RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS AGRESIONES CONTRA EL PERSONAL

SANITARIO POR PARTE DE PACIENTES Y ACOMPAÑANTES

SARA CASTAÑO LEÓN

UNIVERSIDAD EAFIT
ESCUELA DE DERECHO
MEDELLÍN
2019

0
RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS AGRESIONES CONTRA EL PERSONAL
SANITARIO POR PARTE DE PACIENTES Y ACOMPAÑANTES

SARA CASTAÑO LEÓN

MONOGRAFÍA PARA OPTAR AL TÍTULO DE:

ABOGADO

Doctor ANTONIO CARLOS BARBOZA VERGARA

ASESOR

UNIVERSIDAD EAFIT
ESCUELA DE DERECHO
MEDELLÍN
2019

1
 Nota de aceptación:

______________________________

______________________________

______________________________

______________________________

Presidente del Jurado

______________________________

Jurado

______________________________

Jurado

Medellín, septiembre de 2019

2
 CONTENIDO

Pág.

RESUMEN 8

INTRODUCCIÓN 9

CAPÍTULO I: LA VIOLENCIA CONTRA EL PERSONAL DE SALUD POR PARTE

DE LOS PACIENTES Y SUS ACOMPAÑANTES EN EL CONTEXTO
COLOMBIANO 14
1.1 EL CONCEPTO DE LA VIOLENCIA EN EL LUGAR DE TRABAJO 15
1.2 AGRESIONES CONTRA EL PERSONAL DE SALUD EN EL CONTEXTO 20
COLOMBIANO
1.3 ESTUDIOS ESTADÍSTICOS (DIMENSIÓN CUANTITATIVA DEL
FENÓMENO 22
1.4 ENTREVISTAS (DIMENSIÓN CUALITATIVA DEL FENÓMENO) 27

CAPÍTULO II: REGULACIÓN EN EL ORDENAMIENTO COLOMBIANO DE LAS

AGRESIONES CONTRA EL PERSONAL DE SALUD POR PARTE DE
LOS PACIENTES Y SUS ACOMPAÑANTES 32
1.1 LA APLICACIÓN DE LOS DEBERES DE RANGO CONSTITUCIONAL
Y LEGAL A LOS PARTICULARES 32
1.1.1 Deberes de rango constitucional 32
1.1.2 Deberes de rango legal 37
1.2 DEBERES DE LAS PERSONAS RELACIONADAS CON LA PRESTACIÓN
DEL SERVICIO DE SALUD 38
1.2.1 Ley 100 de 1993 39
1.2.2 Resolución 4343 de 2012 39
1.2.3 Ley Estatutaria de Salud 1751 del año 2015 40

3
1.3 LÍMITES DEL DERECHO A LA SALUD EN RELACIÓN CON LOS
DEBERES DE LAS PERSONAS PARA LA ATENCIÓN EN SALUD 42
1.4 RESPUESTA DEL DERECHO PENAL A LAS AGRESIONES CONTRA EL
PERSONAL DE SALUD POR PARTE DE LOS PACIENTES Y SUS
ACOMPAÑANTES 47
1.5 RESPUESTA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO A LAS AGRESIONES
CONTRA EL PERSONAL DE SALUD POR PARTE DE LOS PACIENTES Y
SUS ACOMPAÑANTES 51

CAPÍTULO III: REGULACIÓN EN OTROS PAÍSES DE LAS AGRESIONES

CONTRA EL PERSONAL SANITARIO POR PARTE DE LOS PACIENTES Y
SUS ACOMPAÑANTES 58
1.1 REGULACIÓN DE LAS AGRESIONES CONTRA EL PERSONAL
SANITARIO EN ESPAÑA 59
1.1.1 La regulación penal en el derecho común español ante las agresiones
al personal sanitario 60
1.1.1.1 Regulación penal anterior a la Ley Orgánica 1 de 2015: Etapa de desarrollo
jurisprudencial 60
1.1.1.2 Regulación penal posterior a la Ley Orgánica 1 de 2015 78
1.1.2 La regulación administrativa de las agresiones contra el personal
Sanitario en las comunidades autónomas españolas 83
1.1.2.1 Relación entre la regulación administrativa y la regulación penal 94
1.1.3 Problemas de eficacia de las medidas regulatorias adoptadas en España95
1.2 REGULACIÓN DE LAS AGRESIONES CONTRA EL PERSONAL
SANITARIO EN ARGENTINA 96
1.2.1 Provincia de Tucumán 97
1.2.2 Ciudad autónoma de Buenos Aires 99
1.2.3 Provincia de Santa Fe 100
1.3 REGULACIÓN DE LAS AGRESIONES CONTRA EL PERSONAL
SANITARIO EN CHILE 102

4
1.3.1 Proyecto de Ley para endurecer los efectos jurídicos del incumplimiento
del deber de respeto hacia los integrantes del equipo de salud 104
1.3.2 Proyecto de Ley que propone la modificación del Código penal, Código
Procesal penal y Ley 20.584 de 2012 para regular las agresiones contra
el personal sanitario 106

CAPÍTULO IV: EVALUACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS JURÍDICAS DE

REGULACIÓN PARA EL TRATAMIENTO DE LAS AGRESIONES CONTRA LOS
PROFESIONALES SANITARIOS POR PARTE DE LOS PACIENTES Y SUS
ACOMPAÑANTES 113
1.1 PROPUESTA DE REGULACIÓN PENAL 113
1.1.1 La introducción de un tipo penal de agresiones contra el personal 113
1.1.2 La introducción de un agravante en razón del sujeto pasivo para los
Delitos de lesiones personales e injurias 114
1.1.3 Incluir expresamente que las agresiones contra los profesionales
Sanitarios configuran el delito de violencia contra el servidor público 115
1.2 PROPUESTA DE REGULACIÓN ADMINISTRATIVA 117
1.2.1 La introducción de una contravención policial por agresiones contra
el Personal sanitario 118
1.2.2 La introducción de un agravante en razón del sujeto pasivo para los
Comportamientos contrarios a la convivencia consagrados en el
Artículo 27 119
1.2.3 La creación de una Ley de derechos y deberes de los pacientes en
Relación con la atención en salud donde se establezcan un régimen
Sancionatorio de infracciones administrativas 119

CONCLUSIONES 123
BIBLIOGRAFÍA 125
ANEXOS 136

5
 LISTADO DE TABLAS

Pág.

Tabla 1. Tipos de Violencia en el trabajo de acuerdo con la clasificación de

La OSHA 17
Tabla 2. La Regulación Administrativa de las agresiones contra el personal
Sanitario en las Comunidades Autónomas Españolas 86

6
 TABLA DE ANEXOS

Pág.

