sigue vigente el modelo de directivas e instrucciones del
superior del modelo burocrático. Por ello es necesario ampliar la participación a todos
los niveles, buscando motivar incluso al personal transitorio o de distintas modalidades
de contratación, buscando su identificación con el organismo público y tratando de
superar la anomia actual que significa, muchas veces, su precariedad contractual.
Por último, el modelo burocrático tradicional de gestión por directivas y normas debe
complementarse e integrarse con los modelos de gestión pública por objetivos, metas y
resultados y la gestión pública por valores. La gestión pública es coconstruida por
diversos actores, entre ellos, los más importantes son los ciudadanos, los actores
afectados o beneficiados, los usuarios, o interesados por los actos administrativos, el
nivel político, el nivel jerárquico de la administración, los funcionarios y agentes
públicos.
La dirección por valores o parámetros
Hablar de valores no implica que los objetivos deban olvidarse. En realidad, la
dirección por valores no anula la dirección por objetivos sino que la complementa.
La dirección por valores busca rediseñar la cultura burocrática y encauzar los cambios
hacia la visión estratégica de implementar mejor las políticas públicas y servir mejor a la
sociedad. Para ello debe fomentar la creatividad, la participación, la profesionalización,
la confianza mutua, la buena comunicación, el trabajo en equipo, el aprendizaje
continuo, el compromiso, la estructuración de redes, fomentar la autorresponsabilidad y
el autocontrol, formular auditorías de riesgo de los sistemas y procesos de control
sanitario y desarrollar mejoras continuas de los procesos. La dirección por valores o
parámetros se utiliza ante realidades muy cambiantes donde no existe un claro
horizonte de planificación
La coconstrucción pública
La realidad es que la organización pública se va coconstruyendo entre el poder
legislativo, el ejecutivo: Jefatura de Gabinete de Ministros, ministros, secretarios,
subsecretarios, los actores sociales internos de la administración, la burocracia pública
(direcciones nacionales, direcciones, departamentos, divisiones, secciones, equipos y
agentes) y los actores sociales externos: grupos de poder, de presión, referentes,
interesados, usuarios, ONG, actores comunitarios, actores políticos.
No es la norma sola o la pura voluntad política la que construye la organización
pública; son todos los actores antes señalados, en una permanente dinámica de
interacción. Por ello, la construcción y el gobierno de una organización pública
requieren analizar, comprender y operar con todos estos factores en búsqueda de
realizar los designios organizacionales.
Los cuatro enfoques expuestos son complementarios.
Preguntas de comprensión de texto
1. ¿Cómo caracterizaría el modelo burocrático?
2. ¿Cuáles son los elementos permanentes que deben salvaguardarse?
3. ¿Cómo caracterizaría el modelo de gestión por objetivos?
4. ¿Cuáles son sus ventajas?
5. ¿Cuáles son los elementos a tener en cuenta en el modelo de gestión por
objetivos?
6. ¿Qué son los contratos programa y los convenios de gestión?
7. ¿Cómo implementarlos?
8. ¿Qué es la gestión por valores?
9. ¿Cómo se relaciona con los tres modelos anteriores?
10. ¿Cómo caracterizaría el modelo de coconstrucción?
Bibliografía
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Waisbrod, Laura (2009), Bases constructivistas para un modelo de intervención y
desarrollo organizacional. Estado, políticas y gestión pública. Buenos Aires: Fundación
Unión.
Weber, Max (1981), Economía y sociedad. México: Fondo de Cultura Económica.
119 Modelo tradicional de gestión pública por normas y actividades, un funcionariado con una cadena
de mando vertical propia del modelo burocrático de gestión de los organismos públicos. Ver “La
empresa estatal de dominio como administración, dirección política y burocracia”, en Weber (1981), pp.
1060-1076. También puede consultarse a Bendix (1960), pp. 396-402.
120 Para distinguirlo de la misión en la acepción del planeamiento estratégico, ver el capítulo
correspondiente.
121 Gordillo (1974), tomo 1.
122 Ver en este libro el capítulo 8, de Felcman, Blutman y Velázquez, “Cultura organizacional en la
Administración Pública. El impacto del Big Bang paradigmático”.
123 Felcman (2011).
124 La meta es un estadio parcial de un objetivo, y tiene como condición necesaria la cuantificación, es
decir, debe ser capaz de asumir un valor cuantitativo (cantidad), un valor temporal (plazo) y otros
valores específicos adecuados para medir y evaluar (por ejemplo, calidad).
125 Es conveniente aprobar simultáneamente el plan estratégico del organismo en cuestión y este
deberá tener una duración quinquenal para ensamblar con el nuevo período constitucional, así se
vincula el corto con el mediano plazo.
126 Para distinguirlo de la misión en la acepción del planeamiento estratégico, ver capítulo
correspondiente.
 Capítulo 8
Cultura organizacional en la Administración Pública
El impacto del Big Bang paradigmático
Isidoro Felcman
Gustavo Blutman
Rocío Velázquez
Objetivos de aprendizaje
Que el lector pueda:
• Conocer los procesos de transformación del Estado desde modelos
organizacionales tradicionales hacia nuevos modelos de gestión pública.
• Entender los nuevos modelos de gestión en la Administración Pública.
• Incorporar el abordaje de la cultura organizacional como dimensión de análisis
en el funcionamiento del Estado.
• Entender la relación entre la cultura organizacional del sector público y su
impacto sobre los procesos de transformación del Estado.
• Analizar el impacto de la cultura organizacional.
• Reconocer el liderazgo culturalmente sustentado y el liderazgo contracultural.
1. Los procesos de transformación del Estado y la Administración
Pública. La importancia del Big Bang paradigmático
Si el mundo creyó que el nuevo paradigma neoliberal y su correspondiente modelo de
gestión habían venido a quedarse para siempre (como quizá fue el caso del modelo
burocráticoweberiano), grande fue la sorpresa cuando en 2008 asistimos a la implosión
económico-financiera mundial/global que tuvo lugar a partir de allí, con consecuencias
hasta nuestros días. Este fenómeno socio-económico-político que golpeó con fuerza
tanto a la sociedad como a los individuos, fue denominado en un trabajo anterior
(Felcman [2011]), “el Big Bang paradigmático”, por las implicancias que eventos
aparentemente aislados y encapsulados (una nueva baja circunstancial de las bolsas y
los mercados) tuvieron luego a nivel de las ideas y fundamentos sobre la economía, la
política, la sociedad y también la gestión de lo público. Lo que se estaba allí gestando
era un cambio de paradigmas, una nueva forma de ver el mundo.
De manera introductoria, para destacar la relevancia que tiene el tema, a continuación
citamos parte del prólogo del Dr. Bernardo Kliksberg en el libro Nuevos modelos de
gestión pública: cultura, liderazgo y tecnologías de gestión después del Big Bang
paradigmático (Felcman, op. cit.).
“En América Latina y en Argentina de los años ’90, el pensamiento hegemónico
instalado en el poder produjo un gigantesco vaciamiento del Estado. Postulaba, entre
otros aspectos, que el Estado deseable era el ‘Estado mínimo’. Ya previamente la
dictadura militar había sostenido como lema ‘achicar el Estado para agrandar la
Nación’. Lo sucedido no fue sino el reflejo de similares emprendimientos llevados a
cabo en varios países del mundo desarrollado entre los años ’70 y ’90”.
Así entonces, en los años noventa“se redujo brutal e indiscriminadamente la planta
pública de funcionarios, se dieron incentivos para que se fueran del Estado los más
calificados, se privatizó casi todo, desapareció la posibilidad soberana de diseñar
políticas económicas, los roles de las políticas públicas fueron minimizados. Los
resultados son conocidos. El modelo económico ortodoxo instrumentado hasta sus
últimas consecuencias en la Argentina de esa década, convirtiéndola en un ‘modelo de
referencia’ para disciplinar a otros países díscolos, fue refutado por el único juez
inapelable: la realidad.
En el país de los ’90 la pobreza se triplicó y 8 millones de personas dejaron de ser
clase media para transformarse en nuevos pobres. A fines del 2002, el 58% de la
población estaba por debajo de la línea de pobreza. Las desigualdades crecieron
abruptamente: en 1986 el 10% más rico, tenía 12 veces los ingresos del 10% más
pobre; en el 2000, eran 26 veces. En otros países de América Latina las consecuencias
del modelo ortodoxo fueron similares. En 1999, el 43,8% de los latinoamericanos eran
pobres, en uno de los continentes con más potencial económico del planeta”.
El modelo organizacional de gestión pública que comenzó a instalarse hace más de
30 años, y aún sigue vigente, se está resquebrajando. Las firmes creencias sobre el
Estado mínimo, la desregulación y la infalibilidad de “la mano invisible del mercado”,
comienzan a ponerse en duda. Se cuestiona lo incuestionable, y eso es lo que sucede
cuando los paradigmas entran en crisis. Podríamos decir, entonces, que estamos
asistiendo a una ruptura paradigmática, proceso que denominamos “el Big Bang
paradigmático”.
Se pueden mencionar ilustrativamente algunas reflexiones de aquellos que
anticiparon la crisis y criticaron el neoliberalismo una vez producido el estallido. Tal es
el caso del premio Nobel Paul Krugman (2008) cuando dice: “Yo no estoy a favor de la
intervención del Estado siempre y en todo, pero sí he sido un crítico de la visión
extrema del libre mercado[…]. Y sí, esta [crisis] es una reivindicación para aquellos que
decimos: ‘Esperen, el mercado no siempre tiene la razón’”.
En este sentido, podemos incluir aquí la cita de otro premio Nobel, Joseph Stiglitz
(2009): “El mundo no ha sido piadoso con el neoliberalismo, ese revoltijo de ideas
basadas en la concepción fundamentalista de que los mercados se corrigen a sí
mismos, asignan los recursos eficientemente y sirven bien al interés público. Ese
fundamentalismo del mercado era subyacente al thatcherismo, a la reaganomía y al
llamado ‘Consenso de Washington’ en pro de la privatización y la liberalización y de
que los bancos centrales independientes se centraran exclusivamente en el control de
la inflación. Durante un cuarto de siglo, ha habido una pugna entre los países en
desarrollo y está claro quiénes han sido los perdedores: los países que aplicaron
políticas neoliberales no solo perdieron la apuesta del crecimiento, sino que, además,
cuando sí crecieron, los beneficios fueron a parar desproporcionadamente a quienes se
encuentran en la cumbre de la sociedad”.
En concreto, lo que era aceptado hace algunos años como paradigma predominante,
hoy se pone en duda. El hasta ahora vigente paradigma neoliberal individualista,
instrumentado mediante tecnologías de gestión pública denominadas del New Public
Management (NPM), parece haber estallado y, adoptando la metáfora del Big Bang,
sus diferentes fragmentos giran en el espacio interparadigmático (acéptese esto como
una imagen metafórica). Si bien las regularidades históricas permiten predecir que,
abandonado un viejo paradigma, habitualmente termina consolidándose uno nuevo
(Kuhn [1980]), difícil es saber al momento qué características va a tener este último.
Aún así, y como existen ciertos indicios respecto de los ejes ideológico/conceptuales
que están orientando el destino de los mencionados “fragmentos”, es la intención del
presente trabajo explicitarlos y, en lo posible, anticipar la formación de un nuevo
paradigma describiendo sus principales características.
En definitiva, estamos en presencia, en lo público, de un proceso de cambio de
paradigmas que, acompañado de un cambio organizacional, requerirá intervenciones,
más que nunca, vinculadas con la operación de variables organizacionales de las
habitualmente denominadas “soft”: entre ellas, la cultura y el liderazgo.
Actualmente, el objeto principal de debate se centra en la cuestión de los modelos de
gestión más apropiados para transformar las organizaciones públicas y hacerlas
efectivas para la satisfacción de necesidades e intereses colectivos, muy
especialmente cuando el mundo entero enfrenta una de las peores crisis de la historia
económica contemporánea. Así vemos, entonces, que el rol del Estado, la formulación
de políticas públicas, los modelos de gestión y las tecnologías de gestión pública se
convierten en temas predominantes de la discusión. No sucede lo mismo con cultura y
liderazgo, que parecen ser cuestiones un tanto más rezagadas en el discurso y las
propuestas.
Desde este marco, buscaremos realizar aportes teóricos sobre el rol de la cultura y el
liderazgo en el proceso de cambio organizacional en la gestión pública, e intentaremos
explorar la idea de que los cambios organizacionales son impulsados por líderes, y que
el liderazgo efectivo en procesos de cambio está culturalmente sustentado (culturally
endorsed leadership): no hay líderes efectivos en general, sino líderes efectivos que
serán tales en la medida en que desarrollen actitudes, habilidades y comportamientos
congruentes con la cultura que los sostiene y de la cual emergen (House, R. y Javidan,
M. [2004]). Pero también reflexionaremos sobre el rol de los líderes contraculturales,
aquellos cuyas características permiten desencadenar procesos de cambio, aun dentro
de una cultura organizacional que originalmente no los sustenta y que después los
unge como líderes con legitimidad. En definitiva, congruencia será un concepto clave.
En nuestro caso, apuntamos a entender las tecnologías de gestión como artefactos que
se diseñan a partir de tipos culturales que les da origen. Por lo tanto, si pensamos en
un Estado burocrático-weberiano tradicional, las tecnologías de gestión se utilizarán
para garantizar el debido proceso y la impersonalidad decisoria. Si, en cambio,
pensamos en el marco de un modelo de Estado Igualitario/Participativo, las tecnologías
de gestión deberán ser congruentes y diseñarse para horizontalizar los vínculos, lograr
involucramiento, asegurar la participación de actores clave en la gestión.
En este contexto de ideas, cultura y liderazgo parecen ser variables clave en la
efectividad de los nuevos modelos de gestión pública, que podremos imaginar menos
individualistas, menos jerárquicos y más participativos, que aseguren el governance
entre la sociedad civil, el mercado y la defensa del interés público representado por el
Estado. Cultura y liderazgo deberán ser también congruentes con el modelo de gestión
a instalarse.
 Aceptando lo anterior, la cuestión que ocupará nuestra atención en próximos puntos
es: si estamos frente a un Big Bang paradigmático, y todo indica que el proceso
finalizará con la consolidación de un nuevo paradigma, un nuevo modelo organizacional
de gestión pública y nuevas tecnologías de gestión pública que hagan posible su
instalación efectiva, ¿cuál es el modelo de liderazgo y de cultura organizacional que
habrá de asegurar congruencia entre el modelo organizacional y el liderazgo requerido
para dicho modelo? Por ejemplo, si el modelo organizacional jerárquico (burocrático-
weberiano) requiere un líder “administrador” ajustado al cumplimiento de normas y
procesos (stewardship), y el modelo organizacional individualista (instalado con las
reformas neoliberales de los años setenta y ochenta) requiere un líder “emprendedor”
(entrepreneur), entonces, ¿cuál es el líder requerido por el nuevo modelo igualitario-
participativo? Las organizaciones públicas donde dichos cambios se produzcan ¿están
en condiciones de soportar culturalmente a dichos líderes? ¿Hay congruencia entre la
cultura y el liderazgo requerido para conducir un proceso de cambio como el que
imaginamos en la gestión pública?
Pensar la cultura organizacional, el papel de los liderazgos y las nuevas tecnologías
de gestión en el ámbito público, todo ello en el marco de un Big Bang paradigmático, es
tratar de comprender el hoy, para poder enfrentar el mañana, con mejores perspectivas
y miradas que trasciendan el pensamiento tradicional y permitan la transformación
efectiva, eficaz y eficiente de las realidades sobre las que nos toca actuar.
2. Nuevos modelos de gestión en la Administración Pública
Para desarrollar este apartado, se tomarán como punto de partida los cuatro estilos
de gestión propuestos por Christopher Hood (1998) para definir el concepto de Modelo
de Gestión y profundizar en la descripción de sus elementos componentes, según
estemos considerando cada uno de ellos. Definiremos Modelo de Gestión como un
artefacto organizacional que combina de diferentes maneras tecnologías de gestión,
culturas organizacionales y liderazgos para satisfacer fines/resultados organizacionales
requeridos. Según sean tales combinaciones, estaremos en presencia de modelos de
gestión jerárquicos, individualistas, participativos o fatalistas. Las combinaciones
podrán luego ser congruentes o no. Una hipótesis a formular y explorar empíricamente
será la que afirma: “tomando en consideración un largo período, mientras la
congruencia surge como producto de una cristalización cultural que satisface
fines/resultados requeridos, la no satisfacción de fines/resultados generará falta de
congruencia, y será desencadenante del cambio en las organizaciones públicas”
(Felcman [2012]).
En este sentido, se sostendrá que, en la medida en que las organizaciones públicas
satisfagan de manera prolongada en el tiempo sus fines/resultados requeridos, los
paradigmas, metáforas, modelos de gestión, tecnologías, culturas y liderazgos se
vuelven congruentes entre sí y se cristalizan, en el sentido de la definición de cultura
organizacional desarrollado por Schein,
E. (1988) y Hofstede, G. (1984). Sostendremos la hipótesis que, cuando los referidos
resultados no satisfacen lo requerido, se inician procesos de cambio con trayectorias
diversas, y los conceptos antes aludidos se vuelven incongruentes entre sí,
realimentando el proceso de cambio con mayor o menor profundidad y alcance.
2.1. La gestión pública antes y después del Big Bang paradigmático
Sobre la base de las afirmaciones anteriores, podemos concluir que la reacción frente
al péndulo de la historia parece estar encaminándose hacia la emergencia de dos
nuevos modelos de gestión pública:
– Aquel en el cual el Estado interactúa con el mercado y la sociedad civil, a los
fines de formular políticas públicas fuertemente articuladas entre los dos
mencionados sectores (con la intervención del propio Estado), para luego
implementarlas de manera efectiva mediante programas, procesos y tecnologías
de gestión pública que, en muchos casos, incluirán la participación activa de los
propios actores sociales organizados.
– Aquel que aboga por la refundación del Estado weberiano-burocrático (algunas
de estas corrientes denominan a dicho modelo “New Weberian State”) (Dunn, W.
y Miller, D. [2007]) en términos de una modernización de sus procesos y enfoques
de gestión. Calidad total, reingeniería, transparencia y enfoque al cliente son
algunos conceptos clave de este enfoque también sintetizado con el róotulo
“Modelo Post-Burocrático” (Barzelay, M. [2001]).
En términos de aportar a esta búsqueda, parecería ser que el viejo modelo jerárquico
tan denostado en las últimas décadas por los defensores del mercado y el New Public
Management, no resultaría tan disfuncional, al menos en algunos de sus rasgos
constituyentes (Pollit, C.Bouckaert, G. [2004]).
En este sentido, hay que reconocer que el modelo jerárquico-weberiano garantiza
principios básicos en cuanto al rol del Estado como facilitador de procesos sociales
integrativos, la democracia representativa como método central para la toma de
decisiones públicas, y la ley administrativa para garantizar la igualdad ante la ley, la
seguridad jurídica y el control sobre acciones y decisiones de los funcionarios públicos.
Pero al mismo tiempo, también deberíamos aceptar que el Estado jerárquico tiene a
su vez rasgos disfuncionales para una gestión pública efectiva: la gestión formal, la
gestión por normas, y la “buropatología” son algunos buenos ejemplos. Lo mismo se
podría decir del modelo individualista, sostenido por la corriente de pensamiento
neoliberal y el New Public Management (NPM), que instaló fuertemente la idea del
emprendedor individual, la negociación entre actores individuales siguiendo reglas de
mercado y la elección racional como motor del cambio. La cultura del emprendimiento
individual fue (y quizá todavía es) conceptual e ideológicamente interesante para
“sacudir” las viejas estructuras burocráticas del modelo weberiano clásico; claro está
que ahora tenemos evidencia empírica respecto de dónde terminan estas experiencias
de libre mercado y comportamiento individual, cuando sus fuerzas “emprendedoras” se
desatan sin control ni regulación.
Sumando aportes para el nuevo diseño, hay contribuciones adicionales que plantean
alternativas a los extremos pendulares. Thompson, Ellis y Wildawsky (1990) hacen
aportes al nuevo diseño mediante la tipología Grid-Group adaptada de conceptos
originalmente planteados por Mary Douglas (1982). Sintéticamente, allí se plantea que
respecto del concepto de cultura hay dos familias básicas de definiciones: una de ellas
ve la cultura como compuesta por valores, creencias, normas, símbolos, ideologías; la
otra focaliza la atención en el estilo de vida (way of life) de un colectivo, incluyendo allí
las pautas que caracterizan las relaciones interpersonales, así como también sus
actitudes. Sobre la base de los conceptos de sesgo cultural (referencia a valores y
creencias compartidas), relaciones sociales (se definen como patrones de relaciones
interpersonales) y estilos de vida (se designa una combinación viable de relaciones
sociales y sesgo cultural) aparece la tipología descripta, la cual surge de considerar que
la variabilidad del involucramiento de un individuo en la vida social puede ser
adecuadamente explicada por las dimensiones del Grid-Group.
Group hace referencia al grado en que un individuo es incorporado dentro de
unidades sociales organizadas. Cuanto mayor es la incorporación, mayor es la
influencia que las determinaciones del grupo/colectivo en cuestión tienen sobre la
elección individual. A su vez, Grid denota el grado en que la vida individual está
circunscripta por reglas/prescripciones impuestas externamente. Cuanto mayor es la
sujeción a reglas, menor es la porción de la vida individual abierta a la libertad de
elección y la negociación individual.
De esta manera, la tipología identifica cuatro tipos de vínculo Grid-Group: el
jerárquico, el individualista, el igualitario, el fatalista. Es interesante señalar que, y ahora
desde los autores mencionados, se sostiene que la realidad social y los artefactos
organizacionales que son creados en dicha realidad social están vinculados a
determinadas concepciones ideológicas y paradigmáticas del mundo.
A partir de estas dos dimensiones, más allá de especificidades que exceden el
objetivo de este trabajo, se hace notar que la tipología permite mostrar las diferentes
maneras de ejercer el control social que tiene una sociedad, y reflexionar sobre la idea
de que el control social es una forma de poder. En el marco conceptual del Grid-Group,
los individuos son manipulados y tratan de manipular a otros. La forma de ejercicio del
poder (quién está facultado a ejercer poder sobre otro) es lo que marca la diferencia.

Cuadro 1. Cuatro modelos de Public Management

Group
Bajo Alto
Estilo Fatalista
Estilo Jerárquico
Baja cooperación social,
Gestión por normas; modelo
Alto gestión por normas, baja
burocrático; alta cohesión
vinculación sociedad Estado.
social; legitimidad normativa.
Imprevisivilidad.
Grid Estilo Individualista
Estilo Igualitario
Enfoques relacionados con
Alta participación, estructuras
el rational choice, el
Bajo sociales en donde cada
emprendimiento individual, el
problema a resolver requiere
rol preponderante del
consulta y decisión colectiva.
mercado.
Fuente: Hood, Ch. (1998), The art of the state; adaptado de Thompson, Ellia y
Wildawsky (op. cit.).
 Las dos dimensiones cruzadas generan cuatro tipos organizacionales. Siguiendo
nuestras definiciones iniciales, llamaremos a los ejes Grid-Group: Ejes Paradigmáticos;
a los cuatro espacios que se definen a partir del cruce de ambos ejes: Espacios
Paradigmáticos; cada espacio paradigmático define un Paradigma o visión del mundo;
para cada paradigma hay un modelo organizacional de gestión pública, culturas
organizacionales, modelos de liderazgo, y tecnologías de gestión pública congruentes.
En términos de Hood (op. cit.), el enfoque Fatalista de gestión pública aparecerá
cuando las condiciones de cooperación son rechazadas, la desconfianza se generaliza
y reina la apatía. Mientras que el enfoque Jerárquico refleja una estructura de
organización socialmente coherente y que opera con reglas de juego bien entendidas y
establecidas. El enfoque Igualitario o Participativo involucra a sus miembros
componentes por la cultura y los valores del grupo al cual se pertenece, pero las reglas
de juego no están claras ni establecidas; más aún, dichas reglas están
permanentemente en cuestionamiento, dando origen a un continuo debate acerca de
cómo los casos individuales deben ser considerados. La toma de decisiones se hace
caso por caso y previo a un intenso debate que incluye a todos los participantes del
grupo o comunidad que debe resolver la cuestión. Por último, el enfoque Individualista,
por el contrario, se basa en la antipatía hacia el colectivismo y una marcada preferencia
por gestionar cada evento a través de la negociación entre individuos en el marco más
amplio del mercado, más que haciéndolo a través de reglas preestablecidas (salvo las
que rigen el propio funcionamiento del mercado).
Como sucede habitualmente en los movimientos pendulares de la historia, el peligro
consiste en abandonar defectos pero también virtudes de modelos que, practicados al
extremo, generaron colapsos y crisis como la que vivimos hoy en día.
La necesidad de abandonar el modelo jerárquico tradicional con sus
disfuncionalidades buropatológicas, la lentitud decisoria y la ineficiencia de sus
procesos terminó provocando la desregulación extrema, la demolición institucional del
Estado weberiano y la instalación de un nuevo modelo de gestión pública individualista
que, aun teniendo como ventaja el ejercicio de la capacidad de emprendimiento
individual, la creatividad y el entrepreneurship, treinta años más tarde termina
derrumbándose y arrastrando al abismo a sociedades enteras.
Pero insistimos en que ambos modelos tienen virtudes que no deberían perderse en
el diseño de una nueva alternativa de gestión pública. Por ende, el modelo de gestión a
impulsar deberá diseñarse con la suficiente inteligencia para tomar de cada estilo
tipológico sus virtudes y desechar sus defectos.
Seguramente habrá de tomar algunos de los elementos funcionales del modelo
weberiano tradicional (jerárquico), pero al mismo tiempo, la incorporación de
“neoelementos” que provienen de los otros tres modelos que muestra el cuadro.
Como argumentamos anteriormente, asistimos a una nueva crisis de paradigmas y
modelos de gestión: “Big Bang paradigmático”. ¿Dónde se consolidará el nuevo
paradigma? Una de las ideas predominantes parece ser la construcción de un nuevo
modelo de gestión pública orientado hacia el estilo igualitario o participativo. Otra,
apunta hacia un modelo de gestión posburocrático. Ambas suponen la necesidad de
dejar de lado alguna cuestión de cada modelo (del modelo de gestión weberiano
tradicional: la jerarquía paralizante, la gestión formal, la gestión por normas, la
impersonalidad decisoria; del modelo individualista: la baja participación social, la
performance individual, el costo-beneficio de criterios empresarios por encima del
interés social, los actores que actúan como individuos que solo persiguen el beneficio y
orientan sus comportamientos por el interés egoísta del cálculo racional económico; del
modelo fatalista: la gestión por aleatoriedad, por azar y por imprevisibilidad). Asimismo,
el nuevo modelo podría adoptar rasgos positivos del modelo tradicional, tales como la
reafirmación del rol de Estado como principal facilitador de soluciones a los nuevos
problemas de globalización, cambio tecnológico, cambio demográfico, desarrollo social
y amenazas al medio ambiente; reafirmación del rol de la democracia representativa
(central, regional, y local) como valor esencial en cuanto a la toma de decisiones dentro
del Estado, reafirmación de la ley administrativa (convenientemente modernizada) en
todo lo vinculado a la preservación de los principios básicos de la relación Estado-
Sociedad, incluyendo la igualdad ante la ley, la seguridad jurídica y la existencia de un
escrutinio legal especializado e independiente para controlar las decisiones y acciones
del Estado; preservación de la idea de servicio público con reconocimiento de un
estatus distintivo, una cultura particular, y términos y condiciones especiales en las
cuestiones contractuales y laborales.
Finalmente, quizás el nuevo modelo también debería tomar rasgos positivos del
modelo individualista: la creatividad, la innovación, la orientación al emprendimiento, la
orientación a resultados y la motivación de logro pueden ser algunos ejemplos de los
más relevantes. Una síntesis gráfica del Bing Bang paradigmático y su posible
evolución se muestran en el gráfico que sigue.
 Fuente: Elaboración propia sobre la base de adaptaciones del cuadro 1.

Las críticas y la manifiesta inadecuación del modelo jerárquico-weberiano durante los

años ochenta instalaron durante los treinta años posteriores un nuevo modelo
neoliberal, individualista, que vino acompañado por una fenomenal batería de
tecnología de gestión pública importada de la administración de negocios. Todo parece
indicar que dicho modelo ha estallado también hace algunos años. Un nuevo
paradigma/modelo está en gestación. ¿Hacia dónde parece que se encamina?
Un posible destino es la vuelta al modelo jerárquico-weberiano (del NPM al NWS). No
es improbable que algo de esto suceda, aunque quienes impulsan dicha vuelta lo
hacen siguiendo ideas también refundadoras del viejo modelo. Se habla entonces del
New Weberian State o también del Paradigma Post-burocrático como producto de la
refundación. Sobre sus características ya hemos señalado algunos conceptos en
puntos anteriores.
La alternativa del modelo igualitario/participativo es la que aparece como equidistante
entre permanecer donde estamos hoy o volver al modelo weberiano original o el
reformulado. Sobre el modelo participativo/estilo igualitario, hay algunos aportes y
rasgos adicionales que merecen ser agregados. Los modelos igualitarios han sido
impulsados por diferentes vías. Una de ellas, que surge como reacción a los enfoques
de libre mercado impulsados en los años ochenta, es la del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) y otras agencias internacionales para el desarrollo,
mediante la instalación de programas de desarrollo de comunidades en países
emergentes durante los años noventa (Speth, J. [1994]). Sus planteos pueden
conocerse a partir del enfoque denominado del “Desarrollo Humano Sustentable”, que
apunta, entre otros aspectos, al “empowerment” de las comunidades a través de la
participación y la toma de decisiones desde la base hacia la cúpula (bottom up).
Si bien este tipo de doctrinas tuvo mayor preponderancia en países emergentes
donde los proyectos de tales organizaciones internacionales se fueron instalando,
también en países desarrollados fueron surgiendo voces autorizadas en el mismo
sentido. Se puede citar aquí como ejemplo a Amitai Etzioni, quien en su libro The Spirit
of Community (1993) impulsa el enfoque de la alta participación de la comunidad en la
vida pública: “Votar no es suficiente. Los derechos civiles deben ser equiparados con
las responsabilidades sociales”.
En la actualidad, escuchamos con mayor frecuencia que la democracia representativa
es condición necesaria pero no suficiente. En este marco, el comunitarismo de Etzioni
no debe catalogarse como una forma radical de igualitarismo sino más bien como
defensa de la mutualidad, la participación y el rechazo hacia los gobiernos que
“usurpan” funciones comunitarias, violando un principio básico de subsidiariedad del
Estado.
“Cuando las cosas ‘van mal’ en la gestión pública, los que abogan por el modelo
comunitario consideran que el origen de los problemas está en la utilización de lo
público en beneficio propio que exhiben los que gobiernan. Las soluciones que se
proponen son siempre más participación comunitaria para limitar los errores
gubernamentales que se cometen en la cúpula. La solidaridad social y el accionar de la
comunidad es preferida a las estrategias, programas y orientaciones que bajan ‘top
down’” (Etzioni, A. op. cit.).
En el mismo sentido de lo enunciado hasta aquí, deberíamos mencionar el concepto
de governance, vastamente tratado por la literatura especializada en los últimos años.
El planteo central puede resumirse en esta idea: “lo que la gente quiere es menos
gobierno y más gobernabilidad” (traducción de lo que mejor se entiende en inglés
como: “what the people want is less government and more governance”) (Etzioni, A. op.
cit.).
Un desarrollo más amplio del concepto podemos verlo a continuación: “Las
organizaciones que harán que las cosas ocurran no serán más pirámides jerárquicas
con la mayor parte del control centralizado en la cúpula. En cambio, serán sistemas
donde el poder es difuso y los centros de decisión plurales. La toma de decisiones
llegará a ser un intrincado proceso de negociación multilateral tanto dentro como fuera
de las organizaciones. Dado que las organizaciones serán horizontales, la manera en
que serán gobernadas será colegiada, consensual y consultiva. Cuanto mayores sean
los problemas a resolver, más difuso será el poder para resolverlos y mayor el número
de personas que pueden ejercerlo”.
El concepto de governance exhibe también una característica adicional, la naturaleza
borrosa de las fronteras entre lo público y lo privado. En tal sentido, podríamos estar
hablando de un nuevo modelo de sistemas horizontales público-privados cuya gestión
estará a cargo de “ejecutivos públicos”, personas que gestionan responsabilidades
públicas, sea esto realizado en organizaciones públicas o privadas.
Se puede afirmar entonces que el modelo igualitario/participativo deberá articular la
acción de tres actores fundamentales interaccionando en una complejidad horizontal,
consultiva y de poder difuso: Estado, sociedad civil y mercado. Queda entonces como
agenda para el futuro, la cuestión de pensar qué modelo de Estado se requiere para
impulsar este concepto de governance y, en asociación con ello, cuál es el modelo de
liderazgo y la cultura organizacional requerida para la implementación exitosa de este
emprendimiento. A continuación, nos ocuparemos con detalle de esta última cuestión.
3. Modelos de gestión y cultura organizacional
Dentro de este marco de ideas, los estudios acerca de la cultura organizacional nos
enseñan algunas lecciones que no podemos menospreciar. En primer término, que el
Estado y sus dependencias, al igual que otros tipos de organizaciones, presentan
dentro de sus elementos estructurantes una cultura organizacional. Segundo, que la
cultura es esencialmente invisible, representada por un conjunto de modelos mentales
relativamente compartidos. En tercer lugar, que la cultura organizacional suele ser un
elemento estable de la organización, y por lo tanto, difícil de cambiar, ya que representa
el aprendizaje acumulado de un grupo a lo largo de un periodo prolongado (Felcman
[2001]).
La idea es que tras la comprensión de la cultura organizacional es posible visualizar y
entender las dinámicas que generan individuos y grupos de modo que la organización
sea facilitadora del desarrollo de relaciones internas y externas para que los individuos
puedan manejar en forma adecuada y efectiva los problemas de integración y
adaptación externa.
En síntesis, creemos que la cultura organizacional influye en los diferentes aspectos:
qué valora la gente y cómo se comporta dentro de la organización; el tipo de
comportamiento que se alienta y se castiga; el grado de compromiso con la
organización; el funcionamiento de la organización, operando de manera invisible sobre
los métodos y técnicas de gestión y administración; cómo se enfrentan los problemas y
cómo se piensan las soluciones; la percepción de la realidad organizacional por parte
de los que pertenecen a la organización en cuestión y la actitud frente al cambio.
Para que se comprenda la influencia que ejerce la cultura organizacional sobre las
instituciones, es necesario aclarar el significado del conjunto de categorías de análisis
que hemos utilizado para dar cuenta de la cultura organizacional: artefactos y clima
organizacional, valores laborales, tipos culturales y presunciones básicas127.
Schein (op. cit.) popularizó el término cultura entre los estudiosos de la temática. La
imagen cultural de las organizaciones se difundió a partir de los años ochenta. La
interpretación cultural de la organización asume los conceptos sociológicos y
antropológicos que destacan el papel del hombre como creador de símbolos, lenguajes,
creencias, visiones, ideologías y mitos, que expresan un sistema de significados
aceptados pública y colectivamente en un grupo dado, para un determinado período de
tiempo.
Allaire y Firsirotu (1992) definen la cultura organizacional como un sistema de
símbolos compartidos y dotados de sentido, que surgen de la historia y de la gestión de
la organización, de su contexto sociocultural y de factores contingentes. En esta línea,
los símbolos se expresan con mitos, ideologías y principios que se traducen en
fenómenos culturales como ritos, ceremonias, léxicos, metáforas, lemas, epopeyas, etc.
La perspectiva de estos autores amplía la clásica definición de Schein (op. cit.), quien
entiende la cultura organizacional como “[...]un modelo de presunciones básicas –
inventadas, descubiertas o desarrolladas por un grupo dado al ir aprendiendo a
enfrentarse con sus problemas de adaptación externa e integración interna–, que hayan
ejercido la suficiente influencia como para ser consideradas válidas y en consecuencia
ser enseñadas a los nuevos miembros como el modo correcto de percibir, pensar y
sentir esos problemas”.

Fuente: Felcman I., Karpf, L. (RHO).

Profundicemos en cada una de las categorías: el clima organizacional es la

manifestación más visible de la cultura, son las sensaciones de bienestar y malestar
que experimentan las personas con distintos aspectos de la vida laboral en una
organización.
Los artefactos son producciones tangibles que la cultura genera y que pueden “verse
y tocarse”; por ejemplo: el lay-out, espacio físico, tecnologías, manuales de proceso,
entre otros.
Los valores laborales son las convicciones que los miembros de una organización
tienen en cuanto a preferir cierto estado de cosas por encima de otros. Los valores
representan la base de evaluación que los miembros de una organización emplean
para juzgar situaciones, actos, objetos y personas. Estos reflejan las metas reales, así
como las creencias y conceptos básicos de una organización y, como tales, forman la
médula de la cultura organizacional (Denison [1991]).
Siguiendo la clasificación elaborada por Felcman (et al. [2002]), los hemos dividido en:
valores laborales básicos (mejora de ingresos, estabilidad laboral, ambiente físico
agradable y nivel de estrés), valores laborales sociales (buena relación de trabajo con
el jefe, cooperación grupal y tiempo libre), valores laborales de reconocimiento
(crecimiento en la carrera, empleabilidad, valorización del trabajo, ser consultado por su
superior, trabajar en una empresa importante), valores laborales de autorrealización
(que el trabajo de uno sea importante para la organización, trabajo creativo, que el
trabajo implique tareas desafiantes, libertad en el ejercicio de las tareas, que el trabajo
de uno sea importante para la comunidad, dejar huella, que haya aprendizaje continuo
en la realización de tareas y que los objetivos estén claramente definidos).
El análisis de los valores permite trazar mapas valorativos de las poblaciones bajo
estudio. Utilizando este indicador, se facilita la tarea descriptiva de los grupos de
personas que integran una organización, sobre la base de la discriminación que
realizan en función de establecer sus preferencias valorativas. De tal forma, podemos
saber si se trata de personas con mayor tendencia a autorrealizarse en el trabajo, si
buscan reconocimiento social, o si solo trabajan para satisfacer sus necesidades
básicas o sociales. Las preferencias valorativas son siginificativas para caracterizar la
cultura organizacional y para verificar la brecha entre las preferencias expresadas y las
posibilidades que la organización brinda en cuanto a su realización. La estructura de
valores también puede mostrar de qué forma una organización moldea las preferencias
de sus poblaciones, o si estas tienen capacidad para remodelar la cultura
organizacional vigente.
Los tipos culturales son los modelos de cultura organizacional que responden a
formas particulares de relacionarse con el contexto, de conducir, de recompensar a la
gente, etc. Se trata de tipos ideales que nos permiten estudiar la cultura organizacional
en cinco variantes, agrupadas en dos subcategorías. Aunque en el siguiente apartado
se desarrollarán más específicamente, las describimos a continuación.
1. Tipos culturales históricos
1.1. Culturas paternalistas: priorizan el cuidado de las relaciones interpersonales
por sobre la orientación hacia los resultados, objetivos y metas. Frecuentemente
se las asocia con el cuidado del bienestar de los miembros de la organización, la
lealtad entre ellos y con la organización, la receptividad frente a las demandas,
los altos niveles de seguridad en las funciones, la complacencia hacia la
autoridad, el ambiente familiar y amigable.
1.2. Culturas anómicas: suelen manifestarse a través del desinterés, la
indiferencia y la falta de compromiso con la organización; caracterizadas por un
estado de incertidumbre y confusión. La pérdida de entusiasmo, la ausencia de
recompensas o de un sistema de premios y castigos, la escasa seguridad
laboral, el desconocimiento de reglas, misiones y objetivos, la baja circulación de
información son indicadores de anomia. Este tipo cultural puede estar presente
en aquellas organizaciones en las cuales el cambio es vivido como algo
traumático.
1.3. Culturas apáticas: se caracterizan por la excesiva prudencia en la
 administración y gestión, que se expresa mediante el apego a las normas y
reglas, el estilo conservador, los altos niveles de rutinas en la asignación de las
tareas y en su realización, la tendencia a evitar el conflicto, la subestimación de
la innovación y la creatividad. La apatía suele asociarse a las organizaciones de
fuerte tradición burocrática.
2. Tipos culturales neoorganizacionales. Pueden presentar una alta inclinación a
los resultados, pero baja orientación a la gente, como es el caso del tipo exigente,
o presentar tanto una tendencia positiva hacia los resultados y hacia la gente,
como el tipo integrativo.
2.1. Culturas exigentes: se caracterizan por enfatizar el vínculo laboral
demandante e inflexible, basado en la fijación de objetivos y la exigencia de su
cumplimiento. La cultura exigente prioriza valores como la eficiencia, la
competencia, el afán de superación y el progreso personal.
2.2. Culturas integrativas: suponen una adecuada combinación entre la
orientación hacia los resultados y el cuidado de la gente de la organización.
Todo ello implica: dirección estratégica, visión, compromiso, trabajo en equipo,
buena comunicación, preocupación por el desempeño individual y grupal.
Las presunciones básicas definen los aspectos más profundos, estables e invisibles
de la cultura organizacional. A diferencia de los valores, las presunciones básicas no
son identificables de manera explícita y forman parte del inconsciente colectivo de la
organización. Hofstede (1992) identificó cuatro grandes dimensiones en relación a los
valores laborales que definen los aspectos más profundos, estables e invisibles de la
cultura organizacional. Las denominó: Distancia de Poder (Power Distance), Tolerancia
a la Incertidumbre (Uncertainty Avoidance), Individualismo-Colectivismo y Masculinidad.
Por su parte, House, Hanges, Javidan, Gupta (2004) –ampliando la propuesta de
Hofstede– proponen nueve atributos de la cultura organizacional: Uncertainty
Avoidance, creencia de los miembros de una organización que los lleva a tratar de
evitar la incertidumbre apoyándose en las normas sociales establecidas, rituales y
prácticas burocráticas; Power Distance es el grado en que los miembros creen y
esperan que el poder debe estar estratificado y concentrado en los niveles
superiores de la organización; Collectivism I, Institutional Collectivism es el grado en
que una organización fomenta y reconoce prácticas de la distribución colectiva de
recursos y acción colectiva; Collectivism II, In Group Collectivism, grado en que los
individuos expresan respecto de sus organizaciones, orgullo, lealtad y cohesión;
Gender Egalitarianism, grado en que una organización minimiza las diferencias de
género mientras promueve la igualdad; Assertiveness, grado en que los individuos
de una organización son asertivos y directos en sus relaciones interpersonales;
Future Orientational, grado en que los individuos de una organización se involucran
en conductas orientadas hacia el futuro, tales como la planificación de la inversión
en el futuro; Performance Orientation, grado en que una organización fomenta y
recompensa a los miembros de un grupo por la mejora en el desempeño la
excelencia; Human Orientation, grado en que la organización fomenta y premia a los
individuos por ser generosos, amables y bondadosos con los demás.
En este sentido, es posible aseverar que la cultura organizacional estaría cumpliendo
en el individuo un papel pasajero, momentáneo, ya que solo sería parte en ese instante
social. Sin embargo, el bagaje que se lleva de una a otra organización permite ir
moldeando culturas específicas.
A esta altura, no se duda del papel constructivo de la cultura, y adicionamos un
elemento: la utilización de la cultura como variable independiente que afecta el
rendimiento y la performance de las organizaciones. Varios autores retoman el tema de
la cultura organizacional como un punto más en el análisis. Ya sea como metáfora o
como perspectiva, el papel de la cultura aparece como complementario de otras
variables, por ejemplo: cuando se habla de cultura, se hace referencia a los modelos de
desarrollo reflejados en un sistema de sociedad compuesto de conocimientos,
ideologías, valores, leyes y un ritual diario. La organización es vista en sí misma como
un fenómeno cultural que varía según el estado de desarrollo de la sociedad, y entre
diferentes sociedades, valores como no despedir a los empleados o rituales como
reuniones semanales o incentivos económicos o simbólicos serán parte de la
conformación de la cultura de la organización. Los rituales y símbolos codifican una
gran cantidad de significados y mensajes que resultan económica y emocionalmente
poderosos. En la cultura organizacional, los conocimientos son compartidos por los
integrantes de una organización en sus relaciones cotidianas, y cuando se cristalizan
pasan a ser modelos mentales que actúan como filtros que se utilizan para la lectura de
la realidad. Estos pueden ser constantemente ajustados, logrando bajar las
ansiedades. En este sentido, la intersección entre la cultura y la organización tiene una
perspectiva funcional o instrumental. La cultura adopta el papel de una variable capaz
de influir poderosamente en el comportamiento finalista de la organización. Desde el
punto de vista interno, la cultura permite visualizar las entidades públicas y privadas
como pequeñas sociedades que, al margen de producir bienes y servicios, están
dotadas de sus propias culturas y subculturas que crean y sostienen a través de
lenguajes, mitos y símbolos. La organización pasa a ser, entonces, un fenómeno
cultural que varía según el desarrollo de la sociedad, y de una sociedad a otra. A su
vez, las organizaciones son constructoras de realidad social, aunque es el país o la
región lo que conforma el carácter de la organización (Morgan, G. [1996]). Este planteo
(visto como una metáfora más para el análisis organizacional), tiene cierta relación con
los estudios transculturales de Hofstede (op. cit.), en los cuales se marca la
permeabilidad de la cultura nacional en la organización. Según Dupuis (1996), la
mayoría de los antropólogos concuerda en que la cultura no es una variable aislada
que puede ser colocada en relación con otras igualmente aisladas, sino un fenómeno
complejo que se transforma y se reproduce según la interacción de los actores dentro
de la organización y los factores externos como medio de influencia, en un camino de
ida y vuelta. El foco apunta a analizar lo cultural desde la perspectiva en que los
individuos interpretan y comprenden sus experiencias y cómo esas interpretaciones se
relacionan con las acciones, en el examen de los procesos básicos a través de los
cuales los grupos llegan a compartir interpretaciones para las experiencias que
permiten la organización de actividades, y en cómo crear y mantener un sentido de
organización y alcanzar interpretaciones comunes de las situaciones que coordinan la
acción (Smircich, L. [1983]).
A los efectos del presente trabajo, destacamos que las temáticas de la cultura
organizacional se han centrado, en general, en el análisis de organizaciones privadas
(Hofstede, G. [1992], Schein, E., [1988], Deal, T. y Kennedy, A. [1985], Denison, D.
[1991], entre otros).
3.1. El Big Bang paradigmático, congruencia entre los modelos de gestión, la cultura organizacional en las
organizaciones públicas y el liderazgo
Si volvemos a los espacios paradigmáticos mencionados con anterioridad,
sostendremos que cada uno de ellos requiere un modelo de cultura organizacional
congruente. Utilizaremos para ello algunos aportes de un marco conceptual que
identifica cinco tipos culturales basados en dos ejes conceptuales: la orientación hacia
resultados y la orientación hacia la gente (Sethia N.K. y Von Glinow M.A., op. cit.,
adaptaciones del autor). Véase ahora un cuadro que presenta estos cinco tipos.

Fuente: Felcman I., Karpf, L. (RHO).

Los tipos culturales son formas culturales que las organizaciones adoptan para
vincularse con su entorno y generar adaptación interna para cumplir con sus fines. La
adaptación interna implica una determinada forma de ejercer el poder y el liderazgo, de
trabajar, de interaccionar, de desarrollar a la gente, de recompensar, etc. Las
características de cada tipo cultural están resumidas en el siguiente cuadro.
 Fuente: Sethia y Von Glinow (1985), con adaptaciones del autor.

Vinculando estos tipos culturales con los modelos de gestión pública (Hood, op. cit.)
ya desarrollados, podemos decir que al modelo de gestión jerárquico le corresponde el
tipo Apático; al Individualista, el Exigente; al Fatalista, el Anómico y a su vez, al
Igualitario/Participativo, el Integrativo. Orsérvese esta relación en el cuadro que sigue:

Cuadro 6: Vinculación entre modelos de gestión pública y tipos culturales

Group
Bajo Alto
Estilo Fatalista Estilo Jerárquico
Alto
Tipo Anómico Tipo Apático
Grid
Estilo Individualista Estilo Igualitario
Bajo
 Tipo Exigente Tipo Integrativo
Fuente: Hood Ch. (op. cit.) con adaptaciones del autor.

En cuanto al tipo Integrativo como culturalmente congruente con el modelo de gestión

participativo, debemos ampliar la idea de integración no solo “hacia adentro” sino y
fundamentalmente “hacia afuera”, con un fuerte énfasis de articulación de intereses
entre mercado, sociedad civil y Estado. En este sentido, el governance (concepto clave
de este espacio paradigmático) requiere un modelo integrativo que articule intereses de
múltiples actores sociales y, a su vez, una fuerte integración hacia adentro y apertura
de los propios aparatos públicos hacia el mercado y la sociedad civil. Llamaremos a
esto integración extra e intraorganizacional. Siguiendo con el integrativo, el concepto de
resultados deberá agregar al histórico esquema insumo-proceso-producto, otras
concepciones más complejas y multidimensionales de lo que significa “resultados” en la
gestión pública.
Continuando con la noción de congruencia, dijimos en un principio que los modelos de
liderazgo deben ser congruentes con las culturas organizacionales que los sustentan y
hablamos también del liderazgo culturalmente sustentado (culturally endorsed
leadership). Ahora, ampliaremos el concepto de congruencia diciendo que el modelo de
liderazgo debe ser congruente con la cultura que lo sustenta y también con el modelo
de gestión a adoptarse.
En este sentido, al modelo jerárquico le corresponde un modelo de liderazgo del tipo
“Administrador” (stewardship) (Denis, J., Langley, A., y Rouleau, L. [2007]): “Los líderes
son vistos como guardianes de los bienes públicos y su legitimidad proviene de la
conformidad de sus comportamientos con los deseos y aspiraciones de políticos
elegidos democráticamente. Los líderes ejecutan políticas y orientaciones decididas a
nivel superior. El conservadorismo es visto como positivo y garantiza la continuidad de
las instituciones y servicios. La conformidad con reglas burocráticas no es un
impedimento para el ‘delivery’ de servicios públicos efectivos, sino por el contrario, los
medios que dichos líderes utilizan para asegurar la responsabilidad democrática de
respeto por la ley por sus actos y acciones. En esta perspectiva, la innovación es
valorada siempre y cuando contribuya al mantenimiento de los valores tradicionales de
servicio que legitima la producción de bienes públicos”.
Si ahora nos posicionamos en el otro extremo, veremos que al modelo individualista le
corresponde un modelo de liderazgo del tipo emprendedor (entrepreneur): “El liderazgo
emprendedor focaliza la atención en el comportamiento innovador y la creciente
atención de los líderes a las demandas del contexto y a las preferencias de diferentes
grupos de interés. Según este enfoque, lograr mayor efectividad en los servicios
públicos depende de la creatividad y dinamismo de líderes fuertes que no se sienten
restringidos por el peso de la tradición o las reglas formales. Para limitar el riesgo de un
comportamiento oportunista, las organizaciones públicas gestionadas bajo este modelo
instrumentan un sistema de incentivos análogo al que puede encontrarse en el sector
privado” (Denis, J., Langley, A., y Rouleau, L., op. cit.).
En la trayectoria de cambio que en los años ochenta siguió a la crisis paradigmática
del modelo jerárquico weberiano (apático) y su tránsito hacia el modelo individualista
(exigente), podemos apreciar la consolidación de ambos tipos de líderes que aparecen
hoy en día como capas geológicas dentro de las organizaciones públicas, conviviendo
ahora dentro de un modelo que nuevamente está entrando en crisis. ¿Serán esos
líderes los disponibles para iniciar el nuevo proceso de transformación hacia un modelo
igualitario/participativo? ¿Habrá que apelar a otros perfiles? Algunas respuestas a estos
interrogantes aparecerán en los próximos párrafos.
Si bien no interesa aquí hacer mayores referencias sobre el tipo de liderazgo que
correspondería al modelo fatalista porque no es importante para este trabajo, no
vendría mal señalar que la anomia genera también perfiles de liderazgo de
conservación, muy especialmente porque destacarse en tal tipo de situaciones puede
ser más perjudicial que beneficioso (para quien intenta hacerlo). Navegar la
incertidumbre y la anomia es la virtud de los líderes que operan bajo el modelo fatalista;
la cuestión clave es superar la tormenta y no naufragar en el intento. Los llamaremos
líderes de la supervivencia. Lo que sí corresponde desarrollar con más detalle son las
precisiones sobre el tipo de liderazgo en el modelo igualitario/participativo.
En este sentido, aportaremos dos ideas sobre el particular. La primera tiene relación
con el modelo de liderazgo congruente con los modelos igualitarios y posburocráticos.
La segunda habla del modelo de liderazgo requerido durante el proceso de cambio o
trayectoria entre un espacio paradigmático y otro (de donde estamos hacia el nuevo
modelo).
Veamos la primera cuestión. La idea popular que existe sobre “un líder” hace
referencia a la imagen de alguien autónomo, poderoso e influyente, capaz de
determinar los destinos de la organización que conduce. Esta imagen que parece muy
simplista, aun en organizaciones del sector privado, lo es más cuando pensamos en lo
público bajo los modelos igualitario/participativo y posburocrático, donde las cuestiones
a resolver y los proyectos a impulsar están cruzados por múltiples objetivos y
estructuras de poder difusas con fronteras organizacionales borrosas entre lo público y
lo privado. Bajo estos modelos, las organizaciones públicas se encuentran cada día
más involucradas en complejas redes (networks) poliárquicas y pluralistas, donde los
propósitos son ambiguos; las reglas, contradictorias; los recursos, escasos, y los
procesos de negociación, múltiples (Cohen M. D. y March J. [1986]).
En este sentido, si tuviéramos que caracterizar el liderazgo requerido para estos
modelos podríamos hacerlo desde una perspectiva multifacética integrada por tres
vertientes teóricas: el denominado Actor Network Theory, la Conventionalist Theory y la
Social Practice Theory (Denis, J., Langley, A., y Rouleau, L., op. cit.).

Cuadro 7. Modelos de gestión pública, tipos culturales y liderazgo

Group
Bajo Alto
Estilo Jerárquico
Estilo Fatalista
Tipo Apático
Tipo Anómico
Alto Liderazgo Administrador
Liderazgo de la
(Para el NWS/ modelo posburocrático:
Supervivencia
 Grid Liderazgo orientado hacia resultados)
Estilo
Individualista Estilo Igualitario
Bajo Tipo Exigente Tipo integrativo
Liderazgo Liderazgo Articulador
Emprendedor
Fuente: Hood, Ch. (op. oit.) con adaptaciones del autor.

El liderazgo requerido deberá ser congruente con la cultura organizacional dentro de

la cual este liderazgo se ejerce. A esto se lo denomina liderazgo culturalmente
contingente (culturally endorsed leadership); para esta corriente de pensamiento, los
líderes no nacen sino que se hacen (culturalmente hablando). La cuestión tiene su
propia dinámica porque, en el largo plazo, la acción sostenida de líderes carismáticos
puede modificar las culturas que les dieron origen. Esto significa que, en procesos
transformacionales como los que venimos describiendo, se debería pensar que los
líderes no nazcan contraculturales, aunque después desarrollen suficiente influencia
como para serlo y modificar las culturas de origen (House, R. y Aditya, R., op. cit.).
4. Principales elementos de la cultura organizacional en el siglo
XXI: algunos aportes a partir de un estudio en organizaciones
públicas argentinas
Tomando los marcos conceptuales desarrollados anteriormente, se busca
comprender la cultura organizacional en el ámbito de los aparatos estatales, en el
marco de las transformaciones del Estado, a los efectos de establecer si estas culturas
han sido un escollo para la implementación de los cambios, o por el contrario, nunca se
tuvo como política el cambio cultural para favorecer la transformación. Para esto,
utilizaremos índices ya validados en otras investigaciones (Felcman, Blutman y Méndez
Parnes [2002]), a través de mediciones de valores y tipos culturales.
La cultura administrativa pública se identifica habitualmente con la cultura burocrática.
Sin desconocer las limitaciones de semejante generalización, se advierte en la
Administración Pública el esquema de valores derivado de los principios burocráticos.
Las patologías de esta cultura burocrática serían la falta de apoyo al esfuerzo global y
la reducida capacidad de innovación. Los procesos reformistas involucran
necesariamente a los funcionarios públicos. Esto ocurre especialmente cuando dichos
procesos atacan componentes que bloquean transformaciones de los sistemas,
estructuras y procesos de la Administración Pública. Considerando esta situación, las
transformaciones afectan o deberían afectar necesariamente la cultura de las
organizaciones públicas y, por ende, la de sus empleados. Decimos deberían afectar,
porque para el caso argentino, la cultura organizacional fue una variable dejada de
lado.
Consideramos las hipótesis iniciales del estudio realizado por Blutman (2009); en
primer término, que los procesos de transformación del Estado puestos en marcha en
la Argentina no tuvieron en cuenta la cultura organizacional; en segundo término, que
dicha omisión incide en el desarrollo de los procesos de transformación del Estado; por
último, que la cultura organizacional es un componente estructural presente en toda
organización que puede incentivar, frenar u obstaculizar los procesos de cambio.
Dichas hipótesis se han puesto a prueba por medio del diseño e implementación de
herramientas de recolección de datos que combinan técnicas cuantitativas y cualitativas
pautadas sobre la base de la elaboración de muestras representativas de los
empleados públicos de planta permanente de la Administración Pública argentina.
Dichas muestras permitieron, por un lado, elaborar un diagnóstico de la cultura
organizacional pública a través de la medición de los índices mencionados más arriba:
valores laborales, tipos culturales y presunciones básicas; y por el otro, corroborar el
grado de influencia de los procesos de Reforma del Estado en la cultura organizacional.
Por todo lo señalado, ahora nuestro objetivo estará destinado a dar pistas de la
relación entre la cultura organizacional del sector público y su impacto sobre los
procesos de transformación del Estado. Estos últimos han sido generalmente
concebidos desde un modelo mecanicista, que presupone la vinculación inmediata de
dos fenómenos no necesariamente relacionados entre sí: la formulación de políticas
públicas y su implementación exitosa. Sostenemos como punto de partida una visión
contrapuesta. Consideramos que entre la formulación de políticas y su posterior
implementación, existe una serie de fenómenos organizacionales propios del ámbito de
la Administración Pública, que condicionan la mencionada vinculación inmediata y
mecanicista. Englobaremos los fenómenos organizacionales a los que hacemos
referencia, bajo el concepto de cultura organizacional. Por consiguiente, planteamos
que la cultura organizacional del ámbito público es un factor que, a menos que sea
tenido en cuenta, puede potenciar, obstaculizar o frenar los programas de
transformación del Estado y de reformas administrativas. Al igual que en la mayoría de
las organizaciones, en el Estado puede ocurrir que la visión y la estrategia de los
procesos reformistas se orienten en una dirección, y la cultura organizacional en otra,
modificando los efectos esperados y alterando sus resultados.
Señalamos que la incorporación de las técnicas del management no fue acompañada
con la recreación de mecanismos que hubieran favorecido el desarrollo de una nueva
“cultura de la responsabilidad”, capaz de reordenar la relación entre funciones políticas
y administrativas, en lugar de sustituir la supervisión de burócratas y políticos por el
control a través de principios de mercado. Desde esta óptica, se rescata el componente
político que, necesariamente, lleva implícita toda reforma de la Administración, no solo
en términos de su legitimación sino como precepto clave para definir el rumbo de los
cambios. La pregunta es cómo introducir una lógica gerencial en América Latina, si esta
se enfrentaría al modelo weberiano, aunque con administraciones de características
clientelares enfrentadas a la cultura administrativa de este modelo (López, A. [2005]).
Las consideraciones acerca del papel de la cultura son marcadas por Oszlak (1999)
como un aspecto de sensible consideración para emprender un proceso de cambio en
las Administraciones Públicas de América Latina. Mientras que en las reformas de
“primera generación” se contemplan principalmente consideraciones de tipo jurídico y
financiero, en las de “segunda generación”, las transformaciones tienen un trasfondo
tecnológico y cultural mucho más determinante.
 Como se mencionó anteriormente, el estudio de realizado por Blutman (op. cit.) mide
valores laborales, tipos culturales y presunciones básicas, de modo tal que pueda
construirse un diagnóstico de la cultura organizacional presente en la Administración
Pública en la Argentina. El diagnóstico elaborado facilita la lectura y el aprendizaje del
mapa cultural de la Administración Pública Central argentina. Sobre la base del estudio
realizado, se ha concluido que la cultura organizacional pública existente tiende a
asemejarse a tipos culturales históricos. Ello implicaría que:
• Lo que se estima incluiría, primero, al conjunto de valores que hemos denominado
“valores laborales básicos”; y en segundo lugar, a los valores laborales sociales. Sería
escasa la importancia asignada a los valores de reconocimiento y autorrealización.
• Los tipos culturales dominantes corresponden a los tipos históricos, por lo tanto, es
predominantemente apática y parcialmente paternalista.
• Las presunciones básicas indicarían que tiende a ser destacable la percepción de
distancia respecto de los centros y ámbitos en los cuales se concentra el proceso de
toma de decisiones, y que los niveles de tolerancia de situaciones de incertidumbre
propenden a ser bajos.
• Los relativamente altos niveles de power distance parecen sugerir que las relaciones
de poder se traducen en un sistema formal de jerarquías en el cual existe una marcada
dependencia de los niveles jerárquicos más bajos respecto de los más altos. Es decir,
los subordinados esperan que los superiores tomen discrecionalmente las decisiones.
• El cambio y la innovación organizacionales son percibidos con desconfianza y en
términos de transgresión, y no como el producto de un desarrollo y maduración
institucional.
• Por todo lo señalado en los cincos ítems anteriores, la cultura organizacional
indicaría que la Administración Pública Central constituiría hoy un tipo de organización
rígida, poco flexible y altamente burocratizada. Este tipo de organización, lejos de
incentivar el proceso de transformación del Estado, constituiría un obstáculo para el
mismo.
Siguiendo con los resultados del estudio citado, detallamos a continuación los valores
y tipos culturales.
Valores laborales: convicciones de los actores
De acuerdo con el marco conceptual utilizado, los valores laborales son las
convicciones que los miembros de una organización tienen en cuanto a preferir cierto
estado de cosas por encima de otro. Se organizan de modo jerárquico en forma
articulada, aunque no necesariamente de manera armónica, en un sistema de valores.
Su identificación y el análisis permiten trazar mapas valorativos de las poblaciones bajo
estudio, como así también medir las brechas entre preferencias y posibilidades que la
organización brinda en cuanto a su realización. Seguidamente, se grafican los
resultados de los relevamientos elaborados entre 1999 y 2011.
 Fuente: elaboración propia a partir de Blutman (op. cit.).

En línea con lo anterior, se puede apreciar el sistema de valores reunidos en cuatro

grupos.
 Fuente: elaboración propia a partir de Blutman (op. cit.).

Como muestra el Gráfico 1, Mejora de ingresos y Estabilidad laboral son los valores
más mencionados, con más del 58% de las encuestas cada uno. Los siguen:
Crecimiento en su Carrera, Buena relación de trabajo con su jefe y Cooperación
Grupal, con más de 46% de respuestas cada una. En el sexto lugar, aparece Ambiente
físico agradable con más del 41%, seguido por Tiempo Libre (39,6%), Tareas Definidas
(38,6%) y Libertad (para organizar el trabajo) con 33,8%. Distintas y posibles
explicaciones sobre la estructuración de este esquema mental de valores laborales
hemos hallado sobre la base del análisis realizado. A partir de ellas, se desarrollarán
las más destacables.
Respecto del valor Estabilidad, se cree que los empleados públicos trabajan
esencialmente para satisfacer sus necesidades básicas, con el fin de garantizarse un
ingreso salarial y estabilidad laboral. La actitud frente a los cambios que plantea la
transformación del Estado es la de aferrarse al pilar y derecho sustancial del esquema
laboral del sector, que es la estabilidad del empleado público. En tal sentido,
suponemos que los componentes tradicionales de la cultura organizacional pública
tienden a inhibir las capacidades para asimilar cambios y plantear nuevas alternativas.
La cultura, al menos en este aspecto, conduciría a quienes trabajan en el sector a
adoptar una postura defensiva mediante la revalorización de algunos de sus elementos
más característicos, como por ejemplo, la estabilidad del empleo público.
En cuanto al valor crecimiento en su carrera, se observa que en el discurso de los
empleados menores de 40 años, lo que está encubierto es el sostenimiento al puesto,
destacando el anhelo de “tener la oportunidad de crecer en su carrera”, mientras que se
oponen a los cambios y transformaciones. Creemos que estas respuestas señalan que
la elección de los valores de autorrealización y reconocimiento social es notoriamente
menor. Estas últimas categorías de valores tienden a estar insuficientemente
integradas en la cultura organizacional, les son extrañas al empleado público, a tal
punto que ni siquiera llegan a reconocer y expresar un claro deseo por ellos. Esto
último estaría condicionando su actitud reticente al cambio lo cual implicaría, por
ejemplo, la incorporación de la flexibilidad laboral en la Administración Pública y nuevas
modalidades de relación con el ciudadano no empleado del sector público, pero que
cotidianamente interactúa con él.
De esta forma, el nivel de individualismo, definido como la necesidad de éxito y de
enfrentamiento a desafíos personales, tiende a ser emparentado con lo “privado”, y en
consecuencia, como un valor contrario a la esencia de lo “público”. Inversamente, se
evidencia cierta tendencia a estimar valores vinculados a una cultura
predominantemente “colectivista”, lo cual explicaría la preeminencia de los valores
sociales: buena relación de trabajo con el jefe, cooperación grupal y tiempo libre. En
otros términos, la organización de las relaciones laborales en el sector público, lejos de
constituir un incentivo para la superación y el éxito personal, parecería reforzar las
preferencias por los valores sociales como el tener buena relación con el jefe, el
ambiente físico agradable y la cooperación grupal. A ello se suman otras variables
intervinientes y contextuales que no podemos dejar de desconocer: primero, las
condiciones ambientales que, por lo general, son poco confortables; segundo, la
presencia de rasgos propios de la organización interna del empleo público, como el
nivel de sindicalización y de solidaridad interna; tercero, el ingrediente político presente
en la Administración Pública, e inherente a ella, que tiende a influenciar en los niveles
de paternalismo y clientelismo.
Vale la pena que mencionemos, respecto de uno de los valores más elegidos, la
libertad para organizar el trabajo. Las respuestas aparecen íntimamente ligadas con el
tipo de jefe. Básicamente, los empleados dan cuenta de que los jefes que priorizan el
diálogo y conocen a sus empleados permiten mayor margen de maniobra al momento
de la realización de las tareas. Asimismo, muchos expresan que la libertad es una
necesidad y tienden a emparentarla con la creatividad, la confianza y el desafío. Es
interesante observar que en este tipo de organizaciones estatales, caracterizadas por la
rigidez y la sobreabundancia de reglamentos que indican cómo deben hacerse las
cosas, sus empleados valoran la libertad, precisamente porque los niveles de libertad
real en las dependencias en las cuales trabajan tienden a ser bajos.
Es evidente que la crisis económico-social del país al momento en que estos datos
fueron relevados influyó en la escala de valores, enfatizando la estabilidad y mejora
salarial por sobre todas las cosas; dejando en segundo plano, tanto la libertad de
acción como la creatividad. Quizás este fenómeno esté atenuado ahora, varios años
después y habiendo experimentado el país un crecimiento económico sostenido. Esto
último será interesante verificarlo empíricamente en próximos estudios.
 Respecto del valor cooperación grupal, más de la mitad lo selecciona porque tiene la
sensación de que en la Administración Pública no está lo suficientemente arraigado.
Muchos señalan que a partir de los procesos reformistas, crisis sociales, políticas y
económicas, los lazos de solidaridad y cooperación grupal cedieron terreno a la
competencia, la desconfianza y el individualismo. La percepción es que cada uno
“cuida su quintita”. Consideran este rasgo como algo negativo, y por lo tanto, la
cooperación grupal es más un anhelo por alcanzar. Muchos creen que la ausencia de
cooperación grupal limita el rendimiento laboral y la coordinación entre distintos
departamentos. De manera complementaria, otros enfatizan que la falta de cooperación
grupal conspira contra el trabajo en equipo. En algunas respuestas, también se señala
que la introducción de nuevas tecnologías vinculadas a la informática produjo la
reducción del trabajo en equipo.
Como ya hemos planteado, al realizar este estudio se partió de la premisa de que los
procesos de transformación del Estado se pueden ver obstaculizados si no se toma en
cuenta la variable cultural de la organización pública. Asimismo, sostenemos que el tipo
de cultura organizacional influye de manera gravitante en la relación Estado-Sociedad
civil. La cultura organizacional puede ser un recurso consensual óptimo para impulsar
la participación, la democratización y la transparencia de los procesos de
reconstrucción de la capacidad de gestión de las instituciones públicas.
El valor denominado que el trabajo realizado sea importante para la comunidad
parece no estar fuertemente integrado con la cultura organizacional; ello implica que,
posiblemente, esta última actúe como un factor que, lejos de fomentar la participación y
la fluidez en las relaciones Estado-Sociedad civil, levante barreras entre ambos. Por
otra parte, en las entrevistas realizadas en el marco del estudio aparece una
sobreestimación de este valor, al cual se lo identifica con un ideal, con la participación y
el compromiso social, la solidaridad y como una forma de agradecer lo que el Estado
cotidianamente brinda a la sociedad, como por ejemplo, la educación pública. En varias
de las respuestas obtenidas, se desliza la idea del trabajo en el sector público como un
servicio social por sobre todas las cosas.
En síntesis:
1. La cultura organizacional pública se integraría esencialmente por valores laborales
básicos y sociales, lo cual influiría en la escasa presencia de los valores de
autorrealización y reconocimiento.
2. La cultura organizacional pública habría moldeado de tal forma el esquema mental
de los empleados públicos, que estos tienden a aferrarse y defender los valores que la
caracterizan frente a situaciones de cambio. Más aún, en sus percepciones, el miedo al
cambio se expresa como una constante.
3. Variables contextuales, como la situación económica, las restricciones del mercado
laboral y la imagen externa del sector público reforzarían el sistema de valores
laborales existente.
Tipos culturales
El análisis realizado acerca de los tipos culturales permitió, por una parte, identificar
las percepciones que los empleados tienen sobre el estado cultural actual de la
organización en la cual trabajan, y por otra, conocer sus preferencias en una situación
hipotética. Dicho abordaje facilitó la construcción de un índice de “frustración
organizacional” que mide la distancia entre los tipos culturales existentes y los
deseados. Para su estudio se ha trabajado con cinco tipos ideales, agrupados a su vez
en: tipos culturales históricos (paternalista, anómico y apático) y tipos culturales
neoorganizacionales (exigente e integrativo). Partiendo de la base de que en el terreno
empírico estos tipos no se presentan en forma pura, su utilización como herramienta
metodológica permite identificar el tipo cultural que tiende a predominar en la cultura
organizacional.
Asimismo, se han clasificado según se orienten hacia los resultados o hacia la gente –
ya se los ha descrito– para inferir si la Administración Pública cuenta con un tipo
cultural orientado normativamente, o si por el contrario, su tipo cultural es
neoorganizacional, es decir que lo que tiende a prevalecer es el logro de resultados por
encima del cumplimiento de las normas.

Fuente: elaboración propia a partir de Blutman (op. cit.).

