¿EL PROCEDIMIENTO DE PROTECCIÓN DEL CONSUMIDOR POR

DENUNCIA DE PARTE TIENE UNA NATURALEZA SANCIONADORA

PURA?

Juan Carlos CORTEZ TATAJE(*)

A propósito de la Resolución N° 2911-2014/SPC-INDECOPI, el autor reflexiona

sobre la institucionalización de un modelo sancionador puro a las controversias
entre consumidores y proveedores, el cual a su criterio se aleja del enfoque
primigenio de protección al consumidor y convierte el procedimiento
administrativo en una suerte de inquisidor. Así, señala que la tesis defendida
en dicho pronunciamiento, emitido conforme a la interpretación normativa que la
autoridad asumió en los últimos años, no es la más adecuada porque cuanto
pierde su orientación respecto del sujeto de protección y se enfoca en la sanción
económica; además que promueve el incremento de una carga de expedientes
que pueden ser finalizados en forma más eficiente y genera pocos incentivos
para la solución de controversias en vías alternativas.

INTRODUCCIÓN

Un tema de discusión sobre la naturaleza del procedimiento en materia de

consumo ha vuelto a la palestra a partir de la emisión de la Resolución N° 2911-
2014/SPC-INDECOPI, por el Tribunal de Defensa de la Competencia y
Propiedad Intelectual, específicamente de la Sala de Protección al consumidor
. De su análisis, se advierte que la Sala reafirma la validez de la Directiva N° 007-
2013/DIR-CODINDECOPI y, por consiguiente, la aplicación del artículo 3.1.5
del Texto Único Ordenado de la Directiva que aprueba el Procedimiento
Sumarísimo en Materia de Protección al Consumidor previsto en el Código
de Protección y Defensa del Consumidor (CPDC), que establece que la
autoridad administrativa continuará con el procedimiento aun cuando se
presentara el desistimiento o la conciliación celebrada entre las partes , sin
perjuicio de considerar dichas circunstancias como atenuantes al graduar la
sanción a imponer al administrado.

Sobre el particular, en el presente artículo es nuestra intensión reflexionar

sobre la institucionalización de un modelo sancionador puro a las controversias
que surjan entre los consumidores y proveedores en una relación de consumo,
el cual a nuestro entender se aleja del enfoque primigenio de protección al
consumidor y convierte el procedimiento administrativo en una suerte de
inquisidor, con independencia de los resultados que se pueda obtener a favor
del consumidor , quien en teoría es el sujeto de protección en dicha relación.
I. NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO DE PROTECCIÓN AL
CONSUMIDOR PROMOVIDO POR DENUNCIA DE PARTE

Tanto las normas implementadas en los últimos años como la jurisprudencia

administrativa ha sentado posición respecto a que la naturaleza del
procedimiento administrativo en materia de protección al consumidor es
estrictamente sancionadora , y con ello deja de lado la tesis defendida por la
autoridad administrativa en anteriores resoluciones en las que se pronunció
sobre su naturaleza mixta.
Al respecto, es importante precisar que en toda relación de consumo existen una
conexión material de dos sujetos: el consumidor y el ofertante o proveedor;
en ambos casos, nos encontramos ante intereses de tipo individual donde el
primero adquiere el bien o servicio con la expectativa de satisfacer una
necesidad, y el segundo, que pone a disposición su oferta con el objeto de
obtener un beneficio económico o patrimonial. En tal sentido, si la oferta no se
cumple o su cumplimiento es incompleto o defectuoso, nos encontramos ante
una infracción al derecho del consumidor , por cuanto este decidió optar por
la mencionada oferta considerando como cierta la información proporcionada
por el ofertante.
En este contexto, la trascendencia de la intervención del Estado en la
protección de los consumidores se funda en el hecho de que las conductas
infractoras corren el riesgo de multiplicarse perjudicando a un conjunto
indeterminado de sujetos en cuanto a su patrimonio, salud, bienestar u otros
intereses, y además, propiciando distorsiones en el mercado. De ahí se infiere
que pueden presentarse situaciones muy simples donde la infracción del
ofertante es directa a un determinado interés individual (la compra de un bien
defectuoso), como también situaciones complejas donde existan intereses
difusos o colectivos (exigir a todos los padres de familia el pago de cuotas
extraordinarias durante el ejercicio del servicio de educación privada).
Lo que no puede perderse de vista es que ante una controversia en materia de
consumo, la preocupación principal del Estado debe centrarse en la restitución
o reparación del afectado o afectados de la relación de consumo resolviendo la
controversia puesta en su conocimiento, y a partir de ello , aplicar las sanciones
que correspondan ante la insufi ciencia de respuesta o justifi cación del
proveedor respecto a los hechos denunciados. Por tal razón, muchos
compartimos la opinión de que el procedimiento en materia de consumo
promovido por denuncia de parte tiene una naturaleza especial (mixta),
donde el objeto de actuación tiene como eje central al consumidor . Ello
implica, por un lado, su capacidad sancionadora , por la presencia de una
potestad punitiva de la Administración; y por otro, su característica trilateral,
porque se discuten intereses de índole particular de los administrados.
Distinto es el caso de los procedimientos administrativos promovidos por
iniciativa de la autoridad administrativa o por asociaciones de estrictamente
sancionadora por cuanto la sanción administrativa no puede ser objeto de
disposición.