Anexo 1. Ocupación de los entrevistados 136

Anexo 2. El género de las personas que participaron en la encuesta 136
Anexo 3. Agresiones con ocasión del trabajo 136
Anexo 4. Agresiones sufridas este año y el anterior 137
Anexo 5. Tipos de agresiones y quién las ocasionó 137
Anexo 6. Cuantificación de las agresiones sufridas 137
Anexo 7. Contexto en que se produjo la agresión 138
Anexo 8. Denuncia de la agresión 138
Anexo 9. Lugar donde se produjo la agresión 139
Anexo 10. Causa desencadenante de la agresión 139
Anexo 11. Número de personas que generaron la agresión 139
Anexo 12. Estado en que se encontraba el agresor 140
Anexo 13. Horario en que se produjo la agresión 140
Anexo 14. Respuesta de la víctima frente a la agresión 141
Anexo 15. Secuelas de la agresión 141
Anexo 16. Suspensión de la actividad laboral 141
Anexo 17. Sensación de seguridad en el trabajo 142
Anexo 18. Consentimiento Beatriz Carvallo Suárez 143
Anexo 19. Consentimiento Germán Enrique Reyes Forero 144
Anexo 20. Concepto Ministerio de Salud y Protección Social con radicado
201911400846111, Julio 04 de 2019 145

7
 RESUMEN

Esta monografía trata sobre el régimen jurídico actual aplicable en el ordenamiento

jurídico colombiano para las agresiones contra el personal sanitario por los
pacientes y sus acompañantes, concluyendo que existe una desprotección para el
personal sanitario, pues la normativa del derecho penal y administrativo no es
suficiente de cara a la protección de estos sujetos pues no está cumpliendo con el
propósito de sancionar al agresor y disuadir al resto de la población de abstenerse
de llevar a cabo este tipo de comportamientos. Asimismo, también se concluyó que
existe un vacío normativo pues no está establecida la consecuencia jurídica
derivada del incumplimiento al deber de respeto que tienen todas las personas en
relación con la atención en salud, lo cual impide su exigencia a los particulares.

De conformidad con estos postulados, en esta monografía se realizó un estudio de

derecho comparado mediante el cual se consultó el tratamiento vigente en los
ordenamientos jurídicos de España, Argentina y Chile de las agresiones contra el
personal sanitario por parte de los pacientes y sus acompañantes. Lo anterior con
el fin de proponer y evaluar algunas alternativas de regulación jurídica de carácter
penal y administrativo, para estudiar su posible implementación en el ordenamiento
jurídico colombiano. Recordando que el objetivo principal de la norma es brindar
una protección real a los trabajadores de la salud.

Palabras Clave: Agresiones, pacientes, personal de salud, salud, denuncia, deber,

agresor, sanción, incumplimiento, personal sanitario, lesiones, violencia.

8
 INTRODUCCIÓN

En el periódico El País, el 23 de mayo del año 2019 se publicó el siguiente titular:

“Rechazan agresión contra médico en hospital de Candelaria, Valle” 1. Los hechos
ocurridos fueron los siguientes: el médico Andrés Daza fue agredido físicamente por
el padre de una paciente menor de edad quien lo golpeó acusándolo de negligencia
médica a pesar de que el profesional sanitario cumplió con el protocolo para la
atención de la paciente. En razón de este evento de violencia, el personal asistencial
del hospital local de Candelaria hizo una marcha para protestar por la agresión
sufrida por su colega y por la exigencia de respeto hacia su profesión. Casos como
este se presentan a diario en el país, solo que pocos son denunciados debido a que
las agresiones se han incorporado como parte de la rutina de trabajo de los
profesionales sanitarios en Colombia.

A raíz de esta situación, surgió la preocupación de investigar el régimen jurídico

actual aplicable ante las agresiones contra el personal sanitario ocasionadas por los
pacientes y sus acompañantes. Ahora bien, después de haber estudiado la
normatividad interna, la preocupación fue mayor pues se pudo establecer que existe
una desprotección para el personal sanitario ante la violencia laboral de esta índole,
pues la respuesta del derecho penal y del derecho administrativo no resultan
suficientes de cara a sancionar al agresor y disuadir al resto de la población de no

1 Rechazan agresión contra médico en hospital de Candelaria, Valle. [En línea]. En: El País, Palmira,
23 de marzo, 2019. [Consultado: 17 de septiembre de 2019]. Disponible en Internet:
https://www.elpais.com.co/valle/candelaria-valle-rechazan-agresion-contra-medico-en-hospital-
local.html.

9
desplegar este tipo de conductas. Por otra parte, se constató que existe un vacío
legal en el ordenamiento jurídico colombiano pues, si bien se estableció por ley el
deber de respeto que tienen las personas hacia el personal que presta los servicios
en salud, no se determinaron los efectos que se derivan de su incumplimiento, por
tanto, en principio no se puede aplicar directamente a los particulares. Lo anterior
ocasiona que la lista de deberes para la atención en salud, particularmente este, se
catalogue como “normas de papel”.

El objetivo final de esta investigación fue evaluar algunas alternativas de regulación

jurídica que se pudieran implementar en el país para el tratamiento de este tipo de
violencia contra el personal sanitario. Para alcanzar este objetivo, se realizó un
estudio de derecho comparado mediante el cual se consultó la regulación del
tratamiento de las agresiones contra el personal sanitario en los ordenamientos
jurídicos de España, Argentina y Chile; lo anterior permitió tener una visión más
completa de las experiencias de otros países en la regulación del tema y poder
observar los avances y aspectos por mejorar. Asimismo, el haber consultado la
normatividad implementada en otros ordenamientos, permitió asumir una posición
más crítica para evaluar la posibilidad de regular los efectos de las agresiones
contra el personal sanitario en Colombia de una forma similar a la efectuada por
aquellos.

Por otra parte, es pertinente advertir al lector que la regulación de la violencia

ejercida contra el personal sanitario por parte de los pacientes y sus acompañantes,
pese a que se trata de un comportamiento que se presenta de forma cotidiana en la
ejecución de sus funciones laborales, es un asunto novedoso en el país por lo que
la mayoría de la bibliografía utilizada no es nacional. Adicionalmente, el tratamiento
actual en Colombia de este tipo de conductas no tiene un régimen particular en
razón de la calidad del sujeto agredido, como si está establecido en otros países,
es decir, en la regulación colombiana es indiferente de cara a la sanción que un
médico haya resultado agredido por un paciente mientras atendía una consulta, a

10
que una persona que tenga una ocupación diferente sea agredida en la calle por
otro transeúnte.

El contenido de esta investigación está distribuido en cuatro capítulos y un acápite

de conclusiones. En el primer capítulo, se abordó la definición de la violencia en el
trabajo, el tipo de violencia en la que se enfocaría este estudio y el sector laboral
objeto de agresiones: el personal sanitario. Asimismo, para entender el contexto
actual de las agresiones en el país contra el personal de salud por parte de
pacientes y acompañantes, se expusieron tres estudios estadísticos que miden los
tipos de agresiones, el porcentaje del personal agredido, si denunciaron los ataques,
entre otros factores; los dos primeros estudios fueron consultados en dos trabajados
investigativos efectuados en los años 2015 y 2016, y el tercero se realizó con
ocasión de esta investigación en el año 2019. Este último se desarrolló bajo la
modalidad de encuesta virtual a través de la plataforma google drive a 134 personas
que hacen parte del personal sanitario en Colombia entre el periodo del 21 de junio
de 2019 al 09 de julio de 2019; las encuestas se difundieron a través de la red social
Facebook y la plataforma de mensajería instantánea de Whatsapp. Como
complemento a los estudios estadísticos, se entrevistaron a dos expertos que hacen
parte de la comunidad del personal de salud con el objetivo de ahondar más en el
tema para entender el panorama actual de este tipo de agresiones en Colombia.