Conforme al estudio –anteriormente citado– de los datos obtenidos en los

relevamientos, se ha corroborado que los dos tipos culturales históricos (el apático y el
anómico) predominan ampliamente en la cultura organizacional pública. Inversamente,
si analizamos las preferencias manifestadas, estas se inclinan más por los tipos
culturales neoorganizacionales.
De todas maneras, el porcentaje de preferencias a favor de los tipos históricos indica
una tendencia muy alta en los relevamientos. A partir de estos datos, se puede extraer
como primera conclusión que el índice de frustración organizacional tiende a ser
importante, particularmente en los empleados de mayor jerarquía, mayor nivel
socioeconómico y nivel de instrucción más alto. Llamamos índice de frustración a la
brecha existente entre los valores actuales y los deseados. Esto no debe interpretarse
negativamente sino como una marca en la deseabilidad del cambio. En segundo lugar,
el análisis de los tipos culturales refuerza las conclusiones más relevantes del estudio
del sistema de valores laborales, en el sentido de que los procesos de transformación
del Estado poco han impactado en la cultura organizacional del sector público, lo cual
se manifiestaría por el amplio predominio de los tipos culturales históricos, en particular
del apático. Este tipo cultural revela el alto grado de rutinización en las tareas, donde lo
importante es cumplir con lo procedimentalmente regulado, y no tanto, alcanzar los
objetivos y metas propuestos.
En consecuencia, las dependencias públicas serían organizaciones caracterizadas
por la omnipresencia de reglas destinadas a establecer qué y cómo se hacen las cosas,
y no tanto el para qué. Los márgenes de flexibilidad y libertad en las tareas tienden a
ser escasos.
Este conjunto de rasgos, sumados a otros como la disfuncionalidad y la lentitud, son
reflejo de un tipo de institución que denota una cultura organizacional que podemos
caracterizar como atada a la “lógica del expediente”, en la cual rigen los parámetros
estáticos y marcadamente burocratizados.
Para corroborar estas apreciaciones podemos tomar como dato central la respuesta
que los encuestados brindaron al preguntarles aspectos más frecuentemente
presentados en su organización. De distintos aspectos presentes en la estructura de
una organización, las dos más seleccionadas fueron: la prudencia en las decisiones y la
confiabilidad en los procesos administrativos. Estas apreciaciones se complementan
con las que se realizaron sobre los valores laborales en los siguientes aspectos. Se
tiende a reconocer como efecto negativo del tipo cultural apático la baja motivación que
ejercería sobre sus empleados, limitándolos en el uso de su libertad para la
organización de tareas y actividades, como así también en su capacidad creadora e
innovadora. Como resultado, en este tipo de organizaciones existiría una mayor
desconfianza respecto de las posibilidades de alcanzar el desarrollo personal, la
autorrealización en el ámbito laboral y el reconocimiento social. Ello limitaría las
posibilidades de tomar en consideración a la cultura como un recurso idóneo para
incentivar un mayor compromiso entre el Estado y la sociedad civil.
Un dato que puede llamar la atención es el importante porcentaje obtenido por el tipo
cultural anómico, en el sentido de que los rasgos del tipo apático tienden a contrastar
con los de la anomia. Existen diversos factores que nos ayudan a comprender esta
situación aparentemente paradójica. Primero: el énfasis en los procedimientos y en el
contenido normativamente regulado de las tareas no significa necesariamente claridad
de metas o propósitos ni de misión. Segundo: si bien creemos que la transformación
del Estado no habría influido en un cambio desde el tipo cultural histórico hacia la
adopción de modelos neoorganizacionales, sí habría elevado los niveles de
incertidumbre, y en consecuencia, los de anomia.
Respecto de lo mencionado, consideramos que la Administración Pública
corresponde al tipo de organización en la cual la orientación hacia los objetivos y metas
tiende a ser vaga, y dicha vaguedad aumenta aún más en la definición y
reconocimiento de los objetivos y pautas estratégicas de largo plazo. Para el grueso de
la teoría de la administración, toda organización se caracteriza por su capacidad para
definir una misión propia, que encuadra los propósitos y metas perseguidas. Estos
componentes organizacionales mantienen un estrecho vínculo con otros elementos,
como la visión y la dirección estratégica de corto y principalmente de largo plazo. A su
vez, se tiende a considerar que la claridad en las metas y en la visión es característica
de organizaciones modernas con modelos de gestión orientados a los resultados.
Siguiendo con los resultados del estudio, casi la mitad de los encuestados manifiestan
su desacuerdo respecto de la existencia de propósitos orientadores de largo plazo. Más
de la mitad afirma que no hay una estrategia clara para el futuro, y que la existente no
conlleva cambios sustanciales en la forma de encarar el trabajo. Estas posiciones se
ven reforzadas cuando más del 50% de los empleados rechaza la afirmación según la
cual todos ellos comparten la misma visión acerca de cómo va a ser, en el futuro, la
organización en la cual trabajan.
Todas estas respuestas encuentran su más clara definición en cómo los propios
empleados perciben la motivación que ejerce la visión sobre ellos: se considera que el
nivel de entusiasmo y motivación de la visión organizacional sobre los empleados es
baja. Con claridad, en las entrevistas surge que estas falencias que presentaría el tipo
cultural predominante limitarían la posibilidad de éxito en la gestión.
La actitud reticente y desconfiada hacia el cambio la revelan las respuestas de los
empleados. Se considera que no existe facilidad para modificar la manera de hacer las
cosas, y que en general, no están preparados para responder a los cambios; lo cual
queda corroborado por la resistencia interna que enfrentan las medidas de innovación.
De esta manera, se explica la baja tendencia a imaginar cambios, la falta de inquietud
para aprender cómo enfrentar lo nuevo y la preferencia destacada por los empleados
respecto de la adopción de cambios institucionales en forma gradual. Pensemos que el
gradualismo puede ser percibido por el sentido común de la gente como sinónimo de
mayor control y menor sorpresa; y en consecuencia, equivalente a mayor seguridad.
Esta marcada hostilidad frente al cambio y lo novedoso, combinada con ciertos
niveles importantes de resignación, hace aún más difícil la construcción de consensos
externos tendientes a modificar patrones tradicionales de la relación entre el Estado y la
sociedad civil. Incluso el uso de términos lingüísticos nuevos genera desconfianza. Si
bien el índice de frustración que surge del tratamiento estadístico de los datos es alto,
los cambios se evalúan prima facie como amenazas más que como remedios al
problema de la frustración. Los empleados reconocen la Administración Pública como
una organización tradicional; desearían que el tipo cultural respondiera más a un tipo
integrativo, pero rechazan la idea de cambio.
Otro dato que se desprende de la encuesta y que enfatizaría esta desconfianza hacia
el cambio es la baja presencia de una mentalidad abierta y de necesidad de
aprendizaje permanente, pero sobre todo, la voluntad y el deseo reconocido por más
del 50% de los encuestados de seguir trabajando en la organización hasta llegar a la
edad jubilatoria.
Del conjunto de resultados hallados acerca de la percepción del tipo cultural
predominante en la Administración Pública, por un lado y de aquellos que nos indican
hacia dónde se dirigen las preferencias de los encuestados, podemos extraer las
siguientes conclusiones:
Si bien la descripción refleja claramente que los tipos culturales dominantes son los
históricos, la escala de preferencias se orienta hacia los tipos neoorganizacionales.
Vemos que el índice de frustración es importante. Esto significa que los empleados
preferirían que las unidades funcionales en las cuales desempeñan tareas pudiesen
desarrollar y caracterizarse por rasgos culturales distintos a los existentes, con algunas
excepciones, como por ejemplo, el sistema de remuneraciones.
Los indicadores que expresan este índice de frustración se ven más claramente al
preguntarles sobre el tipo de trabajo que preferirían. Las opciones más seleccionadas
fueron: el aliento a las iniciativas personales y el aprendizaje continuo, la innovación
permanente y la cooperación en la realización de tareas, entre otras.
Los tipos culturales históricos, en especial el apático, disminuyen las posibilidades de
que la cultura sea un factor que favorezca la creación de estrategias de consenso
interno (intraburocrático) y externo (entre el Estado y la sociedad civil).
Comentarios finales sobre la cultura en la Administración Pública argentina
Se partió de una serie de consideraciones iniciales que estaban dirigidas a mostrar,
primero, que los procesos de transformación del Estado que se han puesto en marcha
en la Argentina no tuvieron en cuenta la cultura organizacional. Segundo, que dicha
omisión incide en el desarrollo de los procesos de transformación. Tercero, que la
cultura organizacional es un componente estructural presente en toda organización,
que puede incentivar, frenar u obstaculizar los procesos de cambio.
Para poner a prueba estas hipótesis en el ámbito del sector público en la Argentina,
se tomaron datos de un estudio realizado con el fin de poder diagnosticar los rasgos de
la cultura organizacional pública vigente. Se ha corroborado que la cultura
organizacional actual presenta rasgos históricos tanto al nivel de los valores laborales
(con predominio de los valores básicos y sociales por los de reconocimiento social y
autorrealización), como de los tipos culturales dominantes, principalmente el apático,
seguido por el paternalista y el anómico y una baja presencia de rasgos propios de los
tipos culturales neoorganizacionales.
Sobre la base del diagnóstico realizado en dicho estudio se concluyó que la política
de transformación del Estado y administrativa prácticamente no ha influido en la cultura
organizacional, lo cual ha limitado el desarrollo de las reformas. Los rasgos presentes
en la cultura organizacional tienden a contrarrestar los efectos modernizantes de la
retórica de los procesos de transformación.
El éxito de cualquier proceso de transformación estaría condicionado a que se
produzcan modificaciones importantes en el ámbito cultural. El cambio de la cultura
implica una modificación sustancial de una situación estructurante de la organización.
En este sentido, resulta necesario elevar, en primer lugar, los niveles de tolerancia a
situaciones de incertidumbre provocadas o acrecentadas por el cambio organizacional.
En segundo lugar, parece indispensable introducir modificaciones en el tipo cultural en
pos de incorporar rasgos propios de los tipos neoorganizacionales, en especial del tipo
cultural que hemos definido como integrativo. Ello traería como consecuencia, cambios
en el mapa valorativo de la cultura organizacional y permitiría una mayor integración de
valores como son el desafío, la necesidad de aprendizaje y el crecimiento, entre otros.
La nueva cultura organizacional, que responde al modelo integrativo, abriría otras
oportunidades de diálogo interno y externo. Cambiaría, al menos parcialmente, la
imagen, y sobre todo las percepciones internas y externas de la organización estatal.
5. Agenda para los próximos pasos
Finalizando las consideraciones hechas, sería interesante dejar planteada una
agenda para los próximos pasos en cuanto al proceso de cambio organizacional que
seguramente será necesario encarar en materia de gestión pública de aquí en más.
Los principales ejes de dicha agenda son:
a. Integralidad de los cambios: no pueden pensarse como elementos aislados
sino como hilos de una misma trama; es importante fortalecer los procesos de
transformación del Estado y los procesos de Reforma Administrativa, ya que
desde allí se puede ir provocando paulatinamente el cambio cultural. El cambio
será del rol del Estado a partir del cual se ponen en marcha acciones que
operarán en diferentes ejes o subsistemas que presentamos: el eje social, el
técnico, el económico y de recompensas, el de fines y las políticas de Recursos
Humanos. Será necesario operar sobre cada uno de ellos para que genere un
impacto real sobre la cultura organizacional128. Como se observará, los temas
que se ofrecen son amplios y variados y actúan como temas referenciales a tener
en cuenta en todo proceso de cambio que tienda a afectar la variable cultural.
b. Una nueva definición del rol del Estado: los modelos de Estado weberiano y
neoliberal deberán repensarse, sea en términos de un Estado posburocrático o en
términos de un Estado igualitario participativo. Eso exigirá una definición clara
sobre el rol del nuevo modelo de Estado a impulsar.
c. El rol del Estado y el concepto de resultados: si imaginamos un eje de
resultados que comienza con el cumplimiento de la ley administrativa y la gestión
por normas, y sigue con el concepto de resultados basado en el esquema
empresarial de la eficiencia input/output, el nuevo modelo de Estado deberá
redefinir qué significa “resultados” en un sentido más amplio, avanzando en ese
eje hipotético planteado antes, donde la eficiencia sea una de las dimensiones
posibles, pero que al mismo tiempo se consideren la eficacia, la relevancia, la
sustentabilidad y la satisfacción de necesidades públicas.
d. Tecnologías de gestión pública: calidad y relevancia: dice un viejo aforismo que
para transformar un gran sueño en realidad, primero hay que tener un gran
sueño. Las reformas del Estado exitosas siempre tuvieron un gran sueño
impulsor, una visión potente. Por mencionar la más extendida en países
desarrollados, la reforma neoliberal de los años ochenta fue impulsada por una
visión fuerte que vino acompañada por una impresionante batería de tecnologías
de gestión adecuadas a la implementación exitosa de dicha visión. Allí se
combinaron en dosis más o menos apropiadas los conceptos de calidad
(eficiencia tecnológica) y relevancia (satisfacción de necesidades públicas). Si
pensamos en un nuevo modelo de gestión para el Estado, también habrá que
 tener en cuenta la calidad y relevancia de las tecnologías de gestión a utilizarse
para tener razonables probabilidades de éxito y pasar de la visión a la acción.
e. Participación y respuestas de la Administración Pública a las demandas
sociales: el desafío de la participación de la sociedad en la gestión y control de
políticas públicas y la respuesta de la Administración Pública a dicho desafío será
otra cuestión a tener en cuenta. Governance es un concepto interesante; habrá
que ver, entonces, con qué tecnologías de gestión pública lo hacemos factible.
f. Cultura organizacional y liderazgo:. capas geológicas de cultura burocrática,
superpuestas con algunas formaciones de cultura individualista deberán ahora
convivir con una nueva cultura organizacional basada en conceptos de calidad,
resultados, clientes, participación y governance. Los líderes que impulsen la
transformación deberán sustentarse a futuro en dicha cultura y tener la habilidad
de no ser al principio tan contraculturales como para generar un rechazo que los
desacredite para una futura labor transformacional.
Los desafíos generan entusiasmo, pero en muchas ocasiones son precedidos de
anomia y fatalismo (estamos en manos del destino). Es necesario que las nuevas
políticas reformistas partan de una noción del Estado como organización proactiva con
capacidad de percibir y entender los cambios y los efectos que estos tienen sobre las
percepciones, formas de sentir y actuar de sus miembros. Ello implica que el cambio
debe ser planeado y gerenciado, tomando en consideración todos los elementos que
forman parte de la organización, los más visibles e incluso los intangibles como la
cultura organizacional. Debemos reconocer, entonces, que ningún cambio cultural
ocurre fácilmente ni en el corto plazo, y que la cultura organizacional condiciona la
satisfacción y el bienestar individual y colectivo de quienes forman parte de la
organización.
Pensar la cultura organizacional, el papel de los liderazgos, las nuevas tecnologías de
gestión en el ámbito público, todo ello en el marco de un Big Bang paradigmático, es
reconocer el hoy para poder enfrentar el mañana con mejores perspectivas y miradas
que trasciendan el pensamiento tradicional.
Resumen
Se busca analizar un nuevo fenómeno conocido como el Big Bang paradigmático, el
cual es observado como un resquebrajamiento paulatino del modelo organizacional de
gestión pública que comenzó a instalarse hace más de tres décadas. El hasta ahora
vigente paradigma neoliberal individualista, instrumentado mediante tecnologías de
gestión pública vinculadas al New Public Management (NPM) parece haber estallado.
En definitiva, estamos en presencia de transformaciones que requerirán intervenciones
vinculadas con la operacionalización de variables organizacionales habitualmente no
consideradas en estos procesos; entre ellas, la cultura y el liderazgo organizacional.
Dentro de este marco de ideas, los estudios acerca de la cultura organizacional nos
enseñan que el Estado contiene elementos estructurantes esencialmente invisibles,
conformando un conjunto de modelos mentales relativamente compartidos que otorgan
permanencia a determinado conjunto de comportamientos, los cuales suelen ser un
elemento estable de la organización y, por lo tanto, difícil de cambiar.
Considerando esta situación, las transformaciones afectan o deberían afectar
necesariamente la cultura de las organizaciones públicas y, por ende, la de sus
empleados. Es necesario que las nuevas políticas públicas partan de una noción de
Estado como una organización proactiva con capacidad de percibir y entender los
cambios y los efectos que estos tienen sobre las formas de sentir y actuar de sus
miembros.
Preguntas de comprensión de texto
1. ¿Cuáles son las principales transformaciones producidas que hicieron posible
cambios desde un modelo de gestión burocrático weberiano hacia los nuevos
Modelos de Gestión?
2. ¿Qué rol cumple el Estado en cada uno de ellos?
3. ¿Qué es un modelo organizacional de gestión pública?
4. ¿En qué medida es posible afirmar que estamos ante una crisis del paradigma
predominante en la gestión pública?
5. ¿Qué es una tecnología de gestión? ¿Cuál de ellas estaría asociada a modelos
tradicionales y cuál al New Public Management?
6. ¿Qué es un Big Bang paradigmático?
7. ¿Cuáles son las condiciones contextuales que produjeron Big Bang
paradigmático?
8. ¿Qué es un tipo cultural?
9. ¿Cuál de los tipos culturales descriptos se asocia con la Administración Pública
argentina? ¿Por qué?
10. ¿Cuáles son los elementos de la cultura organizacional? ¿Cuáles son las
características de cada uno de los elementos?
11. ¿Qué diferencias encuentra con los tipos culturales más flexibles y
participativos?
12. ¿Por qué es posible afirmar que la cultura organizacional influye en el
comportamiento de los integrantes de la organización?
13. ¿Qué aspectos resultan relevantes para una agenda futura en cuanto al
proceso de cambio organizacional?
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127 Los valores laborales, los tipos culturales y las presunciones básicas como indicadores de cultura
organizacional responden a un modelo de medición propuesto por Isidoro Felcman, el cual ha sido
desarrollado en: Felcman, I. (2001), Construcción de un marco teórico para el análisis de la cultura
organizacional. Buenos Aires: Centro de Investigación en Administración Pública, Facultad de Ciencias
Económicas, Universidad de Buenos Aires (con la colaboración de Gustavo Blutman y Soledad
Méndez Parnes).
128 Eje social: incluye la cultura organizacional y es el espacio que se quiere modificar. Eje fines:
orienta a las organizaciones públicas en términos de una visión, propósito y metas organizacionales. El
cambio cultural tiene que esbozarse en esta dimensión, a los efectos de resignificar las orientaciones
fácticas de las políticas públicas. Eje técnico: las tecnologías que se presentan tienen como objetivo el
logro de resultados sobre la base de mecanismos de planificación para evitar que sean acciones de
gestión pública que estén impulsadas solo por la oferta. Eje económico y de recompensas: el sistema
económico presupuesto y las formas de obtención, distribución y circulación de diferentes recursos
para el logro de metas. Eje política de Recursos Humanos: los cimientos de las transformaciones
integrales de los diferentes sistemas descansan en las prácticas y políticas de Recursos Humanos. Las
acciones se focalizan en todo el ciclo del funcionario público con un énfasis en el empoderamiento de
los empleados.
 Capítulo 9
Planificación Estratégica Participativa Principales
conceptos y metodologías aplicables en la
formulación de políticas públicas y la planificación
sectorial
Isidoro Felcman
Gustavo Blutman
Adriana Azcorra
Lara Goyburu
Objetivos de aprendizaje
Que el lector pueda:
• Conocer las diferentes modalidades de planificación estratégica.
• Abordar el estudio del rol del Estado en el proceso de planificación.
• Incorporar el análisis de actores sociales.
• Entender las particularidades de la metodología participativa para la planificación
estratégica.
• Analizar el marco conceptual en la construcción de una planificación estratégica.
1. Fundamentos para elaborar un Plan Estratégico Sectorial
1.1. Conceptos básicos y definiciones de Planificación Estratégica
La Planificación Estratégica es una tecnología de gestión basada en el análisis
sistemático e identificación de la brecha existente entre una situación requerida a futuro
y una situación actual, teniendo en cuenta escenarios futuros más probables y
elaborando políticas, planes y acciones destinados a reducirla. Se trata, entonces, de
una herramienta para la toma de decisiones y permite anticipar pensamiento y acción
para enfrentar situaciones que potencialmente pueden presentarse en el futuro,
ayudando con ello a orientar los esfuerzos y recursos hacia metas realistas de
desempeño.
A lo largo de varias décadas, el planeamiento normativo fue el método más utilizado y
el que se encuentra más instalado en los registros históricos. Pero el análisis de
experiencias de este tipo de planificación ha revelado las dificultades que dicho
enfoque presenta en un mundo en constante cambio y evolución. Así, la planificación
estratégica se ha desarrollado contemporáneamente siguiendo otros enfoques y dando
origen a otras metodologías, algunas de las cuales recorreremos en este capítulo.
En particular, pondremos énfasis en la planificación estratégica participativa que,
aplicada en el sector público estatal, especialmente en el ámbito sectorial, pretende
promover a través de un rol activo del Estado, una visión compartida de todos los
actores sociales para obtener como producto final un proyecto colectivo de futuro. Este
enfoque sostiene la centralidad que en la vida social desempeña el Estado como
garante del bien público, siguiendo siempre la idea de generar una visión compartida y
la elaboración de un proyecto colectivo, sea este referido a una organización, un sector
o un país en su conjunto. En definitiva, la planificación estratégica participativa es una
herramienta que permite transformar un conjunto de intereses sectoriales en el interés
colectivo y alcanzar el así denominado “bienestar general” que, finalmente, se logra
cuando existe la posibilidad de elaborar una visión común y un proyecto compartido
para transformar lo existente (lo que tenemos) en lo requerido (lo que queremos).
Esta concepción profundamente humanista de la planificación la podemos identificar
en los planteos de Carlos Matus, quien sostiene que “el hombre y el colectivo de
hombres en sociedad no pueden ni deben renunciar a la libertad de crear su futuro,
porque esta tiene mayores posibilidades de éxito si a la planificación individual para
ganar espacios de bienestar y libertad, se suma la planificación social creando
macrocondiciones que colaboran con la primera y corrigen sus excesos. Primero somos
individuos y después colectivo social, pero el destino de ambos es común y también lo
es la capacidad de disfrutar del bienestar. Un hombre superior, con valores éticos
sólidos, no puede subjetiva y objetivamente disfrutar de su riqueza en medio de la
pobreza” (Matus [2007], p. 124).
La metodología de la planificación estratégica participativa apunta a lograr que el
producto final le pertenezca al conjunto de la organización o sector sobre el cual se ha
planificado. Difícilmente alguien se comprometa a ejecutar un plan si antes no participó
en su elaboración, si antes no fue consultado sobre diagnósticos y recomendaciones, si
previamente no fueron escuchadas sus ideas y propuestas.
Acerca de esta metodología profundizaremos en lo sucesivo.
1.2. ¿Qué es la Planificación Estratégica Participativa y por qué hablamos de ella?
Tal como ya se mencionó, se trata esencialmente de una metodología destinada a
promover el diálogo, la visión del otro y la generación de visión compartida, mediante
un proceso que favorece el involucramiento y el compromiso con un proyecto colectivo
de futuro. En este sentido, se plantea una diferencia elemental entre planificar y ser
planificado, este último término entendido como un mecanismo pasivo que termina
impactando en quien no desea la planificación (Ackoff [1997]). Esto nos lleva a la
necesidad de precisar algunas distinciones entre el concepto tradicional de planificación
normativa y este enfoque diferente que estamos promoviendo y que hemos dado en
denominar “Planificación Estratégica Participativa”.
La planificación normativa o tradicional es la forma convencional de planificar. Allí, un
equipo técnico presenta un esquema rígido de metas y objetivos que expresan lo
deseable (por dicho equipo técnico), buscando luego intervenir en el curso de los
procesos económicos y sociales mediante políticas, programas y acciones también
elaboradas “en la soledad de los escritorios”. La importancia del rol de los expertos es
fundamental en la elaboración del plan; ellos son el centro en la planificación y en el
diseño de políticas.
Sin embargo, la tendencia contemporánea respecto de la planificación es fomentar
metodologías participativas, en las cuales los diferentes interlocutores/actores se
involucran y luego comprometen con la integralidad del plan. Antes dijimos que,
difícilmente, un actor se comprometa con algo que no le pertenece, si no ha podido
intervenir con sus aportes o si no han tenido en cuenta sus expectativas, necesidades e
intereses. El Plan Libro, producto del planeamiento normativo, pasa a convertirse en un
documento creado por una racionalidad técnica, en algún escritorio burocrático,
probablemente aislado de la realidad y estableciendo una única y mejor manera de
hacer las cosas. Al respecto, se trata de establecer una “cultura de la implicación”
(Kriger, [2012])129.
El planeamiento estratégico participativo, como herramienta para pensar y crear la
acción futura, es un proceso que actúa como mediador entre el conocimiento de la
realidad y la acción que se ha de emprender, entre el presente que se quiere cambiar y
el futuro que se desea alcanzar colectivamente.
Para ello, el planeamiento estratégico requiere un tipo particular de conocimiento para
la acción intencional y reflexiva, que necesita instalarse mediante la generación de un
espacio que promueva y permita el diálogo constructivo, destinado a que los actores
puedan aportar al proceso de construcción colectiva del futuro. En dicho proceso se
irán generando diferentes mecanismos (cooperación, cooptación, conflicto, persuasión,
negociación, mediación, disuasión), y, muy particularmente en el planeamiento
estratégico sectorial, dichos mecanismos se pondrán en juego en relación con un actor
principal llamado “Estado”, que en una sociedad organizada, tiene la capacidad y las
atribuciones para garantizar el bien común por sobre los intereses sectoriales
(Kosacoff, Fuertes, Goyburu, [2007]).
Ahora bien, instalar la metodología de planificación estratégica participativa requiere,
en primer lugar, diferenciarla de la planificación normativa tradicional, cuyo producto
principal es el denominado “Plan Libro” que, elaborado puertas adentro, corre el riesgo
de fallar en su implementación debido a que su diseño no contempló participación de
todos los actores involucrados; y en segundo lugar, asociarla con la Planificación
Estratégica Situacional con el agregado de todos los instrumentos que faciliten la
participación de los actores en la elaboración del Plan y de la participación del Estado
como garante del bienestar general130.
Antes de ahondar en cuestiones metodológicas, es necesario hacer algunas
consideraciones conceptuales de importancia.
1.3. La legitimidad y las capacidades del Estado para poner en marcha procesos de Planificación
Estratégica Participativa Sectorial
Mucho se ha escrito sobre el Estado y su rol, tanto en la formulación de políticas
públicas como en la implementación exitosa de estas. Ha sido así desde la misma
instalación del paradigma weberiano y su modelo de gestión jerárquico/burocrático,
pero muy especialmente en estas últimas décadas, cuando las reformas del Estado han
vuelto a poner en el centro de los debates la cuestión de la capacidad del Estado y la
necesidad de una reconstrucción institucional sobre nuevas bases.
Se puede mencionar una cantidad importante de países que, a principios de los años
ochenta, dentro del mundo desarrollado, y en los años noventa en algunos países
emergentes –Argentina, por ejemplo (Blutman, [1998])– implementaron procesos de
reforma del Estado con una tendencia dominante: criticar al gran gobierno, minimizando
sus funciones y desplazando actividades del sector estatal al mundo de las empresas
privadas o la sociedad civil, con procesos simultáneos de desregulación. Sin embargo,
en el mundo en desarrollo, los gobiernos débiles, incompetentes o inexistentes han
mostrado ser fuente de graves problemas (Fukuyama [2004]), y la implosión financiera
de 2008 es una prueba evidente de ello. Por esa razón, la idea de la reconstrucción y
fortalecimiento del Estado, en oposición a su limitación o reducción, ha vuelto a
constituir una prioridad en los programas políticos, aunque para algunas posiciones
ideológicas pueda parecer irrazonable (Oszlak, en Kliksberg [1994]).
Particularmente en la Argentina, la implosión económica y política vivida a fines de
2001 y una situación social que debía ser atendida de manera inexcusable, puso de
manifiesto la necesidad de desarrollar desde el Estado políticas públicas activas,
movilizar recursos y optimizar instrumentos/tecnologías, de modo tal de aumentar su
capacidad organizacional y de intervención, en un marco de involucramiento de la
sociedad civil como condición para hacer sostenibles los procesos de desarrollo y
(re)construcción de la equidad (Martínez Nogueira [2002]).
De este modo, el modelo organizacional instrumentado mediante tecnologías de
gestión pública conocidas como New Public Management (NPM), que comenzó a
instalarse desde mediados de los años setenta, y se encuentra aún vigente, se está
resquebrajando. Las firmes creencias sobre el Estado mínimo, la desregulación y la
infalibilidad de la mano invisible del mercado comienzan a ponerse en duda. Se
cuestiona lo incuestionable, y eso es lo que sucede cuando los paradigmas entran en
crisis. Se podría decir, entonces, que estamos asistiendo a una ruptura paradigmática
(Felcman y Blutman [2011]).
Si los años ochenta y noventa estuvieron caracterizadas por el diseño e instalación
del Estado mínimo, hoy se visualiza la consolidación de una corriente refundadora,
profundamente crítica del Estado prescindente, pero al mismo tiempo consciente de
que no es satisfactorio volver al modelo tradicional burocrático-weberiano de gestión. Al
parecer, se necesita el diseño de un nuevo modelo, distinto y equidistante de ambos
extremos.
Uno de los enfoques de dichos extremos, hace algunas décadas, defendió la idea de
que era posible pensar en un Estado que planificase centralizadamente el desarrollo en
todos sus aspectos, que contara con una gran maquinaria para la implementación de
las políticas y que asumiera todo orden de funciones ejecutorias. En la práctica, esta
visión mostró graves dificultades. En su concepción misma, subestimaba o marginaba a
la sociedad civil en sus múltiples expresiones y en la implementación efectiva de
políticas. La maquinaria estatal reveló tener gravies ineficiencias, amén de que el
carácter centralizado de la gestión demostró ser un factor crucial de rigidez y de
profundas discordancias con las exigencias de la realidad.
El enfoque situado en el otro extremo postuló la necesidad de un Estado mínimo. Se
planteó que sus funciones debían ser reducidas y que habría que dejar librado el
desarrollo a la propia actividad del mercado. El Estado, percibido como un estorbo para
el logro de esa dinámica, sufrió un activo proceso de demolición en los países en
desarrollo. Como en el caso anterior, este enfoque (al menos como fue implementado
en la práctica) también llevó implícita una subestimación de las capacidades
productivas y de aporte de otras expresiones de la sociedad civil que no fueran Estado
ni mercado.
 En este sentido, hay otras corrientes de pensamiento que plantean:
“Frente a los polos del péndulo, se está levantando actualmente una concepción
diferente que a partir de la evidencia histórica reciente indica que las sociedades que
han logrado avances más consistentes en las últimas décadas se han caracterizado por
superar la falsa antinomia Estado vs. mercado. En su lugar, han procurado desenvolver
un esquema de cooperación entre los principales actores sociales, y han integrado
activamente en ese esquema a las importantes fuerzas latentes en la sociedad civil,
que ambos polos tendían a marginar”. En estos esquemas se identifica que entre
Estado y mercado, existe una amplia gama de organizaciones que incluye, entre otras
entidades, los espacios de interés público que cumplen fines de utilidad colectiva pero
que no forman parte del Estado ni del mercado, la nueva generación de cooperativas
empresariales con extensa difusión en numerosos países desarrollados, las
organizaciones no gubernamentales, las organizaciones sociales voluntarias de base
religiosa que han crecido significativamente, las organizaciones vecinales, los grupos
ecologistas, el voluntariado, y otros formas de agrupamiento de esfuerzos de la
sociedad civil de múltiples características” (Kliksberg, [2011]).
La búsqueda de ese nuevo modelo organizacional público parecería apuntar, en vista
de lo anterior, hacia un modelo organizacional igualitario/participativo.
La planificación estratégica participativa, en este contexto, se sitúa como una
herramienta privilegiada de transformación, basada en el conocimiento teórico-práctico,
capaz de promover el desarrollo de la sociedad a partir de imaginar el futuro y de un
conocimiento preciso del presente, sobre un proceso consensuado de transformación
de la realidad en el largo plazo. Se convierte, además, en una herramienta de gestión
participativa por excelencia, en perfecta concordancia con la exigencia de un nuevo
modelo organizacional igualitario/participativo. Pero fundamentalmente se trata de una
herramienta que no puede prescindir de una clara identificación del Estado que se tiene
y, en especial, del Estado que se desea/se requiere, y de ahí su valor singular respecto
de otras tecnologías de gestión. La participación de la sociedad en la gestión y control
de políticas públicas se plantea como un gran desafío y la planificación estratégica
participativa parece ser una adecuada respuesta.
A modo de ejemplo, el Estado argentino ha decidido, a partir del año 2010, poner en
marcha la planificación estratégica en varias áreas de gestión estatal, ejerciendo su rol
como promotor del bienestar general y árbitro de intereses sectoriales, y tomando,
además, las decisiones vinculadas con el proceso de dirección estratégica; esto es,
definiendo los fundamentos ideológico-conceptuales dentro de los cuales se enmarcará
el plan, planificando y coordinando el proceso y las acciones a seguir y convocando a
los diversos actores de la sociedad a la participación activa, el involucramiento y el
compromiso. Ejemplo de ello son el Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial
Participativo y Federal 2010-2020 (PEA²) y el Plan Estratégico del Seguro 2012-2020
(PlaNeS).
A partir de la elaboración colectiva del plan, se busca estimular la responsabilidad
ciudadana y el involucramiento de la sociedad, apuntalar un proceso de fortalecimiento
institucional y la construcción de un Estado fuerte y, finalmente, vigorizar la relación
entre la sociedad y sus representantes políticos.
En definitiva, y concluyendo: elaborar un Plan Estratégico Participativo para cualquier
sector del Estado es un reto que se debe afrontar en este nuevo contexto global. Ello
implica poner en juego no solo la capacidad de los actores sociales para interaccionar
colectivamente en el marco de procesos y ámbitos que reconstruyan la confianza sino
también la capacidad del Estado para alcanzar el bienestar general a partir de una
visión colectiva de futuro construida participativamente.
Reconstruir la confianza entre los actores, fortalecer la capacidad del Estado para
impulsar un proyecto colectivo y garantizar el interés general por sobre los intereses
particulares serán los tres desafíos principales de cualquier planificación estratégica en
el sector público.
1.4. La necesidad de generar una visión compartida de futuro
Los países, en particular aquellos en proceso de desarrollo, tienen como tarea
primordial y continua la elaboración colectiva de una visión compartida de futuro. Las
crisis financieras de los últimos años han obligado a revisar las bases del
neoliberalismo económico y las creencias en el mercado como único mecanismo
eficiente para la asignación de los recursos y la teoría del derrame como forma de
redistribución de la renta económica y construcción de una sociedad más justa.
Entre las incertidumbres de los últimos años, se ha fortalecido en los ámbitos
dirigenciales globales que el desarrollo social depende fuertemente de que el Estado, el
mercado y la sociedad civil logren una convergencia. El rol del Estado en este marco es
entonces fundamental: ejecutando políticas públicas, protagonizando los procesos y
regulando los intereses sectoriales en pos de lograr el interés colectivo.
Para ello es necesario reconocer que en la sociedad existen actores que persiguen
intereses particulares y que, en el marco de una colectividad organizada con el valor de
la confianza como sustento social básico, el interés general es un bien superior a la
suma de intereses particulares muchas veces en conflicto. ¿Cómo alcanzar dicho
interés general? Depende de, entre otros, dos conceptos clave: libertad y participación.
Si seguimos algunos aportes de quienes defienden la idea del desarrollo equitativo
(Sen [1999]), veremos que este puede ser descripto como la posibilidad de dotar a los
miembros de una sociedad de participar libremente en el proceso político, la generación
de capacidades para buscar el bienestar económico, las redes y conexiones que hacen
posible la integración social, el libre acceso a las fuentes de información y las
estructuras que garantizan la seguridad personal. Esto requiere mecanismos
institucionales mediante los cuales las diferentes dimensiones de la libertad y la
participación sean consideradas en el centro de la escena.
Los actores deben ser vistos, en esta perspectiva, como activamente involucrados en
forjar su propio destino, y no simplemente como recipientes pasivos de programas de
desarrollo forjados en el lejano escritorio de una organización burocrática estatal.
El Estado, el mercado y la sociedad tienen que desempeñar roles centrales para
fortalecer y salvaguardar la capacidad de los actores a tales fines. El Estado en
particular debe desempeñar un rol de liderazgo y al mismo tiempo de soporte,
destinado a que todas las capacidades individuales y colectivas puedan ponerse en
juego. Pero en ningún caso deberíamos estar hablando de programas y soluciones
cerradas. En este contexto de ideas, los planes de gobierno listos para ser aplicados y
elaborados a partir de la creencia de que hay una única y mejor manera de hacer las
cosas, a la larga, son rechazados y fracasan.
Desde la perspectiva que impulsamos aquí, los actores sociales deben contribuir a
generar esa visión compartida de futuro y, a tales efectos, el Estado debe desarrollar el
proceso para garantizar que dichos actores logren alcanzarla y construirla
colectivamente. Este Estado, a su vez, debe generar una cultura organizacional y
liderazgos para ponerla en práctica (Felcman, Blutman, y Mendes Parnes [2002]).
El instrumento que por excelencia garantiza el logro de una visión compartida se
llama “Planeamiento Estratégico”. Para nuestro caso, adquiere carácter participativo
porque creemos que es la mejor manera de generar esa visión compartida. Esta Visión
compartida se puede dar en los Planes Estratégicos sectoriales como en los
institucionales y de organizaciones (ver Kriger [2012])131.

1.5. Un factor clave para garantizar la participación: construir confianza

Una de las lecciones más importantes que podemos aprender del análisis de la vida
económica y social de los países es que su bienestar, su progreso social y su
capacidad de competir en el mundo desarrollado se hallan condicionados por una
característica social básica: la confianza interna y externa.
Muchos son los ejemplos acerca de los efectos que una comunidad cultural formada
no sobre la base de reglas y normas explícitas sino a partir de obligaciones morales
recíprocas de todos los actores sociales tiene sobre el desarrollo económico y social.
En muchas de esas sociedades, la confianza en el otro como valor previo y superior al
resto de los valores, se ha convertido en un objetivo en sí mismo. Dicho de otra
manera, cada actor se siente motivado por algo más grande que el interés individual, y
su éxito depende de la puesta en juego de dicho valor de confianza.
Advertimos que la falta de confianza es un déficit de capital social, es decir, un déficit
de la capacidad de los diferentes actores sociales de trabajar junto a otros, en grupos y
organizaciones, para alcanzar objetivos comunes (Coleman [1995]).
Hoy es aceptado el hecho de que, aun en materia estrictamente económica, el capital
está cada vez menos representado por la tierra, las máquinas y la tecnología, y cada
vez más por el conocimiento y las habilidades del ser humano. Adicionalmente, y
además de estas, una parte importante del capital social está constituida por la
capacidad de los individuos de asociarse entre sí. Esta capacidad es de importancia
crítica, no solo para la vida económica de una comunidad sino para todos los aspectos
de su existencia social.
La capacidad de asociación depende a su vez del grado en que los integrantes de
una comunidad comparten normas y valores, así como de su facilidad para subordinar
los intereses individuales a los más amplios del grupo. A partir de esos valores
compartidos, nace la confianza, y la confianza tiene un valor económico amplio y
mensurable.
Los cuestionamientos a las formas organizativas tradicionales que se abren a partir de
las últimas crisis económicas parecieran dar cuenta de una oportunidad histórica: la
posibilidad de integración (en sus múltiples modalidades) para reconstruir la confianza y
elaborar colectivamente un proyecto compartido global.
Para esto, debemos precisar la concepción y participación de los actores sociales, y
cómo eso nos lleva a la necesidad de incorporarlos a nuestra visión de la realidad, para
entender que existe un otro que a veces ve y piensa la realidad como nosotros, y a
veces lo hace de manera diferente. Por lo tanto, resulta necesario aceptar esas
diferencias y, a partir de ellas, instalar un proceso que convoque voluntades y las
aliente a construir colectivamente un proyecto compartido. El planeamiento estratégico
participativo es la herramienta adecuada para ello.
1.6. La visión del otro: los actores y el juego social
1.6.1. ¿Qué es un actor social?
Para reconstruir la confianza entre los actores del sistema y, en especial, para encarar
un proceso de planificación participativa, debemos entender qué es un actor social.
Toda planificación supone la existencia de actores, ya que ellos forman parte de la
realidad que se intenta transformar. Existen, no son una creación analítica, no son un
dato dado de dicha realidad, no se pueden apreciar de forma aislada y estática. Los
actores son dinámicos y operativos, se mueven e interaccionan en diferentes contextos
y situaciones (Macchiarola de Sigal [2006]; Wagner [2006]). Entenderlos como sujetos
predecibles, solo pasibles de movimientos mecánicos y reactivos, no es más que
reducir el análisis a una visión ingenua y erigir una quimera que solo puede opacar la
compleja realidad que se intenta abordar.
Los actores sociales son los principales agentes del cambio. Son ellos los que toman
posiciones y adoptan estrategias, como aliados u oponentes, expresando
insatisfacciones o acuerdos, problematizando aquellas situaciones que les interesan o
afectan de modo particular y desestimando otras.
Los actores, para analizar y comprender la realidad que los rodea, adoptan
determinadas teorías y modos de ver el mundo. A partir de ellos, guían su accionar,
poniendo en juego prejuicios, supuestos, expectativas, capacidades (e incapacidades),
ideologías, poder. En este sentido, se constituyen como portadores de ideas, y en
muchos casos, creadores de esas ideas y propuestas.
1.6.2. Analizando a los actores sociales
El análisis del comportamiento de los actores es altamente complejo, difícilmente
predecible y de ahí el juego social. Los actores solo son tales en una situación
determinada, en la interacción con los otros, generando dinámicas que no suelen
cristalizarse fácilmente.
El planeamiento estratégico participativo busca y consigue esclarecer el mapa de
actores y sus estrategias desplegadas en el juego.
El estudio del actor debe incluir necesariamente el análisis de la historia de sus
actuaciones. Esto no es otra cosa que un seguimiento de la trayectoria de este actor,
revisando los elementos descriptos anteriormente identificando, en definitiva, el
conjunto de capacidades de producción de dicho actor y sus invariancias.
1.7. Algunas metodologías de Planificación Estratégica Sectorial
Con todo el bagaje conceptual desarrollado, profundizaremos ahora aspectos básicos
y diferentes entre dos modalidades de planificación distintas: la planificación estratégica
normativa, el planeamiento estratégico situacional y la planificación estratégica
participativa, tecnologías por excelencia (Suárez y Felcman [1974]).
1.7.1. Planeamiento Normativo
El Planeamiento Normativo se desarrolló de manera predominante en la posguerra.
Sintéticamente, podemos enunciar sus características centrales en los puntos
siguientes (Matus [1987]):
• El actor que planifica y gobierna el proceso es uno solo (el equipo técnico o
desarrollador), mientras los demás son simples agentes. Este actor se asume con
un poder absoluto y con una visión única y se elimina ficticiamente al otro. El
supuesto básico que sustenta a la planificación tradicional es que “el actor que
planifica está fuera o sobre la realidad planificada y no coexiste en esa realidad
con otros actores que también planifican” (Matus [1987], p. 88).
• El plan se elabora, entonces, sobre la base de un diagnóstico realizado por
sujetos planificadores que se encuentran fuera de la realidad a transformar (ver
Gráfico 1). Este diagnóstico supone la inclusión de una sola visión y una
explicación única y verdadera del funcionamiento de las cosas. Se construye, por
lo tanto, un deber ser en un contexto predecible.

Fuente: Documento de Proyecto Versión 3 PEA2.

Bajo estas circunstancias resulta dudoso que se consideren adecuadamente los
oponentes, obstáculos y limitaciones que condicionan la factibilidad del plan. Los
objetivos son entendidos como normas a cumplir, independientes del contexto y de su
posibilidad de realización. Se establecen luego los medios y recursos necesarios para
alcanzar los fines convenidos. El futuro se convierte en algo predecible, no existiendo
espacio para la incertidumbre que genera el comportamiento de los actores, que
mencionamos antes.
En esta concepción mecanicista del mundo, este se rige por regularidades causales
que permiten formular generalizaciones o leyes; los casos individuales se ven
subsumidos en ellas. Las explicaciones causales permiten creer en un futuro
controlable y predecible, donde las acciones se reducen a comportamientos medibles y
regulares. La idea de un futuro predecible ignora las dificultades, contradicciones y
oposiciones, propias de los procesos sociales.
La aplicación de todas esas reglas técnicas implica un posicionamiento del actor solo
frente al objeto o realidad a transformar; no se requiere un intercambio social con otros
sujetos, un diálogo, compromiso y la participación del otro. También supone una
concepción de un mundo único y objetivo.
En efecto, el planeamiento normativo supone un conocimiento de la situación
presente, que se explica y evalúa, una predicción del futuro e intervención sobre la
realidad para lograr la situación deseada. Luego, las acciones desarrolladas son
evaluadas controlando su éxito o eficacia, al comparar resultados pretendidos o
situación deseada con resultados logrados o situación real.
1.7.2. Planeamiento Estratégico Situacional
El Planeamiento Estratégico Situacional (PES) puede ser abordado como un cuerpo
teórico-metodológico-práctico en franca oposición al planeamiento normativo.
Es una teoría y a su vez un método para la planificación pública en el espacio político,
económico y social. Su objetivo no es establecer normas sino un proceso de debate y
análisis de los problemas sociales, recuperando los diferentes planes de grupos en
pugna (Matus [1987]).
Los actores que participan en el proceso de planificación son varios y persiguen
objetivos conflictivos y encontrados. El actor que planifica lo hace desde dentro de la
realidad o situación planificada, junto con otros actores. Aquí se ponen en juego los
distintos pesos y relevancias de los diferentes actores, los recursos poseídos y
controlados por uno y otro, existiendo, por lo tanto, diferentes grados de gobernabilidad
para los distintos actores.
El diagnóstico no puede ser único y objetivo sino entendido como una explicación
situacional. Cada sujeto que participa aporta su visión de la realidad desde su propia
situación, es decir, desde su inserción particular en la sociedad. Cada actor interpela a
esa realidad desde posiciones diferentes, formulando preguntas, elaborando diversas
respuestas, apelando a significaciones divergentes de las acciones del otro. Cada
explicación es una lectura parcial de la realidad, desde la posición que ocupa cada
actor en el juego social.
La predicción es limitada y se reemplaza por la idea de previsión. No hay ya un único
actor sino múltiples y, en consecuencia, varios objetivos contrapuestos. Ya no hay una
acción predecible de forma ilimitada sino llena de incertidumbres e incoherencias.
Por todo ello, este tipo de planificación requiere hacer explícitas las resistencias de los
otros al plan propio y sortearlas; lo cual implica un cálculo político permanente y un
proceso iterativo entre situaciones de conflicto, concertación y consenso.
El diseño del plan no se reduce a un deber ser sino que debe incluir el puede ser. Lo
normativo también forma parte del planeamiento, pero es tan solo un momento,
sumado a otro explicativo, otro político-estratégico y otro táctico-operacional.
La explicación se hace desde la situación del actor, desde sus propias visiones y en
función de sus acciones e interacciones con los otros. Es así como la explicación se
aparta del modelo de explicación causal mecanicista, incorporando la categoría de
situación.
 En la explicación situacional se incorporan los significados o sentidos de los actores,
la descripción e interpretación de los datos en términos de los conceptos y reglas que
determinan la realidad social de los propios agentes estudiados, y por lo tanto,
tendremos explicaciones múltiples, cada una de ellas es relativa al contexto y particular.
Se aborda un tipo de comprensión desde la perspectiva de quien está situado en la
misma realidad.
En síntesis, el PES supone por un lado la explicación de la situación desde la
perspectiva de los actores y, por el otro, un juego estratégico donde se incluyen otros
actores con objetivos contradictorios.
1.7.3. Planeamiento Estratégico Participativo
Esta perspectiva, diametralmente opuesta a la Planificación Normativa, toma como
base conceptual la Planificación Estratégica Situacional y la complementa con la
creación de ámbitos de participación destinados a asegurar que los actores puedan
(ver Gráfico 2):
• Expresar sus expectativas, necesidades e intereses.
• Poner en juego estrategias de cooperación, cooptación y conflicto.
• Ejercitar la persuasión, negociación, mediación y disuasión.
• Atribuir al Estado un rol protagónico indelegable en cuanto a la capacidad de
generar un proyecto colectivo de futuro garantizando el bienestar general por encima
de los intereses particulares de los actores en juego.
 Fuente: Documento de Proyecto Versión 3 PEA2.
La planificación estratégica participativa apunta, entonces, a elaborar colectivamente
el plan estratégico y tiene dos componentes metodológicos principales:
a) Un proceso sistemático que, siguiendo una secuencia de etapas, permite a los
actores definir una visión, una misión, escenarios alternativos más probables,
describir la situación actual, establecer metas futuras, cuantificar las brechas
entre presente y futuro deseado, elaborar planes de acción para cerrar dichas
brechas.
b) La creación de espacios/ámbitos para la elaboración colectiva del Plan. Más
adelante veremos estos dos puntos de manera detallada.
2. Plan Estratégico Participativo: metodología para su elaboración
y actores participantes del proceso. La centralidad del rol del
Estado en la Planificación Estratégica Sectorial
“Plan Estratégico” es la denominación del producto final de un proceso participativo
que, impulsado por el Estado, convoca a todos los actores de un sector determinado
para que, de manera ordenada y sistemática, siguiendo una metodología predefinida, y
en ámbitos especialmente diseñados al efecto, elaboren un Plan Estratégico con el fin
de generar una visión compartida de futuro y un proyecto colectivo. En este proceso, el
Estado ejerce sus potestades indelegables de impulsar un proyecto estratégico y
articular intereses sectoriales en pos de alcanzar el bienestar general. Todo lo anterior
requiere el empleo simultáneo y complementario de dos lógicas: una metodológica y
otra participativa.
2.1. La lógica metodológica: los ocho pasos
La planificación estratégica participativa que desarrollaremos a continuación se basa
en dos racionalidades clave que convergen dentro de un mismo proceso participativo.
Por un lado, utilizaremos una lógica metodológica, que puede ser entendida como
aquellos pasos sujetos a reglas lógicas y conceptuales necesarios para arribar al
resultado esperado, el Plan Estratégico. Por el otro, emplearemos la lógica
participativa, destinada a generar los espacios necesarios para la interacción y la
generación de acuerdos.
Ambas señalan un camino que conducirá a la meta pretendida: la producción final del
Plan. En consecuencia, ese camino deberá ser tenido en consideración por los actores
que participen del proceso, de modo que todos ellos lleguen a un destino común: el
Plan Estratégico. La lógica metodológica es un orden que se debe sostener en los
diferentes procesos participativos de manera que se pueda obtener una visión
compartida y deseada de futuro colectivo. La idea central es clara: la participación sin
método solo genera caos. El método, lejos de restringir la libertad creativa, en procesos
colectivos masivos y complejos, la potencia.
En el esquema sugerido, la lógica metodológica se compone de ocho pasos
diferentes que serán abordados en detalle en próximos puntos.
 Fuente: Documento de Proyecto Versión 3 PEA2.
Como señalamos en párrafos anteriores, adicionalmente a la lógica metodológica, en
el esquema de funcionamiento planteado también interviene una segunda lógica: la
participativa. En ella se establecen mecanismos de involucramiento social a partir de la
conjunción de diferentes actores sociales agrupados en diversos espacios de
participación. Lo anterior no implica compartimientos estancos. La intención es que los
distintos productos que se logren sean discutidos en diferentes instancias de
intercambio, donde los actores interaccionen de modo permanente.
La lógica participativa da cuenta de cómo los actores se van incorporando al proceso,
de qué manera lo hacen, en qué espacios y cuándo. Tiende a asegurar la interacción,
la representación y el involucramiento de los actores en la elaboración del Plan
Estratégico.
La conjunción de la lógica metodológica y la participativa dará como resultado un Plan
Estratégico Participativo. Esto significa que los ocho pasos que señalan el camino
metodológico deberán ser empleados por todas las instancias de participación de
actores a lo largo de todo el proceso. Es esta combinación de lo metodológico con lo
participativo la que asegurará la obtención de un plan coherente, pero a su vez,
acordado por los diferentes actores y producto de un proceso de debate, intercambio y
negociación, siempre con el Estado impulsando un proyecto estratégico y articulando
intereses sectoriales en función del interés general.
 A continuación, se abordan en detalle los ocho pasos que componen la lógica
metodológica.
A los efectos de concentrar la atención en los campos centrales, los puntos que
siguen habrán de circunscribirse a definiciones básicas y algunos ejemplos ilustrativos
en función del desarrollo de una experiencia de planificación estratégica participativa,
impulsada por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación (MAGyP), el
Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal, 2010-2020
(PEA2)132. En general, nos concentraremos en la producción de un plan estratégico
sectorial, como es el del caso mencionado antes.
2.1.1. Paso 1: Dirección Estratégica
La Dirección Estratégica señala el horizonte al cual se pretende dirigir un país, un
sector o una organización en un futuro predeterminado (Hax y Majluf [1996]). Se
entiende, básicamente, como la adaptación de los recursos y habilidades disponibles a
un escenario cambiante, aprovechando las oportunidades y evaluando los riesgos en
función de objetivos y metas (Hermida, Serra y Kastika [1992]). La Dirección
Estratégica está conformada por cinco componentes clave que son la Visión, la Misión,
los Valores, los Fines Estratégicos y los Objetivos. Ellos conducirán el accionar
destinado a alcanzar las metas futuras deseadas.
En la planificación estratégica, la direccionalidad del proceso es fundamental (Ander
Egg [1995]), ya que es lo que permite mantener el rumbo y la trayectoria para alcanzar
determinadas metas y objetivos.
La estrategia, por su parte, es el “procedimiento mediante el cual se procura encauzar
la dirección del proceso de desarrollo” (Matus [1987]). Descansa en la previsión, es un
estilo y un método de pensamiento acerca de la acción. Se encuentra sujeta a la
percepción e interpretación dinámica del escenario en el cual se presentan intenciones,
recursos y organización de los diferentes actores.
En definitiva, análisis y acción están integrados en la Dirección Estratégica, dado que
se trata de un proceso continuo que orienta la de toma decisiones, que intenta dar
respuesta a las preguntas: qué hacer, cómo y cuándo hacerlo, y quién lo va a hacer.
Visión
La visión es un espacio referencial, una idea fuerza que se ubica en un horizonte
temporal lejano y describe una situación futura deseada. La visión expresa la identidad
futura que se desea alcanzar. Una visión es una expedición mental de lo conocido a lo
desconocido, que crea el futuro mediante el montaje de los hechos, las esperanzas, los
sueños, los peligros y las oportunidades actuales (Locke [1994]).
Se construye la Visión respondiendo a la pregunta “qué” (Senge [1990]). Si nos
referimos como ejemplo al PEA2, generaciones anteriores a la nuestra tuvieron una
visión del Sector Agropecuario Argentino. En tal sentido, la denominada “generación del
80” definió la identidad del sector y de la Argentina como “el granero del mundo”. Esa
fue su visión.
En el momento de hablar de visión, se hace referencia a la identidad que se desea
alcanzar en el futuro, sobre la base del accionar actual. Este ideario a alcanzar
posibilitará la tarea de reflexión prospectiva. Un volver sobre el presente para
estructurar la acción hacia el futuro deseado como paso previo a la definición de
estrategias, políticas, cursos de acción y sus mecanismos instrumentales (programas,
proyectos, presupuestos). La definición de la Visión acompaña el proceso de
planificación estratégica desde los comienzos de su ejercicio.
Si ahora ampliamos el concepto y hablamos de una Visión Compartida, diremos que
es la posibilidad que tienen todos los actores de elaborar colectivamente una identidad
futura. Esto no significa que existan solo posiciones similares. Una visión compartida
también incluye miradas divergentes e ideas provenientes de variadas concepciones.
Sin embargo, el marco conceptual y metodológico que guía el intercambio participativo
permitirá la construcción balanceada de una Visión Compartida, donde las
discrepancias puedan ponerse de manifiesto y, eventualmente, generar procesos de
negociación destinados a lograr acuerdos.

A modo de ejemplo, presentamos a continuación, la Visión del PEA2,

elaborada conjuntamente con todos los actores vinculados al Sector
Agroalimentario y Agroindustrial. Argentina será líder mundial en la
producción de bienes y servicios agroalimentarios y agroindustriales, de
calidad y con valor agregado, en particular en origen, asegurando al
mismo tiempo la provisión alimentaria nacional y satisfaciendo la
demanda internacional en cantidad y en calidad, en un marco de equidad
territorial, inclusión social y sustentabilidad ambiental, económica y
social, promoviendo de esa forma el desarrollo de la Nación y sus
regiones.

Misión
Si la Visión dice el qué, la Misión define el “para qué” (Senge [1990]).
La Misión es, en este esquema, el punto de partida para el diseño de los objetivos. Es
la guía o marco de referencia para orientar las acciones y enlazar lo deseado con lo
posible (Franklin [2004]). De aquí, la trascendencia que tiene la misión, ya que le da
sentido a las distintas políticas, programas y acciones destinadas a transformar lo que
tenemos en lo que queremos.
En lo que respecta a su aplicación en un sector económico o social, la Misión es la
identificación de propósitos, aquello que constituye la declaración fundamental que le
da carácter constitutivo al accionar del Estado para generar beneficios al conjunto
social (Dipres [2003]).
Dada la relevancia que tiene la Misión, es necesario que cuente con una claridad y
coherencia en el momento de generar el marco en el que se desarrollará el proceso de
planificación.

Para ilustrar la Misión, mencionamos el siguiente ejemplo del PEA2:

Promover el desarrollo del Sector Agroalimentario y Agroindustrial
descripto en la Visión, para beneficio de los productores, empresarios y
trabajadores involucrados en el proceso productivo y de toda la sociedad
argentina, como beneficiaria última de un mayor crecimiento y de un
 proceso sostenido y sustentable de desarrollo.

Valores
En la construcción de la Visión adquieren un papel importante los valores que ponen
en juego los integrantes de un determinado colectivo social, ya que ellos remiten a
ideales que condicionan la acción y establecen un marco de referencia. Si la
planificación estratégica busca darle un curso determinado a esa acción, los valores
son los pilares sobre los cuales se asentará la dirección que ella tenga.
Los Valores pueden ser entendidos como aquellas convicciones profundas de los
seres humanos que determinan su manera de ser. Son creencias de que algo es
preferible y digno de aprecio. Los Valores (Schwartz, en Ros y Gouveiz [2001]) sirven
como principios de una persona o una institución, pueden motivar la acción dándole
dirección e intensidad emocional, funcionan como criterios para juzgar y justificar la
acción y se adquieren tanto a través de la socialización en los valores del grupo
dominante como mediante la experiencia individual de aprendizaje.
En el marco de la dirección estratégica, los valores permiten formar un núcleo
alrededor del cual se estructuren los motivos, los esfuerzos y las acciones de todos los
actores del Sector y eso es lo que posibilitará viabilizar una Visión Compartida de
futuro.
Si la Visión habla del qué, y la Misión, del para qué, los Valores se construyen
respondiendo a la pregunta “cómo”: ¿cómo queremos lograr el qué y el para qué?
(Senge [1990]).

Los siguientes Valores identificados en el PEA2 constituyen un claro ejemplo:

Humanismo social
Soberanía decisional del Estado Seguridad Alimentaria Nutricional
Federalismo con desarrollo regional y equidad territorial Sustentabilidad
ambiental
Investigación, desarrollo e innovación Emprendimiento empresarial y
cultura del trabajo Asociatividad e integración
Competitividad
Generación de valor agregado, en particular en origen Diversidad
productiva
Calidad institucional

Fines Estratégicos/Objetivos
La planificación estratégica procura que la Visión y Misión se desagreguen en Fines
Estratégicos, y luego, en Objetivos.
Toda Misión lleva asociados una serie de Fines Estratégicos, que se definen como
espacios propositivos mediante los cuales resulta posible, a continuación, fijar
objetivos. Por ejemplo, para el caso del PEA2, los Fines Estratégicos identificados y
trabajados fueron: Fin Económico Productivo, Fin Socio Cultural, Fin Ambiental
Territorial, Fin Institucional.
Cada uno de estos Fines Estratégico habrá de desplegarse luego en Objetivos.
 En este sentido, se puede decir que la Visión y Misión se operacionalizan a través de
una serie de Fines Estratégicos que orientan luego políticas, programas y acciones, y
enlazan lo deseado con lo posible (desagregados cada uno de ellos en un conjunto de
objetivos componentes), (Senge [1990]).
Consecuentemente, los objetivos se definen como despliegue o desagregación de los
Fines Estratégicos y describen con claridad y de manera no ambigua los resultados que
se desean alcanzar. Se los puede definir como un estado futuro deseado a lograr en un
período específico (Paredes Santos y Pérez Coscio [1994]).
A continuación, y a manera de ejemplo, se presenta el listado de Objetivos elaborados
para el PEA2, en función de los cuatro Fines Estratégicos señalados con anterioridad.
Territorio de la Visión
El Territorio de la Visión133 es el esquema conceptual y metodológico que sintetiza
los aportes recibidos por una multiplicidad de actores que han debatido y discutido el
primer paso de la Lógica Metodológica (Dirección Estratégica). El proceso, tal como se
ha mencionado oportunamente, involucra a un conjunto de actores con ideas e
intereses disímiles, pero en torno a determinados conceptos comunes, dentro de límites
y espacios compartidos. En tal sentido, y después de haber contribuido y sistematizado
las propuestas realizadas, se arriba a un documento donde se presenta una síntesis
preliminar que expresa las sugerencias realizadas en torno a la Visión, Misión, Valores,
Fines Estratégicos y Objetivos.
El proceso de elaboración del Territorio de la Visión comienza con la distribución de
manera masiva de los instrumentos de Visión, Misión, Valores, Fines Estratégicos y
Objetivos134 a todos los actores convocados a participar, a través de los diferentes
ámbitos de participación, en la elaboración colectiva del Plan. Cabe destacar que la
metodología de trabajo propuesta se basa en la participación permanente y la mejora
continua de cada uno de los documentos de trabajo.
A partir de los aportes recibidos se construyen Territorios Comunes de Visión, Misión,
Valores, Fines Estratégicos y Objetivos, los cuales permiten elaborar versiones
preliminares de tales conceptos, que posibilitarán identificar una serie de tensiones,
poniendo de manifiesto intereses particulares expresados por los diferentes actores
vinculados con el sector a planificar.
Esto quiere decir que la existencia de opiniones encontradas y/o extremos dentro de
una misma escala conceptual define tensiones, y esto requiere un espacio donde todos
los actores discuten sobre los mismos conceptos. Tal como ya se explicó, Territorios
Comunes de Visión, Misión, Valores, Fines Estratégicos y Objetivos constituyen el
escenario de generación de consensos, son el marco referencial dentro del cual se
trata esencialmente de promover el diálogo, la visión del otro y la generación de visión
compartida, mediante un proceso que favorece el involucramiento y el compromiso con
un futuro colectivo.
En tal sentido, las principales tensiones, si bien involucran opiniones, aportes, ideas,
intereses encontrados, no necesariamente tienen que ser divergentes. Es decir, tales
tensiones pueden no disolverse o unificarse, dado que pueden ser complementarias y/o
convergentes.
La planificación estratégica, a partir de la puesta en marcha de la práctica
participativa, con una metodología común de trabajo, pretende generar valor social,
creando ámbitos de discusión donde se presenten las diferentes ideas e intereses a
partir de las cuales sea posible construir un proyecto común.
Los siguientes son ejemplos de algunas tensiones identificadas en el proceso de
construcción del Territorio de la Visión para el PEA2:
 Fuente: Visión, Misión, Valores, Ejes Estratégicos y Objetivos. Aportes para elaborar
un proyecto compartido.
2.1.2. Paso 2: escenarios futuros más probables
Los escenarios son formulaciones conjeturales de situaciones posibles donde se
combinan elementos invariantes, variantes y opciones que se desarrollan en la
trayectoria que va desde la situación actual hasta la situación objetivo (Lafuente
[1996])135.
Consiste en imaginar modelos de situaciones futuras, su evolución en un horizonte de
tiempo determinado y las respuestas posibles que pueden utilizarse para promover los
cambios deseados. Así, el escenario es el conjunto de condiciones hipotéticas y
supuestos futuros más probables donde se sitúa y opera el Plan.
El método de análisis de escenarios se ha desarrollado en numerosos sectores
(industria, agricultura, demografía, empleo) y se ha aplicado a diferentes niveles
geográficos (países, regiones, mundo). Incorporado al planeamiento estratégico, tiene
por finalidad establecer referencias de situaciones futuras posibles para programar
iniciativas y respuestas del actor que planifica.
El diseño y la elaboración de escenarios es un ejercicio de imaginación acerca de
futuros posibles. Es la construcción de hipótesis (o modelos básicos del
comportamiento futuro) de la estructura que tendrá el escenario en un horizonte de
tiempo determinado. El escenario es una conjetura que representa a los fenómenos
que pueden acontecer y a sus conexiones de causa y efecto (hipótesis descriptiva y
explicativa).
El análisis de escenarios se compone de dos elementos. Por un lado, las tendencias
que pueden afectar el futuro de un determinado sector y, por otro lado, el mapa de
actores relevantes que influye directa e indirectamente en dicho sector, ayudando de
esta forma a predecir la evolución futura más probable de sus comportamientos.
Tendencias
Los diferentes sectores económicos, políticos y sociales se relacionan
permanentemente con su entorno, ya que a través de ello obtienen los insumos
necesarios para generar productos que entregan con posterioridad a clientes, usuarios
y/o beneficiarios que actúan en el contexto.
El análisis de ese entorno o contexto consiste en la identificación de las tendencias
económicas, sociales, demográficas, políticas, culturales, legales, científico-
tecnológicas, históricas, las cuales son sistematizadas como oportunidades y
amenazas que afectan o pueden afectar en el futuro al sector u organización que
estemos considerando. Dichas tendencias pueden ser de carácter nacional, regional o
internacional, de acuerdo al nivel en el que se sitúe el análisis.
El análisis de tendencias no debe basarse exclusivamente en proyectar lo sucedido
en el pasado hacia el futuro. Ya hemos visto a lo largo de la historia rupturas de
tendencias pasadas que generaron quiebres fundamentales en fenómenos
económicos, sociales, políticos, tecnológicos y medioambientales, entre otros.
Un camino de larga recta que transitamos con nuestro automóvil no garantiza que en
algún momento no aparezca una curva repentina. Si no prevemos dicha curva, lo más
probable es que nos salgamos del camino y tengamos un accidente. La economía de
las hipotecas y los derivados financieros de 2007-2008 es un buen ejemplo de curvas
en el camino que hicieron “volcar” al mundo entero.
Para comprender cabalmente esta noción, es preciso definir los conceptos de
oportunidades y amenazas:
• Oportunidades: son los factores y/o procesos externos que de manera directa o
indirecta contribuyen al logro de los resultados propuestos. Las oportunidades son
entendidas como “situaciones que se encuentran en el entorno y que pueden ser
aprovechadas para facilitar el logro de objetivos, la realización de la misión y el
cumplimiento del rol propuesto”.
• Amenazas: son los factores, personas o situaciones que, de manera directa o
indirecta, influyen negativamente, causando el retroceso, el debilitamiento o la
destrucción de los fines propuestos (Barzán, en Aramayo [2006]).
Considerar estas tendencias supone explotar las oportunidades y evitar las
amenazas, creando la capacidad de ubicarse y mantenerse en una posición ventajosa
en el largo plazo, enfrentando con efectividad los cambios que se presentan en el
contexto.
Por lo que hemos visto, la metodología de los escenarios, lejos de pretender la
ingenua intención de adivinar o conocer el futuro, parte de la suposición opuesta:
asumir y reconocer la imposibilidad de poder adivinar las consecuencias del futuro.
El proceso de planificación contribuye a identificar y analizar metódicamente las
oportunidades y peligros actuales y aquellos que pueden surgir en el futuro. A partir de
todo ello, junto con otros datos importantes, se construye la base para tomar mejores
decisiones en el presente, tendientes a aprovechar las oportunidades y evitar los
peligros. En tal sentido, planificación significa diseñar un futuro deseado, en
concordancia con los cambios que se van produciendo en el entorno.
Para ilustrar este punto, presentamos un ejemplo de tendencias, elaboradas para el
PEA2:

Fuente: Argentina Líder Agroalimentario.

Mapa de actores
La elaboración de los escenarios futuros más probables, como se señaló
anteriormente, supone realizar conjeturas sobre el conjunto de tendencias probables y
también identificar y caracterizar a los actores que intervendrán en dicho proceso. En
este último caso, la idea es realizar un análisis de la correlación de fuerzas y
motivaciones que pueden establecerse a partir de la existencia de varios actores
vinculados directa o indirectamente con el sector.
En todo proceso de planificación existen actores que, en tanto aliados u oponentes,
forman parte de la realidad a transformar. Los actores no son una categoría analítica
sino que interaccionan, y se desenvuelven como sujetos en situaciones cambiantes;
sujetos activos, pensantes y creativos.
Confeccionar un mapa de actores consiste en analizar las estrategias de los actores,
instituciones y fuerzas sociales involucrados o potencialmente afectados (positiva o
negativamente) por el Plan Estratégico. El objetivo es realizar un relevamiento y
análisis de los actores vinculados.
La construcción del mapa de actores no se agota en la mera identificación de actores.
Es preciso contemplar los recursos de intervención (de poder) con que cuenta cada
actor, en especial los recursos críticos (Matus [2007]). Se pretende realizar un
reconocimiento de tensiones, conflictos, formulación de posibles relaciones de
cooperación o enfrentamiento con los distintos actores.
Por lo tanto, la elaboración del mapa de actores pretende resaltar las características
de los actores involucrados, la evolución futura más probable de sus comportamientos,
indagar acerca de sus intereses, necesidades y expectativas, e identificar la imagen
que poseen acerca del Estado y sus políticas.
Confeccionar este esquema permite identificar oportunidades y amenazas propias y
construir la viabilidad del planeamiento sobre la base de estrategias de confrontación o
negociación con los otros actores.
2.1.3. Paso 3: situación actual
En el punto anterior, se presentó la necesidad de elaborar los escenarios futuros más
probables a partir de la definición de tendencias y el mapa de actores que permitirán
detectar oportunidades y amenazas que el entorno ofrece al sector.
La planificación estratégica también requiere el análisis de la situación actual, el cual
se realiza en pos de conocer las condiciones de un determinado sector y las causas de
los problemas que pueden obstaculizar el cumplimiento de los objetivos, la misión y la
visión.
Dentro de la planificación situacional, se señala que un problema es básicamente toda
diferencia entre la realidad actual y la que se desea lograr (Matus [1987]).
La descripción de la situación actual supone identificar las diversas realidades
problemáticas a las que se enfrenta el sector. Busca analizar cada problema a partir de
sus dimensiones, componentes, características y factores explicativos. El resultado de
este proceso es un esquema de condiciones que señalan las fortalezas y debilidades
del sector, con el fin de determinar la capacidad que se posee para lograr los objetivos
(Bendlin [2005]).
• Fortalezas: características actuales propias del sector, que se presentan como
Factores Clave para aprovechar oportunidades. Son elementos que hacen un
ambiente propicio para su desarrollo y que es imprescindible identificar para que
se garantice su utilización adecuada y para transformarlas en el fundamento de
las decisiones estratégicas.
• Debilidades: características igualmente propias del sector pero que representan
factores que dificultan el desarrollo hacia objetivos deseados. Estas condiciones
generan un ambiente desfavorable para el desarrollo y es importante conocerlas
con el fin de impulsar estrategias que tiendan a superarlas (Castillo [2005]).
Considerar el espectro de fortalezas y debilidades en el análisis de la situación actual
contribuye a enfrentar los desafíos que presenta el entorno, dado que su conocimiento
es clave para generar las medidas que permitan superar las debilidades (aprovechando
las oportunidades que el entorno ofrezca) y explotar las fortalezas, de manera tal que
las barreras infranqueables que impiden el cumplimiento de los objetivos definidos sean
sorteadas.
Nos remitimos a un ejemplo elaborado por el Sector Azucarero, en el marco del PEA2,
donde se identifican las Fortalezas y las Debilidades.
Sector Azucarero
Fortalezas Debilidades
Dimensión Económico-productiva
• Rendimientos crecientes e
incorporación de innovaciones
tecnológicas.
• Diversificación de la función de
Dimensión Económico-
producción del Sector Azucarero que
productiva
le permitirán a la industria garantizar la
• Largo período de
sostenibilidad de los ingresos en el
desinversión
tiempo.
(descapitalización y
• Existencia de centros de
endeudamiento) tanto
investigación y desarrollo de la
en el eslabón primario
actividad de reconocido nivel
como en el secundario.
internacional, que realizan extensión y
• Escasas alternativas
transferencia de la misma a la
de financiamiento para
producción primaria y la industrial.
los distintos eslabones
• Desarrollo de nuevas variedades
de la cadena del
productivas para el etanol y la
azúcar.
cogeneración de energía eléctrica.
• Implementación de nuevas técnicas y
tecnologías en el diseño de campo que
incrementan la productividad de la
producción primaria.
Dimensión Institucional
• Marco regulatorio para la producción
de biocombustibles que garantiza la
demanda en cantidad y precio del
etanol.
• Existencia de una política de
Dimensión Institucional
sustitución de energía renovable.
• Gran cantidad de
• Más del 60% de los pequeños
pequeños productores
productores se encuentran
 cooperativizados en instituciones que no se encuentran
sanas y eficientes. cooperativizados.
• Existencia de instancias
negociadoras entre los representantes
de la producción primaria y la industrial
para la definición de políticas del
sector.
Dimensión Sociocultural Dimensión Sociocultural
• La industria genera una cantidad alta • Presencia de muchos
de empleos directos e indirectos en las pequeños productores
zonas de influencia. con serios problemas
• La actividad tiene el poder de ingresos y bajos
multiplicador más alto sobre los PBI niveles de condiciones
provinciales. Superior al Gasto Público. de vida.
Sector Azucarero
Fortalezas Debilidades
Ambiental y territorial
• Adopción del sector
industrial tucumano a un
Programa de Reconversión
Industrial.
• Existencia de tecnologías de
tratamiento de efluentes que Ambiental y territorial
permiten el aprovechamiento • La práctica de la quema del
energético, que están siendo cañaveral antes y/o después de
evaluadas y probadas por la la cosecha continua presente
industria. en Argentina, entre pequeños
• Grandes posibilidades de productores que no cosechan
incorporación de tierras con “en verde”.
potencial productivo al cultivo • El etanol genera volúmenes
de la caña de azúcar. importantes de efluentes
• Desarrollos propios para contaminantes que requieren de
tratar las vinazas en Jujuy y grandes inversiones para su
Salta con resultados tratamiento.
satisfactorios
• Existencia de legislación en
el NOA contra la quema de
 caña y programas de
concientización entre
productores y habitantes en
general.
2.1.4. Paso 4: matriz y análisis FODA
El análisis FODA es una herramienta a través de la que se pueden determinar
estrategias en la búsqueda de un futuro deseado.
FODA son las siglas de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas,
variables que se fusionan gráficamente en un cuadro de doble entrada donde estas se
cruzan para su análisis (ver cuadro 1).
Constituye una herramienta útil para la toma de decisiones sirviendo de apoyo al
planeamiento en cuanto posibilita una síntesis del diagnóstico actual y orienta las
decisiones sobre estrategias. El análisis FODA tiene que ver con cómo enfrentaremos
posibles amenazas y oportunidades teniendo en cuenta los recursos disponibles que
generan fortalezas y debilidades para alcanzar los objetivos planteados.
La matriz de análisis FODA permite establecer una referencia sobre la orientación que
debe seguir la decisión a tomar en materia de estrategias posibles.

Cuadro 1: Matriz FODA

Análisis interno// Análisis del entorno Fortalezas Debilidades
Oportunidades Potencialidades Riesgos
Amenazas Desafíos Limitaciones
Fuente: Documento de Proyecto Versión 3 PEA2.
A partir de este esquema se pueden tomar las decisiones sobre estrategias a adoptar
dado que identifican las siguientes orientaciones:
• Las oportunidades que presenta el entorno sobre aspectos, factores o componentes
del Sector que se han definidos como fortalezas de este, representan potencialidades
sobre las cuales debería orientarse la definición de estrategias, ya que son áreas en las
que se cuenta con las capacidades para generar importantes beneficios.
• Las oportunidades que presenta el entorno sobre aspectos que son considerados
como una debilidad del Sector representan desafíos hacia el mismo, ya que existen las
condiciones en el ambiente exterior que permiten enfrentar las debilidades tanto para
superarlas como para mitigarlas, de tal manera de eliminar o disminuir sus efectos
negativos.
• Finalmente, las amenazas que impone el entorno sobre aspectos considerados
como debilidades corresponden a la situación más compleja para la decisión ya que
representan limitaciones que reducen las opciones de decisión a aquellas que le
permitan sobrevivir disminuyendo lo más posible los perjuicios que la situación trae
consigo.
Teniendo esto presente, es posible entender el esquema siguiente (David [2003]).

Cuadro 2. Matriz FODA Selección de estrategias

 Matriz FODA
Fortaleza Debilidades
B Mini-max
A Maxi-max Superar debilidades y
Oportunidades Estrategia más exitosa aprovechar las
Potencialidades oportunidades
Riesgos
C Maxi-min
D Mini-min
Superar las amenazas a
Desinversión,
Amenazas partir de nuestras
disminución de subsidios
fortalezas
Limitaciones
Desafíos
Fuente: Documento de Proyecto Versión 3 PEA2.
Selección de estrategias a partir del FODA
Para comprender mejor la matriz FODA, es importante introducir la noción de
Estrategia. Estrategia es un concepto que constantemente se está usando en el
lenguaje cotidiano, en general, para referirse a cómo se logrará un determinado
objetivo o bien, cuál será el camino que se seguirá para conseguirlo. También es un
concepto que, en el ámbito militar, se ha asociado al desarrollo de la guerra, a partir de
la definición de los pasos necesarios para el logro de una victoria.
En el caso que aquí se presenta, la estrategia está referida a la elección de los
campos o cuadrantes de la matriz FODA.
La matriz FODA nos indica cuatro estrategias alternativas conceptualmente distintas.
En la práctica, algunas de las estrategias se superponen o pueden ser llevadas a cabo
de manera concurrente y de manera concertada (ver cuadro 2).
2.1.5. Paso 5: elaboración de las metas
Las metas son la cuantificación del estado futuro deseado/requerido. En tal sentido,
son fundamentales para la ejecución de las estrategias formuladas dado que forman la
base para la asignación de recursos. Las mismas se pueden proyectar a diferentes
plazos (corto, mediano y largo).
Por definición, las metas, se establecen como instrumentos para gestionar el avance
hacia el logro de los objetivos propuestos, fijando las prioridades del sector.
Consecuentemente, es de suma importancia su correcta formulación, deben estar
vinculadas con los objetivos establecidos y servir de respaldo a la ejecución de las
estrategias. Las metas, al igual que los objetivos, deben ser medibles, coherentes,
razonables, estimulantes y claras. Deben informar sobre cantidad, costo, tiempo y ser
verificables.
Cabe mencionar que cuando se habla de cuantificación se hace hincapié en la
utilización de escalas ordinales, cardinales y nominales. Las metas no son
necesariamente de tipo cuantitativo; pueden ser cualitativas. Hay acciones no
cuantificables como puede ser el caso de la formulación de políticas o metas de tipo
normativo, cuya finalidad es otorgar un marco ético-político a la acción de las
instituciones.
Existe una vinculación fuerte entre metas futuras, matriz FODA y estrategia. Elegida
una estrategia, ella es un fuerte elemento orientador para la fijación de metas futuras,
evitando su formulación solo a partir de lo deseado y anclando dicha formulación en
función de la estrategia seleccionada, que combine fortalezas y debilidades con
oportunidades y amenazas.
En tal sentido, la fijación de metas futuras es una mezcla equilibrada de deseos,
caminos a seguir y empleo posible de recursos disponibles.
Las metas se formulan a través de indicadores que permiten su cuantificación y
posterior medición.
Un interesante abordaje para el cálculo de metas es la utilización de modelos de
simulación, también denominados de experimentación numérica136, cuyo fin principal
no es presentar pronósticos o proyecciones sino adoptar determinados supuestos y
simular situaciones a futuro a partir de ellos. Otra perspectiva metodológica interesante
fue la empleada para el cálculo de metas en el PEA2, siguiendo un enfoque de
simulación basado en la consideración de “techos productivos”, entendiéndose por
tales aquellos que permiten identificar la máxima potencialidad de producción
agropecuaria primaria suponiendo balance y equilibrio entre objetivos productivos,
sociales, medioambientales, territoriales e institucionales. Siguiendo conceptos
desarrollados con anterioridad, los “techos productivos” no son solo futuros deseables
sino una combinación de deseos y potencialidades productivas. A modo de ejemplo, a
continuación se presentan una serie de Metas calculadas al 2020 para el PEA2, las
cuales fueron calculadas siguiendo la metodología de “techos productivos”:
Objetivo
Incrementar el volumen y diversidad de la producción agroalimentaria y agroindustrial
argentina, con mayor valor agregado, en particular en el lugar de origen, incrementando
el número de productores y empresarios del Sector: más producción con más
productores.
Indicadores de logro
• Porcentaje de valor agregado sobre la producción total del Sector Agroalimentario y
Agroindustrial
 Fuente: Argentina Líder Agroalimentario.
Valor agregado
1. El incremento porcentual del Valor Agregado en el procesamiento industrial de los
productos de origen agropecuario, pasará de un 22,8% en 2010 a 41% en 2020.
• Superficie cosechada (cantidad de hectáreas)

Fuente: Argentina Líder Agroalimentario.

 2. El aumento de la superficie cosechada para granos de 27,8 millones de ha. En
2010, a 38,5 millones de ha en 2020 representando ello un incremento porcentual del
38%.
2.1.6. Paso 6: brechas (situación actual vs. situación requerida)
Las brechas se presentan como síntoma de disconformidad, insuficiencia o carencia
presente y como un espacio abierto para la reflexión y la acción destinada a producir el
cambio situacional para el futuro por medio de modificaciones en todas o en algunas de
sus dimensiones/aspectos.
Analizar la noción de brechas supone hacer referencia al concepto de problema.
Como ya se definió en el punto de situación actual, la noción de problema hace
referencia a la distancia existente entre la situación actual y la situación deseada.
A partir de allí surge la posibilidad de cerrar las mencionadas brechas a través de la
puesta en marcha de políticas, programas y acciones que colaboren a tales fines. En
caso contrario, se deberá resignar metas futuras y pensar en metas menos ambiciosas.
Como se puede observar, la elaboración de un plan estratégico supone la conexión
entre el establecimiento de metas, objetivos, ejes estratégicos y la identificación de
brechas.
2.1.7. Paso 7: políticas, programas y acciones para cerrar las brechas
Las políticas públicas se definen como los grandes cursos de acción que se
despliegan en programas, actividades y tareas, que permiten cerrar la brecha existente
entre la situación actual y la situación requerida. Estas acciones que se desagregan en
objetivos pueden simbolizar diferentes etapas de las políticas (públicas): a) agenda, b)
formulación, c) adopción, d) implementación y e) evaluación. Estas etapas
necesariamente deben dejar de ser procesos tecnocráticos donde la decisión surge de
unos pocos, para generar políticas a partir de procesos interactivos y altamente
participativos en función de un proyecto compartido.
Los programas logran traducir los deseos del Sector en tiempo y espacio, en recursos
requeridos y organización. Sistematizan cómo, cuánto y quiénes habrán de desarrollar
las acciones. Al mismo tiempo, evalúan y ordenan los procesos y los recursos y
establecen la sucesión temporal de los objetivos. Constituyen un modelo operacional
por medio del cual los objetivos específicos o inmediatos del plan, desagregados, se
convierten en los objetivos generales o de desarrollo de los programas.
A su vez, los objetivos inmediatos de los programas derivarán en los objetivos
generales de los proyectos que son las unidades menores de implementación. Los
programas están constituidos por un conjunto de proyectos que persiguen sus objetivos
inmediatos.
Los proyectos constituyen el eslabón final del proceso de planificación. Deberán
orientarse a la obtención de un producto final que garantice el logro de los objetivos
propuestos en el plan. Suponen un conjunto de actividades interrelacionadas y
coordinadas con el fin de alcanzar objetivos específicos dentro de los límites de un
presupuesto y un período de tiempo dados.
Los programas son un complejo de objetivos, actividades, asignación de tareas,
pasos a seguir, recursos a emplear y otros elementos necesarios para realizar un curso
de acción determinado, que generalmente cuentan con el apoyo de un presupuesto
designado para ello (Koontz, Weihrich y Cannice [2008]). Por su parte, las acciones son
la secuencia de pasos concretos que se realizan para alcanzar el logro de los objetivos.
También, en pos de cerrar las brechas entre la situación actual y la deseada, es
preciso que se consideren las trayectorias, es decir, la secuencia de operaciones que
se encadenan entre la situación inicial y la situación objetivo, seleccionadas por su
eficacia para encaminar las diferentes acciones subsecuentes en el proceso de
consecución de los objetivos.
La trayectoria constituye la secuencia elegida y privilegiada en el orden temporal para
el desarrollo de las operaciones hacia la situación objetivo, de acuerdo con las
restricciones de secuencia que la realidad impone a su elección. Existen trayectorias
alternativas para alcanzar los resultados esperados que permiten la generación de
políticas alternativas.
2.1.8. Paso 8: producto final esperado: Plan Estratégico Participativo Sectorial
Una vez desarrolladas todas las etapas anteriores, se espera haber alcanzado los
siguientes productos finales (no se enumeran acá los diferentes productos intermedios
pues los describimos con anterioridad).
• Espacios institucionales de participación estables y consolidados en el tiempo.
• Proceso participativo inclusivo y dinámico, fortalecedor de la confianza social,
estimulador de la responsabilidad ciudadana y el involucramiento de la sociedad.
• Capacidad de los actores sociales para interaccionar colectivamente en el marco
de procesos y ámbitos públicos-colectivos.
• Fortalecimiento institucional y construcción de un Estado “fuerte” y “atlético”
(Oszlak, en Kliksberg [1994]), con capacidad para articular intereses sectoriales
en pos de una visión colectiva de futuro construida colectivamente.
• Vigorización del vínculo Estado-sociedad, a través de la participación de los
diferentes actores en la elaboración de políticas públicas a largo plazo.
• Documento del Plan Estratégico consensuado y avalado por todos los actores
sociales involucrados.
• Ley del Plan Estratégico y leyes complementarias que contribuyan a su
institucionalización.

2.2. Marco Conceptual Integrador

El Marco Conceptual Integrador (MCI) es un instrumento metodológico-conceptual
que permite, precisamente, integrar los diferentes conceptos que forman parte de la
lógica metodológica, en un marco que los vincula y muestra sus interrelaciones
recíprocas.
Ya hemos anticipado en puntos anteriores que todo plan estratégico requiere la
definición de una unidad de análisis, es decir, aquello en función de lo cual se va a
desarrollar el plan, o aquello a lo que se va a aplicar el plan para promover algún
proceso de transformación de la situación existente a la situación deseada. La unidad
de análisis puede ser un país, un sector de la economía, un área de interés social, una
organización, una empresa.
También vimos que la definición de la unidad de análisis del plan es central. A partir
de allí es posible identificar los límites entre aquello para lo cual se pretende planificar
(unidad de análisis) y aquello que queda fuera (el contexto). Esa distinción entre unidad
de análisis y contexto permite señalar la existencia de relaciones de mutua influencia
entre ambos elementos.
En el caso específico del PEA2 se utilizó como MCI el que podemos ver a
continuación:
Fuente: Argentina Líder Agroalimentario.
 Adviértase en el gráfico anterior cómo se ha trazado una línea fronteriza entre “el
adentro” (la unidad de análisis, el Sector Agroalimentario y Agroindustrial Argentino) y
“el afuera”, es decir, el contexto. Véase también cómo a partir de esa distinción surge
con claridad que son Oportunidades y Amenazas (Contexto) y Fortalezas y Debilidades
(del Sector).
Finalmente, el MCI orientó ciertos procesos técnicos de experimentación numérica9
que permitieron evaluar el impacto del PEA2 sobre ciertas variables macroeconómicas
clave.
A continuación, se pueden ver ciertos ejemplos sobre evaluación de dicho impacto.

Fuente: Argentina Líder Agroalimentario.

Fuente: Argentina Líder Agroalimentario.

2.3. La lógica participativa
No es objetivo de este artículo desarrollar en detalle los conceptos, métodos e
instrumentos vinculados con la lógica participativa. Quienes estén interesados en ello,
muy particularmente en cómo se desarrolló este proceso en el PEA2, pueden recurrir a
“La Planificación Estratégica Participativa en la formulación de políticas públicas y la
Planificación Sectorial. El caso PEA” (Felcman, Blutman, et al., en Krieger [2012]).
2.4. Palabras finales
La Planificación Estratégica es una tecnología de gestión. Si a ello le agregamos el
componente, estaremos no solo en condiciones de prepararnos para el futuro y
anticiparnos a sus eventuales contingencias sino también hacerlo colectivamente.
Llamamos a esto visión compartida de futuro.
Muchos destacan la supuesta neutralidad ideológica de las tecnologías de gestión, en
este caso, las públicas en particular. Sin embargo, quienes escribimos este artículo
hemos venido señalando por diferentes medios, que las tecnologías de gestión son un
emergente de paradigmas, ideologías y modelos de gestión que les dan origen.
En este sentido, apuntamos a entender las tecnologías de gestión como artefactos
que, en general, se diseñan a partir de una cierta visión de la realidad. Si pensamos en
un Estado burocrático-weberiano, las tecnologías de gestión emergentes serán
utilizadas para automatizar procesos y garantizar la impersonalidad decisoria. Si
estamos en el marco de un modelo de Estado Igualitario y Participativo, las tecnologías
de gestión habrán de diseñarse para horizontalizar los vínculos, lograr involucramiento,
asegurar la participación de actores clave en la gestión.
El planeamiento estratégico participativo ilustra con claridad las vinculaciones entre
paradigma, ideología, modelo de gestión y tecnología. En otros textos se extienden
estas relaciones a culturas organizacionales y liderazgo. Si queremos instalar
efectivamente un Estado Participativo, la tecnología de gestión a utilizar debe ser
pertinente con dicho fin. Las diferencias entre el Planeamiento Estratégico Normativo y
Participativo son la expresión tecnológica de dos paradigmas, ideologías y modelos de
gestión distintos.
En definitiva, y concluyendo, tenemos frente a nosotros el desafío de pensar en
Planes Estratégicos con características participativas. Ello implica poner en juego no
solo la capacidad de los actores sociales para interaccionar colectivamente en el marco
de procesos y ámbitos que reconstruyan la confianza y generen una visión compartida
de futuro sino también la capacidad del Estado para articular intereses sectoriales en
pos de una visión colectiva de futuro construida participativamente. Reconstruir la
confianza entre los actores y la capacidad del Estado para articular intereses
sectoriales son desafíos centrales para una agenda del futuro.
Resumen
La planificación estratégica es una tecnología de gestión basada en el análisis
sistemático e identificación de la brecha existente entre una situación requerida a futuro
y una situación actual, teniendo en cuenta escenarios futuros más probables y
elaborando políticas, planes y acciones destinados a reducirla. Se trata, entonces, de
una herramienta para la toma de decisiones y permite anticipar pensamiento y acción
para enfrentar situaciones que potencialmente pueden presentarse en el futuro,
ayudando con ello a orientar los esfuerzos y recursos hacia metas realistas de
desempeño.
 El presente trabajo analiza la planificación estratégica participativa, aplicada en el
sector público estatal, especialmente en el ámbito sectorial. Para ello, se indagará en el
rol activo del Estado como promotor de un proceso que pretende arribar a una visión
compartida de todos los actores sociales para obtener como producto final un proyecto
colectivo de futuro. Este enfoque sostiene la centralidad que en la vida social
desempeña el Estado como garante del bien público, siguiendo siempre la idea de
generar una visión compartida y la elaboración de un proyecto colectivo, sea este
referido a una organización, un sector o un país en su conjunto.
La elaboración de un Plan Estratégico Participativo constituye un ejercicio colectivo,
impulsado por el Estado, basado en dos racionalidades convergentes: una
metodológica y la otra participativa.
La lógica metodológica puede ser entendida como una secuencia destinada a
desarrollar de manera iterativa un proceso de ocho pasos. La lógica participativa
establece mecanismos de involucramiento social a partir de la conjunción de diferentes
actores sociales agrupados en espacios diseñados para facilitar la interacción y el
diálogo.
El artículo resalta que la planificación estratégica participativa se sitúa como una
herramienta privilegiada de transformación, fundada en el conocimiento surgido a partir
de la investigación acción, capaz de promover el desarrollo de la sociedad e imaginar el
futuro sobre un proceso articulado, para generar una visión compartida que permite
transformar la realidad en el largo plazo.
Preguntas de comprensión de texto
1. ¿Qué se entiende por Planificación Estratégica?
2. ¿Qué diferencia hay entre Planificación Estratégica y Normativa?
3. ¿Cuál es el rol del Estado en la Planificación Estratégica?
4. ¿Cuáles son las ventajas de la Planificación Estratégica Participativa?
5. ¿Qué son los actores sociales, y cuál es su rol?
6. ¿Qué se entiende por visión compartida y por qué es importante para la
Planificación Estratégica Participativa?
7. ¿Cuál es el rol de la confianza en la Planificación Estratégica Participativa?
8. ¿Cómo se arriba al Territorio de la Visión, y cuál es su importancia?
9. ¿Cuál es el aporte de la elaboración de un Marco Conceptual Integrador a la
Planificación Estratégica?
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129 Ver en esta compilación el artículo de Mario Kriger, “Planeamiento estratégico en organizaciones
públicas”.
130 Para más detalle sobre el Planeamiento Estratégico Situacional remitirse al punto 1.7.2. de este
mismo capítulo.
131 Kriger (2012) va remarcando en ocho etapas las formas de planificación en organizaciones
públicas. Incorpora como distintivo del presente texto, procesos de implementación, evaluación y
ajustes.
132 Ver en Documento de Proyecto Versión 3, PEA2, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de
la Nación, 2011.
133 Ver Visión, Misión, Valores, Ejes Estratégicos y Objetivos. Aportes para elaborar un proyecto
compartido, PEA2, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, 2011.
134 Ver Documento de Proyecto Versión 3, PEA2, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la
Nación, 2011.
135 La palabra escenario fue introducida en prospectiva por Herman Kahn en los años sesenta en su
libro El año 2000. En Francia, el equipo de la OTAN fue el primero en utilizar el método de los
escenarios, con ocasión de un estudio de prospectiva geográfica.
136 Ver Ejercicio de Simulación y Consistencia Macroeconómica 2010-2020. Análisis del Impacto del
PEA2.
137 Modelo de Simulación y Consistencia Macroeconómica del Plan Fénix 2010-2020. Análisis de
impacto del PEA2.
 Capítulo 10
Planeamiento estratégico de organizaciones públicas
Mario J. Krieger
Objetivos de aprendizaje
Que el lector pueda:
• Conceptualizar al planeamiento estratégico de las organizaciones públicas.
• Visualizar la importancia de un enfoque estratégico.
• Dimensionar el vínculo entre políticas públicas y planeamiento estratégico de las
organizaciones públicas.
• Visualizar cómo la est rategia para ser eficaz debe materializarse en el
presupuesto y la operación.
• Abordar el vínculo entre estrategia programas, proyectos operativos y
presupuesto.
Introducción
En el capítulo anterior, en los planes de gobierno y planeamiento estratégico, se
tomaban los problemas como unidad de análisis; el producto era formular políticas
públicas.
En este capítulo se tomará a la organización pública como unidad de análisis,
teniendo en cuenta que se puede ejecutar más de una política pública y lidiar con
muchos problemas mediante programas técnico-operativos.
El Planeamiento Estratégico de Organizaciones Públicas (PEOP)
El PEOP es el proceso que se ha dado en un organismo público determinado para
pensar y actuar estratégicamente, buscando definir su futuro y los procedimientos
necesarios para alcanzarlo. Por medio de los análisis de escenarios y FODA, procura
reducir la incertidumbre y prepararse para aprovechar las oportunidades y afrontar las
amenazas, optimizar sus fortalezas, superar sus debilidades desarrollando sus
estrategias para implementar las políticas públicas y los mandatos normados que son
su razón de ser. Busca alcanzar la visión organizacional, en el marco de sus valores a
través del desarrollo de la misión. Se traduce en programas estratégicos y proyectos
con miras a resolver problemas de acuerdo con la misión establecida. Es participativo
porque pretende involucrar y comprometer al conjunto de actores internos y referentes.
Guía la acción cotidiana y las actividades del organismo. Orienta la presupuestación
por programas.
En esta definición que formulo sobre el PEPOP se puede observar cómo la unidad de
análisis del planeamiento estratégico es la organización pública, y no el análisis de
problemas. El PEPOP no aborda el árbol de problemas, como hace Matus (1987, 1999,
2006 y 2007a)138.
El enfoque estratégico
 Se suele dar por sentado que los líderes de la organización pueden adaptar sus
organizaciones al entorno, pero también pueden llegar a cambiarlo y convertirlo en más
favorable para sus actividades. Este supuesto constituye la base de la perspectiva
estratégica de las organizaciones.
El enfoque estratégico es un modo de conducir las organizaciones frente a los nuevos
desafíos que les plantea el medio ambiente. En vez de ser reactivo, como en la teoría
de las contingencias, es proactivo y busca anticiparse a los desafíos que presenta el
entorno. Estos desafíos y amenazas no son vistos como una limitación sino como una
oportunidad para crecer, cambiar y transformarse.
En este enfoque, quienes conducen las organizaciones deben estar imbuidos de una
visión estratégica y desplegar esa visión estratégica a través de toda la organización a
todos sus miembros, grupos y equipos de trabajo.
El planeamiento estratégico
La Planificación Estratégica Participativa (PEP) es una herramienta que permite a las
organizaciones alcanzar la visión de éxito gracias a la aplicación de un método
sistemático de definición de acciones, sistema que, a su vez, auxilia en la generación
de un consenso sobre la participación, el compromiso y su priorización en el proceso de
gestión estratégica.
El propósito de la PEP es responder a las preguntas: “¿a dónde vamos?” y “¿cómo
llegamos allí?”. Para ello, junto a la definición de un plan de acciones a largo plazo,
contiene el desarrollo de planes operativos que tienen como referente la visión de éxito
de la organización pero plantean la gestión de lo cotidiano para que esta no evite sino
que contribuya a alcanzar los objetivos estratégicos.
En consecuencia, la PEP no es un fin en sí misma sino un medio gracias al cual se
puede alcanzar la visión de éxito de la organización. También es un proceso dinámico
que requiere un esfuerzo constante y sistemático para obtener información, elaborar
alternativas y establecer prioridades de acción con el fin de alcanzar los objetivos.
En un proceso de PEP hay que hacer hincapié en los siguientes aspectos
fundamentales:
a) la generación de una conciencia acerca de la necesidad de planificar
estratégicamente la conducción de la organización; b) la participación, inclusión e
involucramiento de todos los agentes en el proceso; c) el desarrollo de equipos de
facilitadores del proceso que posibiliten lo anterior y asistan a la conducción en su
desarrollo y d) el énfasis en la implantación, que genere equipos de implementación y
desarrollen programas, proyectos y actividades debidamente financiadas, orientadas a
la consecución de las estrategias priorizadas en el plan.
A su vez, la Planificación Estratégica Participativa debe producirse después de la
reflexión estratégica y del pensamiento estratégico; en el marco de un proceso de
gestión estratégica. No es un fin en sí misma sino un proceso dinámico, inclusivo,
motivador y movilizador de todos los miembros de la organización en torno a valores
comunes, una visión compartida y una misión comprometida.
Finalmente, la planificación, al ser un proceso continuo, no permite que la
consecución de la visión de éxito finalice, puesto que esta representa la utopía
permanente hacia la cual ha de tender la organización, y en tal sentido, viene a
constituirse en el objetivo inalcanzable y en continuo proceso de redefinición.
Por tanto, lo esencial no es definir las estrategias sino emprender los procedimientos
para llevarlas a cabo. En materia de PEP, si no hay un acuerdo inicial sobre la
necesidad de planificar estratégicamente este proceso, no debe iniciarse con
independencia de estar inmersos en la gestión estratégica. Además, si no existe una
voluntad clara y un compromiso de la conducción superior por la participación, el
involucramiento, la capacitación de los agentes y la implantación de las acciones, no
conviene elaborar planes estratégicos.
La razón de esta advertencia es doble: por una parte, la Planificación Estratégica es
costosa desde el punto de vista económico y organizativo, y por otra y mucho más
importante, los planes generan expectativas que –de romperse de forma abrupta–
tendrían un impacto muy negativo dentro y fuera de la organización.
De hecho, una de las mayores causas de los fracasos de los planes estratégicos
radica en que no sean participativos, pues no motivan, amalgaman ni mueven
voluntades tras las estrategias diseñadas por más brillantes que sean.
Por tal motivo, el proceso de PEP se ha de diseñar ad hoc para cada organización,
sobre todo teniendo en cuenta que junto al rigor de análisis requerido en todo proceso
de Planificación Estratégica hay que hacer hincapié en el ajuste a la cultura y a los
valores de la organización y en la implicación de todos sus actores en el proceso.
En definitiva, lo importante no es el plan o el documento final sino el proceso de
planeamiento y el involucramiento de actores e interesados, de miembros conspicuos
de la órbita organizacional y de todos los miembros de la organización.
El planeamiento estratégico ha de ser participativo
Resulta muy importante que el planeamiento estratégico sea participativo para tener
éxito en focalizar la organización pública en su visión y misión, puesto que sin
participación resulta imposible que se logre una visión compartida y una misión
comprometida del conjunto organizacional.
Bryson (1995) plantea la necesidad de otorgar participación a elementos claves del
contexto y a tres niveles internos de la organización; a saber: el nivel político superior
de toma de decisiones, mandos medios y el nivel técnico central más relevante de
acuerdo a las tecnologías que maneja la organización y a aquellos que se encuentran
en la primera línea de acción.
Marcos Makón ([2007], p. 7) también plantea la necesidad de “un ejercicio
participativo y riguroso, en el que toda la Alta Dirección deberá involucrarse”. Por su
parte, Ackoff ([2006], p. 6) señala que el proceso de realización del plan estratégico es
el producto más importante del plan, pues la participación es el medio de aprendizaje
de la organización y constituye una finalidad en sí misma porque permite el
involucramiento, la capacitación, la motivación y el desarrollo del cambio
organizacional.
En otras palabras, la participación implica, en lo interno, incluir en el proceso de
planeamiento estratégico la conducción política de las organizaciones, las direcciones
nacionales, las direcciones, los mandos medios y todo el personal. A mi juicio, también
debe darle participación al nivel sindical, si se desea lograr un efectivo compromiso
gremial con el tema.
 Se trata de ir introduciendo en la organización, la idea de que la gestión estratégica es
un proceso que le atañe y que todos pueden contribuir al cambio desde el área o la
función que desempeñen, comenzando por aquellos que tienen capacidad decisoria
para promover la implantación.
El proceso es más importante que el plan estratégico en sí como producto, pues al
realizarse participativamente desde el inicio, impulsa el cambio motivando e
involucrando a los agentes.
La participación de los distintos actores se fundamenta en la necesidad de generar un
consenso sobre la conveniencia de afrontar el proceso, incluyendo a los decisores
clave en el diseño de las estrategias.
Ahora bien, las estrategias de participación tradicionales son informativas; se baja la
información necesaria para el desempeño de la tarea o se coloca un buzón de
sugerencias y, en el mejor de los casos, es consultiva en aspectos puntuales. Cuando
aquí hablo de trabajo participativo me refiero a la importancia de instalar una cultura de
implicación, es decir, que los actores se sientan parte de un proyecto, se pongan en red
los cerebros de la organización y aprovechen la potencialidad de los talentos. Aplana la
estructura y facilita y agiliza las decisiones; lo que se instala en la organización es la
escucha. El participar a través de la formulación del Planeamiento Estratégico
Participativo, por sí mismo inicia el proceso de cambio y dispone bien a los agentes.
La participación, el involucramiento de los agentes, la buena comunicación
ascendente, descendente y horizontal, la confianza mutua, el trabajo en equipo,
liderazgos basados en el conocimiento, la expertez, el compromiso y el ejemplo serán
relevantes en esta etapa de cambio. La motivación, los incentivos y los premios por el
cumplimiento de metas de los programas contribuirán a afianzar el contrato psicológico
entre los miembros de la organización pública y a pautar conductas afines al proceso
de cambio que se desea instaurar.
Participación significa involucramiento, implicación de los agentes con sus distintos
niveles y grados de responsabilidad en el organismo y convertirse de receptores
pasivos de directivas, en el mejor de los casos, en actores, protagonistas y partícipes
necesarios del proceso de cambio.
En una organización pública compleja, las estrategias participativas requieren el
despliegue de una ingeniería, estamentos, niveles, un procedimiento para abarcar un
gran número agentes internos. A tal efecto, he implementado en los casos en que me
ha tocado participar, una estrategia inclusiva en escalera, abarcando desde la
conducción superior, directores nacionales, directores, coordinadores, jefaturas, hasta
el último equipo de trabajo, en forma descendente y ascendente iterativa, en sucesivos
pasos y complementada con la formación de facilitadores del proceso y multiplicadores.
Además, se complementa la participación interna con la participación de actores
externos entre clientes, usuarios, e interesados, a través del análisis de escenarios y rol
del organismo.
Los casos del Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Argentino,
Participativo y Federal, 2010-2020; el Planeamiento Estratégico Participativo del
Senasa (PEPS)139 (Valente [2011]) son algunos buenos ejemplos del enfoque.
En muchos casos, los organismos públicos vienen de varias experiencias de Planes
Estratégicos formulados sin la participación de las diversas áreas del organismo lo que
los convirtió en documentos de difusión pero poco orientadores y motivadores de sus
agentes e impulsores del cambio.
Cuando la elaboración o la implementación de los planes estratégicos no involucran a
las personas, genera que los miembros de las organizaciones (individuos, equipos y
áreas) no lo sientan como propio y, por lo tanto, no se encuentren motivados por él.
Más que el documento final del plan estratégico o la síntesis de la misión en un
eslogan, importa el proceso en sí de la elaboración y el grado de participación y
compromiso que logre de los miembros de la organización con él, comenzando con la
cumbre estratégica del organismo y pasando por todos los niveles de jefatura y
coordinación. Por consiguiente, una estrategia en cascada sumada a las sucesivas
iteraciones descendentes y ascendentes deberían garantizar la plena participación de
todos los agentes en el proceso de planeamiento estratégico. Lo mismo debe ocurrir
con los programas estratégicos y con la implementación de los programas estratégicos
transversales, clave de transformación del organismo.