En este escenario, si como consecuencia de una transacción o acuerdo de las

partes en conflicto, la denunciante decide solicitar su desistimiento por cuanto
considera superado los hechos materia de controversia, la consecuencia lógica
y razonable de dicho acto es que la autoridad administrativa también desista de
su potestad de sanción al verifi car que las supuestas afectaciones ya fueron
resueltas por iniciativa de las partes . Este esquema tiene efectos muy
importantes, y entre los principales podemos mencionar:

1. Promueve buenas prácticas en las relaciones de consumo

Una transacción o acuerdo satisfactorio entre las partes en confl icto que ponga
fi n a la controversia, promueve prácticas de conducta saludables en el
mercado, ya que permite a los proveedores de bienes y servicios atender
directamente aquellos casos en donde la prestación difi era de su oferta y, por
ende, afecte la expectativa de consumidor . Lo señalado genera incentivos para
la mejora continua de la actividad comercial, generando valores de calidad, efi -
ciencia y efi cacia2.
2. Descongestiona la carga de los procedimientos administrativos
Cuando las partes de una controversia en materia de consumo tienen la
posibilidad de superar el hecho materia de confl icto a través de medios
alternativos o el trato directo, con el posterior desistimiento de la denuncia ,
facilita la reducción de carga de expedientes de la autoridad administrativa, lo
cual a la vez permite o favorece que esta pueda concentrar esfuerzos en aquellos
casos en los que se requiera un pronunciamiento o decisión resolutiva.

3. Favorece una adecuada reparación al consumidor

Por lo general en los procedimiento sancionadores puros, donde la sanción
económica es el elemento central, el más favorecido con la decisión de la
autoridad administrativa es el Estado, quien acumula un conjunto de ingresos
provenientes de los pagos realizados por los infractores de la Ley de Protección
al Consumidor ; sin embargo, la parte perjudicada ( el consumidor ) muchas
veces recibe a su favor la exigencia de una medida reparativa, la cual no es
proporcional al beneficio obtenido por el Estado. Distinto es el caso, cuando
se promueve buenas prácticas de solución de conflictos, ahí el afectado o el
consumidor recibe una atención adecuada a sus reclamos por el propio
ofertante quién con esta actuación demuestra su voluntad de mejorar los
mecanismos de cumplimiento de sus ofertas, reformando su conducta a través
de un proceso autorregulativo3. Lo expuesto se adecua a las directrices de las
Naciones Unidas en cuanto a las medidas que permiten a los consumidores
obtener compensaciones4.
Por lo expuesto, consideramos que la finalidad del procedimiento
administrativo por infracción a los derechos de los consumidores no es la
obtención de una sanción económica a favor del Estado, sino salvaguardar los
derechos e intereses de los consumidores y, por lo tanto, que si estos son
satisfechos las partes de mutuo acuerdo pueden desistirse del procedimiento
administrativo, dando por fi nalizado el mismo y dejando sin efecto cualquier
consecuencia, salvo alguna excepción prevista por ley. No obstante ello ,
cuando estamos frente a intereses difusos o colectivos, el desistimiento de uno
de los afectados, no implica ni genera desconocer el agravio ocasionado contra
la colectividad, por ende, el procedimiento administrativo no puede ser fi
nalizado por convención, sino únicamente mediante resolución fi nal de la
autoridad administrativa.