En relación con el segundo capítulo, en este se expuso el panorama actual de la

regulación en Colombia de las agresiones contra el personal sanitario por parte de
los pacientes y sus acompañantes. Para ello, se abordaron los requisitos para la
aplicación de los deberes constitucionales a los particulares, asimismo, se
analizaron las normas del ordenamiento que contienen los deberes de las personas
en relación con la atención en salud, particularmente, el deber de respeto hacia el
personal asistencial. Por último, se expuso la regulación penal y administrativa
actual aplicable ante la ocurrencia de una agresión contra el personal de salud.

11
En cuanto al tercer capítulo, en este se abordó todo el estudio de derecho
comparado realizado en los ordenamientos jurídicos de España, Argentina y Chile,
siendo el primero de estos el más desarrollado y con mayor experiencia en la
materia pues el tema de las agresiones contra el personal de salud por parte de los
pacientes y acompañantes, se discutía ya en los estrados judiciales para el año
2007. Asimismo, es pertinente destacar desde ahora que el ordenamiento español
tiene una regulación dual del tema pues este tipo particular de agresiones se regula
desde la rama penal en el derecho común español, y desde el ámbito administrativo
sancionatorio en algunas comunidades autónomas. En relación con el
ordenamiento argentino, se expuso la regulación de dos provincias y de la ciudad
autónoma de Buenos Aires, al respecto, se destaca que este país reguló las
agresiones contra el personal sanitario únicamente desde el derecho administrativo
de policía. Por último, en relación con la regulación del Estado chileno, este se
encuentra a puertas de sancionar una ley que penaliza las agresiones contra el
personal sanitario a través de la creación de un tipo penal, no obstante, la reforma
también tiene un enfoque preventivo y en virtud de ello propone efectuar unas
modificaciones al código procesal penal y a la ley de derechos y deberes de las
personas para la atención en salud.

En el capítulo cuarto, después de haber efectuado el estudio de derecho comparado

y tener claro el panorama actual de las agresiones contra el personal sanitario en el
país, se evaluaron las alternativas de regulación jurídica para este tipo de
agresiones, con la finalidad de estudiar una posible implementación en el
ordenamiento jurídico colombiano. Es pertinente señalar que cada una de las
propuestas requiere un análisis más detallado y se espera que sean objeto de
estudios investigativos posteriores pues el tema de un régimen jurídico especial,
respecto a las agresiones contra el personal de salud por parte de los pacientes y
acompañantes, es un ámbito del derecho novedoso que apenas está comenzando
a desarrollarse en Colombia.

12
Finalmente, a través de esta investigación se concluyó que el ordenamiento jurídico
colombiano necesita una ley que regule los derechos y deberes de los usuarios del
sistema de salud, pues solo a través de esta tipología normativa se pueden
establecer los efectos al incumplimiento de los deberes para la atención en salud,
entre ellos el de respeto al personal asistencial. Lo anterior sin olvidar que la
infracción de uno de estos deberes no puede ser invocada para restringir o impedir
el acceso a los servicios de salud. A efectos de esta regulación, la propuesta
consiste en incluir en esta ley un régimen sancionatorio de las infracciones
administrativas donde se impongan unas sanciones según el tipo de infracción tales
como: multas, trabajo comunitario y se discute la posibilidad de incluir el cambio
forzoso del centro de salud. Una de las infracciones serían las conductas que
constituyan un incumplimiento del deber de respeto hacia el personal sanitario.

13
CAPÍTULO I: LA VIOLENCIA CONTRA EL PERSONAL DE SALUD POR PARTE
DE LOS PACIENTES Y SUS ACOMPAÑANTES EN EL CONTEXTO
COLOMBIANO

“La violencia en el lugar de trabajo – sea física o psicológica - se ha convertido

en un problema mundial que atraviesa las fronteras, los contextos de trabajo y
los grupos profesionales. La violencia en el lugar de trabajo – que durante
mucho tiempo ha sido una cuestión “olvidada” – ha adquirido una enorme
importancia en los últimos años y en la actualidad es una preocupación
prioritaria tanto en los países industrializados como en los países en
desarrollo”2.

El objetivo de este primer capítulo es presentar la situación actual de la violencia

contra el personal sanitario en el país. Primero se determinará el concepto de
violencia en el lugar de trabajo especificando el tipo de violencia dentro de la cual
encajan las agresiones contra el personal de salud, en segundo lugar, se
establecerá que las agresiones contra el personal sanitario que abarca este trabajo,
es distinta de las agresiones contra la misión médica, no siendo esta última menos
importante pero que se sale del objeto de estudio. En tercer lugar, se presentarán
los resultados de tres estudios estadísticos que permiten ilustrar el número de
personas que pertenecen al equipo de salud en Colombia que han sido víctima de
agresiones, el tipo de violencia sufrida, si la conducta fue o no denunciada, entre
otros factores. Los estudios anteriores, en conjunto con dos entrevistas efectuadas
a dos líderes pertenecientes al sector de la salud, permiten concluir que el principal
problema para abordar este fenómeno de violencia es la aceptación social de este

2 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO OIT, CONSEJO INTERNACIONAL DE

ENFERMERAS CIE, ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD OMS E INTERNACIONAL DE
SERVICIOS PÚBLICOS ISP. Directrices Marco para afrontar la violencia laboral en el sector de la
salud. Ginebra, 2002. p.1. ISBN: 92-2-313 446-3.

14
tipo de conductas por parte de todos los actores de la problemática, especialmente
de las víctimas.

1.1 EL CONCEPTO DE LA VIOLENCIA EN EL LUGAR DE TRABAJO

La Organización Mundial de la Salud y la Organización Internacional del Trabajo

adoptaron una definición de violencia laboral entendiendo por esta:

“todos aquellos incidentes en los que la persona es objeto de malos tratos,

amenazas o ataques en circunstancias relacionadas con su trabajo,
incluyendo el trayecto entre el domicilio particular y el trabajo, con la
implicación de que se amenace explícita o implícitamente su seguridad,
bienestar o salud”3.