Etapa Estratégica
1 Mandatos y políticas públicas
 Según Bryson ([1995], pp. 211-228), la gestión estratégica implica en su inicio la
realización de un análisis del liderazgo organizativo, ya que el estilo de dirección influye
de forma directa en el diseño y en la puesta en marcha del proceso. Para su
materialización, adquieren importancia capital las personas que ocupan roles
jerárquicos de responsabilidad o cargos críticos de las organizaciones públicas, ya que
su implicación es requisito indispensable para que se elabore el Planeamiento
Estratégico Participativo de Organizaciones Públicas (PEPOP) y su implementación en
la consecución de la misión y visión organizacional.
Por lo tanto, es muy importante que en el Planeamiento Estratégico esté involucrada
la conducción en su máximo nivel. No puede ser una actividad de una dirección o área
de planeamiento. Si la cumbre estratégica de la organización pública no se involucra,
difícilmente el plan logre tener éxito.
La Planificación Estratégica Participativa debe involucrar al conjunto de la
organización comprometiendo primeramente su conducción y luego a los demás
niveles directivos en cuanto a fijar sus objetivos estratégicos.
La persona, consultor o facilitador que inicia el proceso tiene entre sus primeras
tareas la de identificar a los decisores clave, tomar contacto con ellos, explicarles en
qué consiste el Planeamiento Estratégico Participativo e interesarlos y comprometerlos
en el proceso. La tarea siguiente consiste en identificar a personas, grupos, unidades
actores sociales u organizaciones que deberán ser involucradas en el proceso de
Planeamiento Estratégico.
• Identificar los mandatos organizacionales
Abarca todo lo que la organización debe hacer según figura en la ley, o decreto
de creación: sus objetivos formalmente expresados, sus competencias y
actividades, los convenios y acuerdos de los que es signataria y demás
mandatos.
• Se debe analizar el rol asignado a la organización pública
Se trata de visualizar cuál es el rol asignado para la organización respecto de
otras organizaciones públicas y de la sociedad; y de conocer la legislación
concerniente a la organización, leyes, decretos, reglamentos, estatutos,
organigramas, manuales de procedimientos, contratos –si los tuviera la
organización–, convenios u otros vínculos jurídicos formales que orientan y
comprometen su accionar. Los mandatos son un dato para el organismo. Si
desea producir cambios, el tema debe incluirse en el plan estratégico y evaluar su
viabilidad. Pero hasta que no se logre el cambio, debe desenvolver su actividad
en el marco dado.
• Análisis de las políticas públicas que involucran al sector
También deben considerarse las políticas públicas que involucran a la
organización en cuestión y los planes de gobierno, planes quinquenales, etc., si
los hubiera. Si desea producir cambios en ellas, el tema debe incluirse en el plan
estratégico y evaluarse su viabilidad política. Pero hasta que no se logre el
cambio, debe desenvolver su actividad en el marco de las políticas públicas
establecidas.
• Análisis de los referentes básicos
¿Qué esperan de ella quienes se refieren a ella?, ¿qué constituye su base de
 sustentación?, ¿quiénes se interesan en su accionar y son sus usuarios actuales
o potenciales? En esta etapa, se detectan los actores críticos internos en la
organización y externos a esta, para apoyarse en ellos durante el desarrollo del
plan y determinar quiénes y en qué momento del proceso van a participar.
Primero se seleccionará a quiénes participarán del análisis o taller de escenarios.
2 El análisis de escenarios
El equipo de Planeamiento Estratégico debe explorar el contexto externo, los
responsables de la organización, apoyándose en los actores críticos, y utilizando las
técnicas de investigación acción y análisis sectoriales pertinentes. Debe generar la
información para construir escenarios, otorgarles probabilidades de ocurrencia de cada
uno y desarrollar estrategias para cada escenario posible, deteniéndose en las de
mayor probabilidad de ocurrencia. Es conveniente que en esta etapa participen tanto
actores externos que puedan aportar una visión amplia del sector y de los escenarios
en que se desenvuelve, como actores internos relevantes que deben sensibilizarse con
el contexto.
Esta etapa también se completa con el mapa de los actores críticos internos y
externos a la organización para darse una estrategia frente a ellos, de alianza,
cooperación, colaboración, negociación o conflicto y determinar quiénes serán invitados
a participar.
Se deben contabilizar no solo los factores negativos (Amenazas) sino también los
positivos (Oportunidades), que pueden detectarse en los medioambientes políticos,
económicos, sociales, educativos, tecnológicos, regulatorios, nacionales o
internacionales de la organización. Se debe analizar la órbita organizacional, o sea,
aquellas otras organizaciones y personas con las que esta interactúa o podría
interactuar en su contexto mediato e inmediato. Es muy importante identificar el
dominio organizacional, ya que representa la porción del contexto (si existe) que la
organización focal en cuestión puede controlar.
Coincido con Bryson ([1995], p. 29) cuando señala que los miembros políticos de la
conducción de la organización –particularmente si son elegidos– suelen ser mejores en
analizar escenarios, que los funcionarios o directivos de origen técnico o administrativo.
Pero generalmente las conducciones de las organizaciones no realizan una tarea
sistemática de evaluación de su contexto y en ese aspecto se encuentran a la deriva, lo
cual es muy peligroso en este mundo interactivo y globalizado con contextos
turbulentos y cambiantes que plantean por igual nuevas oportunidades, desafíos y
amenazas.
Los cuadros políticos, técnicos y administrativos deben complementarse en esta
tarea, pues los funcionarios y agentes de la organización pública, a medida que se
desciende en la pirámide organizacional, tienen una visión más completa de detalle y
experiencia de situaciones pasadas.
Las organizaciones que carecen de capacidad anticipatoria de sus contextos suelen
reaccionar de manera lenta, tardía, cuando los hechos ya han sucedido.
El planeamiento estratégico pretende ser una herramienta para lidiar con el contexto,
aprovechar mejor las oportunidades y prepararse para los desafíos; de ahí que la
organización deba ser así anticipatoria más que reactiva. Si puede, debe ser proactiva,
es decir, construir sus escenarios y contextos mediante sus políticas y estrategias.
La evaluación de escenarios alternativos es una actividad compleja, por la cantidad de
variables que se manejan. Una metodología para aprehender dicha complejidad
consiste en incorporar al análisis la visión desde distintas perspectivas, de modo que
conviene convocar un amplio espectro de actores internos y externos que trabajarán en
grupos de 4 a 10 personas, evaluando escenarios pasados, presentes y futuros, y
volcando sus conclusiones en un plenario.
La intención del taller es describir mejor los referidos escenarios; no tomar decisiones
sino ayudar a los que habrán de tomarlas para que, al momento de diseñar las
estrategias del organismo, cuenten con un análisis alternativo de escenarios y
probabilidad de ocurrencia de cada uno.
3 Definición consensuada de valores comunes, visión compartida y misión comprometida
Enunciaré algunas definiciones previas:
a) Valores comunes:
Los valores son las líneas fundamentales, ideas, que guían el accionar de una
Institución. Inspiran la conducta de la organización. Son el cimiento sobre el que
se sustentará la organización.
b) Visión compartida:
Es la imagen futura pretendida, sitúa al organismo en el mediano y largo plazo.
Responde a la pregunta ¿cómo nos queremos ver allá? En algunos casos,
representa el sueño, un sueño viable que todos comparten y van por él.
La visión compartida tiene la fuerza de transformar a todos en protagonistas
activos, por lo cual debe ser convenientemente comunicada y estar siempre
presente en la imagen organizacional, extendida por todo el territorio.
La visión constituye una declaración que guía a la entidad en un contexto interno
y externo cambiante. Cuando se enuncia como visión compartida, se pretende
hacer referencia al proceso participativo de su elaboración por parte de la
organización y a la síntesis lograda a través de él. El enunciado de la visión
compartida impulsa a la propia entidad y la motiva para lograr el cumplimiento de
sus objetivos estratégicos y metas estratégicas. La visión constituye, por tanto, la
imagen futura deseada que debiera tener la entidad.
La visión compartida remite al núcleo de la identidad duradera de la organización
y plantea cómo quiere ser vista por la sociedad y qué objetivos se propone
alcanzar, describe lo que la organización debería ser en los próximos años (cinco
a veinte años) y determina de qué modo se logrará que la organización alcance
ese horizonte. Está vinculada con lo externo y con el futuro, pero su definición
deber guardar coherencia con la historia, cultura y recursos de la organización.
Los conceptos de visión y misión evidencian la relación y la tensión entre el
pasado y el futuro y entre el adentro y el contexto.
c) Misión comprometida:
Es la identidad que congrega los esfuerzos de una organización para alcanzar
sus fines. Es lo que define la función principal, su razón de ser, justificando su
existencia. Debe ser clara, concisa pero suficientemente representativa de su
alcance.
 La misión resulta de los mandatos organizacionales formales e informales, las
políticas públicas sectoriales y responde a los valores comunes instituidos y a la
visión compartida. Cuando se adjetiva a la misión como comprometida, se busca
involucrar a todos sus agentes para el accionar en función de los fines buscados.
Por otro lado, la misión consiste en la identificación y consolidación de los
propósitos, fines y límites del servicio y/o función que desarrolla la entidad. Es la
declaración fundamental del quehacer de la organización pública que le da
identidad a ella misma y a su accionar.
La misión refiere al sentido de la existencia de la organización, a sus mandatos,
las políticas públicas referenciales y a sus capacidades. Se relaciona con lo
interno y con el pasado, pero su definición afecta a la estructura, recursos,
desarrollo y entorno de la organización y busca orientar su futuro. La misión nos
habla de la razón de ser de una organización y de la justificación social de su
existencia.
Toda organización pública debe satisfacer una necesidad política o social que le da su
razón de existir. Desde este punto de vista, una organización es un medio, no un fin en
sí misma. Si predominan los fines del sistema (sobrevivir, poder, prestigio, cargos para
sus miembros) por sobre los de producto (servicios, políticas, resultados) tenderá a ser
cuestionada por burocrática y finalmente podrá desaparecer por falta de apoyos
externos.
Toda organización pública, para ser productiva, eficiente y lograr legitimidad, debe
tener consenso social acerca de su misión por parte de quienes son sus principales
referentes (requirentes, demandantes, consumidores, usuarios, clientes, interesados,
afectados y sostenedores, otros poderes del Estado, legisladores, ciudadanos,
electores). A todos ellos los une como denominador común el hecho de que pueden
establecer reclamos a la organización acerca de su atención, uso de recursos,
productos, servicios, regulaciones, etc.
Toda organización pública, para ser legitimada, debe lograr un adecuado nivel de
aceptación, consenso y satisfacción entre sus referentes. Un análisis de los referentes
es fundamental para comprender el contexto, medio ambiente, organizacional, así
como para delinear objetivos estratégicos y cursos de acción y planes estratégicos.
El análisis de referentes de la organización pública es mucho más complejo que el del
mercado o los clientes en las organizaciones privadas porque alude a públicos mucho
más diversos, con distinta naturaleza y criterios de legitimidad acerca de lo que la
organización en cuestión debe o no debe hacer, o de cómo medir su desempeño. El
análisis de los sectores referentes habrá de permitir a la organización delinear más
acabadamente su misión. Esta misión podrá expresarse como un mandato en uno o
varios párrafos, en una frase o como un eslogan en pocas palabras para que sea
internalizada por cada uno de sus miembros, a los efectos de poder orientar
permanentemente su accionar y conducta. Por ello, deberá expresar con claridad fines,
propósitos, filosofía, valores y pautas éticas que servirán para establecer cómo
alcanzar su visión del éxito.
El proceso de participación en la definición de valores comunes, visión compartida y
misión comprometida involucra a todos los niveles y agentes, desciende y asciende a lo
largo de toda la pirámide organizacional, tantas veces como sea necesario para
construir consensos. En suma, el producto de esta etapa es la definición de los valores
comunes, visión compartida y misión comprometida, de la organización pública.
4 El análisis FODA
Los escenarios generan oportunidades y desafíos para la consecución de la misión de
la organización. La organización pública deberá producir estrategias con el fin de
aprovechar las oportunidades y hacer frente a los desafíos en la consecución de su
visión y misión, en el marco de sus valores.
A partir del análisis de escenarios efectuado y en función de los valores comunes, la
visión compartida y la misión comprometida de la organización, se busca identificar las
oportunidades y los desafíos actuales y futuros de la entidad en la consecución de su
misión.
Las oportunidades son situaciones favorables que se presentan para el desarrollo de
la misión de la organización; los desafíos son amenazas y problemas que se presentan
para el de sarrollo de la misión de la organización. Ambos pueden darse en tiempo
presente (actuales) o en un horizonte de tiempo de desarrollo del Planeamiento
Estratégico Participativo (futuros).
Para aprovechar cada oportunidad y hacer frente a cada desafío, la organización
debe proveerse a sí misma de una estrategia. Es decir, para cada oportunidad y
desafío, mediatizado por la probabilidad de ocurrencia, la organización ideará una
estrategia (o estrategias para cada escenario posible).
El objetivo del análisis FODA, entonces, reside en poder focalizar los esfuerzos en
oportunidades y desafíos claramente definibles. También abarca el estudio de las
fortalezas de la organización pública para llevar adelante su misión y sobre las que se
sustentará; por lo tanto, también debe darse una estrategia para aprovecharlas al
máximo posible. No solo abarca las actuales sino también las que puede desarrollar
durante la consecución del Planeamiento Estratégico Participativo para cumplir con la
misión.
Por último, el FODA concluye con el análisis de las debilidades (las carencias) que
tiene la organización pública para cumplir con su misión y también trata de desarrollar
estrategias para superarlas (de fortalecimiento institucional, de capacitación, etc.).
Abarca las actuales como las potenciales vinculadas con el desarrollo de la misión en
escenarios futuros de probable ocurrencia.
En síntesis, el análisis FODA es un modo de recolección de información (informes
sociodemográficos, económicos, geográficos, tecnológicos, etc.) clasificada de acuerdo
con las oportunidades y amenazas del medio ambiente organizacional que suponga
para el cumplimiento de la misión de la organización, e internamente, en cuanto supone
debilidad o fortaleza organizativa. El FODA depende de quién lo está haciendo y para
qué.
Por consiguiente, a partir del análisis FODA, se deberán diseñar estrategias para
aprovechar las oportunidades y hacer frente a las amenazas para la consecución de la
misión; superar las debilidades internas para alcanzarla, mediante el fortalecimiento
institucional, la capacitación, la mejora de procesos, etc., y asentarse en las fortalezas
organizacionales (lo que la organización hace mejor) en el logro de su misión140.
5 Determinación de ejes estratégicos
Un eje estratégico es un curso de acción definido como prioritario por la organización
para alcanzar su visión y misión en el marco de los valores organizacionales.
Cada eje estratégico apunta a alcanzar la misión a la que se compromete la
organización, expresada en los objetivos estratégicos del eje. Además, si la
complejidad del eje es grande, admite que se formulen subejes-objetivos estratégicos.
Coincido con Bazaga Fernández ([1997], p. 118) cuando señala que un tema
estratégico es una tendencia o acontecimiento de dentro o fuera de la organización,
que tiene una gran influencia para alcanzar el futuro deseado. Gran parte del esfuerzo
estratégico se concentra en torno a la identificación y análisis de estas tendencias, para
formar una agenda de temas estratégicos con la cual se facilite la anticipación a los
cambios; en definitiva, sirva para aprovechar las oportunidades y evitar que se
transformen en problemas.
El planeamiento estratégico busca obtener una adecuada inserción y la mejor
interrelación entre la organización y su medio ambiente. Todo esto requiere diseño de
estrategias adecuadas a los temas estratégicos fundamentales que se hayan
identificado. Son aquellos desafíos que afectan el mandato organizacional, su misión,
sus valores, intereses, tecnologías centrales, productos o nivel de servicios.
La evaluación de oportunidades y desafíos, de las fuerzas propias, amigas, aliadas y
opuestas, de las visiones e intereses complementarios o antagónicos; así como las
fortalezas y debilidades del medio interno y cómo superarlas o aprovecharlas,
realizadas en el punto anterior, sirven de base para identificar los temas estratégicos.
Los temas estratégicos clave suelen relacionarse con la manera en que la
organización se vincula con el medio. Toda buena estrategia tomará ventaja de
oportunidades y fortalezas y buscará minimizar el impacto de las debilidades y los
desafíos. En otras palabras, la estrategia buscará relacionar el adentro con el afuera de
una manera efectiva y eficiente.
Bryson ([1995], p. 31) señala que los temas estratégicos clave suelen, casi por
definición, envolver conflictos de uno u otro tipo, como por ejemplo: conflictos de fines,
metas (qué hacer), de medios (cómo hacerlo), de filosofía y valores (por qué hacerlo),
de lugar (dónde hacerlo), de tiempo (cuándo hacerlo) e involucrar a personas
favorecidas o perjudicadas por la acción y las diferentes maneras posibles de resolver
los temas (a quién perjudica o favorece). La organización, por lo tanto –concluye este
autor–, debe estar preparada para lidiar con los conflictos que casi inevitablemente se
le presentarán mientras persigue sus objetivos estratégicos.
De ahí que toda aseveración sobre un tema estratégico debe contener lo siguiente
(Bryson [1995], p. 31):
1) El tema debe describirse sucintamente; debe ser un factor acerca del cual la
organización se pregunte si puede desarrollar una acción sobre él, por cuanto
cree que puede tener algún grado de incidencia positiva. Si la organización
concluye que no es posible hacer nada eficazmente en este tema, entonces no es
un tema clave en el que merezcan gastarse recursos.
2) Los factores que convierten el tema en un desafío deben ser listados
(fortalezas, debilidades, oportunidades, desafíos, valores, intereses, visiones
alternativas) para establecer las estrategias.
 3) También habrá de prepararse la lista de consecuencias a afrontar si se fracasa
en el logro del objetivo estratégico. Esto le indicará a la conducción de la
organización cuán importante es el tema y qué recursos deberá asignarle. Es
decir, cuán estratégico es: si lograr el objetivo planteado no trae consecuencias a
la organización, entonces, no es estratégico. Por el contrario, si no lograrlo
significa que puede desaparecer o afrontar consecuencias muy graves, el tema
en cuestión es muy estratégico.
Es necesario formular estrategias y agruparlas en ejes para manejar los temas
estratégicos. Una estrategia representa el mejor camino posible que define lo que la
organización hará, por qué lo hará y cómo lo hará para conseguir las metas. Se
expresa como un conjunto de propósitos, políticas organizacionales, programas,
acciones, decisiones y asignación de recursos.
Las estrategias están diseñadas para manejar fortalezas y debilidades, oportunidades
y desafíos identificados en los pasos anteriores.
Los pasos del diseño de las estrategias pueden ser (Bryson [1995], p. 139):
1. Identificación de alternativas prácticas de cómo alcanzar los objetivos
estratégicos para cada meta estratégica propuesta.
2. Enumeración de las barreras para alcanzar cada uno de estos objetivos.
3. Elaboración de las propuestas que directamente o indirectamente superen las
barreras planteadas.
4. Principales acciones a realizar en el mediano plazo para alcanzar los objetivos
estratégicos.
5. Principales pasos y decisiones a adoptar en los siguientes seis meses para
poder implementar las principales propuestas estratégicas y sus
responsabilidades.
A veces puede construirse un árbol; otras, un camino crítico que permita visualizar el
encadenamiento de alternativas y donde un paso puede contribuir a superar las
barreras de otro (una opción puede influir en el logro de otra).
La(s) estrategia(s) seleccionada(s), para ser efectiva(s), debe(n) reunir un conjunto de
criterios: ser técnicamente factible, políticamente aceptable, encuadrarse en la filosofía
y los valores de la organización.
Asimismo, se agrupan en ejes que tienen objetivos estratégicos y dan lugar a los
programas estratégicos del organismo. Por tanto, si la realidad cambia y lo desfasado
es el plan, entonces deberá actualizárselo.
Cabe destacar –como advierte Mintzberg– que toda falla en la implementación
también es una falla en la formulación. Una vez formuladas las estrategias, debe
revisarse todo el proceso en busca de cabos sueltos. Luego se someterá el plan a las
instancias de conducción superior, participativas, cuerpos deliberativos, si
correspondiere y/o políticas que deban aprobarlo.
En este punto pueden intervenir factores externos, momentos y oportunidades
políticas; cuando el plan sea sometido a consideración para su aprobación, el proceso
encontrará menores dificultades si el planeamiento estratégico en su desarrollo incluyó
y les dio participación a todos los actores que luego tendrían que aprobarlo o, al menos,
a una coalición de fuerzas suficiente para apoyar la acción de cambio planeada.
Es importante destacar que tanto la formulación de las acciones estratégicas como su
implantación son resultado de la reflexión conjunta y posterior priorización entre los
responsables de la organización y los agentes críticos. Tan importante como la
racionalidad técnica resulta la viabilidad política de las estrategias diseñadas, para lo
cual debe hacerse tanto un análisis del campo de fuerzas en el que se mueve la
organización como la detección de actores favorables o desfavorables a la consecución
de los objetivos estratégicos y las acciones de la organización.
El desarrollo de la estrategia no concluye ni se agota con el Planeamiento Estratégico
Participativo de Organizaciones Públicas (PEPOP); las decisiones cotidianas de la
conducción de la organización completa las estrategias. Por ello, los directivos de
organismos públicos no deben temer que el plan estratégico condicionará su libertad
para tomar decisiones, pues este se ajusta todos los días con las decisiones
estratégicas que las máximas autoridades vayan adoptando.
El producto final de esta etapa será alcanzar la visión de éxito, una descripción de la
organización una vez implementadas las estrategias y desarrollado todo su potencial.
Esta descripción, si es distribuida en la organización, como parte de la tarea de
motivación y participación e inducción de los que ingresen, permitirá que sus miembros
sepan qué se espera de ellos, sin que sea necesario una permanente supervisión
gerencial. Los miembros pueden ser autorizados a tomar iniciativas alineadas con la
visión y los propósitos de la organización.
El PEPOP prepara a los miembros de estas para hacer frente a contextos cambiantes
y turbulentos. Al inicio de cada nueva programación presupuestaria se debe revisar el
Plan Estratégico; también debe ser revisado cuando se producen cambios contextuales
muy importantes.
Cada cuatro años, el Plan Estratégico de cada organismo debe reformularse
íntegramente, pues coincide con la finalización de un período de gobierno e inicio del
siguiente.
En efecto, en el despliegue del PEPOP se debe hacer un seguimiento del desarrollo
de los ejes estratégicos. Para ello es recomendable conformar un equipo por eje,
transversal, interáreas con un coordinador responsable que pueda monitorear los
grados de avance conseguidos en cada eje y proponer a la conducción del organismo
las correcciones necesarias frente a desvíos o nuevos problemas. Estos comités
también pueden abordar el tema de procesos y calidad.
Etapa Operativa
5 Programación
Para concretar sus objetivos estratégicos, el organismo instaura su programación
técnicooperativa y su programación presupuestaria.
Para su efectiva implementación todo PEPOP debe traducir sus ejes estratégicos en
programas estratégicos que los contengan y aseguren su efectiva implementación, con
equipos, recursos y un liderazgo responsable del mismo. De lo contrario, difícilmente se
logre la instrumentación del plan.
Los programas se consustancian con las políticas públicas diseñadas para el
organismo y con su razón de ser expresada en sus mandatos, pero también con los
problemas de la sociedad o población a atender.
 A través de los programas con la Metodología de Marco Lógico (MML) se aborda el
árbol de problemas que enfrenta y busca dar solución cada uno de ellos, en el marco
de los objetivos estratégicos del organismo.
En términos de evaluación, los programas son la referencia obligada para la
evaluación de impacto de la acción desarrollada por el organismo, por lo que deberán
contener los siguientes datos:
• Denominación
• Responsables a nivel de dirección nacional / general / dirección / coordinación
• Responsable de varios programas
• Finalidad o eje estratégico al que contribuye / propósito
• Objetivos
• Metas
• Indicador de cumplimiento de metas
• Duración en meses
• Actividades
• Costos a nivel actividad
• Costo total
En suma, los programas técnico-operativos deben encontrar su correlato en los
presupuestarios, de lo contrario, no lograrán llevarse a cabo ni implementarse
correctamente las estrategias diseñadas.
6 La implementación
Desarrollar un plan estratégico no es suficiente. Los cambios indicados en el plan
deben ser efectivamente adoptados por la organización, incorporados a sus procesos y
sistemas, adoptados por sus miembros e institucionalizados en la cultura
organizacional. También deben ser aceptados por sus demandantes, requirentes,
clientes, financiadores, etc.
Por tanto, se debe llevar adelante un efectivo proceso de implementación que
contenga la estrategia de implementación, que será de tipo “shock e inmediatista” o
gradualista, según el caso.
Asimismo, debe idearse un plan de transición y un monitoreo del proceso de cambio
que contenga como mínimo los siguientes aspectos:
a) Unidades orgánicas con incumbencia en administración y en personal, alineadas y
aliadas centrales en todo el proceso (pues son contribuyentes sustantivos)
b) Adecuación de normas
c) Adecuación de procesos, sistemas y tecnologías
d) Obtención de recursos
e) Traducir los programas en acciones y tareas: abarca el desarrollo de programas y
proyectos por áreas críticas con objetivos y metas y acciones, con costos y
presupuestos e indicadores de resultado
f) Cronograma, secuencias de las tareas
g) Monitoreos y controles
h) Estrategia comunicacional
i) Motivación, sensibilización, capacitación, entrenamiento para el proceso de cambio.
Migración de las competencias actuales a las deseadas en los recursos humanos,
sistema de incentivos y remuneraciones por el logro de los objetivos y metas
establecidas en el plan.
Sánchez Albavera (2003) señala que no existe un nexo eficaz entre la planificación
estratégica y la operativa y que dicha articulación no es posible si no se acompaña el
planeamiento estratégico con una gestión por objetivos.
Marcos Makon ([2000], p. 7) también coincide en este aspecto cuando indica que la
formulación del Plan Estratégico permitirá que la alta dirección adquiera la habilidad de
diseñar agendas estratégicas que establezcan prioridades de gestión claras en línea
con el programa de gobierno del máximo responsable de cada organización pública. A
través de un ejercicio participativo y riguroso, en el que toda la alta dirección deberá
involucrarse, se abrirán espacios de reflexión para formular desafíos estratégicos y los
planes operativos para alcanzarlos, vinculados estrechamente con la formulación
presupuestaria del organismo. En otras palabras, se persigue elaborar un Plan
Estratégico que supere el divorcio entre la visión de la alta dirección y la realidad
operativa del organismo, como frecuentemente ha ocurrido –según demostré en
trabajos anteriores (Krieger [2006] y [2009b])–, revalorizando el rol del presupuesto
como una efectiva herramienta de gestión.
El Plan Estratégico Participativo, para su efectiva implementación, debe traducirse en
programas y formar parte de la programación y presupuestación del organismo con
fuente del presupuesto nacional y todas las demás que pudiera tener.
El organismo, sus áreas, sus equipos y agentes deben entrenarse en el desarrollo de
la programación por objetivos, en establecer metas e indicadores de resultado y ser
capaz de medirlos.
Este proceso suele durar como mínimo un año, que es el año de prueba durante el
cual conviene llevarlo en paralelo con el proceso de formulación del plan, para que al
año siguiente ya se pueda iniciar la ejecución del plan estratégico mediante una
programación y gestión por objetivos y su correlato presupuestario.
La programación compete a la gestión interna del organismo y no debe afectar su
vínculo con el presupuesto nacional. Para ello, lo que aquí se denomina “programas”,
en realidad, son subprogramas que se consolidan con los Programas Presupuestarios
de la Secretaría de Hacienda.
En la implementación del plan es necesario traducir las estrategias seleccionadas, en
programas, con su correlato presupuestario que permita concretar las acciones de
implementación del plan.
Algunas tareas que importantes en esta etapa son:
• La presupuestación por programas y programas técnico-operativos vinculados
con los objetivos estratégicos, con metas e indicadores de cumplimiento.
• Los procesos de información: en el proceso de gestión estratégica, la
información refuerza su calificación como recurso básico. La actuación sobre la
información contribuye a reforzar dos importantes líneas de desarrollo: el apoyo a
la adopción de decisiones y la alimentación del proceso de elaboración de las
estrategias.
• En cuanto a la toma de decisiones, una adecuada definición de la información
según los tipos de decisión, operativa, táctica o estratégica agiliza el proceso de
la elección estratégica. En lo que se refiere a su utilización como alimento del
 proceso de formulación de las estrategias, facilita las posibles alternativas o
cursos de acción.
7 Seguimiento y evaluación de los resultados
El control de gestión abarca no solo los controles internos de la organización,
jerárquicos, y de la administración pública –auditorías internas, sindicaturas públicas
(UAI, SIGEN,) o el control Parlamentario (AGN)–, sino también es factible diseñar los
mecanismos de seguimiento ciudadano a través de la participación de usuarios y
audiencias públicas. Así mismo, el control de gestión permite los procesos de
realimentación y ajuste, tanto de lo actuado (gestión) como de lo planificado,
intermediando la calidad de los sistemas de información y los indicadores de
resultados. El instrumento por excelencia de un sistema de control de gestión es el
tablero de comando, que ayuda a detectar desvíos, analizarlos y producir las acciones
correctivas correspondientes, convergiendo entre objetivos y resultados y hacia la
comunidad.
8 Realimentación y ajustes
Una vez que el plan estratégico está en ejecución, por un tiempo, es necesario rever
las estrategias y el proceso de planeamiento estratégico. Deben analizarse las
fortalezas y debilidades del plan en sí, para retroalimentar la nueva ronda de
planeamiento estratégico y evaluar el grado de éxito o eficacia de cada estrategia
implementada.
Esto puede dar lugar a una nueva ronda de planeamiento estratégico, a analizar las
causas de los fracasos, a introducir correcciones, o a desechar estrategias que
naufragaron y a diseñar otras alternativas para implementar el ciclo de cambio
estratégico.
Los instrumentos de Planeamiento Estratégico Participativo de Organismos Públicos (PEPOP)
He comprobado, en el caso Senasa y en otros organismos públicos –como INDEC,
SS de Salud–, que los instrumentos de investigación acción aplicados por un consultor,
con ayuda de facilitadores o un equipo, permiten efectuar una efectiva transformación
organizacional (Krieger [2012], p. 12).
En los casos analizados, los respondentes resaltaron el poder ordenador del trabajo
por parte de los instrumentos para la consecución del plan estratégico. El transformador
apuntó a enseñarles una metodología participativa de trabajo que, en muchos casos,
en especial en los que hubo continuidad, se transfirió a otros planos de trabajo
coordinado y en equipo de las organizaciones.
La metodología de participación en talleres (propia de la investigación acción) fue
considerada muy útil, lo que corrobora la pertinencia de la técnica como válida para
transformar organizaciones, en este caso, mediante un plan estratégico participativo,
donde se cogeneran conocimientos (valores comunes, visión compartida, misión
comprometida) y se desarrollan instrumentos en forma conjunta. También coinciden en
esta perspectiva J.M. Bryson, Crosby y J.K. Bryson ([2009], pp. 172-207), al
conceptualizar los planes estratégicos como una vía de conocimiento cogenerado entre
actores partícipes.
Después de varios planes exitosos, los instrumentos se institucionalizan, pero esto
solo ha podido comprobarse en los casos donde ha habido continuidad en la gestión.
Los participantes del Planeamiento Estratégico Participativo de cada organismo, a
medida que iban utilizando los instrumentos (planillas, cuestionarios), sentían que
aportaban a la transformación organizacional (Krieger [2012], p. 177), lo que corroboró
el rol transformador de estos últimos. Es útil conceptualizar el PEPOP como una
investigación acción donde los actores cogeneran conocimientos e instrumentos en el
proceso de construcción del plan.
Coinciden con este enfoque, Bryson ([1995], pp. 10-13) –el mayor referente de
Planeamiento Estratégico de Organizaciones Públicas–, y French y Bell (1996), los
principales referentes de la investigación acción. Concuerda también con esta
perspectiva, Armando Loera Varela ([2003], p. 3).
Comprobé que la aplicación del Planeamiento Estratégico Participativo y sus
instrumentos los equipos, áreas y regiones pudieron generar definiciones, cursos de
acción y métodos de trabajo nuevos.
Asimismo, confirmé la importancia de la capacitación previa en materia de
sensibilización, técnica, metodología e instrumentos que van a utilizarse en la
organización.
A mayor capacitación previa de los agentes y actores del proceso de planeamiento
estratégico, en materia de instrumentos de investigación acción y planeamiento
estratégico, mayor facilidad en su desarrollo y en el logro de resultados.
Comprobé la importancia de los facilitadores. Pero no es suficiente tener un cuerpo de
facilitadores, se requiere capacitación previa en materia de Planeamiento Estratégico
Participativo y sus instrumentos para toda la organización en sus distintos niveles y
sectores, si se quiere tener éxito en el proceso y evitar demoras innecesarias. Esto lo
demuestra el análisis comparado de casos donde hubo capacitación y un cuerpo de
facilitadores y los otros casos en que esto no se dio. Bryson ([1995], pp. 217-218)
refuerza este enfoque cuando resalta el rol de los facilitadores capacitados.
Según mi experiencia, la capacitación y un cuerpo de facilitadores constituyen la única
manera con la que puede propiciarse una amplia participación en grandes
organizaciones públicas.
En la literatura especializada, encontramos que Bryson ([2000], pp. 143-145) ya
mencionaba la aplicación de métodos de interacción en grandes grupos en la
planificación y ejecución de amplios procesos de cambio donde administradores,
planificadores y los responsables de las políticas públicas confían cada vez más en lo
que podría llamarse métodos de interacción de grupos grandes, involucrando a gran
número de personas (de tan solo 8 a más de 2000) en planificación e importantes
procesos de cambio. Estos métodos son procesos de participación estructurados, de
gran número de personas para: aumentar la cantidad de información pertinente a fin de
lidiar con un problema; generar compromiso colectivo con el problema, sus definiciones
y soluciones; desarrollar los planes y sus mecanismos de implementación; y reducir la
cantidad de tiempo necesario para concebir y ejecutar grandes políticas, programas,
servicios o proyectos. Los defensores de tales métodos afirman que proporcionan
conjuntos de conceptos, procedimientos y herramientas que pueden ayudar a que
organizaciones públicas sin fines de lucro y comunidades manejen en forma efectiva el
cambio.
La importancia de la participación
Me adhiero a la postura de Loera Varela ([2003], p. 3) cuando señala que “la
planificación es un hecho colectivo”. lo cual implica que la planificación estratégica en el
sector público necesita de amplia participación. Su calidad dependerá en gran medida
de la capacidad de convocatoria para participar, de la naturaleza de la participación y
de las formas con que los diversos grupos participan. El autor añade: “esta
característica aleja la noción de planificación estratégica de ejercicios tecnocráticos, de
expertos o monopolizados por los altos niveles de dirección”. Para él, en esta
perspectiva, se necesita una amplia participación activa y positiva.
En definitiva, la más amplia participación posibilita una mayor transformación de la
cultura organizacional. En los casos que analicé, queda en firme la hipótesis de que la
participación tiene una incidencia positiva sobre la transformación de la cultura
organizacional.
He comprobado en mi investigación (Krieger [2012], pp. 177-182) que, a mayor
participación, mejor desarrollo de análisis de escenarios. Especifican esta hipótesis
Bryson y otros ([2009], pp. 172-207) cuando señalan que “la elección correcta de los
actores involucrados, que afectan a las partes interesadas, es crítica”.
La mayor participación posibilita un mejor desarrollo de valores comunes, visión
compartida y misión comprometida. En los casos que analicé, los respondentes están
de acuerdo en considerar que la participación tuvo un 100% de incidencia positiva en la
determinación de valores comunes, una visión compartida y una misión comprometida.
En la obra citada, Bryson y otros acuerdan que, sin el desarrollo de cierta cantidad
razonable de conocimientos compartidos y de compromiso con la misión, objetivos,
estrategias y acciones entre la red de actores, parece casi inconcebible que podría
triunfar la planificación estratégica.
Además, la mayor participación posibilita un mejor desarrollo de análisis FODA. En mi
investigación, los respondentes acuerdan con que la participación tuvo incidencia
positiva del 95% en la determinación del FODA. Aquí también Bryson y otros coinciden
con el análisis de actores para desarrollar el FODA y estrategias viables y despliegan
exhaustivamente un método de red de trabajo de los actores involucrados para lograr la
participación.
La mayor participación genera un mayor compromiso con el cambio organizacional.
En los casos que estudié, un 97,5% coinciden en que la participación lleva a un mayor
compromiso con el cambio organizacional. Armando Loera Varela también indica que la
planificación estratégica como compromiso para la acción orientada a la transformación
eficaz debe motivar e interesar a los actores clave de las acciones más efectivas, los
cuales necesitan creer en la imagen de futuro e involucrarse en su consecución.
En mi experiencia, ha sido muy importante la participación institucional de los
trabajadores con el Estado empleador. En este punto coinciden también Donald, Lyons
y Tribbey ([2001], pp. 176-193), en un muy buen trabajo acerca de la participación
sindical y la cooperación empleado-empleador en los procesos de planeamiento
estratégico.
Mis hallazgos acerca de la participación son muy compatibles y complementarios con
los propios de Bryson, John y Anderson en la materia, cuando señalan los beneficios
de utilizar metodologías apropiadas de participación en grandes organizaciones
públicas. Señalan los referidos autores que los defensores MIGG (Métodos de
Interacción en Grandes Grupos) afirman una serie de beneficios de flujo en la
utilización de estos métodos. Normalmente dicen que estas metodologías: son rápidas,
en comparación con otras alternativas (he hecho talleres de una mañana hasta de tres
días); construyen el compromiso de los participantes (algo que he comprobado); utilizan
o canalizan la insatisfacción como un recurso para pedir una pronta acción sobre
problemas y cuestiones apremiantes (lo observé en dos organizaciones estudiadas);
piden a los participantes hacer uso de su sabiduría y experiencia en éxitos y fracasos
(en un caso se partió del fracaso de cuatro planes estratégicos anteriores, cuyo
diagnóstico aludía a que había acontecido por falta de participación); ponen cerebros
en red aumentando la cantidad de inteligencia aplicada a la solución de un tema o
problema (como lo advertí en los talleres de escenarios, análisis FODA, valores, visión
y misión; consigue planificadores, entidades ejecutoras, y otros interesados; en algunos
casos, todo el sistema, en un mismo lugar para abordar un idéntico tema o problema
(en mi experiencia en talleres de escenarios y análisis FODA) y, por último, ayuda a
construir coaliciones para un cambio políticamente factible.
Por otro lado –añaden los mismos autores–, existen varios costos, riesgos y
precauciones a tener en cuenta con el uso de MIGG. En primer lugar, los métodos no
funcionan si los líderes no desean compartir el poder y escuchar seriamente a los
participantes; y además, deben patrocinar los eventos activamente, apoyarlos y tomar
en serio el proceso y sus resultados. Esto lo comprobé en un caso donde hubo un gran
apoyo inicial, un estancamiento posterior que desmoralizó a los participantes y frenó el
proceso y luego un gran apoyo final que permitió concluirlo con éxito. En segundo
lugar, es probable que si los participantes no están dispuestos a encontrar un terreno
común, estos métodos no funcionan. En mi experiencia, esto se da cuando se
interponen mal mediatizados, conducidos o trabajados, problemas de poder o
intereses. Tercero, no funcionan cuando los acontecimientos no se centran en los
problemas o lo hacen mal; hay que focalizar siempre a los participantes en las
reuniones, si no, se van por las ramas, mezclan temas o hacen catarsis. Cuarto, los
problemas a trabajar deben ser importantes y suficientemente motivadores de la
participación, pues si no se abordan temas de interés común, la participación decae. En
quinto lugar, los eventos deben ser bien planificados, administrados y facilitados, o no
funcionarán, esto es vital. Sexto, no son efectivos cuando se involucra a personas
equivocadas o cuando muy pocas perspectivas están representadas para abordar
adecuadamente el asunto o problema. En estos casos, los grupos se disuelven antes o
no llegan a producir un buen producto. En otros, los grupos deben ser decantados.
Séptimo, pueden ser muy costosos en términos de tiempo de los participantes,
especialmente cuando el grupo es grande, y en términos de dinero para consultores,
apoyo logístico y servicios, por lo tanto, siempre requieren un análisis costo-beneficio.
Por último, el seguimiento puede ser necesario para implementar las estrategias o
decisiones formuladas en los eventos de participación de grandes grupos. Creo que es
imprescindible, si no las decisiones no se implementan o se realizan a medias o mal.

La importancia de la sustentabilidad política

 A mayor apoyo político, mayor éxito en el cambio organizacional. En los casos
analizados, un 98,75% cree que el apoyo político es vital para sustentar un proceso de
cambio organizacional. Bryson y otros acuerdan con estos hallazgos cuando afirman
que el planeamiento estratégico requiere apoyo de patrocinadores en posiciones de
poder y autoridad, líderes del proceso que sean competentes, equipos calificados de
planificación estratégica, conductores, estrategias viables y una coalición lo
suficientemente grande y fuerte como para adoptar los cambios propuestos y
protegerlos durante la implementación. Además, dado que la planificación estratégica
normalmente pretende cambiar algo –en concreto, asociaciones de algún tipo– y dado
que la resistencia al cambio es frecuente y a menudo intensa y que se presenta como
una suerte de antiplán, las posibilidades de fracaso son sustanciales, como Maquiavelo
señaló hace mucho tiempo. Los referidos autores señalan que estamos hablando de
bricolaje en gran escala y nadie debería asumir que será fácil construir la coalición
necesaria para apoyar e implementar una misión razonablemente compartida, objetivos
comunes, estrategias y acciones.
Huang ([2006], pp. 47-71) destaca también la importancia de incorporar las gerencias
y mandos medios al proceso participativo y conseguir su apoyo político en aras de la
sustentabilidad del proceso. Por lo tanto, es valioso el apoyo político de todos los
niveles, no solo de las autoridades superiores, aunque sin ellas sea imposible encarar
el planeamiento estratégico.
Bryson ([1995], pp. 214-226) también señala la importancia del apoyo al proceso por
parte de la conducción superior de la organización brindando su visión sobre el pasado,
presente y futuro de la organización; desarrollando su enfoque de los mandatos, la
misión, su perspectiva de los escenarios; articulando los actores y estimulando a los
remisos; asegurando los recursos; apoyando en momentos críticos (en mi propia
experiencia, laudando conflictos de intereses y poder que necesariamente traen
aparejados los cambios); premiando y estando dispuestos a ejercer el poder para
mantener el proceso en funcionamiento frente a las dificultades que se presenten,
reforzando la normativa, tomando decisiones, resolviendo conflictos y, de ser
necesario, acudiendo a consultores.
El apoyo político no puede ser esporádico sino trabajar en consuno con la necesidad
de dotar de la mayor continuidad posible al proceso de Planeamiento Estratégico para
que se logre un mayor éxito en el cambio organizacional. En los casos analizados, un
91% estuvo de acuerdo con esta afirmación. Se corrobora entonces lo que ya
Mintzberg ([1994], pp. 107-114) sostenía: que la falta de continuidad era una de las
fallas posibles del planeamiento estratégico. De hecho, los planes estratégicos más
exitosos que analicé son los que tuvieron mayor continuidad.
Por último, Bryson señala la importancia de los paladines141 para darle continuidad al
proceso, refiriéndose así a las áreas y personas que manejan el día a día del proceso
(en mi experiencia, las áreas de planeamiento).
La capacitación de los agentes
Se constató que, a un mayor desarrollo y capacitación del cuerpo de facilitadores,
mayor participación de los agentes. En los casos analizados, el 89% cree que la
capacitación de los facilitadores es vital para lograr la alta participación de los agentes.
 En efecto, es fundamental utilizar facilitadores, capacitarlos adecuadamente, sobre
todo en manejo de grupos. De ahí también la importancia del trabajo coordinado entre
la conducción de la organización que promueve el proceso, los paladines y los
facilitadores.
El mayor desarrollo y capacitación del cuerpo de facilitadores aumenta el de
capacidades técnicas en la instrumentación del proceso de cambio. En los casos
analizados, existe un 92,5% de acuerdo con la creencia de que la capacitación de
facilitadores influye positivamente en el desarrollo de capacidades técnicas en la
instrumentación del proceso de cambio.
Importancia de la vinculación del planeamiento estratégico con la programación técnica operativa y
presupuestaria
Se comprobó que, a un mayor desarrollo de ejes y objetivos estratégicos, mayor
desarrollo de programas y mejor presupuestación. En los casos que analicé, un 92,5%
cree que el desarrollo de ejes y objetivos estratégicos tiene una influencia positiva en el
desarrollo de programas y en una mejor presupuestación.
Baldrige ([2002], p. 16) hace hincapié en la conversión de objetivos estratégicos en
planes de acción. Y se pregunta cómo la organización desarrolla e implementa
específicamente los planes de acción para lograr objetivos estratégicos. Destaca que
un factor crítico, aquí se refiere a la vinculación de los planes de acción con los
presupuestos. Es decir, para el referido autor, cada objetivo estratégico y plan de
acción debe ser debidamente presupuestado o, de lo contrario, el éxito es dudoso.
Además, se comprobó que, a mayor ajuste entre las programaciones estratégicas,
técnicooperativas y programación presupuestaria, mayor éxito en la gestión. En los
casos analizados, un 92,5% visualiza como positivo ajustar este tipo de
programaciones, para lograr un mayor éxito en la gestión. También todos visualizan al
PEPOP como un proceso integral e integrado que va desde la estrategia hasta la
operación, de lo contrario, no se obtienen logros, pues los logros de la estrategia solo
se consiguen en la operación. Estrategia sin operación es solo un enunciado discursivo,
por ello no bastan únicamente los planes estratégicos sino que deben estar
acompañados por programas operativos que implementen la estrategia en la
consecución de la misión. Coincido en esto con Mintzberg ([1994], pp. 107-114) cuando
advertía sobre la falacia de que las estrategias se pudieran separar de las operaciones
de la organización.
En el manual preparado por el gobierno de California (California State [1998], p. 7)
resaltan los siguientes puntos: la planificación y presupuestación estratégica son
componentes integrales de una buena gestión; el plan estratégico marca la dirección,
mientras que el presupuesto proporciona los recursos para implementar el plan. Un
plan estratégico que no se encuentre cimentado en la realidad fiscal ni vinculado con el
presupuesto es solo un sueño. La asignación de recursos sin pensamiento estratégico
sería miope y no podría hacer frente a situaciones futuras. La planificación estratégica
orienta el proceso presupuestario; establece y brinda a la administración una
oportunidad para volver a evaluar las asignaciones actuales de fondos. En tal sentido,
planificación y presupuestación son interactivos. Los recursos disponibles afectan a lo
que puede lograrse en el plan que, a su vez, establece las prioridades para la
asignación de recursos. Teniendo en cuenta que la financiación del gobierno siempre
es limitada, la planificación estratégica puede ayudar a agencias a hacer más con
menos sin que se afecten los resultados.
Por su parte, Osborne (2009), el clásico autor de la Reinvención del gobierno, señala
que muchas organizaciones públicas elaboran planificación estratégica, pero a menudo
el proceso tiene grandes defectos, pues desarrollan un plan estratégico que está
separado del presupuesto. Según él, en el gobierno, el plan real es el presupuesto. Muy
a menudo, las organizaciones desarrollan planes estratégicos que establecen la
dirección hacia donde la organización necesita ir, pero el presupuesto no acompaña la
orientación porque es difícil conseguir presupuestos para las nuevas estrategias,
especialmente en tiempos de restricción fiscal. De esta manera, gran parte del plan
estratégico nunca se pone en acción. Sin embargo, estos problemas son solubles, las
organizaciones públicas –sostiene Osborne–, pueden vincular la planificación
estratégica con la presupuestación a través de un proceso llamado de presupuestación
por resultados y, luego, crear un sistema de gestión de rendimiento para evaluar los
resultados y hacer correcciones. Justamente, esto es lo que pude contribuir a realizar
en dos casos de la Administración Pública Nacional donde se llegó al nivel de programa
operativo elaborado con la Metodología de Marco Lógico (MML) de la CEPAL y se lo
comenzó a vincular con la programación presupuestaria.
En definitiva, la mayor fundamentación estratégica y programática brinda mayores
posibilidades de recursos presupuestarios. De hecho, en los casos que analicé, un
87,5% cree que la fundamentación estratégica y programática sirve de sustento a la
hora de reclamar o defender los recursos presupuestarios. Efectivamente, los referidos
dos organismos lograron incrementar su presupuesto.
Resumen
Se pasó revista a la metodología de planeamiento estratégico en organismos
públicos, vinculándola con la de formular políticas públicas y se la diferenció de estas.
Se la relacionó con la gestión pública. Las distintas etapas del Planeamiento
Estratégico Participativo del Senasa (PEPS) fueron enumeradas.
La idea de que el Planeamiento Estratégico Participativo de Organizaciones Públicas
solo culmina con éxito y realizaciones cuando se consigue vincular la estrategia con la
operación, logrando traducirla en programas técnico operativos y presupuestarios si se
la inserta en el accionar cotidiano, queda confirmada.
Las dimensiones de participación, apoyo político (de autoridades políticas y plana
gerencial de línea) de continuidad en el esfuerzo y en la direccionalidad del PEPOP,
como elementos clave a tener en cuenta, también se reafirman.
Preguntas de comprensión de texto
1. ¿Qué es el PEPOP?
2. ¿Cuáles son sus etapas?
3. ¿Qué son valores comunes, visión compartida y misión comprometida?
4. ¿Qué es el análisis de escenarios?
5. ¿Qué es y para qué sirve el análisis FODA?
6. ¿Qué son los ejes estratégicos, y cómo se establecen?
 7. ¿Por qué es importante la participación?
8. ¿Por qué son importantes la sustentabilidad política y la continuidad en el
proceso?
9. ¿Cuál es la relación que debe haber entre planeamiento estratégico,
programación y presupuestación?
10. ¿Cuáles son los principales hallazgos investigados en los casos locales y en
la experiencia comparada?
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138 Esto es más propio de la formulación de políticas públicas que considera un insumo para el
planeamiento estratégico de organismos públicos. En esto último coincido con Matus cuando plantea el
método de Planeamiento Estratégico Situacional –PES– para el ámbito del planeamiento de la acción
de gobierno y también coincido con él que, en aras de la simplicidad, desechaba para esta escala el
método PES y proponía el ZOPP (Marco Lógico) y el método Altadir, remitiendo el análisis de
problemas al ámbito del planeamiento de programas estratégicos y proyectos.
139 http://www.senasa.gov.ar/contenido.php?to=n&in=878&io=12353, consultado el 29 de junio de
2012.
140 Para una mayor profundización del análisis FODA ver el capítulo de Isidoro Luis Felcman, Gustavo
Blutman, Adriana Azcorra y Lara Goyburu, Cuadros 1 y 2.
141 Traducción del término inglés champions, acorde con Webster y, en español, con la acepción del
vocablo en el Diccionario de uso del español, de María Moliner.
 Capítulo 11
La gestión presupuestaria y su relación con los
objetivos de las políticas públicas y con la
programación técnica
Mariano E. Fantoni
Mario J. Krieger
Objetivos de aprendizaje
Que el lector pueda:
• Conceptualizar el proceso de presupuestación de las organizaciones públicas.
• Visualizar la importancia de estas.
• Dimensionar el vínculo entre políticas públicas y planeamiento estratégico de las
organizaciones públicas, programación y presupuestación.
• Visualizar cómo las políticas y la estrategia, para ser eficazces, deben
materializarse en el presupuesto y la operación.
• Abordar el vínculo entre políticas públicas, estrategia, programas y proyectos
operativos y presupuesto.
Introducción
“El mundo exige resultados. No le cuentes a otros tus dolores del parto, muéstrales al
niño”.
Indira Gandhi, estadista y política hindú (1917-1984)
A pesar de que asistimos a una época prodigiosa en cuanto a crecimiento y progreso,
los éxitos alcanzados en materia de estabilización macroeconómica en casi toda la
región, lamentablemente no han ido acompañados con similares avances en la solución
de los principales problemas que enfrenta la población.
Se evidencia un alto grado de insatisfacción para con la acción gubernamental,
alimentada por la baja efectividad que ha demostrado el sector público para resolver los
problemas cotidianos de los ciudadanos.
En tales circunstancias, resulta fácilmente comprensible el surgimiento de distintas
manifestaciones cuya motivación es exigir un mejor Estado en términos económicos,
políticos y administrativos, que alcance resultados concretos con los cuales se
satisfagan las demandas, intereses y expectativas de la ciudadanía.
En ese sentido, una pregunta válida es: ¿Por qué, a pesar del fuerte incremento en la
capacidad para movilizar recursos por parte del Estado –como consecuencia del
desempeño económico favorable–, este no logra dar respuesta efectiva a una serie de
reclamos comunes que se manifiestan en el seno de nuestra sociedad?
La respuesta, en parte, tiene que ver con uno de los problemas centrales de la
economía: la relación desigual que existe entre necesidades y recursos.
En ese sentido, la teoría económica indica que, por un lado, las necesidades son
ilimitadas, pero por el otro, los recursos son escasos. Esto puede interpretarse, a su
vez, como una expresión particular del conflicto general entre lo que queremos y lo que
podemos142.
En la práctica, esta relación desigual condiciona la capacidad de producción del
Estado al ponerle un techo a la provisión bienes y servicios, transformándose a su vez
en un limitante para la acción.
Sin embargo, esta dificultad no puede esgrimirse como excusa para el desgobierno.
En ese sentido, el problema de la escasez de recursos no paraliza el accionar estatal
sino que solo obliga a establecer prioridades a la hora de tomar decisiones.
Están, por un lado, los deseos respecto de la sociedad donde nos gustaría vivir, y por
el otro, las posibilidades efectivas de concretar tales deseos, con los recursos
disponibles. El quid de la cuestión es sobre la base de qué criterios se establecerán
estas prioridades para armonizar deseos y posibilidades, con el objetivo de dar
respuesta efectiva a los reclamos ciudadanos y contribuir, en definitiva, al bienestar
general.
Esta misma discusión, pero en otros términos, es la que básicamente se viene dando
en distintos foros políticos y académicos, donde se debaten mecanismos que permitan
vincular en forma armónica la planificación y el presupuesto.
El objetivo de la planificación es fortalecer la capacidad de gestión de las
organizaciones públicas para brindarle más y mejores resultados a la sociedad. En el
caso del presupuesto, este debiera ser un reflejo financiero de esa planificación.
Aunque el plan sea un instrumento de largo alcance, y el presupuesto de corto plazo
(un año), las prioridades del gasto público que se incluyan en este último debieran
coincidir con las políticas públicas que emergen de los planes de gobierno.
Sin embargo, en la práctica, la asignación de recursos dentro del presupuesto no
suele estar relacionada con los objetivos que se dicen prioritarios por parte de un
gobierno; y hasta en algunos casos, de la simple lectura del presupuesto no es posible
inferir a qué plan responde.
En general, esta desarticulación es atribuida a la falta de planes formales que orienten
la acción estatal. Pero esta dificultad no resulta una excusa válida, ya que en todos los
gobiernos algo orienta las acciones del Estado; lo importante es que el momento de
analizar un presupuesto determinado, todo aquello que ese mismo gobierno haya
establecido como política prioritaria, formal o informalmente, posea una asignación de
recursos suficiente. Sin embargo, en la práctica, las diferencias entre plan y
presupuesto resultan más que notorias.
En ese contexto, retoma vigencia el debate político-académico acerca de la
conveniencia de que el presupuesto sea más sensible a las prioridades de un gobierno.
La discusión apunta a una vinculación más efectiva entre políticas públicas y
programación presupuestaria; plan y presupuesto deben dejar de gestionarse en forma
aislada, si el objetivo es lograr un mayor impacto o efectividad en la acción
gubernamental.
La efectiva y eficiente administración de los recursos públicos comprende
necesariamente una articulación armoniosa entre los organismos responsables de
formular, diseñar, coordinar, presupuestar e implementar los distintos programas de
gobierno.
 Para que tal objetivo se consiga, resulta fundamental diseñar mecanismos que
permitan una mejor vinculación de estos sistemas administrativos, a los efectos de que
puedan ser permeables a los cambios de políticas y de las demandas del contexto, en
un mundo altamente dinámico y turbulento.
Las políticas públicas y su relación con la programación
presupuestaria para una mejor implementación de las mismas
La articulación entre lo que uno quiere hacer (planificación) y los medios de que
dispone para hacerlo (presupuestación) son como las dos caras de una misma
moneda. Son procesos técnicos indisolubles uno del otro. Si una planificación está bien
hecha no puede dejar de considerar cómo y con qué medios harán realidad eso que
persigue; si un presupuesto está bien hecho, no puede dejar de pensar en los fines que
quiere alcanzar con los medios que ejecuta143.
En este sentido, se parte de la premisa de que toda acción de programación,
presupuestación y demás acciones de la Administración Pública surgen o debieran
surgir de una necesidad o demanda ciudadana, esto es, de una política pública.
Estas políticas constituyen la expresión de las decisiones básicas de gobierno, y por
tanto, configuran la respuesta del Estado ante las necesidades y problemas de los
ciudadanos.
Dicho análisis daría por resultado su viabilidad, así como el desarrollo de las
estrategias que posibilitarán hacer frente a los desafíos y aprovechar las oportunidades
que permitan implementar la política deseada para transformar la realidad. El desarrollo
de este análisis permitiría contar, a su vez, con indicadores de cumplimiento que
servirían para evaluar tanto la gestión en materia del impacto de la política pública
como de los medios utilizados para su consecución.
Pero para cumplir con sus funciones, es necesario que los sistemas de formulación de
políticas cuenten con capacidades para prever, identificar y definir problemas, y para
establecer consensos que permitan gestar e implementar políticas eficaces.
En ese sentido, las políticas públicas requieren la construcción de consenso y
legitimidad social que las torne viables; de una organización pública que convierta a los
enunciados de políticas en actos de gobierno; de mecanismos de administración
moderna que las pongan en práctica; y de organizaciones públicas efectivas que las
implementen con eficiencia y eficacia.
En definitiva, su interrelación y vinculación armónica con el proceso de gestión
presupuestaria resulta condición sine qua non para mejorar su efectividad, y en
consecuencia, la calidad del gasto público.
Aspectos generales e implicancias del proceso de gestión
presupuestaria
Conceptualización del presupuesto público
El presupuesto constituye un instrumento clave para la gestión pública; entre sus
funciones, se encuentran: preservar la solvencia fiscal de mediano plazo, promover una
entrega eficiente de bienes y servicios, y asegurar que la asignación de recursos se
realice de acuerdo a las prioridades gubernamentales.
 Bajo un enfoque operativo, se puede definir el presupuesto como: el reflejo financiero
del plan; la distribución priorizada de los ingresos; el espejo de los procesos y la cultura
organizacional del sector público. Su finalidad principal es contribuir a que el Estado
cumpla cabalmente con sus funciones de asignación, distribución y estabilización144.
En una concepción más amplia, el presupuesto constituye una asignación de recursos
preparada anticipadamente, relativa a un período futuro, basada en una previsión de
variables claves adaptada para ejecutar ciertos objetivos de política, contando con
metas para la ejecución de tales objetivos y relacionando anticipadamente gastos y
recursos. Como tal, sirve a la auditoria externa y a las necesidades internas de la
administración, y debe contribuir a una más efectiva implementación de programas y
proyectos.
Desde una perspectiva macroeconómica, el presupuesto visualiza los distintos
impactos que busca producir el accionar del Estado en la economía global, dado el
nivel de consumo, inversión, ahorro público y mecanismo de financiamiento. Desde una
perspectiva microeconómica, reviste o debiera revestir una importancia clave como
mecanismo de asignación de recursos escasos, a programas y proyectos debidamente
priorizados.
Se lo concibe como el instrumento de programación de política económica más
importante de un gobierno, porque hace posible materializar en el corto plazo el
cumplimiento de las políticas mediante la provisión pública, a la vez que permite su
compatibilización con las restantes políticas para la coyuntura. Le da, por lo tanto,
carácter operativo a las orientaciones de la programación económica y social.
Principios presupuestarios
Para que el presupuesto alcance un nivel de desarrollo que le permita cumplir con las
funciones que le son propias, su formulación debe ajustarse a una serie de principios,
reglas o normas técnicas, a saber:
• Programación: el presupuesto debe ser un reflejo de la programación anual de
actividades que realice el Estado. En ese sentido, mediante este instrumento se
preverán tanto los ingresos a obtener, así como la realización de los gastos para lograr
los medios necesarios para el cumplimiento de una serie de objetivos previamente
consensuados.
• Universalidad: el presupuesto deberá contener todos los gastos y recursos del
ejercicio, considerados en forma separada y por su totalidad, esto es, sin
compensación entre ellos.
• Exclusividad: se refiere a que no deberán incorporarse en el articulado de la Ley de
Presupuesto, normas que no tengan vínculos estrictos con dicha temática.
• Unidad: hace referencia a que todas las operaciones financieras del Estado
previstas para el ejercicio sean de entrada o salida de fondos, se encuentren
contempladas en el documento.
• Factibilidad: los objetivos establecidos deben ser posibles de alcanzar, compatibles
entre sí, y de alta prioridad para el Estado; en otras palabras, la programación debe
centrarse en aquello que podamos ejecutar.
• Exactitud: tanto las estimaciones de recursos como las previsiones de gastos que se
incorporen al documento, deben responder a cifras ciertas y factibles en el marco de un
escenario preestablecido; debe evitarse la subestimación o sobrestimación de recursos
y gastos.
• Claridad: el presupuesto debe responder a un ordenamiento que permita hacerlo
entendible por los legisladores que deciden su aprobación, los responsables de su
ejecución y control, y la ciudadanía en general.
• Especificación: se refiere básicamente a que deben señalarse con precisión tanto las
fuentes que originan cada ingreso como en materia de gastos, las características de los
bienes y servicios a adquirir.
• Periodicidad: si bien el presupuesto tiene un carácter anual, incluye una
programación de actividades subanual, al mismo tiempo que incorpora proyecciones
plurianuales –a título informativo–.
• Continuidad: el presupuesto debe reflejar la continuidad del Estado y de los servicios
a su cargo; en ese sentido, su formulación debe apoyarse en los resultados de
ejercicios anteriores, y tomar en cuenta las expectativas para el futuro.
• Flexibilidad: es posible realizar modificaciones presupuestarias a lo largo del
ejercicio, siempre que sean necesarias para el cumplimiento de los objetivos del
Estado.
• Equilibrio: debe existir un equilibrio global entre el nivel de gastos y las fuentes de
financiamiento.
• Anticipación: el presupuesto debe formularse y aprobarse antes de iniciado el
ejercicio financiero.
• Transparencia: el presupuesto debe ofrecer información oportuna, confiable y
sistemática que pueda ser objeto de auditoría y control por diversos interesados, en
particular, la ciudadanía.
Antecedentes en materia de vinculación plan-presupuesto
Los avances registrados en las últimas décadas en materia de técnicas de
presupuestación, sistemas de clasificación de recursos/gastos y sistemas integrados de
información financiera constituyen un reflejo de las preocupaciones operativas en
materia de articulación entre el proceso presupuestario y las prácticas de planificación.
Sin embargo, la desvinculación entre ambos procesos se ha convertido en un déficit
estructural.
Esta fractura constituye un riesgo muy serio, ya que refuerza la conducta
presupuestaria inercial e incrementalista, a la vez que convierte la planificación en una
práctica estéril, en tanto no se encuentra ligada a los criterios de factibilidad basados en
la asignación de recursos.
Sea por una implementación inadecuada o parcial de sus postulados, las limitaciones
de los enfoques, o la falta de liderazgo en su implementación, estos cambios no han
logrado en general integrar apropiada y eficazmente la planificación de políticas en el
proceso presupuestario145.
En otras palabras, su aplicación no ha logrado modificar sustantivamente los procesos
de trabajo ni alinear los incentivos de los distintos actores para que se enfoquen en el
logro de fines, en lugar de únicamente en la ejecución de medios.
Pero el esfuerzo no ha sido del todo en vano; estos cambios constituyen condiciones
necesarias, aunque evidentemente no suficientes, para empezar a resolver los
problemas en torno a la calidad del gasto público.

Las técnicas presupuestarias

El concepto de técnica presupuestaria refiere a los procedimientos que se deben
utilizar para la confección, ejecución, control y evaluación del presupuesto, y permite
reflejar la problemática de la producción de bienes y prestación de servicios que realiza
el sector público.
Algunas técnicas presupuestarias
Técnica Propósito Características Limitaciones
Coordinación
de decisiones
presupuestarias
Inefciencia e
con Asignaciones Restricción
asignación d
Incrementalismo participación de pasadas, división presupuestaria
recursos,
múltiples temática. fuerte.
rigideces.
actores en
período limitado
de tiempo.
Rigidización d
Comprehensividad gastos;
Restricción
Efciencia en horizontal, aumento d
presupuestaria
asignación del comparación de costos d
Presupuesto fuerte; análisis
gasto y paquetes correción d
por Programas de política;
vinculación con alternativos de errores;
indicadores de
la planifcación. gastos con niveles medición d
actividad.
de actividad. niveles d
actividad.
Análisis
ahistórico,
Efciencia en Comprehensividad Priorización multiplicación
uso de recursos racionalidad de objetivos de conficto
Presupuesto
para logro de conceptual, diseño de política, falta de tiemp
Base Cero
objetivos operativo, niveles objetivos para anális
programáticos. de fnanciamiento. claros. revierte
presupuestació
tradicional.
Fuente: Guzmán (2005).
En nuestro país, a nivel nacional, se utiliza la técnica del “Presupuesto por
Programas”; esta se aplica a todo proceso de combinación de insumos que origine
productos.
 Mediante el “Presupuesto por Programas”, se procura asignar a determinadas
Categorías Programáticas los recursos necesarios para producir y proveer bienes y
servicios destinados a satisfacer las necesidades durante un período establecido.
En ese sentido, se considera a la Administración Pública como productora, en cuyas
dependencias se realiza el procesamiento de insumos (recursos humanos, materiales,
servicios) merced a técnicas adecuadas para cumplir objetivos de gobierno.
Partiendo de una definición de la política presupuestaria (en la que se definen los
objetivos que se pretende alcanzar), se deben consignar, además, las metas (cuando
los objetivos, expresados en productos terminales, son cuantificables), las unidades
ejecutoras y sus responsables. A su vez, deben incorporarse mecanismos de medición
de la producción y evaluación del desempeño.
Resulta evidente que cada organización es responsable de producir la apertura
programática inherente a sus mandatos políticos e incumbencias, fines, procedimientos
y recursos; esta red programática debe ser fidedigna de las relaciones funcionales que
la institución organiza para cumplir con su misión.
Si bien no existe un modelo único para la determinación del número de programas o
subprogramas que debe contener una estructura presupuestaria, tanto la polarización
como la atomización son inconvenientes a la hora de definir una nueva red. Por otro
lado, dentro de esta red programática es donde se definirán las unidades ejecutoras o
centros de gasto, los cuales serán responsables directos por el uso de los recursos y la
provisión de los bienes y servicios (productos).
En términos teóricos, esta técnica resulta adecuada para lograr una eficiente
asignación de recursos, contribuyendo a una buena programación presupuestaria con
la que se puedan alcanzar determinados objetivos, al incorporar los gastos de cada
programa.
Sin embargo, en el marco de la evolución que se ha dado en términos de gestión
presupuestaria, esta técnica ha sido de muy errático manejo como consecuencia de
distintas dificultades que se fueron presentando.
En la práctica, los problemas surgen en cómo se definen de hecho los programas
presupuestarios, puesto que, en general, coinciden uno o dos programas con unos
pocos objetivos generales por cada unidad de gestión (organismo o jurisdicción).
Evidentemente, esta preferencia para trabajar con pocos programas facilita la gestión
en los niveles superiores de la Administración Pública (Secretaría de Hacienda o
Jefatura de Gabinete de Ministros); sin embargo, desvirtúa los objetivos originales de
esta técnica.
Los clasificadores presupuestarios
Hacen referencia a la forma en que puede presentarse el presupuesto, con el objetivo
de dar un ordenamiento más simple a las transacciones.
Se trata de instrumentos normativos que agrupan los recursos y gastos de acuerdo a
ciertos criterios, cuya estructuración se basa en el establecimiento de aspectos
comunes y diferenciados de las operaciones gubernamentales.
Conforman un sistema de información que se ajustaría a las necesidades del gobierno
y de los organismos que llevan estadísticas sobre los sectores públicos, y posibilitan un
análisis más objetivo de las acciones ejecutadas por el Estado; por tanto, el conjunto de
clasificaciones presupuestarias representa un mecanismo fundamental para el registro
de la información relativa al proceso de recursos y gastos de la actividad pública.
Clasificaciones presupuestarias vigentes para el Sector Público Nacional

Fuente: elaboración propia.

Si bien la implementación de estos clasificadores permitió contar con un instrumento
que da uniformidad, ordena e interrelaciona la información sobre las instituciones
públicas, simplificando la lectura del presupuesto y facilitando en definitiva la adopción
de decisiones, estos no siempre contribuyen a una efectiva vinculación entre las
políticas públicas y la implementación de planes y programas.
En la mayoría de los casos, no es posible relacionar los recursos asignados con los
objetivos perseguidos; además, por ejemplo en la imputación por objeto del gasto, es
prácticamente imposible determinar el costo de las diferentes actividades que se
realizan para lograr un objetivo específico.
Los sistemas integrados de información financiera
En la mayor parte de los países latinoamericanos se han implementado Sistemas
Integrados de Información Financiera con el objetivo de brindar una mayor
transparencia y eficiencia en la administración de los recursos.
La gestión del gasto público se sostiene técnicamente en estos sistemas contables y
de información financiera, a los que está integrada la ejecución presupuestaria de la
inversión pública. Los sistemas subsidiarios que también son esenciales para un sector
público que se desempeñe bien son los de sistemas de gestión de pagos, recursos
humanos, bienes, compras y contrataciones, administración de ingresos y auditorías,
entre otros.
Quienes toman las decisiones y los gestores del sector público disponen de un
conjunto de herramientas que provienen de estos sistemas de información y respaldan
su gestión financiera para conocer y actuar sobre:
• El control del gasto consolidado y del déficit;
• La priorización estratégica del gasto en la ejecución de todas las políticas,
programas y proyectos para lograr una asignación eficiente y equitativa;
 • El mejor uso de los recursos presupuestados, es decir, lograr resultados y obtener
productos al costo más bajo posible;
Los casos en que los sistemas y los procesos de información están diseñados y
operan con más interacción muestran mayor capacidad de conectar su conjunto de
bases de datos compartidas, integrando verticalmente el ciclo de la programación, la
gestión presupuestaria y la gestión de flujos financieros, así como horizontalmente, la
contabilidad, la gestión financiera, la gestión del efectivo y la auditoría.
En los años noventa, la modernización de los sistemas de administración financiera
en nuestro país enfatizó la necesidad de contar con la información mencionada en
tiempo real.
Cuando se pretende vincular este proceso con la planificación estratégica, son
esenciales los datos financieros que respalden decisiones informadas acerca de
políticas y programas y que relacionen la información sobre costos, productos y
resultados del gasto real de la gestión pública. Para que la gestión avance hacia la
descentralización dentro y entre niveles de gobierno, se requiere un Sistema de
Información para la Gestión Financiera que sea apropiado.
La experiencia nacional argentina abarcó en primer término la administración
centralizada y luego incluyó la administración descentralizada. La consolidación de la
información del total del sector público incluye, a mediano plazo, la aspiración de
integrar idéntica información de la gestión pública de las provincias y municipios
argentinos. Para ello, deben legitimarse en su normativa jurisdiccional –por respeto al
régimen federal– e institucionalizarse los nuevos sistemas y prácticas.
 Fuente: Secretaría de Hacienda de la Nación.
Mecanismos disponibles para la articulación y fijación de prioridades dentro del proceso presupuestario
En sus diversas etapas, el proceso presupuestario es una cadena de acciones
continuas de la gestión pública, que permite definir, en primer lugar, hacia dónde se
dirige la acción pública y cuál es su trayectoria. En segundo lugar, identifica y
establece, a través de sus diversos instrumentos y procesos, las políticas, objetivos y
metas de corto y mediano plazo. Finalmente, posibilita trazar las prioridades,
programar, reprogramar y evaluar las acciones y recursos a ser empleados en función
de los objetivos previstos.
Este proceso comprende un ciclo dinámico compuesto por las etapas de: formulación,
sanción, ejecución y control. Abarca la movilización y asignación de recursos
debidamente priorizados para que se ejecuten las políticas públicas, traducidos en
programas, proyectos y actividades, evaluación de resultados de la ejecución
presupuestaria y la contribución a las metas de estabilidad, distribución, crecimiento y
desarrollo. Así, los objetivos y metas del gobierno se traducen en programas y
actividades específicas.
 Fuente: elaboración propia.
Visto operativamente, el esfuerzo de articular los planes y el presupuesto se puede
dar con distintos niveles de eficacia durante este proceso presupuestario, ya sea en el
momento de la formulación, como estimaciones previas a los gastos y productos a
alcanzar, o en el momento de la ejecución, cuando se verifica cuál es la efectiva
asignación de recursos y los resultados realmente logrados146.
La secuencia lógica que debiera seguirse al momento de la programación para
alcanzar esta vinculación en forma armónica, debiera ser:
a) la adopción de un plan de acción del Estado para un período dado;
b) la formulación de una política global y políticas específicas para llevar adelante
dicho plan;
c) el desarrollo de los programas sectoriales;
d) la presupuestación de dichos programas;
e) la priorización política de dichos programas en función de la disponibilidad de
recursos;
f) la asignación de recursos en la confección del proyecto de presupuesto acorde
con las prioridades políticas fijadas;
g) la aprobación final del mensaje de presupuesto en gabinete para su elevación
en gabinete;
h) el tratamiento parlamentario;
i) la aprobación del distributivo del gasto, y los acuerdos programa, en función del
presupuesto finalmente sancionado por el Parlamento;
j) la dirección de las actividades para la materialización de tales programas.
En esta secuencia, los objetivos establecidos en los niveles más altos del Estado
desempeñan un papel fundamental para disciplinar la toma de decisiones desde lo
político a lo gerencial. El necesario equilibrio entre las restricciones y la flexibilidad
requiere comprender que la gestión presupuestaria es de naturaleza política, la
administración financiera de naturaleza técnica y la ejecución de las acciones concretas
y necesarias son propias y exclusivas de los niveles gerenciales públicos de los entes
centralizados o descentralizados.

Fuente: elaboración propia.

Al inicio del año presupuestario, la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP)
dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación publica el
cronograma de preparación del presupuesto y las normas técnicas para su elaboración
y elevación por parte de las jurisdicciones.
Una de las actividades más importantes en una primera etapa es la elevación de
programas y requerimientos presupuestarios y el plan de inversión por parte de los
distintos organismos centralizados y descentralizados de la Administración Pública a la
autoridad política superior de la jurisdicción, para su compatibilización con políticas y
planes estratégicos y aprobación primaria para ser elevado luego a la Jefatura de
Gabinete de Ministros (JGM).
El segundo momento clave es la elevación de los anteproyectos, aprobados
sectorialmente a la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) para que junto con el
apoyo de la Secretaría de Hacienda se hagan las compatibilizaciones técnicas y la
formulación de alternativas, con el fin de que en aras de una política macroeconómica
determinada, la JGM pueda asignar prioridades al gasto en cada uno de los programas.
Debiera ser en esta instancia superior donde finalmente se asignen las prioridades
políticas a los diferentes programas presupuestarios.
Estas decisiones serán comunicadas a las jurisdicciones y organismos para que
ajusten su programación y la remitan nuevamente a la ONP antes de la fecha prevista.
Consolidando toda la información recibida desde las distintas jurisdicciones, la ONP
elabora el proyecto definitivo para ser elevado al Congreso Nacional antes del 15 de
septiembre de cada año.
Responsabilidades en materia de asignación de prioridades de gasto público
Como se vio, los recursos son escasos en relación con la magnitud y heterogeneidad
de los gastos a realizar o de las necesidades a satisfacer, por lo que resulta necesario
establecer prioridades.
La cuestión es mediante qué mecanismos de planificación, programación, consenso y
consulta política entre las distintas áreas del gobierno se establecen estas prioridades.
Las decisiones de gobierno tienen que ser coherentes entre sí, procurando la
complementariedad de los fines, la coordinación de los medios y la de aquellos y estos,
tanto en lo relativo a las jurisdicciones y entidades propias del sector público como a
estas con las del sector privado.
Para ello, es necesario contar con una instancia política en donde puedan fijarse
prioridades y vincular objetivos de política, con planes y programas y con prioridades en
las asignaciones presupuestarias.
En caso contrario, se correrá el riesgo de que las presiones del gasto prevalezcan
sobre los objetivos al momento de la preparación del presupuesto. En el pasado,
cuando hubo que hacer economías, muchas veces la práctica fue el corte en un
porcentaje del gasto público; el ajuste horizontal de programas, sin priorizar. Con esta
lógica se construye media escuela, medio hospital, medio camino, medio gasoducto.
Nada se termina, nada es utilizable. Las cuentas macroeconómicas cierran y se cumple
con la Ley de Administración Financiera, pero la microeconomía pública se resiente y la
consecución de políticas también.
Los problemas, entonces, comienzan al momento de establecer cómo, quién y
mediante qué mecanismos se asignarán estas prioridades en materia de gasto público.
Es decir, implícitamente, qué políticas y programas se priorizarán.
Aquí surgen los siguientes interrogantes:
¿Quién debe realizar esta priorización? ¿La Oficina Nacional de Presupuesto,
dependiente de la Subsecretaría de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda, del
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, la Jefatura de Gabinete de Ministros y sus
secretarías y subsecretarías, o todos ellos en consulta con Ministerios, Secretarías y
entes descentralizados?
A su vez, ¿existe un claro mecanismo e instancia política de fijación de prioridades o
se establecen en una negociación burocrática o simplemente son prácticas fruto de
presiones políticas más o menos exitosas?
El desafío radica en compatibilizar las políticas públicas sectoriales con las globales y
la racionalidad macroeconómica pública (equilibrio fiscal) con la racionalidad
microeconómica pública (gestión eficiente orientada a resultados). Todo ello hay que
traducirlo en un Presupuesto por Programas, con claros objetivos, metas e indicadores
de cumplimiento y metas físicas de productos o servicios.
En el marco normativo vigente, se otorga una serie de funciones a distintas áreas de
la administración, que deben compatibilizarse para una mejor programación,
aprobación, financiamiento, implementación y control de gestión de las políticas
públicas.
En forma sintética, las funciones otorgadas a cada área son:
En el ámbito del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, a la Secretaría de
Hacienda le corresponde la responsabilidad primaria de coordinar la aplicación de las
políticas y la administración presupuestaria y financiera del gasto público nacional, y a
la Subsecretaría de Presupuesto le compete coordinar las diversas etapas del proceso
presupuestario de los organismos y entidades del sector público nacional.
A la Subsecretaría de Coordinación y Evaluación Presupuestaria de la Jefatura de
Gabinete de Ministros, le compete:
– Coordinar las políticas de la administración vinculadas con el cumplimiento de los
objetivos y de los planes de gobierno.
– Coordinar y supervisar el análisis, la formulación y la evaluación de la estrategia
presupuestaria.
– Participar en el análisis y evaluación de la distribución de las rentas nacionales y de
la ejecución presupuestaria, conforme la Ley de Presupuesto Nacional.
– Supervisar la determinación de la programación trimestral del gasto asignado a
cada Jurisdicción.
– Desarrollar e instrumentar mecanismos de coordinación institucional, nacional y
sectorial en la materia de su competencia.
– Intervenir en la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional propiciado
por el PODER EJECUTIVO NACIONAL.
Finalmente, al Jefe de Gabinete de Ministros, le compete: enviar al Congreso los
proyectos de Ley de Ministerios y de Presupuesto Nacional, previo tratamiento en
acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo.
De ello se desprende que, a la Jefatura de Gabinete de Ministros, le corresponde la
priorización de los programas presupuestarios en términos de los objetivos de las
políticas públicas que el gobierno nacional desea llevar adelante, en colaboración con
los Ministerios y Secretarías respectivas; por otro lado, a la Secretaría de Hacienda y a
la Subsecretaría de Presupuesto, ambas del Ministerio de Economía y Finanzas
Públicas, les corresponde la elaboración técnica del Presupuesto Nacional.
En resumen, si bien en la elaboración del proyecto de presupuesto intervienen la
Secretaría de Hacienda y la Subsecretaría de Presupuesto, la Jefatura de Gabinete de
Ministros es el último órgano responsable de aprobar las políticas públicas del Gobierno
y el proyecto de presupuesto correspondiente que permita su implementación.
Lineamientos para una vinculación efectiva entre políticas públicas,
programación presupuestaria y gestión estatal
Hasta el momento hemos hecho un repaso teórico para situarnos en el tema que nos
ocupa: la vinculación entre políticas públicas, programación presupuestaria y gestión
estatal.
A tales efectos, se ha conceptualizado por un lado a las políticas públicas, haciendo
hincapié en la necesidad de articularlas con la programación presupuestaria para una
mejor implementación.
Por otro lado, se ha caracterizado al proceso de gestión presupuestaria, resaltándose:
– Su aporte clave a la gestión pública o estatal.
– Los principios sobre los cuales debe apoyarse su elaboración.
– Los antecedentes y esfuerzos en materia de vinculación plan-presupuesto.
– Las instancias y mecanismos disponibles para la articulación y fijación de
prioridades en el marco del presupuesto.
– Las responsabilidades en materia de asignación de prioridades de gasto
público. Hasta aquí todo suena lógico, por lo menos a nivel teórico.
Sin embargo, a pesar de que todos los manuales coinciden en que la presupuestación
es la más importante instancia de programación, formulación de prioridades en materia
de políticas públicas y asignación de preferencias sociales por parte del Poder
Legislativo, las prácticas suelen alejarse de estos principios.
El rol del presupuesto en la microeconomía y en el gerenciamiento público se ha visto
opacado por una visión e instrumentación preponderantemente macroeconómica. Si
bien la macroeconomía es muy importante en términos de equilibrio de las cuentas
públicas, la microeconomía no es menos importante en términos de eficiencia, eficacia
y productividad de los organismos públicos.
En un contexto de creciente demanda por efectividad de la acción pública, resulta
necesario complementar los procesos presupuestarios con la disciplina de los
agregados fiscales, con la eficacia en la asignación de los recursos a las prioridades de
política fundamentales, y con la eficiencia operacional en la entrega de servicios147.
Para intentar superar estos obstáculos, se presenta a continuación una serie de
lineamientos que contribuyen a un diálogo más fluido entre los procesos de
planeamiento y presupuestación.
Mediante su puesta en práctica, se pretende fortalecer las capacidades de la
Administración Pública para:
• Detectar, identificar, anticipar, articular, sintetizar y procesar eficazmente
problemáticas claves para la calidad de vida y el desarrollo de la Sociedad.
• Convocar y concitar la participación de los distintos actores relevantes en la
política.
• Concertar y establecer los estados deseados.
• Obtener y procesar la información para el análisis de escenarios relevantes.
• Generar, elaborar, seleccionar e instrumentar opciones de políticas públicas.
• Evaluar la viabilidad y el impacto de las opciones de política entre los
beneficiarios, interesados, afectados, grupos de presión y factores de poder.
• Implementar las opciones seleccionadas con eficaces mecanismos de
coordinación interorganizacional.
• Monitorear y controlar el desempeño de las políticas, así como evaluar sus
resultados e impactos, a fin de realimentar el ciclo de formulación y proceder
oportunamente a los ajustes, modificaciones y replanteos pertinentes.
 • Lograr acuerdos relativos a los ejes centrales de las políticas públicas, que sean
eficaces para garantizar la gobernabilidad por encima de quienes, en el marco de
la alternancia democrática, tengan a su cargo el gobierno.
• Lograr una adecuada responsabilización de la gerencia pública en la
implementación de las políticas diseñadas.
• Lograr que las políticas desciendan por la estructura del Estado de los
organismos encargados de su implementación, hasta alcanzar a los equipos y al
último agente público, a los efectos de garantizar su correcta implementación con
responsabilidad, eficiencia y eficacia.
Se pone énfasis en resaltar las instancias y los niveles de decisión política en la
fijación de prioridades de la asignación de los recursos a los programas, para que esto
no sea un ejercicio reservado primordialmente a los niveles tecno-burocráticos.
También se busca priorizar las tareas de planificación, programación y planeamiento
estratégico de las organizaciones públicas, para que los objetivos y programas se vean
reflejados en la programación presupuestaria, lo que a su vez redundará en un mejor
seguimiento y control de esta programación.
1. La necesidad de formular políticas públicas de calidad
Como se ha señalado, a las políticas públicas les corresponden soluciones
específicas acerca de cómo manejar asuntos públicos.
Los instrumentos para su realización son los gobiernos, los cuales a su vez debieran
ser juzgados por los resultados de su gestión, esto es, la efectividad alcanzada en la
implementación de una serie de políticas de su preferencia.
Una política pública de excelencia contendrá cursos de acción y flujos de información
relacionados con un objetivo político definido en forma democrática, que serán
desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la
comunidad y el sector privado. Una política pública de calidad incluirá orientaciones o
contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y
la previsión de sus resultados.
En consecuencia, para que un sistema de formulación de políticas públicas sea
catalogado como de calidad, debe tener capacidades para prever, identificar y definir
problemas, y asimismo, para establecer consensos que permitan gestar e implementar
políticas eficaces.
Desde un punto de vista analítico, pueden distinguirse diferentes etapas en las
políticas públicas. Un buen principio de gestión pública indica que las etapas de diseño
y la formulación de estas deben separarse de la ejecución. Es así, porque las primeras
etapas suelen encontrarse a nivel centralizado y, en cambio, la ejecución generalmente
se realiza a nivel descentralizado.
Por otro lado, las instituciones de gobierno reconocen, procesan y operan sobre las
cuestiones incluidas en sus agendas, a través de un modelo central, constituido por la
propia estructura organizativa. Pero dicha estructura se basa en una división del trabajo
que sectoriza el tratamiento de los diversos aspectos de las cuestiones y problemas,
con una virtual ausencia de perspectivas integradoras148.
Como consecuencia, la formulación de políticas se ve afectada por un proceso dual.
Por un lado, la diversidad de intervenciones del Estado en una materia de política
pública requiere la participación de múltiples jurisdicciones. Por el otro, la interacción de
factores a tener simultáneamente en cuenta necesita una coordinación que sea capaz
de operar las síntesis necesarias para la adopción de decisiones.
Asimismo, en el proceso de formulación de políticas públicas se advierte
frecuentemente la falta de marcos de referencia y modelos precisos y compartidos, la
insuficiencia de información con validez concertada y la ineficiente gestión del recurso
informativo disponible. En síntesis, una carencia de acción planificadora y de
programación, sin la cual se pierde eficiencia y eficacia en la acción, se multiplican los
esfuerzos y los costos.
La decisión de política pública requiere una captación sistemática y concertada de la
realidad, en la que los participantes aporten sus diversas perspectivas e
interpretaciones, junto con los valores para transformarla, pero no podrían desconocer
o diferir en cuanto a los datos más relevantes de dicha realidad. De allí la necesidad de
contar con buenos estudios, análisis y estadísticas adecuadas que permitan
diagnosticar realidades político-sociales diversas y evaluar el impacto de las políticas
aplicadas sobre dichas realidades.
Por otro lado, es recomendable que los organismos de formulación de políticas
diseñen e implementen planes estratégicos, y aprueben los planes programa y
establezcan acuerdos programa con los organismos de ejecución de la política e
intervengan en la supervisión de la asignación de recursos presupuestarios y en el
control de la ejecución de actividades y recursos.
A su vez, para su formulación, las políticas públicas requieren una tarea de
planeamiento y programación participativa de los diversos actores sociales, que permita
la construcción de consenso y legitimidad social que las torne viables; una organización
pública que convierta a los enunciados de políticas en actos de gobierno: mecanismos
de administración moderna que las pongan en práctica; y organizaciones públicas
efectivas que las implementen con eficiencia y eficacia.
En consecuencia, para superar las falencias es necesaria la acción de planeamiento y
programación de las actividades públicas, las que traducidas e interpretadas en planes,
programas y presupuestos acordes permitan una ejecución coordinada, armónica y
vinculada íntimamente a la política diseñada y a la problemática social que con ella se
busca resolver.
2. La importancia del planeamiento estratégico y la visión de largo plazo
Es deseable que todo gobierno tenga un plan estratégico por el término de su
mandato, es decir, a una escala macro y para un horizonte temporal de mediano y largo
plazo, como se señalaba en capítulo 9.
Si ello fuera así, el conjunto de políticas públicas podrían ser “coherentizadas” en el
máximo nivel posible, esto es, en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros
(JGM) según la Constitución de 1994.
Asimismo, la coherencia de las políticas y la planificación estratégica con la gestión
presupuestaria en el nivel general y sectorial es fundamental, como se argumenta en el
capítulo 10.
Un sistema de planificación fracasa si, por un lado, se elaboran planes y programas y,
por el otro, el presupuesto. Una de las compatibilizaciones esenciales, que lo dota de
fortaleza, es cuando planes y programas, objetivos y metas del plan se ven
correctamente reflejados en la programación presupuestaria. De lo contrario,
predominarán los criterios implícitos de la programación presupuestaria por sobre el de
los enunciados de política pública, planes estratégicos de los organismos públicos, o
planes sectoriales.
En otros casos, con una política presupuestaria con objetivos programáticos muy
genéricos, prima la voluntad burocrática del ente de ejecución sin un adecuado control
político y de gestión superior.
En consecuencia, una buena gestión de gobierno se basa en la coherencia entre
políticas, planes y asignación de recursos.
Y el pensamiento estratégico, al enfocar el mediano plazo, dota de viabilidad técnica,
política y presupuestaria a la implementación de políticas públicas, programas y
proyectos.
La falta de un horizonte de planeamiento de mediano y largo plazo lleva a la
imprevisión y a actuar solo como reacción ante contingencias de una situación presente
donde la única estrategia posible es la adaptación. Cuando el financiamiento de un año
a otro es incierto e imprevisible, afecta sobre todo el desempeño del sector público, en
especial las actividades y obras que requieren la previsión de un flujo de gastos
plurianuales como la obra pública o la inversión pública.
La extensión del horizonte predecible de los flujos de recursos y de los criterios para
tomar decisiones financieras es el objetivo del planeamiento estratégico.
A mayor distancia entre las decisiones de política y los recursos disponibles, aumenta
la incertidumbre.
El remedio para incrementar la previsibilidad y fortalecer los vínculos entre las
políticas, la planificación y la gestión presupuestaria es que actúe una instancia del
máximo nivel político de la administración del Estado, con los mecanismos
institucionales que faciliten la formulación y aplicación de decisiones estratégicas sobre
la asignación de recursos.
En resumen, el planeamiento estratégico consiste en un ejercicio de formulación y
establecimiento de objetivos de carácter prioritario, cuya característica principal es el
establecimiento de los cursos de acción o estrategias para alcanzar aquellos. Una
correcta definición de estos Objetivos Estratégicos permitirá establecer un marco
adecuado tanto para la programación táctica como para la presupuestación operativa y
la evaluación y control de gestión.
3. El aporte de la programación táctica y el marco plurianual
Luego de la definición de los objetivos estratégicos (de nivel macro y a largo plazo), y
antes de iniciar el proceso de formulación presupuestaria (de nivel operativo y a corto
plazo), resulta necesario encarar un proceso que permita costear y establecer los
objetivos que se quieren lograr en un escenario plurianual.
Esta acción, denominada programación táctica, define qué es lo que se pretende
lograr en el ejercicio fiscal siguiente y subsiguientes, y cuántos recursos públicos se
destinarán genéricamente a dichos propósitos.
El resultado final de este proceso es la elaboración de un escenario fiscal de mediano
plazo o un presupuesto plurianual.
 En términos generales, dicho instrumento de planificación financiera permite que las
decisiones presupuestarias anuales sean tomadas en términos de limitaciones globales
o sectoriales de los gastos a lo largo de periodos que, dependiendo del país, van de
tres a cinco años.
Las razones para ampliar el horizonte presupuestario más allá del ciclo anual son:
asegurar sostenibilidad intertemporal y otorgar previsibilidad a la evolución del saldo
público y de la deuda; establecer políticas anticíclicas, al independizar el gasto público
de los vaivenes de los ingresos; asegurar una cierta estabilidad de los programas
públicos; y generar condiciones para una adecuada evaluación de los mismos.
Se encuentra dirigido básicamente a la alta gerencia pública, y contiene la distribución
entre las instituciones públicas y hasta un cierto nivel de detalle, de los recursos
financieros del Estado que se prevén recaudar en un período mayor al año, por lo
general de tres a cinco años, con sujeción al plan estratégico del gobierno y al marco
fiscal de mediano plazo.
Sirve de guía de la política presupuestaria de mediano plazo del gobierno, y opera
como el marco presupuestario referencial del presupuesto anual y del plan anual de
inversiones públicas
En general, no constituye un sistema de preasignación de techos presupuestarios por
sector, ya que las asignaciones o previsiones contenidas en él no tienen un carácter
obligatorio sino referencial o indicativo. Solo se trata de una mirada de mayor alcance a
la del presupuesto anual, con el propósito de identificar los problemas que se puedan
suscitar sobre las cuentas públicas en el mediano plazo, formular las acciones
preventivas que fueren necesarias, procurando garantizar el cumplimiento de
determinados objetivos estratégicos del gobierno.
Ahora bien, en el caso de nuestro país, su aplicación no se ha realizado conforme las
previsiones de su versión original.
Este marco, en la práctica, no es nada más que una proyección plurianual, es decir,
un ejercicio que no implica decisiones estratégicas de parte de los responsables
políticos.
A su vez, al no haber participación directa de esos responsables políticos, esta acción
se traduce en un ejercicio técnico, en una cuestión más de proyecciones que de
decisiones políticas.
Por otro lado, como no establece compromisos firmes para limitar los gastos en el
futuro, suelen utilizar estas previsiones plurianuales como derechos adquiridos para
obtener más recursos en los años subsiguientes y arrancarle al presupuesto montos
más importantes de créditos.
A pesar de ello, el contar con proyecciones del gasto a mediano plazo resulta útil
porque:
– Sirven para demostrar la dirección que se desea dar al cambio. Cuando no existe un
plan de mediano plazo, el manejo se torna totalmente coyuntural.
– El gobierno recurre a ellos para evaluar su efectividad o eficacia con relación al
costo y establecer si se está programando más de lo que es financieramente posible
sostener en el tiempo.