II. POSICIÓN DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA

Cabe advertir que en la Resolución N° 2911-2014/SPC.INDECOPI, se evidencia

que esta deriva de un recurso de revisión a través del cual el impugnante
cuestiona, entre otros, lo siguientes:
i. La Comisión vulneró el principio de debido procedimiento, así como su derecho
a ofrecer pruebas, en la medida que no tuvo en cuenta los documentos
presentados durante el procedimiento en relación con la apertura de la Cuenta
de Ahorros Nº 0673057002870 de la denunciante.

ii. La Comisión trasgredió los principios de debido procedimiento , debida

motivación y congruencia, contenidos en la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General (LPAG), al no pronunciarse respecto a
sus pretensiones sobre: a) el reconocimiento del derecho de compensación
que mantenía, debiendo valorar los documentos presentados al respecto; y, b)
la solicitud de conclusión anticipada del procedimiento .
iii. La Comisión inaplicó el principio de jerarquía normativa y vulneró el deber
de control de legalidad, pues correspondía preferir la aplicación del CPDC y la
LPAG en relación al desistimiento, en lugar de la Directiva N° 007- 2013/DIR-
COD-INDECOPI que incorporó el artículo 3.1.5 en el TUO, en tanto
contravenía lo dispuesto en las normas de mayor rango.

iv. La validez de la Directiva N° 007-2013/DIR-COD-INDECOPI resultaba

cuestionable, al trasgredir las disposiciones establecidas en el CPDC respecto
a: i) la naturaleza del procedimiento administrativo seguido ante el ORPS,
el cual debía entenderse como un procedimiento especial donde el
consumidor se constituía bajo el estatus de parte , conforme a los artículos
107 y 127 del CPDC, y no interpretarlo como un procedimiento sancionador
puro; ii) los efectos del desistimiento de los denunciantes, que perseguían la
culminación del procedimiento ; y, iii) los mecanismos de conclusión anticipada,
promovidos en los artículos. VI del Título Preliminar y 147 del CPDC y
permitidos en cualquier oportunidad de la tramitación del procedimiento , de
acuerdo al artículo 189 de la LPAG.
Al respecto, la autoridad administrativa desarrolla un análisis de los alcances y
requisitos de procedencia del recurso de revisión en los procedimientos
sumarísimos por infracción a las normas de protección al consumidor . Al
respecto señala que dicho recurso constituye un medio impugnativo de
naturaleza excepcional en el marco de los procedimientos sumarísimos, el
cual procede únicamente contra los pronunciamientos de la Comisión que
incurran en errores de puro derecho consistentes en la presunta inaplicación o
la aplicación errónea de las normas del CPDC; o, la inobservancia de
precedentes de observancia obligatoria.
Agregando, además, que los requisitos de procedencia del recurso de revisión
regulado por el CPDC son los siguientes:

a) Que el recurrente alegue un presunto error de derecho contenido en la

decisión de la Comisión, sin necesidad de identifi car con exactitud de cuál de
los supuestos previstos en el CPDC se trata, bastando que se limiten a describir
el presunto error de derecho en el que incurrió la Comisión, correspondiendo
en todo caso a la Sala, precisar cuál de las causales ha sido invocada; y,
b) Que el error de derecho invocado incida directamente en la decisión de la
Comisión.
En razón a lo anterior, afi rma que el recurso de revisión tiene como fi nalidad
evaluar cuestiones de puro derecho y no analizar nuevamente todos los alegatos
y las pruebas presentadas por las partes a lo largo del procedimiento , de
modo que cuando la pretensión del recurrente se oriente a obtener un nuevo
examen de su caso concreto, sin sustentar un presunto error de derecho en los
términos expuestos, el recurso deberá ser declarado improcedente.
En este escenario, la decisión de la Sala solo se desarrolla en el marco de los
supuestos antes mencionados, razón por la cual consideró que no estaba
obligada a realizar un análisis que se extendiera más allá de lo estrictamente
señalado. Por tales razones, declaró la improcedencia del recurso de revisión,
confirmando la validez de la Directiva N° 007-2013/DIR-COD-INDECOPI y, por
consiguiente, la aplicación del artículo 3.1.5 del Texto Único Ordenado de la
Directiva que aprueba el Procedimiento Sumarísimo en Materia de Protección
al Consumidor previsto en el CPDC, considerando que una decisión distinta
de la Sala, hubiese implicado: i) pronunciarse sobre situaciones de hecho que
difi eren de los errores de derecho que deben alegarse en el recurso de revisión;
y ii), realizar un control de legalidad respecto de los actos emitidos por el
Consejo Directivo del Indecopi, en cuanto a la validez de la Directiva N° 007-
2013/DIR-COD-INDECOPI.
No obstante lo señalado, es importante verificar que el artículo 107 del CPDC
señala que:

“Los procedimientos sancionadores se inician de oficio, bien por propia

iniciativa de la autoridad, por denuncia del consumidor afectado o del que
potencialmente pudiera verse afectado, o de una asociación de consumidores
en representación de sus asociados o apoderados o en defensa de intereses
colectivos o difusos de los consumidores . En este último caso, la asociación de
consumidores actúa como tercero legitimado sin gozar de las facultades para
disponer derechos de los consumidores afectados, salvo de sus asociados o
de las personas que le hayan otorgado poder para tal efecto. Tanto el
consumidor constituido como parte así como el tercero legitimado pueden
participar en el procedimiento e interponer los recursos contra la resolución
que deniegue el inicio del procedimiento y contra cualquier otra resolución
impugnable que les produzca agravio”.

Según esta norma, la supuesta infracción administrativa puede ser puesta en

conocimiento de la autoridad mediante su propia iniciativa ( por ejemplo, a
consecuencia de una inspección), por denuncia del consumidor afectado
( por ejemplo, por quien adquiere un producto defectuoso), por denuncia
del consumidor potencialmente afectado ( por ejemplo, por quien verifi ca
que la oferta contiene información inexacta), o por alguna asociación de
consumidores en que pueden actuar en defensa de intereses individuales o
colectivos. En tal sentido, una vez puesto en conocimiento la supuesta
infracción, es la autoridad administrativa quien está facultada para decidir iniciar
o no el correspondiente procedimiento administrativo, por lo que esta decisión
siempre será de oficio. No obstante ello , consideramos importante expresar que
el hecho que el procedimiento administrativo se inicie de ofi cio, no implica
desconocer que pueden presentarse supuestos en la que estén de por medio
intereses individuales (y por tanto disponibles) como sucede cuando es el
consumidor afectado es el que presenta su denuncia , así como situaciones
en la que estén de por medio intereses difusos o colectivos, como las identifi
cadas por la propia autoridad administrativa durante una acción de inspección
(intereses que no son disponibles).
En este contexto, es posible interpretar que frente a derechos disponibles, opera
la naturaleza mixta del procedimiento de protección al consumidor y, por
lo tanto, resulta válido que mediante el desistimiento de la denuncia , se dé por
fi nalizado el procedimiento administrativo, asumiendo que el derecho del
consumidor afectado ya fue reparado, por lo que carece de objeto que la
autoridad administrativa continúe con su actuación.
No obstante ello , con independencia de nuestra postura u opinión personal,
consideramos que la Resolución N° 2911-2014/SPC.INDECOPI, implícitamente
parte de la tesis que el procedimiento por afectación al derecho del
consumidor tiene una naturaleza sancionadora pura y, por ende, la fi gura
del desistimiento no resulta aplicable bajo este enfoque. El cual, sumado a las
normas complementarias que regulan el procedimiento sumarísimo completa
un sistema regulatorio que le faculta a continuar con el procedimiento
sancionador aun cuando se exponga o invoque el desistimiento. En razón a
ello , la resolución del recurso de revisión se sustenta en aspectos estrictamente
formales que justifi can la improcedencia del recurso.

En lo personal, consideramos que la tesis defendida por la autoridad

administrativa no es la más adecuada, ya que tiene un impacto significativo
sobre los consumidores y los ofertantes, además, que promueve el incremento
de una carga de expedientes que pueden ser fi nalizados en forma más eficiente
y genera pocos incentivos para la solución de controversias en vías alternativas.
Sin perjuicio de lo señalado, no podemos dejar de desconocer que la Resolución
N° 2911-2014/SPCINDECOPI, se ajusta a la interpretación normativa asumida
por la autoridad administrativa en los últimos años, razón por la cual, su emisión
no se aleja de los cánones formales que le otorgan legalidad.
CONCLUSIONES

A partir de lo expuesto, podemos llegar a las siguientes conclusiones:

1. Si bien la Resolución N° 2911- 2014/SPC-INDECOPI no se pronuncia

expresamente en ese sentido, implícitamente refuerza la tesis de que el
procedimiento de protección al consumidor por denuncia de parte tiene
una naturaleza sancionadora pura, por ende, la decisión asumida se sustenta
en el conjunto normativo que autoriza utilizar dicho criterio.