Esta definición tiene un amplio alcance y no se restringe a entender la violencia

como sinónimo de agresión física, error que es común; por el contrario, esta incluye
“toda conducta susceptible de violentar e intimidar al que las sufre” 4. La OIT5 en el
documento “Violencia en el trabajo, un nuevo problema mundial”, presentó una tabla
que contiene una lista de comportamientos que constituyen actos de violencia.
Algunos de ellos son: el homicidio, las lesiones, las palizas, las patadas, el acoso
psicológico, la intimidación, las amenazas, los gritos, los apodos, los gestos de
rudeza, las actitudes agresivas, el lenguaje soez, entre otros. Se debe tener en
cuenta que las conductas constitutivas de violencia son un concepto histórico y

3Ibíd., p. 3.
4PÉREZ BILBAO, J y NOGAREDA CUIXART, C. NTP 489: Violencia en el lugar de trabajo [En línea].
Centro Nacional de Condiciones de Trabajo, 1998. p.1. [Consultado: 15 de agosto de 2019].
Disponible en Internet: https://www.insst.es/documents/94886/326962/ntp_489.pdf/4f149448-058e-
4cf6-b82d-02e20404e762
5 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO OIT. VIOLENCIA EN EL LUGAR DE

TRABAJO: UN NUEVO PROBLEMA MUNDIAL [En línea]. En: Trabajo Revista de la OIT.
Septiembre/octubre, 1998, No.26. p. 7. [Consultada el 15 de agosto de 2019]. Disponible en internet:
https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---
dcomm/documents/publication/dwcms_080688.pdf

15
culturalmente variable, pues estos factores “pueden contribuir al diferente
entendimiento y evaluación de la importancia relativa de las situaciones descritas
como violencia en el lugar de trabajo. Comportamientos que no serían pasados por
alto en un país podrían ser aceptados o tolerados en otro”6; pese a la ambigüedad
que se puede presentar, lo que sí es claro es que la violencia tiene múltiples formas
de manifestarse más allá de los ataques físicos.

Por otra parte, existen diferentes clasificaciones de la violencia, para la presente

investigación se seleccionaron dos en particular. En primer lugar, la OIT7 en el
documento “Violencia en el sector de servicios y medidas para combatir este
fenómeno”, divide la violencia en dos según el tipo de relación entre el agresor y la
víctima; será violencia interna cuando esta tiene lugar entre los trabajadores o entre
estos con sus superiores y será externa, cuando tiene lugar entre los trabajadores
con cualquier persona fuera del lugar de trabajo. En segundo lugar, la California
Division of Occupational Health and Safety (OSHA) divide las tipologías de violencia
en cuatro categorías según quién es el agresor, la víctima y la relación entre ellos;
a continuación se presenta una tabla que contiene las cuatro categorías de violencia
en el trabajo según la OSHA8:

6 CHAPPELL, Duncan y DI MARTINO, Vittorio. Violence at Work. En: Oficina internacional del
Trabajo. Ginebra, 1998. p. 53. ISBN 92-2-110335-8.p. 53.
7 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO OIT. Violencia en el sector de servicios y

medidas para combatir este fenómeno. En: Trabajo Revista de la OIT. 2004. Citado en: CHAPPELL,
Duncan y DI MARTINO, Vittorio. Violence at Work. En: Oficina internacional del Trabajo. Ginebra,
1998. p. 53. ISBN 92-2-110335-8.p.30.
8 MARTÍNEZ-JARRETA, B. (2011). Las agresiones en el ámbito sanitario. Citado en: DE JUAN

MAZUERAS, Ana. La jurisdicción penal ante las agresiones al personal sanitario. Estudio
jurisprudencial. Valladolid, 2016. Tesis Doctoral. Universidad de Valladolid. Facultad de Medicina.
Departamento de Anatomía Patológica, Microbiología, Medicina Preventiva y Salud Pública,
Medicina Legal y Forense. p.4.

16
 Tabla 1. Tipos de Violencia en el trabajo de acuerdo con la clasificación de la
OSHA.

Fuente. MARTÍNEZ-JARRETA, B. (2011). Las agresiones en el ámbito sanitario. Citado

en: DE JUAN MAZUERAS, Ana. La jurisdicción penal ante las agresiones al personal
sanitario. Estudio jurisprudencial.

Adicionalmente, si bien el fenómeno de la violencia en el lugar de trabajo afecta a

todos los sectores laborales, hay ciertas ocupaciones que están más expuestas que
otras a padecer agresiones. Por ejemplo, como lo señaló Di Martino, “la violencia
laboral en el sector de salud es universal, si bien pueden variar las características
locales, y que afecta tanto a hombres como a mujeres, aunque unos corren un
riesgo mayor que otros, en conjunto puede afectar a más de la mitad de los
trabajadores de salud”9. Lo anterior se debe a múltiples razones que se estudiarán
más adelante con más detalle; no obstante, lo que sí es claro es que el personal de
salud es más susceptible a ser agredido que otras ocupaciones debido a que su
labor comprende tratar con personas necesitadas donde “la frustración y la ira que
provienen de la enfermedad y el dolor, los desórdenes psiquiátricos y el abuso del
alcohol y de las sustancias psicotrópicas pueden influir en el comportamiento y
hacer que las personas sean violentas de palabra o físicamente”10.

9 DI MARTINO, V. (2002). La violencia en el lugar de trabajo en el sector de salud – Estudio de casos

por países: Brasil, Bulgaria, Líbano, Portugal, Sudáfrica, Tailandia, con un Estudio sobre Australia:
Informe de síntesis. Citado en: ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO OIT, CONSEJO
INTERNACIONAL DE ENFERMERAS CIE, ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD OMS E
INTERNACIONAL DE SERVICIOS PÚBLICOS ISP. Directrices Marco para afrontar la violencia
laboral en el sector de la salud. Ginebra, 2002. p.1. ISBN: 92-2-313 446-3.
10 OIT. Op. Cit., p.16.

17
El tipo de violencia que se analizará en ese trabajo será precisamente aquella
sufrida por el personal de salud cuando estos son agredidos por sus pacientes o los
acompañantes de los mismos. De acuerdo con la clasificación de la violencia de la
OIT, el tipo de conductas que se analizarán se encasillan como violencia externa
pues el personal sanitario es agredido por alguien que no pertenece al lugar de
trabajo. Adicionalmente, de acuerdo con la clasificación de la OSHA, las agresiones
contra los profesionales de la salud por parte de pacientes y acompañantes se
clasifica como violencia tipo II, pues hay un vínculo previo de atención en salud entre
el agresor y la víctima; en caso que el agresor sea un acompañante, también
encajaría en la violencia tipo II puesto que, si bien a él no lo están atendiendo
directamente, este agrede porque tiene una inconformidad con el servicio que le
están prestando a su familiar o amigo.

Antes de centrar la discusión de las agresiones contra el personal de salud en el

contexto colombiano, es importante advertir al lector que en el presente trabajo no
se abarcarán los ataques contra la Misión Médica la cual se encuentra definida en
la Resolución 4481 de 2012 expedida por el Ministerio de Salud y Protección
Social11, entendiendo por esta el conjunto de bienes, infraestructuras, vehículos y
demás instrumentos que se requieren para la prestación de servicios de salud;
integrada por el personal que ejerce funciones sanitarias, todo lo anterior en el
marco de las misiones humanitarias en situaciones o zonas de conflicto armado u
otras situaciones de violencia que afecten la seguridad pública, desastres naturales
y otras calamidades.