4. Los alcances de la presupuestación operativa

 Es evidente que los ciudadanos conocen a un gobierno a través de su producción
pública, esto es, de los servicios que reciben de parte del Estado; en ese sentido, la
importancia de la presupuestación operacional radica en que esta opera como un
condicionante a la cantidad y calidad de esa producción pública.
El presupuesto debe entenderse como la forma concreta de conducir a la
organización hacia los escenarios deseados, definidos en el marco del planeamiento
estratégico y la programación táctica.
A través de dicho proceso, de carácter operativo, se especifica con el mayor nivel de
detalle cómo se ejecutarán a lo largo del año fiscal siguiente los cursos de acción que
emergen de la etapa de planeamiento.
En ese sentido, se detallarán quién, cómo, cuándo, con qué tipo de recursos, de qué
fuente de financiamiento, mediante qué programa, etc., se ejecutarán las acciones
previstas en el paso anterior, y sobre todo, cómo se comprobará el cumplimiento de
cada una de las metas establecidas.
En consecuencia, es claro que para que los resultados respondan efectivamente a
demandas sociales, el presupuesto debe ser lo más sensible posible a las prioridades
del gobierno.
Un rol clave en este sentido juega la planificación estratégica, que permite al gobierno
estructurar el presupuesto sobre la base de misiones y objetivos. A su vez, el marco
fiscal de mediano plazo facilita las reasignaciones en acuerdo con las prioridades
estratégicas del gobierno.
Una de las preocupaciones principales en la etapa operativa, esto es, durante la
elaboración del presupuesto, son la disciplina fiscal y la asignación financiera. El tema
de la eficiencia en la provisión de bienes y servicios se concentra básicamente en una
etapa posterior, que es la de ejecución.
Respecto de las asignaciones financieras, estas constituirán un techo a la provisión
de bienes y servicios por parte el Estado, por lo que resultan claves los mecanismos
que se implementen para la distribución de recursos entre los diferentes programas y
proyectos.
Para ello, deberán tenerse en cuenta tanto las prioridades del gobierno (esto es,
asignarlas según los objetivos de política pública) así como la eficiencia de los gastos
públicos (lo que implica que lo que se asigne optimice la eficiencia hacia dentro de las
organizaciones públicas).
Siguiendo a Nelson Shack, el ciclo de presupuestación operativa debiera
estructurarse a través de los siguientes pasos:
1. La determinación de los recursos disponibles.
2. La estimación de los gastos rígidos, esto es, inerciales o estructurales.
3. La discusión sobre el desempeño de lo existente (vía el análisis de los
principales programas de gasto y su performance en el pasado, situación
presente y previsiones a futuro).
4. El análisis de nuevas iniciativas de gasto.
5. La definición acerca de las estructuras programáticas e indicadores para la
evaluación del desempeño.
6. La asignación de los créditos presupuestarios por institución y/o programa.
7. El establecimiento de las metas para los indicadores de evaluación del
 desempeño.

5. La obligación de rendir cuentas

La evaluación no es solo una actividad que hace al cierre de ejercicio. Es un proceso
permanente que, en sus distintos niveles, debe permitir controlar el cumplimiento de los
diferentes objetivos: estratégicos, tácticos y operacionales.
La definición de indicadores de producción pública permite comprobar si se está
logrando la meta prevista a lo largo de todo el proceso presupuestario; en ese sentido,
la generación de información sobre el desempeño a nivel de insumos, procesos,
productos y resultados, entre otros, resulta clave y fundamental. Sin embargo, en la
práctica, rara vez se incluyen mediciones al nivel de los resultados finales ni de los
impactos de las políticas públicas sobre el contexto social.
Los sistemas de control ponen atención en los procedimientos y las formas (que son
muy importantes), pero no se interesan tanto por los resultados.
Resulta necesario contar con un sistema de medición más integral que, además de
brindar información respecto del desempeño en el ámbito del proceso presupuestario,
permita a los gobiernos evaluar si la situación social va en la dirección deseada, o si
deben ser considerados cambios en la política.
En ese sentido, la utilización de indicadores para la medición del desempeño debe
darse durante todo el proceso de producción pública; en cada etapa, se irá dando
respuesta a una serie de interrogantes, que son los que se resumen a continuación
 Fuente: Armijo (2011).
– Los indicadores de insumos permiten cuantificar los recursos (físicos, humanos y/o
financieros) utilizados en la producción de los bienes y servicios; son muy útiles para
dar cuenta de lo que se necesita para el logro final de un producto o servicio, pero por
sí solos no revelan si se cumple o no el objetivo final.
– Los indicadores de procesos miden el desempeño de las actividades vinculadas con
la ejecución o forma con que el trabajo es realizado para producir los bienes y servicios;
son útiles para la evaluación del desempeño en ámbitos donde es más complejo medir
los productos o resultados.
– Los indicadores de producto muestran de manera cuantitativa los bienes y servicios
producidos y provistos por un organismo público o una acción gubernamental.
– Los indicadores de resultados intermedios dan cuenta de los cambios en el
comportamiento de los beneficiarios, una vez recibidos los productos (bienes o
servicios).
– Los indicadores de resultado final o impacto muestran las mejoras en las
condiciones de la población objetivo, como consecuencia de la entrega de una serie de
bienes y servicios.
En resumen, el sistema de medición del desempeño debe permitir que se midan los
logros, evaluarlos y tomar acciones correctivas en caso de ser necesario.
Para ello, es imprescindible tener indicadores para los diferentes ámbitos de control o
medición del proceso productivo.
Y a pesar de que no siempre es posible desarrollar todas estas medidas de
desempeño, lo importante es que el conjunto de indicadores den cuenta de las
variables claves relacionadas con la misión, los objetivos estratégicos, los productos y
aquellas actividades que resulten significativas para la toma de decisiones.
El objetivo final de la evaluación no debe ser constatar las carencias y aplicar
sanciones sino, esencialmente, mejorar la gestión pública.
Los acuerdos programa: una herramienta útil para un diálogo
fructífero entre planeamiento y presupuestación
Tal como se viene planteando, el problema principal consiste en traducir las políticas
públicas en planes, programas y mecanismos de gestión que permitan alinear e
involucrar hasta el menor equipo de trabajo y a cada una de las personas que
participan e intervienen en ese esfuerzo colectivo.
Una Administración Pública organizada en una división horizontal y vertical del
trabajo, solo por funciones, no garantiza que las políticas que implementa un gobierno,
o los cambios que introduzca otro, por sí mismo logre penetrar el conjunto de la
administración.
En tales circunstancias, la figura de los acuerdos programa resulta de gran utilidad, tal
como se explicitara en el capítulo 7. Dichos acuerdos constituyen una concertación de
objetivos y metas entre la autoridad política, que expresa las preferencias de la
ciudadanía que la votó, y las organizaciones públicas encargadas de ejecutar las
respectivas políticas.
La concertación se establece en el sentido de que los objetivos y metas sean viables.
Si se establecieran objetivos y metas demasiado ambiciosos, de imposible
cumplimiento, el resultado final sería la frustración colectiva de agentes, funcionarios,
autoridad política y de la comunidad en su conjunto.
Por el contrario, si los objetivos y metas fueran demasiado pobres, laxos o
insuficientes, se estaría dilapidando recursos públicos y también esto traería
descreimiento e ineficiencia.
A su vez, estos acuerdos podrían ser una excelente herramienta para abordar en
forma conjunta la aprobación de planes que tienen instancias multisectoriales de
competencias de ejecución, favoreciendo una coordinación y complementación desde
el inicio, al nivel político máximo y antes de aprobar sus presupuestos, y los acuerdos-
programa.
Perfectamente podría pensarse en acuerdos-programa multisectoriales, que deberían
individualizar las responsabilidades de cada área, pero obligarían a una acción mucho
más coordinada por parte del Estado.
El marco normativo de esta figura es la ley 25152. En su artículo 5°, inciso c), autoriza
“al Jefe de Gabinete de Ministros a celebrar acuerdos-programas con las unidades
ejecutoras de programas presupuestarios, a efectos de lograr una mayor eficiencia,
eficacia y calidad en su gestión”149.
Establece que “dichos acuerdos tendrán una duración máxima de hasta cuatro (4)
años y se convendrán en el marco de las siguientes pautas:
I. Compromiso de la unidad ejecutora en materia de cumplimientos de políticas,
objetivos y metas debidamente cuantificadas.
II. Niveles de gastos a asignarse en cada uno de los años del acuerdo.
III. Se acordará un régimen especial para la aprobación de determinadas
modificaciones presupuestarias.
IV. Se acordará un régimen especial para la contratación de bienes y servicios no
personales.
V. Facultades para el establecimiento de premios por productividad, al personal
del respectivo programa, dentro del monto de la respectiva masa salarial que se
establezca para cada uno de los años del acuerdo en el marco de las facultades
del Estado empleador establecidas en la ley 14250 y sus modificatorias y/o la ley
24185 y sus reglamentarias.
VI. Atribución para modificar la estructura organizativa, eliminar cargos vacantes,
modificar la estructura de cargos dentro de la respectiva masa salarial y reasignar
personal dentro del programa.
VII. Atribución para establecer sanciones para las autoridades de los programas
por incumplimiento de los compromisos asumidos, las que serán reglamentadas
por el Poder Ejecutivo nacional”.
Estos acuerdos se deberían elaborar teniendo en cuenta:
– Las políticas y planes de gobierno, los planes cuatrienales o quinquenales, si
los hubiera, la planificación y programación sectorial de mediano y largo plazo.
– Las políticas públicas sectoriales.
– Las asignaciones presupuestarias anuales votadas por el Congreso Nacional.
– Los Planes Estratégicos (PE) del organismo público en cuestión.
– La propuesta de plan operativo anual del organismo, su solicitud de
financiamiento, deestructura y dotación de personal.
En dichos acuerdos, tendrían que establecerse como mínimo:
– Objetivos estratégicos, metas plurianuales y metas anuales en el Plan
operativo anual.
– Indicadores de medición de resultados.
– Programa de incentivos en función del cumplimiento de las metas y sanciones
por noconformidad.
A su vez, se podrían fijar también:
– Otros objetivos específicos.
– Las metas anuales de servicio a alcanzar.
– Las metas presupuestarias, de costo o ahorros a lograr.
– Las normas a flexibilizar.
– Las modernizaciones de gestión comprometidas.
– Indicadores de medición de resultados institucionales (a alcanzar por la
organización pública) y gerenciales (de los responsables máximos de los
 organismos de ejecución).
– La estructura del organismo (si requiriera una adaptación).
– Las dotaciones.
– La forma con que habrán de gestionarse los recursos humanos y los incentivos
que se distribuirán al personal si se alcanzan las metas pactadas y los modos en
que estos habrán de ser asignados a través de la pirámide organizacional.
– El establecimiento de mecanismos de transparencia que permitan a la
ciudadanía medir el desempeño institucional y la obtención de metas y objetivos
establecidos.
El acuerdo programa tendría dos dimensiones: una personal, que es la
responsabilidad que le cabe al máximo nivel de autoridad del organismo por el
cumplimiento del programa; y otra institucional, que le cabe a todo el organismo como
metas a cumplir. Si se producen desvíos por falta de asignación de recursos durante el
año fiscal-contractual, las metas deberán ser renegociadas, de igual manera si se
cambian las políticas.
La aprobación de estos convenios se realiza anualmente por la Jefatura de Gabinete
de Ministros (JGM), la cual debería, junto con el presupuesto y el plan de inversión
pública150, dar conformidad al Plan Operativo Anual (POA), en forma conjunta con la
Secretaría de Hacienda.
Resulta conveniente, a su vez, que estos acuerdos-programa se desarrollen
internamente como “convenios de gestión”, con el fin de fortalecer el vínculo entre la
Alta Dirección y las gerencias operativas, o Unidades de Gestión y Resultados. En
estos se establece que la Alta Dirección determina el desempeño esperado del gerente
de área a partir de la elaboración del Plan Estratégico del organismo, de la
identificación de los planes operativos, de los resultados a obtener y de la asignación
de recursos a través del proceso de formulación presupuestaria. Las gerencias
operativas, por su parte, se comprometen a cumplir las metas y a dar cuenta de los
resultados obtenidos. El instrumento se hace autosostenible en la medida que existan
indicadores de la gestión gerencial en el marco de un sistema de seguimiento y
monitoreo de la gestión, y un sistema de incentivos que premie el buen desempeño y,
recíprocamente, se sancionen los incumplimientos. Estos compromisos de gestión
pueden descender por la pirámide organizacional hasta la menor unidad de producción
para un demandante interno o externo: el equipo de trabajo, verdadera célula madre de
la productividad, la eficiencia, el aprendizaje y la innovación organizacional.
Consideraciones finales
Una buena gestión, en términos simples, es aquella que llega a resultados.
En el caso del Estado, esto significa traducir las demandas sociales en políticas
públicas eficientes y eficaces, creando valor público.
En América Latina, el sueño del buen gobierno (aquel que transforme los objetivos en
realidades) sigue más vigente que nunca.
Pero para lograrlo, no alcanza únicamente una buena gestión macroeconómica.
Muestra de ello es lo acontecido en los últimos años en la mayor parte de los países de
la región, donde a pesar de un crecimiento récord, persiste el descontento ciudadano
para con las instituciones del Estado y sus líderes.
Es evidente que los resultados que la sociedad reclama no se producirán por
casualidad, ni la gestión se guiará hacia el logro de los objetivos de interés público en
forma automática.
En ese sentido, resulta necesario promover cambios en las modalidades de gestión
del Estado; ello implica migrar desde un modelo de gerenciamiento centrado en normas
y procedimientos, a uno que privilegie el logro de objetivos y resultados por sobre las
formas utilizadas (sin perder nunca de vista el cumplimiento de la normativa), y que a
su vez obligue a los funcionarios a responsabilizarse por los resultados de su labor.
Supone cambiar la manera con que se diseñan las instituciones públicas; definir
claramente su misión dentro de la política pública que les corresponde y sus objetivos;
y hacer la mejor asignación de recursos posible para que tengan buenos indicadores de
desempeño y, lo que es más importante, para que obtengan los resultados esperados.
En este contexto, cobran relevancia los aspectos de la planificación gubernamental a
mediano y largo plazo y el uso de las metodologías e instrumentos que faciliten a los
gobiernos materializar las prioridades con sus recursos presupuestarios, lo cual
requiere contar con marcos de gasto plurianuales.
En resumen, el sueño del buen gobierno solo podrá convertirse en realidad si se
valora tanto la planificación estratégica como la operativa; si se fijan objetivos y metas
posibles; si se gerencia el interés público por objetivos y resultados; si siempre se
busca más pero utilizando bien lo que se tiene; y si se manejan convenientemente las
bonanzas para tener capacidad de respuesta frente a las crisis151.
Resumen
Se ha instalado en las agendas públicas de casi todos los países de la región un
debate político-académico en torno a la efectividad de la acción pública.
La discusión se encuentra planteada en términos de la necesidad de lograr
presupuestos más sensibles a los objetivos y prioridades de un gobierno.
En la práctica, este reclamo apunta a un diálogo más efectivo entre políticas públicas
y programación presupuestaria; plan y presupuesto deben dejar de gestionarse en
forma aislada si el objetivo es brindar a la sociedad más y mejores resultados.
Surge el desafío de dotar al Estado de un mejor sistema de programación, para que el
presupuesto público y las prioridades de inversión respondan a las políticas públicas o
políticas de gobierno, y se desarrollen en el marco de los programas diseñados para su
implementación.
Solo a partir de una clara resolución política, que permita el desarrollo de planes y
programas ordenados prioritariamente en función de las necesidades sociales reales,
será posible dar un uso más apropiado a los recursos públicos.
Preguntas de comprensión de texto
1. ¿Qué relación encuentra entre la implementación de políticas públicas y la
programación presupuestaria? ¿Cómo desarrollar una vinculación efectiva?
2. ¿Qué es el presupuesto público?
3. ¿Cuáles son los principios presupuestarios?
 4. ¿Cómo vincular los planes operativos y el presupuesto?
5. ¿Cómo describiría las técnicas presupuestarias y los clasificadores
presupuestarios?
6. ¿Cuáles son sus etapas?
7. ¿Qué son los sistemas integrados de información financiera?
8. ¿Cuál es el cronograma de la elaboración del presupuesto anual?
9. ¿Cuál es el aporte de la programación táctica y el marco plurianual?
10. ¿Qué son los acuerdos-programa y cuál es su utilidad?
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Sotelo Maciel, Aníbal Jorge (2008), “La relación planificación-presupuesto en el marco
de la gestión orientada a resultados”. Caracas: CLAD.

142 Shack, Nelson (2008), “Intentando caracterizar la articulación entre el Plan y el Presupuesto”.
Washington: BID-PRODEV, p. 5.
143 Shack, Nelson (2008), “Intentando caracterizar la articulación entre el Plan y el Presupuesto”.
Washington: BID-PRODEV, p. 22.
144 Shack, Nelson (2008), “Intentando caracterizar la articulación entre el Plan y el Presupuesto”.
Washington: BID-PRODEV, p. 8.
145 Shack, Nelson (2008), “Intentando caracterizar la articulación entre el Plan y el Presupuesto”.
Wahington: BID-PRODEV, p. 18.
146 Shack, Nelson (2008), “Intentando caracterizar la articulación entre el Plan y el Presupuesto”.
Washington: BID-PRODEV, p. 9.
147 Shack, Nelson (2008), “Intentando caracterizar la articulación entre el Plan y el Presupuesto”.
Washington: BID-PRODEV, p. 25.
148 La ley 22520 (de ministerios) suele determinar y dividir las competencias verticales entre distintos
ministerios, pero poco aclara sobre las necesidades de coordinación y colaboración horizontal entre
ellos.
149 Infoleg (consulta: 31 de julio 2012), http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/60000-
64999/60039/texact.htm
150 Previamente evaluado por la Secretaría de Política Económica y Programación del Desarrollo
dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación.
151 Sánchez Albavera, Fernando (2003), “Planificación estratégica y gestión pública por objetivos”, p.
22.
 Capítulo 12
Administración financiera
Alicia Dellasanta152
Cristian a. Módolo153
Objetivos de aprendizaje
Que el lector pueda:
• Conocer las instituciones básicas del sistema financiero público.
• Diferenciar los diversos instrumentos de política de administración financiera y
vincularlos con la evolución del rol del Estado argentino.
• Comprender que las finanzas públicas constituyen la herramienta básica del
Estado para administrar recursos y satisfacer necesidades públicas.
• Motivar el interés por conocer la información presupuestaria y financiera
disponible mediante el gobierno electrónico (e-government).
Introducción
El hombre se halla inserto en un medio económico y social y emplea para satisfacer
sus necesidades una serie de instituciones que, con el transcurso del tiempo, ha ido
perfeccionando. A través del capitalismo, desde finales del siglo XVIII, ha alcanzado el
medio más eficiente de producción y distribución de los bienes y servicios necesarios
para su subsistencia. En términos organizacionales, utiliza a las empresas –en sus
distintas expresiones: unipersonales, anónimas, de hecho, etc.– como el instrumento
más idóneo para organizar el proceso de transformación de los factores productivos
clásicos: capital, trabajo y recursos naturales en los bienes y servicios necesarios para
satisfacer las necesidades particulares. A este tipo de organización humana se la
denomina “con fines de lucro” para diferenciarla de aquellas en las cuales también
encuentra un motivo de transformación social, pero a diferencia de la anterior, no
persigue un fin de ganancia sino el alcanzar un objeto social específico, tal como
proteger el medio ambiente, propiciar actividades deportivas, culturales, asistenciales,
etc. Estas se conocen con el nombre de “organizaciones sin fines de lucro”.
Por último, se halla aquella que al igual que las anteriores, persigue un fin
determinado; pero no se trata del lucro o un fin social puntual sino de satisfacer
“necesidades públicas”. A ella se la denomina “organización estatal” y su función básica
–aunque no única– es la de proveer bienes y servicios –públicos– para satisfacerlas. Es
decir, la organización estatal, al igual que las empresas y las ONG, son formas
modernas en las que los hombres han encontrado canales para relacionarse con el
medio económico y social en el que viven.
Así es como en estas tres alternativas podemos clasificar la acción de cualquier ser
humano en cualquier parte del planeta. De ahí que toda organización humana que
busca satisfacer necesidades públicas se vincula con el concepto del Estado. Este
abordaje, sin duda, lleva a apreciar al Estado desde una óptica más cercana a la
realidad transformadora y existencial del hombre, puesto que su función principal es
satisfacer necesidades “públicas” y no particulares. En efecto, su existencia es
intrínseca a la existencia de tales necesidades y, por ello, ha emergido en la historia;
por ende, para satisfacerlas, no pueden disociarse una de otra.
Ahora bien, la determinación de qué, cómo y a partir de cuándo se satisfacen las
necesidades públicas es parte de un proceso histórico que debe ser comprendido a la
luz de las distintas instancias de la evolución de un pueblo. Es decir, están inscriptas en
un momento históricotemporal que las definen y asumen como tal para su satisfacción
y, por lo tanto, estarán condicionadas por la estructura social, los medios de
producción, la tecnología, la geografía, etc. En definitiva, pueden establecerse
relaciones entre la “organización estatal” y el resto del sistema social y económico
circundante que explican el porqué y cuáles necesidades públicas deben satisfacerse.
Por ejemplo, luego de la crisis del petróleo en los Países Bajos, hacia comienzos de los
años ochenta, surgirá la necesidad de universalizar la asistencia social como respuesta
a las nuevas demandas de la sociedad o la obligatoriedad de la seguridad social para
todos los trabajadores, en la Argentina, desde los años cuarenta, que incluirá un
régimen de protección a las personas, el cual abarcará no solo la prestación del
régimen de jubilaciones y pensiones sino también la cobertura frente a enfermedades,
la escolarización de los hijos, etc.
Para que la organización estatal pueda satisfacer las necesidades públicas definidas
por las “fuerzas políticas dominantes” (Jarach, D. [1999]) ha tenido que organizar su
actividad mediante un proceso de administración financiera que se ha dado en llamar
“finanzas públicas”, cuyo instrumento vertebrador es el presupuesto estatal. De ahí que
puede entenderse el proceso de satisfacción de necesidades de un país a través de su
presupuesto, dado su carácter de “ordenador de preferencias públicas”.
Este proceso financiero consiste en producir o hacer producir los bienes materiales e
inmateriales capaces de satisfacer las necesidades públicas; tales bienes se llaman
“bienes públicos” y puesto que, en su mayoría, consisten en bienes inmateriales, se los
conoce como “servicios públicos”.
Entre las características de la gestión pública de los últimos años se encuentra el
crecimiento del sector público en términos de sus escalas, multiplicidad y diversidad de
actividades. Esto ha conducido a revalorizar la importancia del presupuesto y la
rendición de cuentas, lo que se estimula es tanto la responsabilidad por los resultados
de las políticas y sus programas como la necesidad de disponer de mecanismos e
instrumentos que evalúen el desempeño y permitan informar a los diferentes actores de
la sociedad.
En este marco, la Administración Pública ha avanzado en procedimientos para
mejorar la transparencia, la gestión institucional y los resultados del uso de los
recursos, en un ambiente donde el desempeño –entendido como el logro de las
actividades llevadas a cabo según propósitos establecidos– no es un concepto simple.
En efecto, disponer de recursos necesarios y administrarlos en forma óptima, al
tiempo de procurar una mayor calidad de los servicios y prestaciones a los ciudadanos,
junto con el avance espectacular de las tecnologías de la información, ha supuesto una
auténtica modificación en las prácticas administrativas y gerenciales en la mayor parte
de las organizaciones públicas de los países en desarrollo. De esta manera, se dejó
atrás la concepción burocrático-normativista y se pasó a una lógica centrada en los
fines que abre el camino para mirar la construcción de políticas públicas desde otra
perspectiva. Se comienza a pensar en las nociones de planificación, pero además de
ello, en el control y la evaluación de resultados.
Si bien el presente capítulo no pretende avanzar hacia cuestiones referidas a los
aspectos estrictamente organizacionales, lo que se introduce son aspectos
conceptuales relevantes que deben ser tenidos en cuenta a la hora de estudiar y
comprender la administración financiera estatal: su origen, evolución, estructura e
interrelación con los sistemas de control, a fin de posibilitar el abordaje adecuado que
ayude a comprender su lógica e idiosincrasia particular.
Para lograr tal objetivo, el capítulo se estructurará en ocho apartados. El primer
acápite abarca los aspectos conceptuales básicos que vinculan la economía del sector
público con el sistema económico que lo circunda. En el segundo, se describen los
conceptos que configuran la administración financiera del Estado y que explican el
proceso de las finanzas públicas. En el tercero, se mencionan los principios jurídicos
que dan sustento a las instituciones financieras de los recursos, gastos, endeudamiento
y presupuesto en nuestra sociedad.
El cuarto apartado aproxima una breve evolución de la función financiera en la
República Argentina y divide el tiempo en cuatro períodos bien definidos de la historia:
1869-1949, 19501955, 1956-1992 y 1993 hasta la actualidad. En el apartado quinto, se
desarrollan los conceptos y diferencias básicas del sistema presupuestario.
El sexto acápite refiere a las modalidades de reformas gerenciales que para dar
cabida al desempeño dinámico y lograr resultados, interactuando con empresas,
organizaciones sociales y ciudadanos requieren flexibilizar algunas fases del
funcionamiento presupuestario, resaltando los mecanismos más difundidos en la
Argentina. En tanto que en el séptimo se desenvuelven las formas de control, desde
una visión amplia y genérica, refiriendo en una primera instancia al proceso de
legitimación social del uso de los fondos públicos que se explica como razón de ser de
la participación ciudadana, de la transparencia y de la responsabilidad de quienes
autorizan y deciden el manejo financiero estatal.
Finalmente, en el apartado octavo se aborda el control, en un sentido estricto,
presentándose el control como la instancia última del ciclo presupuestario. Se avanza
hacia las características y formas que puede presentar un sistema de control
gubernamental y luego se concluye con la descripción del caso argentino en la
rendición de su Cuenta de Inversión.
1. Introducción conceptual a la administración financiera pública
1.1. Fundamentos económicos: fallas del mercado
Entre las razones que explicita la economía clásica para justificar la intervención del
Estado en la economía, se hallan las denominadas fallas de mercado. Estas se originan
en las innumerables consecuencias que la libre acción de los agentes privados, a
través del mercado, producen en su búsqueda de asignación de los recursos, situación
que origina una determinada distribución del producto y la renta acorde con los precios
que el mismo mercado establece para cada actor del sistema productivo. Así, los
trabajadores no calificados reciben un salario menor a lo que perciben los trabajadores
altamente calificados, los terratenientes perciben rentas en función de la productividad
del recurso natural que poseen, los capitalistas perciben retribuciones en relación con
la tasa de interés que ganan y, a su vez, los empresarios obtienen niveles de beneficios
acordes con su capacidad de gerenciamiento.
Ahora bien, dicha asignación de recursos no resulta equitativa. Siguiendo el enfoque
económico de fallas de mercado, existen otros elementos que distorsionan la
“asignación de recursos”, tales como: la racionalidad limitada, información incompleta,
poder asimétrico y la presencia de costos de transacción. Tales deficiencias llevan a
que la economía “privada” no pueda llegar a un nivel de funcionamiento “óptimo”, por lo
que la intervención del mercado por parte del Estado aparece como una necesidad
correctiva.
La racionalidad limitada dice que es imposible que cualquier sujeto económico tenga,
al momento de tomar una decisión, capacidad de procesar y contar con toda la
información existente en el sistema. Lo normal es que tome decisiones dentro de las
posibilidades “racionales” con que cuenta para hacerlo. Por ejemplo, un vecino de un
barrio de la ciudad de Rosario, para comprar zanahorias en una verdulería, tendrá
acceso a una serie limitada de precios de distintos comercios de la zona a fin de decidir
dónde comprar. Si, en cambio, conociera todos los precios de las zanahorias de los
centenares de verdulerías de la ciudad, podría elegir aquel comercio que mejor
beneficio le reporte. Es decir que, cuando toma la decisión un consumidor o productor,
lo hace con “parte de la información” disponible.
Respecto de la información incompleta –siguiendo con el ejemplo anterior–, el
consumidor de zanahorias, aunque tuviera un registro de todos los comercios y todos
sus precios online, no llegaría a procesar todas las condiciones de calidad del producto
ni su procedencia ni su sabor, etc., es decir, en el mejor de los casos, contraría con
información parcial o incompleta para tomar su decisión.
En cuanto al “poder asimétrico”, significa que las “fuerzas de negociación” entre las
partes intervinientes en una transacción pueden ser diferentes. En el ejemplo citado, la
capacidad de regateo en cada verdulería, entre vendedor y cliente, puede ser distinta
porque las condiciones de necesidad de vender o comprar, pueden ser diversas, ante
un cliente en particular.
Finalmente, tenemos la presencia de los costos de transacción, que vienen a
determinar que toda transacción supone la presencia de ciertos costos que es
necesario tener en cuenta, a los fines de valorizar el producto buscado. Así, si para
obtener la relación precio/calidad más conveniente, el comprador de zanahorias debe
viajar dos horas, pagar cuatro pasajes de ómnibus y esperar cien números para que lo
atiendan, el valor de adquirir el kilo del producto es diferente a aquel que no posee tales
“costos añadidos”.
Este enfoque económico de las fallas de mercado empieza por considerar que la
ausencia de “otro actor que regule o gobierne” las transacciones privadas, genera una
distribución ineficiente de recursos y pagos de servicios a los factores de la producción,
por lo que la presencia de un “tercer actor: el Estado” es necesaria y positiva.
Adicionalmente a lo anterior, hay otras corrientes que encauzan la necesidad de la
intervención del Estado en la presencia de las denominadas “externalidades negativas”
del mercado. Dichas “externalidades” no son otra cosa que efectos “no deseados” de la
acción de los particulares.
Por ejemplo, la producción de bienes que generan un alto nivel de residuos tóxicos,
como es el caso de, la industria pastera, y que por sus altos costos de procesamiento
son vertidos a los cauces de los ríos, contaminando sus aguas y produciendo daños
ambientales y sociales irreparables.
Ahora bien, tales fallas avalan la necesidad de la presencia del Estado e incluso su
intervención en el “sector privado”, pero no avanzan hacia otras causales que se hallan
fuera del proceso de producción de bienes y servicios, tales como la provisión de
caminos, el suministro de agua potable, desagües pluviales, etc.
En definitiva, esta imposibilidad de la economía de mercado de funcionar sin la
coexistencia de los servicios y bienes públicos no se limita al hecho de que la actividad
económica del Estado crea “economías” para el desenvolvimiento de las actividades
del sector privado sino que, muy a menudo, los servicios y bienes públicos llegan a
constituir una condición ineludible para el funcionamiento de la economía de mercado.
Por ello, la respuesta histórica desde el siglo XX ha sido la provisión de la totalidad de
estos bienes o servicios por parte del Estado, tales como los casos de la seguridad
social, la atención médica, la educación, la vivienda para los sectores de menores
recursos, la asistencia social, etc.

1.2. La administración financiera integrada con visión sistémica

Desde una perspectiva sistémica, la economía en su conjunto posee dos subsistemas
que se complementan, coexisten y necesitan una de la otra: la denominada “economía
de mercado” y la “economía del sector público”. Ambas poseen estructuras,
características y lógicas particulares, pero cohabitan con cierta armonía en la práctica.
En efecto, mientras las relaciones económicas en el ámbito privado quedan
articuladas a través del mercado, las pertenecientes a la economía del sector público
están ordenadas por el “presupuesto” que constituye el elemento vertebrador de todo el
accionar en el ámbito público.
Las características distintivas de uno y otro hacen que conceptos tales como
consumidor, oferta, precio, tipo de bien, funciones de producción, etc., en cada
subsistema, adquieran dimensiones propias. Así, el consumidor, en una economía de
mercado regirá su conducta bajo el principio de la “racionalidad limitada”, en tanto que
en la órbita de la economía del sector público lo hará, como ciudadano, bajo el principio
del free rider, es decir, se beneficiará de un bien público –por ejemplo, la defensa civil–
sin haber pagado directamente por su prestación, situación opuesta a la anterior, donde
para “beneficiarse” de un servicio o bien privado deberá pagar un precio por él. No
obstante ello, ambos “hemisferios” constituyen las dos caras de una misma moneda y
se interrelacionan a través de diferentes “canales” que expresan las distintas formas
con que se materializa la vinculación entre ambos.
Ellos son:
• La actividad financiera llevada adelante por el Estado: cobro de impuestos y
prestación de servicios –ingreso-gasto–.
• La producción de bienes y servicios públicos.
• La redistribución de la renta, estabilización y desarrollo de la economía.
 En cuanto a la primera, se trata de la función básica del Estado, la de extraer
patrimonio de los particulares, haciendo uso de su poder coercitivo para luego aplicarlo
a la ejecución del gasto público bajo distintas modalidades.
En el segundo caso, la interrelación pública/privada se da a través de las distintas
prestaciones que el Estado brinda a la economía privada bajo la forma de bienes y
servicios públicos –seguridad, caminos, defensa civil, etc.– a la vez que requiere del
mercado de recursos –humanos y materiales– para la transformación de los servicios
que debe prestar.
Finalmente, el tercer canal de comunicación corresponde a una función vital del
Estado cual es la de intervenir en el proceso de distribución del ingreso, alentar el
crecimiento de la riqueza, estabilizar los ciclos económicos y elevar la calidad de vida
de la población colaborando con su desarrollo.
1.3. La idea de política fiscal
La acción que ejerce la autoridad estatal sobre el sistema económico a fin de obtener
los ingresos públicos, la aplicación del gasto y la forma de financiar el presupuesto se
denomina “política fiscal”. Dicha acción, inscripta en el marco general de las políticas
económicas, se diferencia de las denominadas “políticas monetarias”, por la finalidad
específica que posee y el medio que utiliza para llevarlas adelante.
Los principales ingresos de la política fiscal provienen de los impuestos, derechos,
recursos patrimoniales, y el endeudamiento público interno y externo. La política fiscal
como acción del Estado en el campo de las finanzas públicas busca el equilibrio entre
lo recaudado por impuestos y otros conceptos y los gastos gubernamentales. Es el
manejo, por parte del Estado, de los ingresos vía impuestos, y la deuda pública para
modificar el ingreso de la comunidad y sus componentes: el consumo y la inversión. Su
objetivo se expresa en tres aspectos: a) redistribuir la renta y los recursos con ajustes
de tipo impositivo, b) contrarrestar los efectos de los auges y las depresiones, y c)
aumentar el nivel general de la renta real y la demanda.
Así, mediante el proceso que algunos expertos denominan de “ingresos gasto”, el
Estado logra intervenir en forma concreta sobre el sistema económico gracias a una
doble vía: por el lado del gasto y por el lado de los recursos. Por el gasto, lo realizará
en forma directa a partir de la prestación de los servicios y bienes públicos a la
economía de mercado, como por ejemplo, construcción de escuelas, de caminos, pago
de sueldos a los empleados públicos, etc., en tanto que a través de los ingresos, lo
hará de manera indirecta a partir de la acción sobre las cantidades ofrecidas o
demandas y los precios de oferta o de demanda, como cuando establece un impuesto
sobre los combustibles, los cigarrillos, una promoción industrial, etc.
En definitiva, el Estado es el sujeto protagónico de esta actividad financiera que se
denomina “finanzas públicas” y que constituye la actividad económica del sector público
que se interrelacionará con el resto del sistema económico.
2. La contribución teórica de las finanzas públicas
2.1. Necesidades públicas
Son denominadas así porque al Estado se lo entiende como una “organización
humana” con “cometidos y/o funciones a cumplir”154; las “necesidades públicas”
conforman la razón fundamental de su existencia, a punto tal que puede considerarse
que ambas se funden en una misma cosa.
En efecto, las necesidades públicas emergen desde la existencia del propio Estado, y
este existe porque dichas necesidades requieren satisfacción; son coetáneas y se
hallan íntimamente unidas a este. La existencia de ambos se explica por su relación
recíproca. Por ello, no puede considerarse la posibilidad de la preexistencia de las
necesidades al Estado ni estas pueden ser percibidas por las personas
individualmente.
Así se sostiene que las únicas necesidades que los individuos son capaces de
percibir y, en consecuencia, de intentar satisfacer, son las conocidas como
“particulares”, que pueden clasificarse en: primarias (alimentación, abrigo y techo) y
secundarias (higiene, educación, deporte, cultura, salud, información, bienes
tecnológicos, etc.). Todas ellas pueden ser percibidas por los habitantes de un país,
pero solo el Estado es capaz de “percibir” y “satisfacer” las “necesidades públicas”.
Se las define como aquellas comunes y fundamentales para todos los miembros de la
sociedad155 y su identificación y definición, como mencionamos precedentemente,
queda bajo la responsabilidad de aquellos que ejercen la representación política de la
sociedad. En democracia, son las fuerzas políticas que integran las distintas
instituciones ejecutivas y legislativas de la comunidad.
2.2. Bienes o servicios públicos
El proceso de satisfacción de las necesidades públicas se realiza con la provisión de
bienes públicos que, como en su mayoría son inmateriales, se denominan “servicios
públicos”. Económicamente, se consideran bienes públicos aquellos que poseen una
doble condición: su consumo no es excluyente y su costo marginal de producción es
nulo o muy cercano a cero.
La condición de “consumo no excluyente” constituye una diferencia sustancial con
aquellos bienes transados en la economía privada, donde su consumo, precisamente,
es excluyente. Tal situación obedece a la característica de provisión de dichos bienes:
“en bloc” y, por ende, a su imposibilidad de “racionalizar”, o sea, particionar. Veamos un
ejemplo: la seguridad de frontera. ¿Quién estaría dispuesto a mensurar las dosis del
“servicio” para cada habitante del país? Seguramente que nadie podría hacerlo. A lo
sumo, aquellos ciudadanos que viven en zona fronteriza podrían “valorar” el esfuerzo y
trabajo que supone para el Estado cuidar las fronteras físicas de un país, todos los
días, pero un habitante de una ciudad del interior de la pampa húmeda, seguramente
que no.
La segunda condición se refiere a los costos marginales de producción, para lo cual
conviene recordar que el concepto de marginalidad aplicado a los costos implica la
cantidad adicional que incrementa el costo al añadir un insumo variable a la producción
del servicio, como por ejemplo, el costo marginal en defensa civil, que implica el
nacimiento de un bebé en la capital federal. Es decir, que el costo de prestar el “servicio
de defensa civil” no variará porque haya un habitante nuevo en la ciudad.
Hay tres caminos alternativos para su obtención:
 - Pueden ser adquiridos en la economía privada de mercado y con el fin, luego,
de que el Estado preste un servicio. Por ejemplo, las dosis de vacuna, cuya cepa
puede adquirirse en una licitación internacional; una vez compradas, el Estado las
utiliza en una campaña gratuita de vacunación para niños en todos los hospitales
públicos del país.
- Puede ser que los produzcan empresas estatales y que después presten un
servicio. Por ejemplo, en la República Argentina, la fabricación de armas portátiles
está en la órbita de fabricaciones militares: su producido permite equipar a las
fuerzas de seguridad que, a su vez, prestan los servicios de seguridad interior en
el país.
Pueden ser concesionados a un privado para que, en nombre del Estado, preste
el servicio. Por ejemplo, una organización privada sin fines de lucro que decide
dedicarse a la educacióndeberá iniciar los trámites y habilitaciones pertinentes
ante el Ministerio de Educación, a fin de que se la autorice a impartir determinado
currículo de materias y expedir un título cuya validez será reconocida por la
autoridad académica estatal.
Finalmente, se los pueden clasificar siguiendo dos criterios distintos: a partir de la
capacidad de divisibilidad y o bien de las condiciones básicas que poseen. El primero,
los clasifica en “servicios públicos divisibles” e “indivisibles”, en tanto que el segundo
los divide en “bienes o servicios públicos puros” e “impuros”.
Los servicios o bienes públicos divisibles abarcan aquellos que satisfacen
necesidades públicas y al mismo tiempo necesidades particulares, de modo que es
posible que los individuos sientan dichas necesidades en el ámbito particular y, al
mismo tiempo, se sometan a la prestación que el Estado brinda de ellos, como por
ejemplo: la educación primaria o secundaria en la República Argentina o la justicia. Los
servicios indivisibles, en cambio, son aquellos que el Estado presta siguiendo sus
propios fines y, por tanto, se trata de necesidades públicas que no pueden ser
susceptibles de demanda individual porque los individuos no las perciben, como por
ejemplo, la seguridad exterior, la defensa civil o los bienes culturales.
En cuanto a la segunda clasificación, los bienes públicos puros son aquellos que
poseen los dos atributos básicos, es decir: su consumo no es excluyente y su costo
marginal de producción es cero o cercano a cero, en tanto que los impuros son
aquellos que solo poseen alguno de los dos atributos básicos. En el primer caso,
encontramos la justicia o la educación superior en la Argentina, en tanto que al
segundo corresponden una autopista o los accesos a la ciudad de Buenos Aires.
2.3. Gasto público
El gasto público consiste en toda erogación que el Estado efectúa para adquirir bienes
intermedios y factores de la producción, a fin de combinarlos para la producción de
bienes y servicios o para adquirir directamente bienes en el mercado, destinados a
asumir la función de bienes públicos, sin necesidad de que los transforme el Estado.
A partir de la consideración del gasto público, el sector público interfiere con el resto
del sistema económico privado y es precisamente el gasto el que directamente penetra
en la economía de mercado, de la cual también constituye un elemento componente.
El rol que desempeña en el sistema económico en general es esencial, pues actúa
como determinante del nivel de empleo, del nivel de producción y de la balanza de
pagos. Además, tiene efectos redistributivos que pueden ser buscados; sin embargo,
también en estos roles, el instrumento no puede aislarse de los efectos de los ingresos
que se empleen para financiarse.
2.4. Recursos públicos
Constituyen la obtención del poder de compra necesaria para que el Estado pueda
efectuar sus gastos. Se los define como: “Los procedimientos mediante los cuales el
Estado logra el poder de compra necesario para efectuar las erogaciones propias de su
actividad financiera”, y comprenden:
1. Venta de bienes y servicios producidos por el Estado.
2. Tributo.
3. Deuda pública.
4. Emisión de papel moneda.
5. Otros recursos (donaciones, legados, multas, etc.).
Al respecto, es preciso resaltar que cuando en la literatura se alude a
“procedimientos”, lo que se pretende significar es que no existe solo un tipo específico
de acción sino que se asumen varias posibles acciones para “hacerse” del patrimonio
privado, es decir, aquellos procedimientos donde es necesario la utilización del poder
coercitivo del Estado, aquellos donde el Estado actúa como un demandante voluntario
de fondos en los mercados financieros –crediticios– y aquellos donde actúa como
proveedor de ciertos bienes o servicios, o bien como propietario de algún factor
productivo como es el caso de los recursos naturales.
Entre las clasificaciones clásicas de los recursos públicos se encuentran las que los
consideran según el tipo de destino que persiguen (de corte económico) y la
clasificación jurídica de los recursos, sobre la base del uso del poder coercitivo del
Estado.
En la primera, a los recursos se los identifica como: “corrientes” y “no corrientes”. Los
recursos públicos corrientes, por ejemplo los impuestos, son aquellos cuya finalidad es
financiar los gastos corrientes del Estado. Los no corrientes son recursos destinados a
financiar gastos extraordinarios, por ejemplo, los generados por la reconstrucción de
una ciudad luego de un terremoto y, por ende, deben utilizarse fuentes de
financiamientos especiales y “excepcionales” como son los préstamos. Esta
clasificación de acuerdo al destino no se da en la actualidad, puesto que la experiencia
muestra que existen gastos corrientes financiados con endeudamiento externo y gastos
extraordinarios absorbidos con fondos tributarios.
La segunda clasificación considera los recursos públicos divididos entre “originarios” y
“derivados”. Los originarios abarcan aquellos obtenidos por el Estado de su propio
patrimonio o por el ejercicio de sus actividades, sin hacer uso del monopolio de la
fuerza, en tanto que los derivados son los que obtiene el Estado haciendo uso de su
poder coercitivo sobre el patrimonio ajeno. Entre los primeros, se encuentran los
patrimoniales y crediticios, básicamente, en tanto que entre los segundos, se hallan los
tributarios y el ahorro forzoso; algunos fiscalistas también incluyen la emisión
monetaria.
3. El sustento jurídico de las instituciones de la administración
financiera pública
Las instituciones de la administración financiera pública se crean y operan a partir de
la norma básica del Estado argentino. Las normas constitucionales argentinas de 1853,
1949, 1956 y 1994 son “legítimas” en tanto que la sociedad las reconoce como guía
para actuar en búsqueda del bienestar general o “bien común” en cada momento.
Las constituciones nacionales, e internamente, las provinciales y cartas orgánicas o
constitutivas de los municipios son la expresión formal del contrato social que rige la
vida de una Nación. Las mismas –cúspide del sistema jurídico– contienen los acuerdos
sobre ciertos valores de una determinada sociedad que, por ellos, acepta ciertas
regulaciones, justificando la existencia del Estado y motivando la adaptación de la
conducta de los actores sociales que en ella interactúan.
Su institucionalidad, valga la redundancia, se vincula con el desenvolvimiento de las
atribuciones legislativas, gubernamentales, administrativas y judiciales de las
instituciones establecidas en la Constitución.
Siempre que una sociedad aprueba su Constitución, uno de los consensos se refiere
a los recursos e ingresos que se obtendrán y a los gastos de los mismos que se
autorizarán para cumplir la voluntad del fin común que el Preámbulo formula de manera
concisa (ver anexo “Institucionalidad constitucional de la administración financiera
pública en la evolución del Estado argentino”).
Reconocemos que una sociedad o un Estado tiene institucionalidad avanzada y fuerte
cuanto más eficientes sean las normas y leyes que se aplican, y cuanto menos
distorsiones provoquen las regulaciones y resoluciones que de ellas deriven. El término
“institucionalidad” se utiliza en el sentido de las reglas del juego o “las limitaciones
concebidas por los seres humanos y socialmente compartidas que dan forma a la
interacción humana”.
Dada la relevancia que reviste la satisfacción de necesidades públicas y colectivas
como son la educación, el transporte, la comunicación para una sociedad, nos
referiremos a la institucionalidad de la administración financiera pública, pues es la faz
operativa de la provisión de bienes públicos. Por ello, el uso de los fondos públicos
moviliza la gestión política y del Estado, habilitados por la norma constitucional que: a)
fija instrumentos sobre recursos, gastos, financiamiento, endeudamiento, personal,
inversión; b) crea instituciones a tal fin, dentro de las cuales el presupuesto es la más
consolidada; y c) prevé el control de su aplicación.
De este marco normativo surgen mecanismos institucionales formales que regulan la
interacción social de las organizaciones públicas y privadas que integran las naciones
modernas. Entre ellos, las facultades de administración y recaudación, de aprobar la
imposición y de control de la gestión financiera públicos porque: a) la sociedad acepta
que su propósito es importante y son normales para el orden y organización
gubernamental, y b) se establecen en el orden jurídico argentino para guiar la conducta
humana, para que los poderes responsables las interpreten y apliquen
congruentemente, evitando desvíos y así lograr cierta eficacia.
Como indica Juan Bautista Alberdi –el inspirador de la Constitución Nacional–, una
necesidad pública es la razón de ser o el origen de un gasto público y, agregaba, son el
fin del funcionamiento estatal. Para financiar tales gastos se requiere generar recursos
públicos. Estos son “entradas por pagos no recuperables, provenientes del sector
privado, con contraprestación o sin ella, de naturaleza tributaria o no tributaria,
percibidas por una persona de derecho público”.
El financiamiento provendrá de los ingresos que fija el artículo 4° de la Constitución y
son los derechos de importación y de exportación, el producido de la venta o locación
de tierras nacionales, la renta de correos, las contribuciones, los empréstitos y demás
operaciones de crédito que imponga el Congreso y componen el Tesoro Nacional (Ver
anexo “Institucionalidad constitucional de la administración financiera pública en la
evolución del Estado argentino”).
El endeudamiento constituye una fuente adicional de ingresos de los gobiernos, que
les permite el financiamiento cuando existe déficit, mediante la emisión de dinero,
títulos o letras del Tesoro, a fin de afrontar con ellos los gastos que exceden a sus
ingresos normales.
En materia de financiamiento, los representantes del pueblo en el Poder Legislativo
tienen las facultades de aprobar la imposición de contribuciones y controlar la gestión
financiera pública:
En materia de gastos, el Poder Legislativo podrá:
- fijar anualmente el presupuesto de gastos de la Nación;
- crear y suprimir empleos públicos.
En materia de control externo (Ver anexo “Institucionalidad constitucional de la
administración financiera pública en la evolución del Estado argentino”):
- interpelar a los ministros para recibir explicaciones e informes de la gestión
durante la ejecución presupuestaria (ambas Cámaras),
- aprobar o rechazar la Cuenta de Inversión (ambas Cámaras).
El control de la gestión financiera pública se ha jerarquizado, ya que la AGN tiene
rango constitucional, por encima de la ley general 24156 que la creó en 1992.
Las facultades de administración y recaudación competen al Poder Ejecutivo,
actualmente distribuidas entre el Presidente de la Nación y el Jefe de Gabinete de
Ministros como órganos de gobierno. Les corresponde “recaudar las rentas, decretar
las inversiones y presupuestar los gastos nacionales” (ver anexo “Institucionalidad
constitucional de la administración financiera pública en la evolución del Estado
argentino”).
También existen otras formas no cuestionadas de funcionamiento entre el Estado y la
conducta de los diversos actores sociales que revelan la existencia de normas
“informales” o “reglas de juego”. A este tipo de reglas de juego o modos aceptados de
interacción entre Estado, mercado y sociedad los llamaremos “mecanismos
institucionales informales”.
Dichos “mecanismos institucionales tanto formales como informales” influyen en la
calidad de los resultados presupuestarios. Entre ellos, se considera que la asignación
de recursos es fundamentalmente política y que los procesos y gestión presupuestarios
desempeñan un papel fundamental para disciplinar la toma de decisiones, desde lo
político a lo gerencial.
4. La evolución de la administración financiera en la Argentina:
desde 1853 hasta la actualidad
Desde 1853 hasta la fecha, la Constitución Nacional manifiesta el consentimiento156
para establecer el sistema político adoptado, el tipo de participación que la sociedad
tendría, las reglas del juego de la economía –liberales y de garantías al derecho
privado e individual–, la organización de provincias y municipios, forma de gobierno
(art. 1°); recursos y gastos (art. 4°); constituciones provinciales (art. 5°), aduanas
nacionales (art. 9°); garantías y derechos reconocidos, principios fundamentales y
declaración política (art. 14); suma del poder público y facultades extraordinarias (art.
29), así como las competencias de los tres poderes. Por esto es llamada Norma
Fundamental: funda las instituciones y enmarca el rol del mercado, el Estado y la
sociedad. A partir de ella, evoluciona el tipo y funcionamiento del aparato del Estado
argentino.
4.1. El imperio de la contabilidad pública en la organización liberal del Estado argentino: 1869-1949
En el siglo XIX, la élite política, económica y aristocrática que pergeña la construcción
del Estado-Nación157 y lo conduce es quien delega el poder en nombre de la sociedad
en su conjunto. El aparato del Estado es solo virtualmente republicano, representativo y
federal hasta 1916.
Utiliza mecanismos institucionales menos formales para asignar recursos, decidir
gastos extraordinarios, distribuir/vender tierras fiscales158, como “extensión de sus
derechos privados”, elegir sucesores para la permanencia del grupo de intereses del
régimen, etc. Por estas características se califica a este modo de gobernar como
oligárquico y patrimonialista159.
De la contabilidad pública
La contabilidad pública impera en la organización del Estado de esta etapa. Las
normas y procedimientos derivados de la ley 428 llamada “Ley Frías”160 consolidan el
modelo de gestión racional burocrático. Su duración superior a las siete décadas (hasta
1947) refleja el peso de su “institucionalidad”.
La ley consagra la regla de universalidad del presupuesto, la prohibición de gastar y
transferir fuera de las autorizaciones presupuestarias, formalidades de la orden de
pago, así como determina la estructura de la Ley de Presupuesto, técnica
presupuestaria centralizada y por incisos y partidas, vigencia anual.
La Contaduría General de la Nación (CGN) concentra la función presupuestaria
(contabilidad preventiva de ejecución del presupuesto)161 desde 1887, para evitar el
compromiso de gastos por importes superiores a los créditos aprobados. La CGN
simultáneamente es el máximo órgano contable y de control interno. Recién en 1906,
se delega el trámite de liquidación de los gastos a las oficinas contables ministeriales,
excepto los de personal y las partidas para gastos menores.
Las leyes de presupuesto eran claras, sintéticas y se acompañaban con leyes anexas
de recursos (tributarias).
El seguimiento centralizado de los gastos por partida a través de los registros
contables de la ejecución presupuestaria162, con control interno formal y legal de la
CGN ocasionó demoras, sumadas a las de las distancias del territorio así como a la
escasez y lentitud de los medios de comunicación desde donde se aplicaban los
recursos.
El financiamiento del período provino en su mayoría de los impuestos aduaneros
(derechos de exportación e importación) hasta 1932. Excepto durante la Primera
Guerra Mundial del siglo XX, cuando disminuye la fuente de ingresos genuinos del
comercio exterior.
Durante la segunda mitad del siglo XIX, el crecimiento económico del país permite
superar las crisis de 1873 y 1890, esta última atribuible a factores internacionales como
el problema de balanza de pagos e internos163. Pellegrini –hijo de inmigrantes– y Terry
fueron los artífices de las políticas adoptadas y se necesitaron más de diez años para
terminar con los efectos de la última crisis, apelando a gravar las rentas y a esquemas
de ahorro voluntario y forzoso durante la emergencia (ver anexo cuadro de Rasgos de
la AFP en etapas Rol del Estado).
Esta situación y el eco de las reformas sociales y sindicales de los años noventa en
Europa aceleran el debate de la sociedad civil mayoritaria que estuvo excluida. Otros
sectores influyen políticamente en reclamo de participación ampliada164 165 y la
ciudadanía amorfa gana una nueva representatividad, que se alcanza con el
Radicalismo en 1916. Hasta entonces, el individualismo relegó la solidaridad y
responsabilidad social contenidas en el Preámbulo constitucional que siguieron siendo
declarativas. Los inmigrantes que ya eran ciudadanos nativos lograron incorporarse a
su conducción.
La expansión de la economía migratoria y territorial se refleja en la ampliación de sus
servicios y funciones con impacto en la administración estatal y financiera pública,
incrementándose 19 veces el monto inicial de sus recursos y gastos, entre 1862 y 1890
(Defensa, Interior, Hacienda, Justicia e Instrucción Pública y Relaciones Exteriores).
Como instrumentos de financiamiento extraordinario, en las crisis de 1890 y de 1930
se gravaron “todos los réditos derivados de fuentes argentinas a favor de argentinos o
de extranjeros, residentes o no residentes en el territorio de la República” como
emergencia nacional. Esto llevó a crear los impuestos internos que se proponían
anualmente, por ley separada del presupuesto nacional.
4.2. La transición del Estado liberal al Estado regulador e interventor: 1930-1949
A partir de la crisis de 1929, con el retroceso del comercio internacional se reducen en
un 40% las rentas aduaneras en el total del financiamiento nacional166.
Se interrumpe por primera vez el orden institucional.
Aún bajo gobiernos conservadores, de extracción oligárquica y orientación liberal, el
ministro Federico Pinedo, a cargo de la gestión financiera y económica, debe atender la
necesidad de intervención del Estado en la economía nacional, protegiendo la
producción y el consumo de los sectores más afectados por la recesión, creando
organismos de regulación; afrontar reformas administrativas para contraer los gastos al
inicio de la década y “reordenar el sistema financiero interno”. Con ello surge el
concepto de “Estado regulador”167.
Se deciden cesantías de empleados y ajuste de salarios para actuar sobre la
magnitud del empleo público y la rigidez del gasto. En 1931, se crean las direcciones
de administración de los ministerios, atribuciones de sus tesorerías, registros de
previsión, de ejecución del presupuesto, de movimiento de fondos, de cargos y
patrimonial.
La ley 11672, Complementaria Permanente de Presupuesto, en 1932 instituye un
mecanismo formal e informal168 de legislar sobre asuntos varios. Así, en ella se refleja
el papel Interventor estatal cuando regla por primera vez sobre los bancos oficiales y
las “instituciones autónomas” tales como las Juntas Reguladoras169, cuyos
presupuestos serían aprobados por el Poder Ejecutivo y no por el Congreso, limitando
sus gastos de explotación que no podrían superar a sus ingresos”, y en el caso de las
Cajas de Jubilaciones, los gastos de administración no podrían exceder el 3% de sus
ingresos normales. Se incorporarían como capítulo 9 de haciendas anexas al
presupuesto.
Paralelamente, la voluntad de racionalizar el aparato público se plasma en la ley
11671 de 1933, con criterios que se extendían en países europeos y EE.UU. Plantea
recomendaciones sobre los fondos de reserva y pautas para confección del
presupuesto. Preveía tres tipos de órdenes de pago destinadas a sueldos y gastos fijos,
pagos a proveedores mensuales y para acreedores mayores. En 1938, se realiza el
Primer Congreso Argentino de Racionalización Administrativa. La CGN continúa siendo
el órgano ordenador del funcionamiento burocrático a través del régimen contable que
resulta anacrónico, a pesar de lo cual se resiste aprobar el proyecto de Bayetto para
modernizarlo170.
A mediados de los años treinta se busca reactivar, mediante la expansión monetaria
del gasto público y la industrialización para producir localmente los bienes de consumo
que sustituyeran a los importados171.
Aunque la economía crece al 1,4% anual, entre 1929 y 1939, a ritmo menor que la
población, con deterioro del PB per cápita172, se cubre el 82% de los gastos con
recursos genuinos entre 1934-1938173.
Con la segunda Guerra Mundial, entre 1939 y 1946, esta situación se revierte un tanto
y la tasa de crecimiento es del 2,6% anual. También proporciona la oportunidad de
industrializar el país hacia la producción manufacturera básica mediante la intervención
del Estado en sectores como el acero, la metalurgia, el transporte marítimo, etc.174
175.
Se afianzan las ideas de Keynes, quien vio la urgencia del Estado para combatir el
desempleo pivotando alrededor de la inversión pública. Estos vientos de cambio en la
ortodoxia económica quiebran deliberadamente la doctrina del equilibrio en las finanzas
públicas. Los ingresos financian el 66% de las erogaciones, aumenta la circulación
monetaria y esta liquidez presiona hacia una depreciación del peso, al concluir el
quinquenio176.
4.3. Desde el eje contable a la previsión y planificación durante el Estado de Bienestar: 1949-1956
La primera sustitución de importaciones, facilitada por la situación bélica, se desarrolla
con plenitud a partir de 1946, con el peronismo al frente del gobierno (1943-1955). Su
concepción de la política económico-social177 enfatiza el peso del Estado en la
economía, reforzando la tendencia que había comenzado en los años treinta. Prebisch,
discípulo keynesiano, reconoce que la producción y difusión del progreso técnico
permite concretar sociedades con mejores empleos y mayores salarios. Comparte con
Perón el esquema “planificador” para un Estado activo, inversor, productor para lograr
el desarrollo178.
Se busca la activación a través de obras de infraestructura y se desarrolla un sistema
previsional. El efecto será la triplicación del presupuesto público en el primer
quinquenio, desde 1946 a 1951.
La práctica de nacionalización de los servicios públicos, de anterior propiedad de
empresas extranjeras: Teléfonos (1946), Ferrocarriles (1947), Agua y Energía Eléctrica
(1947), Obras Sanitarias y Compañía de Gas (1949), Subterráneos (1955) se amplía
con la creación de Aerolíneas Argentinas, Yacimientos Carboníferos Fiscales, etc.,
sumándose a la primigenia empresa de actividad productora Yacimientos Petrolíferos
Fiscales (1922) de propiedad estatal, con evidente impacto en los resultados
presupuestarios de la Nación. Todas ellas se enmarcarán dentro de la Ley 13653 de
Empresas del Estado (1949)179 180.
Analizando institucionalmente el presupuesto, se observa que además de los ocho
ministerios existentes desde 1897 hasta 1947181, ya en 1943 se crearon Secretarías
con rango ministerial, que se incluirían entre las veinte carteras que crea la Ley de
Ministerios –ley 13529– con la reforma constitucional de 1949. Algunas, por ejemplo la
de Guerra, se subdividen en Defensa Nacional, Ejército, Marina y Aeronáutica. Otro
ejemplo son las ramas de Trabajo y Previsión e Industria y Comercio. Las nuevas
doctrinas se manifiestan en la aparición de Salud Pública, Comunicaciones, Asuntos
Políticos, Economía, Finanzas, Obras Públicas, Industria y Comercio, Agricultura y
Ganadería, Transportes y Asuntos Técnicos. El primer índice inflacionario en 1954 es
de 3,8%182.
La CN de 1949
La norma básica de 1949 es la institución que legitima las transformaciones acaecidas
desde 1930 en la Argentina. Esta CN sostiene el sistema político, la organización del
Estado, las nuevas reglas de juego económicas intervencionistas y de garantías a los
derechos sociales, enarbolando el sufragio universal y los derechos del trabajo, a la
igualdad, a la justicia, a la equidad, al bienestar.
Ley de Contabilidad 12961
Anticipándose a la negociación que requiere el consenso constitucional, en 1947
Perón recomienda al presidente de la Contaduría General de la Nación, Otto
Rasmussen, la redacción de un nuevo ordenamiento administrativo-contable para las
modalidades centralizada, autónoma, desconcentrada, empresarial, bancaria del
aparato estatal. La ley 12961 rige hasta 1956, consagrando los principios de unidad y
universalidad del presupuesto. Define el ejercicio desde 1/1 al 31/12 con un
complemento de tres meses hasta el 31 de marzo siguiente, con un crédito adicional
consistente en una partida global a disposición del Poder Ejecutivo Nacional para
refuerzos de créditos en caso de insuficiencia.
El presupuesto y el Plan Quinquenal
El Ministerio de Hacienda es el responsable de la preparación del presupuesto y se
encarga de la financiación patrimonial del Estado. El presupuesto ya no es una función
de contabilidad preventiva de la CGN sino que excede el corto plazo anual (bianual) y
es un instrumento para ejecutar el Plan de Gobierno: Primer Plan Quinquenal (1947-
1951) y Segundo Plan Quinquenal (1952-1957), con eje en la programación de la
inversión, que podría exceder los montos previstos, atendiendo a las posibilidades del
uso del crédito en el ejercicio. También permite Fondos de emergencia para las
cámaras legislativas y el Poder Judicial.
Obligaba a incluir la totalidad de los gastos y recursos, ordinarios y extraordinarios de
la administración nacional y entidades descentralizadas. Las cifras eran preventivas y
se introducía, por primera vez, el concepto de la plurianualidad –bianual– pero este, en
sí mismo, mantenía su carácter anual y se aprobaban por separado.
El sistema de control gubernamental
La liquidación final del presupuesto estatal, conocida con el nombre de Cuenta de
Inversión, era aprobada por el Parlamento. La Contaduría General de la Nación
desempeñaba la función de órgano rector del sistema de control interno, excluyéndose
el uso de los fondos para emergencias de los tres poderes.
4.4. Las interrupciones del modelo de Estado interventor: 1955-1989
Durante esta etapa, se gesta una prolongada fase económica marcada por
desequilibrios constantes en que la inflación183 se instala con persistencia hasta su
pico máximo en la hiperinflación de 1989184.
La crisis institucional del 55 abre paso al desarrollismo y refuerza el proceso de
sustitución de importaciones, con un crecimiento del PBI, entre 1964 y 1974, de tasas
entre el 8 y 10%. Los sectores químico, petroquímico y automotriz son los más
dinámicos; aun así, no se resuelve la volatilidad cíclica que afecta la economía.
Para financiar los déficits permanentes, se acudió en forma sistemática a la emisión
monetaria o a la devaluación.
Se sofisticaron las técnicas aplicadas al presupuesto pero no fueron suficientes para
reflejar las “convulsiones” económicas y sociales que se intentaban encauzar con
cambios de políticas, que resultaban erráticas, desdibujando en buena medida los
eventuales progresos logrados.
Ni el breve lapso democrático entre 1973 y 1976 ni tampoco la vuelta a la
institucionalidad en 1983 revirtieron la inflación; esta se agudizó desde 1975185.
Este proceso, que reconoce entre sus causas el aumento del precio internacional del
petróleo y el peso de la deuda externa en la economía, desaceleró la segunda etapa de
sustitución de importaciones, transfiriéndose el impulso al modelo basado en la
primacía de la actividad financiera.
 A la emisión se agregan la reestructuración de la deuda privada y pública y la
renovación del endeudamiento externo, así como las políticas de rutina para financiar al
Estado. En este contexto, los presupuestos nacionales no resultaban útiles ni oportunos
y su misión preventiva se desnaturalizó. Así, la función de control externo se cargó de
formalismo.
La CN de 1956
La Constitución Nacional de 1956 retorna a la norma primigenia, estableciendo el
sistema político con proscripción del partido mayoritario, la organización del Estado, las
reglas de juego económicas, liberales y de garantías al derecho privado e individual
restringiendo o suprimiendo varias de las innovaciones democráticas y sociales de la
CN de 1949.
Decreto ley 23354/56: Ley de Contabilidad
Le permitía al Poder Ejecutivo crear créditos de emergencia. No estableció la cuenta
única del Tesoro Nacional. Existían cuentas especiales. Incluye el régimen de
contrataciones que siguió vigente hasta el año 2000 y también el de Administración
Patrimonial que aún no fue modernizado integralmente.
Determina la estructura de la Ley de Presupuesto en gastos que abarcan Servicios,
Deuda Pública, Inversiones, Trabajos Públicos y entre los recursos, el Presupuesto de
gastos e inversiones patrimoniales. Permitía reestructurar los créditos.
Por primera vez, la función presupuestaria es jerarquizada como Dirección autónoma
en su gestión de la CGN y TGN.
La norma rigió hasta 1992, año en que fue derogada por la ley 24156.
El presupuesto
Sin estabilidad institucional ni equilibrio monetario, el presupuesto perdía validez
como principal instrumento de política económica. Así, el presupuesto permitía la
consolidación, por norma modificatoria.
Los desaciertos se reflejaban en la erosión de los guarismos, el tamaño del sector
público y el creciente déficit fiscal. La consecuencia directa fue que demasiados fondos
eran extrapresupuestarios.
Aunque ya existen las estadísticas nacionales, se las utiliza desarticuladamente
respecto del presupuesto.
A partir del gobierno militar de 1966, se impone un criterio de planificación, y se crea
el CONADE (Consejo Nacional de Desarrollo) que, a cargo de esta política, impulsa el
presupuesto por programas para darle consistencia a la administración presupuestaria.
Al aplicar el criterio de consolidación, permite apreciar mejor la gestión financiera
pública.
El sistema de control gubernamental
En 1957 se crea el Tribunal de Cuentas de la Nación, con la misión del control previo,
concomitante y posterior de la gestión de gobierno en todos aquellos aspectos regidos
por la Ley de Contabilidad, sustituyendo parcialmente a la Contaduría General de la
Nación como órgano de control externo. El control interno del Poder Ejecutivo en lo
financiero y contable sería ejercido por una Sindicatura General dependiente del
Ministerio de Economía, primero, y luego de la Secretaría de Estado de Hacienda. La
Sindicatura General de Empresas públicas debía cumplir el rol en relación con el
funcionamiento del conglomerado compuesto por estas186.
Asimismo, se establecieron, normativamente, las responsabilidades de los
funcionarios públicos.
4.5. El Estado neoliberal y la administración financiera integrada: 1992 hasta
la actualidad
Ese Estado socialdemócrata que protegía los derechos sociales y había promovido el
desarrollo económico como sistema dominante más plenamente en Europa occidental,
Canadá y Australia, y menos en EE.UU. y en América Latina se agota en los años
ochenta. La ciudadanía reclama, apoya y requiere resultados de la gestión estatal. Su
ineficiencia es demasiado costosa en el mundo y se le demanda que cumpla sus fines.
La solución que se diseña es el nuevo Estado social liberal (Bresser Pereira).
Genéricamente, en el período puede afirmarse que la orientación general fue la
aplicación de las reglas del Consenso de Washington187.
La primera Reforma del Estado genera un reordenamiento administrativo y el proceso
privatizador, recortando su función productiva. El viejo “Estado del bienestar” cede lugar
a la desregulación y la apertura económica, como estrategias para suprimir la inflación.
A fin de evitar reiteraciones, se remite a G. Schweinheim, “Continuidades, rupturas y
conjeturas sobre Estado, sociedad y administración en América Latina. ¿Hacia la
construcción de un nuevo proceso latinoamericano de desarrollo y reconstrucción de la
comunidad?”, capítulo 1, y a Herrera, “Gobernabilidad democrática y Políticas
Públicas”, capítulo 2, ambos de la presente obra.
Esta política contuvo el gasto público y también se apoyó en la convertibilidad
monetaria, la reforma del Banco Central, la transferencia de los servicios de salud y
educación a las provincias.
Se instala una política económica de marcado corte neoliberal.
En el mundo, las finanzas globales, la revolución tecnológica y de las comunicaciones
marcan un escenario sin retorno188.
Las mayores empresas, extranjeras y nacionales, en especial ligadas a las
privatizaciones y el sector financiero se aliaron y la concentración económica y de la
riqueza resultó irreversible.
Simultáneamente, y sobre todo a partir de 1998, con esta preeminencia financiera que
condicionó las políticas de gobierno, así como fruto de la apertura de los mercados que
siguieron el impulso de la globalización, el crecimiento se detuvo.
A fines de la década se extiende el objetivo a la transparencia fiscal.
“Dos Argentinas” muy diferentes fueron el escenario cotidiano. Las estadísticas
revelaron un deterioro hasta ese momento no conocido, de las variables sociales,
además de las económicas.
A fines de 2001, se perdió la confianza en las instituciones, peligró la gobernabilidad,
renunciaron las autoridades de la Alianza y el Poder Ejecutivo que asumió
provisionalmente, declaró el default del Estado nacional.
En 2003, se decide a través de elecciones, la sucesión del poder político. Asumen las
actuales autoridades, se concentran en los agudos aspectos de los problemas sociales
y en la reactivación económica por la vía de políticas activas del Estado.
El repunte de sectores primarios y sus exportaciones influyen fuertemente en el
aumento del PBI a tasas de 8% promedio desde 2002. En 2005, el ejecutivo propone
un canje parcial de la deuda externa con acreedores externos y decide pagar al FMI en
2006. Se propone una alianza con los líderes latinoamericanos, que permita o traduzca
un modelo de desarrollo menos dependiente, con menos condicionamientos
internacionales (UNASUR).
Además de recuperarse las reservas del BCRA, los excedentes no presupuestados
que genera el ciclo sostenido de crecimiento se captan en fondos fiduciarios existentes
y otros que se crean para financiamiento y sostén de inversión e infraestructura, en
concurrencia con el sector privado.
La crisis financiera internacional desde 2008, aún persistente, con declive de la
economía de los países más desarrollados, es una restricción que no frena el nivel de
actividad económica local en el corto plazo. Sin embargo, aporta volatilidad externa y
configura una amenaza para la balanza comercial y de pagos. Este panorama confluye
con un escenario interno inflacionario, encubierto.
El Estado necesita asegurar sus ingresos para solventar el gasto creciente e impulsar
el consumo y apela a la intervención en fuentes como los fondos de pensiones (2008),
reservas del Banco Central (2010), retenciones a las exportaciones (2008 en adelante),
emisión, rebaja de subsidios (2011)189.
La CN de 1994
Establece las reglas del juego priorizando el mercado, minimizando al Estado y
enmarcando el rol de cliente, consumidor, usuario, contribuyente para el ciudadano así
como promoviendo o delegando en la sociedad civil algunas de sus viejas funciones.
La intención fiscal “federal” se establece al atribuir al Poder Legislativo la imposición
de contribuciones indirectas en forma concurrente con las provincias; la asignación de
los recursos coparticipables, por tiempo determinado, al indicar las características de la
distribución entre la Nación y las provincias, sobre la base de la relación directa
existente con las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas; al formular
que las transferencias de competencias, servicios o funciones, solo se podrán realizar
con asignación de recursos, al acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias
cuyas rentas sean insuficientes.
En relación con la Ley de Presupuesto (art. 8°), le atribuye la responsabilidad de fijar
el presupuesto de la Administración Pública Nacional con periodicidad anual. Instituye
la vinculación entre el presupuesto y la planificación al señalar se debe formular
considerando el programa general de gobierno y el plan de inversiones públicas.
El sistema de control gubernamental
Se crea la Auditoría General de la Nación como órgano de control externo del Sector
Público Nacional y en materia privada se le atribuyen competencias en relación con
ciertos aspectos de los contratos de privatización de servicios públicos. La Comisión
Revisora Mixta de Cuentas del Congreso debe aprobar o desaprobar los resultados
emergentes de sus auditorías y opinión.
La ley 24156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del
Sector Público Nacional (1992)
La transformación del sistema de administración financiera pública fue asumida como
un pilar fundamental de la modernización del Estado y se instaura una cultura gerencial
en la que “el presupuesto público se define como el instrumento idóneo de gestión y de
información de las políticas públicas previstas para el corto y mediano plazo”.
La negociación política para su sanción impidió incluir el sistema recaudador – DGI y
Aduanas–, el de administración de bienes, el de recursos humanos y de contrataciones
como subsistemas de esta ley genérica, falencia que se resuelve articulando a algunos
de ellos como conexos.
Este enfoque integra los subsistemas de Presupuesto, Crédito Público, Tesorería y
Contabilidad Gubernamental cuyo órgano rector sería la Secretaría de Hacienda
vinculados a los de Control Interno, a cargo de la Sindicatura General de la Nación,
dependiente del Poder Ejecutivo y al de Control Externo, competencia del Poder
Legislativo que desempeñaría la AGN.
Las fortalezas del sistema integrado según su diseño inicial han sido:
• Administración de los fondos públicos con economicidad, sin distorsionar el
sistema monetario y en el mercado de capitales.
• Operación de los saldos financieros globales del sector público nacional con la
Cuenta Única del Tesoro como gestión de tesorería, con centralización normativa
y descentralización operativa.
• Combinación de las políticas de inversión financiera y deuda pública, siendo la
administración de esta un componente y unidad de gestión de la administración
financiera nacional por vía informática.
• Estructuración básica y general del proceso presupuestario público.
• Información sintética de la gestión de acuerdo al Plan de Cuentas con las
salidas en tiempo real de los resultados económicos y financieros que inciden en
el patrimonio público, para viabilizar el seguimiento, el control y la evaluación del
conjunto de los sistemas, a cargo de la contabilidad.
• Programación anual de contrataciones de los organismos al formular el
presupuesto y al proyectar la ejecución presupuestaria, mediante una
identificación uniforme de bienes y servicios.
• Administración de los recursos humanos comprendiendo el presupuesto del
gasto en personal, escalafones, análisis salarial, movimiento de personal,
estructuras organizativas y liquidación de haberes.
• Medición del grado de efectividad y eficiencia de los actos de gobierno a través
de la formulación de metas e indicadores y su evaluación durante la ejecución
presupuestaria de los organismos. Es decir que se prevé como insumo de la
función de control interno y externo del Poder Ejecutivo nacional.
• Continuidad presupuestaria, luego plurianualidad.
• Consolidación del presupuesto de la administración nacional y de las empresas
públicas para exponer una síntesis de los agregados y facilitar el análisis
económico.
• Criterio de responsabilización de los funcionarios públicos.
 Si bien la ley actual concibe la integración y la unidad normativa del régimen
administrativo-financiero público, el imperio de distintas necesidades y avances,
internos y externos, del mercado, sociales, políticas y tecnocráticas en la realidad de la
gestión desde 1992, impulsa cambios y complementación.
Ejemplos son el Régimen de consolidación de deudas (ley 23982), la Ley
Complementaria Permanente de Presupuesto (ley 11672), el capítulo de la segunda
Ley de Reforma del Estado (ley 24629), la de Administración de los Recursos Públicos
(ley 25152), el objetivo de transparencia fiscal, la Ley de Empleo Público (ley 25164),
de Emergencia Económica (leyes 25344 y 25361 de Régimen Cambiario), de
Responsabilidad Fiscal (ley 25917), el Fondo del Desendeudamiento Argentino
(decreto 938/2010), Compre Nacional (ley 25551), ampliación del universo del sector
público nacional (ley 24156, modificación del art. 8° por ley 25827), el Régimen
previsional (ley 26425), las reestatizaciones (Aerolíneas Argentinas, ley 26412; YPF,
ley 26741), Reforma de Carta Orgánica del BCRA (ley 26739), entre otros.
5. La administración financiera como sistema y eje de una nueva
gestión pública
En el presente apartado se desarrollarán algunos conceptos claves de las finanzas
públicas como los de presupuesto, política y gestión presupuestaria y el desarrollo de
las distintas etapas que abarca el proceso presupuestario. Siguiendo lo expuesto en el
Manual de Presupuesto por Programas (desarrollado por el Ministerio de Economía de
la Nación), en la actualidad el presupuesto adquiere un carácter integral y, a su vez, es
un instrumento útil para la programación en el área económica y social. En este
sentido, el presupuesto es la formalización del plan de gobierno, es decir, de la “hoja de
ruta” establecida por la máxima autoridad competente.
5.1. El presupuesto y el proceso presupuestario
5.1.1. El presupuesto
El presupuesto es un documento que refleja la proyección de la actividad financiera
del Estado en un período de tiempo determinado. Se concibe como el instrumento de
política económica más importante de un gobierno. Sirve para la auditoría externa y las
necesidades internas de la administración, y contribuye a una más efectiva
implementación de programas y proyectos.
Así, desde una perspectiva microeconómica, reviste una importancia clave como
mecanismo asignador de recursos escasos, en tanto que, desde una perspectiva
macroeconómica, el presupuesto visualiza los distintos impactos que produce el
accionar del Estado en la economía global, en función del nivel de consumo, inversión,
ahorro público y mecanismo de financiamiento.
En materia presupuestaria, podemos encontrar tres innovaciones llevadas adelante
luego de la segunda Guerra Mundial que implicaron importantes cambios en las
finanzas públicas. Dichas innovaciones fueron:
• Presupuesto de ejecución (o performance budgeting): en el año 1949, la
comisión Hoover sostuvo que la organización de la rama ejecutiva del gobierno
federal de los EE.UU. debía ser reformulada, adoptando un presupuesto basado
 en actividades y proyectos, llamado presupuesto de ejecución o realizaciones;
• Sistema de planeamiento, programa y presupuesto (Planning-Programming-
Budgeting System): como sucesor del presupuesto de ejecución, en la década del
60;
• Presupuesto Base Cero (Zero Base Budgeting), donde cada administrador debía
justificar todos sus requerimientos presupuestarios en detalle, desde el inicio
(desde base cero): transfiriendo la carga de la prueba a cada administrador que
justificaba por qué requeriría tal suma de dinero.
En la Argentina se han utilizado el presupuesto por partidas, el presupuesto por
programas, experiencias de presupuesto base cero y, desde 1993, un uso combinado
de partidas y por programas (Krieger, M. y otros, [2005]).
En términos institucionales, el presupuesto público es básicamente un instrumento de
programación económica y social, de gobierno, de administración y un acto legislativo,
por ende, su existencia y respeto constituye un pilar fundamental de la organización
social de un Estado democrático y moderno.
El presupuesto como instrumento de programación económica y social
Según el Manual de Presupuesto por Programas, se pueden establecer dos
instancias de planificación. La primera es la de mediano y largo plazo, que se agrupan
en una misma fase porque exceden el período determinado como corto plazo (un
ejercicio), siendo estos estadios de planeación los que determinan los objetivos de
gobierno dentro de la gestión, es decir, dentro del período en el cual un mandatario
rige. La segunda se da en el corto plazo y es la que materializa el presupuesto público.
Este instrumento describe el “día a día” de la programación de planes, programas y
proyectos. Designa objetivos y los medios necesarios para lograrlos con el grado de
detalle y concreción adecuada para la acción directa, inmediata y cotidiana.

“Así, el presupuesto público –en todas sus etapas–, es el medio de mayor

idoneidad a través del cual se hace posible materializar, en el corto plazo, el
cumplimiento de las políticas de desarrollo en el ámbito de la producción
pública. Consecuentemente, se constituye en la herramienta más apropiada
para dar carácter operativo a las orientaciones de la programación económica y
social” (Secretaría de Hacienda, MECON).

En el presupuesto público se expresa el proceso de producción de los productos que

brinda el Estado –bienes públicos–. El proceso presupuestario es una combinación de
insumos para obtener el producto deseado (ya sea bienes o servicios), obligaciones y
erogaciones, así como también los recursos necesarios para cubrirlos.
El presupuesto como instrumento de gobierno
En términos sencillos, la función de gobernar contiene: a) la adopción de un plan de
acción del Estado para un período dado; b) la formulación de una política global y
políticas específicas para llevar adelante dicho plan; y c) la dirección de las actividades
para la materialización de tales políticas y el seguimiento y evaluación de su
cumplimento.
 En consonancia con lo antedicho, las acciones y decisiones ocasionarán efectos
permanentes y/o transitorios, dentro del contexto del sector público como fuera de él y
tanto global como sectorialmente. Tales decisiones de gobierno tienen que ser
coherentes entre sí, procurando la complementariedad de los fines, la coordinación de
los medios y la de aquellos y estos, tanto en lo relativo a las jurisdicciones y entidades
propias del sector público como a estas con las del sector privado.
El presupuesto como instrumento de administración
Esta forma de ver al presupuesto expresa el tratamiento del “día a día” de la gestión,
es decir, la ejecución presupuestaria. Llevar lo presupuestado o proyectado a los
hechos requiere una tarea coordinada e interrelacionada. De esta manera, las distintas
unidades responsables de la ejecución deberán trabajar separadamente aunque en
estrecha coordinación.
En el proceso presupuestario intervienen, o pueden intervenir, varias dependencias.
Para ello deben tener estricto conocimiento de sus posibilidades, responsabilidades y
limitaciones sobre la etapa en que accionan. En tal caso, se requiere conocer, con la
mayor precisión posible, la naturaleza y cantidad del bien o servicio al cual contribuye
con su labor. Por otra parte, debe saber con qué cantidad y calidad de recursos cuenta
y cuáles son los procedimientos que tienen que emplearse en el proceso de
combinación de recursos para la producción de bienes y/o servicios.
“Si bien es posible que cada dependencia tenga una idea precisa de lo que
directamente le corresponde realizar y de los medios requeridos para tal fin, cada una
de ellas podrá llegar a un mejor nivel de eficacia, si conoce las responsabilidades y
acciones a efectuar por otras depen-
dencias públicas con las que complementa su acción. De esta forma, estarán mejor
diseñadas las medidas que deben adoptarse y los instrumentos que deben aplicarse
para una programación y ejecución coherentes y eficaces” (Secretaría de Hacienda,
MECON).

El presupuesto tiene que formularse y expresarse de forma tal que permita a

todas y cada una de las personas responsables del cumplimiento de los
objetivos encontrar en él una verdadera “guía de acción” que elimine o minimice
la necesidad de decisiones improvisadas.