2. Consideramos que la tesis asumida por la autoridad administrativa no es la

más adecuada por cuanto pierde su orientación respecto del sujeto de
protección , y se enfoca en la sanción económica.

3. A nuestro modesto entender, la opción más adecuada es considerar que el

procedimiento de protección al consumidor por denuncia de parte , tiene
una naturaleza mixta, ya que ello promueve buenas prácticas en el mercado
y mecanismos alternativos de solución de controversias.

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(*) Abogado con estudios de maestría en Derecho de la Empresa en la Pontificia

Universidad Católica del Perú y Gestión Pública en EUCIM Business School de
España. Docente universitario, especialista, consultor y asesor en materia de
Gestión Pública, Derecho Administrativo, Contrataciones Públicas, Regulación
de Servicios Públicos, Derecho del Consumo y Derecho Tributario, así como en
procedimientos constitucionales y arbitrales.

1 Los intereses colectivos son aquellos tipos de intereses de un grupo

determinable, aunque no cuantifi cable o individualizable y respecto de los cuales
puede existir un vínculo jurídico común. Podemos diferenciar los intereses
colectivos de los personales, ya que no constituyen una suma de estos, sino
que son cualitativamente diferentes, pues afectan por igual y en común a todos
los miembros del grupo y pertenecen por entero a todos ellos. Se asemejan a
los intereses difusos en que pertenecen a una pluralidad de sujetos; pero se
diferencian de ellos en que cuando el interés es colectivo, esta pluralidad puede
ser determinada o circunscrita a una colectividad limitada. De este modo, los
intereses colectivos se concretan en comunidades o sectores poblacionales
compuestos por sujetos de derecho más o menos determinables que
representan, en defi nitiva, los intereses que el grupo persigue en forma unifi
cada, en función a sus características y aspiraciones comunes.

Por su parte , los intereses difusos son aquellos que atañe a la comunidad,
asumida por un cúmulo de ciudadanos que no conforman un sector cuantifi
cable o particularizado y entre los cuales no existe un vínculo jurídico común.
Surgen de una prestación determinada cuya omisión afecta a todo el colectivo
sin distinción. El interés difuso tiene , por lo tanto, el objeto de garantizar
una mejor calidad de vida a ese grupo indeterminable, de modo que ante una
eventual desmejora de ella , pueda surgir en cada miembro la legitimación para
accionar, o es exigible una actuación de oficio de la administración.

2 Lo señalado guarda concordancia con las directrices de las Naciones Unidas

para la protección del consumidor en cuanto a la promoción y protección de
sus intereses económicos que a la letra dice: “Las políticas de los gobiernos
deben tratar de hacer posible que los consumidores obtengan el máximo benefi
cio de sus recursos económicos. También deben tratar de alcanzar las metas en
materia de producción satisfactoria y normas de funcionamiento, procedimientos
adecuados de distribución, prácticas comerciales leales, comercialización
informativa y protección efectiva contra las prácticas que puedan perjudicar los
intereses económicos de los consumidores y la posibilidad de elegir en el
mercado”.

3 Los defectos de los productos y servicios no son indiferentes para el

consumidor y el usuario, pues las lesiones que generan pueden afectar su vida,
su integridad física y su salud. De ahí que el derecho del consumidor
reconozca como elemento de su esencia el derecho a obtener de los
productores y distribuidores profesionales, el resarcimiento de los daños
causados por los defectos de los productos o servicios, con el fi n de garantizar
su uso seguro.

4 Medidas que permiten a los consumidores obtener compensación:

32. Los gobiernos deben establecer o mantener medidas jurídicas o

administrativas para permitir que los consumidores o, en su caso, las
organizaciones competentes obtengan compensación mediante procedimientos
ofi ciales o extraofi ciales que sean rápidos, justos, poco costosos y asequibles.
Al establecerse tales procedimientos deben tenerse especialmente en cuenta
las necesidades de los consumidores de bajos ingresos.

33. Los gobiernos deben alentar a todas las empresas a solucionar las
controversias con los consumidores en forma justa, rápida y exenta de
formalidades, y a crear mecanismos voluntarios, como servicios de
asesoramiento y procedimientos extraofi ciales para presentar reclamaciones,
que puedan prestar asistencia a los consumidores .

34. Se debe facilitar a los consumidores información sobre los procedimientos

vigentes y otros procedimientos para obtener compensación y solucionar
controversias.