11 COLOMBIA. MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL. Resolución 4481(28, diciembre,

2012). Por la cual se adopta el Manual de Misión Médica y se establecen normas relacionadas con
la señalización y divulgación de su Emblema. p. 6. [En línea]. Santa Fe de Bogotá D.C. [Consultado:
15 de agosto de 2019]. Disponible en internet:
https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/DIJ/Resolucion-4481-de-
2012.PDF

18
La Misión Médica tiene una regulación diferente, pues su protección no solo es un
compromiso del Estado colombiano, sino que es una obligación derivada del
Derecho Internacional Humanitario. El origen de la protección a la Misión Médica
surgió con los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y los dos protocolos
adicionales de 1977, los cuales el Estado colombiano adoptó a través de la Ley 5
de 1960 y la Ley 171 de 1994, sin perjuicio de las posteriores resoluciones y
manuales emitidos para desarrollar la materia. Es importante entonces distinguir los
atentados contra el personal identificado como parte de la misión médica en el
marco de misiones humanitarias, respecto de aquellas agresiones comunes que se
presentan por inconformidades en la prestación del servicio de salud de cara a la
relación médico-paciente.

La pertinencia de la distinción recae sobre todo en materia de sanciones, pues

cuando se ataca la misión médica entendida en el contexto descrito previamente, el
artículo 85°, numeral 2° del Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra de
1949, califica como infracción grave al derecho internacional humanitario los actos
cometidos contra el personal sanitario, las unidades sanitarias o los medios de
transporte sanitarios. Adicionalmente, como lo mencionan Henckaerts y Doswald-
Beck12, “las violaciones graves al DIH constituyen crímenes de guerra de acuerdo
con el derecho consuetudinario aplicable tanto en conflictos armados
internacionales como en los no internacionales”, por lo que una infracción a la
Misión Médica podría configurar un crimen de guerra; entendiendo la infracción a la
Misión médica como “aquella conducta que por acción u omisión afecta a los
componentes y actividades de la Misión Médica o a los beneficiarios directos de la

12 HENKAERTS, Jean-Marie y DOSWALD, Beck (2005) Estudio del CICR sobre el derecho
internacional humanitario consuetudinario. El derecho internacional humanitario consuetudinario.
Citado en: COLOMBIA. MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL. Manual de Misión
médica [En línea]. Febrero de 2013. p.18. [Consultado: 15 de agosto de 2019]. Disponible en
internet:
https://www.minsalud.gov.co/Documentos%20y%20Publicaciones/Manual%20de%20Misi%C3%B3
n%20M%C3%A9dica.pdf

19
misma (pacientes o comunidades) y que se relaciona con situaciones de orden
público”13.

Para concluir con el último planteamiento, es claro que se debe proteger al personal
sanitario de todas las conductas violentas en cualquier contexto que estas se
presenten, bien sea porque sufra un ataque en una situación de conflicto armado, o
bien porque padezca una agresión durante consulta debido a una inconformidad de
un paciente al que no se le prolongaron más sus incapacidades laborales por
ejemplo. No obstante, el objeto de esta investigación se restringe solo a estudiar los
ataques de violencia tipo II que se producen por los pacientes y sus acompañantes
como agresores, en contra de cualquier sujeto del personal sanitario como agredido;
lo anterior en razón a una inconformidad con la prestación de los servicios de salud.

1.2 AGRESIONAES CONTRA EL PERSONAL DE SALUD EN EL CONTEXTO

COLOMBIANO.

“El desarreglo institucional que afecta seriamente a la población, que la tiene

postrada y en gran medida crispada, hace que parte de esa población
paradójicamente atente o se dirija negativamente contra el abnegado personal que
le abre la puerta de los servicios para atenderlo. Comprensible pero
reprochable”14.

La violencia contra el personal sanitario en Colombia no es un problema individual

y aislado sino que se plantea como un asunto de interés público que afecta no solo
a las víctimas de los ataques puntuales sino que finalmente genera un deterioro en
las futuras atenciones en salud de la comunidad que, en el peor de los casos, puede

13 Ibíd., p.18.
14DELGADO, Liliana, et al. Encuesta de las agresiones en el servicio de urgencias de las clínicas y
hospitales afiliados a la ACHC [En línea]. En: Revista Portada, 2015. p.1. [Consultado 15 de agosto
de 2019]. Disponible en internet: http://achc.org.co/documentos/Linea-investigacion/Encuesta-de-
agresiones-en-servicios-de-urgencias.pdf

20
ocasionar hasta el cierre temporal de un centro de salud al difundir sentimiento de
temor en el personal de salud restante15. Ahora bien, pese a que los medios de
comunicación reporta casos16 de ataques contra médicos, enfermeras, entre otros
profesionales de la salud, se han realizado pocos estudios investigativos que
permitan efectuar un monitoreo constante de este fenómeno y, a su vez, visibilizar
la magnitud del problema para tomar medidas de prevención y reacción con base
en estadísticas actualizadas. La falta de estadísticas se debe en gran medida al
fenómeno de sub-registro y aceptación social de este tipo de conductas por parte
de todos los actores de la problemática, comenzando por la misma víctima de las
agresiones; esto se debe a que “existe la creencia que en ciertas ocupaciones es
inherente a ellas la aceptación de un cierto grado de violencia como una parte
misma del trabajo. Es decir, el trabajador asume el riesgo de sufrir actos violentos
cuando acepta el trabajo”17. Por una parte, el personal de salud tiende a incorporar
las agresiones como “un gaje” del oficio por lo que estas conductas violentas se
normalizan, y, por otra parte, cuando la víctima sí reporta la agresión, el empleador
y las mismas autoridades tienden solo a darle importancia a las agresiones que
envuelven violencia física dejando por fuera los gritos, insultos, amenazas, entre
otros.

15 El hospital Alejandro Maestre Sierra del municipio de Ariguaní (Magdalena) tuvo que cesar la
prestación del servicio de salud debido a que dos médicos que laboraban allí recibieron amenazas
de muerte contra ellos y sus familias a través de panfletos por lo que tuvieron que huir del lugar de
forma inmediata. Pese a que las amenazas solo se dirigían contra dos de los médicos que allí se
desempeñaban, la coordinadora médica Lilibeth Vives señaló que “todo el personal asistencial siente
miedo de seguir ejerciendo sus funciones, ningún profesional ha querido asumir la prestación de los
servicios de salud”. El panfleto que contenía las amenazas manifestaba lo siguiente: “Ya tienen los
días contados. Como no son sus familiares no les interesan los pacientes. Sabemos cuándo y dónde
se mueven, tienen 72 horas para largarse del pueblo”. La noticia se puede consultar en: Personal
médico en Colombia: bajo amenazas. [En línea]. En: Periódico Opinión Pública el 24 de julio de 2019.
[Consultado: 17 de septiembre de 2019]. Disponible en Internet:
https://www.opinionysalud.com/2019/07/24/personal-medico-en-colombia-bajo-amenazas/
16 ANTHOC Nacional rechaza agresiones a Misión Médica en Colombia [En línea]. En: Oficina de

Prensa ANIR NACIONAL, 30 de mayo de 2019. [Consultado 17 de septiembre de 2019]. Disponible

en internet: https://asmedasantioquia.org/2019/05/30/anthoc-nacional-rechaza-agresiones-a-mision-
medica-en-colombia/. Además, se puede consultar el siguiente artículo: De pacientes frustrados y
médicos agredidos [En línea]. En: El Espectador, 18 de enero de 2016. [Consultado 17 de septiembre
de 2019]. Disponible en internet: https://www.elespectador.com/opinion/editorial/de-pacientes-
frustrados-y-medicos-agredidos-articulo-611285
17 PÉREZ BILBAO, J. Op. Cit., p. 1.