El presupuesto como acto legislativo

En un sistema representativo, el presupuesto público hace las veces de fotografía de
lo que la sociedad demanda. Es consensuado y discutido por los representantes del
pueblo en el seno del Congreso Nacional. Así, el Poder Ejecutivo presenta el
presupuesto cada año, para que sea evaluado por los legisladores, esperando su
posterior sanción (aprobación) por los miembros de ambas Cámaras, a fin de que
pueda ser ejecutado.
El presupuesto como documento
Finalmente, de acuerdo con la conceptualización del presupuesto público como acto
de gobierno, este debe cumplimentarse con el señalamiento de sus características
propias e intrínsecas, por lo que es imprescindible que esté estructurado sobre la base
de una metodología apropiada, como se desarrollará posteriormente. Solo así será
posible que lo conozcan e interpreten quienes deben aprobarlo, administrarlo y
difundirlo a la ciudadanía (Secretaría de Hacienda, MECON).
5.1.2. La política presupuestaria y la gestión presupuestaria
Es relevante remarcar que la legitimidad e institucionalidad de la política
presupuestaria, la relación entre gestión presupuestaria, las políticas y la planificación
estratégica son ejes de la gestión pública INNOVADORA, superando la referencia a
“nueva gestión pública”.
En nuestro país, la transformación del sistema de administración financiera pública
fue asumida como un pilar fundamental de la modernización del Estado y se instaura
una cultura gerencial en la que “el presupuesto público se define como el instrumento
idóneo de gestión y de información de las políticas públicas previstas para el corto y
mediano plazo”. Sin embargo, en la primera instancia reformista de los años noventa no
se lo plantea como una herramienta que ha de articularse con el planeamiento
estratégico de las organizaciones públicas.
El papel que cumple la política presupuestaria dentro del conjunto de políticas
públicas se puede entender si observamos el tipo de necesidades a cuya satisfacción
se dirige el esfuerzo, el contenido de tales demandas ¿son sustantivas?, las
instituciones que intervienen o se benefician, los organismos o jurisdicciones que las
convierten en hechos, etc.
Toda “política pública” –también la de presupuesto– implica procesos públicos con
una continua interacción de hechos en etapas y en tiempos, que motivan su
reformulación constante. Las políticas se formulan como “estrategia intencional”, como
“pauta de acción” o plan, como voluntad. Mientras las organizaciones ejecutan las
estrategias, están cumpliendo las políticas que se hallan en constante gestación y
evaluación.
La noción de gestión pública apela a las acciones –voluntarias, responsables, “con
sentido”– en el sentido weberiano del concepto de los actores que ejercen funciones
públicas. Abarca en su significado los “resultados” o “consecuencias” del quehacer de
los gestores públicos.
La política presupuestaria es un conjunto de estrategias, decisiones y acciones por el
cual se calcula, se aprueba y se recauda, a la vez que se asignan recursos públicos
que las instituciones y organismos aprobados aplican para producir bienes y servicios
que la comunidad demanda. A su vez, nos referiremos a “gestión presupuestaria” como
la gestión del gasto, teniendo en cuenta el ciclo de programación y administración de
los recursos.
La consecuencia de la función del presupuesto del gobierno
La gestión presupuestaria permite el control del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo,
busca la estabilidad macroeconómica, destina recursos a prioridades estratégicas, en
un proceso continuo orientado a mejorar su eficiencia.
Cuando se hace referencia a política pública presupuestaria es indispensable definir:
- Quién tiene la autoridad para tomar qué tipo de decisiones,
 - Determinar qué autoridades pueden ser “flexibles” o “restrictivas” en materia de
recursos,
- Qué deber tienen de responder por ello ante otra autoridad superior,
- Determinar la existencia de representantes institucionales de la ciudadanía
(responsabilidad),
- Distinguir quiénes tienen “la capacidad y la voluntad de volver a definir las
prioridades y asignar nuevamente los recursos”.
Por su parte, la gestión presupuestaria anual:
- Imprime rigor en la toma de decisiones entre opciones políticas,
- Intenta absorber solo los recursos necesarios para instrumentar las políticas
gubernamentales, dado que uno de sus principios es la economicidad.
Un enfoque de mediano plazo que abarque todos los gastos provee un marco
vinculante y facilita la gestión de políticas y realidades presupuestarias para reducir la
presión a través de todo el ciclo presupuestario. El resultado es un mejor control de los
gastos y un mejor aprovechamiento del dinero dentro del marco de una restricción
presupuestaria severa. Existe un vínculo entre la planificación de los gastos a mediano
plazo a nivel sectorial y del gobierno en su conjunto.
El proceso presupuestario
El proceso presupuestario, por su parte, comprende el ciclo dinámico del presupuesto:
formulación, sanción, ejecución y control. Abarca la movilización y asignación de
recursos, administración e implementación de programas y actividades, evaluación de
resultados de la ejecución presupuestaria y la contribución a las metas de estabilidad,
distribución, crecimiento y desarrollo. De este modo, se traducen los objetivos y metas
del gobierno en programas y actividades específicas que desempeñan un papel
fundamental para disciplinar la toma de decisiones desde lo político a lo gerencial. El
necesario equilibrio entre las restricciones y la flexibilidad requiere comprender que la
gestión presupuestaria es de naturaleza política pero la ejecución de las acciones
concretas y necesarias son propias y exclusivas de los niveles descentralizados.
A lo largo de los años, la experiencia enseña que los esfuerzos de reforma,
usualmente, no son exitosos sino que no se cumple un efectivo criterio que integre:
- Formulación de las políticas,
- Planificación,
- Procesos presupuestarios y
- Sistemas y procesos de gestión.
Por ello, según Allen Schick, es fundamental concentrarse en:
- La planificación para la futura asignación y gestión de los recursos.
- Construir mecanismos institucionales que apoyen una orientación hacia el
desempeño eficiente para todas ellas.
- El control de los recursos públicos.
A continuación, se presentan las etapas componentes del proceso presupuestario
entendiéndose a este como sustento de la lógica de la evaluación de gestión.
Etapas del proceso presupuestario
Como toda política pública, el presupuesto transita por un camino de construcción, un
ciclo. Este proceso involucra la elaboración, aprobación, ejecución y evaluación de la
producción de bienes y servicios que realizan las instituciones públicas, así como de los
insumos reales y financieros que dicha producción requiere. Está conformado, en
consecuencia, por las siguientes etapas:
• Formulación del proyecto de presupuesto.
• Aprobación del presupuesto.
• Ejecución presupuestaria.
• Evaluación de la ejecución.
Este proceso, si bien se lo describe por separado, mantiene una unidad ejecutiva. Los
pasos antes enunciados deben cumplirse en esa secuencia para mantener la lógica de
construcción de las políticas públicas. El cumplimiento de cada una de las etapas está
condicionado por la precedente; con esto se resalta la importancia de trabajar en la
etapa pertinente bajo la observancia del proceso en su conjunto. La calidad en la
realización de una etapa condiciona la calidad de las sucesivas.
En definitiva, el punto crítico del proceso presupuestario es lograr un equilibrio
armonioso entre las etapas que conforman el ciclo. Esto determina un eficiente y eficaz
proceso presupuestario.
Es muy importante que lo programado o presupuestado se correlacione con lo
realmente efectuado, ya que de esta forma, el proceso de presupuestación encuentra
su razón de ser. En tal sentido, será necesario el monitoreo y evaluación ex post de la
ejecución presupuestaria. Este proceso de verificación permitirá adoptar las medidas
correctivas necesarias, tanto sobre la marcha de la ejecución como para enriquecer la
propia formulación presupuestaria.
Ahora se describirán sintéticamente los pasos a seguir para elaborar un presupuesto.
Formulación del presupuesto
La elaboración del presupuesto es un proceso de construcción y programación de las
ideas y objetivos de las políticas que lleva adelante la Administración Central o
Nacional, cuyo órgano responsable en la República Argentina es la Secretaría de
Hacienda de la Nación, dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
Discusión y aprobación de la Ley de Presupuesto
El proceso de estudio y aprobación de la Ley de Presupuesto por parte del Honorable
Congreso de la Nación se inicia con la presentación que de él hace el Poder Ejecutivo
nacional. El Proyecto ingresa en el Honorable Congreso de la Nación. Es girado a la
Comisión de Presupuesto de la Cámara baja, tal como lo prescribe la Constitución
Nacional antes del 15 de setiembre de cada año para recibir el tratamiento
correspondiente.
Ejecución presupuestaria
El paso siguiente a la aprobación es el de efectuar la acción de lo planeado o
proyectado en el presupuesto. Debe llevarse a cabo en un tiempo y espacio concreto
para obtener, en términos de resultados, los objetivos planteados en la etapa de
formulación.
Para realizar la ejecución presupuestaria debe darse una planificación de la acción,
esta es la “coordinación de la ejecución presupuestaria” que implica un proceso de
programación y de adopción de medidas, previas a la ejecución o concomitantes con
ella, a fin de obtener los productos previstos, logrando a la vez la máxima racionalidad
posible en el empleo de los recursos reales y financieros.
Evaluación de la ejecución presupuestaria
El control –como sistema de mediciones y relaciones técnicas– es un medio con el
que se lleva a cabo la evaluación presupuestaria; a su vez, esta última logra
conclusiones para que se ratifique o rectifique la canalización de los objetivos de
gobierno. Es decir, concluye la modificación o la suspensión transitoria o definitiva de
las políticas implementadas.
En el ámbito externo, la responsabilidad es de la Auditoría General de la Nación, lo
que deberá emitir una opinión a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuenta
acerca de la ejecución presupuestaria del ejercicio fiscal concluido, los estados
contables y cuadros de cierre de la Cuenta de Inversión y presentar un informe sobre el
cumplimiento de las metas programáticas.
Teniendo en cuenta que “todo sistema de evaluación se justifica si, por su intermedio,
es posible analizar la eficiencia con que se producen los bienes y servicios, así como el
grado de eficacia de dicha producción para la materialización de las políticas y objetivos
previstos en los planes”.
5.2. Presupuesto por programas
La presentación del presupuesto público puede realizarse de distintas maneras. Una
de ellas es denominada “presupuesto por programas”. Esta importante técnica de
presupuestación permite reflejar expresamente en qué se emplean los recursos, a partir
de la formulación de objetivos y la determinación de los medios necesarios para
alcanzarlos. Para el mismo se prepara un listado de diferentes partidas, secciones y
anexos y se distinguen los gastos en personal y otros, siendo estas erogaciones las
necesarias para adquirir bienes y servicios. Asimismo, permite conocer por qué y para
qué deben fluir de la Tesorería recursos monetarios recaudados en diferentes formas.
El presupuesto por programa, a juicio de las modernas teorías de finanzas, viene a
llenar un vacío de significativa relevancia, que devela el destino del gasto y el origen de
los recursos públicos necesarios.
La ventaja del presupuesto presentado en forma de programas radica en que, tanto
los recursos como las erogaciones, son fácilmente identificables en cuanto a su
afectación y destino. Lo antedicho alude a la posibilidad de determinar cuánto y cómo
se gastó en brindar ayuda alimentaria, otorgar una solución habitacional o realizar un
plan de vacunación, entre otras cosas.
La claridad en la exposición de los datos, así como que estos remitan a actividades
fácilmente identificables, facilita la forma de determinar las bondades o falencias de los
programas implementados o a implementar. Cuando el presupuesto se presenta solo
por partidas, se dificulta la posibilidad de medir y evaluar los resultados de tales
políticas, es decir, la eficiencia, eficacia e impacto de los programas sobre la sociedad.
Atento a lo antedicho, y a fin de comprender su naturaleza e importancia, se
denomina “programa” a la categoría programática que expresa un proceso de
producción de un producto terminal, contenido en una red de acciones presupuestarias
de una jurisdicción o entidad y que presenta las siguientes características:
• Es la categoría programática de mayor nivel en el proceso de presupuestación.
• Refleja un propósito esencial de la red de acciones presupuestarias que ejecuta
una jurisdicción o entidad, expresado como contribución al logro de los objetivos
de la política pública, a través de la producción terminal.
• Por lo anterior, se ubican como los nudos finales de la red de categorías
programáticas de la jurisdicción.
• Se conforman por la agregación de categorías programáticas de menor nivel, las
que indican las acciones presupuestarias que participan en su proceso de
producción.
6. Entre la rigidez y la flexibilización: modalidades dinámicas,
flexibles y participativas para gestionar por objetivos
La rigidez puede ser normativa, fiscal/presupuestaria y económica; y desde una visión
sociológica, puede ser burocrática o cultural de las organizaciones públicas190. La
primera se refiere al sometimiento al marco normativo de la administración financiera
pública, en especial al régimen contable y de responsabilidad de los funcionarios
públicos. La segunda condensa la/s restricción/es entre ingresos y gastos del Tesoro,
entre los créditos y los gastos de los organismos durante el período de gestión del
presupuesto (ejercicio). La tercera, punto de partida de la economía, tiene que ver con
el desajuste entre recursos escasos y necesidades crecientes y pendientes de
satisfacción. Así por ejemplo, las aprobaciones de gastos extraordinarios para obras de
infraestructura de duración superior a un año o aquellos empréstitos destinados a
resolver contingencias y fluctuaciones financieras son constantes, como antecedentes
de situaciones que afectaron el equilibrio fiscal antes de 1930, provocando las primeras
tensiones a las estructuras presupuestarias formuladas.
En otro orden, a partir del reconocimiento de las Entidades Autónomas, se atiende “la
naturaleza de las operaciones que constituyen el objeto de la empresa pública, que
hace imprescindible la rapidez y la flexibilidad de sus decisiones, lo cual justifica el
apartamiento de dichos entes del conjunto de la Administración Pública central, y de las
reglas de decisión y control que le son propias”191.
El mecanismo institucional por excelencia de la administración financiera pública –
AFP– para atenuar tal rigidez es la ley 11672 de 1932, ya mencionada, que aún se
actualiza anualmente.
Asimismo, durante la vigencia del Estado interventor y de bienestar, la variación
jurídica dada al universo empresarial del Estado desde 1949, pasando por el régimen
de Sociedades Anónimas con Mayoría Estatal (ley 17318) de 1967, persigue la
flexibilidad propia de las sociedades privadas. Los demás ejemplos muestran la
diversidad de “grados de autonomía” en la toma de decisiones que se idearon en el
país192.
Desde mediados de los años noventa, la AFP sistémica e integrada ha estado
expuesta a impactos que evidencian la puja entre la rigidez y la flexibilización de la
gestión presupuestaria, durante la vigencia del modelo neoliberal caracterizado además
por la dinámica gerencial gubernamental.
En este sentido, se mencionan tres tipos de efectos: a) los generados por el contexto
macroeconómico internacional; b) los resultados no esperados de los procesos de
privatización, desregulación, descentralización, de transferencia y delegación de
responsabilidades a entidades subnacionales, actores locales y sociales; y c) las
consecuencias de la incorporación de tecnologías y prácticas del paradigma de la
NGP193.
Esta realidad es incesante hasta casi la “desnaturalización” del ethos de la ley 24156
a partir del año 2002 y en especial a partir de 2008. Coincide con la devaluación del
peso, la salida de la convertibilidad, la cesación de pago de la deuda, la interrupción y
renegociación de los contratos de privatización y concesión y las políticas de solución
que se ensayan, convergentes con el “neodesarrollismo” y la “renacionalización de
empresas” que plantea G. Schweinheim194.
Todo esto acentúa la naturaleza política de la gestión presupuestaria, que busca
equilibrar las restricciones y la flexibilidad para facilitar la toma de decisiones y el
análisis y respuesta de los actores involucrados y/o afectados195.
A menor restricción presupuestaria, mayor debilidad del control sobre los gastos,
desde el inicio del ciclo de las políticas, la planificación y la gestión. A mayor restricción,
mejores resultados presupuestarios. Esta lógica intrínseca de la ley 24156 se revisó,
admitiendo que esto se logra si quienes toman las decisiones y los gerentes tienen
mayor autonomía para ejecutar las acciones necesarias, pueden mejorar los resultados
en el terreno, sin transgredir su limitación financiera.
Una creciente libertad de gestión, combinada con una severa limitación
presupuestaria, repercute como incentivo clave para un mejor desempeño en el nivel
operativo, según recomendaciones de la OCDE.
En la Argentina, hasta el año 2000, demasiada rigidez y muy poca flexibilidad
deterioró los resultados presupuestarios apelando, por ejemplo, a crear fideicomisos
públicos no incluidos en el presupuesto, usar cuasimonedas en las provincias, etc.,
siendo estos considerados como mecanismos menos formales.
Las leyes 25152 de 1999 –llamada de Solvencia Fiscal o de Administración de los
Recursos Públicos– previa a la sucesión presidencial, y luego la 25917, ambas con el
monitoreo del FMI, tienen el objetivo de lograr una conducta fiscal sana, solvente y
transparente. Esto es simultáneo con la necesidad de estimular el desarrollo
congruente con las metas del milenio (2000)196 197.
6.1. Presupuesto incremental versus presupuesto estratégico
El triunfo en nuestro país del incrementalismo198, incluso aplicado sobre la técnica de
presupuesto por programas vigentes199, limita la efectividad de las reformas dirigidas a
hacer que el proceso sea más estratégico desde 1980 y los 1990200. En primer lugar,
porque los pequeños incrementos son insuficientes para comprometer recursos en
iniciativas de desarrollo y en segundo lugar, porque el presupuesto está obligado
legalmente a hacer gastos –de origen inelástico– tales como pensiones, salarios de
empleados públicos y otras asignaciones, disminuyendo las posibilidades de cumplir
metas estratégicas.
En contraposición, la utilización de indicadores de planeación estratégica permitirían
medir el cambio en el bienestar social y servirían como señales direccionales para: a)
fijar objetivos de desarrollo que estén vinculados a los presupuestos del país, b) influir
en la asignación de recursos, y c) permitirle al gobierno monitorear el progreso de la
sociedad en relación con las metas que diferirían de la producción y los resultados
convencionales201.
Los siguientes son aspectos destacables en el proceso presupuestario que
determinan el carácter flexible a tener en cuenta en su formulación.
Interfaz planificación-presupuestación
Las nuevas instituciones regionales del MERCOSUR –como UNASUR– que impulsan
y amplían la integración económica y social requieren armonizar las prácticas y
políticas presupuestarias de cada uno de los países asociados, a fin de comprometer
inversiones conjuntas de desarrollo. En este aspecto, países que han alcanzado solidez
de los procedimientos tales como Brasil, Chile y Uruguay, pueden aportar experiencias
de preparación de presupuestos reales.
Productividad de los empleados públicos
El desempeño de los empleados públicos es un determinante crítico de la calidad de
los servicios públicos y sus costos salariales constituyen una porción significativa del
gasto.
Instituciones presupuestarias
Ya se señaló que la gestión presupuestaria atraviesa todo el tejido institucional del
gobierno, así como el papel y poder de la legislatura en las políticas tributarias y de
gastos que les proponen. El criterio mundial es que los legisladores no solo consideren
los ingresos y egresos del año por venir sino que usen los informes y evaluaciones
preparados por la auditoría y tengan en cuenta los efectos de sus acciones en la
política fiscal (Ver punto 7 siguiente).
Capacidad financiera
La exposición a factores externos (regionales y globales) tras las crisis del tequila en
México, Ecuador, Rusia, Turquía, Corea y las dificultades financieras internas dejaron
muy poco margen para afrontar las fluctuaciones de las tasas de interés para
refinanciar las cargas de deuda que absorbían entre el 8 y el 10% del presupuesto
anual (desde 1990 hasta declararse la cesación de pagos en 2002).
Peso de deuda
Durante períodos recesivos, de crisis y colapsos, en los que cae el valor de la
moneda, se elevan las tasas de interés, los déficits presupuestarios se salen de control,
y no se puede dar servicio a la deuda acumulada. La superficialidad del mercado
interno de capital obliga al gobierno a mantener estabilidad financiera, obteniendo
préstamos en el exterior y consiguiendo empréstitos a corto plazo, a veces a tasas de
usura, por la falta de confianza de los inversionistas de modo que estabilizar la carga
de la deuda requiere superávits primarios sustanciales. Reglas fiscales
La carencia o inobservancia de reglas fiscales que limiten la deuda del sector público
y sus cargas dificultan estabilizarlas a través de medios de cumplimiento como Agenda
para la Gestión Presupuestaria, constitución de Fondos Anticíclicos, etc. La debilidad
de la economía genera que se incumplan las reglas fijadas en las normas de
contabilidad202.
Riesgos fiscales
El riesgo fiscal garantizado por el gobierno tiende a debilitar el control de sus finanzas,
ya que generalmente los riesgos se vencen en el futuro, no en el período durante el
cual se asumen, en fases de tensión. Existe la tendencia a subestimar los costos
presupuestarios futuros –contingencias directas o indirectas– o incluso a considerar
algunos riesgos como gratuitos (como por ejemplo, cuando el gobierno garantiza
préstamos privados)203, a no usar normas y criterios para evaluarlos antes de adoptar
las obligaciones o a no contabilizar el peso mediato de la emisión de garantías,
esquemas de seguro y otras obligaciones directas o contingentes. Al respecto, una
política activa es utilizar asociaciones público-privadas para proyectos de
infraestructura costosos. Algunos fideicomisos públicos de nuestro país se crean con
dicha finalidad.
Prácticas presupuestarias
Tener sistemas presupuestarios de “libro de texto”, que son deficientes en la práctica
cuando el exceso de asignaciones impide atender nuevas prioridades de gastos con los
recursos incrementales del presupuesto; o si la diferencia entre los gastos autorizados
y los que se realizan priva al presupuesto de legitimidad; o si la información sobre los
resultados de los programas es inadecuada, le quita eficacia al presupuesto. A mayor
brecha entre los presupuestos formal y real, mayor el nivel de la informalidad de la
acción del gobierno para afrontar la informalidad en la economía y la sociedad. Se
ejemplifica con la subestimación en el cálculo de variables macroeconómicas y
recursos204.
Asignación de recursos
Cuando la mayor parte de los gastos están prefijados antes de que tomen decisiones,
las demandas públicas compiten por recursos limitados. Si la proporción del
presupuesto precomprometido es alta, los recursos incrementales son magros incluso
para hacer ajustes marginales205. En tales casos, es frecuente que urja disminuir el
monto disponible para la inversión o algunos gastos sociales sensibles. En Argentina, el
aumento de las tarifas de los servicios de electricidad y de gas de transporte en 2008 y
2009 condujo a prorrogar los respectivos subsidios hasta fines de 2011206.
Variación del gasto real y el aprobado
Las modificaciones de los gastos autorizados varias veces durante el año, para
acomodar cambios en el flujo de caja del Tesoro Nacional, incentivan poco si se trata
de preparar un presupuesto realista. En especial cuando: a) quienes deciden el gasto
real no se responsabilizan por ello ante el público ni la legislatura; y b) se proyecta un
gasto alto no financiable con los recursos disponibles, extendiéndolo al mediano plazo y
creyendo que no será obligatorio para los años siguientes. Al respecto, se señala que
es prioridad restituir el hábito y valor de la cultura de la presupuestación207 208.
Horizonte temporal de la presupuestación
El ejercicio técnico de mediano plazo (de 3 a 5 años) es útil para medir el impacto
fiscal futuro de las decisiones presupuestarias actuales209 y para ello se requiere
instrumentar presupuestos anuales factibles210. Formalmente, el país adopta el
presupuesto plurianual de tres años que es un documento aparte, paralelo a la
preparación del presupuesto anual, y proyecta ingresos y gastos futuros. Para que sea
eficaz, debe convertirse en el presupuesto anual de cada uno de los próximos tres
años, de manera que el proyecto del año próximo debe ser el primero del plurianual y
así sucesivamente.
6.2. Información sobre los resultados
La verdadera prueba gubernamental es administrar para obtener resultados, más que
presupuestar para obtenerlos. Además de producir datos o no, la cuestión es si se
utilizan estos datos para que la gestión pública se oriente a la finalidad de las agencias
del gobierno y a que produzcan (o fallen en producir) los resultados esperados, y rindan
cuenta por ello. Esta perspectiva involucra la cultura y conducta gerenciales211. Al
respecto, la ley argentina 25917 establece el sistema de desempeño desde 2004 pero
carece de cumplimiento efectivo.
Los sistemas integrados de información que vinculan la contabilidad, presupuestación,
tesorería, crédito público y otros procesos vigentes de gerencia financiera (nacional y
de las provincias que adhirieron a su modernización) han cambiado la modalidad de
administración de los fondos públicos, en especial durante la ejecución presupuestaria.
Por su diseño, pueden impulsar la descentralización de la gerencia financiera y dar
mayor discreción a los gerentes para administrar sus presupuestos, mientras que
centralmente se monitorean y controlan las decisiones operacionales a través de la
evaluación presupuestaria.
Existe amplia aceptación de su utilidad y eficiencia aunque no se cuente con
indicadores de sus impactos en la gerencia pública.
Sin embargo, la flexibilización requerida para generalizar la gestión por resultados,
desde 2001 no fue eficaz durante la recesión económica de 2001-2002 ni con la
reactivación posterior, imponiéndose la rigidez presupuestaria.
6.3. Los contratos programa
Los “contratos programa” son una modalidad de estrategia estatal-gerencial de la
contratación de los resultados para que los organismos públicos (estatales o no
estatales o “agencias”), las organizaciones sin fines de lucro o de los proveedores
privados de servicios públicos realicen ciertas misiones, a través de acuerdos
contractuales o cuasi contractuales, debiendo rendir cuentas ante las autoridades de la
política pública212.
 El contrato es un compromiso entre dos partes con el objetivo de promover una mayor
flexibilidad, la transparencia de los costos, mejorar el rendimiento, aumento de la
calidad, productividad, eficiencia y eficacia en el servicio público. Es decir, se busca
autonomía (de gestión) a cambio de compromiso de la administración por los
resultados (control). La visión del contrato de gestión como un compromiso requiere la
responsabilidad y la rendición de cuentas213.
Si bien en nuestro país se incorporaron como una de las líneas de trabajo de la
gestión por resultados, para algunas entidades en el Plan de Modernización del Estado
por Decreto 103/2001214, los “acuerdos programa” entre organismos y la Jefatura de
Gabinete de Ministros no se arraigaron como práctica presupuestaria. Solo constan los
acordados con algunas universidades nacionales. Se cuenta con experiencia extendida
en Francia, España, Suecia, Brasil, Dinamarca, Colombia, etc.
6.4. Financiamiento por fideicomisos públicos: ¿instrumento para iniciativas
público-privadas de inversión?
Los fondos fiduciarios son una iniciativa destinada a resolver la necesidad de mayor
flexibilidad en el manejo de los recursos asignados a obras de infraestructura, de forma
de proteger dichas inversiones frente a ajustes en el presupuesto215, y romper con la
rigidez del gasto público.
El instrumento, contemplado en el Código Civil desde 1871, reconoce la figura del
negocio por el cual una persona transfiere a otra determinados bienes, confiando en
que este último los administrará bien y fielmente para cumplir una finalidad
determinada. La ley 24441 de 1994216 da el marco normativo para los contratos de
fideicomiso, desarrollando el concepto fiduciario que enunciaba el artículo 2662 de
dicho Código, con el objetivo de facilitar el financiamiento para la construcción de
nuevas viviendas.
Si recordamos que los recursos que se gastan dentro del presupuesto nacional
poseen ciertas restricciones, que en ocasiones tornan demasiado engorrosa la gestión,
se entiende que el fideicomiso sirve para reemplazar a los recursos de asignación
específica, de manejo discrecional, son limitados por el artículo 23 de la ley 24156.
El fideicomiso como un instrumento financiero excepcional para fines específicos es
apto para impulsar partenariados o asociaciones público-privadas de externalización de
la inversión pública o de los servicios públicos, siempre que expongan indicadores de
desempeño y de resultado217. Por ello, como mecanismo de gestión transparente
debieran combinarse con la figura de los contratos o acuerdos-programa o de
resultado.
De los dieciséis Fondos Fiduciarios Públicos incluidos en el sector público nacional,
solo tres218 operan con recursos de capital y pueden satisfacer la finalidad asociativa
para Inversión sectorial de energía eléctrica, transporte e infraestructura hídrica.
• Fondo Fiduciario de Reconstrucción de Empresas (ex Asistencia a Entidades
Financieras y de Seguros). Decreto 2705/02.
• Fondo Fiduciario Secretaría de Hacienda – BICE – Decreto 1245/98.
• Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial – Decreto 286/95.
 • Fondo Fiduciario para la Refinanciación Hipotecaria – Ley 25798.
• Fondo Fiduciario de Capital Social – Decreto 675/97. Actuantes en el ámbito del
Ministerio de Industria:
• Fondo Nacional de Desarrollo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa – Ley
25300.
• Fondo de Garantía para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa – Ley 25300.
Actuantes en el ámbito del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios:
• Fondo Fiduciario para Subsidios de Consumos Residenciales de Gas (art. 75,
ley 25565).
• Fondo Fiduciario para el Transporte Eléctrico Federal – Ley 25401.
• Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional – Ley 24855.
• Fondo Fiduciario para Subsidios de Consumos Residenciales de Gas Licuado
de Petróleo – Ley 26020. Actuantes en el ámbito del Ministerio de Ciencia,
Tecnología e Innovación Productiva:
• Fondo Fiduciario para la Promoción Científica y Tecnológica – Ley 23877.
• Fondo Fiduciario para la Promoción de la Industria del Software – Ley 25922.
Actuantes en el ámbito del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y del
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios:
• Fondo Fiduciario Sistema de Infraestructura de Transporte – Decreto 976/2001.
• Fondo Fiduciario de Infraestructura Hídrica – Decreto 1381/2001. Actuantes en
el ámbito del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca:
• Fondo Fiduciario para la Promoción de la Ganadería Ovina – Ley 25422.
La expansión del gasto a través de los trece restantes, con la celeridad y flexibilidad
que los mismos permiten, se efectúa por transferencias, en su mayoría corrientes,
reemplazando los mecanismos institucionales de asignación de fondos.
7. La legitimación a través de la participación social y la
transparencia
La legitimación se manifiesta como formas de control que la sociedad puede ejercer
sobre los actos de gobierno que afectan positiva o negativamente el bienestar general
(en sentido amplio).
Cuando el Estado cambia y transfiere responsabilidades al mercado, la necesidad de
legitimación social del actuar público y de su eficacia cobra mayor peso institucional.
Tras las reformas iniciales y la evaluación de consecuencias del gerencialismo, las
crisis financieras recurrentes, el aumento de la corrupción en los negocios público-
privados, el deterioro que muestran muchos indicadores sociales, etc., desde fines del
siglo XX se advierte la necesidad de intensificar la transparencia y la participación
ciudadana. En camino a ello, comienza la transición desde la nueva gestión pública a la
gobernanza219, en que “los gobiernos no son los únicos actores que enfrentan esos
desafíos importantes, sino que también se involucran organizaciones de la sociedad
civil y las empresas”.
Los cinco principios de la gobernanza son “apertura, participación, responsabilidad,
eficacia y coherencia, reforzando los de proporcionalidad y subsidiaridad”220. En este
sentido, se incrementa la oferta de estrategias que ligan la participación en redes de
estos actores con el uso de los recursos públicos. Desde este punto de vista,
distinguiremos los conceptos y vías legitimadores hoy usuales
7.1. Algunas distinciones conceptuales
Transparencia
La transparencia junto con la competencia, elección y control son ideas básicas de las
reformas administrativas que persiguen los tres enfoques económicos sustentadores de
la Nueva Gestión Pública: Teoría de la Elección Pública, Teoría de los Costes de
Transacción y Teoría de la Agencia.
Berman (1997) acuña el concepto de transparencia, al idear tres estrategias con el fin
de cambiar tres factores negativos del gobierno que afectan la opinión de los
ciudadanos. Como estos se sienten malentendidos o ignorados, sugiere explicar qué
pretende hacer el gobierno para servir los intereses generales. Puesto que consideran
que los gobiernos no utilizan su poder para favorecerlos, el autor propone incorporar a
los ciudadanos como input en el proceso público de decisión; y en tercer lugar, ya que
creen que las políticas públicas y los servicios son inefectivos, propone que el sector
público defienda su reputación, mostrando el grado de eficiencia alcanzado en el
proceso. Todo ello facilitó la comunicación externa y la participación ciudadana y
motorizó la orientación del sector público hacia el ciudadano (McTavish y Pyper [2007]).
La comunicación externa consiste en el acceso de los ciudadanos y sectores
interesados a tener información constante sobre: a) las actuaciones futuras de la
administración en la búsqueda de los intereses generales –publicación de planes
estratégicos–; y b) los derechos de los ciudadanos en relación con la actividad pública
–publicación de cartas de compromiso de calidad de los servicios–221.
Gobernanza y presupuesto
El presupuesto es sustantivo para mejorar la eficacia del gobierno. El proceso
presupuestario puede fortalecer una parte de la gobernabilidad cuando las
organizaciones públicas actuantes –burocráticas y gerenciales–: a) mejoran sus
capacidades de gestión en la rendición de cuentas de las asignaciones, la calidad de
los servicios públicos y el desempeño de los empleados públicos; y b) perfeccionan las
relaciones entre la ciudadanía y el gobierno, en cuanto a la recaudación, su aplicación,
el gasto de fondos públicos y la información de los resultados222. Para profundizar este
acápite, ver capítulo sobre Gobernanza, de Herrera.
Democratización del proceso presupuestario
Este aspecto deriva de la presión internacional para permitir a los ciudadanos,
mediante rrepresentantes elegidos, deliberar en las decisiones tributarias y de gastos
que los afectarán en el siguiente año.
Paralelamente, otro instrumento es el acceso de los ciudadanos a información
presupuestaria por Internet y finalmente, el presupuesto participativo de aplicación
local, que se desarrollará más adelante en forma puntual.
Al respecto, cabe señalar que la experiencia en la Argentina, comenzó a exhibir
algunas señales contrarias, en este sentido, al autorizar “superpoderes”223 y delegar
facultades propias del Poder Legislativo en el Poder Ejecutivo con el fin de disponer
medidas legales en asuntos de emergencia pública224, por ley 26124 de 2006 que
modifica el artículo 37 de la ley 24156. No solo no recobró para sí estas facultades sino
que hubo sanción legislativa para el Presupuesto 2011. De tal modo, se altera el deber
de involucrar a un sector más amplio de la sociedad o de sus representantes en
decisiones trascendentes, y todo se concentra en manos del presidente o del Jefe de
Gabinete de Ministros.
Instituciones presupuestarias
Citaremos tres mecanismos del gobierno que, al insistir en ellos, quitan eficacia a las
instituciones presupuestarias fundamentales y, por tanto, las deslegitiman.
El dictado de Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), habilitados por tales
“superpoderes”, vulneran la institucionalidad de: 1) límite al aumento del gasto o el
endeudamiento, para aplicar a gastos corrientes en detrimento de los de capital, o para
reasignar finalidades durante el año sin que lo autorice el Congreso225; 2) creación de
un Fondo Anticíclico para ahorrar durante la alta actividad económica226; 3) el límite a
incrementos anuales del gasto y el nivel de endeudamiento nacional y de
provinciales227.
Estos vicios se ven agravados por las modificaciones al presupuesto que ya había
aprobado el Congreso durante el ejercicio. A su vez, se desconsidera el principio de
previsión de la teoría económica, que propone al presupuesto como “guía de acción
para gobernar” y minimiza la necesidad de tomar decisiones improvisadas, y así sumar
eficiencia228.
Otro hecho notorio ocurre cuando el gobierno nacional violenta el principio federal y
mantiene la centralización fiscal.
Una excepción son algunos casos en que la Corte de Justicia interpreta el lenguaje
constitucional y ha defendido reclamos contra el gobierno (por ejemplo, los juicios por
desajustes de los haberes jubilatorios y obligación de pago de sentencias en firme a
ANSES; devolución de depósitos de la provincia de San Luis [2002] en moneda de
origen, aunque el gobierno nacional quiere retener el control de las finanzas públicas).
Prácticas presupuestarias
Puede decirse que el proceso de preparación de presupuestos es formal cuando
funciona con los mecanismos institucionales aprobados y aceptados; y será informal
cuanto mayor es la distancia entre cómo se supone que opera y la manera con que
realmente lo hace.
Esta situación revela el nivel de la informalidad en la actuación del gobierno, en cuyo
caso, indica (o contagia o habilita) comportamientos análogos de informalidad en la
economía y en la sociedad.
Para ello, se citan tres prácticas improcedentes. La primera es subestimar el cálculo
de variables macroeconómicos y recursos229, confeccionando así un presupuesto no
real. En efecto, la subestimación del crecimiento en el PBI ha permitido subestimar los
ingresos proyectados y/o al subestimar la evolución de los precios (IPC), ha disminuido
la inflación calculada en el presupuesto nacional. El crecimiento efectivo fue 5,8%
mayor en 2003; 5% en 2004; 5,2% en 2005; 4,5% en 2006; 4,40% en 2007; 3,2% en
2008; 1,4% en 2009, que el estimado. La inflación real fue menor en -19,3% en 2003 y
-4,45% en 2004 y a partir de entonces mayor en 4,3% en 2005, 0,7% en 2006: 1,5% en
2007; 2,5% en 2008; 2,15% en 2009; que la oficial prevista230. Esto significa que cada
año en que esto ocurre se está subestimando el monto total que a recaudar de
impuestos. De tal modo, ha estado disponible un quántum de recursos sin constar en la
ley de presupuesto respectiva aprobada. Los ingresos tributarios efectivos fueron
superiores: 3,5% en 2003; 23,7% en 2004; 11,5% en 2005; 12,6% en 2006; 18,1% en
2007; 15,1% en 2008; 15,8%
en 2010; 10,2% en 2011231.
Esta estrategia es lesiva de la legitimidad, al incorporarse para su uso mediante los
decretos de necesidad y urgencia.
El segundo uso viciado consiste en suspender la obligación de ahorrar en el Fondo
Anticíclico desde 2006, en tanto que el tercer método más reciente es autorizar
endeudamiento al Poder Ejecutivo en montos globales.
Variación del gasto real y el aprobado
El correlato de la situación que acabamos de plantear es la diferencia entre los
ingresos presupuestados y los recaudados por una parte, excepto en 2009, y los gastos
incluidos al aprobarse el presupuesto y los realmente efectuados desde 2003 hasta el
presente, con sucesivas modificaciones presupuestarias a través de decretos de
necesidad y urgencia o de decisiones administrativas del Jefe de Gabinete232.
En el período 2002-2010, la distorsión entre el presupuesto, total aprobado y el
ejecutado a fines del año varió entre un 4,5% y un 30,4%, con este extremo en 2007 y
24% en 2010.
Esta práctica menoscaba la transparencia del presupuesto, por cuanto: a) el gasto
real se decide en un reducido ámbito, permeable a influencias; b) se realiza mediante
transferencias al sector privado o subsidios, con escasa discriminación233; o c) por
aumento del gasto tributario, es decir, los ingresos que se dejan de recaudar a causa
de excepciones a las reglas impositivas como exenciones, subsidios y regímenes de
promoción económica de algunas provincias (2,14% del PIB en 2010; 2,29% en 2011;
2,35% en 2012), sin hacerse responsables de justificar estas acciones ante la opinión
pública ni la legislatura.
Asignación de recursos
La deliberación legislativa sobre los tipos de asignación de fondos destino y el grado
de las asignaciones es el antídoto inevitable para atenuar el problema de
discrecionalidad cuando se delega la decisión del gasto público en una o en pocas
personas del Poder Ejecutivo.
Durante las últimas administraciones se prioriza el gasto social, que pasa del 15 al
24% del PBI. La reasignación del excedente de recaudación por el gobierno nacional se
caracteriza por:
 a) la concentración del 70% en tres jurisdicciones beneficiadas, 30% al Ministerio de
Trabajo, 21% al Ministerio de Planificación y 21% a la “Jurisdicción 91”, que representa
a las Obligaciones a Cargo del Tesoro234; b) la adopción de la rutina con esta última,
de transferir, englobando en tal concepto los subsidios o aportes de fondos a
personas235, organizaciones sin fines de lucro236 y empresas privadas237, sin
exigencia transparente de contraprestación a cada tipo de beneficiario. A ello se deben
sumar las transferencias a dieciséis fondos fiduciarios, de las cuales más del 70% se
destina al sector Transporte; c) la utilización para el pago de deuda238; d) el
financiamiento sin restringir el déficit de Aerolíneas Argentinas y Austral.
7.2. El presupuesto participativo
Es una metodología de institucionalización de la participación ciudadana alrededor del
presupuesto público, que nace en Porto Alegre y luego es asumida en Europa y en
otros países de América Latina, además de Brasil. Según Sintomer, implica por los
menos tres criterios: la participación involucra discusiones sobre el presupuesto
público; se organiza a nivel de la ciudad (en algunos casos a nivel de barrio); se tratan
las inversiones locales para obras de infraestructura; tiene que repetirse, con
seguimiento de la financiación, como una pista interesante para la renovación de la
política.
Las metodologías son: 1) trabajar sobre dos dimensiones, territorial (con las
asambleas y/o gremios de barrio o de sector) y temática (con asambleas y/o gremios
discutiendo de varias políticas públicas); articulando el nivel micro local (lo del barrio o
de la aldea) con el de la ciudad239. Se basa en la participación de los colectivos, en
vez de ciudadanos individuales, que nuclea indígenas, mujeres, jóvenes,
desempleados, pequeños productores, etc.240. Además, se apoya en fondos de
inversión locales en los barrios, con los cuales los ciudadanos pueden decidir sobre
pequeñas obras o eventos241. Consiste en “jurados ciudadanos” o “células de
planificación”, reducidos a un grupo de ciudadanos designados por sorteo, que discuten
sobre temas de la planificación urbana o los derechos del consumidor y dan un
dictamen ciudadano que el gobierno municipal debe tener en cuenta. También existe
ejemplo de control y de fiscalización independiente del municipio, siendo los consejos
participativos de la ciudad las instancias privilegiadas de la fiscalización del proceso en
el modelo de Porto Alegre242.
Los dos objetivos políticos de los presupuestos participativos en Europa son: (1)
mejorar la legitimación del sistema político y (2) mejorar la cultura cívica y
“democratizar la democracia”. Los desafíos a resolver para perfeccionar esta
herramienta se relacionan con la eficiencia, la participación, la instrumentación, la
deliberación y la democracia243.
Encontramos casos de presupuesto participativo como iniciativas, a escala local y
municipal, en las ciudades de Buenos Aires, Rosario, San Isidro en nuestro país, y en
México, Perú, Uruguay, Colombia, Ecuador, Guatemala, El Salvador; desde el año
2002, en Chile. Entre los presupuestos participativos promovidos desde el nivel central
mediante leyes nacionales, figuran como ejemplo Guatemala, Nicaragua y Perú244,
siendo la experiencia brasileña la más extendida.
Según Schick, el caso del Presupuesto Participativo es una herramienta apta cuando
se convoca a la sociedad civil y es oportuno para intervenir con algún impacto real en
los ámbitos locales. Si la intervención es tardía, se desvirtúa la participación y se
consolida el proceso autoritario que induce a pasividad y cumplimiento de la
ciudadanía245. Según otros autores, en América Latina cuando falla o no se generaliza
esta herramienta, se debe, en parte, a que intendentes reacios, baja capacidad fiscal y
administrativa de los gobiernos municipales y sociedades civiles fragmentadas y
conflictivas obstaculizan la participación ciudadana.
Presupuestación para servicios, coincidente con presupuesto para resultados
El presupuesto nacional actual se concentra en insumos y productos. Pocas
entidades se enfocan en los servicios, asignando recursos sobre la base de las áreas y
las actividades claves (la misión) que llevan a cabo, y en lo que gastan sus fondos.
Adicionalmente, requieren articularse con los programas presupuestarios centrales que
cuentan con los créditos autorizados. Favorecen la reunión de los ciudadanos con el
gobierno para mejorar los servicios públicos desde una dimensión cualitativa246 y
beneficiar la gobernabilidad en general.
7.3. Los mecanismos participativos de la gobernanza: los partenariados
públicos con organizaciones de la sociedad civil y con empresas del sector
privado
Un mero partenariado o asociación entre sector público y privado puede constituir
gobernanza pero no será democrático sino en la medida en que los intereses sociales
tengan oportunidad efectiva para organizarse, informarse y participar en la interacción
decisional. La gobernanza no es, pues, solo ni lobby ni participación247.
En la ley 25917 están previstas modalidades de entes y de formas societarias con
diferente participación estatal. Según ello, las iniciativas y emprendimientos que se
financien total o parcialmente con fondos de los fideicomisos públicos, transferencias y
subsidios nacionales deben contar con información por Internet disponible para el
ciudadano, de su ejecución física y financiera actualizada.
En la Argentina, las experiencias de captura del decisor por los agentes económicos
presentes en el sector o por grupos corporativos, así como la falta de fragmentación e
independencia entre las agencias reguladoras y el ámbito de decisión política o
económica sectorial, la ausencia de competencia sectorial, ejemplifican la debilidad del
poder ciudadano, del control social, político y legal en esta materia248. Se mencionan
los casos recientes de: grupo EskenaziPetersen-Repsol-YPF; Grupo Cirigliano con la
concesión ferroviaria de TBA; de Marsans-Aerolíneas Argentinas-sindicatos del sector y
la Secretaría de Transporte; de Telecom y Telefónica; el acceso a contratos
municipales de recolección de residuos urbanos de la empresa Covelia. Indicador
notorio es también el desuso de las audiencias públicas sobre la calidad de los
servicios, sobre costos y tarifas antes de 2003, casi “neutralizadas” luego por la
percepción de subsidios.
7.4. La accountability: ¿quiénes son responsables de los resultados de su
gestión? ¿Ante quiénes? ¿Qué se informa, cómo, cuándo?
El Consejo Científico del CLAD ha definido que “la responsabilización es una
expresión que intenta traducir la noción inglesa de accountability, la cual no tiene un
equivalente directo en los idiomas latinos. Sin embargo, al emplear este término se
otorga el sentido de la accountability para referir tanto al deber de la Administración
Pública de rendir cuentas ante la sociedad como al derecho de los ciudadanos de
controlar la acción de los gobiernos”.
¿Cómo adviene esa responsabilización? Se asume que existen dos formas clásicas:
el control de procedimientos y el control parlamentario; así como tres formas modernas:
el control por resultados, el control por competencia administrada y el control social.
El concepto de accountability hace referencia a la capacidad institucional para que las
autoridades políticas y los funcionarios públicos rindan cuentas de sus conductas, lo
que implica que deben fundamentar la base jurídica que justifica sus actos de gobierno
(Sánchez Albavera [2003]).
La cuestión central del accountability es cómo regular y reducir la brecha entre
representantes y representados, preservando claras las diferencias entre las
autoridades políticas, la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad civil. Esto es
crucial respecto del concepto de representación política en los sistemas democráticos.
Para que la rendición de cuentas funcione debe estar muy claro qué se puede y debe
controlar; quién controla o debe controlar; cómo controlar, qué misiones y funciones o
temas se pueden controlar y por cuánto tiempo249.
Las modalidades pueden clasificarse en250:
I. Accountability legal
Comprende que la Constitución establece las atribuciones de los poderes públicos en
competencias específicas; el gobierno es responsable (accountable) de que sus
acciones no violen la ley; las conductas y decisiones de las autoridades políticas
(elegidos) y de los funcionarios públicos (designados) están delimitadas por leyes y el
marco jurídico define y precisa las conductas y procedimientos que son compatibles.
II. Accountability político
Alude a que las leyes limitan la arbitrariedad del poder del Estado, y le otorgan
atribuciones para imponer la ley; la capacidad de los electores para hacer que las
políticas y decisiones gubernamentales correspondan a sus intereses; el concepto se
relaciona con la naturaleza y las formas de representación política; se institucionaliza a
través de las elecciones y el pleno ejercicio del sufragio universal.
III. Accountability administrativa
Se regula la discrecionalidad de las autoridades políticas y de los funcionarios,
estableciéndose la distinción entre las atribuciones que fijan las normas y la capacidad
particular de actuar y decidir; deben existir instituciones que aseguren el cumplimiento
de las competencias, de las atribuciones de quienes toman decisiones y de los
procedimientos establecidos; implica el ejercicio de la soberanía del pueblo en su triple
condición de ciudadanos, contribuyentes y consumidores; el gobierno es responsable
de las conductas, acciones y decisiones de los actores citados en el primer renglón,
sujetos a sus facultades y al debido proceso.
IV. Accountability social
Incluye el papel de las organizaciones de la sociedad civil en el ejercicio del
accountability; el desempeño de los medios de comunicación social: ejercicio mediático
del poder (descubrimiento, denuncia y escándalo); otras formas alternativas de control
que, si bien se insertan en la institucionalidad jurídica, no han recibido el mandato de
ejercer el control. Se trata de un control de facto, basado en la movilización y en el
impacto sobre la opinión pública electrónica.
8. La rendición de cuentas de las instituciones financieras públicas
8.1. La legitimación a través de la rendición de cuentas y la transparencia
Todo sistema requiere un modelo de control. Este principio organizacional básico
adquiere relevancia cuando se trata del sistema de administración financiera que
gestiona todos los recursos públicos de una nación. Su abordaje, comprensión y
análisis es tan importante como el estudio mismo de la estructura constitutiva del
sistema, con sus componentes y relaciones.
Adicionalmente, constituye un pilar básico de un sistema de gobierno democrático,
por cuanto el control de los recursos expresados en los distintos actos de gobierno
otorga legitimidad a la acción del Estado y somete su accionar al escrutinio permanente
de la población. Así, la transparencia es una regla básica de la democracia que permite
el debido control de aquellos en quienes la ciudadanía delegó la responsabilidad de
administrar los bienes públicos.
La legitimación se funda en el consenso que la sociedad expresa respecto de la
“voluntad” y las “acciones” del Estado y los resultados que logra. Legitimidad que, en
general, se genera por vía de negociación y resolución de conflictos, y que se aplica a
las necesidades que buscan satisfacer total o parcialmente251. En efecto, la política
presupuestaria se legitima con la aprobación periódica del presupuesto de gobierno, a
través de sus representantes en el Congreso, que ejercen la función legislativa, así
como mediante otras formas participativas que señalaremos a continuación. Este
acuerdo anual o plurianual culmina con la aprobación de la ejecución del presupuesto
por medio de la Cuenta de Inversión.
Este acto de evaluación de la gestión presupuestaria, al igual que otros actos, es
menos frecuente y apenas los difunden los medios de comunicación masiva en nuestro
país.
8.2. Caracterización del sistema de control gubernamental
Entre los principios del control público pueden mencionarse los siguientes:
1) Independencia respecto de los controlados.
2) Imparcialidad: sujeción a normas y evidencias.
3) Neutralidad política.
4) Amparo de los administrados frente a la administración.
 5) Principios de probidad administrativa: estimular el buen manejo del patrimonio
público.
6) El control no debe entorpecer la administración.
7) Publicidad.
8) Oportunidad.
Su cumplimiento conduce a una acción efectiva y calificada cuyo principal interés es
el de contribuir a mejorar el bienestar de los ciudadanos y posibilitarle al Estado elevar
sus umbrales de excelencia y calidad en la prestación y provisión de los bienes y
servicios públicos.
Entre los distintos tipos de controles en un Estado democrático de derecho, tenemos
los siguientes:
1 INTRAÓRGANO
2 INTERÓRGANO
Entre el Parlamento y el gobierno.
De los tribunales frente al gobierno y al Parlamento.
Del electorado frente al gobierno y al Parlamento.
3 INFORMALES
Periodismo.
4 DE LA OPOSICIÓN
Existencia de uno o más partidos de oposición.
Los mismos configuran los posibles arreglos institucionales que pueden presentarse y
coexistir en un país, con independencia del tipo de control que se practique y los
modelos de control que se posean.
Ahora bien, en términos de clase o tipo de control, la moderna teoría financiera
identifica los siguientes:
1 Previo
2 Concomitante
3 Posterior
1 De alcance objetivo
2 De alcance subjetivo
1 Interno
2 Externo
El interés por el control de los resultados prevalece respecto del control concomitante
o previo.
Finalmente, el modelo institucional que cada sociedad escoja para asumir la función
del control podrá ser realizado a través de:
1 Tribunales o Cortes de Cuentas
2 Contraloría General o Auditoría General
3 Consejos de Auditoría
4 Sistemas combinados
En la República Argentina, el sistema de control gubernamental es dual, integrado e
integral, con un órgano rector del sistema de control interno –a cargo de la Sindicatura
General de la Nación– y un órgano de control externo a cargo de la Auditoría General
de la Nación –AGN–. En cuanto a la acción del control, al considerar el proceso de
“rendición de cuentas” como el mecanismo por medio del cual, quien se haya hecho
cargo de algún asunto debe hacerse responsable e informar ante quien tenga derecho
a exigirlo; debe tenerse en cuenta, a priori, que la forma de organizar el trabajo
condiciona su proceso de control. Así, mientras en la “rendición de cuentas por
resultados” el criterio principal para la asignación de la responsabilidad, sobre lo que se
exige y presenta información, es en función de los “productos”, en la “rendición de
cuentas por procesos”, en cambio, el objeto principal sobre el que se informa es la
medida en
que se ha logrado producir disponibilidad de capacidad de producción, es decir, el
valor potencial (Hintze, [2003]). De modo que cada modalidad de gestión requiere
mecanismos de rendición de cuentas que sean acordes con la naturaleza, matriz
institucional y forma de organizar la gestión.
Así, el control se centra en aspectos más culturales y de ambiente y menos en
aspectos técnicos e internos de la organización. Esta perspectiva supone
necesariamente considerar e involucrar a los funcionarios de hacienda, evaluadores,
responsables de las jurisdicciones y a organizaciones de la sociedad civil vinculadas
con las reparticiones. De manera que no puede independizarse el tipo de control y su
objeto. En la actualidad, la revalorización del control social de los resultados cobra
preponderancia, a la luz de las necesidades y demandas crecientes de los ciudadanos.
Instituciones y organismos de control deben facilitar este proceso de rendición “social”
de cuentas que no es otra cosa que la legitimación del sistema democrático mismo.
8.3. La rendición de las cuentas públicas en la República Argentina
El proceso presupuestario culmina cuando el Congreso aprueba o rechaza la Cuenta
de Inversión, documento que expresa cómo se ejecutó el presupuesto y qué desvíos
ocurrieron respecto de las previsiones realizadas. Además, trae información sobre el
estado patrimonial y sobre el cumplimiento de las metas programáticas y, en algunos
de ellos, el alcance de determinadas metas físicas.
La Ley de Administración Financiera establece los contenidos mínimos de la Cuenta:
– Los estados de ejecución del presupuesto de la administración nacional a la
fecha de cierre del ejercicio.
– Los estados que muestren los movimientos y situación del Tesoro de la
administración central.
– El estado actualizado de la deuda pública interna, externa, directa e indirecta.
– Los estados contables-financieros de la administración central.
– Un informe que presente la gestión financiera consolidada del sector público
durante el ejercicio y muestre los respectivos resultados operativos económicos y
financieros.
La cuenta contendrá además, comentarios sobre:
a) El grado de cumplimiento de los objetivos y metas provistos en el
presupuesto.
b) El comportamiento de los costos y de los indicadores de eficiencia de la
producción pública.
c) La gestión financiera del sector público nacional.
El presupuesto parte de suponer hechos antes de que estos ocurran. La llamada
Cuenta de Inversión es la narración de cómo ocurrieron estos hechos. Se trata de un
proceso que en el juego de la división de poderes, le asigna al Parlamento la
responsabilidad de aprobar el presupuesto mediante la sanción de una ley, y requiere
una norma de igual jerarquía para aprobar o rechazar la forma en que este se ejecutó.
En cuanto a la delegación de facultades que permiten al Jefe de Gabinete introducir
todo tipo de modificaciones al presupuesto aprobado por el Parlamento, la presentación
de esta cuenta debería cobrar relieve especial, porque es a través de ella que los
representantes del pueblo y
los representantes de las provincias pueden tomar debido conocimiento de cómo fue
la recaudación efectiva y los gastos en los que se incurrió durante el ejercicio.
No obstante lo dicho, nuestro país no ha tenido la mejor tradición en materia de
rendición de cuentas. Desde la organización nacional, lo normal ha sido el envío tardío
de las cuentas cuando no su omisión, así como tampoco fue muy diligente el Congreso
para tratarlas en el tiempo adecuado.

Una reseña de la historia de las cuentas es elocuente del poco interés que se
les dispensó, con independencia del gobierno de turno. La primera Cuenta de
Inversión que trata el Congreso es la del año 1864; la de 1865 no fue remitida al
Congreso, la del año 1866 fue aprobada en 1870, y desde 1867 hasta 1877 no
se enviaron las respectivas cuentas. Las rendiciones desde 1878 hasta 1884
inclusive fueron aprobadas en 1900, las correspondientes a los años 1885 a
1900 fueron aprobadas en 1907, desde 1901 hasta 1904 el Poder Ejecutivo no
envió las cuentas, las del 1905 a 1911 solo las aprobó el Senado de la Nación,
la de 1912 nunca fue informada, la de 1913 solo fue aprobada por el Senado, la
de 1914 fue devuelta al Poder Ejecutivo. Desde 1915 a 1920 solo fueron
aprobadas por el Senado. A su vez la de 1921 se informó y, desde 1921 hasta
1924, otra vez las aprobó únicamente el Senado.
Diecisiete de estas cuentas fueron finalmente aprobadas en 1941. Desde 1925
a 1943, la aprobación fue automática. La de 1944 fue aprobada en 1949, las de
1945 y 1946 fueron aprobadas en 1950. A las de 1947, 1948, 1949 y 1950 se
las aprobó en 1951. La cuenta de
1951 fue aprobada en 1953; en 1954, la de 1952; a su vez, la de 1953 en
1958. Las de 1954 y 1955 solo fueron aprobadas por el Senado de la Nación, la
de 1956 en 1961. Desde 1957 a 1962, lo que se hizo fue una aprobación ficta.
Las de 1963, 1964 y 1965 quedaron aprobadas en 1974.
Desde 1966 hasta 1972 se suspendió el tratamiento, siendo rechazadas en
1986. Las de 1973 a 1975 fueron aprobadas en 1986 y, paralelamente, se
rechazaron las correspondientes a la dictadura militar, es decir, de 1976 a 1983.
El atraso promedio de la aprobación de las cuentas que van desde 1984 hasta
1993 fue de cinco años.
Desde la sanción de la Ley de Administración Financiera, el Senado aprobó
las cuentas de los años 1994, 1995 y 1996, pero los Diputados nunca las
trataron. Las cuentas correspondientes a los años 1997 y 1998 recibieron
aprobación de ambas Cámaras y, en diciembre de 2007, se aprobaron las
correspondientes a los años 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004.
9. Reflexiones finales
El crecimiento del sector público en términos de escala y diversidad de bienes que
presta, el avance espectacular de las tecnologías de información y las mayores
demandas de eficiencia en la administración del gasto han conducido a una auténtica
modificación en las prácticas administrativas en la Administración Pública nacional.
En la Argentina, dichos cambios se iniciaron en 1992 con la sanción de la ley 24156
de Administración Financiera del Estado. Replanteó el accionar de la administración,
exteriorizando el propósito de cambiar la concepción normativista a una lógica
relacional, pasando de un proceso preocupado por los medios a un proceso
preocupado por los “fines” y enfatizando la consecución de los resultados.
Desde esta perspectiva, y a la luz de las transformaciones vividas, las políticas
públicas transitan entre la planificación y el control para luego ser evaluadas a través de
sus resultados. Dicho proceso se describe como un esquema circular de
retroalimentación en donde se planifica, ejecuta, controla y evalúa, para luego ratificar o
rectificar el rumbo trazado en pos de que se logre mayor eficiencia y eficacia en la
prestación de servicios a la ciudadanía.
La formulación, ejecución y evaluación de políticas tiene su formalización en el
presupuesto estatal. Mediante la presentación de la información en forma clara, pueden
encontrarse medios para corroborar si lo planificado o programado fue realizado,
encontrando desvíos y determinando sus causas. En este sentido, el presupuesto por
programas viabiliza la idea primera del ciclo de políticas mostrando una proyección de
acciones a realizar, su ejecución y su posterior evaluación para, con esta última,
encontrar los desvíos entre lo planificado y realizado.
Si bien los cambios paradigmáticos acaecidos a partir de la reingeniería administrativa
y financiera iniciada en 1992 se encuentran aún inconclusos, la importancia de las
transformaciones producidas impiden una vuelta atrás.
Además, la evolución del escenario internacional desde fines del siglo XX y en el
curso del presente, expone contradicciones fuertes desde el sostén del auge de la
economía global hasta el de su depresión, desde récords de intercambio hasta su
impacto en la suficiencia energética, en el abastecimiento y precios de los alimentos,
así como en la sustentabilidad ambiental, desde concentración de la riqueza hasta
niveles de exclusión social. Todo ello requiere estabilizar las condiciones financieras y
reducir la exposición a riesgos y shocks, la mejora del gobierno público y la capacidad
administrativa general en el servicio público. En un contexto como el actual, nuestro
país –como otros de Latinoamérica– es vulnerable a la fuga de capitales, tiene tasas
elevadas de disparidad económica y baja movilización de ingresos fiscales y tributarios.
Los disturbios cíclicos que caracterizan la volatilidad económica –hoy también severa
en los países desarrollados– y los shocks cuando se alteran las tasas de intercambio o
de intereses, o de una caída en los precios de los productos pueden “descarrilar al
gobierno de la política presupuestaria prometida”. Con frecuencia, este clima de
desorganización y la urgencia de incrementar la producción económica afectan la
preparación y la gestión presupuestaria.
Más que nunca el presupuesto, además de ser un medio para asignar recursos
financieros a los programas y organismos/agencias estatales, debe ser un instrumento
clave para la promoción del desarrollo económico, social y de la creación de legitimidad
política. Es un requisito hacer que el gobierno en cada uno de sus niveles, nacional,
provincial y local y sus presupuestos sean más sensibles a la voluntad democrática.
Para ello, es crítico fortalecer la capacidad de los legisladores que representan la
voluntad ciudadana para interpretar y evaluar el manejo financiero gubernamental, las
prácticas de presupuesto y de sus efectos futuros, a la hora de avalar “los diálogos
consigo mismo”, que son los proyectos de ley de recursos y de gastos (en su lenguaje
particular, que expresa en formularios, reglas, papeles, clasificaciones y
comportamientos poco flexibles). ¿Para qué? Para hacer que quienes construyen y
manejan los datos con la rigidez cultural de generaciones de experiencia en el proceso
presupuestario, formulen el plan financiero del gobierno, menos incremental y más
estratégico, ligado con la planificación u a otros medios de definir los objetivos y las
prioridades, y sensibles –unos y otros, diputados, senadores y gestores públicos– a la
participación ciudadana.
De esto se trata cuando se apela a la gobernabilidad democrática y a la gobernanza:
“Los ciudadanos no estamos satisfechos con votar cada cuatro años. Queremos tener
la oportunidad de decir algo en el diseño de las políticas que nos afectarán. Queremos
colaborar con el gobierno en el diseño de nuestro futuro”, afirma Bourgon (1999).
Es más arduo el trabajo de persistir en enseñar el deber a toda la sociedad civil para
ejercer el derecho a la información de la gestión financiera gubernamental. Es también
más trascendente aprender el derecho de ejercer y construir ciudadanía. Para
demandar transparencia, corregir trayectorias de indisciplina fiscal, de percepción de
corrupción, importa valorar y asumir el control social de nuestros representantes y exigir
que los gobernantes den cuenta de sus actuaciones, en nombre del bienestar general.
La institucionalidad es creación y se consolida con el conjunto de todos y de nuestras
conductas responsables, no delegando sino ejerciendo el poder que a cada uno
corresponde.
Los avances podrán ser evaluados como rápidos o más lentos, pero su dirección
seguirá apuntando a consolidar una nueva cultura organizacional, basada en los
resultados más que en los procesos.
Sin embargo, se encuentran pendientes de consecución diversos elementos que
contribuirán a lograrlo, tales como: mención de cuentas basado en resultados, centros
de costos por programas, inventario de activos públicos, presupuesto participativo,
expediente electrónico, firma digital, acceso a la información pública, etc.
En definitiva, restan múltiples transformaciones institucionales y transversales que
aguardan su momento para plasmarse y culminar, así, el proceso iniciado hace veinte
años cuando el Congreso Nacional sancionó la actual Ley de Administración Financiera
y Organismos de Control.
Palabras clave
Finanzas públicas fallas de mercado política fiscal necesidades públicas servicios
públicos gasto público ingresos públicos presupuesto público nueva gestión pública
institucionalidad/instituciones política presupuestaria gestión presupuestaria flexibilidad
presupuestaria transparencia legitimidad participación presupuesto participativo
responsabilidad – resultados rendición de cuenta Cuenta de Inversión
Resumen
A partir de considerar al Estado como una organización humana cuya función
principal –no única– es la de satisfacer necesidades públicas, se introducen las
nociones básicas del proceso de provisión de los bienes y servicios públicos necesarios
para su satisfacción, es decir, la administración financiera estatal. A posteriori, se
explicita la institucionalidad de las finanzas públicas de la Argentina a través de la
jerarquía de normas jurídicas que las fundamentan (contienen) en relación con los
cambios del rol del Estado, a partir del dictado de la primera Constitución Nacional de
1853 hasta la actualidad. Luego, se distingue el peso de las funciones (tecnologías) de
administración financiera que caracteriza el modelo de gestión de cada una de las
cuatro etapas de funcionamiento estatal.
El capítulo, una vez que presenta el marco conceptual y normativo básico, expone y
describe el sistema presupuestario, destacando las modernas concepciones que
plantean la necesidad de su flexibilidad y orientación hacia resultados medibles. A
continuación, se refuerza la importancia del control del uso de los fondos públicos a
través de la participación ciudadana, y la rendición de cuentas de quienes los manejan.
Se reafirma que tal proceso se legitima solamente si los resultados muestran solución
de los problemas públicos entendidos como parte
del bienestar general y con estándares de calidad. Finalmente, se completa con la
noción del control gubernamental del sistema presupuestario, a partir de considerar el
caso argentino de la Cuenta de Inversión.
Preguntas de comprensión de texto
1. ¿Qué son las necesidades públicas, cómo se satisfacen y quiénes las
determinan?
2. ¿Qué características tienen los bienes públicos y cómo se los puede clasificar?
3. ¿Cuántos son y cómo explicaría las justificaciones que se conocen para
argumentar la intervención del Estado en la economía?
4. ¿Qué se entiende por presupuesto estatal, recurso y gasto público?
5. ¿Qué implica el proceso presupuestario? ¿Cómo lo vincularía con la técnica de
presupuesto por programa?
6. ¿Qué conceptos de la administración financiera son institucionalizados en la
Constitución Nacional argentina actual?
7. ¿Podría distinguir y enunciar tres facultades legislativas básicas y tres del
Poder Ejecutivo relativas a las Finanzas Públicas?
8. ¿Por qué es importante para la sociedad legitimar el manejo presupuestario del
Estado?
9. Mencione tres herramientas o tecnologías de gestión que requieren flexibilizar
el presupuesto y explique sus ventajas. ¿La evaluación o el control obstaculizan
la flexibilización presupuestaria?
10. ¿Qué prácticas presupuestarias distorsionan su legitimidad? Elija tres y
reflexione sobre ellas y sus efectos. Asigne, a su criterio, el orden de importancia
y fundamente.
11. ¿Por qué es importante que la Administración Pública rinda cuentas?
 12. ¿Qué sitios de Internet correspondientes a organismos de gobierno
(nacionales, provinciales o municipales) seleccionaría? Enúncielos.
13. ¿Qué función cumple el control en el sistema presupuestario?
14. ¿Qué características posee el sistema de control gubernamental en la
República Argentina?
15. ¿Qué es la Cuenta de Inversión?
Anexo
Institucionalidad constitucional de la administración financiera pública en la evolución
del Estado Argentino
Constitución 1853 Constitución 1949 Constitución 1994
Preámbulo Preámbulo Preámbulo
…con el objeto de
constituir la unión
nacional, afianzar
la justicia,
consolidar la paz
interior, proveer a
la defensa común,
promover el …con el objeto de constituir la
bienestar general, unión nacional, afianzar la
y asegurar los Que el bienestar justicia, consolidar la paz
beneficios de la general se alcance interior, proveer a la defensa
libertad, para por medio de la común, promover el bienestar
nosotros, para justicia social... y la general, y asegurar los
nuestra posteridad cultura nacional… beneficios de la libertad, para
y para todos los “determina el nosotros, para nuestra
hombres del concepto de posteridad y para todos los
mundo que quieran libertad económica hombres del mundo que quieran
habitar en el suelo interior y exterior, habitar en el suelo argentino:
argentino: socialmente justa y invocando la protección de Dios,
invocando la políticamente fuente de toda razón y justicia:
protección de Dios, soberana”. ordenamos, decretamos y
fuente de toda establecemos esta Constitución
razón y justicia: para la Nación Argentina.
ordenamos,
decretamos y
establecemos esta
Constitución para
la Nación
Argentina.
Primera Parte Primera Parte Primera Parte
Capítulo Único.
Declaraciones,
Capítulo I. Forma de gobierno y declaraciones
derechos y
políticas
garantías
(artículos 1 al 35)
Forma de Forma de
Forma de Gobierno (art. 1°)
Gobierno (art. 1°) Gobierno (art. 1°)
Republicana, Republicana,
Republicana, representativa y
representativa y representativa y
federal.
federal. federal.
Recursos y Recursos y
Recursos y gastos (art. 4°)
gastos (art. 4°) gastos (art. 4°)
Provee a los
gastos con los
Provee a los fondos del Tesoro
gastos con los Nacional, formado
fondos del Tesoro del producto de los
Nacional, formado derechos de
del producto de los importación y
derechos de exportación, de la
importación y propia El Gobierno federal provee a
actividad
exportación, de la económica los gastos de la Nación con los
que
venta o locación de realice, fondos del Tesoro Nacional,
servicios
tierras de que formado del producto de
preste y
propiedad de la enajenación derechos de importación y
o
Nación, de la renta locación de bienes exportación; del de la venta o
de correos, de las de dominio del locación de tierras de propiedad
demás nacional, de la renta de Correos,
Estado Nacional;
contribuciones que de de las demás contribuciones que
las demás
equitativa y contribuciones que equitativa y proporcionalmente a
proporcionalmente equitativa la población imponga el
y
imponga a la proporcionalmente Congreso General, y de los
población el imponga empréstitos y operaciones de
a la
Congreso, y de los población crédito que decrete el mismo
el
empréstitos y Congreso para urgencias de la
operaciones de Congreso, y de los Nación, o para empresas de
crédito público que empréstitos y utilidad nacional.
decrete el mismo operaciones de
Congreso para crédito que
urgencias de la sancione el mismo
Nación o para Congreso para
empresas de urgencias de la
utilidad nacional. Nación o para
empresas de
utilidad pública.
Constituciones Constituciones
Constituciones provinciales
provinciales (art. provinciales (art.
(art. 5°)
5°) 5°)
Dictar para una
constitución de
acuerdo con los
principios de la
Constitución
Dictar para sí una Nacional, con el
constitución de mismo sistema de
acuerdo con los gobierno, Cada provincia dictará para sí
principios de la asegurando su una Constitución bajo el sistema
nacional, con el administración de representativo republicano, de
mismo sistema de justicia, su régimen acuerdo con los principios,
gobierno, municipal y su declaraciones y garantías de la
asegurando su educación primaria, Constitución Nacional; y que
administración de y la cooperación asegure su administración de
justicia, su régimen requerida por el justicia, su régimen municipal, y
municipal y su gobierno federal a la educación primaria. Bajo
educación fin de hacer cumplir estas condiciones, el Gobierno
primaria. Con ello esta CN y las leyes federal, garantiza a cada
el gobierno le de la Nación que provincia el goce y ejercicio de
garantiza el en su sus instituciones.
ejercicio de sus consecuencia se
instituciones. dicten.
Con ello el
gobierno le
garantiza el
 ejercicio de sus
instituciones.
Aduanas Aduanas
nacionales (art. nacionales (art. Aduanas nacionales (art. 9°)
9°) 9°)
En todo el
territorio de la
Nación no habrá En todo el territorio de la
más aduanas que Nación no habrá más aduanas
las nacionales, en No se modifica. que las nacionales, en las
las cuales regirán cuales regirán las tarifas que
las tarifas que sancione el Congreso.
apruebe el
Congreso.
Circulación de Circulación de
Circulación de bienes por
bienes por bienes por
aduanas (art. 10)
aduanas (art. 10) aduanas (art. 10)
En el interior de la
República es libre
de derechos la
circulación de los En el interior de la República
efectos de es libre de derechos la
producción o circulación de los efectos de
fabricación producción o fabricación
No se modifica.
nacional, así como nacional, así como la de los
la de los géneros y géneros y mercancías de todas
mercancías de clases, despachadas en las
todas clases, aduanas exteriores.
despachadas en
las aduanas
exteriores.
Garantías y Garantías y
derechos derechos Garantías y derechos
reconocidos (art. reconocidos (art. reconocidos (art. 14)
14) 14)
Todos los Todos los Todos los habitantes de la
habitantes de la habitantes de la Nación gozan de los siguientes
Nación gozan de Nación gozan de derechos conforme a las leyes
los mismos los mismos que reglamenten su ejercicio; a
derechos conforme derechos conforme saber: De trabajar y ejercer toda
las leyes que las leyes que industria lícita; de navegar y
reglamentan su reglamentan su comerciar; de peticionar a las
ejercicio, a saber; ejercicio, a saber; autoridades; de entrar,
de trabajar y de trabajar y permanecer, transitar y salir del
ejercer toda ejercer toda territorio argentino; de publicar
industria lícita; de industria útil y lícita; sus ideas por la prensa sin
navegar y de navegar y censura previa; de usar y
comerciar; de comerciar; de disponer de su propiedad; de
peticionar a las peticionar a las asociarse con fines útiles; de
autoridades; de autoridades; de profesar libremente su culto; de
reunirse; de entrar, reunirse; de entrar. enseñar y aprender.
permanecer… .
Artículo 14 bis. El trabajo en
sus diversas formas gozará de
la protección de las leyes, las
que asegurarán al trabajador:
condiciones dignas y equitativas
de labor; jornada limitada;
descanso y vacaciones
pagados; retribución justa;
salario mínimo vital móvil; igual
remuneración por igual tarea;
participación en las ganancias
de las empresas, con control de
la producción y colaboración en
la dirección; protección contra el
despido arbitrario; estabilidad
del empleado público;
organización sindical libre y
democrática reconocida por la
simple inscripción en un registro
especial.
Queda garantizado a los
gremios: concertar convenios
colectivos de trabajo; recurrir a
 la conciliación y al arbitraje; el
derecho de huelga. Los
representantes gremiales
gozarán de las garantías
necesarias para el cumplimiento
de su gestión sindical y las
relacionadas con la estabilidad
de su empleo.
El Estado otorgará los
beneficios de la seguridad
social, que tendrá carácter de
integral e irrenunciable. En
especial, la ley establecerá: el
seguro social obligatorio, que
estará a cargo de entidades
nacionales o provinciales con
autonomía financiera y
económica, administradas por
los interesados con participación
del Estado, sin que pueda existir
superposición de aportes;
jubilaciones y pensiones
móviles; la protección integral de
la familia; la defensa del bien de
familia; la compensación
económica familiar y el acceso a
una vivienda digna.
Derechos no
enumerados (art. (art. 28) (art. 16)
16)
La Nación no
La Nación no
admite diferencias
admite
raciales, prerrogati-
prerrogativas de
vas de sangre ni
sangre ni de
de nacimiento; no
nacimiento; no La Nación Argentina no admite
hay en ella fueros
hay en ella fueros prerrogativas de san-
personales ni
personales ni gre, ni de nacimiento: No hay
títulos de nobleza.
títulos de nobleza. Todos sus en ella fueros personales ni
Todos sus habitantes son títulos de nobleza. Todos sus
habitantes son iguales ante la ley, habitantes son iguales ante la
iguales ante la ley, y admisibles en los ley, y admisibles en los empleos
y admisibles en los empleos sin otra sin otra condición que la
empleos sin otra condición que la idoneidad. La igualdad es la
condición que la idoneidad. La base de los impuestos y de las
idoneidad. La equidad y cargas públicas.
igualdad es la base proporcionalidad
de los impuestos y son la base de los
de las cargas impuestos y de las
públicas. cargas públicas.
Inviolabilidad de
Inviolabilidad de derechos
derechos (art. 38)
privados (art. 17)
privados (art. 17)
La propiedad es
inviolable, y ningún
habitante de la
Nación puede ser
privado de ella,
sino en virtud de La propiedad es inviolable, y
sentencia fundada ningún habitante de la Nación
en ley. La puede ser privado de ella, sino
expropiación por en virtud de sentencia fundada
causa de utilidad La propiedad en ley. La expropiación por
pública, debe ser privada tiene una causa de utilidad pública, debe
calificada ley y función social y, en ser calificada por ley y
previamente consecuencia, previamente indemnizada. Sólo
indemnizada. Sólo estará sometida a el Congreso impone las
el Congreso las obligaciones contribuciones que se expresan
impone la ley. que establezca la en el art. 4°. Ningún servicio
Todo autor o ley con fines de personal es exigible, sino en
inventor es bien común. virtud de ley o de sentencia
propietario Incumbe al Estado fundada en ley. Todo autor o
exclusivo de su fiscalizar la inventor es propietario exclusivo
obra, invento o distribución y de su obra, invento o
descubrimiento, utilización del descubrimiento, por el término
campo e intervenir que le acuerde la ley. La
por el término que con el objeto de confiscación de bienes queda
le acuerde la ley. desarrollar… borrada para siempre del Código
La confiscación de Penal argentino. Ningún cuerpo
bienes queda armado puede hacer
borrada para requisiciones, ni exigir auxilios
siempre del Código de ninguna especie.
Penal argentino.
Ningún cuerpo
armado puede
hacer
requisiciones…
Derechos de los extranjeros (art. Derechos de los extranjeros
20) (art. 20)
Los extranjeros gozan en el
territorio de la Nación de todos
Los extranjeros gozan en el territorio los derechos civiles del
de la Nación de todos los derechos ciudadano; pueden ejercer su
civiles del ciudadano; pueden ejercer industria, comercio y profesión;
su industria, comercio y profesión; poseer bienes raíces,
poseer bienes raíces, comprarlos y comprarlos y enajenarlos;
enajenarlos; navegar los ríos y costas; navegar los ríos y costas;
ejercer libremente su culto; testar y ejercer libremente su culto;
casarse conforme a las leyes. No están testar y casarse conforme a las
obligados a admitir la ciudadanía, ni a leyes. No están obligados a
pagar contribuciones forzosas admitir la ciudadanía, ni pagar
extraordinarias. contribuciones forzosas
Obtienen nacionalización residiendo extraordinarias. Obtienen
dos años continuos en la Nación; pero nacionalización residiendo dos
la autoridad puede acortar este término años continuos en la Nación;
a favor del que lo solicite, alegando y pero la autoridad puede acortar
probando servicios a la República. este término a favor del que lo
solicite, alegando y probando
servicios a la República.
Delegación del poder del pueblo Delegación del poder del
(art. 22) pueblo (art. 22)
El pueblo no delibera ni
El pueblo no delibera ni gobierna, sino
gobierna, sino por medio de
por medio de sus representantes y
sus representantes y
autoridades creadas por esta Cons- autoridades creadas por esta
titución. Toda fuerza armada o Constitución. Toda fuerza
reunión de personas que se atribuya armada o reunión de personas
los derechos del pueblo y peticione a que se atribuya los derechos del
nombre de este, comete delito de pueblo y peticione a nombre de
sedición. este, comete delito de sedición.
Capítulo segundo. Nuevos
derechos y garantías (art. 39)
Los ciudadanos tienen el
derecho de iniciativa para
presentar proyectos de ley en la
Cámara de Diputados. El
Congreso deberá darles expreso
tratamiento dentro del término
de doce meses. El Congreso,
con el voto de la mayoría
absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara,
sancionará una ley
reglamentaria que no podrá
exigir más del tres por ciento del
padrón electoral nacional, dentro
del cual deberá contemplar una
adecuada distribución territorial
para suscribir la iniciativa. No
serán objeto de iniciativa popular
los proyectos referidos a reforma
constitucional, tratados
internacionales, tributos,
presupuesto y materia penal.
Segunda Parte. Autoridades
de la Nación
Título Primero. Gobierno
Federal. Sección Primera. Del
Poder Legislativo.
Capítulo Primero. De la Cámara de Capítulo Primero. De la
Diputados (artículos 37 al 45) Cámara de Diputados (arts. 45
 al 53)
Competencia
exclusiva sobre Competencia exclusiva sobre
contribuciones contribuciones (art. 52)
(art. 44)
A la Cámara de Diputados A la Cámara de Diputados
corresponde exclusivamente la corresponde exclusivamente la
iniciativa de las leyes sobre iniciativa de las leyes sobre
contribuciones y reclutamiento de contribuciones y reclutamiento
tropas. de tropas.
Capítulo Cuarto. Capítulo Cuarto.
Atribuciones del Atribuciones del Capítulo Cuarto.
Congreso Congreso Atribuciones del Congreso
(artículos 67 al (artículos 68 al (art. 75)
67) 68)
Corresponde al Corresponde al
Corresponde al Congreso:
Congreso: Congreso:
1º. Legislar sobre
las aduanas
exteriores y
establecer los
derechos de
importación, los
cuales así como
las avaluaciones
sobre las que
recaigan serán
uniformes en toda 1º. Legislar sobre 1º. Legislar en materia
la Nación; bien las aduanas aduanera. Establecer los
entendido que exteriores y derechos de importación y
esta, así como las establecer los exportación, los cuales, así
demás derechos de como las avaluaciones sobre las
contribuciones importación y de que recaigan, serán uniformes
nacionales, podrán exportación. en toda la Nación.
ser satisfechas en
la moneda que
fuese corriente en
las provincias
respectivas, por su
justo equivalente.
Establecer
igualmente los
derechos de
exportación.
2º. Imponer contribuciones
indirectas como facultad
2º. Imponer
concurrente con las provincias.
contribuciones 2º. Imponer
Imponer contribuciones directas,
directas por tiempo contribuciones
por tiempo determinado,
determinado y directas por tiempo
proporcionalmente iguales en
proporcionalmente determinado y en
todo el territorio de la Nación,
iguales en todo el todo el territorio de
siempre que la defensa,
territorio de la la Nación, siempre
seguridad común y bien general
Nación, siempre que la defensa,
del Estado lo exijan. Las
que la defensa, seguridad común y
contribuciones previstas en este
seguridad común y bien general del
inciso, con excepción de la parte
bien general del Estado lo exijan.
o el total de las que tengan
Estado lo exijan.
asignación específica, son
coparticipables.
Una ley convenio, sobre la
base de acuerdos entre la
Nación y las provincias, instituirá
regímenes de coparticipación de
estas contribuciones,
garantizando la automaticidad
en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación,
las provincias y la ciudad de
Buenos Aires y entre estas, se
efectuará en relación directa a
las competencias, servicios y
funciones de cada una de ellas
contemplando criterios objetivos
de reparto; será equitativa,
solidaria y dará prioridad al logro
de un grado equivalente de
 desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en
todo el territorio nacional.
No habrá transferencia de
competencias, servicios o
funciones sin la respectiva
reasignación de recursos,
aprobada por ley del Congreso
cuando correspondiere y por la
provincia interesada o la ciudad
de Buenos Aires en su caso.
Un organismo fiscal federal
tendrá a su cargo el control y
fiscalización de la ejecución de
lo establecido en este inciso,
según lo determine la ley, la que
deberá asegurar la
representación de todas las
provincias y la ciudad de Buenos
Aires en su composición.
3º. Establecer y modificar
asignaciones específicas de
recursos coparticipables, por
tiempo determinado, por ley
especial aprobada por la
mayoría absoluta de la totalidad
de los miembros de cada
Cámara.
3º. Contraer 3º. Contraer
empréstitos de empréstitos de
4º. Contraer empréstitos sobre
dinero sobre el dinero sobre el
el crédito de la Nación.
crédito de la crédito de la
Nación. Nación
4º. Disponer del
4º. Disponer del
uso y de la
uso y de la 5º. Disponer del uso y de la
enajenación de las
enajenación de las enajenación de las tierras de
tierras de
tierras de propiedad nacional.
propiedad propiedad nacional.
nacional.
5º. Establecer y 5º. Establecer y
reglamentar un reglamentar un
Banco nacional en Banco nacional en 6º. Establecer y reglamentar un
la Capital y sus la Capital y sus banco federal con facultad de
sucursales en las sucursales en las emitir moneda, así como otros
provincias, con provincias, con bancos nacionales.
facultad de emitir facultad de emitir
billetes. billetes.
6º. Arreglar el 6º. Arreglar el
7º. Arreglar el pago de la
pago de la deuda pago de la deuda
deuda interior y exterior de la
interior y exterior interior y exterior
Nación.
de la Nación. de la Nación.
8º. Fijar anualmente, conforme
7º. Fijar 7º. Fijar
a las pautas establecidas en el
anualmente el anualmente el
tercer párrafo del inc. 2 de este
presupuesto de presupuesto de
artículo, el presupuesto general
gastos de gastos de
de gastos y cálculo de recursos
administración de administración de
de la Administración Nacional,
la Nación, y la Nación, y
en base al programa general de
aprobar o desechar aprobar o desechar
gobierno y al plan de inversiones
la Cuenta de la Cuenta de
públicas y aprobar o desechar la
Inversión. Inversión.
Cuenta de Inversión.
8º. Acordar 8º. Acordar
subsidios del subsidios del
9º. Acordar subsidios del
Tesoro Nacional a Tesoro Nacional a
Tesoro Nacional a las
las provincias, las provincias,
provincias, cuyas rentas no
cuyas rentas no cuyas rentas no
alcancen, según sus
alcancen, según alcancen, según
presupuestos, a cubrir sus
sus presupuestos, sus presupuestos,
gastos ordinarios.
a cubrir sus gastos a cubrir sus gastos
ordinarios. ordinarios.
16. Proveer lo
16. Proveer lo
conducente a la
conducente a la
prosperidad del
prosperidad del
país, al adelanto y
país, al adelanto y
bienestar de todas
las provincias, y al bienestar de todas
progreso de la las provincias, y al
ilustración, progreso de la
dictando planes de ilustración, 18. Proveer lo conducente a la
instrucción general dictando planes de prosperidad del país, al adelanto
y universitaria, y instrucción general y bienestar de todas las
promoviendo la y universitaria, y provincias, y al progreso de la
industria, la promoviendo la ilustración, dictando planes de
inmigración, la industria, la instrucción general y
construcción de inmigración, la universitaria, y promoviendo la
ferrocarriles y construcción de industria, la inmigración, la
canales ferrocarriles y construcción de ferrocarriles y
navegables, la canales canales navegables, la
colonización de navegables, la colonización de tierras de
tierras de colonización de propiedad nacional, la
propiedad tierras de introducción y establecimiento
nacional, la propiedad nacional, de nuevas industrias, la
introducción y la introducción y importación de capitales
establecimiento de establecimiento de extranjeros y la exploración de
nuevas industrias, nuevas industrias, los ríos interiores, por leyes
la importación de la importación de protectoras de estos fines y por
capitales capitales concesiones temporales de
extranjeros y la extranjeros y la privilegios y recompensas de
exploración de los exploración de los estímulo.
ríos interiores, por ríos interiores, por
leyes protectoras leyes protectoras
de estos fines y por de estos fines y por
concesiones concesiones
temporales de temporales de
privilegios y privilegios y
recompensas de recompensas de
estímulo. estímulo.
19. Proveer lo conducente al
desarrollo humano, al progreso
económico con justicia social, a
la productividad de la economía
nacional, a la generación de
empleo, a la formación
profesional de los trabajadores,
a la defensa del valor de la
moneda, a la investigación y
desarrollo científico y
tecnológico, su difusión y
aprovechamiento. Proveer al
crecimiento armónico de la
Nación y al poblamiento de su
territorio; promover políticas
diferenciadas que tiendan a
equilibrar el desigual desarrollo
relativo de provincias y regiones.
Para estas iniciativas, el Senado
será Cámara de origen.
Sancionar leyes de
organización y de base de la
educación que consoliden la
unidad nacional respetando las
particularidades provinciales y
locales; que aseguren la
responsabilidad indelegable del
Estado, la participación de la
familia y la sociedad, la
promoción de los valores
democráticos y la igualdad de
oportunidades y posibilidades
sin discriminación alguna; y que
garanticen los principios de
gratuidad y equidad de la
educación pública estatal y la
autonomía y autarquía de las
universidades nacionales. Dictar
leyes que protejan la identidad y
pluralidad cultural, la libre
creación y circulación de las
obras del autor; el patrimonio
artístico y los espacios culturales
y audiovisuales.
Capítulo Sexto. De la
Auditoría General de la Nación
(art. 85)
Artículo 85. El control
externo del sector público
nacional en sus aspectos
patrimoniales, económicos,
financieros y operativos, será
una atribución propia del
Poder Legislativo.
El examen y la opinión del
Poder Legislativo sobre el
desempeño y situación general
de la Administración Pública
estarán sustentados en los
dictámenes de la Auditoría
General de la Nación. Este
organismo de asistencia técnica
del Congreso, con autonomía
funcional, se integrará del modo
que establezca la ley que
reglamenta su creación y
funcionamiento, que deberá ser
aprobada por mayoría absoluta
de los miembros de cada
Cámara. El presidente de
organismo será designado a
propuesta del partido político de
oposición con mayor número de
legisladores en el Congreso.
Tendrá a su cargo el control de
legalidad, gestión y auditoría de
toda la actividad de la
Administración Pública
centralizada y descentralizada,
cualquiera fuera su modalidad
de organización, y las demás
 funciones que la ley le otorgue.
Intervendrá necesariamente en
el trámite de aprobación o
rechazo de las cuentas de
percepción e inversión de los
fondos públicos.
Sección Segunda. Capítulo
Sección Segunda. Del Poder
Primero. De su naturaleza y
Ejecutivo. Capítulo Primero.
duración (artículos 74 al 80). Del
De su Naturaleza y Duración
Poder Ejecutivo (arts. 74 al 93)
Capítulo Tercero Capítulo Tercero Capítulo Tercero
Atribuciones del Atribuciones del
Atribuciones del Poder
Poder Ejecutivo Poder Ejecutivo
Ejecutivo (art. 99)
(art. 86) (art. 83)
El Presidente de El Presidente de
la Nación tiene las la Nación tiene las El Presidente de la Nación
siguientes siguientes tiene las siguientes atribuciones:
atribuciones: atribuciones:
1. Es el Jefe 1. Es el Jefe
Supremo de la Supremo de la 1. Es el jefe supremo de la
Nación y tiene a su Nación y tiene a su Nación, jefe del gobierno y
cargo la cargo la responsable político de la
administración administración administración general del país.
general del país. general del país
13. Hace 13. Hace
10. Supervisa el ejercicio de la
recaudar las rentas recaudar las rentas
facultad del jefe de gabinete de
de la Nación y de la Nación y
ministros respecto de la
decreta su decreta su
recaudación de las rentas de la
inversión con inversión con
Nación y de su inversión, con
arreglo a la ley o arreglo a la ley o
arreglo a la ley o presupuesto de
presupuestos de presupuestos de
gastos nacionales.
gastos nacionales.. gastos nacionales.
De los ministros De los ministros
del Poder del Poder Capítulo Cuarto
Ejecutivo (art. 87) Ejecutivo (art. 84)
Del Jefe de Gabinete y
Demás Ministros del Poder
 Ejecutivo (arts. 100 y 101)
El jefe de gabinete de ministros
y los demás ministros
secretarios cuyo número y
competencia será establecida
Ocho ministros secretarios tendrán a por una ley especial tendrán a
su cargo el despacho de los negocios su cargo el despacho de los
de la Nación y refrendarán y negocios de la Nación, y
legalizarán los actos del Presidente por refrendarán y legalizarán los
medio de su firma, sin cuyo requisito actos del Presidente por medio
carecen de eficacia. Una ley especial de su firma, sin cuyo requisito
deslindará los ramos del respectivo carecen de eficacia. Al jefe de
gabinete de ministros, con
responsabilidad política ante el
Congreso de la Nación, le
corresponde:
1. Ejercer la administración
general del país.
6. Enviar al Congreso los
proyectos de Ley de Ministerios
y de Presupuesto Nacional,
previo tratamiento en acuerdo
de gabinete y aprobación del
Poder Ejecutivo.
7. Hacer recaudar las rentas de
la Nación y ejecutar la Ley de
Presupuesto Nacional.
Rendir cuentas de la gestión
(art. 101)
El jefe de gabinete de ministros
debe concurrir al Congreso al
menos una vez por mes,
alternativamente a cada una de
sus Cámaras, para informar de
la marcha del Gobierno, sin
perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 71, puede ser
 interpelado a los efectos del
tratamiento de una moción de
censura, por el voto de la
mayoría absoluta de la totalidad
de los miembros de cualquiera
de las Cámaras, y ser removido
por el voto de la mayoría
absoluta de los miembros de
cada una de las Cámaras.
Título Segundo.
Gobiernos de
Gobiernos de Título Segundo Gobiernos de
Provincia (arts. 97
Provincia (arts. Provincia
al 103)
104 al 110)
Poder no Poder no
delegado de las delegado de las Poder no delegado de las
provincias (art. provincias (art. provincias (art. 121)
104) 97)
Las provincias Las provincias
conservan todo el conservan todo el
poder no delegado poder no delegado
por esta por esta Las provincias conservan todo
Constitución al Constitución al el poder no delegado por esta
Gobierno Federal, Gobierno Federal, Constitución al Gobierno
y el que y el que Federal, y el que expresamente
expresamente se expresamente se se hayan reservado por pactos
hayan reservado hayan reservado especiales al tiempo de su
por pactos por pactos incorporación.
especiales al especiales al
tiempo de su tiempo de su
incorporación. incorporación.
Poder Poder
Poder constitucional de las
constitucional de constitucional de
provincias y autonomía
las provincias las provincias
municipal (art. 123)
(art. 106) (art. 99)
Cada provincia dicta su propia
Cada provincia Constitución, conforme a lo
dicta su propia dispuesto por el art. 5°
asegurando la autonomía
Constitución, No se modifica. municipal y reglando su alcance
conforme a lo y contenido en el orden
dispuesto en el institucional, político,
artículo 5. administrativo, económico y
financiero.Poder Ejecutivo.
Creación de regiones (art.
124)
Las provincias podrán crear
regiones para el desarrollo
económico-social y establecer
órganos con facultades para el
cumplimiento de sus fines y
podrán también celebrar
convenios internacionales en
tanto no sean incompatibles con
la política exterior de la Nación y
no afecten las facultades
delegadas al Gobierno Federal o
el crédito público de la Nación;
con conocimiento del Congreso
Nacional. La ciudad de Buenos
Aires tendrá el régimen que se
establezca a tal efecto.
Corresponde a las provincias el
dominio originario de los
recursos naturales existentes en
su territorio.
Disposiciones Transitorias
En el marco de lo dispuesto en
este artículo, el Congreso de la
Nación convocará a los
habitantes de la ciudad de
Buenos Aires para que,
mediante los representantes que
elijan a ese efecto, dicten el
estatuto organizativo de sus
instituciones.
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 Capítulo 13
El financiamiento del Estado
Alejandro A. Otero
Objetivos de aprendizaje
Que el lector conozca y comprenda:
• cuáles son las fuentes de financiamiento del Estado moderno y
• cómo se organiza institucionalmente el financiamiento del Estado en el caso
argentino.
1. Estado y Economía: ¿es necesaria la presencia del Estado?
En el marco de la teoría económica, la articulación entre el Estado y la economía de
mercado es una cuestión que establece puntos de tensión entre las visiones más
conservadoras y aquellas otras que se desarrollan en la senda del pensamiento de J.
M. Keynes.
De todos modos, y a contramano de lo que se postula desde distintos relatos
(periodísticos, políticos o propagandísticos) respecto de calificar como “distorsivo” el
accionar del Estado sobre los mercados, no existen autores de relevancia que postulen
la abstinencia absoluta y permanente del Estado para asegurar un desempeño eficiente
de los mercados.
En efecto, aun entre quienes defienden el mercado como el dispositivo más eficiente
para asegurar la asignación de recursos escasos a fines múltiples, se admite que, bajo
ciertas condiciones, los mercados “fallan”. Es decir, se reconoce que, en ocasiones, los
mercados librados al desenvolvimiento de la oferta y la demanda generan situaciones
de ineficiencia que deben ser corregidas por un “actor externo”: el Estado.
Es preciso no confundir las situaciones de “fallas del mercado” con las
“imperfecciones del mercado”. Estas últimas se resuelven, en teoría, agregando mayor
nivel de competencia sobre la oferta o la demanda, según corresponda, y dejando que
los mercados se desempeñen en plenitud. Tal es la situación de los monopolios,
duopolios o los monopsonios. Es decir, son situaciones que se dan cuando se alteran
las condiciones de competencia en el mercado y se hace necesario restituirlas.
Por su parte, las situaciones de “fallas del mercado” aluden a aquellas condiciones en
las que el desempeño de los actores económicos distorsiona (o altera) la condición de
eficiencia del resto de la economía y mal podrían resolverse mediante los mecanismos
propios del mercado, como la competencia, la transparencia o la libre movilidad de los
factores productivos.
En general, los autores reconocen tres situaciones de “fallas de mercado” frecuentes:
a) los bienes públicos, b) los monopolios técnicos o monopolios naturales, y c) las
externalidades.
No es del caso tratar en particular cada una de estas situaciones ahora, pero si es
preciso hacer notar que es pacífica la convicción de los autores acerca de la necesidad
de la intervención estatal frente a estas situaciones para, justamente, asegurar el
desempeño eficiente del mercado.
Si bien la teoría económica no determina cómo debe actuar el Estado –por ejemplo, si
proveyendo bienes públicos mediante empresas públicas o mediante terceros
concesionarios, si estatizando los monopolios naturales o regulando fuertemente la
prestación de los privados en esas áreas–, sí determina que el Estado debe actuar en
estas situaciones para asegurar una prestación eficiente y no abusiva del mercado
sobre los consumidores.
Por su lado, Keynes y sus seguidores no establecen diferencias en estos puntos, pero
asignan al Estado un rol permanente de regulación sobre el ciclo económico que los
distancia de las visiones más conservadoras.
En efecto, para esta escuela de pensamiento, los mercados modernos han adquirido
condiciones perdurables de rigidez que dificultan las posibilidades de corrección de los
desequilibrios por parte de los dispositivos del mercado.
En esta línea de pensamiento, la corporativización de los mercados en general y del
mercado de trabajo en particular, las restricciones a la movilidad de los factores y la
circulación del conocimiento tecnológico, entre otros, han generado condiciones que
hacen posible que los desequilibrios macroeconómicos resulten persistentes y
prolonguen su secuela de caída del nivel de actividad económica, desempleo y
retracción de la inversión hasta llevar a las economías al punto de las crisis y
derrumbes de los precios y las utilidades.
Subyace en la lectura keynesiana de la economía de mercado la certeza acerca de
que es el nivel de demanda agregada (volumen de gasto total de la economía) el que
determina los niveles de producción y empleo. De modo que si una economía de
mercado se encuentra en una fase recesiva, la primera de las explicaciones posibles –
desde esta lectura– es la insuficiencia de la demanda agregada.
Dada esta convicción, la fenomenal capacidad de gasto e inversión que concentra el
Estado moderno resulta un inigualable regulador de la economía para asegurar que, a
través de la política fiscal y monetaria, se evite llegar a esas situaciones.
En muy resumidas cuentas, la recomendación de corte keynesiano consiste en
desarrollar políticas activas (expansivas) del gasto público, incluso deficitarias en el
corto plazo, para favorecer una rápida recreación de las condiciones macroeconómicas
que permitan superar las fases recesivas del ciclo económico.
Así, el Estado, frente a situaciones de desempleo y desaceleración de la actividad
productiva podrá incrementar la inversión pública o disminuir los impuestos sobre los
ingresos de los consumidores o subsidiar el consumo y/o la inversión privada, por
ejemplo, para fomentar mayores niveles de gasto agregado que reactiven la actividad
económica.
Una buena parte de las discusiones recientes sobre cómo enfrentar de un modo
eficaz las consecuencias de la fenomenal crisis que viven las economías de mercado y
en especial los países centrales se sitúa en esta perspectiva. Para unos, la austeridad y
el ajuste de los desequilibrios presupuestarios del Estado resultan la condición de
posibilidad de una salida perdurable de la recesión y el desempleo; para otros, ese
camino es, justamente, el generador de la recesión y el desempleo y lo que se
demanda es un mayor nivel de activismo estatal para favorecer un mayor nivel de
demanda agregada.
 La misma lógica pero en un sentido inverso aconseja que frente a escenarios de
recalentamiento de precios o persistencia inflacionaria, el gasto público deberá
moderarse, o incrementarse los impuestos o bien restringir la política monetaria.
Desde la segunda gran guerra del siglo pasado hasta mediados de los años setenta,
durante los conocidos “dorados treinta años”, los Estados modernos adoptaron las
políticas keynesianas como paradigma orientador de su accionar fiscal y monetario. El
Estado de bienestar keynesiano, desarrollado de un modo más acabado en la Europa
no socialista de esos años pero también, y en formas parciales y tardías, en todo el
resto del mundo capitalista, fue la forma de Estado que logró la mayor propagación de
bienestar y ciudadanía que se conozca hasta el presente.
La irrupción en las economías de mercado de un fenómeno nuevo, no conocido hasta
ese momento, la estanflación (estancamiento económico con inflación) y los mayores
grados de internacionalización de la economía pusieron un límite a la capacidad de las
políticas keynesianas de dar respuesta efectiva a los desafíos que plantea un sendero
de crecimiento económico sostenido en el marco de economías de mercado.
Una mirada muy distinta sobre la articulación entre el Estado y los mercados proviene
de la tradición marxiana, por supuesto que desde una perspectiva crítica de la
economía de mercado, pero conviene reseñarla brevemente, a fin de evidenciar hasta
qué punto el tema es controvertido en la teoría económica.
En primer término, conviene señalar que en el marco de esta escuela de
pensamiento, y como se ha hecho notar más de una vez, el tema de Estado y mercado
presenta la dificultad de la y, toda vez que en este contexto de ideas Estado y mercado
son partes inseparables y dos momentos de un mismo proceso de construcción y
reproducción de un modo de producción capitalista.
De modo que la cita clásica es suficientemente ilustrativa y sintética de la mirada que
se prolonga desde C. Marx: “El capital es incapaz de generar las condiciones que
aseguran su reproducción”. En esa incapacidad nace el Estado moderno cuyas
funciones permanentes estarán orientadas a asegurar la superestructura jurídica y
legal, la infraestructura productiva y la regulación entre el capital y el trabajo y entre las
fracciones del capital para fortalecer la viabilidad de un modo de producción que se
caracteriza por generar y reproducir la desigualdad a escala creciente.
Hasta aquí, lo visto nos ha servido para fundar, desde la perspectiva de la teoría
económica, la necesariedad del Estado en el mundo de las economías de mercado.
Es oportuno entonces dar paso a una de las cuestiones que se desata a partir de esta
necesariedad: ¿cómo se va a financiar esta instancia? Si en las economías de mercado
los actores privados obtienen su financiamiento de la contraprestación que reciben por
su participación en el mercado de los factores de la producción, sea vía salarios, rentas
o beneficios, y las empresas lo obtienen a través de los precios de los productos que
comercializan, el Estado: ¿de qué fuentes de financiamiento dispone?
2. Las fuentes de financiamiento del Estado moderno
Cualquier Estado nacional moderno dispone, en el corto plazo y para solventar el
gasto corriente, de tres fuentes de financiamiento: a) los tributos, b) el endeudamiento y
c) la emisión de moneda. Veamos esto con mayor detenimiento.
Dejemos de lado por un momento las actividades empresariales del Estado.
Olvidemos ahora las empresas públicas. Simplificando y en una primera aproximación,
podemos decir que las prestaciones del Estado constituyen bienes públicos. Los
hospitales y las escuelas públicas, los servicios de justicia, legislación y gobierno, que
hacen a los tres poderes del Estado, la defensa nacional, entre otros, conforman los
bienes públicos.
La característica distintiva de los bienes públicos respecto de los privados es que su
acceso no está limitado por la capacidad de pago frente al precio. Dicho en otros
términos, los precios no seleccionan entre quienes acceden o no a ellos. Esta
singularidad hace inviable la fijación de precios para los bienes públicos, dado que si es
posible acceder a ellos sin pagar el precio, en general y para obtener esos bienes, los
precios no se pagarían.
De modo que el Estado se hace de fuentes de financiamiento distintas a aquellas a
las cuales recurren los particulares para sostenerse. En primer lugar, entre esas
fuentes se destacan los tributos. Los tributos no implican u obligan a contraprestación
alguna. El Estado, sujeto a ciertas reglas, los establece y es obligatorio cumplirlos para
quienes están alcanzados por ellos, sin que su pago otorgue derecho alguno sobre el
Estado y sus prestaciones. Así, en general, los tributos están asociados a la capacidad
contributiva y no necesariamente al acceso o disfrute de un bien público.
Por otra parte, el Estado obtiene recursos como consecuencia de la aplicación
económica de los activos que posee (tierras, acciones, recursos naturales, etc.). Estos
recursos se denominan no tributarios.
Clasificación de los recursos públicos
En términos generales, puede decirse que los recursos son aquellas riquezas que se
devengan a favor del Estado para cumplir sus fines, y que en tal carácter ingresan en
su tesorería. Téngase presente que los recursos públicos son medios de financiamiento
que permiten el desarrollo de las actividades programadas, atender obligaciones de
pago de la deuda pública o efectuar transferencias (erogaciones sin contraprestación
asociada) que requieran, por ejemplo, otros ámbitos o niveles de gobierno. De su
captación y disposición depende la existencia misma del Estado, por lo que es
importante el conocimiento de su origen, naturaleza y cuáles son las transacciones que
se requieren para obtenerlos.
Las clasificaciones de los recursos públicos tienden a identificar las características
distintivas de los medios de financiamiento con la finalidad de agruparlos y medirlos.
Las clasificaciones de recursos se utilizan básicamente para:
- Realizar análisis económicos y financieros, así como para facilitar la toma de
decisiones de las instituciones públicas.
- Medir el ahorro o desahorro, superávit o déficit de las operaciones financieras
del gobierno.
- Determinar la elasticidad de los ingresos con relación a variables que
constituyen la base de imposición.
- Formular la política presupuestaria en un período determinado.
- Facilitar la evaluación del efecto de los recursos en la economía del sector
público.
- Determinar las fuentes de financiamiento con que cuenta el gobierno para la
 realización de las diferentes finalidades públicas.
Resulta oportuno presentar las clasificaciones más útiles y relevantes, aportadas por
la doctrina, teniendo en miras los criterios respecto de la manera en que los recursos
deben ser ordenados en el presupuesto:
a) Clasificaciones de los recursos por rubros
La clasificación por rubros ordena, agrupa y presenta los recursos públicos en función
de los diferentes tipos que surgen de la naturaleza y carácter de las transacciones que
les dan origen. Se distinguen los que provienen de fuentes tradicionales como:
- los impuestos,
- las tasas,
- los derechos y
- las transferencias;
y, por otro lado, los que proceden del patrimonio y los que provienen del
financiamiento.
El clasificador de recursos por rubros permite el registro analítico de las transacciones
de los recursos y se constituye en el clasificador básico o primario del sistema de
clasificaciones.
b) Clasificaciones económicas de los recursos
Desde el punto de vista económico, los recursos se clasifican en corrientes, de capital
y de fuentes financieras.
Los ingresos corrientes incluyen las entradas de dinero que no suponen
contraprestación efectiva, como por ejemplo, los impuestos y las transferencias
recibidas, los recursos clasificados conforme a la naturaleza del flujo, es decir, por
ventas de bienes, prestación de servicios, por cobro de tasas, derechos, contribuciones
a la seguridad social y las rentas que provienen de la propiedad. Hay autores que
dividen los recursos corrientes en tributarios, es decir, los diferentes gravámenes e
incluso los aportes de previsión social, y no tributarios, entre los cuales se consignan
rentas, utilidades, tarifas y regalías.
Los recursos de capital se originan en la venta de activos, la variación positiva de la
depreciación y amortización, las transferencias recibidas de otros agentes destinadas a
financiar gastos de capital, la venta de participaciones accionarias en empresas y la
recuperación de préstamos.
Por último, las fuentes financieras son medios de financiamiento constituidos por la
disminución de la inversión financiera y el endeudamiento público. Se incluyen en los
recursos de financiamiento los adelantos a proveedores y contratistas de ejercicios
anteriores.
c) Clasificaciones de los recursos por su origen
No obstante, pasamos a una tercera clasificación, que distingue al recurso de acuerdo
con su fuente económica. Esta resulta una antigua clasificación que ha sido
modernizada y completada. Es la clasificación clásica de Recursos Públicos y suele
realizar la distinción de la siguiente forma:
ORIGINARIOS o PATRIMONIALES: los recursos públicos originarios tienen su fuente
en el propio patrimonio. Son los que provienen de los bienes patrimoniales del Estado o
de diversos tipos de actividades productivas realizadas por aquel. Dentro de los
recursos originarios se distinguen: bienes de dominio público del Estado y bienes de
dominio privado del Estado.
DERIVADOS o TRIBUTARIOS y CREDITICIOS: los derivados provienen de la
economía de los particulares, establecidos unilateral y obligatoriamente por el Estado
en favor del Fisco, como por ejemplo, los tributos recaudados (impuestos, tasas y
contribuciones), el crédito público y las sanciones, etc.
De acuerdo con las clasificaciones expuestas, queda claro que los recursos tributarios
(clasificados en impuestos, tasas y contribuciones) y los recursos no tributarios
(sanciones, transferencias, fondos, crédito público, etc.) pertenecen a los recursos
derivados del Estado.
En síntesis, podemos definir el Tributo como toda prestación, preferentemente en
dinero, que el Estado exige por su poder de imperio –o poder tributario– y en virtud de
ley para el cumplimiento de sus fines. Se requieren para solventar los gastos que
demanda la satisfacción de las necesidades públicas. Los tributos se clasifican en:
impuestos, tasas y contribuciones.
Los impuestos no requieren contraprestación del Estado. Esta es la nota que los
distingue de las Tasas, que se cobran por la realización de un servicio público, por
ejemplo, en el caso del alumbrado público y de las Contribuciones, las cuales se exigen
por la realización de una obra pública o actividad especial del Estado y que, además,
generan un beneficio o externalidad para el obligado al pago.
Por otro lado, el Estado puede acceder al mercado voluntario de deuda y colocar
títulos públicos en él. Es decir, puede tomar fondos a cambio de una promesa de
reintegro del capital absorbido más una cierta tasa de interés en un plazo de tiempo.
Las condiciones de título pueden ser diversas en términos de amortización del capital y
pago de los intereses, el mercado de colocación puede ser local o internacional, la
moneda en que se emita puede variar, etc. Pero en sí se trata de operaciones de
endeudamiento del Estado que implican apelar al crédito para asegurar una parte del
financiamiento corriente o la inversión pública.
Por último, el Estado dispone de una fuente de financiamiento exclusiva: la emisión
monetaria. En efecto, el Estado tiene el monopolio legal de la emisión de moneda y, por
lo tanto, puede apelar a esta fuente de financiamiento que, en general, constituye un
recurso de excepción frente a situaciones de crisis.
Es de conocimiento público, por ejemplo, la fenomenal emisión de billetes (dólares y
euros) que los países centrales generaron para asistir al sector financiero en el
contexto de la actual crisis internacional.
Por último, el Estado cuenta con recursos de capital derivados de la aplicación de sus
activos. Naturalmente, la buena práctica de las finanzas públicas aconseja no emplear
recursos de capital para financiar gasto corriente, porque conduce a la
descapitalización del Estado. Sin embargo, y sobre todo en situaciones de crisis, es
habitual que los Estados modernos sacrifiquen recursos de capital para financiar gasto
corriente, con las previsibles consecuencias nefastas que acarrea.
3. La cuestión del financiamiento del Estado en los países
federales
En todas las naciones modernas, el lento equiparamiento de la noción de libertad con
la de igualdad como guía del accionar del Estado ayudó a construir un nuevo concepto
de ciudadanía que, a la par, aseguró una cierta dimensión al mercado para impulsar la
acumulación y un extendido consenso acerca de la razonabilidad del orden establecido.
La consecuencia fiscal más notoria de este avance civilizatorio resultó la expansión
del gasto público, que pasó de representar menos del 15% del PBI en las economías
más avanzadas a principios del siglo XX, a más del doble desde 1970 hasta el
presente. E incluso a superar holgadamente los 40 puntos del Producto en algunas de
las experiencias europeas.
Semejante salto se tradujo en la necesidad creciente de aumentar la presión fiscal
para asegurar un financiamiento sustentable. La resolución eficaz de este desafío
supuso una doble condición para el concepto de ciudadanía. Así, junto a la expansión
de los derechos ciudadanos (a la educación, a la salud, a la jubilación, a la vivienda,
etc.) se asentó la obligación de cumplimiento a su sustento. Nace entonces una nueva
mirada acerca de la obligación de contribuir.
Obligación que desde que el Estado es Estado rige una buena parte de la vida de la
humanidad, pero que, desde el Estado liberal en adelante y marcadamente a partir de
la segunda mitad del siglo pasado, comienza a ser socialmente internalizada como
necesaria y legítima.
La organización de esta obligación de contribuir en los países federales para instituir
un régimen de financiamiento del Estado sustentable para todos sus niveles desata una
permanente tensión entre el sistema tributario, los sistemas de redistribución de
recursos y la administración tributaria (el organismo encargado de gestionar la
recaudación de tributos).
En efecto, en los países federales o descentralizados, se suele presentar una tensión
entre eficiencia y autonomía, que se potencia a la hora de encontrar la mejor forma de
estructurar el financiamiento del sector público.
Básicamente, hay dos tendencias: o bien los países distribuyen potestades tributarias,
bases y hechos imponibles entre los distintos niveles del Estado, de modo que cada
uno en uso de esas facultades procure su financiamiento, o bien tienden a centralizar
las potestades tributarias y luego distribuyen los recursos obtenidos.
Por otra parte, en la medida en que prevalecen las cuestiones que hacen al sostén de
la autonomía, cada Estado gesta su propia Administración Tributaria para asegurarse
un manejo directo de la gestión de recaudación y el uso del poder de control. Cuando
priman las consideraciones de eficiencia, la Administración Tributaria tiende a
centralizarse, de modo de aprovechar las ventajas de escala en favor de la gestión de
los ingresos.
Como sabemos, el nuestro es un país federal; es oportuno preguntarse a la luz de los
conceptos vistos en este capítulo, ¿cómo se resolvió esta cuestión en el caso
argentino?
4. La organización del financiamiento en el Federalismo Fiscal
Argentino
 En la Argentina, el dilatado proceso de la organización nacional tuvo entre sus puntos
cruciales encontrar una manera de resolver la cuestión del financiamiento del Estado
nacional.
Conocido es el rol que entonces jugó la disputa por la aduana porteña. La democión
de las aduanas interiores y la federalización de la aduana del puerto fue una de las
últimas restricciones que se vencieron para culminar el proceso de formación del
Estado nacional. No casualmente a la hora de definir la cuestión del financiamiento, en
el artículo 4 de la Constitución Nacional (CNA), el constituyente señala en primer
término que los recursos provenientes del comercio exterior contribuyen al sostén del
Estado nacional. Recién en cuarto término aparecen los recursos provenientes del uso
de la capacidad de imposición del Estado.
Así, nuestro ordenamiento constitucional dejó a manos del tesoro de la Nación los
recursos provenientes de “[…]los derechos de importación y exportación, de la venta o
locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás
contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso
General, y de los empréstitos y operaciones
de crédito[…]” (art. 4, CNA). Y más adelante, le asigna al Congreso nacional la
potestad de “[…]imponer contribuciones directas, por tiempo determinado[…]” (hoy art.
75, inc. 2, CNA).
Es decir que, en el origen del federalismo fiscal argentino, la previsión de
financiamiento atribuía competencias y bases tributarias diferenciadas o concurrentes
al Estado nacional y a los Estados provinciales. Diríamos que se buscó satisfacer el
principio de correspondencia fiscal. Se quiso mantener la identidad entre quien ejecuta
el gasto y quien obtiene los recursos que lo financian. Sin embargo, a poco de andar,
las cosas comenzaron a suceder de modo diferente al previsto.
La crisis de 1890 introdujo los impuestos internos, así llamados justamente para
diferenciarlos de los otros; de aquellos que provenían del desempeño de la aduana y
que eran previstos como recursos principales. Desde ese entonces, los ingresos
provistos por el comercio exterior van perdiendo peso relativo. El cuadro que sigue
evidencia esta situación.
1880 1920 2010
Comercio Exterior 90% 60% 25%
Impuestos Internos 10% 40% 75%
Y, a su vez, las respuestas a las sucesivas crisis económicas y fiscales fueron
reforzando la tendencia a concentrar la recaudación de los gravámenes en el Estado
nacional.
Así, por ejemplo, la creación del impuesto a las ganancias (entonces, impuesto a los
réditos) en 1932 como respuesta a la fenomenal crisis mundial de la época, dio lugar a
un nuevo acuerdo de redistribución del producido entre la Nación y las provincias.
Luego, las posteriores leyes de coparticipación y los pactos fiscales fueron tejiendo un
denso tramado institucional reiterando la senda de limitación del poder tributario
provincial y concentración de la recaudación en el Estado central.
5. La distribución de competencias tributarias y la coparticipación
federal de impuestos
Sin embargo, y como vimos, la base del ordenamiento del federalismo fiscal argentino
se encuentra en los artículos 4 y 75 de la CNA, que rezan lo siguiente:
Artículo 4.El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del
Tesoro nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación;
del de la venta o locación de tierra de propiedad nacional; de la renta de Correos; de
las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga
el Congreso general, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el
mismo Congreso para urgencias de la Nación o para empresas de utilidad nacional.
Artículo 75.Corresponde al Congreso:
Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias.
Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales
en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien
general del Estado lo exijan […].
Así, la Constitución Nacional establece un esquema de facultades tributarias
concurrentes entre la Nación y las provincias, en forma permanente o por tiempo
determinado, según se trate de impuestos directos o indirectos. Y ordena también el
acceso al crédito público.
O sea:
- La Nación y las provincias tienen en forma concurrente la potestad tributaria para
imponer impuestos indirectos, en todo momento.
- Las provincias tienen en todo momento la competencia para establecer impuestos
directos. La Nación puede establecer impuestos directos concurrentemente con las
provincias solo por tiempo determinado y en situación de emergencia.
- Las provincias y la Nación pueden acceder al crédito público con autorización de sus
legislaturas, y
- Solo la Nación puede emitir moneda de curso legal.
Como se aprecia, hasta aquí el esquema constitucional admite la doble imposición por
parte de la Nación y las provincias, de modo que ambas podrían alcanzar los mismos
hechos imponibles. Esta atribución de competencias concurrentes hace necesario crear
sistemas de coordinación tributaria que permitan a cada jurisdicción ejercer sus
competencias evitando la doble o multi imposición, de consecuencias gravosas para los
contribuyentes y, también, reasignar los recursos entre los distintos niveles del Estado.
El sistema de coparticipación de impuestos tiene estos objetivos.
En la actualidad, el régimen general vigente está dado por la ley 23.548 sancionada
en 1988.
Esta norma establece un sistema donde la masa de fondos a distribuir está integrada
por todos los impuestos nacionales, existentes o a crearse, con las siguientes
excepciones:
• Derechos de importación y exportación del artículo 4 de la Constitución
(vulgarmente conocidas como “retenciones”).
• Impuestos que posean regímenes especiales de coparticipación.
• Impuestos nacionales con afectación específica al momento de la sanción de la
ley.
 • Impuestos y contribuciones nacionales cuyo producto se declare de interés
nacional por acuerdo entre la Nación y las provincias. Esta afectación debe
decidirse por ley del Congreso y adhesión de las legislaturas provinciales.
A su vez, la masa de fondos resultante y a distribuir se divide de la siguiente manera:
• 42,34% corresponde a la Nación. De este monto, la Nación debe dar una
porción a la ciudad de Buenos Aires. Por decreto 705/2003 se establece que ese
monto es igual al 1,40% del monto total (hasta ese momento, la Ciudad percibía
un monto fijo).
• 54,66% corresponde a las provincias y se distribuye entre estas de acuerdo con
los coeficientes de distribución secundaria contemplados en la ley. Esos
coeficientes son fijos y no reflejan las situaciones diferenciadas de las provincias
en cuanto a responsabilidad por el gasto, población, necesidades básicas
insatisfechas o cualquier otro parámetro que indique objetivamente la situación de
cada una. La ley establece que el monto destinado a las provincias nunca puede
ser menor al 34% del total de la recaudación de tributos nacionales del Gobierno
nacional. En la actualidad, existe una controversia respecto de si se cumple o no
este piso mínimo.
• 2% se destina al fondo de reparación para el recupero del nivel relativo de
participación de las provincias de Buenos Aires, Chubut, Neuquén y Santa Cruz.
• 1% conforma el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias (ATN).
Los fondos así distribuidos deben remitirse a las provincias mediante el Banco
Nación, en forma diaria, automática y gratuita. De ahí que estas transferencias reciban
la denominación genérica de automáticas y así se diferencien de otras transferencias
que no tienen ese carácter y que también gira la Nación a otras jurisdicciones.
Las provincias deben adherir al régimen, mediante ley, y se comprometen a no aplicar
por sí ni a través de sus organismos administrativos ni municipalidades ningún
impuesto, tasa o contribución análoga a los nacionales coparticipados.
Esta prohibición tiene excepciones, como por ejemplo, las Tasas por servicios
efectivamente prestados o los Impuestos sobre la propiedad inmobiliaria y automotor o
el Impuesto sobre los ingresos brutos.
Como se ve y se ha dicho, la potestad tributaria de los fiscos subnacionales ha
quedado limitada en función de los acuerdos sucesivos entre Nación y provincias.
Por su parte, las provincias se obligan a establecer un sistema distributivo de lo que
reciban, entre sus municipalidades. La mayor parte de las provincias del país cuenta
con leyes provinciales de coparticipación que aseguran la remisión de recursos en
forma automática y periódica hacia los municipios.
Por último, existe una gran cantidad de conceptos mediante los cuales la Nación
transfiere fondos a las provincias en forma no automática. Algunos de estos conceptos
son de libre disponibilidad para las jurisdicciones y otros tienen destinos específicos,
como por ejemplo, los asignados a vivienda, o el fondo de incentivo docente o los
provenientes del Fondo Solidario, que distribuye una parte de la recaudación obtenida
de los derechos de exportación de la soja.
Estas transferencias no automáticas conforman una proporción creciente de los
recursos totales girados a las provincias en la etapa posterior a la crisis 2001.
La coparticipación en la Constitución a partir de la reforma de 1994
Actualmente, el artículo 75, incisos 2 y 3, de la Constitución establece lo siguiente:
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias,
instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la
automaticidad en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre
estas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de
cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria
y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada
con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. No podrá ser
modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.
No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva
reasignación de recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando correspondiere y
por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires, en su caso.
Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución
de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la
representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.
Por su parte, el inciso 3 señala que corresponde al Congreso de la Nación establecer
y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo
determinado, por la ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara.
A su vez, la Cláusula Transitoria Sexta establece lo siguiente:
Un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 75 y la
reglamentación del organismo fiscal federal será establecido antes de la finalización del
año 1996; la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes antes de la
sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia
interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de
recursos vigente hasta el momento de esta reforma y, en ambos casos, hasta el dictado
del régimen de coparticipación.
Obsérvese que hasta la reforma constitucional de 1994, la coparticipación federal de
impuestos no figuraba en la norma. Su rango constitucional actual indica la relevancia
que la cuestión adquirió para el financiamiento de los Estados provinciales y, de algún
modo, evidencia cómo ha mutado el federalismo fiscal argentino a lo largo de su
historia.
Al presente, la Cláusula Sexta no ha tenido cumplimiento, de modo que la
coparticipación de impuestos se rige por la ley 23548.
6. Principios constitucionales de la tributación
Por otra parte, la CNA establece los principios que deben ser respetados a la hora de
ejercer la potestad tributaria del Estado argentino. La “potestad tributaria” es la facultad
jurídica del Estado de exigir contribuciones con respecto a las personas o bienes que
se hallan en su jurisdicción. Dicha potestad deriva del “poder de imperio” que tiene el
Estado, y que lo ejerce en el ámbito de su jurisdicción por medio de los tres poderes
que forman el gobierno.
La potestad o poder tributario no es absoluta y total sino que tiene “limitaciones de
orden político y constitucional” que derivan de la forma de organización política propia
de cada Estado y del encuadramiento dentro de los lineamientos que la Constitución
Nacional fija.
Entre los principios tributarios constitucionales destaca el de legalidad, que establece
que “no hay tributo sin ley”. En consecuencia, podemos decir que todo tributo surge de
una ley y que el que no lo paga está violando la ley.
Nuestra Constitución Nacional fija en materia tributaria algunos principios, que son las
características que deben cumplir los tributos:
• Legalidad: todo tributo debe estar creado por una ley.
• Igualdad: entre semejantes, es decir, tributos iguales entre personas que se
encuentren en situaciones análogas, en un mismo rango de capacidad
contributiva.
• Generalidad: los tributos deben abarcar las distintas formas de exteriorizar la
capacidad contributiva. Deben abarcar íntegramente a las distintas personas y a
los diferentes bienes.
• No confiscatoriedad: deben garantizar la propiedad privada. No deben abarcar
una parte sustancial de la propiedad privada o de su renta.
• Proporcionalidad: los tributos deben estar de acuerdo con la capacidad
contributiva. En correspondencia con el patrimonio, las ganancias y los consumos
de las personas.
• Equidad: también llamado principio de justicia. Sintetiza todos los demás
principios tributarios y se relaciona con la capacidad contributiva.
7. El sistema tributario argentino, hoy. Composición a nivel nacional
y provincial
En la actualidad, el Estado argentino presenta una fuerte concentración en la
obtención de los recursos a través del Estado nacional. Esto puede verse en el
siguiente cuadro.
 De esta concentración deriva la relevancia que adquieren en el presente las
transferencias (automáticas o no) que la Nación gira a las provincias y a la Ciudad
Autónoma de Bs. As. (CABA), dado que conforman una porción significativa del
financiamiento de sus presupuestos. En un extremo, la CABA, que solventa entre el 10
y el 12% de su presupuesto con las transferencias nacionales. En el otro, las provincias
de menor desarrollo relativo y sin ingresos por regalías (producto de la explotación de
los recursos naturales) que más del 85% de sus presupuestos se atienden con
recursos de origen nacional.
La tendencia diferenciada en los recursos de origen nacional respecto de los propios
de cada provincia y la CABA se relaciona con la vigencia de los derechos de
importación y exportación, el gravamen sobre los débitos y créditos bancarios y la
nacionalización del sistema previsional.
De esa recaudación nacional provienen los recursos coparticipables. Por su parte, los
recursos propios provinciales y de la CABA provienen del Impuesto sobre los Ingresos
Brutos, el Impuesto Inmobiliario, el Impuesto de Sellos y el Impuesto sobre los
Automotores, entre otros de menor significatividad en la recaudación.
En términos agregados, la recaudación de origen nacional puede descomponerse
como sigue:
Ingresos tributarios Porcentaje
Impuestos 57
Recursos de la Seguridad Social 30
Comercio exterior 13
Total 100
Donde los impuestos a su vez se integran según se presenta en el cuadro que sigue,
mientras que los recursos de la Seguridad Social provienen de los aportes y
contribuciones sobre la nómina salarial, y los derechos de importación y exportación
componen los recursos del comercio exterior.
Porcentaje sobre los Ingresos
Impuestos
Tributarios
IVA 26
Ganancias 17
Débito y Créditos
6
Bancarios
Resto de los impuestos 8
Total 57
En la actualidad, ciertos rasgos que perduran sobre el sistema tributario y que le
imprimen un sesgo contradictorio con la búsqueda de un desarrollo económico de perfil
productivo, diversificado y con inclusión social, hacen que se demande una reforma
tributaria de amplio alcance que le devuelva al sistema tributario capacidad para influir
tanto a favor de la promoción de la inversión productiva como en la redistribución
progresiva de los ingresos y la riqueza.
Si bien es extendida por todo el arco político la demanda de una reforma tributaria,
esta coincidencia constituye un territorio de “falso consenso”, en tanto, a la hora de
esbozar las propuestas de reforma, las diferencias resultan mucho más relevantes que
los puntos de coincidencia.
Por otra parte, las fatigas del federalismo fiscal argentino reclaman una revisión de los
postulados originarios de la organización del financiamiento estatal del caso argentino,
que hemos visto en este Capítulo. En este sentido, se abre para un futuro no muy
lejano un interesante debate acerca de esta cuestión. En él, quienes reclaman un
mayor nivel de descentralización de los recursos y un cambio en la coparticipación y
quienes, por otro lado, postulamos la necesidad de revisar las políticas de
descentralización para lograr mayores grados de homogeneidad y equilibrio en la
distribución territorial del ingreso y la riqueza, tendremos que dirimir diferencias y
encontrar un camino que permita asegurar de modo sustentable el financiamiento del
Estado argentino que nos garantice una sociedad más justa y democrática para todos.
Resumen
Se identificaron las razones que justifican una articulación virtuosa entre el Estado y el
mercado desde la perspectiva de la teoría económica y que promueven el accionar del
Estado en consecuencia. Se presentaron las fuentes de financiamiento del Estado
moderno que permiten solventar ese accionar. Se analiza la organización institucional
vigente para asegurar el financiamiento del Estado argentino en el marco de la
problemática propia de los países federales. Se describe la composición del sistema
tributario argentino.
Preguntas de comprensión de texto
1. ¿Cuáles son las principales razones que justifican la presencia del Estado en
 una economía de mercado?
2. ¿Cuáles son las fuentes de financiamiento del Estado moderno?
3. ¿Qué características singulares presenta en cuanto al financiamiento el
federalismo fiscal argentino?
4. ¿Coinciden o divergen las potestades tributarias entre los distintos niveles del
Estado argentino?
5. ¿Cuáles son los principios constitucionales de la tributación?
6. ¿Qué función cumple la coparticipación federal de impuestos?
7. ¿Cómo se distribuyen los recursos entre la Nación y las provincias y entre
provincias y municipios?
8. ¿Qué tipos de transferencias existen entre el Estado nacional y las provincias y
los municipios en nuestro país?
9. ¿En qué coincide la coparticipación vigente y en qué diverge de las
características que manda la CNA?
10. ¿Cuáles son los principales tributos que financian hoy al Estado argentino?
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 Capítulo 14
La gestión de los recursos humanos en las
organizaciones públicas
Gestión de personas por competencias
Enrique Guardo252
Objetivos de aprendizaje
Que el lector pueda:
• Conceptualizar la gestión de recursos humanos en las organizaciones públicas.
• Conceptualizar al planeamiento estratégico de las organizaciones públicas y
visualizar la importancia de un enfoque estratégico.
• Dimensionar el sistema nacional de empleo público (sineP).
• Visualizar los pilares para el fortalecimiento de la gestión del empleo público.
• Comprender la importancia de un modelo de gestión de recursos humanos, de
su desarrollo y de la carrera profesional.
• Visualizar la importancia de la gestión del desempeño, de la compensación y de
las relaciones humanas y sociales.
• Comprender la importancia de la negociación colectiva.
• Dimensionar el vínculo entre gestión de las competencias de las personas y
gestión de las organizaciones públicas.
Introducción
el presente capítulo tiene la pretensión, en forma sintética, de recorrer el camino de
los últimos años del empleo Público nacional. en estas páginas, se intenta rescatar los
aspectos positivos y repensar aquellos que de alguna u otra forma aún deben ser
mejorados, modificados o atendidos en pos de un servicio Público a la altura de las
exigencias de los tiempos que corren.
La mirada sobre la importancia que tienen los servidores Públicos en el éxito de las
políticas públicas recorre cada una de estas páginas. en forma simple, se establecen
las condiciones mínimas para una gestión más transparente, eficiente y superadora de
los actuales tiempos de tan importantes recursos.
en ningún caso este capítulo pretende ser un sucinto manual del Director de Recursos
Humanos. en todo caso, y a partir de la experiencia, lo que se desea señalar es que el
camino del empleo público debe tener como norte la formación de servidores Públicos
por sobre las concepciones de empleados, trabajadores o agentes públicos.
1. Empleo público
Una mirada retrospectiva
La historia de los últimos cuarenta años del empleo Público nacional en la República
Argentina recorrió similares y, en ocasiones, idénticos caminos que el transitado por la
organización institucional en dicho período. en tal sentido, puede observarse que,
durante esa etapa, los intentos de ordenamiento, normatización y sistematización del
empleo Público nacional estuvieron signados, al igual que otras dimensiones sociales,
por miradas economicistas y por necesidades de reducción del gasto público.
Las sucesivas decisiones adoptadas para la administración de la gestión pública no
se han caracterizado por incorporar y reconocer, en los múltiples análisis que las
originaron, el real valor de la figura del empleado público.
Los estudios –luego argumentos– realizados para echar mano a los estatutos del
sector público como así también la aplicación de políticas dirigidas al trabajador estatal
se han apoyado y han girado en torno a las siguientes variables: a) el volumen de
empleados (muchos o pocos), b) las capacidades que ellos detentan (actualizados o
desactualizados) y c) las urgencias político-económicas de cada uno de los momentos
o de cada uno de los gobiernos.
A modo de ejemplo, si observamos el contexto social de la última década del siglo
pasado en el que se han desarrollado los distintos regímenes jurídicos para el empleo
Público, resulta sumamente ilustrativo lo expresado por norberto Zeller y Ana Rivkin253
en cuanto a que: “En este marco, las políticas pro-mercado alentaron importantes
reformas en la organización del empleo público, proclives a equiparar las condiciones y
las formas de su funcionamiento con aquellas características del empleo privado. En
diversos países se observa, en los últimos veinte años, una progresiva utilización del
tiempo parcial en los contratos de trabajo para el sector público, como así también, una
relativización de la seguridad y beneficios especiales que acompañaban la estabilidad
de los empleos estatales. En general, estas reformas se vieron impulsadas por la
decisión política de los gobiernos nacionales que persiguieron como objetivo central la
reducción del gasto público”.
Ahora bien, si nos adentramos en el análisis y efectuamos una reseña de antiguos
sistemas de regulación del empleo Público nacional, deviene necesario mencionar que
el decreto 9530/58, que aprobaba el escalafón para el Personal Civil de la
Administración Pública nacional, lo hacía teniendo en cuenta las necesidades de una
administración pública eficiente, ágil y moderna.
en tal sentido, rezan los considerandos del decreto citado al afirmar, expresamente, la
necesidad de evitar el discrecionalismo en materia de jerarquías y retribuciones.
sin embargo, cabe tener presente que en esos mismos considerandos y, con
fundamento en el quebranto del estado, se planteaba, asimismo, la clara decisión de
reducir los planteles del personal de la Administración Pública nacional.
Por su parte, el decreto 1428 de 1973, que aprobó el nuevo escalafón para el
Personal Civil de la Administración Pública nacional, encontraba sus fundamentos en la
idea de una Administración Pública dinámica y eficiente y en la necesidad de planteles
idóneos, jerarquizados y con claras expectativas de progreso.
Con posterioridad, a casi veinte años de la implementación del escalafón establecido
por el decreto 1428/73 y, aunque más modernizados, con similares argumentos se
instituye, mediante el decreto 993/91, el sistema nacional de la Profesión
Administrativa.
Dicho sistema propuso, según los argumentos de la norma que lo estableció, un
reordenamiento escalafonario sustentado en los principios de mérito, capacitación y
sistemas objetivos de selección y productividad como fundamentos del ingreso y la
promoción de los agentes público. Dicho régimen armonizaba con los esquemas
adoptados por los países más avanzados en el convencimiento de superar las falencias
de la administración pública y de la carrera de los empleados públicos.
Como puede apreciarse, del contenido de los citados regímenes jurídicos, a lo largo
de todos estos años, cada medida adoptada en relación con el empleo público venía a
instituir un sistema de carrera que tenía como objetivo establecer la eficiencia del sector
público y el mérito como valor fundamental para el ingreso y para el progreso en la
carrera administrativa.
en líneas generales, los múltiples escalafones que se fueron dictando incorporaron
sistemas de retribución, de ingresos y de carrera, entre otros aspectos. Los avances
por el paso del tiempo, la tecnología y el desarrollo del sistema educativo hicieron que
en cada uno de esos escalafones se fueran incorporando mayores requisitos y
condiciones para el ingreso y la promoción, como así también, la preeminencia en la
valoración de la capacitación por sobre la antigüedad.
Ahora bien, existen dos aspectos que, no obstante los objetivos perseguidos por los
diferentes escalafones a lo largo de la historia del empleo Público, ningún sistema
normativo pudo concretar: el ingreso merituado, en condiciones de igualdad de
oportunidades, y una carrera administrativa a la altura de las exigencias de los servicios
que en forma indelegable debe cumplir el estado.
Las razones de tal falencia son de índole variada. no obstante, puede afirmarse que la
principal de ellas reside en que los gobiernos no han podido incorporar en sus políticas
el verdadero concepto de servidor Público; que las sucesivas administraciones han
estado supeditadas a la idea de que el trabajador público es un sujeto perteneciente a
un determinado gobierno. Así, lejos de advertir que el empleado público es un socio
estratégico para la consecución de los objetivos y metas, a lo largo de la historia se lo
posicionó como una variable pesada del gasto público o como el responsable de la
inoperancia del estado.
Respecto de la consecuencia de esta concepción, norberto Zeller y Ana Rivkin
afirman lo siguiente: “Como impacto inmediato de la ola privatizadora y del proceso de
descentralización llevado a cabo en Argentina en la década de los ’90, la planta de
personal estatal sufrió importantes modificaciones. Para el período 1983-1999 el total
de recursos humanos a cargo del Estado –nacional y subnacional–
disminuyó en un 13%. Esta tendencia descendente se refuerza al establecer la
relación entre el empleo público y la población total del país. Esta última constituye un
referente fundamental al momento de intentar medir el tamaño del Estado: si en el
primer año de dicho período existe un agente por cada –aproximadamente– dieciséis
habitantes, en 1999 la relación es uno a veintiuno”254.
La experiencia demostró, a comienzos del siglo XXi, que la postulación e idealización
del mercado como esfera necesaria y suficiente para dar respuesta y satisfacción a las
demandas de la comunidad había fracasado.
el despojo de las competencias del estado y la inhabilitación de su rol de
compensador de las desigualdades provocadas por el mercado y de su papel de
garante de las condiciones mínimas de vida de los habitantes no habían sino
asegurado la crisis y el malestar generalizado en todos los estratos de la sociedad y el
desconcierto de los trabajadores del estado.
Pero no debe dejar de tenerse presente que los tiempos de pleno auge de esas
políticas de reducción estructural del estado no pudieron haberse logrado sin el
acompañamiento de una política de desregulación legislativa que operó a favor de los
intereses estrictamente económicos, y sacrificó las cuestiones de carácter social que el
estado estaba llamado a entender.
Dicha desregulación tuvo impacto tanto en la órbita exterior del aparato estatal como
en su interior. en lo que se refiere al segundo caso, la política de desregulación implicó,
entre otros asuntos, el dictado de un conjunto de normativa que tuvo como fin llevar a la
práctica grandes reformas estructurales que desembocaron en la reducción del aparato
estatal y abogaron por un estilo centralizado y burocrático del accionar del estado,
condicionando con ello la eficiencia de su actuación y la eficacia de sus obras, siendo
quizás el único aspecto positivo de tal proceso la institucionalización de sistemas de
administración presupuestaria y control del gasto por parte del estado, hecho
impensado durante los años setenta y ochenta.
en términos de resultados, probablemente uno de los impactos más negativos de esa
política al interior del estado, haya sido el debilitamiento de la categoría de trabajador
consagrada constitucionalmente: la del empleado público.
La ausencia de aperturas de procesos de selección destinada a posibilitar el ingreso
de los trabajadores al régimen de carrera, la existencia de modalidades contractuales
altamente flexibles, el abuso de figuras jurídicas no laborables y la adopción de formas
de contratación que no respondían a la naturaleza de las tareas verdaderamente
desarrolladas por los empleados estatales ha sido la nota imperante en esos tiempos.
La condición de empleado al que le asiste el derecho de estabilidad devino la
excepción en dicho contexto de coexistencia de múltiples regímenes jurídicos.
La situación crítica alcanzada a fines del siglo XX y comienzos del XXi, producto del
proceso reseñado anteriormente, desembocó en la necesidad imperiosa de plantear la
reformulación de la dimensión del estado, su participación en la sociedad y la revisión
de las estructuras administrativas.
De este modo, comienzan a formularse una serie de preguntas tales como: a) ¿qué
es el estado, sino un conjunto de instituciones que deben garantizar la salud, la
educación, el trabajo, la justicia, la seguridad y la defensa, entre otras tantas cosas al
conjunto de la sociedad de la que formamos parte en nuestra condición de nación?; b)
¿quiénes integran el estado, sino un conjunto de trabajadores que dependiendo del
área en la que prestan sus servicios se desarrollan técnica, administrativa y
profesionalmente para la consecución de las metas y objetivos que se establecen en
los diferentes estratos de los Poderes ejecutivo, Legislativo y Judicial?, y c) semejante
tarea, ¿no debiera estar reservada a aquellas personas que acrediten mayor
competencia, compromiso y responsabilidad?
A partir de 2003, el papel del estado se redefine y se reconceptualizan las funciones
que le corresponde asumir y desarrollar. en el claro convencimiento de que el mercado
económico no pudo resolver ni brindar respuesta a las cuestiones de carácter social, el
órgano estatal comienza a protagonizar una etapa en la que se refundan los principios
en los cuales se asienta como así también los objetivos y metas que está llamado a
cumplir.
este cambio de paradigma respecto del rol del estado implicó, necesariamente, la
transformación de las estructuras de la Administración centralizada y descentralizada,
esto para dar respuesta a las exigencias reales de la sociedad y la economía, que
necesitaban de una estructura estatal más fuerte y con más presencia para poder ser
llevados a cabo.
en esta mirada retrospectiva en relación con el empleo público hay un dato que no
podemos soslayar: hasta 1999, el personal que revistaba en la Administración Pública
nacional se encontraba sujeto a un régimen estatutario, donde el estado empleador en
forma unilateral definía y establecía los derechos y obligaciones de los funcionarios
públicos, sus remuneraciones, la carrera administrativa y demás cuestiones
relacionadas con las condiciones de trabajo. Todo ello debido a que la interpretación
imperante entendía que era zona de reserva de la Administración Pública nacional el
determinar las condiciones y modalidades del empleo público.
este régimen de sujeción del empleado público cedió frente al dictado de la ley 24185,
sancionada el 11 de noviembre de 1992, en virtud de la cual se establecieron las
disposiciones por las cuales se regirían las negociaciones colectivas a celebrarse entre
la Administración Pública nacional y sus empleados.
si bien transcurrieron varios años hasta que se suscribió el primer Convenio Colectivo,
en virtud de la aludida ley 24185, ya había quedado establecido que se encontraba
sujeto a la negociación colectiva todas las cuestiones laborales, a excepción de las
relativas a la estructura orgánica de la Administración Pública nacional, las facultades
de dirección del estado, el principio de idoneidad como base del ingreso y la promoción
en la carrera administrativa. Como consecuencia de lo instituido por dicha ley, con
fecha 29 de enero de 1999, se homologó el primer Convenio Colectivo de Trabajo
General (decreto 66/99), celebrado entre el estado empleador y los sectores Gremiales.
Por su parte, el 15 de septiembre de 1999 se sancionó la ley 25164, denominada “Ley
Marco de Regulación del empleo Público nacional”, la cual se fundamenta en una
concepción análoga a la prevista en la ley 20744 (Ley de Contrato de Trabajo), dado
que fija principios generales que deben regir la relación de empleo público y que
constituyen mínimos que no pueden ser desplazados a través de la negociación
colectiva.
Posteriormente, en 2006, las partes negociaron y aprobaron el segundo Convenio
Colectivo de Trabajo General con una vigencia de dos años, el que fue homologado por
el decreto 214/2006.
Finalmente, mediante el decreto 2098/2008, se homologó el Convenio Colectivo
sectorial del personal del sistema nacional de empleo Público (sineP).
su total entrada en vigencia necesariamente vino a colisionar con el estado en el que
se encontraban las estructuras presupuestarias del personal, la estructuras de la
gestión de los recursos humanos de los organismos, las estructuras operativas de los
órganos rectores y con hábitos culturales existentes en los diferentes ámbitos de la
administración pública.
A decir de Mario Krieger y Liliana González: “El Convenio Colectivo de Trabajo
Sectorial del Personal del Sistema Nacional de Empleo Público acordado en el año
2008 incorpora plenamente el sistema de gestión por competencias del personal
público”255.
si bien es correcto lo sostenido por Krieger y González, la actual experiencia nos
indica que las mencionadas estructuras aún no han podido dar una respuesta
contundente para la cristalización de un nuevo sistema de gestión de la carrera de los
servidores públicos.
entre las cuestiones pendientes de reglamentación y las bajas capacidades (técnicas
y económicas) de los organismos para gestionar un sistema de competencias,
pareciera ser que se diluye la ilusión de que el estado genere un modelo de gestión que
seleccione, capacite, comprometa y motive la gran tarea de servir a la comunidad.
El Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP)
es justo destacar que los avances producidos durante los últimos años han sido
múltiples. La marcada voluntad negociadora del estado trajo aparejada la consolidación
de importantes institutos convencionales. La negociación salarial año a año se ha ido
arraigando y se ha convertido en un bastión de las organizaciones gremiales en
beneficio de sus representados.
en la última década, el grueso de los organismos públicos pudo desechar en gran
número regímenes de trabajo que nada tenían que ver con la relación de empleo
público. se equipararon derechos entre transitorios y permanentes y se ha dado inicio,
todavía lento, al proceso de consolidación de la estabilidad del empleado público
mediante procesos de selección o concursos.
También es cierto que todos estos avances no han resultado definitorios o
satisfactorios en muchos aspectos. A modo de enunciación cabe destacar las
siguientes consideraciones:
1) Personal temporario: bajo esta modalidad, aún se encuentra el grueso de los
trabajadores de la mayoría de los organismos públicos. si bien es cierto que,
respecto de otros momentos, esta situación viene a establecer trabajadores mejor
regularizados –ya que mediante esta modalidad los Organismos de la
Administración Pública nacional asumieron su real responsabilidad sobre sus
recursos humanos y se les reconocen a estos trabajadores la mayoría de los
derechos instituidos en la Ley Marco de Regulación del empleo Público nacional–
posicionándolos así como agentes de la Administración Pública nacional, debe
tenerse en cuenta que el derecho a la estabilidad en el empleo y a la carrera
administrativa todavía resulta una materia exclusiva de un pequeño porcentaje de
empleados públicos . es decir, si bien el esfuerzo de la gestión pública de estos
últimos años logró el reconocimiento y la asimilación de este colectivo a la
categoría de los empleados que revistan en la planta permanente, no se han
podido resolver las ineficiencias que este paralelismo de modalidades genera
hacia dentro de las organizaciones, tanto por los derechos que se les desconoce
al número mayoritario de los trabajadores como por la sobrecarga administrativa
que significa la contratación periódica de un grupo tan numeroso de empleados.
sumado a ello, no puede soslayarse la desmotivación que supone para un agente
revistar en una categoría “temporaria” luego de años de prestar servicios con la
misma intensidad y dedicación que el personal de planta permanente y de los
funcionarios.
2) Carrera Administrativa en la APN: la ausencia de una implementación periódica
y constante de los procesos de selección destinados a la ocupación de cargos de
planta permanente no solo opera en detrimento de la carrera administrativa sino
que la torna una completa ficción.
Dijimos que la profunda desregulación del empleo público, que supo cristalizar el
paradigma neoliberal, fue posible a través del dictado de normativa que le dio un
marco legal a las acciones planificadas. en este sentido, esa pesada herencia
restringe actualmente a las administraciones de los organismos la
institucionalización de procesos de selección, tanto para los nuevos ingresos
como para la cobertura de los niveles que, por diferentes motivos, se requiere
ocupar.
en este sentido, los actuales esfuerzos de los organismos con responsabilidad
primaria sobre el empleo público deben concentrarse en generar una cultura de
concursos, que permita reducir las diferencias entre personal transitorio y
permanente, que aliente a una carrera administrativa de crecimiento vertical, que
responda a las exigencias de mérito para el ingreso y la promoción en la
Administración Pública nacional y que reconozca tanto jerárquica como
económicamente el crecimiento profesional de sus agentes.
A título enunciativo pueden mencionarse solo algunas de las dificultades que
presenta la normativa actualmente aplicable en relación a esta materia:
• Año a año, el senado y la Cámara de Diputados de la nación Argentina,
reunidos en Congreso, sancionan la Ley de Presupuesto de Gastos y Recursos
de la Administración nacional. Dicha norma condiciona anualmente, mediante lo
dispuesto en su artículo 7, la cobertura de las vacantes de cargos de planta
permanente.
En efecto, el citado artículo establece que, “salvo decisión fundada del Jefe de
Gabinete de Ministros, las Jurisdicciones y Entidades de la Administración
Nacional no podrán cubrir los cargos vacantes financiados existentes a la fecha
de sanción de la presente ley, ni los que se produzcan con posterioridad”.
Ello supone, necesariamente, que para poder incorporar a un trabajador en el
régimen de estabilidad, la Administración debe llevar a cabo un proceso de larga
duración y debe destinar, con los costos presupuestarios que ello origina, un
gran número de recursos materiales y de personal.
La dilación de los trámites de descongelamiento y de los llamados a concurso
conlleva a que la dotación de agentes de planta permanente no resulte
directamente proporcional a las concretas necesidades de servicio. en
consecuencia, la Administración se ve forzada a incorporar nuevo personal
mediante alguna modalidad contractual alternativa para poder cumplir las
acciones que tiene encomendadas.
Tal como lo recepta el artículo 9 del Anexo a la ley 25164, “Ley Marco de
Regulación del empleo Público nacional”, el régimen de contrataciones de
personal por tiempo determinado comprende exclusivamente la prestación de
servicios de carácter transitorio o estacionales, no incluidos en las funciones
propias del régimen de carrera, y que no pueden ser cubiertos por personal de
planta permanente.
Si bien tal figura jurídica se sustenta en datos objetivos (servicios de carácter
transitorios o estacionales), las dilaciones de los procesos de descongelamiento
y selección compelen a la Administración a incrementar la dotación de su
personal mediante la modalidad contractual instaurada en el denominado
“artículo 9”, no pudiendo respetar, en la realidad de los hechos, el carácter
transitorio de las prestaciones establecido por ley que fundamenta la
implementación de tal régimen.
Lo dicho supone, asimismo, la desvirtuación e imposibilidad del cumplimiento del
porcentaje dispuesto por el artículo 156 del Convenio Colectivo de Trabajo
General para la Administración Pública nacional, homologado por el decreto 214
de fecha 27 de febrero de 2006, en cuanto a que “el Personal No Permanente de
las jurisdicciones y entidades descentralizadas no superará un porcentaje de
hasta el QUINCE POR CIENTO (15%) del Personal Permanente en
cumplimiento de lo establecido en el segundo párrafo del artículo 9 del Anexo de
la ley 25.164”.
Por otra parte, es dable destacar que la limitación parlamentaria establecida en
la Ley de Presupuesto de Gastos y Recursos de la Administración nacional
desemboca en una problemática en el interior de las Jurisdicciones,
caracterizada por las siguientes circunstancias:
• imposibilidad de una pronta normalización del personal contratado. A ello se
suma la inexistencia de un procedimiento especial de selección destinado a
valorar y ratificar en forma expedita y sucinta la idoneidad, competencias
laborales, conocimientos, habilidades y aptitudes de aquellos agentes vinculados
con la jurisdicción, en los términos del artículo 9 del Anexo a la ley 25164, desde
hace varios años y cuyos contratos de prestación de servicios son renovados
sucesivamente año tras año.
Asimismo, resulta importante considerar lo dispuesto por el artículo 44, Título iV
“Del Régimen de selección de Personal” del Convenio Colectivo de Trabajo
sectorial del Personal del sistema nacional de empleo Público, homologado por
decreto 2098 de fecha 3 de diciembre de 2008, en tanto reza que “Serán por
convocatoria abierta, los procesos de selección destinados a cubrir cargos de los
dos niveles inferiores del agrupamiento general, de todos los niveles
escalafonarios de los agrupamientos profesional y científico-técnico, del nivel
escalafonario inferior del agrupamiento Especializado, de las funciones
ejecutivas y en los casos en los que se haya sido declarado desiertos los
procesos por convocatoria general. A igualdad de méritos se dará cumplimiento
a las previsiones de la ley 22.431 y modificatorias y de no existir candidatos en
tales condiciones, se dará preferencia a quienes revisten en los tramos más
elevados previstos en el presente y al agente de la Administración Pública
Nacional. Podrá ser por convocatoria general, hasta el TREINTA POR CIENTO
(30%) de las vacantes conforme a lo previsto en el artículo 31 del presente
convenio y las restantes situaciones no contempladas en el primer párrafo del
presente artículo”.
Por su parte, el citado artículo 31, al regular la materia relativa al ascenso de
nivel escalafonario, establece que “hasta un TREINTA POR CIENTO (30%) de
las vacantes para cuya cobertura proceda mediante sistema de selección
abierto, con excepción de la cobertura de cargos con funciones ejecutivas,
pueda ser efectuada mediante sistema de selección general”.
Como puede observarse, de lo dispuesto por ambos artículos se desprende que
dicho sistema no resultaría el adecuado para normalizar la situación de los
agentes contratados, dado que, de llevarse a cabo un proceso de selección, solo
un máximo de treinta por ciento de las vacantes a cubrirse mediante sistema de
selección abierto puede ser realizada por medio del sistema de selección
general. en consecuencia, podría ocurrir que parte de los cargos concursados
resulten ocupados por personas sin vinculación laboral preexistente con la
Administración y que los agentes contratados continúen sin poder ingresar al
régimen de estabilidad.
Lo anteriormente expuesto no supone de ningún modo negar el acceso al
empleo público como un derecho que asiste a todo argentino nativo, por opción
o naturalizado y, a modo de excepción, al habitante extranjero. solo intenta
demostrar que no resulta la vía apropiada para regularizar la condición de los
trabajadores contratados por tiempo determinado.
• subrogancia. el artículo 107 del sineP define la subrogancia como “la
asignación transitoria de funciones superiores correspondientes a jefaturas de
unidades organizativas de nivel no inferior a Departamento o equivalente […]”.
seguidamente, el artículo 108 dispone que “la subrogancia recaerá en el
personal que reviste en calidad de permanente y goce de estabilidad, por alguna
de las siguientes causas y siempre que el período a cubrir sea superior a
TREINTA (30) días corridos: a) que el cargo se halle vacante; b) que el titular del
cargo se encuentre en alguna de las siguientes situaciones: 1. Designado en
otro cargo con licencia sin goce de haberes en el propio. 2. En uso de licencia
extraordinaria con o sin goce de sueldo o especial por razones de salud.
Finalmente, el artículo 112 instituye que “el reemplazante deberá cumplir con los
requisitos exigidos para la situación escalafonaria correspondiente al cargo
subrogado y reunir la especialidad profesional requerida por el mismo en caso
que corresponda”.
Ahora bien, la imposibilidad de cubrir los cargos vacantes de planta permanente,
salvo decisión fundada del sr. Jefe de Gabinete de Ministros, torna difícilmente
practicable en la realidad el instituto de la subrogancia.
en primer término, porque se trata de una figura jurídica destinada
exclusivamente al personal que reviste en calidad de permanente y con goce de
estabilidad. en segundo lugar, porque en un gran número de casos las
jurisdicciones no cuentan con personal del régimen de carrera que cumpla con
los requisitos exigidos para la situación escalafonaria correspondiente al cargo
subrogado.
en consecuencia, la limitación y la dilación de los llamados a concurso
condicionan seriamente la utilización de dicha figura.
Lo antes expuesto y los conflictos que ello genera resultan un factor
 determinante de posibles dificultades organizativas en el lugar en el que se
encuentra el puesto en cuestión, poniendo en riesgo, entre otras cuestiones, la
ejecución de las acciones que las unidades organizativas tienen a su cargo.
• Desarrollo de la carrera administrativa: la no implementación de procesos de
selección obstaculiza el desarrollo de la carrera administrativa de aquellos
agentes del régimen de estabilidad que revistan en los niveles escalafonarios
inferiores pero que reúnen los requisitos y han demostrado idoneidad,
competencias laborales, conocimientos, habilidades y aptitudes, para poder
acceder a niveles superiores de mayor responsabilidad.
3) Estructuras organizativas: el posicionamiento del estado en diferentes
temáticas y rubros de la vida nacional trajo aparejado, como ya hemos sostenido,
la necesidad de fortalecer sus dotaciones y, consecuentemente, incorporar
nuevas competencias y/o recuperar antiguas facultades. Con tal motivo, los
organismos debieron modificar entre otros elementos, sus estructuras
funcionales.
La marcada prioridad de implementación, en atención a las distintas necesidades,
de políticas públicas por sobre las cuestiones de ordenamiento administrativo hoy
nos permiten observar que las estructuras organizativas existentes no resultan un
canal completamente satisfactorio para dar respuesta a las nuevas competencias
que el estado tiene a su cargo. La discordancia entre estructuras y funciones con
las que hoy se convive en cada uno de los organismos de la Administración
Pública nacional permite aseverar que las dotaciones de recursos humanos no
responden a las necesidades de acción de los organismos estatales. A esto se
suma, entre otros aspectos, la falta de nomencladores de puestos y de
identificación de tareas que califique y establezca las competencias y
conocimientos necesarios requeridos para la ocupación de los diferentes puestos
de trabajo y que sean, en definitiva, las directrices de los procesos de selección,
capacitación y evaluación de los agentes públicos.
Pilares para el fortalecimiento de la gestión del empleo público: la
Carta Iberoamericana de la Función Pública
Con el claro objetivo de fortalecer el rol del estado y la democracia, la Carta
iberoamericana de la Función Pública instituye una serie de principios que deben ser
respetados por los países firmantes. en el entendimiento de que un servicio público
eficiente y de calidad afirma los niveles
de confianza en la administración pública, y de que “la función pública es uno de los
elementos centrales de articulación de los sistemas político-administrativos”256. La
Carta iberoamericana establece las bases en que deben sustentarse los distintos
servicios civiles de los estados de la región.
En ese sentido, y como contribución a lo que hemos señalado en el presente trabajo,
resulta necesario considerar lo establecido en la mencionada Carta, a fin de reafirmar el
camino que debe seguirse para la construcción y consolidación de una función pública
más eficaz, eficiente y responsable.
Ante todo debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el Preámbulo de la Carta en cuanto
a que “para la consecución de un mejor Estado, instrumento indispensable para el
desarrollo de los países, la profesionalización de la función pública es una condición
necesaria. Se entiende por tal la garantía de posesión por los servidores públicos de
una serie de atributos como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia
en el desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los
principios y valores de la democracia”.
Con miras a tal objetivo, el Capítulo ii establece una serie de criterios orientadores y
principios rectores de la función pública.
El artículo 7 instituye que los criterios que inspiran los enunciados de la Carta son: “a)
La preeminencia de las personas para el buen funcionamiento de los servicios públicos,
y la necesidad de políticas que garanticen y desarrollen el máximo valor del capital
humano disponible por los gobiernos y organizaciones del sector público. b) La
profesionalidad de los recursos humanos al servicio de las administraciones públicas,
como garantía de la mayor calidad de los servicios públicos prestados a los
ciudadanos. c) La estabilidad del empleo público y su protección frente a la destitución
arbitraria, sin perjuicio de la duración, indefinida o temporal, de la duración que se
establezca. d) La flexibilidad en la organización y gestión del empleo público, necesaria
para adaptarse, con la mayor agilidad posible, a las transformaciones del entorno y a
las necesidades cambiantes de la sociedad. e) La responsabilidad de los empleados
públicos por el trabajo desarrollado y los resultados del mismo, así como su respeto e
implicación en el desarrollo de las políticas públicas definidas por los gobiernos. f) La
observancia, por parte de todo el personal comprendido en su ámbito de aplicación, de
los principios éticos del servicio público, la honradez, la transparencia, la
escrupulosidad en el manejo de los recursos públicos y los principios y valores
constitucionales. g) El protagonismo de los directivos públicos y la interiorización de su
papel como principales responsables de la gestión de las personas a su cargo. h) La
promoción de la comunicación, la participación, el diálogo, la transacción y el consenso
orientado al interés general, como instrumentos de relación entre los empleadores
públicos y su personal, a fin de lograr el clima laboral más favorable, y el mayor grado
de alineamiento entre los objetivos de las organizaciones y los intereses y expectativas
de su personal. i) El impulso de políticas activas para favorecer la igualdad de género,
la protección e integración de las minorías, y en general la inclusión y la no
discriminación por motivos de género, origen social, etnia, discapacidad u otras
causas”.
Por su parte, el artículo 8 de la Carta expresa que “son principios rectores de todo
sistema de función pública, que deberán inspirar las políticas de gestión del empleo y
los recursos humanos y quedar en todo caso salvaguardados en las prácticas
concretas de personal: a) igualdad de todos los ciudadanos, sin discriminación de
género, raza, religión, tendencia política u otras; b) mérito, desempeño y capacidad
como criterios orientadores del acceso, la carrera y las restantes políticas de recursos
humanos; c) eficacia, efectividad y eficiencia de la acción pública y de las políticas y
procesos de gestión del empleo y las personas;
d) transparencia, objetividad e imparcialidad; y e) Pleno sometimiento a la ley y al
derecho”.
En tal sentido, y a fin corresponder con hechos lo establecido en la Carta
iberoamericana, resulta conveniente analizar y fijar los nuevos cimientos en los que
debe apoyarse una nueva gestión de empleo público, a saber:
A. Planificación estratégica de los recursos humanos
La actual gestión de gobierno, tanto en su discurso como en sus acciones, ha
marcado claramente el rumbo del accionar del estado. Para ello, se ha fortalecido a la
administración con mayores recursos económicos, tecnológicos y humanos. Ha llevado
adelante una inversión nunca antes vista en capacitación y ha sabido, también,
recuperar la vocación de los que se encuentran dispuestos a contribuir a una mejor
administración de la “cosa pública”.
Ahora bien, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 13 en cuanto a que “todo
sistema de función pública necesita articular un instrumental de planificación, mediante
el cual la organización realiza el estudio de sus necesidades cuantitativas y cualitativas
de recursos humanos a corto, medio y largo plazo, contrasta las necesidades
detectadas con sus capacidades internas, e identifica las acciones que deben
emprenderse para cubrir las diferencias […]”, se torna necesario que, luego de esta
gran conversión que se ha producido tanto hacia fuera del aparato estatal como hacia
su interior, se profundice el análisis respecto de las dotaciones de personal que
componen los organismos de gobierno.
esta tarea sistemática debe enclavarse en las siguientes acciones:
• Análisis de los Organismos que componen el estado nacional.
• Análisis de Funciones y Acciones
• Análisis de sus estructuras jerárquicas funcionales
• Análisis de sus dotaciones de Recursos Humanos
Puede afirmarse, en correspondencia con la Carta iberoamericana de la Función
Pública, que el análisis y planificación de tales dimensiones constituye el nexo obligado
entre la estrategia organizativa y el conjunto de políticas y prácticas de gestión del
empleo público y que, para garantizar la calidad de dicha planificación, resulta
imprescindible contar con los correspondientes sistemas que brinden información sobre
el personal público, sobre los diferentes sectores, unidades y ámbitos organizativos y
sobre cualquier otra información necesaria para la adecuada gestión de la
administración pública y de sus recursos humanos.
B. Cuerpo normativo actualizado
La nueva realidad del empleo público necesita y exige un cuerpo normativo que
soporte esta renovada mirada sobre los recursos humanos del estado.
si bien no haría justicia el no reconocer la importancia de los múltiples avances en
materia normativa que se han realizado a lo largo de los últimos años, puede afirmarse
que, en lo que se refiere a la normativa que regula el empleo público nacional, aún no
se ha producido la paralela adaptación de ella que impone y exige esta nueva realidad.
es cierto también, como ya lo hemos marcado, que la incorporación de la negociación
colectiva ha venido a enriquecer y mejorar muchas de las dimensiones del empleo
público. Pero no es menos cierto que aún conviven dentro de la Administración Pública
nacional un sin fin de normas que, lejos de alentar a una gestión más llana de los
recursos humanos del estado, no solo la condicionan sino que la convierten en una
materia solo para entendidos.
si nos adentramos en el análisis del Convenio Colectivo de Trabajo sectorial del
personal del sistema nacional de empleo Público (sineP) podemos observar que, a casi
cuatro años
de su entrada en vigencia, todavía existen una serie de cláusulas convencionales que
aún se encuentran pendientes de reglamentación, las que necesariamente deben
activarse para contribuir al mejor desarrollo de la gestión pública. A título ejemplificativo
cabe mencionar:
• el establecimiento de orientaciones dentro de cada agrupamiento.
• La formalización en la estructura organizativa de Jefaturas de Coordinación
Programática, de Proyectos especiales, de Divisiones y supervisiones.
• La aplicación de los incentivos instituidos en los artículos 91 y 92.
• el establecimiento del nomenclador de Funciones de Jefatura.
el análisis de la actual legislación debiera abarcar desde los aspectos presupuestarios
de la gestión de los agentes públicos hasta los aspectos más operativos como son los
regímenes disciplinarios y de licencias, solo por mencionar algunos.
en esta línea, resulta necesario que se torne sistemático el estudio comparativo de
Convenios sectoriales y sus escalafones. son muchas las brechas en términos de
salario y condiciones de trabajo entre organismos de la administración central y la
administración descentralizada.
C. Fortalecimiento de los órganos rectores de empleo público
La secretaría de Gabinete y Coordinación Administrativa de la Jefatura de Gabinete
de Ministros es el organismo nacional responsable de formular e implementar las
políticas de modernización administrativa, gestión integral de los recursos humanos,
compras públicas y tecnologías de la información del estado257.
Mediante el decreto 624 del 21 de agosto de 2003, y sus modificatorios, se aprobó la
estructura organizativa de primer nivel operativo de la Jefatura de Gabinete de
Ministros.
en virtud de tal decreto se instituyeron un número de unidades organizativas entre las
que cabe mencionar la Oficina nacional de innovación y Gestión, la Oficina nacional de
empleo Público y el instituto nacional de la Administración Pública en virtud de las
acciones y facultades que normativamente tienen a su cargo.
De conformidad con el decreto 624/2003, la Oficina nacional de innovación de Gestión
tiene como misión asistir a la subsecretaría de la Gestión y empleo Pública, unidad de
la cual depende, en el diseño e implementación de la política de modernización del
estado destinada a fortalecer las capacidades institucionales de los organismos del
sector público y contribuir a la mejora continua de la arquitectura orgánico-funcional de
la APn, elevando la calidad, eficacia y eficiencia de los organismos que la integran.
Por su parte, la Oficina nacional de empleo Público está llamada a asistir al
subsecretario de la Gestión Pública en el diseño e implementación de las políticas de
modernización del estado, en lo relativo al desarrollo y administración estratégica de los
recursos humanos, con el propósito de reclutar efectiva y eficientemente, gerenciar y
retener una fuerza de trabajo de alta calidad y diversidad técnica, como así también
asegurar el desarrollo personal y profesional de quienes la integran.
 Finalmente, de acuerdo con el decreto 624/2003, el instituto nacional de la
Administración Pública tiene como función proponer las políticas de capacitación de la
Administración Pública nacional, estableciendo normas y pautas metodológicas
acordes con los lineamientos de modernización del estado, y realizando la supervisión,
evaluación y certificación de la capacitación permanente llevada a cabo en los
organismos; asistir técnicamente en el desarrollo de los planes de formación en los
organismos y asegurar la capacitación estratégica en políticas de transformación de la
gestión pública; coordinar la Red nacional de Documentación e información sobre la
Administración Pública; y proponer la política y ejecutar los planes de acción para el
desarrollo de la escuela superior de Gobierno.
Como puede verse, las atribuciones conferidas por la normativa a los órganos
responsables en materia de empleo público los posicionan como protagonistas
determinantes de los resultados que en esta materia se alcancen.
Tamaña responsabilidad debe ser acompañada con una estructura funcional y una
dotación de profesionales que le permita no tan solo intervenir supervisando los
múltiples procesos del empleo público sino también siendo el soporte de cada
organismo en la ejecución de las políticas delineadas desde la Jefatura de Gabinete.
esa gran capacidad técnica que han construido los órganos rectores tiene que servir
para que cada organismo sienta el respaldo en la ejecución de sus acciones de
personal.
Posiblemente, una revisión de las operaciones centralizadas que debieran absorber
los órganos rectores daría como resultado una mayor uniformidad y paridad de criterios
en la implementación de las políticas de personal que ejecutan los organismos
públicos.
D. Proceso normalizador
A fin de encaminarnos en un proceso normalizador del empleo público, podemos
proponer que los esfuerzos de los organismos con responsabilidad sobre la materia y
de aquellos organismos que decididamente han incorporado a su Planificación
estratégica una política cierta de gestión de sus recursos humanos, se vean
acompañados por un conjunto normativo que acelere los tiempos de la necesaria
normalización de las actuales plantas temporarias de los organismos.
Lo afirmado no significa, en ningún caso, bregar por el incumplimiento del plexo
normativo en materia de empleo público. esto, en todo caso, significa el reconocimiento
de los perjuicios que conllevó la reducción del estado y la categoría de empleado
público durante otras administraciones.
Además, ello supondría la existencia de un sistema más equitativo donde las reglas
se apliquen de modo equitativo para todos, tanto en lo que se refiere a derechos como
a las obligaciones.
Conclusión
A modo de conclusión y, reseñando lo esgrimido en estas páginas, podemos afirmar
que el estado nacional en otras décadas pergeñó una organización mínima e informal
respecto de sus recursos humanos, de acuerdo con las intenciones claras de su
política. Hoy, luego de haber dado respuesta a los grandes problemas que llevaron a la
peor crisis de nuestra historia, la Administración Pública debe efectuar una mirada
introspectiva y dar urgente respuesta a sus propias cuestiones.
A partir de esta idea, y con la legitimación de las normas regulatorias que se dicten al
respecto, el estado podrá acentuar su capacidad de intervención y participación como
actor en la sociedad, consolidando una serie de principios y objetivos impulsados desde
la más alta conducción.
De ese modo, la soberanía, la defensa nacional, la justicia social, la independencia
económica, el desarrollo humano, la productividad de la economía nacional, la
generación de empleo, la formación profesional de los trabajadores, el desarrollo
científico y tecnológico, su difusión
y aprovechamiento, el crecimiento armónico de la nación y la implementación de
medidas abocadas a las cuestiones tanto globales como sectoriales se tornaran no solo
en postulados de la política oficial de un gobierno sino en el paradigma de gestión del
estado.
2. La gestión de los recursos humanos
el artículo 8 de la ley 24156 de Administración Financiera y de los sistemas de Control
del sector Público nacional define con claridad meridiana cómo se integra el sector
Público nacional:
a) Administración nacional, conformada por la Administración Central y los
Organismos Descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las instituciones
de seguridad social.
b) empresas y sociedades del estado que abarca las empresas del estado, las
sociedades del estado, las sociedades Anónimas con Participación estatal
Mayoritaria, las sociedades de economía Mixta y todas aquellas otras
organizaciones empresariales donde el estado nacional tenga participación
mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias.
c) entes Públicos excluidos expresamente de la Administración nacional. Abarca a
cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera,
personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el estado nacional tenga el
control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo
aquellas entidades públicas no estatales donde el estado nacional tenga el control
de las decisiones.
d) Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos
del estado nacional.
Es decir que, cuando hablamos de los Recursos Humanos que trabajan en el
sector Público, sabemos que la prestación de servicios de esas personas se
realiza en alguno de los Organismos, entes o empresas del estado.
Por error, se tiende a pensar que se puede ser más o menos empleado público
dependiendo del tipo de organización en donde un individuo presta sus servicios.
Quizás esto se deba todavía a los paradigmas que durante otras décadas, más
concretamente la de los noventa, se impusieron respecto de lo que significaba
trabajar en el estado o concretamente qué se entendía por estado, o más
claramente, la dimensión a la que se redujo al estado.
Las múltiples formas que adoptó el estado para vincularse con sus trabajadores, en
esas épocas, pusieron una distancia muy grande entre el concepto de empleado
público o servidor público y los redujo a concepciones más laxas como la de
Consultores, Asistentes Técnicos o Profesionales, Pasantes Universitarios o
simplemente Contratados mediante locaciones de servicios. si a esto lo vinculamos con
la escasa o, en algunas áreas, casi nula intervención del aparato estatal y le sumamos
además el conjunto de transferencias vía privatización o extinción de áreas de
intervención vía liquidación de entes públicos, advertimos que el concepto del servicio
Público, como ya lo marcamos en anteriores páginas, cayó a niveles deplorables.
Por todo esto es que una de las primeras cuestiones a resolver cuando hablamos de
gestionar los Recursos Humanos del sector Público es saber y hacer saber que,
independientemente de lo centralizado o descentralizado del organismo en el que se
trabaje, de la fuente de financiamiento mediante la cual se hagan efectivas las
remuneraciones, o todavía los honorarios, y que también independientemente del grado
de profesionalismo que se requiera para la tarea o el área en la que se desarrolle
nuestra tarea, si el estado en alguna de sus formas, es nuestro empleador, eso nos
convierte en empleados Públicos y el estado tiene la facultad y la obligación en
hacernos crecer como servidores Públicos.
La clave distintiva entre los trabajadores del sector Privado y el sector Público es
exactamente esta: el trabajador privado es un trabajador, y un trabajador público es un
servidor público, más allá que por su preparación, estudios o vocación haya elegido ser
enfermero de un hospital, administrativo contable, fiscalizador de la seguridad social,
oficial del ejército, policía, azafata o programador de sistemas informáticos. Y sobre
esta premisa es donde deben pararse quienes tienen la responsabilidad política,
técnica y/o administrativa de gestionar los recursos activos más importantes con los
que pueda contar cualquier organización. en definitiva, el estado no es más que un
conjunto de instituciones compuestas por personas cuyo objetivo es –y debiera ser– el
de que con su trabajo, crecimiento y desarrollo, todos los días se logre una mejor
calidad de vida de los ciudadanos de la nación.
La gestión de las personas
Bajo la premisa de que el aparato estatal de un país juega un rol central en la
implementación de las políticas públicas y en las relaciones que se establecen entre el
estado y sus ciudadanos, y en la seguridad de que una inadecuada gestión de los
recursos humanos de la Administración puede dar lugar a prácticas clientelistas,
corrupción e ineficiencia, o bien supone un peso excesivo en términos de recursos
sobre la economía de ese estado, se entiende que la única manera de preservarlo y
fortalecerlo es a través de una correcta regulación y una adecuada administración.
Es cierto que la planificación, la selección, la capacitación, la evaluación, el desarrollo,
la administración, en definitiva, la gestión de los recursos humanos es el pilar
fundamental donde se asientan los éxitos de las políticas públicas; pero no menos
cierto es que la eminente dignidad de la persona humana nunca debe perderse en el
proceso de alcanzar los objetivos. solo mediante una cuidadosa atención a las
necesidades humanas puede crecer y prosperar cualquier organización.
Para asegurar esto, se debe entender que la gestión de recursos humanos es un área
en la que confluyen varias disciplinas; incluye conceptos de psicología industrial y
organizacional, sociología organizacional, ingeniería industrial, derecho laboral,
ingeniería de seguridad, medicina laboral, ingeniería de sistemas, informática, entre
otros. También deberá estarse a que en la gestión de los recursos humanos no hay un
paradigma universal. La gestión de recursos humanos es contingente, es decir,
depende de la situación organizacional, del ambiente, de la tecnología empleada por la
organización, de las políticas y directrices vigentes, de la filosofía administrativa
predominante, de la concepción que se tenga en la organización acerca del hombre y
de su naturaleza y, sobre todo, de la calidad y cantidad de los recursos humanos
disponibles y en todo caso el único patrón común con el que se debieran diseñar las
estrategias de la gestión es la igualdad de trato y oportunidades y el cumplimiento de la
ley.
Objetivos de la gestión de recursos humanos
Sociales: la contribución de la gestión de recursos humanos a la sociedad se debe
basar en principios éticos y socialmente responsables. Las organizaciones no deben
permitir prácticas discriminatorias de ningún tipo y están obligadas a incentivar el
crecimiento de los valores sociales.
Institucionales: la gestión de recursos humanos no es un fin en sí mismo sino un
instrumento para que la organización logre sus objetivos.
Funcionales: los recursos humanos, con el apoyo de los restantes recursos de la
organización, deben estar en el nivel adecuado, cuantitativa y cualitativamente, a las
necesidades de ella.
Individuales: la gestión de los recursos humanos es un medio poderoso para permitir
el crecimiento y desarrollo de los integrantes de la organización en la consecución de
sus objetivos, en el marco de los fines sociales y corporativos.
Modelo de gestión de recursos humanos
Mucho se ha escrito acerca de los distintos modelos de la gestión de las personas. Lo
único cierto es que ni el modelo de la teoría tradicional en la que primaban las
necesidades de la organización, o aquellos otros dedicados al control y a la visión de
que los trabajadores participaban solo a través de sus representantes gremiales, o
hasta el hoy difundido modelo de gestión por competencias, el cual ubica al desarrollo
de las competencias humanas como el factor clave del desarrollo de las
organizaciones, podrán ser exitosos en el sector Público si no logran satisfacer las
necesidades y demandas de los ciudadanos.
Planificación de recursos humanos
La planificación de recursos humanos es el estudio cualitativo y cuantitativo de las
necesidades de recursos humanos que a corto, medio y largo plazo pueda tener una
organización determinada para obtener unos resultados dados. Mediante la
planificación se contrastan las necesidades detectadas con las capacidades internas, y
se identifican las acciones que deben emprenderse para cubrir las diferencias. La
planificación constituye la “puerta de entrada” en un sistema integrado de gestión de
recursos humanos.
el proceso de planificación se puede desglosar en:
 1) Plan estratégico institucional
2) Análisis de situación
3) Diagnóstico (brecha)
4) Plan de Acción e implementación
5) seguimiento y evaluación de resultados
1) Plan Estratégico Institucional
Dijimos que la gestión de recursos humanos no es un fin en sí mismo sino una
herramienta para que la organización logre sus objetivos. en esta línea, la Planificación
estratégica de la gestión de las políticas públicas que los organismos, entes, agencias
y/o empresas del estado desarrollen para el cumplimiento de sus objetivos se
transformarán en el marco referencial para cualquiera de las acciones referidas a la
gestión de recursos humanos. es decir que, las necesidades de incorporación de
personal, los planes de carrera, los planes operativos de capacitación, entre otras
múltiples acciones, se encontrarán supeditadas a ese Plan estratégico, de lo contrario
serán caminos que se bifurcarán para tomar destinos diferentes e inciertos.
Se entiende por estrategias los grandes campos en los que se concentrarán los
esfuerzos de una determinada organización para la consecución de unas determinadas
finalidades básicas o prioritarias vinculadas con la misión de dicha organización,
entendiendo por misión la definición de lo que se desea en un futuro, la razón de ser,
que actúa como eje vertebrador de las diferentes políticas que la organización va
priorizando en cada momento. Las políticas, en una organización pública, son una
particular y concreta aproximación para solucionar un problema concreto, y que
comporta la formulación de diversos programas de actuación específicos.
Cuando se habla de políticas de gestión de recursos humanos, estas pueden ser
entendidas como el conjunto de criterios generales y maneras de hacer que, en un
contexto determinado, orientan las decisiones que afectan a la gestión de las personas.
2) Análisis de situación
Es el que permitirá saber cuál es la realidad sobre la que se asienta la organización.
Claramente no se trata de un proceso único sino que este análisis forma parte de una
secuencia temporal mediante la cual, en forma periódica, se repite en línea con los
redireccionamientos de las políticas sustantivas de las organizaciones.
En el ámbito cuantitativo se debe clasificar toda aquella información que sirva para
dimensionar los factores de la organización: modelo organizativo, número y tipo de
puestos de trabajo, personas que trabajan y sistemas de trabajo, entre otros. en el
ámbito cualitativo, el análisis deberá ofrecer información, por un lado, de la capacidad
productiva actual de la organización y, por otro, realizar una proyección de la capacidad
futura de los actuales recursos humanos y organizativos. en síntesis, con este análisis
se debería obtener una estimación de la oferta de recursos humanos disponible en la
organización.
3) Diagnóstico (diferencia entre situación y objetivos de la organización)
El diagnóstico entre la oferta de personal actual y su proyección futura y la demanda
de personal que la estrategia de la organización requiere proporciona información sobre
las necesidades netas de recursos humanos, identificando de esta manera el gap, en
defecto o en exceso, entre la situación actual y la situación donde la organización
debería estar, como así también, si la introducción de tecnologías o los cambios en los
sistemas de trabajo pueden contribuir a la generación de variaciones en el personal
necesario, tanto en el número como en las competencias profesionales.
4) Plan de Acción e Implementación
en el ámbito en el que nos estamos moviendo, las decisiones tomadas y los
programas elaborados producto de la planificación incidirán probablemente en alguno
de los ámbitos siguientes:
• estructura organizativa
• Reclutamiento externo
• Movilidad interna, traslados
• Transformaciones de Perfiles Laborales
• Formación y desarrollo profesional
• Diseño de itinerarios de carrera profesional
• Motivación
• Comunicación interna
• Retribuciones
• Jornada de trabajo
• sistemas de trabajo y productividad
• Contratación externa de servicios
Conclusiones
en los procesos de planificación de la gestión de recursos humanos existen algunas
cuestiones que por su centralidad es importante resaltar. en primer lugar, las
previsiones de la planificación de personal se han de desprender ordinariamente de
prioridades y orientaciones estratégicas de la organización. el grado de adecuación
entre unas y otras será un indicador de la coherencia estratégica de la organización. en
segundo lugar, los instrumentos y mecanismos de gestión de los recursos humanos
han de hacer posible una adaptación flexible de las prácticas de personal a los cambios
estratégicos que impulse la organización, así como una correcta distribución de los
recursos, un reparto adecuado de la carga de trabajo entre las diferentes unidades. en
tercer lugar, los sistemas de información sobre el personal han de permitir un
conocimiento razonable de las disponibilidades cuantitativas y cualitativas de recursos
humanos existentes y previsibles en un futuro.
Los costes globales de personal se deben situar dentro de parámetros razonables y
compatibles con la economía del estado y la tecnificación de las dotaciones ha de ser la
adecuada a un entorno de sociedad del conocimiento.
Por último, las previsiones contempladas en los procesos y programas de
planificación han de ser objeto, como se ha dicho reiteradamente, de seguimiento y
actualización para ser, en caso necesario, reajustadas a los cambios de estrategia o
entorno.
La gestión por competencias en las organizaciones públicas
 Funciones o actividades fundamentales que implica la gestión de recursos humanos
por competencias en una organización pública:
1. Análisis y seguimiento de procesos (actividades) y procedimientos
(instrucciones) desarrolladas en la organización con el objetivo de determinar el
perfil de competencias requeridas por parte de la institución para el cumplimiento
de los objetivos de los puestos de trabajo.
2. establecimiento y/o adecuación de los criterios de valoración de los méritos
para los procesos de selección, de forma que se puedan detectar aquellas
competencias requeridas para el ejercicio de los puestos y aquellas que deban
fortalecerse en un futuro para el desarrollo profesional de la organización.
3. evaluación y certificación de competencias adquiridas en el puesto de trabajo a
lo largo de los años por parte de los trabajadores de la organización; centradas
principalmente en la detección de competencias transferibles a diversas
necesidades de la organización.
4. establecimiento de programas de desarrollo profesional que impliquen más
actividades que las tradicionales acciones de formación.
5. establecimiento de medidas de reconocimiento o motivación (tangibles o
intangibles) que refuercen la cualidad del servicio prestado y la competencia
profesional.
6. establecimiento de una política comunicativa y de participación que dote de
credibilidad y objetividad al sistema, conciliando los diversos agentes sociales,
políticos y profesionales implicados en la organización.
En primer lugar, según el contexto donde se encuentra la administración, se
generarán unos determinados recursos, unas determinadas necesidades, unas
sinergias a las que la organización ha de responder tanto desde el punto de vista de las
políticas públicas como desde el de la estructura organizativa existente.
En segundo lugar, el escenario institucional, es decir, los servicios y actividades que
la organización presta, la estructura organizativa disponible y la cultura y el clima
organizativo existente. estos elementos determinarán de manera específica las
competencias requeridas y los recursos y posibilidades para su gestión. De este
escenario institucional podemos destacar las siguientes variables: a) el tamaño de la
organización; b) el grado de formalización existente; c) el estilo de dirección; d) la
cultura y el clima de la organización; y e) la estructura y el diseño de la organización del
trabajo (diseño de puestos, sistema retributivo, promoción).
En último lugar (y no por ello menos importante) las personas de la organización. Los
procesos de aprendizaje haciendo, usando e interactuando, que desarrollan las
personas son un factor clave para la generación y transmisión del conocimiento de las
mismas, y por ende de la organización donde se integran. Todos estos aspectos no
pueden ignorarse o minusvalorarse en el momento de diseñar e implementar un
sistema de gestión de recursos humanos por competencias.
Diseño de Puestos Definición de Perfiles
A partir del establecimiento de las competencias necesarias para el desarrollo de un
conjunto de tareas que configurarán una función, se realizará el análisis, descripción y
valoración de los puestos de trabajo y el diseño del perfil que necesariamente deberá
incorporar los requisitos de idoneidad, estudios y experiencia. esta, quizás, sea la
actividad más importante del sistema de organización del trabajo de una organización.
La organización del trabajo está íntimamente conectada con la planificación de los
recursos humanos, de la cual recibe los inputs imprescindibles para desarrollarse, y con
el sistema de gestión del empleo. es decir que los subsistemas de selección,
evaluación y capacitación girarán en torno a esa matriz que regirá cada una de las
posiciones mediante las cuales la organización planifica, ejecuta y obtiene sus logros.
El análisis, la descripción y la valoración de puestos de trabajo tienen como objetivo
recopilar toda la información que permita identificar un puesto y diferenciarlo del resto.
se deberán tener en cuenta, en el momento de llevar a cabo el análisis, las condiciones
en que se ha de realizar (se realiza) el trabajo y el grado de especialización que deberá
tener.
Antes de pasar al análisis y descripción de un puesto de trabajo, conviene dejar claro
el concepto de puestos de trabajo:
Conjunto de tareas y funciones encaminadas a conseguir un fin, que son
desempeñadas bajo unas condiciones determinadas en una unidad estructural de una
organización.
Para delimitar los puestos de trabajo es necesario conocer en profundidad las
competencias que definen a la organización como así también el trabajo de todos sus
miembros y agrupar las tareas y funciones homogéneas en cuanto a finalidad,
contenido y condiciones.
Funciones: es el conjunto ordenado de tareas que son realizadas en forma
sistemática y tienen entre ellas una relación que les da coherencia y contenido.
Las tareas serán actividades de trabajo que integran las distintas funciones; una
función se compone de diversas tareas.
Metodologías para el análisis de un puesto
El análisis de puestos de trabajo requiere recopilar toda la información sobre estos, lo
que implica la descripción de las actividades, funciones, responsabilidades y finalidades
asignadas al puesto y el grado de especialización. Por este último se entiende el nivel
de polivalencia exigido (especialización horizontal) y el grado de autocontrol sobre la
tarea (especialización vertical).
Existen diversos métodos para realizar el proceso de análisis. Los más comunes son:
la observación directa, los cuestionarios y las entrevistas. También es posible mediante
memorias o documentación ya existente en la organización. Otro sistema es la
realización autónoma del trabajo por parte del analista, con el objetivo de experimentar
directamente las exigencias del puesto. Por último, el método del “diario de
actividades”, donde se le pide a la persona o personas implicadas que vayan
registrando todas y cada una de las actividades que realizan durante un período
determinado de tiempo.
Descripción de puestos de trabajo
• La descripción de los puestos debe hacerse con previsión, de tal manera que la
estructura de responsabilidades esté clara. Cada persona debe saber de qué
responde y por qué será valorada su contribución.
 • La precisión en la descripción de las tareas ha de guardar equilibrio en cuanto a
la exhaustividad con la necesaria adaptación de los puestos a las circunstancias
cambiantes de la organización.
• La clasificación y jerarquización de los puestos ha de responder a criterios
racionales y adaptados a cada entorno organizativo y a su estructura funcional.
• Los directivos de línea deben tener una participación destacada en todo el
proceso.
Métodos de valoración de puestos de trabajo
La valoración consiste en cuantificar la diferencia de contenido e importancia relativa
entre distintos puestos. Por ello, es una de las operaciones más delicadas del proceso,
dados los intereses que puede haber en juego. Disponer de métodos objetivos,
consensuados y reconocidos en la organización, facilita esta tarea.
Los sistemas de evaluación de las ocupaciones son métodos para medir y evaluar el
contenido de las ocupaciones dentro de una organización, con la finalidad de crear una
estructura salarial basada en la naturaleza de las ocupaciones y no en los méritos del
individuo.
Los métodos cuantitativos o analíticos atribuyen un valor a los puestos valorando
separadamente diversos factores o componentes presentes en los puestos, y
traduciendo el resultado de la valoración a una cifra que cuantifica el valor del puesto.
el más conocido de estos métodos es el de puntuación de factores.
Los métodos no cuantitativos o globales, más que valorar, comparan los puestos
entre sí. Responden a la pregunta de qué trabajo debe ser sobrevalorado con respecto
a otro, pero no cuánto más. en realidad, se limitan a establecer una relación
jerarquizada de los puestos. Dentro de este grupo destacan los sistemas de graduación
y de clasificación.
Gestión del desarrollo
La carrera profesional
La carrera profesional son los posibles itinerarios profesionales que una persona
puede ir recorriendo en una organización a lo largo del tiempo. La carrera profesional
requiere una serie de atributos que la caracterizan:
• Debe estar regulada por normas claras y conocidas que garanticen la objetividad
y la igualdad de oportunidades.
• Ha de ser un estímulo y una expectativa para las personas, en el sentido de
significar una mejora permanente que recompense el esfuerzo profesional, es
decir, que exista una vinculación entre esfuerzo y mejora profesional.
• Debe dar respuesta a las necesidades de la organización, es decir, las carreras
profesionales se han de diseñar o concebir al servicio de la organización.
Las carreras profesionales tendrán que ser definidas en conexión permanente con el
sistema de diseño de puestos de trabajo, que permitirá conocer las necesidades en
materia de desarrollo profesional.
Los diferentes tipos de carrera
Los sistemas de carrera se pueden reconducir a tres grandes clasificaciones:
1. Los sistemas de categorías
Los sistemas de categorías dan al personal la posibilidad de ocupar, a lo largo de su
vida profesional, posiciones (categorías) más elevadas a medida que transcurre el
tiempo y acumula requisitos o méritos (antigüedad, cursos, títulos, servicios prestados,
entre otros).
El modelo más conocido de carrera basada en las categorías es el militar. se ingresa
por la categoría inferior y se va ascendiendo sucesivamente (por el transcurso de un
tiempo mínimo, los cursos de formación y a medida que se produzcan vacantes en la
categoría superior) a las superiores, hasta llegar a la máxima.
En las administraciones públicas de los países europeos ha sido común un sistema
de este tipo y más en los países de influencia francesa.
2. Los sistemas de puestos de trabajo
El sistema de puestos vincula la carrera con el puesto, de forma que la posición
personal y la progresión dependen del puesto que se ocupa. se progresa ocupando
mejores puestos. son, entonces, los puestos los que están jerarquizados según su
importancia, y es la ocupación de un puesto concreto el elemento determinante de la
posición relativa que el individuo tiene en la organización, y de los elementos con que
esta lo recompensa.
La carrera se concreta en la expectativa para desempeñar mejores puestos y las
reglas para pasar de uno a otro, es decir, en la provisión de los puestos y sus formas.
La provisión es, pues, un instrumento fundamental de racionalización para las
organizaciones públicas y de carrera para los empleados públicos. Para estos,
constituye un conjunto de canales y posibilidades abiertos que materializan la carrera,
ya que esta consiste esencialmente en la posibilidad de acceder a diversos puestos de
trabajo. Para la administración es un instrumento de racionalización de la carrera del
personal.
En concreto, la forma de provisión de los puestos de trabajo constituye un esencial
aspecto de la carrera, cuya dificultad estriba en encontrar el adecuado equilibrio entre
los particulares requerimientos exigibles en atención a las específicas características de
los puestos de trabajo y el derecho del personal a que los puestos se provean por
sistemas objetivos y públicos fundados en los principios de mérito y capacidad.
3. Los sistemas de evaluación
La base de esta carrera es el esfuerzo, la relación entre esfuerzo y resultado. La
carrera basada en el cumplimiento de las tareas asignadas y en los resultados o
rendimientos obtenidos valora a los individuos, no los puestos. Y en los individuos,
aprecia las diferencias individuales y temporales de comportamiento y actuación, es
decir, la cantidad de trabajo, el interés y la iniciativa con que la persona desempeña su
puesto.
Este sistema no ha sido fácil de establecer en las administraciones públicas. su
aplicación en países del entorno anglosajón han producido algunas consecuencias
negativas del tipo de las siguientes: a) insuficiencia de estímulos del sistema para
motivar a las personas; b) generalización de desconfianza del personal hacia sus
superiores y compañeros;
 c) generalización de una sensación de injusticia en su aplicación.
Estos tres tipos de carrera administrativa esconden un modelo subyacente
jerarquizado, basado en la ocupación de categorías o puestos de jefatura. Tales
sistemas tienen muchos efectos perversos, pues de vez en cuando, convierten al mejor
ingeniero de una entidad en un desastroso jefe del servicio de licencias. También con
cierta frecuencia, con la voluntad de mejorar el salario de una persona que se lo
merece por su rendimiento, se inventan órganos innecesarios para poder otorgar a esta
persona un puesto de jefatura que justifique un incremento retributivo.
Para resolver este problema, muchas organizaciones han optado por buscar
alternativas a la carrera directiva o jerárquica, definiendo pautas de carrera horizontal o
lateral. este nuevo modelo pretende garantizar oportunidades de carrera para quien no
quiere o no tiene capacidades para asumir puestos de dirección jerárquica pero que
han optado por desarrollar su competencia técnica. son carreras fundamentadas en el
crecimiento profesional, en la profundización de la propia profesión o área de trabajo.
Gestión de la compensación
Las retribuciones son uno de los mejores indicadores de gestión disponibles en las
organizaciones. Tienen gran influencia sobre los comportamientos y las actitudes de las
personas, y facilitan, o son un freno, a la eficacia de la organización. La forma como se
gestionan las retribuciones puede influir poderosamente en la satisfacción de las
personas, en el ausentismo, en la productividad, en la rotación y en la calidad del
trabajo realizado.
Las políticas retributivas son las que integran las prácticas de gestión de recursos
humanos en materia de compensación y gestión del rendimiento de las personas que
trabajan en la organización.
Compensación y gestión del rendimiento los podríamos definir como:
Compensación es el conjunto de factores retributivos (salariales y extrasalariales) y no
retributivos con el que la organización satisface a sus empleados, en concepto de
contraprestación por la contribución de estos a los fines de la organización, que se
expresa mediante su trabajo.
Los organismos públicos acostumbran gestionar las retribuciones de forma
inadecuada. Algunas de las evidencias que caracterizan este escenario son:
• La existencia de unos modelos retributivos rígidos, uniformes, basados en
categorías, puestos y antigüedades.
• La inexistencia de retribuciones variables, o bien cuando existen (caso de la
productividad) acaban siendo, en muchas ocasiones, de carácter lineal. es decir,
se premia o castiga el conjunto y no el esfuerzo o el mérito individual.
• Tendencia incrementalista asegurada.
• Compresión retributiva (pequeñas diferencias internas entre máximos y mínimos
en términos comparativos).
• inflación orgánica, es decir, creación artificial de órganos para mejorar las
retribuciones por la vía de la carrera jerárquica (mando).
Hay cinco objetivos básicos en la gestión de la compensación, que son comunes a
cualquier organización y que han de estar presentes más allá de las características
propias de cada una.
 1. eficiencia: las políticas de compensación han de suponer una mejora de la
productividad y un control de costes.
2. eficacia: han de ser un estímulo del esfuerzo, el rendimiento individual o de
grupo, el aprendizaje y el desarrollo de competencias.
3. equidad interna: las personas deben percibir que reciben de la organización
una compensación acorde con su contribución, y que las percibidas por los
demás son equitativas, comparadas con las que reciben ellos mismos. el abanico
salarial ha de ser razonable y la clasificación de los puestos tiene que permitir una
progresión flexible y vinculada con el rendimiento y el aprendizaje.
4. equidad o competencia externa: la estructura ha de ser adecuada para atraer,
motivar y retener a las personas dotadas con las competencias necesarias para
los diferentes tipos de puestos que la organización precisa. Los costes salariales
no corresponde que sean excesivos, en relación con los de mercado, en ningún
sector o nivel de puestos.
5. Transparencia: las decisiones sobre retribuciones no pueden ser fruto de
prácticas arbitrarias sino que se han de adaptar a criterios preestablecidos y
responder, de forma coherente, con los parámetros del diseño estructural de la
organización.
Variables que, desde un punto de vista interno y externo (o de entorno) puedan
condicionar a la gestión:
• Variables externas: las políticas gubernamentales, las políticas sindicales, el
mercado de trabajo, la evolución tecnológica, las condiciones sociales y
económicas.
• Variables internas: la situación financiera de la organización, su estructura y
tamaño, el clima político, la cultura y el clima laboral, los sistemas de trabajo y el
grado de automatización, las características de la mano de obra y las políticas
de personal.
El modelo de gestión que se implante ha de estar conectado con el resto de sistemas
de gestión de recursos humanos. el diseño y la valoración de puestos y el de desarrollo
profesional le suministran información, y a su vez, este se comunica con los sistemas
de selección y gestión del rendimiento.
Pautas que pueden orientar eventuales mejoras en los sistemas de compensación. el
modelo debe:
• estar alineado, como ya se ha dicho, con los objetivos estratégicos de la
organización;
• representar una ventaja competitiva en costes y mejorar de la productividad;
• ser motivador para los profesionales y generar compromiso con la organización;
• estimular el desarrollo profesional y fomentar el espíritu cooperativo;
• garantizar una percepción de equidad y reconocer el rendimiento individual;
• transmitir una visión global de la retribución;
Gestión del desempeño
La gestión del desempeño tiene por finalidad influir en el rendimiento de las personas
en el trabajo, para alinearlo con las prioridades de la organización y mantenerlo en el
nivel más alto posible, haciendo compatible la mejora sostenida de la contribución de
los empleados al logro de los objetivos organizativos, así como la obtención de
informaciones valiosas para la toma de decisiones de gestión en diferentes campos,
entre ellas, la capacitación y el fortalecimiento de las competencias de los trabajadores.
Así entendida, la gestión del desempeño ocupa una posición estratégica en el
conjunto de políticas de recursos humanos por su influencia en los sistemas de
compensación y por las implicaciones que tiene en el desarrollo de las personas.
su relación con el primero se produce cuando el sistema de compensación incorpora
el pago de retribuciones variables vinculadas al rendimiento, lo que constituye, pese a
las frecuentes críticas a su funcionamiento real, una tendencia significativa en la
mayoría de las organizaciones.
La conexión con el desarrollo de las personas se da en un doble sentido. Por un lado,
suministrando información imprescindible a los procesos de promoción y carrera, sin los
que estos tenderán a basarse en la antigüedad y los méritos formales, con la
consiguiente pérdida de calidad y, por otro, detectando en las personas necesidades de
desarrollo de competencias, lo que es básico para el diseño de políticas eficaces de
formación.
el primer dilema que el decisor encuentra sobre la mesa en el momento de decidir el
sistema de gestión del rendimiento es dar respuesta a las cinco preguntas que se hará
el conjunto de la organización:
• ¿Qué se evalúa? normalmente, son dos las posibles respuestas a esta cuestión:
los resultados o los comportamientos. Dependiendo del modelo escogido, se
deberá optar por una de las dos o por ambas.
• ¿A quién se evaluará? Algunas organizaciones deciden evaluar a todos los
individuos; otras deciden utilizarlo solo para determinados grupos (directivos,
personal de ejecución, atención al público, entre otros), en otras ocasiones se
acuerda evaluar por grupos y en otras, de forma individual. Cualquiera de las
decisiones es válida siempre que, como ya se ha dicho, sea coherente con la
estrategia general y la información sea transparente.
• ¿Quién evaluará? existen diversas opciones: los sistemas de autoevaluación, o
el mando directo, o los compañeros de equipo, o una agencia especializada o los
usuarios del servicio, o bien un combinado de diversos actores (por ejemplo, el
método 360º, donde valoran el superior, los colaboradores que dependen de la
persona y las que están en una posición horizontal –del mismo nivel– a la del
evaluado, inclusive quienes reciben los servicios del evaluado). el método
seleccionado orientará la decisión final sobre el evaluador.
• ¿Cuándo llevaremos a cabo la evaluación? Básicamente hay dos criterios: la
evaluación periódica o la evaluación continua o permanente.
• ¿Qué método utilizaremos? existen tres grandes bloques de métodos en función
del enfoque utilizado:
1. enfoque comparativo: es un tipo de método de evaluación comparada que
toma como referencia el nivel de rendimiento general como único criterio de
evaluación. existen diversos tipos:
a) de clasificación directa: el superior hace una lista de sus colaboradores,
ordenándolos desde el desempeño más alto al más bajo, normalmente, en
función del rendimiento general.
 b) de clasificación alternada: el primer paso consiste en poner al principio de la
lista al mejor colaborador y al final al peor, habitualmente en función del
rendimiento general. Luego, el superior elige de entre los colaboradores
restantes al mejor y al peor. el último puesto que se rellena es que queda en
mitad de la lista.
c) comparación por pares: supone comparar a cada sujeto evaluado con cada
uno de los demás titulares, de uno en uno, en una única medida, para
determinar quién es “mejor”.
d) distribución forzosa: el superior debe asignar solamente una determinada
proporción de colaboradores a una o varias categorías de evaluación en
relación a una serie de factores previamente determinados.
2. enfoque conductual: es un tipo de método basado en la observación y registro
de comportamientos. Tipos:
a) método de apreciación de comportamientos convencionales: mediante un
registro del comportamiento observado a partir de unas variables previamente
prefijadas y una escala de valores asociada.
b) de apreciación de comportamientos prefijados: este método utiliza unas
escalas que proporcionan resultados que pueden utilizar los colaboradores para
mejorar su rendimiento. Asimismo, están diseñadas de forma que los
responsables se sientan más cómodos proporcionando retroalimentación.
c) de elección forzosa: el método de elección forzada consiste en evaluar el
desempeño de los individuos mediante frases descriptivas de determinadas
alternativas de tipos de desempeño individual. cada bloque o conjunto de dos,
cuatro o más se aplican al desempeño del empleado evaluado. esto implica la
denominación de “elección forzosa”. La naturaleza de las frases puede variar
mucho, no obstante, hay dos formas de composición: a) se forman bloques de
las frases de significado positivo y dos de significado negativo. Al juzgar al
colaborador, el supervisor elige la frase que más se ajusta y, luego, la que
menos se ajusta al desempeño del evaluado. b) se forman bloques de solo
cuatro frases de significado positivo. Al juzgar al empleado, el supervisor elige
las frases que más se ajustan al desempeño del evaluado.
3. enfoque sobre resultados: es un tipo de método centrado en los resultados del
trabajo. el método más conocido y extendido es el de gestión por objetivos, ya
que permite alcanzar una elevada congruencia entre los objetivos de la
organización y los del individuo, reduciendo la probabilidad de que las personas
trabajen en asuntos que tengan relación con los objetivos y fines de la
organización, o dicho de otra forma, maximicen su atención en la obtención de
unos determinados resultados. el sistema requiere, en primer lugar, el
establecimiento formalizado de los objetivos que debe lograr cada persona y los
indicadores que permitirán evaluar su consecución; en segundo lugar, el marco
temporal dentro del cual se deberán cumplir estos; y en tercer lugar, la
evaluación, es decir, la comparación entre el nivel de logro obtenido con los
previstos, permitiendo esto, comenzar de nuevo, redefiniendo los objetivos o
analizando las causas de los resultados.
En los sistemas de evaluación del rendimiento existen puntos débiles que aparecen
con frecuencia y que suelen ser: la falta de compromiso de los directivos, la tendencia a
evaluar de manera homogénea a los colaboradores para rehuir conflictos
interpersonales, la falta de fiabilidad técnica y de objetividad de los instrumentos de
medición.
en contraposición a estos sesgos anteriores deberemos procurar que el sistema sea
fiable, es decir que dé lugar al mismo resultado con independencia de quien sea el
evaluador; y ha de ser válido, o sea que se especifiquen los criterios de rendimiento
que resultantes realmente importantes, que estén relacionados con el puesto de
trabajo, y que puedan determinarse con facilidad cuáles son a través del análisis del
puesto.
La gestión del rendimiento es una herramienta potente, pero que a la vez requiere que
se manipule con cautela. es un área de trabajo tan sensible que los errores pueden tirar
por tierra el trabajo de años en relación a la credibilidad del sistema. Por este motivo, la
opción que finalmente seleccione la organización habrá de caracterizarse por ser
sencilla, comprensible, fácil de aplicar y, sobre todo, contar con la máxima participación
de las personas de la organización. no se puede implantar o cambiar abruptamente;
hay que llevarla a cabo paso a paso, a menudo a lo largo de muchos años, en los que
cada una de las partes que componen el sistema de gestión del desempeño necesita
ser revisada regularmente, reformada y mejorada de continuo. no obstante, existe una
máxima: una vez iniciado el camino, resulta difícil detenerse, pero no iniciarlo en
absoluto es una mala elección.
Gestión de las relaciones humanas y sociales
Este apartado de la gestión de recursos humanos tiene por objetivo cuidar de las
relaciones que se establecen entre la organización y los empleados en torno a las
políticas y prácticas de personal cuando, por razones diversas, estas adquieren, en un
contexto determinado, una dimensión colectiva.
En este tema, se destacan el papel de los dos principales actores que intervienen de
forma más directa, por un lado, los gestores de recursos humanos y por otro, los
representantes de los trabajadores.
El papel de cada uno de esos actores y las claves de una parte fundamental de sus
relaciones: la negociación colectiva, como así también una visión amplia del concepto
de relaciones laborales por la repercusión que puede tener sobre la conducta de los
empleados, que se conoce comúnmente como el clima organizacional.
De todos los enfoques sobre el clima organizacional, el que ha demostrado mayor
utilidad es el que establece como elemento fundamental las percepciones que el
trabajador tiene de las estructuras y los procesos que ocurren en su medio laboral. La
especial importancia de este enfoque reside en el hecho de que el comportamiento de
un trabajador no es una resultante de los factores organizacionales existentes, sino que
depende de las percepciones que tenga el trabajador de estos factores.
La percepción de déficit en materia de comunicación interna es común en la mayor
parte de las organizaciones, tal y como se evidencia a través de los estudios de clima.
La gestión de la comunicación interna, tanto ascendente, como descendente, horizontal
y transversal, se convierte en un potente instrumento en manos de las organizaciones,
que permite incidir positivamente en el terreno de la percepción y la motivación de las
personas. Los planes de comunicación interna son un claro exponente de la
importancia de estas prácticas.
Por último, se deben mencionar las políticas sociales, entre las cuales las de salud
laboral y la conciliación de la vida familiar y laboral ocupan un lugar preeminente. estas
políticas se extienden al conjunto de políticas y prácticas cuyo objeto es facilitar
beneficios colectivos y ayudas a individuos o grupos especialmente necesitados dentro
del conjunto de empleados.