21
1.3 ESTUDIOS ESTADÍSTICOS (DIMENSIÓN CUANTITATIVA DEL FENÓMENO)

Pese a la escasez en el desarrollo de este tema, se encontraron dos estudios

estadísticos en Colombia sobre el fenómeno de las agresiones contra el personal
de salud por parte de pacientes y acompañantes, estos midieron diversos factores
como la frecuencia de la agresión, la tipología, si estas se denunciaron en su
momento, el estado del agresor, entre otros. Asimismo, con ocasión de esta
investigación, se realizó un estudio exploratorio bajo la modalidad de encuesta
virtual a través de la plataforma google drive a 134 personas que hacen parte del
personal sanitario en Colombia. La encuesta se difundió a través de la red social
Facebook y la plataforma de mensajería instantánea Whatsapp a personal sanitario
que laborara en cualquier lugar del país. Dicho estudio se llevó a cabo con el
propósito de indagar acerca del número de agresiones recibidas en los últimos dos
años, el tipo de agresión, si esta fue denunciada y, en caso de no haberlo sido, la
razón por la cual no se reportó, el hecho que la desencadenó, el lugar donde ocurrió,
entre otros factores.

En primer lugar, la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas (ACHC)18

realizó una encuesta a nivel nacional entre el periodo del 01 de julio de 2014 y el 31
de diciembre de 2014 en la cual participaron 630 profesionales sanitarios
distribuidos de la siguiente forma: el 58,7% perteneciente a IPS privada, el 39% a
IPS pública y el 2,2% a entidades prestadoras de servicios de salud de naturaleza
mixta. Los resultados que arrojó la recolección de datos pusieron en evidencia que
“el 15.3% de personas encuestadas han sido víctimas de violencia verbal, física o
sexual en su trabajo; por cada 100 empleados, 15 son objeto de algún tipo de
agresión”19. Adicionalmente, la ACHC20 al clasificar el tipo de agresión sufrida dentro
del total de personas agredidas, encontró que el 98.7% sufrió agresiones verbales,

18 DELGADO, Liliana, et al. Op. Cit., p. 6-8.

19 Ibíd., p.6-8.
20 Ibíd., p.6-8.

22
el 27.0% agresiones físicas y el 1.6% agresiones sexuales, de las cuales el 56.3%
fueron propinadas por los acompañantes del paciente, y el 39.7% por el mismo
paciente.

Respecto del personal asistencial encuestado, se determinó que “el mayor

porcentaje de agresiones se presenta en las auxiliares de enfermería con un 40.8%,
seguido por los médicos generales con un 25.6% y enfermeras en un 16.2%” 21.
Además de lo anterior, la ACHC22 encontró que las principales causas
desencadenantes de las conductas de agresión fueron las siguientes: en primer
lugar, con un 62.1% los tiempos de espera, en segundo lugar, con un 34.3% los
desacuerdos con el triage y, finalmente, con un 30.3%, la inconformidad por la
limitación en el número de acompañantes; por último, los resultados de la encuesta
reportaron que el 96.7% de las víctimas no denunciaron a su agresor.

En segundo lugar, en virtud de una tesis de Maestría en Biomédica en la

Universidad Pontificia Javeriana de Bogotá titulada “Violencia hacia los
profesionales de salud en el sistema de salud colombiano: un estudio exploratorio
en la ciudad de Bogotá D.C”, se practicó una encuesta a 40 personas del sector
salud como médicos, auxiliares, enfermeros y personal administrativo de la ciudad
de Bogotá quienes laboraban en centros hospitalarios de tercer y cuarto nivel de
naturaleza pública un 37.5% y de naturaleza privada un 62.5%. La recolección de
datos realizada por la investigadora23 arrojó que el 87.5% de encuestados sufrió
agresión verbal y el 12.5% fue víctima de agresión física. Ahora bien, del total de
personas víctimas de agresiones, el 52.5% reportó la agresión pero el 47.5% no lo
hizo argumentando que “no se reporta este tipo de eventos, quizá porque el hecho
no lo amerita o porque posiblemente no existen mecanismos institucionales o no

21 Ibíd., p.18.
22 Ibíd., p.18.
23 OCHOA TAMAYO, Diana. Violencia hacia los profesionales de salud en el sistema de salud

colombianos: un estudio exploratorio en la ciudad de Bogotá D.C, 2016. p. 65. Trabajo de grado
(Tesis de grado para optar al título de Magíster en Bioética). Pontifica Universidad Javeriana de
Bogotá.

23
hay apoyo por parte de las entidades”24. Por otra parte, los resultados de la encuesta
efectuada por la investigadora25 señalaron que las causas desencadenantes de la
agresión se debieron a factores personales del paciente y a deficiencias de índole
institucional. Respecto de las primeras, los entrevistadores manifestaron cosas
como que “el paciente se encontraba bajo efectos de narcóticos” o “familiar muestra
arma de fuego en el servicio para presionar atención médica”. Respecto de las
segundas, los encuestados señalaron los siguientes factores institucionales como
principales desencadenantes: los tiempos prolongados de espera, la falta de
personal, la inadecuada atención al paciente, la falta de insumos y la deficiencia de
las instalaciones.

En tercero lugar, se expondrán las principales conclusiones obtenidas tras la

práctica de la encuesta virtual26 efectuada a 134 profesionales del sector de la salud
entre el periodo del 21 de junio de 2019 al 09 de julio de 2019. Antes de comenzar,
es pertinente señalar que el personal encuestado se encuentra dividido entre las
siguientes ocupaciones: el 58% son médicos, el 19% son estudiantes de medicina,
el 12% son enfermeros, el 4% son odontólogos y el porcentaje restante está
repartido entre auxiliares de enfermería, de farmacia, instrumentadores quirúrgicos
y estudiantes realizando su año rural.

Para comenzar, del total del personal encuestado, el 98.23% ha sufrido agresiones
con ocasión de su trabajo y tan solo el 1.77% no las ha sufrido. Ahora bien, cuando
se les preguntó en cuántas oportunidades recibieron agresiones en el transcurso de
este año y el anterior, un 26.32% respondió que no ha sido agredido, otro 26.32%
respondió que ha sido agredido una sola vez, un 20.30% dos veces y 26.32% tres
veces o más, y un 0.75% no respondió la pregunta. Con posterioridad, se les
preguntó si habían denunciado la agresión, el 69.63% de los encuestados

24 Ibíd., p.65.
25 Ibíd., p.82-86.
26 En el apartado de los anexos se podrán consultar los gráficos completos de la encuesta realizada.

24
contestó que no lo hizo, el 18.52% afirmó haberlo hecho y un 11.85% no respondió
la pregunta. Luego, se les inquirió solicitando que, en caso de que la respuesta
inmediatamente anterior hubiera sido negativa, explicaran la razón por la cual no
denunciaron; en este caso se encontró cierto patrón en la justificación, por ejemplo:

“Porque es perder el tiempo”, “Agresiones menores. No ameritaba”, “No lo consideré

necesario”, “Considero que el sistema es tan indolente con el usuario q termina
descargándose (sic) con la última (sic) persona q lo atiende”, “No paso a mayores”,
“Porque (sic) es algo que ya se vuelve cotidiano, y hay riesgo de despido”, “No supe
cómo hacerlo”, “El estado no hace nada al respecto”, “En los casos conocidos de
agresiones físicas, verbales y psicológicas contra los empleados del sector salud la
denuncia del hecho no se traduce en un cambio en las políticas de seguridad para
el personal misional ni tampoco en un cambio de actitud de la comunidad y los
medios de comunicación con respecto a los profesionales de la salud”. Lo que se
percibe desde adentro es que la sociedad encuentra que las agresiones están
justificadas”.

Por otra parte, respecto del tipo de agresión sufrida, de forma previa se indicó en la
encuesta que era posible señalar más de una opción de respuesta, así pues, el
89.82% de los encuestados contestó haber sufrido agresiones verbales
discriminadas de la siguiente forma: el 45.13% fue agredido por el paciente y el
44.69% restante fue agredido por acompañantes del mismo. Ahora bien, un 8.4%
de los encuestados sufrió agresiones físicas donde el 6,19% fue agredido por el
paciente y el 2.21% restante por acompañantes de este. Finalmente, tres personas
manifestaron haber recibido amenazas de muerte, una inclusive con arma de fuego,
por parte del paciente y acompañantes de este.

Además de lo anterior, se indagó por el desencadenante que produjo la agresión, a

continuación se exponen las razones más reiterativas: en primer lugar, el 43% de
los encuestados contestó que se debió a la demora en la atención, en segundo
lugar, un 8.4% respondió que se produjo debido a un desacuerdo en la formulación

25
de incapacidades médicas y, finalmente, un 15.9% manifestó que se produjo en el
contexto de la formulación de la prescripción médica. Adicionalmente, se cuestionó
por la secuela o lesión causada por la agresión recibida a lo que un 75.9% de los
encuestados respondió no haber sufrido ninguna secuela más allá del mal rato, no
obstante, un 15.1% manifestó como secuela el estrés post traumático; otro tipo de
consecuencias fueron el síndrome del “Burnout”27 y sentimiento de indignación y
tristeza.

Finalmente, se preguntó si la agresión los había obligado a suspender

temporalmente su trabajo a lo que el 68% respondió de forma negativa, el 16%
respondió de forma positiva y otro 16% no respondió a la pregunta.

Como se puede constatar, después de haber observado los resultados de los tres
estudios estadísticos, un buen número de personas encuestadas han sido víctimas
de agresiones por parte de los pacientes y/o acompañantes de estos,
especialmente, de agresiones verbales; no obstante, la gran mayoría decidió en su
momento no denunciar estas conductas, bien sea porque no se le dio la debida
importancia o porque la persona ni siquiera sabía que era posible denunciar este
tipo de comportamientos.

Ahora bien, respecto de las agresiones verbales, estas también son conocidas como
violencia psicológica y tienen la característica de ser “un comportamiento repetido,
de un tipo que, en sí mismo, puede ser relativamente poco importante pero que, al

27 La OMS bajo el código QD85 lo define como “un síndrome conceptualizado como resultado del
estrés crónico en el lugar de trabajo que no se ha manejado con éxito”. Respecto de los síntomas,
estos pueden ser “leves, moderados, graves o extremos. En general, se trata de un agotamiento
emocional y un proceso de despersonalización y de escasa realización personal (…) incluyen fatiga
crónica; cefaleas y migraña; alteraciones gastrointestinales, como dolor abdominal, colon irritable y
úlcera duodenal; dolores musculares; alteraciones respiratorias; alteraciones del sueño; alteraciones
dermatológicas; alteraciones menstruales y disfunciones sexuales, entre otros (…) como ansiedad,
depresión, irritabilidad, baja autoestima, falta de motivación, dificultades de concentración,
distanciamiento emocional, sentimientos de frustración profesional y deseos de abandonar el trabajo.
Consultado en: TORRADO, S., Revista ELSEVIER (2007) Vol. 26. p. 104-107.

26
acumularse, puede llegar a ser una forma muy grave de violencia. Si bien puede
bastar un único incidente, la violencia psicológica consiste a menudo en actos
repetidos, indeseados, no aceptados, impuestos y no correspondidos, que pueden
tener para la víctima un efecto devastador”28. Debido a lo anterior, es importante no
subestimar ningún tipo de agresión porque, si bien la violencia puede causar
perturbaciones inmediatas, también puede tener efectos a largo plazo como “la falta
de motivación, pérdida de confianza y de autoestima y, si la situación se prolonga,
se observan frecuentemente consecuencias como la enfermedad física, los
desórdenes psicológicos o el abuso del tabaco, del alcohol o de los
medicamentos”29.

“Se debe reconocer que cualquier ataque afecta las condiciones de

prestación de los servicios, de calidad en la atención y de motivación,
pertenencia y rotación del talento humano (…) Es posible que lo que
muestran estas cifras sea la punta de un Iceberg que constituye una amenaza
adicional para el adecuado desempeño de las instituciones prestadoras de
servicios de salud del país”30.

1.4 ENTREVISTAS31 (DIMENSIÓN CUALITATIVA DEL FENÓMENO)

Con ocasión de la investigación sobre las agresiones contra el personal de salud

por parte de los pacientes y acompañantes, se entrevistó al médico Germán Enrique
Reyes Forero actual Presidente de la Asociación Médica Sindical Colombia
Seccional Antioquia (ASMEDAS) quien manifestó su preocupación por la falta de
denuncia de las agresiones. Este señaló que, “solo se denuncia cuando hay un
hecho grave pero no se denuncia cuando hay hechos que “aparentemente no son

28 OIT. Op. Cit., p.3

29 OIT. Op. Cit., p.18.
30 DELGADO, Liliana, et al. Op. Cit., p. 1.
31 En el apartado de los anexos se encuentran los escritos de consentimiento de las personas

entrevistadas para que se mencionaran sus nombres en esta investigación.

27
transcendentales” muchas veces los hechos no transcendentales son indicios que
hay que hacerles seguimiento porque detrás viene algo mucho más grave”.

Respecto de lo anterior, se concuerda plenamente con el señor Reyes Forero pues

como lo explica la OIT32, la violencia psicológica se caracteriza por actos reiterativos
y desagradables que, si se estudian de forma aislada, podrían concebirse como
hechos de poca importancia, pero, que al presentarse de forma reiterada, pueden
afectar seriamente a la persona. Así pues, se tiende a esperar que ocurra una
agresión gravosa para denunciarla, cuando esta se pudo haber prevenido poniendo
en conocimiento las “inocuas agresiones previas”.