La negociación colectiva
Dentro de la gestión de las relaciones humanas y sociales se debe destacar el tema
de las negociaciones colectivas.
La negociación es la actividad mediante la cual las partes, en conflicto o no, tratan de
satisfacer sus necesidades, mejorando la propia posición y el sistema de valores y
dando lugar a nuevos valores.
El significado de la negociación reside en que lo que une a las partes es la
satisfacción de necesidades. Cuanto más se profundice conjuntamente en esa
satisfacción, más puntos en común encontrarán y la negociación tendrá más
posibilidades de éxito.
La negociación es una relación contradictoria. La dicotomía entre obtener y conceder,
entre satisfacer y quedar satisfecho, entre la tendencia a la competitividad y a la
cooperación hace de la negociación una situación en que es preciso actuar en un
sentido doble y contrapuesto.
El proceso de negociación depende de la percepción que se tiene sobre él. La
dinámica de la negociación es una interacción permanente donde la confianza en el
otro, el juicio sobre su poder o la creencia de hasta qué punto son satisfactorios los
resultados se convierten en centrales.
Siempre se mejora la posición, bien porque se satisfacen algunas de las necesidades
o, incluso si no hay acuerdo porque se descubre que el objetivo no interesaba o el
acuerdo hubiera perjudicado los propios intereses.
existen cuatro estrategias de negociación:
• Ganar ganar (o de solución de problemas), donde ambas partes salen
beneficiadas al máximo de la negociación. es una estrategia conciliadora y
cooperativa.
• Ganar perder (o de rivalidad), donde las partes en la que los intereses de una
parte no existen para la otra. es una estrategia donde uno pretende dominar al
otro.
• Perder ganar (o de flexibilidad) es una estrategia a largo plazo en la que se
renuncia en principio en busca de un beneficio posterior.
• Perder perder (o inacción) es una estrategia de inicio pero no de final. es una
estrategia de hostilidad.
Resumen
en el capítulo se aborda la temática de la gestión de los recursos humanos en las
organizaciones públicas. Realiza una revisión retrospectiva de lo que ha sido el empleo
público, examina el actual sistema nacional de empleo Público (sineP), pasa revista a la
problemática de la carrera, busca esclarecer los pilares para el fortalecimiento de la
gestión del empleo público. Aborda el planeamiento estratégico de los recursos
humanos vinculándolo con la centralidad de la gestión pública. Realiza a tal efecto una
particular referencia a la gestión de las competencias de los agentes, buscando
dotarlos de las capacidades que en cada momento la gestión requiera.
se examina el sistema nacional de empleo público (sineP).
se busca visualizar los pilares para fortalecer de la gestión del empleo público.
se destaca la importancia de contar con un modelo de gestión de recursos humanos,
de su desarrollo y de la carrera de gestión del desempeño, de la compensación y de las
relaciones humanas y sociales.
se introduce la temática de la negociación colectiva en el ámbito de las relaciones
laborales en el sector público.
Preguntas de comprensión de texto
1. ¿Qué reflexión le merece la mirada histórica de este capítulo respecto del
empleo Público nacional?
2. ¿Comparte el diagnóstico planteado por el autor en relación con las acciones
para la mejora del empleo Público?
3. ¿Qué principios son los que instituye la Carta iberoamericana de la Función
Pública?
4. ¿Podría establecer, según lo dicho por el autor, las partes del Proceso de
Planificación de Recursos Humanos?
5. ¿Qué acciones implica la gestión por competencias en los organismos
públicos?
6. ¿Qué variables condicionan la definición de los perfiles laborales?
7. ¿Qué es la carrera profesional y qué condiciones debe asegurar?
8. ¿Cuáles son los aspectos positivos y los negativos de los posibles tipos de
carrera profesional?
9. ¿Cuáles son los objetivos básicos en la gestión de las compensaciones?
10. ¿Cuáles son las “cinco preguntas” que condicionan la gestión del
desempeño?
 Capítulo 15
Desarrollo de Procesos y Gestión de la Calidad en la
Administración Pública
Ana Isabel Fuertes
Objetivos de aprendizaje
• Analizar el origen y la evolución del concepto de calidad.
• Identificar los aportes a la calidad del Ciclo de Deming.
• Concepto de gestión por procesos.
• Certificación de calidad.
• Aplicación de los conceptos de gestión por procesos y calidad a la
Administración Pública.
Introducción
Producir de la mejor manera tratando de evitar errores ha sido siempre la
preocupación de los habitantes de grupos y sociedades. Quienes así no lo hacían eran
sancionados y podían llegar a perder mucho más que su posición y reconocimiento en
la tribu, grupo o sociedad.
El concepto de calidad ha sido de gran importancia a lo largo del tiempo. Al principio,
cuando la producción era artesanal, una misma persona era responsable de todo el
producto elaborado, de modo que era posible realizar un control del ciento por ciento de
los bienes que producía.
A partir de la revolución industrial, con el incremento en gran escala de la producción,
surge la necesidad de realizar un control más estricto de los productos comercializados.
Diferentes personas llevan a cabo las distintas etapas de producción. Así, al ser
necesario establecer instancias de control, comienzan a realizarse inspecciones de
producto con el objeto de detectar posibles fallas y defectos de manera tal que un
producto con problemas nunca salga de la fábrica.
Si bien parte del problema se resuelve, este tipo de control resulta tardío y es una
reacción al problema que ya se produjo. Resulta también ineficaz, ya que no es posible
controlar todos los productos y, sin lugar a dudas, es costoso, pues el producto
defectuoso ya ha consumido horas de trabajo, insumos, materiales que no pueden
recuperarse.
El nuevo desafío es conseguir que el producto se elabore de acuerdo con las
especificaciones establecidas desde el primer momento. Para lograrlo, se comienzan a
analizar las operaciones complejas y se las divide en procedimientos sencillos que
puedan ser ejecutados por trabajadores que no necesariamente cuentan con una alta
calificación.
En Estados Unidos, a partir de la Segunda Guerra Mundial, surge la necesidad de
incorporar parámetros de producción que reduzcan el desperdicio de materiales y los
costos de reprocesar productos defectuosos. W. Edwards Deming (1900-1993), uno de
los referentes actuales más importantes en temas de calidad, comienza a trabajar con
técnicos e ingenieros norteamericanos en la utilización de métodos estadísticos que
permitan el control de la producción. Esos métodos permiten identificar la frecuencia
con la que se generan los problemas, de manera tal de poder resolverlos. Sin embargo,
los métodos desarrollados por Deming, pronto caen en desuso debido al auge de la
posguerra, cuando se comienza a valorar más la cantidad que la calidad, y la
competencia extranjera no se visualiza como un desafío a la supremacía de los
Estados Unidos.
La situación en Japón es totalmente diferente. Luego de la guerra, su economía está
devastada. Necesita mejorar su producción para poder exportar y hacer crecer su
economía.
Deming había visitado Japón y se había interesado por su cultura. Y fueron ciertas
características de esa cultura que Deming conocía las que permitieron que los
principios que Deming proponía encontraran el campo propicio para que su
implementación fuera más rápida y exitosa.
Japón no es un país tolerante sino rígido; cumple con las reglas establecidas. Pero
esas reglas surgen del trabajo conjunto, de la cooperación entre los trabajadores. Un
ingeniero japonés usa la fuerza de trabajo como un recurso invalorable. Analiza junto
con sus empleados u operarios la tarea que debe realizarse. Aprovecha los
conocimientos y las habilidades de cada empleado de todos los niveles de la
organización, con el objetivo de satisfacer a su cliente. Cada trabajador, por su parte,
asume la responsabilidad de cumplir con la tarea encomendada, puesto que sabe cómo
hacerla, formó parte de su diseño y conoce las razones por las que debe realizarla de
una manera determinada.
Esta actitud de participación que asume y promueve el jefe frente a su grupo de
trabajo hace que también sea ese grupo el que analiza los errores que pueden surgir y
trata de corregirlos. Esta participación activa para llevar a cabo la tarea contribuye a
que cada uno aporte su experiencia y pueda mejorar el producto día a día.
Otro aspecto interesante a tener en cuenta es que el trabajador, en Japón, tiene
incorporado el concepto de formación y entrenamiento continuo y, por lo tanto, es más
receptivo a integrar lo nuevo y cambiar lo que antes hacía. Procura realizar la tarea de
la forma más eficaz. La desarrolla buscando la mejor manera y está dispuesto a aplicar
nuevos métodos. Un gerente o un director en Japón participan de capacitaciones
relacionadas con tareas puramente operativas con el objeto de conocer mejor el trabajo
que sus subordinados realizan y así poder decidir. Pero no solo los jefes aprenden más
del trabajo operativo sino que los distintos trabajadores también se capacitan en las
tareas que sus pares realizan, lo que contribuye a eliminar los compartimentos
estancos, a comprender por qué y para qué se realizan las tareas y a ver a la
organización como un conjunto de procesos interrelacionados.
El objetivo de toda compañía, además de ganar dinero, es permanecer en el negocio;
este concepto de permanencia en el tiempo también es una característica de la cultura
japonesa. La relación entre la empresa y el empleado o trabajador es muy estrecha. Un
trabajador japonés tiende a trabajar toda su vida en la misma empresa, lo que fortalece
su compromiso y su identificación con la misión y visión de la compañía.
Por eso, los conceptos presentados y desarrollados por Deming encuentran en Japón
el espacio ideal para aplicarlos y desarrollarlos. Deming consideraba que a través de
técnicas de estadística, una compañía puede definir su funcionamiento, identificar
posibles errores y establecer formas de mejorar el proceso. Al analizar las variaciones
que se producen en los procesos, es posible llevar a cabo acciones que detecten y
eliminen los defectos, el desperdicio y reducir los costos con el consecuente aumento
de la productividad.
En los años ochenta, Estados Unidos se da cuenta de que no puede competir con la
calidad de los productos japoneses. La industria japonesa, antes devastada, hoy es su
principal competidor. Al analizar el proceso que llevó a cabo Japón, se dan cuenta de
que fue W. Edwards Deming el responsable del cambio.
Deming sabía que no iba a ser sencillo para los estadounidenses adoptar el cambio,
justamente debido a las características de su cultura muy distinta de la japonesa.
Ellos, a diferencia de los japoneses, se enfocaban en el corto plazo; su prioridad no
era la capacitación del personal; en sus organizaciones había barreras entre las
distintas áreas, difíciles de ser traspasadas; no tenían en cuenta las ideas o
recomendaciones que los trabajadores les transmitían. Incluso, en algunos casos, la
dirección no veía más allá de los resultados financieros. Para poder mejorar, era
necesaria revisar estos aspectos y comenzar a cambiarlos.
Fue el Dr. Kaoru Ishikawa (1915-1989), precursor de la calidad total en Japón, quien
resaltó que las diferencias culturales eran el factor más importante en el logro del éxito
de la calidad. Ishikawa fue el creador del diagrama causa-efecto o espina de pescado
en inglés fishbone diagram y de demostrar la importancia de esta herramienta de
calidad y de otras tales como: Planillas de inspección, Gráficos de control, Diagramas
de flujo, Histogramas, etc. Además, trabajó en los llamados círculos de calidad que
incentivan la participación de personas con distintas disciplinas en la contribución de
mejoras de la calidad. En su opinión, la calidad empieza y termina en la capacitación y
es imprescindible conocer qué es lo que el cliente busca y valora.
Evolución del concepto de calidad
Luego del éxito que la implementación de los principios de Deming tuvo en Japón
donde, en un lapso de treinta años, una economía destruida pasa a convertirse en un
gigante que elabora productos de fabricación compleja y calidad aceptada, Occidente
comienza a prestar atención y a darse cuenta de que debe tratar de incorporar estos
conceptos si espera competir.
De la producción artesanal se pasa a una producción en masa donde resulta
necesario separar productos con defectos o fallas de aquellos que están bien hechos.
Con técnicas de estadística, una compañía puede visualizar su funcionamiento,
identificar posibles errores y establecer formas de mejorar el proceso al analizar las
variaciones que se producían e identificar y eliminar los defectos, el desperdicio, reducir
los costos y aumentar la productividad.
La inspección del ciento por ciento de los productos, útil cuando se trataba de
pequeñas producciones, dio paso a la inspección por muestreo. Mediante técnicas
estadísticas es posible controlar la producción e identificar aquellos puntos críticos
donde los principales problemas se producen.
Así como se pasa de la inspección al concepto de control de la calidad. No solo se
inspeccionaba el producto terminado sino que se realizaban controles en distintas fases
del proceso productivo. El objetivo no es solamente aceptar o descartar un producto
sino identificar qué acciones debían llevarse a cabo para prevenir errores y corregir los
defectos para que no se vuelvan a producir.
De este análisis surge que los defectos en los productos pueden aparecer en
diferentes etapas de la producción, por lo que resulta necesario que todas las áreas de
la organización trabajen en forma coordinada hacia el logro de una mayor calidad en el
producto elaborado.
Surge así el concepto de aseguramiento de la calidad. La calidad pasa a ser
responsabilidad de las diferentes áreas de la compañía. El aseguramiento de la calidad
busca proporcionar a los clientes o destinatarios la confianza de que la organización en
cuestión cumplirá con los requisitos de la calidad previamente establecidos (Norma ISO
9000:2000). El objetivo no es solo que los clientes compren sino que vuelvan a
comprar; que sean leales a la marca. Para lograrlo, es necesario sistematizar los
procesos mediante documentos que permitan hacer un seguimiento con el objetivo de
garantizar que los requisitos establecidos se cumplen.
Como ya se ha dicho, el objetivo de una compañía, además de ganar dinero, es
permanecer en el negocio. Es responsabilidad de la alta dirección conocer y tener en
cuenta lo que su cliente busca y valora, e integrar todas sus actividades para lograrlo.
La gestión de la calidad se transforma en un objetivo estratégico de la organización, y
todas las acciones de la empresa u organización deben alinearse en pos de ese
objetivo.
El concepto de gestión de calidad evoluciona y es lo que se conoce como calidad
total, donde toda la organización en forma conjunta, todas las personas que la integran,
trabajan con la finalidad de satisfacer los requerimientos del cliente. El concepto de
calidad total supone no solamente cumplir con los requisitos establecidos por la
organización y los requerimientos del cliente sino que incluye el concepto de mejora
continua. No solo es preciso hacer las cosas bien sino que todas las áreas de la
compañía contribuyan a mejorar día a día en las tareas que realizan. El cliente valora el
producto en sí pero también el servicio que la compañía en su totalidad le brinda al
destinatario (Fig. 1. Evolución de la calidad).
El concepto de calidad total resulta indispensable frente a la globalización. Hoy, los
productos en todo el mundo compiten entre sí y cada vez el destinatario tiene más
alternativas para elegir. Sin duda, se decidirá por aquel producto que mejor satisfaga
sus necesidades y cumpla con todas sus demandas.
Gestión por procesos
Al elaborar un producto o prestar un servicio, se llevan a cabo diferentes actividades
relacionadas entre sí. Surge entonces el concepto de proceso: “Un conjunto de
actividades realizadas en una secuencia lógica que toma uno o más tipos de insumos
con el propósito de producir un bien o un servicio que tiene valor para un cliente”258.
La Norma ISO 9000 considera proceso a “Cualquier actividad, o conjunto de
actividades, que utiliza recursos para transformar elementos de entrada en resultados”.
En las organizaciones existe una cantidad variada de procesos interrelacionados. En
muchos casos, la salida de un proceso resulta ser la entrada del siguiente y así es
posible elaborar un mapa de procesos de la organización en el que se establecen las
relaciones que vinculan los distintos procesos.
Teniendo en cuenta lo anterior, pueden clasificarse los procesos en:
 - Procesos sustantivos, clave o de realización del producto o servicio y que se
refieren a la actividad específica que la empresa u organización, en cuestión,
desarrolla,
- Procesos de gestión, estratégicos o de conducción que tienen que ver con la
planificación, la asignación de recursos, la coordinación de las actividades y el
seguimiento y control, y
- Procesos de apoyo o de soporte que contribuyen a que los procesos sustantivos
o de realización se puedan desarrollar.
La Norma ISO 9001:2008 promueve la adopción del “enfoque basado en procesos”
para los sistemas de gestión de calidad y lo define como: “La identificación y gestión
sistemática de los procesos empleados en la organización y en particular las
interacciones entre tales procesos”.

Debe existir una fuerte vinculación entre las demandas de los clientes destinatarios de
un producto y la forma en que se diseñará y se realizará el producto en cuestión (véase
la figura 2 en la pág. anterior).
El producto llega al destinatario de acuerdo con los requisitos estipulados. La
organización debe arbitrar lo medios para poder conocer su opinión respecto del
producto brindado. Si cumplió con las expectativas, el producto se sigue realizando de
la misma manera. De lo contrario, resulta imprescindible conocer en qué aspectos no
cumplió con lo esperado y cómo puede mejorárselo.
Con esa información, es responsabilidad de la dirección proveer los recursos
necesarios para modificar el producto incorporando las mejoras que el destinatario le
demanda.
 El producto, una vez modificado, vuelve al mercado y el ciclo comienza nuevamente.
Este ciclo funciona en realidad no como un círculo sino como una espiral ya que, al ir
incorporando mejoras, el producto nunca vuelve al mismo lugar; siempre es mejor. El
ciclo comienza nuevamente pero en un escalón más alto.
Es importante destacar que cuando hablamos de “producto” podemos significar no
solo un elemento concreto sino también el concepto de “servicio”. Todo lo dicho
anteriormente para producto se aplica también al hablar de un servicio.
Metodología de la Calidad Ciclo de Deming
La mayoría de los sistemas de gestión de calidad utiliza la metodología conocida
como ciclo de Deming con el objetivo de lograr la mejora continua259.
Las organizaciones no solo brindan un producto o servicio de calidad sino que deben
mejorarlo en forma continua para así satisfacer las expectativas del destinatario.

El ciclo de Deming2 está claramente relacionado con el concepto de enfoque basado

en procesos. De acuerdo con esta metodología260, para llevar a cabo un proceso
resulta necesario:
-Planificar (PLAN): identificar el proceso y establecer cuáles son los objetivos que la
empresa u organización se debe fijar con el objetivo de lograr que el producto o servicio
resultante cumpla con las expectativas del destinatario final. Deben analizarse los datos
con los que se cuenta y definir, de ser necesario, la mejora que se espera implementar
de acuerdo con los resultados esperados. Al tener en cuenta las expectativas del
cliente, el concepto de mejora está presente desde la definición de las especificaciones.
- Hacer (DO): ahora es necesario llevar a cabo el proceso de acuerdo con lo
planificado y desarrollar el producto siguiendo las especificaciones establecidas.
- Verificar (CHECK): es el momento de evaluar si las acciones que se han llevado a
cabo fueron satisfactorias. Resulta necesario analizar los resultados obtenidos y
comprobar si la mejora esperada se ha logrado.
- Actuar (ACT): una vez analizados los resultados se debe actuar en consecuencia. Si
la mejora no se ha producido o no ha sido efectiva, resultará necesario volver a aplicar
el ciclo para identificar e implementar una nueva mejora que deberá tenerse en cuenta
al llevar a cabo la planificación.
De esa manera, el círculo virtuoso comienza nuevamente.
El ciclo PHVA se utiliza en todos los aspectos de la vida y puede incorporarse como
una buena práctica cotidiana. Además, es posible aplicarlo a cada proceso de la
organización o al sistema de gestión de calidad en su conjunto.
Se aplica no solo a los procesos que tienen que ver con la elaboración o generación
del producto o servicio que la organización brinda, sino también con aquellos procesos
estratégicos o de soporte de la organización.
Certificación de Calidad: Normas ISO 9000
Las Normas ISO 9000 (ISO International Standard Organization) son un conjunto de
estándares y guías para la implementación y operación de sistemas de gestión de
calidad que pueden ser aplicadas a todo tipo de organización: privada, pública, con o
sin fines de lucro y cualquiera que sea su tamaño.
La Norma ISO 9001 establece los requisitos para un sistema de gestión de calidad
que pueden utilizarse tanto para la aplicación interna en las organizaciones como para
lograr la certificación de calidad o con fines contractuales con proveedores de servicios.
Determina los principios de gestión de calidad que las organizaciones deben cumplir,
con el objetivo de mejorar en forma continua. Proporciona uniformidad en los sistemas
de gestión de calidad que las organizaciones implementen.
La Norma 9004 trata acerca de las necesidades y las expectativas de todas las partes
interesadas en el sistema de gestión de calidad y cómo es posible satisfacerlas
mediante la mejora continua del desempeño de la organización.
Se definen ocho principios:
- Enfoque al cliente
- Liderazgo
- Participación del personal
- Enfoque basado en procesos
- Enfoque de sistema para la gestión
- Mejora continua
- Enfoque basado en hechos para la toma de decisión
- Relaciones mutuamente beneficiosas con el proveedor
 Entre dichos principios, destacamos la importancia que la Norma le da al enfoque
basado en procesos: “Un resultado deseado se alcanza más eficientemente cuando las
actividades y los recursos relacionados se gestionan como un proceso” y al enfoque de
sistema para la gestión que consiste en “identificar, entender y gestionar los procesos
interrelacionados como un sistema y contribuye a la eficacia y eficiencia de una
organización en el logro de sus objetivos” y al concepto de mejora continua261.
Como hemos mencionado anteriormente, la Norma ISO establece requisitos que
deben cumplirse: “La organización debe establecer, documentar, implementar y
mantener un sistema de gestión de la calidad y mejorar continuamente su
eficacia[…]”262.
Estos requisitos se refieren a:
- la documentación necesaria para realizar el sistema,
- la responsabilidad de la dirección,
- la gestión de los recursos,
- la realización del producto o servicio y
- la medición, análisis y mejora del sistema.
Es importante destacar que la norma solo establece los requisitos que deben
cumplirse pero en ningún momento define la forma en que deben llevarse a cabo. Es la
organización la que, de acuerdo con sus características, verá la forma de lograr su
cumplimiento.
Calidad en la Administración Pública
El concepto de calidad surge, originalmente, como respuesta a las necesidades de las
empresas de producción que buscan mejorar sus procesos con el objeto de prestar
mejores servicios a más bajo costo de manera tal que los clientes elijan frente a sus
competidores. Como ya lo hemos mencionado, todo tipo de organización puede
desarrollar sus tareas siguiendo los principios de calidad; no importa si es grande,
mediana o pequeña, privada o pública, con o sin fines de lucro.
Sin embargo, la metodología y las razones para implementar y certificar calidad serán
diferentes según cada tipo de organización.
Una empresa privada utilizará los principios de calidad y comenzará un proceso de
certificación con el objetivo de demostrar que su producto es mejor y así lograr un
posicionamiento más favorable en el mercado. También buscará reducir sus costos,
mejorar su imagen frente a sus clientes y que su producto sea el elegido para
diferenciarse así de sus competidores.
En el caso de organizaciones públicas, hasta no hace mucho tiempo se suponía que
no era prioridad pensar en el destinatario. Al no existir la competencia, un beneficiario
no podía buscar en otro lugar, el servicio que la organización pública le prestaba. Si
bien es cierto, esta situación no invalida el hecho de que los ciudadanos y/o
beneficiarios esperan ser bien atendidos, buscan que sus necesidades sean
satisfechas y que el servicio que reciben cumpla con sus expectativas, en un tiempo
lógico, en forma equitativa y eficiente. Sus expectativas están relacionadas con su
condición de ciudadano y con los problemas que espera que el Estado le solucione.
Demanda además que los servicios públicos se presten de la misma manera cualquiera
que sea la persona que lo solicita y que puedan acceder en forma rápida y en el
momento en que lo necesitan.
La Carta Iberoamericana de Calidad en Gestión Pública reconoce el “derecho de los
ciudadanos a una gestión pública de calidad”. […]“La importancia de este
reconocimiento es el consecuente empoderamiento a los ciudadanos iberoamericanos
que les permita exigir a sus Administraciones Públicas, la mejora continua de la gestión
pública en su propio beneficio así como participar directamente en ella”.
La idea que sostiene que certificar calidad es aplicable a la Administración Pública
está relacionada en muchos casos con el hecho de que el Estado se visualiza
solamente como un creador de normas a cumplir por el ciudadano. El Estado no
“produce bienes ni presta servicios”; solo regula.
En los últimos años, este concepto está cambiando. El Estado, además de establecer
reglas, produce bienes y servicios para el ciudadano; promueve condiciones para que
la sociedad se desarrolle y se pueda cumplir con sus demandas. Al cumplir con las
demandas que el ciudadano le solicita, el Estado se encuentra frente a un “cliente” que
evalúa si con su accionar promueve las condiciones y soluciona los problemas que le
demanda.
Así, el Estado –como cualquier otra organización– se ve en la obligación de cumplir
con las demandas de sus destinatarios y satisfacer sus expectativas.
Para el ciudadano, un servicio de calidad también es sinónimo de transparencia:
todos los ciudadanos reciben el mismo servicio, de la misma manera.
Este cambio de paradigma hace que la Administración Pública deba plantearse la
necesidad de ser más efectiva, eficiente y participativa. Para lograrlo, necesita definir y
analizar las actividades que realiza, revisar los procesos que lleva a cabo al prestar los
servicios de manera tal de simplificar los trámites, hacerlos más accesibles y acercarlos
más al ciudadano evitando tareas que no agregan valor y que complican la prestación
del servicio. También deberá medir sus resultados y mejorar en forma permanente la
manera como desarrolla sus funciones.
Todos estos factores se alinean con los conceptos desarrollados al implementar un
sistema de gestión de calidad.
Sin embargo, nada de esto podrá llevarse a cabo si no se tiene en cuenta a los
empleados. Son ellos quienes prestan el servicio, quienes conocen los problemas y
están en contacto directo con el ciudadano. Saben qué aspectos del servicio es más
valorado por el “cliente” y son la imagen visible de la organización. Sin ellos ningún
cambio es posible.
La implementación de un sistema de calidad brinda a la organización mejoras internas
que tanto su personal –el empleado público– como los destinatarios finales valorarán, y
que contribuirán a la consolidación de una cultura de calidad en la gestión pública.
Para que haya mejora, la organización necesita conocer bien sus procesos,
documentarlos, analizarlos y evaluarlos; determinar los puntos críticos de control y
ajustar las tareas que realiza con el objetivo de buscar e identificar posibles mejoras.
Fortalezas y desafíos
Sin duda, comenzar un proceso de cambio como el que supone implantar un sistema
de calidad en la Administración Pública requiere una clara evaluación de los desafíos
que se presentarán y de los riesgos que implica.
La organización pública que decida emprender esta tarea debe hacer un análisis de
las fortalezas y debilidades con las que cuenta, con el objeto de poder predecir algunos
de los inconvenientes que se generarán y evaluar alternativas para resolverlos.
También deberá aprovechar todos aquellos aspectos positivos de la organización, que
contribuirán a la aceptación del cambio propuesto.
Todo grupo tiene características que, si es posible identificarlas, harán más sencillo el
logro de los objetivos y traerán como resultado la mejora en la gestión.
En la Administración Pública, como en cualquier otra organización, este cambio de
cultura no es sencillo.
Es necesario modificar preconceptos establecidos y, si al implantar un sistema de
gestión de calidad no se identifican las características que diferencian cada área y
proceso involucrado, resultará difícil entender y poder superar los inconvenientes que
se presenten.
Para cada grupo, la metodología de trabajo y el lenguaje utilizado serán diferentes y
deberán ajustarse a sus necesidades y realidades de manera tal que los participantes
puedan identificar de qué manera los requisitos de la norma contribuyen al logro de los
objetivos de su gestión y a mejorar día a día las tareas que realizan. No es lo mismo
implementar calidad en un proceso que llevan a cabo contadores y abogados –
acostumbrados a seguir procedimientos y normas–, que hacerlo en un área donde los
participantes son sociólogos y psicólogos, acostumbrados a desarrollar sus tareas en
forma menos estructurada.
Uno de los primeros inconvenientes que se necesita superar tiene que ver con lo que
ya hemos mencionado y que es el enfoque basado en procesos. Todas las actividades
utilizan recursos que se gestionan con el objetivo de transformarlos en resultados.
Estos resultados, en muchos casos serán los elementos de entrada de otro conjunto de
actividades que constituyen un nuevo proceso. Los distintos procesos siguen un orden
lógico que no es posible alterar.

Mediante la gestión por procesos, se intenta asegurar que el conjunto de actividades

que realiza una organización funcione en forma coordinada, siguiendo un orden lógico,
con el objetivo de mejorar la actuación de los distintos participantes manera que todas
las partes interesadas del proceso –los destinatarios– alcancen la satisfacción de sus
necesidades.
La Administración Pública en general es entendida y está gestionada de acuerdo con
una visión funcional que permite una clara definición de su estructura organizacional.
Todas las relaciones jerárquicas entre los distintos cargos de la organización están
claramente establecidas. Este tipo de organización, si bien permite determinar la
cadena de mando, no contribuye a visualizar las acciones que cada área desarrolla con
el objetivo de brindar un producto o servicio al destinatario final. Es una visión que
favorece la creación de barreras entre las diferentes áreas de modo que se dificultan el
flujo del trabajo y la integración de la organización. El foco está puesto más en la
función y no tanto en el servicio final al destinatario (Fig. 4. Organización funcional).

El primer desafío será lograr que las distintas áreas se relacionen entre sí, de manera
tal que los distintos participantes conozcan las tareas que se llevan a cabo en cada
etapa del proceso y de qué manera cada una de ellas influye en el servicio que deben
proporcionar al ciudadano.
Al definir las relaciones entre los diversos procesos y tener en claro quién realiza cada
función y con qué objetivo, se evitarán duplicaciones de tareas y se eliminarán tareas
que no agreguen valor.
La implementación de la gestión por procesos en la Administración Pública requiere
un trabajo metódico y constante, un trabajo a largo plazo, que permita a los
participantes incorporar este concepto en forma paulatina para identificar los beneficios
que le aportará.
Al analizar el proceso de creación o generación de un producto, al establecer cómo
cada una de las áreas de la estructura contribuye con su trabajo al producto o servicio
en cuestión, los actores identifican las tareas que realizan, las razones por las que las
realizan, si agregan valor al producto o si, por el contrario, son repetidas e innecesarias.
La organización por procesos complementa la estructura funcional integrándola en
forma horizontal (Fig. 5. Organización por procesos).
 Otro aspecto importante para analizar cuando se implementa calidad es tener en
cuenta la satisfacción del cliente.
El concepto de cliente no resulta amigable en la terminología de la Administración
Pública y por eso puede ser reemplazado por el de destinatario, ya que no siempre se
trata solo de ciudadanos, o de beneficiarios o de usuarios.
En muchos casos, los agentes de la Administración Pública no tienen en claro quién
es su destinatario final. Tampoco identifican a su compañero de trabajo como un
destinatario interno al cual deben satisfacer. La respuesta en algunos casos es: “Hago
mi trabajo de acuerdo con las indicaciones de mi superior; cumplo con la normativa
vigente. Es suficiente. No tengo por qué cambiarlo”. Si al destinatario le sirve y si le
aporta valor o no, este aspecto no se tiene en cuenta.
Una transformación de estas características lleva tiempo y es indispensable que en el
proceso de implementación se trabaje con cada área en particular de manera tal que
puedan identificarse sus necesidades, conocer sus dudas y temores, y aprovechar
aquellos aspectos capaces de contribuir a la incorporación del nuevo modelo de
trabajo.
Este cambio, sin duda, no puede llevarse a cabo sin el compromiso de las
autoridades. El compromiso de la dirección no debe ser solo una expresión de deseo
sino que debe transmitirse de manera clara. Cada participante del sistema debe ver
que su tarea es un reflejo de la política establecida por las altas autoridades de la
organización.
Así como es importante que las autoridades públicas tengan decisión política y
estratégica, no es menos importante que las personas que llevan a cabo las tareas, los
empleados públicos, se comprometan y se encuentren motivados para asumir los
cambios propuestos. Cada funcionario público debe tener en claro cómo su tarea
aporta al logro del servicio, que es parte de un proceso donde interactúan otros
participantes y que su trabajo contribuye a cumplir con el servicio que el ciudadano
demanda. Cuando se da cuenta de que nadie mejor que él conoce la tarea que realiza,
que tiene la posibilidad de mejorarla y principalmente, que la organización lo alienta a
hacerlo, se logra el empoderamiento indispensable para mejorar el servicio que provee.
El resultado es un alto compromiso por parte del empleado público, que se traduce en
motivación y mejora.
Todo sistema de calidad debe poder medirse y, para medir, es necesario documentar.
Este es otro aspecto que, por lo general, encuentra resistencia en los participantes del
sistema.
La documentación del proceso es la etapa que demanda mayor tiempo y dedicación
de los involucrados. Pero también en muchos casos es la etapa que más se valora. Las
razones: los participantes, al tener que describir lo que hacen, analizan en profundidad
las tareas y así pueden identificar la manera de mejorarlas. Además, un proceso de
trabajo bien documentado respalda las tareas que realiza, valida sus responsabilidades
y protege sus acciones.
Los sistemas de gestión de calidad incentivan la medición, el análisis y la mejora
continua. En todo sistema, para ser efectivo, se debe poder medir los resultados.
Mediante indicadores definidos por el área, de acuerdo con los objetivos estratégicos
de la organización, se establecen metas a alcanzar. Estas metas se comparan en
forma periódica con los resultados obtenidos, para determinar en qué medida el
proceso cumple con los objetivos propuestos. Este análisis periódico permite ir
definiendo los logros y realizar posibles ajustes en forma oportuna.
Otro aspecto que contribuye a mejorar en forma continua las actividades que realiza
la organización tiene que ver con la detección y el análisis de posibles desviaciones
respecto de lo establecido al definir el proceso.
La Norma utiliza el concepto de “no conformidades”, para definir los incumplimientos
de un requisito establecido. Es importante destacar que el concepto de no conformidad
en los sistemas de gestión de calidad no tiene que ver con los errores que una persona
en particular comete sino con las desviaciones que se producen respecto de lo que la
organización definió al establecer un proceso.
Al detectar una desviación, no se analiza quién la hizo sino por qué sucedió.
Si este concepto es bien aplicado y los involucrados superan la instancia del error,
podrán aprovechar esta herramienta de mejora.
Es importante tener en cuenta que una vez identificada la no conformidad no solo es
necesario resolver el problema sino analizar las razones por las que se produjo el
desvío. Al identificar la causa raíz del problema, se pueden implementar acciones
correctivas que permitan que el desvío no se vuelva a producir.
El sistema promueve también la generación de acciones preventivas. Mientras la
acción correctiva se toma “para eliminar la causa de una no conformidad detectada u
otra situación indeseable”, la acción preventiva se lleva a cabo al identificar “una no
conformidad potencial u otra situación potencialmente indeseable”263. Si bien el desvío
no se produjo, antes de que ocurra es posible tomar medidas y evitarlo.
Otra práctica imprescindible en el desarrollo del sistema de calidad es la identificación
e implementación de oportunidades de mejora con el objetivo de aumentar la capacidad
de cumplir con las demandas del destinatario del servicio. Es un requisito esencial de la
Norma ISO 9001 en su versión 2008. Ya no es solo necesario hacer las cosas bien sino
que el objetivo es implementar mejoras en forma continua, siempre teniendo en cuenta
las demanda de los destinatarios internos y externos y de las personas que llevan a
cabo los procesos.
Todas estas herramientas, una vez conocidas y adoptadas por los participantes,
resultan de gran utilidad para detectar fallas y corregirlas, o para descubrir necesidades
no consideradas de los destinatarios.
Además, son valoradas y se convierten en un elemento de motivación para los
empleados, dado que por la envergadura y dinámica de los organismos estatales, en
muchos casos es difícil que los aportes de los cuadros medios y bajos sean tenidos en
cuenta, analizados e implementados. Al quedar documentadas sus sugerencias,
mejoras y desvíos, es responsabilidad de la dirección analizarlas y tomar una decisión
al respecto.
Este cambio que la organización atraviesa no es posible sin un elemento clave: la
capacitación.
Toda implantación de un sistema de gestión de calidad supone instancias de
capacitación no solo formal sino en el contacto diario: al comenzar a documentar el
sistema, en las reuniones de implementación, al analizar desviaciones o proponer
mejoras. Sin una capacitación adecuada, en la que los involucrados entiendan las
razones y la utilidad de esta herramienta, será difícil el éxito de cualquier programa.
Un sistema para ser efectivo debe ser controlado.
Las auditorías internas de calidad aportan al sistema la visión de quien, al no estar en
contacto tan estrecho con el proceso, puede contribuir con una visión más objetiva. Se
denominan de primera parte debido a que son realizadas por la propia organización con
el objetivo de verificar el cumplimiento de los criterios establecidos. Entrenar a agentes
de la propia organización como auditores internos de calidad es un factor de motivación
en la Administración Pública y contribuye a que la adopción del sistema se internalice
más aún en la organización y colabore con la tan buscada profesionalización del
Estado. Existen también auditorías de segunda parte que son aquellas que la
organización realiza cuando decide incorporar a un proveedor real o potencial.
Las auditorías de tercera parte o auditorías externas de calidad se denominan
también auditorías de certificación y las llevan a cabo organismos independientes
reconocidos internacionalmente. Las auditorías externas son altamente valoradas como
garantía de que la organización en cuestión cumple con los requisitos de la Norma y,
por lo tanto, su sistema de gestión es confiable. Si bien parecería que este aspecto es
solo valorado en las empresas privadas, que necesitan mostrar a sus clientes la
confiabilidad de sus procesos, en el ámbito público tiene un efecto altamente motivador.
Las personas involucradas en un sistema de gestión de calidad valoran que una
organización externa evalúe sus acciones y ven el certificado de calidad como la
culminación de los esfuerzos realizados.
Conclusión
El Estado, hoy más que nunca, debe escuchar las demandas de la sociedad; la
calidad es uno de los medios para lograrlo.
Los sistemas de calidad tienen como objetivo la mejora continua y contribuyen así al
ordenamiento interno que la Administración Pública necesita. Al establecer con claridad
los procesos de trabajo y las responsabilidades de cada uno en el proceso en el que
participa, todos tienen en claro las actividades constantes y rutinarias, y pueden dedicar
más tiempo a resolver aquellos aspectos no programados que surgen al prestar el
servicio.
El mayor desafío que debe enfrentar la implementación de un sistema de gestión de
calidad es lograr que los participantes se den cuenta de que la “calidad” y las tareas
que diariamente realizan no van por caminos paralelos.
“Calidad” es una forma de trabajo, una herramienta que permite realizar las tareas
mejor, teniendo en cuenta al destinatario y que debe incorporarse como una práctica
habitual en la gestión cotidiana.
Preguntas de comprensión de texto
1. ¿Cómo evolucionó el concepto de calidad a través del tiempo?
2. ¿Cómo pueden clasificarse los procesos en una organización?
3. ¿Para qué se utiliza el ciclo de Deming? Explique en qué consiste.
4. ¿Para qué se utilizan las Normas ISO?
5. ¿Para qué se certifica la calidad? Diferencias y similitudes entre empresas
privadas y organizaciones públicas.
6. ¿Cuáles sin las diferencias entre el enfoque funcional y por procesos?
7. ¿Por qué es importante la satisfacción del destinatario al implementar mejoras
en una organización?
8. ¿Cuáles herramientas de mejora continua conoce? Explíquelas.
9. ¿Cuáles son las principales razones para implementar un sistema de gestión
de calidad en la Administración Pública?
10. ¿Qué rol juega el personal en la implementación de un sistema de gestión de
calidad?
11. ¿Cuántos tipos de auditorías conoce?
12. Explique cada una de ellas.
Bibliografía
Berliches Cerezo, Andrés (2002), Calidad, 6a edición. Madrid: Thomson Paraninfo.
Drucker, Peter (1973), La Gerencia. Tareas, responsabilidades y prácticas, 6ª edición,
2ª reimpresión. Buenos Aires: El Ateneo.
Edwards Deming, William (1989), Calidad, productividad y competitividad: La salida
de la crisis. Madrid: Ediciones Díaz de Santos.
“Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública Iberoamericana para el siglo
XXI”. Documento aprobado en Santo Domingo. República Dominicana. XL Reunión
Ordinaria del Consejo Directivo del CLAD. Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo, 2010.
“Gestión Pública Iberoamericana para el siglo XXI”. Documento aprobado en Santo
Domingo. República Dominicana. XL Reunión Ordinaria del Consejo Directivo del
CLAD. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 2010.
Norma ISO 9001:2008. Sistemas de Gestión de Calidad.
Norma ISO 9004:2000. Directrices para la mejora del desempeño.
 Documento ISO TC/ 176/SC 2/N 544R. Orientación acerca del enfoque basado en
procesos para los sistemas de gestión de calidad. ISO, mayo de 2001.
 CAPÍTULO 16
TIC y Gobierno
Mariano Greco
Objetivos de aprendizaje
• Analizar los cambios que trae aparejados la sociedad postindustrial o Sociedad
de la Información o del Conocimiento.
• Profundizar en los conceptos involucrados en la utilización de las Tecnologías
de la información y comunicación, como nuevos motores de desarrollo y progreso.
• Reflexionar sobre la utilización de las TIC en la gestión de gobierno, como
herramientas estratégicas e inmersas en el contexto político.
• Conocer los lineamientos de la Agenda Digital Argentina, teniendo en cuenta los
conceptos de inclusión digital y brecha digital.
• Comprender las nociones de Gobierno Electrónico y Gobierno Abierto.
• Intentar comprender el universo de las Ciudades Digitales.
Introducción
El término TIC como abreviatura de tecnologías de información y comunicación surge
del ámbito de las ciencias duras incluyendo tres definiciones entrelazadas referidas al
medio en que la información se transmite, los contenidos (datos e información) y todos
aquellos formatos, protocolos acuerdos, normativas y estándares para la transferencia
de información digital.
Hoy encontramos una amplitud mayor respecto de este concepto incorporando toda
tecnología de procesamiento, almacenamiento y transmisión de datos por cualquier
medio electrónico en un formato digital.
A lo largo de este trabajo relacionaremos dos ámbitos que se han desarrollado en los
últimos años de forma indivisible y se transformaron en una relación de causalidad
compleja en la que se potencian permanentemente, a saber: el despliegue de las TIC y
el desarrollo y masificación de Internet.
Alternativas de definición
Como habrán notado, el título de este capítulo se refiere al término TIC como
abreviatura de tecnologías de información y comunicación, término que en los últimos
tiempos se ha generalizado.
Para ser coherentes con la visión colaborativa que nos plantearemos a lo largo de
esta capacitación, citaremos la definición que trae Wikipedia, tomando en cuenta que, a
pesar de que la enciclopedia virtual por excelencia define las TIC como “todas” las
tecnologías que podemos encontrar en este rubro (telefonía, redes etc.), solo nos
centraremos en aquellas que forman parte del fenómeno masivo más representativo de
nuestra era: la aparición de Internet.
Dice Wikipedia acerca de la red de redes:
“A nadie sorprende estar informado minuto a minuto, comunicarse con gente del otro
lado del planeta, ver el video de una canción o trabajar en equipo sin estar en un mismo
sitio. Con una rapidez impensada las Tecnologías de la Información y Comunicación
son cada vez más, parte importante de nuestras vidas. Este concepto que también se
llama Sociedad de la Información, se debe principalmente a un invento que empezó a
formarse hace unas cuatro décadas: Internet. Todo se gestó como parte de la Red de
la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada (ARPANET) creada por el
Departamento de Defensa de los Estados Unidos de América, pensada para comunicar
los diferentes organismos del país. Sus principios básicos eran: ser una red
descentralizada con múltiples caminos entre dos puntos, y que los mensajes estuvieran
divididos en partes que serían enviados por caminos diferentes. La presencia de
diversas universidades e institutos en el desarrollo del proyecto hizo que se fueran
encontrando más posibilidades de intercambiar información. Se crearon los correos
electrónicos, los servicios de mensajería y las páginas web. Pero no es hasta mediados
de la década de los noventa –cuando ya había dejado de ser un proyecto militar– que
se da la verdadera explosión de Internet. Y a su alrededor todo lo que conocemos
como Tecnologías de la Información y Comunicación”264.
Y define en sentido estricto las TIC como “[…]el conjunto de recursos necesarios para
manipular la información y particularmente los ordenadores, programas informáticos y
redes necesarias para convertirla, almacenarla, administrarla, transmitirla y
encontrarla[…]”265.
¿Qué red de conceptos sostienen esta definición?
Subrayaremos algunos que luego se profundizarán en el recorrido por las distintas
unidades de nuestro capítulo:
– Internet.
– Sociedad del conocimiento.
– Red descentralizada.
– Intercambio de información.
– Masificación del uso.
El fenómeno producido por la disponibilidad de la información genera la aparición de
ámbitos de interrelación humana sin precedentes en la historia de la humanidad.
La posibilidad de acceso permanente a los mercados modificó las transacciones
financieras; la masificación del e-mail cambió los procedimientos laborales; la
existencia de documentos digitales tuvo que ser incorporada a las normativas y al uso
en los juzgados y tipologías de delitos y, así, citaríamos diversos cambios que se
profundizaron en menos de una década y tuvieron su origen, solamente, en el doble de
ese tiempo.
¿Cómo asimilamos la incorporación de esta realidad ampliada que incorpora las
tecnologías al uso cotidiano, modifica las relaciones, costumbres y hasta los lenguajes?
Buscaremos en las definiciones que acompañan al desarrollo del saber científico un
anclaje conceptual.
Innovación
Sahal (1985)266 define el ciclo de la innovación en cuatro categorías conceptuales.
Centraremos nuestra atención en aquella que lo define como innovación de sistemas,
en las que dos tecnologías que se desarrollaban de forma independiente toman un
camino complementario y sinérgico; el producto de esta relación genera una tecnología
que puede considerarse novedosa o innovadora y que a partir de ese momento se
estimará como un plus agregado a las tecnologías que lo conformaron en su origen.
Esto es lo que sucede con las tecnologías de la comunicación y la informática que, en
el caso de las TIC, y particularmente en el ámbito de la red, se interrelacionan de tal
forma que son indivisibles en su análisis.
Prosiguiendo con la búsqueda de la causa que produce el progreso en el sentido que
describimos, dos grandes vectores confluirán en el empuje necesario para este
fenómeno:
• El empuje tecnológico, que incorpora una visión –en algunos casos
reduccionista– del progreso científico, que considera a la ciencia en constante
progreso y lo mide a partir del uso de variables físicas, como veremos en el
cuadro explicativo de la figura 1.
• El llamado “Demand Pull” que, centrado en una visión social del progreso,
aunque con claras características economicistas, incorpora la demanda social
como impulsora o motor del apoyo a la creación y crecimiento de las ciencias.
En el cruce de estos factores es donde podemos describir la explosión del fenómeno
de Internet a partir del siguiente cuadro (figuras 1 y 2, respectivamente):
 Hilbert/Calvo CEPAL 2009
En el cuadro anterior, encontramos cuatro pilares (dos que representan la
participación de los cambios mensurables en forma física de la ciencia y sus
consecuencias y dos que representan la dimensión de uso o aplicación de los mismos).
El acortamiento de las distancias y los tiempos produce, entonces, una apropiación de
la tecnología en manos de las sociedades humanas, que genera una nueva dimensión:
el Espacio Público Virtual, un ámbito inédito.
La mediación en la comunicación humana no es nueva ni sorprendente desde la
existencia del correo hasta nuestros días, pero la arquitectura, las restricciones y
beneficios del medio condicionan la práctica del intercambio de la información humana
y de su producto más complejo, el conocimiento.
Si bien en posteriores unidades nos ocuparemos más profundamente de este tema,
dejaremos planteados dos factores que demuestran lo antedicho.
1. La aparición de un ámbito de creación y distribución de conocimiento, abierto y
descentralizado (Wikipedia) que es considerado actualmente en el mismo nivel
que las enciclopedias clásicas y que posee características de método y
arquitectura que solo pueden ser pensadas sobre la base del acceso masivo a la
red.
2. El modelo de comunidad propuesto por el Software Libre como forma de
producción colectiva con reglas que contrarían las formas previas de producción e
 inclusive generan fenómenos de comercialización inéditos.
La red, que en sus inicios manifestaba fines científicos, “vulgarizó” sus objetivos (en
un sentido nada peyorativo del término, considerando este cambio como una positiva
incorporación de la sociedad al intercambio y como el surgimiento de diversos nodos
que democratizaron su funcionamiento) y la incorporación de sus instrumentos obligó a
los gobiernos a considerarla como una nueva vía o ágora para su relación con la
ciudadanía.
Como intento de confluencia entre la tecnología y la sociedad que actúan sobre este
nuevo ámbito, tomaremos una cita de un gran teórico de la comunicación, a manera de
resumen:
“Internet es la sociedad, expresa los procesos sociales, los intereses sociales, los
valores sociales, las instituciones sociales. ¿Cuál es, pues, la especificidad de
Internet, si es la sociedad? La especificidad es que constituye la base material y
tecnológica de la sociedad red, es la infraestructura tecnológica y el medio
organizativo que permite el desarrollo de una serie de nuevas formas de relación
social que no tienen su origen en Internet, que son fruto de una serie de cambios
históricos pero que no podrían desarrollarse sin Internet. Esa sociedad red es la
sociedad que yo analizo como una sociedad cuya estructura social está construida
en torno a redes de información a partir de la tecnología de información
microelectrónica estructurada en Internet… Pero Internet en ese sentido no es
simplemente una tecnología; es el medio de comunicación que constituye la forma
organizativa de nuestras sociedades, es el equivalente a lo que fue la factoría en la
era industrial o la gran corporación en la era industrial. Internet es el corazón de un
nuevo paradigma sociotécnico que constituye en realidad la base material de
nuestras vidas y de nuestras formas de relación, de trabajo y de comunicación. Lo
que hace Internet es procesar la virtualidad y transformarla en nuestra realidad,
constituyendo la sociedad red, que es la sociedad en que vivimos” (Castells
[2007])267.
En el recorrido de este curso nos referiremos al gobierno electrónico como idea que
engloba este acercamiento gobierno-TIC y describiremos el trayecto que desde las
primeras iniciativas de incorporación de las tecnologías a los procedimientos se fueron
tornando, con el boom de la WEB 2.0, hacia la incorporación de nuevas formas de
relación entre representante y representado y en los orígenes de nuevas formas de
participación ciudadana.
TIC en sentido estricto
Luego de la descripción del surgimiento y explicación epistemológica del término nos
centraremos en algunas características que nos serán necesarias para reconocerlas
por su funcionalidad.
Qué hacen las TIC:
– Proporcionan instrumentos para todo tipo de proceso de datos, escritura y copia
de textos, cálculos, creación de bases de datos, tratamiento de imágenes.
– Constituyen canales de comunicación web, el correo electrónico, los servicios
de mensajería instantánea, foros, mensajerías, redes, etc.
 – Son las herramientas de almacenamiento de información que remplazan al
papel.
– Llevan adelante la automatización de tareas.
– Comunican y conectan los sistemas de intercambio de información.
– Generan nuevos vocabularios y clasificaciones semánticas y estandarizan la
información.
– Digitalizan todo tipo de información: textual, sonora, icónica y audiovisual.
Esta amplia representación de funciones incorpora los procesos en que pueden ser
utilizadas las tecnologías. La producción humana en la llamada “Sociedad de la
Información y Conocimiento” (ver unidad 2) genera una relación de interdependencia
entre las actividades que el hombre desarrolla y sus herramientas; en una visión
pesimista es alienante pero desde una mirada idealista es libertaria.
Política y tecnología
Sin entrar de lleno en discusiones filosóficas incorporamos una dimensión al análisis
que debe recorrer todo nuestro marco conceptual: quien maneja la información en el
mundo maneja una parte cada vez mayor del poder; política y tecnología se unen en un
universo de fenómenos que, aun no lo sabemos pero lo presuponemos, llegaron para
quedarse y transformarán las relaciones entre los habitantes de nuestro mundo. Es
nuestro desafío educar para lograr esos cambios y para que la idea de democracia tiña
también el uso de las TIC en el día a día de los gobiernos y contribuya a una mejor
calidad de vida de los ciudadanos.
Estas buenas intenciones se encuentran plasmadas en documentos en los que los
gobiernos establecen sus posiciones en relación con los temas antedichos;
generalmente se llaman Agendas o Position Paper sobre lo Digital.
Agenda Digital Argentina
A pesar de no ser documentos operativos, los conceptos vertidos en las distintas
secciones de la Agenda Digital Argentina reflejan las ideas de aquellos referentes del
tema que participaron de su elaboración en el marco de un proceso colaborativo.
El interés mayor que reviste este documento, dada su capacidad diagnóstica
(tomando en cuenta que refleja una realidad contextual de 2009 y que no muestra en
detalle las características locales), es dar una visión. Como principal horizonte de
cualquier propuesta estratégica, dicha visión nos ofrece un camino a seguir con la
garantía de que esta ruta fue trazada por los actores que participan del gobierno, la
industria y la academia constituyendo el sector tecnológico de nuestro país.
El documento completo y documentos anexos de la agenda se encuentran en la
dirección: www.agendadigital.ar, y es descripta como: “[…]es una herramienta
orientada al aprovechamiento de las posibilidades que ofrece la Sociedad de la
Información y el Conocimiento. La misma se pone en marcha con el compromiso de
trabajo multiactoral y participativo conformado por representantes del gobierno, de
organizaciones del ámbito empresarial, del sector académico y Organizaciones de la
Sociedad Civil con el objetivo último de promover el desarrollo sostenible y la mejora de
la calidad de vida de las personas”.
Son sus principales lineamientos:
 – Fomentar el uso de las TIC en el sector público y el privado.
– Propiciar la constitución de alianzas públicas.
– Incorporar y aprovechar las iniciativas ya desarrolladas e implementadas tanto
por los organismos de gobierno como por parte de emprendedores civiles.
– Impulsar la investigación, desarrollo e innovación en materia de TIC.
– Propiciar la constitución de alianzas entre el sector privado y el sector
académico.
– Procurar el acceso universal con la finalidad de generar igualdad de
oportunidades.
– Actualizar el marco normativo con relación al uso de las TIC.
Como vemos, incluye declaraciones de tipo general; por eso recomendamos la
lectura del documento base para la discusión que conformaron los siguientes
actores sectoriales:
– Gobierno: incluye Educación, Justicia, Salud, Seguridad, además de los
servicios y transversales.
– Sector productivo.
– Sector de TIC.
– Organizaciones dedicadas a la investigación e innovación, previsibilidad
ambiental y sociedad civil.
La segunda etapa constituye la puesta en marcha de los lineamientos previstos a
partir de 2010.
Nativos Digitales “Nativos digitales/Inmigrantes digitales”
“Porque la migración digital tiene como protagonistas a dos tipos totalmente diferentes
de sujetos. Cuando se trata de industrias y formatos quienes están a cargo no son los
productores ni los consumidores actuales ni mucho menos los que predominarán
dentro de dos décadas. Se trata de gente entre 35 y 55 años que no es nativa digital:
ellos (nosotros) son (somos) los inmigrantes digitales.
Por el contrario, los consumidores y próximos productores de casi todo lo que existe
(y existirá) son los nativos digitales, y entre ambas macrogeneraciones las distancias
son infinitas, y la posibilidad de comunicación y de coordinación conductual se vuelve
terriblemente difícil, sino imposible, a menos que existan mediadores tecnológicos
intergeneracionales (carrera que hemos emprendido hace muchos años y que habría
que codificar e institucionalizar un tanto más).
Si en vez de cacarear tanto sobre la brecha analógico/digital empezáramos a
entender un poquito más en qué consiste esta brecha alfabetogeneracional la
cuestión se pondría mucho más interesante, pero también se volvería mucho más
compleja” (Piscitelli [2009])268.
¿Cuáles son los obstáculos cognoscitivos que se nos presentan en este panorama
histórico que venimos describiendo? Alejandro Piscitelli los resume en una distancia
intergeneracional producto del aprendizaje fundamentalmente no formal de las
personas que nacieron o se desarrollaron tempranamente en Internet.
La asimetría en el conocimiento será entonces una constante de acá en más; la
incorporación de la tecnología como insumo y herramienta es parte de la vida cotidiana
y de las relaciones humanas. En relación a los gobiernos, los principios de igualdad, no
exclusión y la garantía de acceso deben ser los rectores de las políticas que brinden
servicios que proporcionan bienes públicos.
Ante el futuro, la planificación de políticas públicas debe incorporar en su ciclo de
definición los usos de la ciudadanía, los lenguajes y modelos de comunicación que
intermedian las relaciones sociales.
Pasaremos de unidad con un ejercicio de repaso de definiciones; la incorporación de
los conceptos vertidos durante este texto nos servirá de marco teórico para ubicar las
prácticas y definiciones de las unidades de “E-gobierno y E-administración”.
Sociedad de la Información Sociedad del Conocimiento
El término “Sociedad de la Información” se acuña para describir las sociedades en
donde las tecnologías que posibilitan el acceso a la creación, distribución y
manipulación de la información juegan un rol central en las actividades sociales,
culturales y económicas.
En este sentido, se le atribuyen características valorativas como la competitividad
económica y la creación de nuevos empleos y las modificaciones de nuestro modo de
vida y de trabajo con el permanente soporte en las nuevas TIC.
Una aproximación más precisa al concepto de Sociedad de la Información –decimos
“aproximación”, dado que no existe un consenso unánime que defina al concepto en sí–
nos retrotrae a 1970, cuando se empieza a gestar un cambio en el funcionamiento de
las sociedades. Dicho cambio da cuenta de que los medios de generación de riqueza,
lentamente, se están trasladando de los sectores industriales a los de servicios; o sea,
en las sociedades modernas los sectores relacionados con las TIC desempeñan un
papel esencial dentro de este esquema. Un ejemplo de esto es que en un futuro
cercano (si no hoy día) la mayor parte de los empleos ya no estarán asociados a las
fábricas de productos tangibles sino a la generación, almacenamiento y procesamiento
de todo tipo de información.
Por otro lado, podemos sostener que la incorporación de las TIC en todos los
procesos productivos facilita la inserción en los mercados globales, donde la intensa
competencia obliga a reducir costes y a ajustarse de manera inmediata a las
cambiantes condiciones del mercado. En ese sentido y desde la perspectiva de la
economía globalizada contemporánea, la Sociedad de la Información concede a las TIC
el poder de convertirse en los nuevos motores de desarrollo y progreso.
De este modo, la Sociedad de la Información emerge en el contexto de la
implantación de las TIC en la cotidianeidad de las relaciones sociales, culturales y
económicas en el seno de una comunidad.
Aunque Internet haya desempeñado un papel importante como medio que facilita el
acceso e intercambio de información y datos, la “Sociedad de la Información” no está
limitada solamente a ella; sin embargo, el reto para los individuos que se desarrollan en
todas las áreas del conocimiento es actuar y adecuarse conforme las exigencias de
este nuevo tipo de sociedad. Un requisito básico para insertarse productivamente en
este tipo de desarrollo reside en estar informado y actualizado y, dentro de las
posibilidades individuales, generar conocimientos y propuestas innovadoras a partir de
la propia experiencia y de los datos que circulan en la red. Un caso concreto de la
efectividad de este tipo de contribuciones colectivas reside, hoy, en Wikipedia.
La declaración de principios de la “Cumbre de la Sociedad de la Información” llevada
a cabo en Ginebra, Suiza, en 2003, plantea que “la sociedad de la información debe
estar centrada en la persona, integradora y orientada al desarrollo, en que todos
puedan crear, consultar, utilizar y compartir la información y el conocimiento, para que
las personas, las comunidades y los pueblos puedan emplear plenamente sus
posibilidades en la promoción de su desarrollo sostenible y en la mejora de su calidad
de vida, sobre la base de los propósitos y principios de la Carta de las Naciones
Unidas”.
Diez rasgos de la Sociedad de la Información
A este nuevo contexto lo definen, según plantea Trejo Delarbre en su trabajo sobre la
Sociedad de la Información269, características como las siguientes:
1. Exuberancia. Disponemos de una apabullante y diversa cantidad de datos. Se
trata de un volumen de información tan profuso que es por sí mismo parte del
escenario en donde nos desenvolvemos todos los días.
2. Omnipresencia. Los nuevos instrumentos de información, o al menos sus
contenidos, los encontramos por doquier; forman parte del escenario público
contemporáneo y también de nuestra vida privada. Los medios de comunicación
se han convertido en el espacio de interacción social por excelencia, lo cual
implica mayores facilidades para el intercambio de preocupaciones e ideas.
3. Irradiación. La Sociedad de la Información también se distingue por la
distancia hoy prácticamente ilimitada que alcanza el intercambio de mensajes.
Las barreras geográficas se difuminan; las distancias físicas se vuelven relativas,
al menos en comparación con el pasado reciente.
4. Velocidad. La comunicación, salvo fallas técnicas, se ha vuelto instantánea.
5. Multilateralidad / Centralidad. Las capacidades técnicas de la comunicación
contemporánea permiten que recibamos información de todas partes. Sin
embargo, el contenido de las series y los filmes más conocidos en todo el mundo
suele ser elaborado en las metrópolis culturales. Esa tendencia se mantiene en la
Internet, en donde las páginas más visitadas son de origen estadounidense y,
todavía, el país con más usuarios de la red de redes sigue siendo Estados
Unidos.
6. Interactividad / Unilateralidad. A diferencia de la comunicación convencional
(como la que ofrecen la televisión y la radio tradicionales), los nuevos
instrumentos para propagar información permiten que sus usuarios sean no solo
consumidores sino además productores de sus propios mensajes. Sin embargo,
esa capacidad de la Internet sigue siendo poco utilizada. La gran mayoría de sus
usuarios son consumidores pasivos de los contenidos que ya existen en la
Internet.
7. Desigualdad. Mientras las naciones más industrializadas extienden el acceso
a la red de redes entre porcentajes cada vez más altos de sus ciudadanos, la
Internet permanece ajena a casi la totalidad de la gente en los países más pobres
o incluso en zonas o entre segmentos de la población marginados aun en las
 naciones más desarrolladas.
8. Heterogeneidad. En los medios contemporáneos y particularmente en la
Internet se duplican –y multiplican– actitudes, opiniones, pensamientos y
circunstancias que están presentes en nuestras sociedades. Si en estas
sociedades hay creatividad, inteligencia y arte, sin duda algo de eso se reflejará
en los nuevos espacios de la Sociedad de la Información. Pero de la misma
manera, puesto que en nuestras sociedades también tenemos prejuicios, abusos,
insolencias y crímenes, también esas actitudes y posiciones estarán expresadas
en estos medios.
9. Desorientación. La enorme y creciente cantidad de información a la que
podemos tener acceso no solo es oportunidad de desarrollo social y personal.
También se ha convertido en desafío cotidiano y en motivo de agobio para
quienes recibimos o podemos encontrar millares de noticias, símbolos,
declaraciones, imágenes e incitaciones de casi cualquier índole a través de los
medios y especialmente en la red de redes. Esa cantidad de datos no es
necesariamente fuente de enriquecimiento cultural sino, a veces, de aturdimiento
personal y colectivo. Se necesitan aprendizajes específicos para elegir entre
aquello que nos resulta útil, y lo mucho de lo que podemos prescindir.
10. Ciudadanía pasiva. La dispersión y abundancia de mensajes, la
preponderancia de los contenidos de carácter comercial y particularmente
propagados por grandes consorcios mediáticos y la ausencia de capacitación y
reflexión suficientes sobre estos temas suelen aunarse para que en la Sociedad
de la Información el consumo prevalezca sobre la creatividad y el intercambio
mercantil sea más frecuente que el intercambio de conocimientos.
En resumen, la Sociedad de la Información es expresión de las realidades y
capacidades de los medios de comunicación más nuevos que, merced a los desarrollos
tecnológicos que se consolidaron en la última década del siglo: la televisión, el
almacenamiento de información, la propagación de video, sonido y textos, han podido
comprimirse en soportes de almacenamiento como los discos compactos o a través de
señales que no podrían conducir todos esos datos si no hubieran sido traducidos a
formatos digitales270.
La digitalización de la información es el sustento de la nueva revolución informática, y
su expresión hasta ahora más compleja, aunque sin duda seguirá desarrollándose para
quizás asumir nuevos formatos en el mediano plazo, es la red Internet, dado que muta
constantemente en su soporte y modos de acceso.
Si pensamos en los cambios producidos desde la implementación de la Web 1.0 a las
características de la Web 2.0 en breve plazo y la profusión de tecnologías convergentes
como los SmartPhones, nos encontramos con sujetos que están más tiempo
conectados, con adolescentes que, a pesar de lo que se cree, leen más o consumen
más información en diversos formatos y a la vez generan criterios de selección de
contenidos cada vez más específicos y prosumen (producen y consumen) sobre la
Web, constantemente.
En ámbitos internacionales, como la Unión Europea, se han contemplado los cambios
como oportunidades. Por ello se han promulgado normas que regulan y sancionan el
flujo de la información y su uso en mercados emergentes. Un claro ejemplo de ello es la
directiva 98/34/CE de la UE, que plantea la inclusión de los servicios de la sociedad de
la información en el intercambio de bienes como uno más ateniéndose e informando a
los estamentos institucionales de la unión como cualquier otro producto271.
Sociedad del Conocimiento
La “Sociedad del Conocimiento” se caracteriza por la valoración del saber como
principal capital de la vida social y productiva.
La sociedad postindustrial produjo modificaciones en las tareas generando una gran
brecha entre calificación y subcalificación. Esta diferencia no se produce solo en el
interior del mundo del trabajo sino que se trasmite también en la ubicación de los
países y las sociedades en función del acceso al conocimiento como motor del
desarrollo. El saber sobrevuela todo proceso productivo, desde las nuevas industrias de
diseño hasta la industria informática y la creación del mercado de bienes intangibles,
servicios y productos que tienen al conocimiento como principal fuente de creación de
valor.
En el mundo actual, las naciones se complejizan de tal forma que se valora más la
capacitación de sus recursos humanos que sus recursos naturales.
La UNESCO ha adoptado el término “Sociedad del Conocimiento”, o su variante
“Sociedades del Saber”, dentro de sus políticas institucionales. Ha desarrollado una
reflexión en torno al tema que busca incorporar una concepción más integral, no en
relación únicamente con la dimensión económica. Por ejemplo, Abdul Waheed Khan
(subdirector general de la UNESCO para la Comunicación y la Información) describe:
“La sociedad de la información es la piedra angular de las sociedades del conocimiento.
El concepto de ‘sociedad de la información’, a mi parecer, está relacionado con la idea
de la ‘innovación tecnológica’, mientras que el concepto de ‘sociedades del
conocimiento’ incluye una dimensión de transformación social, cultural, económica,
política e institucional, así como una perspectiva más pluralista y desarrolladora. El
concepto de ‘sociedades del conocimiento’ es preferible al de la ‘sociedad de la
información’ ya que expresa mejor la complejidad y el dinamismo de los cambios que
se están dando. [...] el conocimiento en cuestión no solo es importante para el
crecimiento económico, sino también para empoderar y desarrollar todos los sectores
de la sociedad”.
Sin embargo, “no se debería interpretar que el concepto ‘Sociedad del Conocimiento’
describe una sociedad como la actual” [...], sino “que este concepto es más bien la
formulación de una utopía, descrita como una etapa posterior a la era de la información
y a la que se llegaría utilizando tanto los medios tecnológicos, como la instrucción o
educación universal y la humanización de las sociedades actuales” 272.
Sociedad del Conocimiento y Producción
La panacea del conocimiento como motor de la producción humana coincide con la
idea “futurista” donde el hombre actúa de arquitecto de una producción absolutamente
tecnificada, automatizada, producto de la robótica y la informática.
El aporte del conocimiento en el valor agregado de la producción es cada vez mayor;
el valor de la tecnología (y fundamentalmente de la innovación) es el motor del
consumo tecnológico que funciona como “Demand Pull” (ver unidad 1) para el
desarrollo de la industria y el progreso científico.
El conocimiento está distribuido y la división del trabajo, de la mano de la
especialización, el teletrabajo y las transacciones en línea, dibuja un mapa cada vez
más complejo, donde es el conocimiento la moneda de cambio de los procesos
industriales del nuevo milenio.
La disponibilidad de la información, la optimización de procesos y trámites reducen los
costos de transacción de las empresas transparentando el mercado y favoreciendo el
clima de negocios.
Un capítulo especial merecen las políticas denominadas de Open Data (datos
abiertos) adoptadas por varios países de la UE e Inglaterra y los Estados Unidos de
América; consistentes en la publicación de la información pública, de manera que
pueda ser explotada y compartida por empresas, universidades y ciudadanía en
general; bajo el principio de que compartir la información genera mejor calidad de la
información, mayor exactitud en la planificación, promueve el corrimiento de la frontera
tecnológica e incentiva las oportunidades y eficiencia de los negocios. Acerca de este
tema trataremos en la unidad referida a Gobierno Abierto.
E-administración y e-gobierno. Marco referencial del gobierno
electrónico: sociedad de la información y sociedad del
conocimiento en el marco de la globalización
Si bien, como mencionábamos en el capítulo anterior, no existe un concepto
mundialmente aceptado de lo que suele denominarse Sociedad de la Información, la
mayor parte de los autores concuerdan en que a mediados de los años setenta se
iniciaron y consolidaron una serie de procesos y cambios económicos, estructurales y
profundos, que impactaron en la manera con que las sociedades funcionan; es lo que
muchos identifican como la transición de una matriz Estadocéntrica hacia una matriz
mercadocéntrica, en el contexto emergente de la globalización (García Delgado [1997]).
Estos cambios se refieren fundamentalmente a los medios de generación y
distribución de riqueza, los cuales progresivamente se han ido trasladando desde los
sectores industriales a los de servicios; en otras palabras, se advierte que en las
sociedades posmodernas, la mayor parte de los empleos ya no se encuentran
asociados única y exclusivamente con las fábricas de productos tangibles sino con la
generación, almacenamiento y procesamiento de todo tipo de información.
Los sectores relacionados con las TIC desempeñan un papel estratégicamente
importante dentro de la configuración de este nuevo esquema productivo.
Desde la perspectiva de la economía globalizada contemporánea, la Sociedad de la
Información concede a las TIC el poder de convertirse en los nuevos motores de
desarrollo y progreso; esta nueva expresión de organización sociocultural y económico-
productiva, se entiende como la sucesora de la sociedad industrial (lo que otros autores
también denominan sociedades posfordistas o neotoyotistas, en alusión al impacto que
genera la utilización intensiva de las TIC en las formas de organizar y estructurar los
procesos productivos de gran escala).
 Es precisamente en este marco que el progresivo uso de las TIC en las actividades de
las dependencias públicas ha adquirido diversos enfoques y denominaciones. Entre
ellas, la más conocida es, sin lugar a dudas, la de gobierno electrónico.
Conceptos de gobierno electrónico. Marco teórico y análisis de
casos
De acuerdo con la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico
(OCDE), “el gobierno electrónico se refiere al uso de las tecnologías de la información y
comunicación273, particularmente de Internet, como una herramienta para alcanzar un
mejor gobierno” (OCDE [2004]).
Por su parte, numerosos y diversos autores y especialistas en la materia, (Criado, J.
[2002]; Fountain; J. [2003]; Marche, S. [2003]; World Bank [2002]) definen el gobierno
electrónico como el uso que le dan las agencias gubernamentales a las tecnologías de
la información y la comunicación (TIC) con el propósito de transformar sus relaciones y
patas de interacción con los ciudadanos, las empresas e incluso con otros organismos
de gobierno.
Las TIC pueden utilizarse para una gran variedad de propósitos, entre los cuales cabe
mencionar los más relevantes, a saber:
1. Entrega de un mejor servicio a los ciudadanos y empresas
En numerosos gobiernos locales, comunas y municipios de países de América Latina
las administraciones gubernamentales han incorporado a través de sus sitios web
oficiales, mecanismos que posibilitan gestionar diversos trámites administrativos en
forma on line; estableciendo de este modo la conformación de un ámbito estatal que se
encuentra presente e interactúa con actores de la sociedad civil y del mercado, las 24
horas del día, los 7 días de la semana, durante los 365 días del año.
A modo de ejemplo, cabe mencionar que en la ciudad de México las empresas de la
construcción pueden acceder a un digesto jurídico que compila y sistematiza todas las
normas regulatorias, relativas al código de planeamiento urbano. Asimismo, pueden
gestionar trámites de habilitación para el inicio o la ampliación de una obra y pagar
sellados e impuestos del gobierno federal; todo ello, mediante el sitio web del
organismo gubernamental con competencia en la materia.
Sin ir tan lejos, en nuestro país, en el municipio de Rosario, cualquier ciudadano
puede solicitar un turno de atención médica en uno de los doce centros de atención
primaria de la salud que se encuentran en la ciudad, ingresando al Sistema Único de
Atención Ciudadana (SUA) que opera desde la web municipal.
2. Incremento de la transparencia y fortalecimiento de la ciudadanía gracias a
un mayor y mejor acceso a la información
Además de posibilitar la realización de trámites administrativos, diversas
administraciones gubernamentales de la región publican en sus sitios web todo tipo de
información oficial de gobierno, con el objeto de informar a la ciudadanía acerca de las
acciones gubernamentales que se emprenden e incentivarla a tomar parte de
determinados procesos de decisiones públicas.
 Un ejemplo de esto lo constituye el gobierno de Porto Alegre, en Brasil, donde el
portal oficial contiene, entre otros ítems, la siguiente información:
– Nómina de autoridades y reparticiones
– Personal: sueldo, cargo y función
– Sistema de Gobierno
– Programas, proyectos y servicios
– Gacetillas de prensa
– Tributos, Compras y Licitaciones
– Administración Financiera y Presupuesto Participativo
En este último ítem se incorpora la opción para que los ciudadanos participen de la
innovadora experiencia de gestión gubernamental que viene implementando la ciudad
de Porto Alegre desde 1989.
De esta forma, los ciudadanos pueden, a través de un foro virtual, expresar sus
opiniones y aportar ideas referidas a la conformación y el monitoreo de la
implementación de partidas presupuestarias específicas, concernientes a la
conservación de los espacios verdes, la extensión del sistema de alumbrado público,
etc.
3. Reducción de los tiempos en la gestión de trámites administrativos hacia el
interior de las burocracias públicas
Los puntos anteriormente mencionados también hacen referencia implícita al uso de
las TIC en el proceso de modernización administrativa del Estado y sus aparatos
burocráticos con los siguientes objetivos:
– Proveer de información para la mejora de la eficiencia de las unidades
administrativas internas.
– Promover actividades que conducen a la informatización de la entrega de
servicios a las empresas y ciudadanos, lo cual implica la integración de los
servicios proporcionados por varias unidades administrativas internas.
– Facilitar actividades que conduzcan a proveer a los ciudadanos el acceso a los
servicios públicos en línea y a toda la información relevante acerca de estos.
Para ello, resulta fundamental tomar en cuenta algunos aspectos centrales
inherentes a todo sistema burocrático, tales como:
– la cultura organizacional;
– la infraestructura instalada (hardware y software);
– la capacitación de los recursos humanos de las burocracias en el uso intensivo
y apropiado de las TIC.
Resulta de vital importancia entender al gobierno electrónico como una compleja y
densa relación entre TIC, procesos, estructuras y culturas organizacionales que se
encuentran al servicio de los distintos tipos de usuarios (que no son otra cosa que los
ciudadanos interactuando en las distintas esferas de la sociedad civil, el mercado y el
Estado).
La mera incorporación de tecnologías de información y comunicación dentro de las
administraciones públicas es una condición necesaria, mas no suficiente, para
desarrollar el gobierno electrónico en forma integral y sistémica, en la medida en que el
ciudadano represente para las burocracias una simple entidad abstracta al mejor estilo
de un usuario indefinido.
Como podemos observar, en palabras de Criado (2004): “de acuerdo a sus
modalidades de implementación, podemos concebir al gobierno electrónico como el
camino por el cual las administraciones gubernamentales pueden proveer información y
servicios, proporcionar servicios de calidad y proveer mayores oportunidades de
participación de la ciudadanía en las instituciones y los procesos democráticos”.
El gran desafío para los gobiernos consiste, entonces, en aprovechar el potencial de
las tecnologías de la información en un proceso integral de innovación continua para
prestar servicios de calidad con vocación social.
Clasificación de los tipos de gobierno electrónico en función de sus
servicios y destinatarios
El gobierno electrónico se orienta fundamentalmente a la atención de tres categorías
de entidades o sujetos (Altaparro [2005] Bhatnagar [2004]):
1. Ciudadanos y organizaciones o asociaciones civiles.
2. Empresas.
3. Entidades gubernamentales y funcionarios públicos.
G2C Gobierno a Ciudadano. Este tipo de gobierno electrónico incluye las
acciones para la entrega de productos y servicios de información y transacción a
los ciudadanos; ejemplos de este tipo de iniciativas son: declaración y pago del
impuesto sobre la renta, impuestos sobre la tenencia de vehículos, licencias para
construcción y búsqueda de empleo, entre otros.
Una tendencia internacional en este tipo de gobierno electrónico es la
denominada “ventanilla única”, la cual es una implementación que permite al
ciudadano acceder a todos los servicios que le ofrece el gobierno desde un solo
portal.
G2B Gobierno a Empresa. Este tipo de gobierno electrónico entrega productos y
servicios de información y transacción a las empresas; ejemplos de este tipo de
iniciativas son: declaración y pago de impuestos, compras al sector público,
impuestos, licencia de nueva empresa y pago de cuotas del seguro social de sus
trabajadores, entre otras.
En este tipo de gobierno electrónico también existe la tendencia a la
implementación de “ventanillas únicas”.
G2G Gobierno a Gobierno. Este tipo de gobierno electrónico está orientado a
satisfacer los requerimientos de otras entidades de gobierno; por ejemplo:
traspaso de información, formulación y seguimiento de presupuestos, etc.
G2E Gobierno a Empleado. Aquí se encuentran las acciones destinadas al
desarrollo de los empleados de las dependencias gubernamentales; ejemplos de
esto son: capacitación, difusión de reglamentos internos, convocatorias y
circulares.
Fases y desarrollo del gobierno electrónico
Estudios Internacionales identifican cinco estados de presencia del gobierno
electrónico: presencia emergente (emerging), presencia mejorada (enhanced),
presencia interactiva, presencia transaccional y presencia completamente integrada
(Forlano [2004]).
Una iniciativa de gobierno electrónico no solo consiste en dotar de infraestructura en
cómputo y telecomunicaciones a las instituciones gubernamentales o implementar
portales Web sino que un proyecto de este tipo implica transformar la relación entre el
gobernante y gobernado, así como la forma en la que se estructura y operan las
entidades públicas.
Toda iniciativa de este tipo para que cumpla con sus objetivos y perdure en el tiempo
debe tener una serie de elementos indispensables. Entre los más importantes podemos
identificar:
– Parámetros claros de evaluación y esquemas de ajustes y refinamiento que
permitan a la iniciativa actualizarse y adaptarse a las necesidades dinámicas.
– Estrategias de comunicación y difusión que informe a los actores acerca del
proceso de adopción e implementación de la iniciativa.
– Mecanismos claros de consensos y legitimación de los componentes de la
iniciativa a adoptarse.
– Profundo conocimiento, por parte de los tomadores de decisión, de las variables
económicas, sociales y políticas que tengan relación con la iniciativa.
– Definición de esquemas de participación de los sectores involucrados, en los
cuales se puede incluir al sector privado y organizaciones de la sociedad civil.
Sin embargo, temas como la seguridad informática, la interoperabilidad y la
colaboración inter e intra dependencias muestran avances poco satisfactorios.
Talón de Aquiles del gobierno electrónico
El e-gobierno tiene como objetivo incrementar la eficiencia, la transparencia, la
accesibilidad y la capacidad de respuesta a las demandas de los ciudadanos y
organizaciones, así como lograr un gobierno competitivo que contribuya a alcanzar las
metas de crecimiento económico y desarrollo social.
El uso de las TIC en el gobierno también tiene el potencial de transformar sus
relaciones con los ciudadanos, las empresas y otras áreas del mismo gobierno (Banco
Mundial [2008];
Gil-García y Helbig [2006]). Sin embargo, la transformación del gobierno mediante el
uso de TIC requiere de cambios institucionales y organizacionales complejos y no
simplemente de la adquisición de hardware y software. En la construcción del e-
gobierno deben considerarse diversos niveles y elementos (Fountain [2001]; Gil-García
[2006]).
Una implementación exitosa del gobierno electrónico debe asegurar el acceso de toda
la población a la información, uso y aprovechamiento de los diversos servicios públicos
que ofrece el gobierno. Los verdaderos beneficios del e-gobierno no están únicamente
en el uso de la tecnología sino en su correcta aplicación a los procesos
gubernamentales y a la generación de valor para los ciudadanos, las empresas y otros
grupos de la sociedad (Dawes & Pardo [2002]; Gant [2003]; Garson [2004]; Kraemer, K.
L. & King [2003]; Pardo and Jiang [2007]).
Una de las aplicaciones más importantes que han ofrecido las TIC es la posibilidad de
modernizar la gestión pública a través de su uso para la prestación de servicios, el
mejoramiento de la operación interna y el fortalecimiento de sus relaciones con
ciudadanos empresas y otros grupos sociales, lo que se ha denominado gobierno
electrónico (e-gobierno). Se completará la información sobre este tema en la clase por
videoconferencia que se realizará en el marco de esta unidad.
Ciudadanía Digital y Open Government
En las unidades precedentes nos referimos al uso de la Web basada en la búsqueda
de una relación dinámica entre los gobiernos y los ciudadanos; en esta unidad, nos
centraremos en dos conceptos que se interrelacionan: Ciudadanía Digital y prácticas de
Open Government.
Ciudadanía Digital
Abordaremos este concepto a partir de los trabajos producidos por el Lic. José Luis
Tesoro
–experto de reconocimiento internacional en la materia–, quien plantea restricciones a
las políticas de e-gobierno tal como se implementan en Latinoamérica. Estas
restricciones las tomaremos en cuenta a la hora de analizar las políticas a implementar.
Tesoro describe la siguiente situación detallada gráficamente (Tesoro y Goldstein
[2008]):
“[…]el GE (está) centrado en las perspectivas, conveniencias e intereses del gobierno
(que) permanece distante –y a veces crecientemente distante– de una perspectiva
centrada en las perspectivas, intereses y conveniencias de las personas, que aquí
representamos como Civismo Digital (CD):
 La brecha entre el Gobierno Electrónico y el Civismo Digital. (Gobierno Electrónico y
Civismo Digital se encuentran en la intersección entre Estado, tecnología y sociedad).
Fuente: Tesoro y Goldstein, [2008].
En la parte superior de la figura vemos la situación deseable, donde la oferta de GE
coincide con las necesidades y demandas de las personas. Ello resultaría de un
proceso de mejora continua basado en la participación activa de los ciudadanos en la
definición de lo que necesitan en materia de GE, y de cómo necesitan que les sea
provisto por los gobiernos, lo que consideramos una vía idónea para iniciar el ejercicio
del ‘civismo digital’”.
El autor considera que la brecha entre intereses de ambas partes es la causante de
los siguientes resultados:
– ignorancia de las necesidades mutuas;
– ignorancia de lo que existe y está disponible “del otro lado”;
– redundancia, inconsistencia e incongruencia de la información y los datos
disponibles;
– duplicación de esfuerzos;
– superposición de iniciativas;
– ineficiente asignación de recursos;
– carencia de prestaciones y servicios en áreas prioritarias; entre otras.
A este panorama crítico de las acciones de e-gobierno adicionamos la descripción
que Tesoro señala como la sumatoria de ofertas de servicios de gobierno sin una
perspectiva de la población a la que van dirigidas; o sea, la realización de acciones con
el objetivo de incidir en sujetos desconocidos, o escasamente conocidos, sin tomar en
cuenta la necesidad o el diagnóstico.
Con el fin de saldar esta distancia, Tesoro conceptualiza el Civismo digital como
“[…]un proceso dirigido a fortalecer las interacciones por vía digital entre la sociedad y
el gobierno, tanto a partir del gobierno como de la sociedad, para: (1) el
aprovechamiento masivo de los servicios y prestaciones disponibles, y (2) la mejora
continua de dichos servicios y prestaciones, reduciendo la brecha entre lo ofrecido y lo
necesario para contribuir a una mejor calidad de la ciudadanía (Tesoro [2008b])”.
Y plantea soluciones que incorporan esta perspectiva como un nuevo enfoque que
propone seguir los siguientes lineamientos:
“1. Una visión centrada en la persona para el uso y aprovechamiento de las TIC;
2. una visión multidisciplinaria e integrada para analizar los problemas y sus
posibles soluciones;
3. una perspectiva contextual que contempla el punto de partida real de cada
entorno nacional, estadual o local;
4. una perspectiva comunitaria que contempla al GE como un proceso de
transformación enmarcado en los grandes procesos de transición hacia la
Sociedad de Información y el Conocimiento.
La cuestión central es en qué medida el GE puede contribuir a mejorar los valores y el
funcionamiento de los sistemas democráticos de los países de las Américas; cuál es el
impacto que puede generar el uso del GE en el fortalecimiento de las democracias y la
ampliación de su credibilidad pública, en países que exhiben diversos grados de
insatisfacción con el funcionamiento de sus gobiernos, tanto por las ‘promesas
incumplidas’ como por la escasa capacidad de tratar problemas acuciantes (como la
indigencia y la exclusión social); por el formalismo y el ritualismo, por el distanciamiento
entre representantes y representados, por la pertinaz opacidad (fuente de desconfianza
y sospecha), entre otros factores” (Tesoro [2008]).
Seguidamente describe las fortalezas de las estrategias centradas en el Civismo
Digital y confronta las dos visiones (paradigma tradicional gobiernocéntrico y paradigma
emergente centrado en la perspectiva del ciudadano).
Paradigmas y creencias en e-gobierno en Iberoamérica
Paradigma tradicional Paradigma emergente centrado en la
gobiernocéntrico perspectiva del ciudadano
El e-gobierno es un derecho de los
ciudadanos y debe incluir prestaciones
El e-gobierno es una
para satisfacer
dádiva que el gobierno
–de manera efectiva y eficiente– sus
“brinda” (como convite) a la
necesidades de información, de servicios,
sociedad.
de control y de participación en la gestión
pública.
El e-gobierno constituye –
por sí mismo– un “atajo”
para recuperar años de La concreción de los potenciales
rezago administrativo y un beneficios del e-gobierno está críticamente
“trampolín” para aumentar condicionada por factores político-
sustancialmente la eficacia, institucionales, culturales, administrativos y
la eficiencia y la organizacionales de las administraciones
transparencia de la gestión públicas y de las sociedades.
pública y del servicio al
ciudadano.
El e-gobierno resulta prácticamente
intrascendente si no contribuye –como
Las prestaciones de e-
herramienta confluente con programas de
gobierno deben responder a
reforma institucional y modernización
las estructuras y a las
administrativa– a transformar valores,
lógicas burocráticas
estructuras y procesos que priorizan
imperantes, dado que ellas
intereses y pugnas político-burocráticos en
garantizan la ecuanimidad.
detrimento de las necesidades, demandas
y expectativas de los destinatarios.
El GE es innovador y
beneficioso por sí mismo,
prescindiendo de que los El carácter innovador y beneficioso del
valores político-burocráticos, GE está estrictamente determinado por la
las estructuras, las normas, sucesiva mejora de la calidad de vida de
los procesos y los las personas y de sus comunidades.
procedimientos
permanezcan invariables.
El conocimiento y la
decisión acerca de lo que
El conocimiento acerca de las demandas
puede o no hacerse en e-
y necesidades por satisfacer a través de e-
gobierno reside
gobierno reside más en los integrantes de
exclusivamente en las
la sociedad que en las burocracias –
burocracias
políticas, administrativas y técnicas–
gubernamentales (políticas,
gubernamentales.
administrativas y técnicas),
no en los destinatarios.
Fuente: Tesoro y Goldstein, [2008].
El autor diferencia el “brindar” del “servir” como lógicas distintas que determinan la
relación entre Estado y Sociedad; lo podemos ver en el cuadro a continuación:
Lógica del “servicio” y lógica del “convite”.
 Contexto y factores condicionantes para el e-gobierno en América Latina
Paradigma
tradicional Paradigma emergente
Lógica del Lógica del “servicio”
“convite”
Proviene de la
relación del
soberano
Es propia de la relación de los representantes y
(emperador o
mandatarios con los ciudadanos, con el pueblo (el
monarca) con
auténtico soberano) en regímenes democráticos y
los súbditos en
republicanos.
regímenes
absolutistas y
totalitarios.
Responde a la
Responde al deber de “servir”, el cual implica
discrecionalidad
compromiso con un conjunto de imperativos en el
del “brindar”,
modo de vivir, ejercer y cumplir la misión asignada, en
que denota
función de determinados valores, principios y normas
“ofrecer
de conducta: a) concertación: acordar los términos del
voluntariamente
mandato, representación o servicio por prestar, b)
a alguien algo,
responsabilidad: actuar conforme a lo acordado y
convidarle con
responder directamente por la naturaleza y
ello, ofrecerse
consecuencias de los propios actos y decisiones, c)
voluntariamente
integridad: cumplir con probidad, d) equidad: dar a
a ejecutar o
cada cual lo que le es debido, e) veracidad: informar
hacer algo”. Por
conforme a la realidad de los hechos, f ) transparencia:
su naturaleza,
actuar con claridad y dar a publicidad los actos sin
no está sujeta a
ocultar nada que deba ser conocido, g) temporalidad:
los imperativos
plazo del mandato, h) control: atenerse a los
de la lógica del
mecanismos de control y facilitar su operación.
“servicio”.
Factores condicionantes de una eventual transición
a) Un conjunto de factores político-burocráticos y contextuales
inhiben y bloquean la posibilidad de una transición sostenida de los
gobiernos y del e-gobierno desde la lógica del convite hacia la del
servicio.
b) Las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) llegaron a
las administraciones públicas promovidas y apadrinadas por
 determinados actores (activadores internos, organismos de
financiamiento, consultores, firmas proveedoras, entre otros) con
objetivos e intereses relativamente distintos a los de los
destinatarios de las prestaciones gubernamentales.
c) La presión social no opera como factor favorable para la
transición debido a actitudes de temor, indiferencia, displicencia,
escepticismo, desconfianza o resignación.
Fuente: Tesoro y Goldstein, [2008].

Por último, Tesoro confronta los paradigmas tradicionales desde la nueva perspectiva
de CD (Civismo Digital) modificando las representaciones que se encuentran en el
anclaje tradicional del e-gobierno y propone un vocabulario que incorpora las
necesidades sociales como centro de cuestión, análisis y planificación de políticas de e-
gobierno:
Confrontación de paradigmas: e-gobierno centrado en los gobiernos vs. e-gobierno
centrado en las personas
e-gobierno desde el
e-gobierno tradicional:
Conceptos Civismo Digital: centrado
centrado en los gobiernos
en las personas
énfasis humano, para
énfasis tecnológico y superar toda eventual
Accesibilidad
ergonómico limitante en la posibilidad
de acceso
determinada por integradora en términos
Cooperación afinidades e intereses de prioridades de los
político-burocráticos destinatarios finales
determinada por
condicionada por factores
Estandarización intereses y factores
sociales y humanos
políticos y tecnológicos
pautada por la
pautada por la perspectiva
Evaluación perspectiva de
de los destinatarios
financiadores y expertos
dirigida tanto a agentes
concentrada en agentes
Formación públicos como a
del sector público
destinatarios finales
condicionada por autoinclusión individual e
Inclusión limitaciones del sector inclusión comunitaria y
público y de la sociedad solidaria
 condicionada por plenas atribuciones
Información voluntad e intereses de ciudadanas para demandar
integrantes del sector y exigir información de
público y de la sociedad interés público
pautada por intereses,
pautada por intereses y
posibilidades y
Integración prioridades de los
prioridades del sector
destinatarios finales
público
condicionada por la
determinada por las
disposición y las
Interacción necesidades de los
limitaciones del sector
destinatarios finales
público
condicionada por
determinada por las
limitaciones y pugnas
Interoperabilidad necesidades de los
político-burocráticas (“no
destinatarios finales
se puede”)
condicionado por las
prioridades,
abierto a las prioridades
Planeamiento conveniencias y
de los destinatarios finales
limitaciones del sector
público
condicionado por determinado por
compartimentos y necesidades del sector
Procedimiento
limitaciones político- público y conveniencias de
burocráticos los destinatarios finales
condicionada por la nítidas y expresas ante
Responsabilidad
tendencia a la dilución los destinatarios finales
condicionada por determinada por
Seguridad prioridades y limitaciones prioridades de destinatarios
del sector público finales y del sector público
condicionado por las
prioridades, determinado por las
Servicio conveniencias y necesidades y prioridades
limitaciones del sector de los destinatarios
público
Fuente: Tesoro y Goldstein, [2008].274
 En el parágrafo siguiente, veremos cómo desde la perspectiva del CD, enmarcada en
las características de la Web 2.0, encontramos dos caminos que confluyen y diseñan
una nueva perspectiva en la relación ciudadano-gobierno. Asimismo veremos un
impulso al llamado “gobierno en red”; las iniciativas de Gobierno Abierto.
Intermediación Integración
La Web ha cambiado y nos ha cambiado
En pos de comprender el surgimiento de las nuevas formas de relación gobierno-
ciudadanía describiremos, en principio, cómo la Web ha mutado transformando su
concepto desde el “portal” o la página (como la conocíamos hace unos años) a la
conformación de una red de plataformas de producción y consumo de información con
una lógica distribuida y distributiva.
Desde la aparición de Internet, que ya hemos comentamos con más detalle, la red de
redes ha intercambiado y acumulado información en diversas arquitecturas influidas por
tres factores:
• La capacidad de las herramientas tecnológicas (hard y soft) para soportar,
direccionar y transmitir información.
• La proliferación del buscador como puerta de entrada y motor de las reglas de la
Web.
• El crecimiento de las redes sociales y el surgimiento de los prosumidores.
• El crecimientos del flujo de información, su expansión, la capacidad de rápida
búsqueda, la proliferación de los blogs y páginas personalizadas, la transmisión
de archivos peer to peer y los repositorios gratuitos de software son fenómenos
montados en las mayores capacidades tecnológicas.
• Mejor acceso, más velocidad, aplicaciones inteligentes, el agenciamiento de
porciones de la red donde un ciudadano (por medio de una contraseña) permite el
acceso a su información publicada y muchos fenómenos relativamente nuevos,
forman parte de lo que llamamos la Web 2.0.
¿Cuáles son las diferencias con el período de la página web plana?
Intentaremos resumirlo y explicarlo con un gráfico comparativo. Si recurrimos a la
Wikipedia, nos encontramos con la siguiente definición sobre la nueva red:
(La Web 2.0) “El concepto original del contexto, llamado Web 1.0 era páginas
estáticas programadas en HTML (Hyper Text Mark Language) que no eran actualizadas
frecuentemente. El éxito de las .com dependía de webs más dinámicas (a veces,
llamadas Web 1.5) donde los CMS Sistema de gestión de contenidos (Content
Management System en inglés, abreviado CMS) servían páginas HTML dinámicas
creadas al vuelo desde una actualizada base de datos. En ambos sentidos, el
conseguir hits (visitas) y la estética visual eran considerados como factores
importantes.
Los teóricos de la aproximación a la Web 2.0 creen que el uso de la web está
orientado a la interacción y redes sociales, que pueden servir contenido que explota los
efectos de las redes, creando o no webs interactivas y visuales. Es decir, los sitios Web
2.0 actúan más como puntos de encuentro, o webs dependientes de usuarios, que
como webs tradicionales”275.
 En un concepto más amplio y acorde con la modificación tecnológica no dice:
(es…) “La reinvención de la manera en que la información circula por la red,
democratizando y poniendo a disposición de todos los usuarios la capacidad de
programar el comportamiento de diferentes flujos de datos que interactúan entre sí de
maneras hasta hace poco inimaginables.”
Gráficamente, podemos comparar estas etapas de la web tomando en cuenta las
características y cambios en el uso y en la producción de los sitios que nombramos,
originalmente, páginas y, en la actualidad, plataformas web.

Tomamos en cuenta para esta comparación los siguientes indicadores:

Identidad:
 ¿Quién es el que se presenta como “productor” de la información y cómo se describe?
En la Web 1.0 nos encontramos con la identidad corporativa cuyo mejor ejemplo son
los medios periodísticos: uno sabe cuál es el emisor de la información e inclusive prevé
su tendencia, su estilo. En la Web actual la identidad es cambiante por la conformación
múltiple de identidades que publican sobre la Web; por eso no es estática, es un
“estado” en cambio permanente: “estoy así o asá”, “me encuentro disponible u
ocupado, casado o soltero, etc.”. Los que publican la información y están en la página
no son la identidad corporativa de la página.
Fuente:
En los comienzos, el “productor” de la información es único, por más que cite a otras
fuentes; lo que publica es lo disponible.
En la Web 2.0 la fuente es constantemente variada: pueden ser automáticas (lectores
de rss, visualizadores de tuiter, medios audiovisuales embebidos en mi página) o
manuales: chats permanentes, wikis abiertas, foros. Los productores de la información
son múltiples, descentralizados y hasta anónimos y usan el sitio como plataforma de
publicación a quien el administrador de la página (los roles juegan un papel muy
importante en la plataforma) brinde acceso.
Acceso:
En los comienzos de la web, lo que estaba era visible. Actualmente, los espacios se
“cercan” para diversos usuarios con restricciones de pago, de pertenencia, de afiliación
o incluso solo de identificación.
Las barreras son abiertas o cerradas, con criterios también múltiples por cumplimiento
de las reglas, por acceso, pago, etc.
Los roles son cambiantes: yo puedo ser un administrador pleno de mi página y no
acceder a información en otra, hay asimetrías y simetrías de roles cruzadas en la web.
Contenidos:
La producción de contenidos en la Web 2.0 promueve la colaboración de los usuarios
y la lógica de compartir la idea de prosumidor (consumidor/productor) de contenidos
traza una marca en toda la red. Se comparten datos, películas y audio, se generan
nuevas producciones constantes, se establecen espacios multiparticipante y de
producción colectiva: wikis, frameworks de software, foros. La red se plantea neutral en
la distribución y simétrica en el acceso.
Actualización:
La actualización en la segunda etapa se realiza de forma constante y no solo de
forma manual; las páginas “levantan” información de otros servicios vía web,
embebidos como están en permanente producción.
Integración:
A pesar de que la puerta de entrada a la Web por excelencia continúa siendo el
navegador (aunque algunos autores difieran con esta afirmación), han surgido nuevas
formas de ver contenidos e informaciones en la red: los gadget o widget276 muestran
contenidos web en el escritorio (por ejemplo, noticias) sin necesidad de abrir el
navegador. Un uso muy común de estos dispositivos es el del calendario o pronóstico
del tiempo actualizado en línea.
Otra novedad en el mundo de Internet la constituyen las aplicaciones que se conectan
directamente al servicio que brinda un sitio, siendo muy común ver en los SmartPhones
iconos en el escritorio que, por ejemplo, nos conectan a una radio en línea.
Las diversas aplicaciones de la red tienden a converger en una oferta multidispositivo
contando principalmente con teléfonos inteligentes, netbook, laptops y las recientes, y
aun no tan extendidas, tablets, desde donde poder acceder. Es de destacar que la
oferta pública de conectividad se incrementa a diario no solamente con nuevos
productos sobre la web sino también productos que solo se encuentran en esta forma;
esto último modificará en el mediano plazo la inversión publicitaria obligando a abrir
nuevos mercados sobre la red.
Open Government / Gobierno Abierto
Definición de una administración centrada en el gobierno abierto:
“Una O-gov es aquella que entabla una constante conversación con los ciudadanos
con el fin de oír lo que ellos dicen y solicitan, que toma decisiones basadas en sus
necesidades y preferencias, que facilita la colaboración de los ciudadanos y
funcionarios en el desarrollo de los servicios que presta y que comunica todo lo que
decide y hace de forma abierta y transparente” (Javier Llenares)277.
La idea de gobiernos abiertos surge en Inglaterra en los años cincuenta de la mano
del movimiento FOI (Freedom Of Information), como iniciativa para dotar al Estado de
mayor transparencia, de cara a la ciudadanía, en el contexto de la Guerra Fría; la
apertura de la información pública se visualiza como un posible peligro estratégico y
esta idea es dejada de lado.
Podemos situar su reaparición con nuevos bríos a partir de la “Open Government
Iniciative”: un paquete de medidas promulgado por Barack Obama al inicio de su
gestión.
Describiremos sus principales lineamientos:
Publicar información del gobierno en Internet: las agencias deben asumir la apertura
de datos online en formatos reutilizables; deben publicar en menos de 45 días un
mínimo de tres bancos de datos a través de data.gov, y en 60 días deben tener una
web alojada en http://www.[agency].gov/open que recoja todas las iniciativas en Open
Government que están realizando. Las agencias deberán usar los canales de feedback
y responder al ciudadano.
Mejorar la calidad de la información pública: las agencias deberán designar un oficial
senior que asegure la calidad y objetividad de la información federal, además de
diseñar planes de control y una guía de gestión de la información.
Crear e institucionalizar una cultura de gobierno abierto: los directivos senior de las
agencias deberán implantar y mantener valores de transparencia, participación y
colaboración, integrando las disciplinas profesionales involucradas: política, legal,
finanzas, tecnología… Las agencias deben presentar un plan dentro de tres meses
sobre cómo van a mejorar la transparencia e integrar la participación ciudadana.
Además, tendrán un panel de control en www.whitehouse.gov/open que mostrará las
estadísticas agregadas de todas las agencias. Asimismo, habrá grupos de trabajo para
compartir buenas prácticas e ideas innovadoras.
Crear un marco normativo para el gobierno abierto: las normas deben aprovechar el
potencial de la tecnología para mejorar la comunicación entre ciudadanía y
administración. Se examinará la normativa existente de reducción de trámites y otros
impedimentos que puedan ser mejorados a través de la tecnología278.
¿Qué diferencia esta política de las iniciativas de transparencia y participación
tradicionales? La respuesta es el uso de las TIC y fundamentalmente de las
herramientas que brinda la Web 2.0.
El concepto se basa en tres principios: transparencia, participación y colaboración, y
es este último el que abre la puerta a la interacción de la red.
Llinares (2010) nos resume la modificación en la conducta política de los gobiernos en
el par Intermediario/Integrador, teniendo el primero, como rol, el que podríamos
identificar como el lobista, el gestor o el llamado puntero local que lleva ante el
gobernante (en general, porque tiene alguna relación con el gobierno o el partido de
gobierno) las solicitudes del ciudadano de a pie. En el segundo caso, la representación
de las demandas ciudadanas no es ejercida por un sujeto en particular; el político debe
encarnar el rol del integrador que es aquel que propone una plataforma en donde
dialogar o participa del diálogo que se construye en la red como un actor más.
“Pescar donde hay peces”, esto es, ir hacia el lugar, hacia el nuevo espacio público
construido y legitimado por el uso ciudadano.
Aprender el lenguaje de la red, no solo cómo comunicarse sino cómo proponer las
reglas del diálogo o respetar las que se han preestablecido, pone en pie de igualdad a
los actores que participan de él. Uno de estos actores ejerce, no debemos olvidarlo, la
responsabilidad de gobernar por lo que debe entrar y salir permanentemente, y
escuchar a la ciudadanía para hacer mejores políticas ajustadas en tiempo real.
Javier Llinares, a quien ya hemos citado para nuestra definición, nos hace una
exhaustiva descripción de las buenas prácticas que una administración o-gov debe
llevar adelante:
• Las administraciones open escuchan las conversaciones que ya se están
produciendo en la red sobre lo público, contribuyendo en ellas, para que su
aportación pueda enriquecer la iniciativa surgida desde la ciudadanía.
• Las administraciones open conversan con la ciudadanía, promoviendo su
participación activa y teniendo en cuenta su opinión en la toma de decisiones.
• Las administraciones open conversan entre sí, colaborando en el diseño y en la
ejecución de las políticas públicas, en el diseño y en la prestación de los servicios
públicos, y compartiendo recursos y servicios comunes.
• Las administraciones open conversan con las organizaciones colaboradoras,
con y sin fines de lucro, estableciendo alianzas de colaboración público-privada
generadoras de valor social.
• Las administraciones open comparten la información y el conocimiento, con el
único límite de la protección y privacidad de los datos, y promueven la cultura
colaborativa de la ciudadanía y de las empresas.
• Las administraciones open utilizan y promueven la utilización de las
herramientas de la Web 2.0 y del software libre, favoreciendo un rol activo de la
 ciudadanía en la generación de contenidos y contribuyendo al desarrollo de
programas de uso gratuito para la comunidad.
• Las administraciones open promueven la generación del contexto adecuado en
el que aflore la iniciativa social y se produzcan conversaciones entre la
ciudadanía, las empresas, las organizaciones sin fines de lucro y los agentes
sociales en general, para obtener respuestas satisfactorias a las necesidades y
demandas de la sociedad.
• Las administraciones open anteponen el interés general de la ciudadanía a los
particulares de los partidos políticos, los cuerpos funcionariales, los sindicatos, los
lobbies empresariales y demás grupos de presión.
• Las administraciones open facilitan el crecimiento personal y profesional de
todas las personas involucradas en su funcionamiento, entendiendo que la
administración es “personas al servicio de las personas” y que la satisfacción
individual contribuye a la de la comunidad.
• Las administraciones open experimentan, asumen riesgos e innovan en un
camino sin fin (beta permanente) hacia una sociedad mejor.
• Las administraciones open actúan con humildad dejando al margen las viejas
actitudes administrativas impregnadas por una cierta prepotencia.
• Las administraciones open apuestan por fórmulas “win-win” frente a la clásica
pauta del “yo produzco-tú soportas”.
Open Data
Las políticas de apertura de datos públicos constituyen el nodo principal de la
transparencia como objetivo del Open Government. Las iniciativas más avanzadas en
este tema se referencian en dos sitios: Data.gov y Dat.gov.uk.
El principal productor de datos de una nación es el Estado y como tal es quien debe
tener la responsabilidad de proporcionar información de calidad y garantizar el acceso a
los datos.
Las reglas del Open Data se resumen en ocho directivas que garantizan acceso y
calidad de los datos.
1. Los datos deben ser completos.
2. Los datos deben ser primarios.
3. Los datos deben ser oportunos.
4. Los datos deben estar disponibles.
5. Los datos deben ser explotables por un sistema automatizado.
6. El acceso debe ser universal y no discriminatorio.
7. Los formatos no deben ser propietarios.
8. Los datos deben ser de libre distribución.
Gobierno Abierto en la Argentina
En la Argentina, las políticas del Gobierno Abierto se encuentran en un estado
embrionario, caracterizado por la desinformación o la aparición de iniciativas
particulares sin el respaldo de estudios sistemáticos ni una medición efectiva de su
impacto.
Como antecedentes que preceden y amplifican la importancia del tema anotamos:
 Las políticas de transparencia en la información pública en la Argentina tienen como
antecedente destacado el decreto 1172/03 (BO: 4/12/2003) de “Mejora de la Calidad de
la Democracia y de sus Instituciones” que “garantiza y regula el derecho de toda
persona a requerir, consultar y recibir información por parte del Poder Ejecutivo
Nacional, teniendo como premisas la elaboración de una sólida fundamentación, la
simplicidad y claridad conceptual y el respeto de los estándares internacionales en la
materia”279, incorporando las siguientes herramientas de participación: la audiencia
pública, la obligación de publicar las audiencias y la elaboración participativa de
normas, entre otras.
• La incorporación de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) a la
gestión de gobierno permite la apertura de nuevos canales de comunicación con
el ciudadano garantizando los principios de transparencia que exigen las buenas
prácticas de gobierno y la apertura de mayor participación y ampliación de los
instrumentos de la democracia.
• Las políticas de gobierno o administración electrónica que apuntan a la
interoperabilidad y puesta en disponibilidad de los datos públicos asegurando su
calidad y actualización constante.
Tal como reza la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico a la cual adhirió el
gobierno argentino en 2005, los compromisos para el uso de las TIC amplían los
derechos de la ciudadanía y se definen en el seguimiento de los siguientes principios:
“[…]la presente Carta Iberoamericana reconoce un derecho al ciudadano que le abre
múltiples posibilidades de acceder más fácilmente a las Administraciones Públicas y
de esa manera:
- Conocer, con la facilidad que implican los medios electrónicos, lo que están
haciendo tales Administraciones.
- Hacerlas más transparentes y, por ello mismo, más controlables contribuyendo a
luchar contra la corrupción y generando la confianza de los ciudadanos.
- Eliminar las barreras que el espacio y el tiempo ponen entre los ciudadanos y sus
Administraciones y que alejan al ciudadano del interés por la cosa pública.
- Promover la inclusión y la igualdad de oportunidades de forma que todos los
ciudadanos puedan acceder, cualquiera que sea su situación territorial o social a los
beneficios que procura la sociedad del conocimiento.
- Participar activamente emitiendo opiniones, sugerencias y en general en el
seguimiento de toma de decisiones, así como sobre el tipo de servicios que el
Estado provee y el modo de suministrarlo[…]”280
El surgimiento de las herramientas de la llamada Web 2.0 permite la interacción entre
usuarios de Internet y gobiernos superando la lógica de la comunicación e
introduciendo la posibilidad de colaborar en la definición de las políticas de gobierno, no
solo desde la perspectiva del control de las políticas públicas o de la información
pública sino también en la generación de propuestas para el mejoramiento de la acción
de gobierno.
Las herramientas tecnológicas nos permiten la aproximación al cumplimiento efectivo
de los derechos expresados por las administraciones públicas cuando se proponían el
acercamiento al ciudadano por medio del gobierno electrónico.
 La perspectiva del Gobierno Abierto supera ambas visiones expresadas en los
párrafos anteriores, incorporando la función del aprendizaje de las interacciones de la
ciudadanía a la comunicación y prácticas de democratización del gobierno.
Inclusión digital
El concepto “inclusión digital” fue acuñado por los grupos de la sociedad civil que
impulsaron en la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información, la campaña CRIS
–Communication Rights in the Information Society– (Derechos de Comunicación en la
Sociedad de la Información).
En ese sentido, tal como la inclusión social presupone la existencia de condiciones
mínimas de acceso a los bienes sociales, la inclusión digital se refiere al ejercicio del
derecho a la información basado en el acceso a Internet a través de las TIC
(Tecnologías de la Información y la Comunicación Social). Todo ello bajo el paradigma
según el cual el “acceso a la información” se constituye en un derecho humano (art. 13,
Pacto San José de Costa Rica).
Así como la mera tenencia de un libro no presupone ipso facto la alfabetización de la
población, la tenencia de computadoras con acceso a Internet tampoco dan por
supuesto la inclusión digital, sino que también deben existir ciertas condiciones
relacionadas con el conocimiento y aprendizaje de las herramientas informáticas que
mediatizan la relación entre la población y la información.
La inclusión digital, como proceso dinámico y no como metafísica, incorpora la
condición de “alfabeto digital” no solo como objeto pasivo, receptor de información y
conocimiento, sino también como sujeto activo que produce y multiplica conocimiento
que puede ser apropiado socialmente.
En ese sentido, uno de los conceptos fundamentales asociados a la inclusión es la
“accesibilidad”, precondición fundamental para la garantizarla. La accesibilidad en
informática implica una serie de protocolos, programas y dispositivos alternativos para
que las personas con algún tipo de discapacidad puedan interactuar a partir de sus
entornos.
La inclusión digital determina, cada vez más, la posibilidad efectiva de acceso a
ciertos bienes y servicios, muchos de los cuales, ya sea en su oferta pública (Estado)
como privada (mercado) regulan la forma en la que los ciudadanos interactúan entre sí
y con diversas instituciones; ya sea para hacer trámites, compras o informarse acerca
de múltiples temas.
Brecha digital
El concepto “brecha digital” hace referencia al espacio que diferencia a los individuos
y comunidades que poseen acceso a Internet y los que por condiciones económicas,
sociales, culturales o educativas se ven privados de las mismas.
Aunque no hay acuerdo acerca del origen de la palabra, esta comenzó a utilizarse en
los años noventa como consecuencia del vocablo inglés digital divide, que podría
traducirse literalmente como “divisoria digital”, básicamente entre los que tienen acceso
a las TIC y pueden desenvolverse correctamente en relación a estas y los que se
encuentran excluidos por motivos ajenos a su voluntad.
La brecha digital se trata de un fenómeno que implica tres aspectos principales
(Norris, 2001):
• La brecha global (divide a los países con mayor grado de inclusión de su
población en términos digitales. Por lo general, hay una correlación positiva entre
desarrollo y nivel de inclusión).
• La brecha social (ocurre en el interior de un país y profundiza la diferenciación
de las relaciones económico-sociales y el acceso a los bienes y servicios).
• La brecha democrática (que se refiere a la que existe entre quienes participan y
quienes no participan de los asuntos públicos en línea y que por lo tanto se ven
cercenados en la disponibilidad de herramientas para el libre ejercicio de la
ciudadanía).
Quizás uno de los aspectos centrales de la brecha digital tenga que ver con
comprender el proceso de manera dinámica, entendiendo que, más allá del acceso
físico y material a una computadora conectada a la red y con conexión a Internet, las
aplicaciones y las utilidades derivadas del uso de TIC es un horizonte en expansión.
Dado que los usos y aplicaciones se van profundizando y los ciudadanos tienen cada
vez más posibilidades de quedar incluidos o excluidos de la sociedad de la información
y de la sociedad, a secas.
En relación con esto, la evidencia es contundente. Hace diez años, la mayor utilidad
de Internet era informarse, y mandar y recibir correos electrónicos. Ello se corroboraba
midiendo el tráfico de la red, en donde los usuarios eran básicamente “consumidores
de información”.
Hoy por hoy, las cosas han cambiado, los usuarios no solo buscan información sino
que utilizan la red para buscar trabajo, comprar y vender bienes y servicios, hacer
trámites en línea, hacer reservas de transporte y todo tipo de rutinas, tareas y trámites.
La mayor parte del tráfico es peer to peer (P2P o Red de Pares); ello significa que el
fuerte es el “intercambio” de datos, en la que los usuarios se relacionan sin clientes ni
servidores fijos, creando varios “nodos” o centros que multiplican y aprovechan
dialógicamente para intercambiar ficheros, documentos, videos y música entre sí.
 Habiendo planteado someramente las particularidades de la inclusión y de la brecha
digital, podemos afirmar que ambos conceptos son diferentes caras de la misma
moneda. Que si bien hay una fuerte correlación entre: Inclusión social-Inclusión digital y
Brecha social-Brecha digital, esto no ocurre necesariamente así, sino que se enmarca
en un proceso complejo, dinámico y que se retroalimenta en función que cada vez más
lo “informacional” determina la inclusión o no, en términos sociales, y no solo en
términos digitales.
Los esfuerzos mundiales por achicar la brecha digital, tanto por parte de los Estados,
las empresas o la sociedad civil, deberían considerar no solo la provisión material de
computadoras y conectividad a la población sino la capacitación necesaria para que
puedan insertarse exitosamente en el proceso.
La brecha digital no solo plantea problemas hacia el interior de los países sino que
presupone nuevos desafíos para la economía, los gobiernos y las relaciones que se
establecen entre los individuos de todo el mundo, en la apropiación, creación y
multiplicación de la información.
El ámbito de lo local: ciudades digitales
Una ciudad digital es la que, utilizando los recursos que brindan la infraestructura de
telecomunicaciones y de informática existentes (TIC), entre ellas Internet, brinda a sus
ciudadanos un conjunto de “Servicios Inteligentes” que mejoran el nivel de desarrollo
humano, económico, social y cultural de esa comunidad, tanto en el orden individual
como colectivo.
La infraestructura, o sea las redes telefónicas y la Internet, que posibilitan brindar
estos Servicios, lo hacen a través de accesos de distintos tipos instalados en las casas
particulares de los ciudadanos, en las dependencias públicas y en todos los actores de
la sociedad civil y el mercado que interactúan entre sí.
Por Servicios Inteligentes entendemos la combinación de trámites y servicios
provistos por los gobiernos locales y la posibilidad de efectuarlos a través de
dispositivos electrónicos (celulares, computadoras personales, cibercafés) las 24 horas
del día y los 365 días del año (24x365).
Una primera gran división clasificadora de estos servicios es:
• Servicios Inteligentes de primera generación (SI1): búsqueda o solicitud de
información, ya sea a través de portales gubernamentales o de consultas a través
del correo electrónico. Este tipo de servicios presupone la ausencia de interacción
o la interacción humana puntual del correo electrónico en ocasiones especiales y
no estandarizadas.
• Servicios inteligentes de segunda generación (SI2): generalmente referidos a un
intercambio de información y a la participación e interconexión de varias agencias
en relación a un trámite, servicio o proceso.
Una primera lista de Servicios Inteligentes (SI) disponibles para el desarrollo de
“Ciudades Digitales”, aunque no excluyente, sería:
1. Información General (IG): a través de portales oficiales, portales alternativos,
blogs y “redes sociales” (Facebook, Twitter).
2. Consultas al Gobierno Local (CGL): A través del correo electrónico y
formularios de consulta estandarizados y departamentalizados.
3. Trámites y transacciones tipo (TTT): servicios que brinda el gobierno local a
sus ciudadanos, empresas y sociedad civil para ser llevados a cabo de manera
remota desde sus domicilios personales, laborales o desde CTC (Centros
Tecnológicos Comunales).
4. Gestión de Servicios Públicos Municipales (GSPM): corresponde a todas
las acciones vinculadas con los servicios públicos prestados por el GL, entre
otros, alumbrado público, barrido y recolección de residuos, agua potable,
cloacas, ordenamiento de tráfico urbano, etc. Estas acciones comprenden desde
la atención a usuarios, la solicitud de servicios especiales, el proceso de
cobranzas y pagos, etc.
5. Teleducación Local (TEL): son todos los SI vinculados a la gestión de la
enseñanza y a la ejecución del proceso educativo en forma interactiva,
incluyendo ciclos especiales destinados a sectores de riesgo y minorías
culturales.
6. Telemedicina Local (TML): son todos los SI que se relacionan con el proceso
médico, incluyendo campañas de prevención, sistemas de atención primaria,
interconexión de establecimientos para la especialización funcional en tiempo
real, historia clínica única y primeros auxilios.
7. Compras y contrataciones locales (CCL): son todos los servicios
relacionados con las compras, pagos de tasas e impuestos municipales,
contrataciones, procesos licitatorios, pagos a proveedores y sistemas de
información y tramitación económicos.
8. Servicios para el Desarrollo Social local (SDSL): son aquellos que están
referidos al funcionamiento, inscripción, participación, operación y verificación de
 avances de los programas gubernamentales o de ONG vinculados al desarrollo
humano y social.
9. Servicios para el Desarrollo Cultural local (SDCL): son los que
corresponden a la difusión, instrumentación, organización y gestión de los
programas de desarrollo cultural del gobierno local o de las ONG de la zona.
10. Servicios de Articulación Turística Local (SATL): son los que
corresponden no solo a la provisión de información turística local en relación a
atracciones, hospedajes, medios de transporte, etc. sino también a la gestión
inteligente de vacantes hoteleras y atracciones, las reservas anticipadas y de
gestión de reclamos online (Policía del turista).
Entonces, si:
IG + GCL + TTT + GSPM + TEL + TML + CCL + SDSL + SDCL + SATL = Ciudad
Digital
No tan rápido, todavía faltan tres condiciones necesarias:
A. Culturales: la cultura de realizar los trámites y de informarse “cara a cara”
sigue siendo la dominante en los gobiernos locales en donde la proximidad fruto
del pequeño números de habitantes determina las relaciones sociales. También
existe el prejuicio que si uno no lidia con “seres humanos” desconfía de los
resultados de las gestiones, por ende, se desvirtúan las herramientas, tanto por
parte de los usuarios como también, por parte, de los empleados municipales.
Estos deben ser capacitados constantemente y los ciudadanos deben ser
imbuidos con campañas de información y de sensibilización de las TIC en forma
progresiva, constante y por personal competente.
B. Tecnológicas: las condiciones tecnológicas implican la garantización de los
recursos informáticos y de la conectividad necesaria para llevarlos adelante. Ello
implica como primera medida, ser realistas respecto de la inversión en
infraestructura necesaria (esto se adecua a cada comunidad). Es imposible
pensar, por ejemplo, en una “historia clínica única”, si los centros de atención de
la salud no están interconectados. Otro de los puntos a desarrollar en materia de
infraestructura es la posibilidad de ofrecer CTC (Centros Tecnológicos
Comunales) en donde se provea conexión y asistencia para el uso de Internet por
parte de la población que no está incluida, a fin de disminuir la brecha digital.
También se pueden desarrollar aplicativos para consulta de información por
mensaje de texto y desde los dispositivos telefónicos celulares, sin necesidad de
recurrir a Internet.
C. Gubernamentales: todos los SI y las condiciones antes citadas no podrían
implementarse en un todo coherente sin la planificación, dirección, coordinación y
articulación del Gobierno Local como nodo de las relaciones estructuradas no
solo a partir de un salto tecnológico, procedimental y cultural sino también en
función de un cambio de paradigma en donde la participación social y los
procesos de consulta a la ciudadanía por parte de los gobernantes sea más
asiduo y fluido. Esta e-administración se torna en e-gobierno cuando incorpora la
práctica democrática en el marco de una ciudadanía digital que promueva la
inclusión y el progreso de las comunidades locales.
El e-gobierno de una Ciudad Digital
El rol de las ciudades digitales y las áreas metropolitanas en el marco de la sociedad
del conocimiento plantea un desafío doble. Por un lado, el de brindar bienes y servicios
públicos en el marco de una sociedad globalizada, de demandas crecientes y de
nuevas complejidades que deparan el desarrollo económico, tecnológico y social. Por
otro lado, el desafío es hacer de manera tal que no se desvirtúe la razón de gobierno,
en tanto relación de representación mediatizado por el voto a través de elecciones en el
marco de un sistema democrático.
La incorporación acrítica y no articulada de servicios inteligentes a la gestión local, no
solo no producen una verdadera inmersión en dichos procesos sino que muchas veces
incluso pueden ocasionar los efectos contrarios a los propuestos.
Por eso, el desarrollo de una verdadera Ciudad Digital implica no solamente sumar
servicios o tener una linda página de Internet gubernamental, implica ante todo una
verdadera transformación cultural, tecnológica y de prácticas, que debe ser
acompañada simultáneamente por el Estado, el mercado y los individuos.
El horizonte de desarrollo de las ciudades digitales está en plena expansión. Sin
embargo, los gobernantes locales no deberían lanzarse de manera alocada a conseguir
para sus municipios y gobiernos locales “lo último”, sino que deben desarrollar un plan
estratégico estableciendo:
I. Diagnóstico
II. Plan de trabajo
III. Capacitación
IV. Implementación
V. Campaña de información-sensibilización
VI. Evaluación
VII. Corrección
VIII. Innovación
Solo así estaremos desarrollando las condiciones objetivas para el e-gobierno en el
marco de sociedades más justas, inclusivas y con gobiernos que puedan dar
respuestas concretas a la cambiante realidad social.
Las respuestas surgidas ante la inclusión digital (incluida como derecho en el mundo;
el ejemplo por excelencia es la ley 11 de 2007 del gobierno español), abarcan acciones
tendientes a achicar las diversas brechas que separan a la ciudadanía del acceso a los
medios y a las herramientas que las TIC nos proporcionan.
Tres líneas de trabajo se visualizan rápidamente ante esta dificultad:
• El acercamiento al ciudadano, en todas las acciones que sean posibles;
orientación a servicios; uso de lenguaje comprensivo en los servicios en línea,
aprender del lenguaje de los foros, implementar políticas de accesibilidad,
incrementar la conectividad, etc.
• El uso de herramientas colaborativas
• El trabajo por comunidades de información
Resumen
El presente capítulo busca analizar los cambios que trae aparejados la sociedad
postindustrial o Sociedad de la Información o del Conocimiento. Examina y profundiza
los conceptos involucrados en la utilización de las Tecnologías de la Información y
Comunicación, como nuevos motores de desarrollo y progreso. Reflexiona sobre la
utilización de las TIC en la gestión de gobierno, como herramientas estratégicas e
inmersas en el contexto político. Indaga acerca de la problemática de la innovación
tecnológica y su ciclo y vincula el concepto de política y gestión con el de tecnología.
Se propone dar a conocer los lineamientos de la Agenda Digital Argentina, teniendo
en cuenta los conceptos de inclusión digital y brecha digital, y aborda la temática de
Gobierno Electrónico y Gobierno Abierto e incluso busca que se esclarezca el universo
de las Ciudades Digitales.
Preguntas de comprensión de texto
1. ¿Qué cambios sociales y económicos traen consigo las TIC?
2. ¿Cómo se puede explicar la explosión del fenómeno de Internet desde la
perspectiva de la innovación?
3. ¿Cuáles son los objetivos que se plantea la Agenda Digital Argentina?
4. ¿Qué diferencias plantea Piscitelli entre los productores y los consumidores de
hoy?
5. ¿Cómo podría definirse el concepto “Sociedad de la Información”?
6. ¿Cómo podría definirse el concepto “Sociedad del Conocimiento”?
7. ¿Con qué objetivos pueden utilizarse las TIC en el ámbito público?
8. ¿Cómo explicaría la brecha entre Gobierno Electrónico y Civismo Digital, y
cuáles serían las soluciones para salvar esa brecha?
9. ¿Cuáles son las diferencias entre la Web 1.0 y la 2.0?
10. ¿Cómo describiría una administración centrada en el gobierno abierto?
11. ¿A qué nos referimos con “inclusión” y con “brecha digital”?
12. ¿A qué llamamos Ciudad Digital?
Biblioteca de consulta
Hilbert, M.; Bustos, S.; Ferraz, J. C. (2005). Estrategias nacionales para la sociedad
de la información en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: División de
Desarrollo Productivo y Empresarial, CEPAL-United Nations.
Finkelevich, Susana y Prince, Alejandro (2007), El (involuntario) rol social de los
cibercafés. Buenos Aires: Editorial Dunken.
Inclusión digital
Tesoro, José Luis, “Participación ciudadana y medios digitales: Convocatoria a una
experiencia de inmersión crítica”. Disponible en:
http://www.gobiernoelectronico.org/node/6533.

152 Licenciada en Administración Pública, USAL.

153 Licenciado en Economía, UNR.
154 Jarach define al Estado como una organización humana con determinados cometidos o funciones
que le asignan en relación con factores de variado carácter: históricos, geográficos, étnicos, culturales,
filosóficos, religiosos, sociales, etc., las fuerzas políticas predominantes en un determinado contexto
espacio temporal.
155 Bolívar, M., Manual de Finanzas Públicas, Educa, UCA, Bs. As., 2001.
156 Dellasanta, A. (2007), “De la contabilidad pública a la Administración Pública”, en El Presupuesto
del Estado.
Fundación Unión.
157 Creó una serie de instituciones superadoras de las heredadas del régimen colonial hispano
(Dellasanta, A. [2004]).
158 “La tierra de la zona agrícola más rica del país, la pampa húmeda, fue vendida por el Estado a las
familias vinculadas al poder político, y al militar a continuación de la “Campaña del Desierto”. Andrieu,
P. E. Modernización y Reforma del Estado Argentino, p. 18.
159 Patrimonialismo o mezcla entre privado y público: “Si bien el capitalismo emergente en el mundo
necesitaba las reglas de mercado legitimadas en Constituciones liberales y modelos de gestión estatal
burocrática, con separación del patrimonio privado respecto del público en las decisiones políticas, los
grupos que detentan el poder en Argentina lo ejercen relativamente como una extensión de sus
derechos privados”. Dellasanta, A. (2006).
160 Tomada del régimen de contabilidad pública francés
161 Por Acuerdo del 16 de diciembre de 1887, se inició la contabilidad preventiva de ejecución del
presupuesto, para evitar el compromiso de gastos por importes superiores a las autorizaciones
presupuestarias.
162 Careció de la simplicidad de la formulación presupuestaria.
163 Como a factores de origen interno, que se desencadenan con la expansión monetaria que provoca
especulación y fuga de capitales ante la amenaza de una devaluación.
164 Liderados por la práctica republicana en el Congreso de Leandro Alem, J. V. González y luego
Juan B. Justo.
165 Andrieu, P. E., op. cit. en nota 7.
166 “La crisis hizo desaparecer prácticamente la inversión externa. La caída de los precios y de los
volúmenes exportados redujo en un 40% el valor de las exportaciones. Ello, sumado a la interrupción
de los flujos de capital, redujo la capacidad de importación del país en un 50%”. Andrieu, P. E., op. cit.
en nota 7 (2004), Rol del Estado. Crecimiento.
167 Andrieu, P. E., op. cit. en nota 7. Rol del Estado. Crecimiento. Juntas Nacionales de Granos, de
Carnes, del Algodón, de la Yerba Mate, Banco Central de la República Argentina, Junta Nacional de
Carnes (1933) de la que dependía la CAP (Corporación Argentina de Productores de Carne), creada
en 1934, con funciones para intervenir en el mercado de la carne, establecer “precios sostén”,
reglamentar los cortes y clasificaciones, y regular las exportaciones.
168 Regula diversas materias y otorga vigencia a disposiciones presupuestarias que vencen al cierre
del ejercicio.
Diremos que es un mecanismo institucional informal en cuanto evita el tratamiento parlamentario de
rango de ley de tales temas y asegura su eficacia por vía político-técnica.
169 “Instituciones públicas de nuevo tipo, dotada de personería, agilidad y flexibilidad, y muchas veces
de autonomía financiera y presupuestaria respecto de la administración central[…]sobre todo en lo que
hace a la supervisión, el control, el financiamiento y la operación[…]”. Andrieu, P. E., op. cit. en nota 7.
170 Atchabahian, Adolfo, Elementos de derecho administrativo y legislación fiscal, Kapelusz, 1943.
171 “La inversión se dirige hacia las industrias de elevada demanda, con márgenes altos rápida
recuperación, baja intensidad de capital, tecnologías simples, unidades de producción pequeñas y, con
preferencia hacia productos de consumo final”. Andrieu, P. E., op. cit. en nota 7.
172 Andrieu, P. E., op. cit. en nota 7.
173 Dellasanta, A. y otros, “Integración de la política y la técnica en la gestión Presupuestaria”, IX
Congreso Internacional del CLAD sobre La Reforma del Estado y la Administración Pública, Buenos
Aires, noviembre, 2004.
174 Andrieu, P. E. (2004), Rol del Estado. Crecimiento.
175 Flota Mercante (1941).
176 Dellasanta, A. y otros, El presupuesto del Estado. Un camino hacia una nueva gestión pública.
Buenos Aires: Ed. Fundación Unión, 2006.
177 PEA…De corte nacionalista y populista…
178 “Esquema sustentado por la CEPAL, que identifica a la heterogeneidad estructural como la causa
de los males de América Latina, con los estratos sociales divididos por niveles de productividad”.
179 Ley 13653, art. 1°: “Se entiende por ‘empresas del Estado’ las entidades descentralizadas de la
administración nacional, que cumplen funciones de índole comercial, industrial o de prestación de
servicios públicos de carácter similar”.
180 “Se entiende por empresa pública a todo organismo que produce bienes o servicios para el
mercado, bajo el control efectivo del poder público, el cual posee la propiedad directa o indirecta, total
o parcial del organismo, el que actúa en situación de monopolio o de competencia, y donde como
principio general, los ingresos por ventas de bienes o prestación de servicios deben cubrir, como
mínimo, los costos de producción”.
181 Interior, Relaciones Exteriores y Culto, Hacienda, Justicia e Instrucción Pública, Guerra, Marina,
Agricultura y Obras Públicas.
182 Rapoport, M., “Una revisión histórica de la inflación argentina y de sus causas”.
http://www.mariorapoport.com.ar/uploadsarchivos/la_inflacion_en_pdf.pdf
183 “[…] hubo el pico excepcional de 113% en 1959. Luego, entre 1971 y 1973, el promedio se elevó
al 60%...”. Rapoport M., “Una revisión histórica de la inflación argentina y de sus causas”.
“http://www.mariorapoport.com.ar/uploadsarchivos/la_inflacion_en_pdf.pdf
184 “La primera ocurrió en 1989; en este año los precios al consumidor aumentaron 3.079%. La
segunda hiperinflación tuvo lugar entre enero y marzo de 1990, año en que la inflación alcanzó al
2.314%”. Rapoport M., op. cit.
185 “Desde 1975 comenzó en la Argentina la etapa de alta inflación, a partir del `rodrigazo´, plan
extremo de ajuste externo y fiscal. A partir de 1976 se redujo el salario real a la mitad, pero la inflación
de 150% en promedio persistió, alimentada, junto a otros factores, por la especulación financiera”.
Rapoport M., op. cit.
186 “[…] al modificarse la ley 13653, por ley 15023 en 1959, y reglamentarse su aplicación, en 1961 se
acentúa el control tanto por parte del Poder Ejecutivo cuanto por la Contaduría General de la Nación”.
Andrieu P. E. (2004), “Políticas institucionales [...]”.
187 Oszlak, O. en Schweinheim G., “Continuidades, rupturas y conjeturas sobre Estado, sociedad y
administración en América Latina. ¿Hacia la construcción de un nuevo proceso latinoamericano de
desarrollo y reconstrucción de la comunidad?”, capítulo 1 de la presente obra.
188 Dellasanta, A. (2007), El Presupuesto del Estado, y en Schweinheim G., “Notas sobre Estado,
sociedad y administración en América Latina”, cap.
189 Schweinheim, G., “Continuidades, rupturas y conjeturas sobre Estado, sociedad y administración
en América Latina. ¿Hacia la construcción de un nuevo proceso latinoamericano de desarrollo y
reconstrucción de la comunidad?”, capítulo 1 de la presente obra.
190 Pacheco, Regina Silvia (2004), “Contratualização de resultados no setor público: a experiência
brasileira e o debate internacional”, en Felcman, I. y Blutman G.y otr., La cultura organizacional. CLAD,
España.
191 Andrieu, P. E (2004), “Políticas institucionales”.
192 “Órganos desconcentrados, entes autárquicos (entes autárquicos reguladores: desde afuera;
entes que regulan “desde adentro” al sector, entes autárquicos que combinan ambas características;
entes reguladores no controlados directamente por el Estado; entes que prestan servicios[…]; entes de
seguridad social ; entes que prestan servicios médicos y asistenciales directos; entes que tienen por
objeto el apoyo al desarrollo de sectores económicos, Sociedades anónimas constituidas según el
Código de Comercio, de propiedad mixta; de propiedad totalmente estatal; con Mayoría Estatal (ley
17318, ley 19550); Régimen de continuación de la explotación de sociedades en cesación de
actividades (leyes 18832 de 1970, 19551 y 19980); Regímenes legales específicos (ley 12709 de
Fabricaciones Militares; ley 18360 de Ferrocarriles Argentinos, Radiodifusoras y Televisoras);
Corporaciones interestatales”. Andrieu, P. E., “Políticas institucionales”.
193 Schweinheim, G., “Continuidades, rupturas y conjeturas sobre Estado, sociedad y administración
en América Latina.
¿Hacia la construcción de un nuevo proceso latinoamericano de desarrollo y reconstrucción de la
comunidad?”, capítulo 1 de la presente obra.
194 Schweinheim, G., “Continuidades, rupturas y conjeturas sobre Estado, sociedad y administración
en América Latina.
¿Hacia la construcción de un nuevo proceso latinoamericano de desarrollo y reconstrucción de la
comunidad?”, capítulo 1 de la presente obra.
195 “[…]el Presidente, el gabinete de los ministros, ministros individuales, el Poder Legislativo, la
comunidad, los organismos centrales, los organismos sectoriales, los gerentes individuales o los
proveedores de servicios de primera línea”. Dellasanta, A., (2005), La gestión y la política
presupuestaria.
196 Ver Objetivos del milenio, ONU. Argentina adhiere su compromiso en 2003.
197 Schick, Allen (2005), “Una Agenda para la Gestión Presupuestaria”, Documento preparado para el
Diálogo Regional de Política. Banco Interamericano de Desarrollo. Abril.
198 “[…]es la tendencia dominante de los gobiernos en Occidente han librado una guerra de 50 años
en que el presupuesto no es un instrumento de desarrollo y donde los ciudadanos parecen estar
satisfechos con lo que obtienen así del gobierno”, Schick, Allen, op. cit.
199 Dicho método consiste en incrementar en un porcentaje determinado las partidas devengadas en
un ejercicio anterior.
200 El proceso incremental significa que el presupuesto está compuesto sobre la base de decisiones
que se tomaron en presupuestos previos.
201 Entre otras herramientas financieras, los fondos fiduciarios se pueden emplear para reemplazar a
los de desarrollo o de inversión occidentales. Unos y otros se reducen cuando el gobierno enfrenta
dificultades económicas, y afectan las inversiones a mediano plazo que deben combinarse en el
manejo del gasto agregado e incluir los gastos de operación.
202 Ejemplos son la Ley de Responsabilidad Fiscal de Nueva Zelanda, la Carta de la Honestidad
Presupuestaria de Australia, las de Argentina, Brasil, Colombia y Perú, cuya característica es que
cubren tanto a los gobiernos nacionales como a los subnacionales. Se establecen reglas flexibles, que
pueden ser cambiadas por los dirigentes políticos para mayor eficacia.
203 Resolución BCRA 1982 de garantías (Cavallo); préstamos garantizados (2001); avales.
204 Schick, Allen (2005), “Una Agenda para la Gestión Presupuestaria”, Documento preparado para el
Diálogo Regional de Política. Banco Interamericano de Desarrollo. Abril
205 Por ejemplo, los pagos de transferencia ya afectados por mandatos legales acotan la
disponibilidad.
206 La reducción de transferencias a los Fondos Fiduciarios para inversiones en […] y reasignación
para otros fines y emergencias como la importación de gas y gasoil.
207 Ver Informes de Modificaciones Presupuestarias de ASAP. 2004. 2012.
208 Felcman, I. y otros, “Cultura organizacional en la Administración Pública”, capítulo 8 de la presente
obra.
209 Es responsabilidad del personal de la Oficina Nacional de Presupuesto.
210 Muy difundido en la región y en todo el mundo. Schick, Allen (2005), “Una Agenda para la Gestión
Presupuestaria”, Documento preparado para el Diálogo Regional de Política. Banco Interamericano de
Desarrollo. Abril, p. 339.
211 El Plan de Modernización del Estado (2000) aporta antecedentes, normas e instrumentos para
resolver estos problemas, lograr resultados y mejorar la transparencia y la participación ciudadana,
algunos de los cuales son tratados en otros capítulos (M. Krieger, M. Fantoni, I. Felcman y otros).
212 Majone, (1999), citado em Pacheco, Regina Silvia, (2004), “Contratualização de resultados no
setor público: a experiência brasileira e debate internacional”,
http://www.clad.org/siare_isis/fulltext/0049823.pdf.
213 Pacheco, Regina Silvia, dirigida a mejorar el desempeño de las organizaciones públicas.
214 Decreto nacional 103/2001. Aprobación del Plan Nacional de Modernización de la Administración
Pública Nacional, 29/1/2001. http://www.redciudadanaarg.org.ar/documentos-
web2/Modernizacion%20Estado.htm. “GESTIÓN POR RESULTADOS: Para transformar la actual
estructura burocrática pública en un conjunto de organismos eficientes, eficaces y transparentes es
necesario reformular el modelo de gestión predominante impulsando el modelo de gestión por
resultados, que actúa fuertemente sobre la gerencia de los organismos y sobre su relación con la alta
dirección. Para lograr ese objetivo proponemos la utilización de las herramientas del planeamiento
estratégico, de la reingeniería y de los sistemas de alta dirección. Es necesario que el administrador
público sepa y haga saber qué se espera de su gestión, cómo va a alcanzar los objetivos propuestos y
cuáles serán los beneficios o las penalizaciones que acompañarán su desempeño. Además, es
imprescindible revitalizar los mecanismos de control de gestión y de petición y rendición de cuentas, a
fin de implantar un modelo de gestión que permita una administración centrada en los resultados e
impactos de su gestión, de modo de responder a las cambiantes demandas e inquietudes de la
sociedad.
- Líneas de trabajo y resultados esperados. Formulación de planes estratégicos. Reingeniería de los
procesos de apoyo administrativo y de los procesos sustantivos que correspondan. Vinculación entre
formulación y programación presupuestaria y Plan Estratégico a partir del presupuesto para el año
2002. Desarrollo de sistemas de rendición y petición de cuentas entre la alta dirección y la gerencia.
Desarrollo de sistemas de control de gestión operacional. Diseño de un sistema de entrenamiento y
capacitación para todos los niveles del organismo, en lo referido al nuevo modelo de gestión Durante el
año 2000 se ejecutaron acciones en el Ministerio de Educación; SIGEN; Programa Materno Infantil del
Ministerio de Salud y AFIP. Durante el año 2001 se iniciará la implantación del nuevo modelo de
gestión en por lo menos, 9 (nueve) organismos de la Administración Nacional, a saber: Ministerio de
Educación; Ministerio de Salud (área materno infancia); SIGEN; AFIP; Oficina Anticorrupción; ANSES;
COMFER; SRT; y SENASA. Asimismo, se establecerán Acuerdos Programa a implementar entre
organismos y la Jefatura de Gabinete de Ministros en el marco de la ley 25152 que permitan evaluar la
calidad del gasto público durante el año 2001, generalizándose al resto de la Administración Nacional
en el período 2001-2003”.
215 La palabra fiduciario proviene del latín fiducia, que quiere decir confianza; fideicomiso deriva del
latín fideicommissum, de fides que significa fe, y commissus, confiado. Su equivalente en inglés es el
trust. Dellasanta, A., y Fantoni, M. (2006).
216 Privatización del Banco Hipotecario Nacional.
217 Indicadores requeridos por la ley 25917 de Responsabilidad Fiscal, aunque no los exigen
reglamentariamente las disposiciones de la ley 24156.
218 Actuantes en el ámbito del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas en 2012.
219 El Diccionario de la Real Academia de la Lengua ha incluido una nueva definición de gobernanza
(un viejo galicismo en desuso) en su última edición, entendiéndola como “el arte o manera de gobernar
que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero,
promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”. Los
nuevos modos de gobernar en que esto se plasma tienden a ser reconocidos como gobernanza,
gobierno relacional o en redes de interacción público-privado-civil a lo largo del eje local/global.
220 Prats i Català, Joan (2005), “Las transformaciones de la Administración Pública de nuestro
tiempo”, Documentos de trabajo Nº 10. Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya.
221 García Sánchez, Isabel María (2007), “La nueva gestión pública: evolución y tendencias” en
Presupuesto y Gasto Público 47/2007: 37-64. Secretaría General de Presupuestos y Gastos, Instituto
de Estudios Fiscales. Universidad de Salamanca.
222 Schick, Allen (2005), “Una Agenda para la Gestión Presupuestaria”. BID.
223 Son una delegación legislativa de aquellas atribuciones concedidas por la Constitución Nacional al
Poder Legislativo que se ceden al Poder Ejecutivo “[…]en materias determinadas de administración o
de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio[…]” (art. 76 de la Constitución Nacional
argentina).
224 Gastaldi, Santiago; Forlani, Claudio; Palmero, Ariel; Abello, Nicolás y Arri, Noelia (2008), “Las
injustificaciones de los Superpoderes y de la Ley de Emergencia Económica”. Presupuesto inicial.
Fundación de Estudios Económicos, Gubernamentales y Empresariales –Fundación EGE– UAE.
225 Ley de Administración Financiera, art. 37 (ley 24156) de 1992, inflexibles a la baja.
226 Régimen de Convertibilidad Fiscal (ley 25152) de 1999, y estimular fiscalmente en períodos de
desaceleración.
227 Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal (ley 25917) de 2004.
228 Frers, Luciana Díaz; Alfieri, Ana Claudia; Lajer Barón, Andrés y Casadei, Estefanía (2011),
“Informe de monitoreo de presupuesto 2012”, Evaluación Programa de Política Fiscal, CIPPEC.
229 Schick, Allen (2005), “Una Agenda para la Gestión Presupuestaria”, Documento preparado para el
Diálogo Regional de Política. Banco Interamericano de Desarrollo. Abril.
230 Guido, Pablo E., D Documentos / CADAL; Gastaldi y otros (2008), Las injustificaciones de los
Superpoderes y de la ley de Emergencia Económica, Fundación de Estudios Económicos,
Gubernamentales y Empresariales. Frers, Luciana Díaz; Alfieri, A.; Lajer Barón, A.; Casadei, E. (2011),
“Informe de monitoreo de Presupuesto 2012”, Evaluación Programa de Política Fiscal, CIPPEC.
231 Frers, Luciana Díaz; Alfieri, A.; Lajer Barón, A.; Casadei, E. (2011), “Informe de monitoreo de
Presupuesto 2012”, Evaluación Programa de Política Fiscal, CIPPEC.
232 Permitidas por la ley 26124 de 2006.
233 En 2011, casi el 20% del presupuesto. CIPPEC, ASAP.
234 Incluye los gastos originados por compromisos del Tesoro Nacional y que por sus características
especiales no pueden asignarse a las restantes jurisdicciones, del que más del 60% se destina a
subsidios a privados y empresas públicas.
235 La aplicación no es homogénea: la información de planes sociales es detallada en los
administrados por el Ministerio de Trabajo y no lo es en Desarrollo Social.
236 En materia de organizaciones sin fines de lucro, en algunos casos se puede identificar a los
beneficiarios mientras que otras partidas significativas se publican “sin discriminar”.
237 De los subsidios a empresas, los cinco aspectos clave son: (1) marco regulatorio; (2)
procedimientos para su acceso; (3) criterios de asignación; (4) beneficiarios, y (5) control y evaluación;
resultando (1) disperso; (2) transporte y alimentos se publican, gas no; (3) no se dan a conocer; (4)
mucha información dispersa; (5) casi sin información pública disponible.
238 A través del Fondo de Desendeudamiento integrado por las retenciones móviles a las
exportaciones del sector granario.
239 Utiliza criterios formales de distribución de los recursos, dentro de un reglamento explícito;
necesita un ciclo organizado de discusiones y toma de decisiones durante todo el año; permite discutir
principalmente sobre el presupuesto de inversión, en especial las obras; tiene un valor deliberativo y el
proceso permite una decisión conjunta entre los ciudadanos movilizados y el gobierno local.
240 Es el caso más difundido en América Latina, como Belo Horizonte, Brasil (Cabannes [2003],
Barrera [2004], Ramírez [2001]), Albacete en España.
241 Difundidos en Alemania, en Holanda, en Inglaterra y en Francia.
242 Frecuentes en Alemania, Inglaterra y España (Dienel [1997], Sánchez [2000]). “Las experiencias
de presupuesto participativo se extienden poco antes de 2000 en Europa, primero en ciudades
pequeñas (una decena en Francia entre ellas Saint-Denis, Bobigny y Morsang-sur-Orge de París,
Poitou-Charentes, Grenoble, Pont-de-Claix, Poitiers),15 en Alemania, la red llamada ‘Ciudades del
futuro’ de Badén-Würtenberg, Hamm, Berlín Lichtenberg y Berlín Marzalm, una en Bélgica, entre 10 y
20 en Italia incluyendo Roma y Venecia, una decena en España, como Rubí, San Feliu de Llobregat de
Barcelona, Albacete y Jerez de la Frontera, Córdoba, Sevilla, 2 en Portugal, una en Inglaterra, Salford”.
Sintomer, Yves (2005), “Los presupuestos participativos en Europa: retos y desafíos”, Revista del
CLAD Reforma y Democracia.
243 En Brasil se utiliza como instrumento que incluye a las clases populares con un método
privilegiado para permitir una inversión de las prioridades a favor de los pobres, en cambio, en Europa
intervienen actores de clase media y media alta. Las fundaciones y las ONG juegan también un papel
importante en la difusión de su uso, en la elaboración metodológica y en el asesoramiento técnico del
proceso.
244 Montecinos, Egon (2009), “El Presupuesto Participativo en América Latina. ¿Complemento o
subordinación a la democracia representativa?”, Revista del CLAD Reforma y Democracia Nº 44.
Caracas, junio.
245 Schick, Allen (2005), “Una Agenda para la Gestión Presupuestaria”, Documento preparado para el
Diálogo Regional de Política. Banco Interamericano de Desarrollo. Abril.
246 Se exponen los volúmenes de servicios provistos de acuerdo con las asignaciones
presupuestarias actuales y los cambios que ocurrirían si se aumentaran o redujeran las asignaciones,
por ejemplo, construcción de escuelas, aumento de aulas y su funcionamiento; extensión de redes
cloacales y de desagües pluviales, actuales y potenciales, por municipio, barrio, ciudad; acceso
proyectado a red de gas y a líneas de transporte en asentamientos urbanos que carecen de ellos.
247 Dellasanta, A. y coautor, “Fiducia pública, flexibilidad presupuestaria y calidad regulatoria”, AAEAP
2007 y 2010; Fundación Unión 2009; FCE 2009.
248 Frers, Luciana Díaz; Alfieri, Ana Claudia; Lajer Barón, Andrés; Casadei, Estefanía (2011), “Informe
de monitoreo de Presupuesto 2012. Los números lucen bien, el problema está en la letra chica”,
Evaluación Programa de Política Fiscal, CIPPEC.
249 Sánchez Albavera, F., “Planificación estratégica y gestión pública por objetivos”,
www.eclac.cl/publicaciones/xml/7/12097/sgp32.pdf.
250 Sánchez Albavera, F., se basa en Enrique Peruzzoti y Catalina Smulovitz [2002], Controlando la
Política: ciudadanos y medios en las nuevas democracias. Buenos Aires: Editorial Temas.
251 La legitimidad significa que los que tienen poder de decisión para cambiar las políticas durante su
instrumentación deben participar en la decisión original y estar de acuerdo con ella.
252 Agradecimientos:
A mi querido amigo Lucio Perassi, por su generosidad al compartir sus conocimientos
y su trabajo. A la Dra. Marysol Rodríguez, por su desinteresada colaboración con estas
páginas.
253 Zeller, norberto y Rivkin, Ana (2003), “el empleo en la Administración Pública nacional: estudio de
la distribución de cargos y de las características de sus remuneraciones”. inAP, serie i, Documento nº
69.
254 Zeller y Rivkin, op. cit. en nota 2.
255 Krieger, Mario y González, Liliana (2009), “La gestión de las competencias del personal del
sistema nacional de empleo Público”, en Estado, políticas y gestión pública. Fundación Unión, cap. 12.
256 Carta iberoamericana de la Función Pública, Aprobada por la V Conferencia iberoamericana de
Ministros de Administración Pública y Reforma del estado, santa Cruz de la sierra, Bolivia, 26-27 de
junio de 2003, Capítulo ii, artículo 6.
257 http://www.jgm.gov.ar/sgp/.
258 Hammer y Champy (1993).
259 Si bien fue Deming quien lo popularizó, en realidad fue desarrollado en los años 20 por Walter
Shewhart (18911967), físico, ingeniero y estadístico estadounidense.
260 Esta metodología también se denomina PDCA, acrónimo de las iniciales en inglés de los pasos
que deben llevarse a cabo: Plan Do Check Act. En español: Planificar Hacer Verificar Actuar.
261 Norma ISO 9000.
262 Norma ISO9001:2008.
263 ISO 9000 3. Términos y Definiciones.
264 http://es.wikipedia.org/wiki/Tecnologías_de_la_información_y_la_comunicación.
265 http://es.wikipedia.org/wiki/Tecnologías_de_la_información_y_la_comunicación.
266 CEPAL.
267 Castells, Manuel (2007), “Nueva economía y política urbana”, en La Factoría, Nº 33 (mayo-
agosto).
268 http://portal.educ.ar/debates/educacionytic/nuevos-alfabetismos/inmigrantes-digitales-vs-nativos-
digitales.php.
269 Trejo Delarbre, Raúl (2001). “Vivir en la Sociedad de la Información. Orden global y dimensiones
locales en el universo digital”, en OEI. Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología, Sociedad e
Innovación, Número 1 (septiembre-diciembre).
270 http://www.oei.es/revistactsi/numero1/trejo.htm.
271 http://es.wikipedia.org/wiki/Sociedad_de_la_informaci%C3%B3n.
272 http://es.wikipedia.org/wiki/Sociedad_del_conocimiento.
273 Se entiende por tecnologías de información y comunicación (TIC) el conjunto de herramientas e
infraestructuras utilizadas para recoger, almacenar, difundir y transmitir información; dentro de las
cuales podemos encontrar medios electrónicos (fax, teléfonos) y digitales (computadoras, mensajes de
texto –sms–, etc.).
274 El marco conceptual que sustenta la Formación en Civismo Digital se fundamenta esencialmente
en los conceptos, lineamientos, principios y recomendaciones establecidos en: la Carta Democrática
Interamericana (2001), la Declaración de Santo Domingo Gobernabilidad y Desarrollo en la Sociedad
del Conocimiento OEA (2006); la Carta Iberoamericana de e-gobierno CIGE (2007) y el Código
Iberoamericano de Buen Gobierno CIBG (2006).
Dada la centralidad de la Carta Iberoamericana de e-gobierno CIGE (2007) como instrumento de
política para el e-gobierno orientado al ciudadano, en el Anexo se presenta una sinopsis de dicho
documento.
275 http://es.wikipedia.org/wiki/Web_2.0.
276 http://es.wikipedia.org/wiki/Widget//es.wikipedia.org/wiki/Gadget.
277 http://www.ogov.eu/open-government/open-government-un-nuevo-modelo-de-gestion-publica/.
278 http://www.ogov.eu/la-directiva-en-open-government-de-la-casa-blanca/.
279 http://www.jgm.gov.ar/paginas.dhtml?pagina=57.
280 CLAD (2007), Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, aprobada por la IX Conferencia
Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado en Pucón, Chile, 31 de
mayo y 1 de junio.