Continuando con el tema de la falta de cultura en la denuncia, el entrevistado

expresó que “no se proveen los instrumentos necesarios por parte de las
administradoras del sistema de salud para que la gente denuncie e incentivar la
denuncia. Que no pasen hechos de agresión y que no queden registrados. Esta es
una manera para que las autoridades establezcan medidas de prevención y que
hagan cuadros de aumento o disminución y efectivas políticas de protección”. Este
asunto se reflejó en los resultados de las encuestas realizadas pues algunas de las
razones que dieron los encuestados para no denunciar la agresión de la que fueron
víctimas, es que no sabían cómo hacerlo o les daba miedo poner en riesgo su
puesto de trabajo por denunciar a un paciente o su acompañante. Debido a lo
anterior, se requiere capacitar al personal sanitario y a las directivas para que, desde
los centros de salud, se establezca una política de cero tolerancia a las agresiones
pues, si estas no se reprochan, mucho menos se denuncian, dificultando así la toma
de decisiones ante un fenómeno del que no se está llevando un control estadístico
real. Debido a esta preocupación, el médico Germán Reyes expresó que una de las
funciones de ASMEDAS “es poner en evidencia lo que no ponen en evidencia los
demás, es decir, cuando hay una agresión al personal médico lo ponemos en

32 OIT. Op. Cit., p.3.

28
evidencia y solicitamos la intervención de las autoridades”. Uno de los canales a
través de los cuales esta asociación hace visibles las agresiones contra el personal
médico, es a través de su página de internet33 la cual se está actualizando
constantemente con noticias relacionadas con esta problemática.

Cambiando un poco el tema, se indagó al entrevistado sobre los motivos que él

considera que desencadenan las agresiones. Ante esto, el médico Germán Reyes
respondió que se debe a problemas estructurales del sistema de salud pues
“nuestro sistema de salud es disfuncional, está en crisis y no funciona
adecuadamente. Esta situación los pacientes y los familiares de los pacientes no la
entienden ni les interesa entenderla, ellos agreden es al personal. El hecho de que
hayan tantas filas en los servicios de urgencias no es responsabilidad del médico o
de la enfermera, es por la disfuncionalidad del sistema que necesita reformas”. En
relación con la respuesta del señor Reyes Forero, los estudios estadísticos arrojan
la misma causa principal para las agresiones: los largos tiempos de espera. No
obstante, pese a que el escenario más propicio para que se generen las agresiones
es en el área de urgencias, esto no obsta para que un médico sea agredido durante
consulta por ejemplo.
Igualmente, se entrevistó a la Enfermera Beatriz Carvallo Suárez quien presidió por
muchos años la Asociación Nacional de Enfermeras de Colombia (ANEC) y es
miembro del Consejo Internacional de Enfermeras (CIE); al respecto, la entrevistada
comparte con el médico Germán Reyes que las causas de las agresiones se remiten
a la disfuncionalidad del sistema, pues “si a una enfermera le ponen 40 pacientes
es lógico que la calidad del servicio no es la misma, cada día hay menos personal
y con menos formación. La salud es un negocio en este país”. Así pues, es el
personal sanitario quien paga los platos rotos de las deficiencias del sistema pues
no solo tienen a cargo el cuidado de la salud de una gran cantidad de pacientes,
sino que no les proveen los recursos para brindar una buena atención, y finalmente

33 Consultar la página web: https://asmedasantioquia.org/

29
son ellos quienes tienen que salir a dar la cara para decir que no hay camillas, que
se acabó determinado medicamento, que no hay disponibilidad de especialistas,
entre otros.

Respecto a las propuestas de regulación, la señora Beatriz Carvallo destacó la

importancia de la recién expedida Cartilla para “la prevención y protección de
agresiones y violencia contra los trabajadores de la salud por parte de los pacientes
y sus acompañantes”, cartilla que ella misma contribuyó a elaborar. La entrevistada
señaló que espera que con su implementación “las entidades del sistema de salud
no digan que no tienen nada que ver con eso, que eso le corresponde al Ministerio
del Trabajo”. Las propuestas de este documento de cara al tratamiento de las
agresiones contra el personal de salud, se explicarán con más detalle en el segundo
capítulo, no obstante, se adelanta que consagra algunas medidas de carácter
policial para abordar las agresiones y una posible medida de cambio forzoso de IPS.
Ahora bien, la entrevistada reiteró la importancia de que se tomen medidas respecto
de este fenómeno pues, en sus palabras, considera que se trata de una “epidemia”.

En suma, el problema de las agresiones contra el personal sanitario por parte de los
mismos pacientes y sus acompañantes es una realidad del país que requiere
visibilizarse en aras de tomar medidas para la prevención y sanción de este tipo de
conductas. No obstante, el principal obstáculo para lograrlo es la falta de denuncia,
y, por ende, el estado de sub-registro actual donde las estadísticas de agresión no
alcanzan a reflejar el número real de agresiones diarias que sufre el personal de
salud en Colombia. Por ejemplo, en el tercer estudio estadístico el 69.63% de los
encuestados agredidos no denunció la agresión sufrida. Los estudios estadísticos
consultados, la encuesta realizada y las entrevistas efectuadas, permiten evidenciar
un poco el panorama actual de este tipo de agresiones en el país donde la mayoría
de las agresiones perpetradas son de carácter verbal pero también ocurren
agresiones físicas, no obstante, pocas veces se requieren incapacidad médica; el
hecho que por lo general las agresiones no deriven en un daño físico, fomenta que

30
el personal sanitario continúe pensando que la violencia sufrida “no es de
importancia”. “Se ha avanzado en materia de derechos de los pacientes, sin
embargo se ha descuidado el derecho de los médicos a ejercer su profesión en
condiciones acordes con la enorme responsabilidad a que los enfrenta diariamente
su labor, lo cual termina repercutiendo en la calidad del servicio de salud”34.

34 OCHOA. Op. Cit. p. 2.2.

31
 CAPÍTULO II: REGULACIÓN EN EL ORDENAMIENTO COLOMBIANO
DE LAS AGRESIONES CONTRA EL PERSONAL DE SALUD POR
PARTE DE LOS PACIENTES Y SUS ACOMPAÑANTES

El objetivo de este segundo capítulo es presentar el panorama actual de la

regulación en Colombia de las agresiones contra el personal sanitario por parte de
los pacientes y sus acompañantes. Para ello, primero se hará una breve mención
de los requisitos para la aplicación de los deberes, tanto constitucionales como
legales, a los particulares; en segundo lugar, se analizarán las normas del
ordenamiento jurídico colombiano que contienen los deberes de las personas en
relación con la atención en salud, haciendo énfasis principalmente en el deber de
respeto hacia el personal sanitario. Por último, se expondrá la respuesta que el
derecho penal y el derecho administrativo presentan ante la ocurrencia de una
agresión contra el personal de salud.

1.1 LA APLICACIÓN DE LOS DEBERES DE RANGO CONSTITUCIONAL Y

LEGAL A LOS PARTICULARES

1.1.1 Deberes de rango constitucional. En primer lugar, es pertinente determinar

el concepto de los deberes constitucionales, así pues, estos son instrumentos
jurídicos que garantizan que los particulares cumplan sus funciones dentro de la
sociedad para lograr determinados objetivos constitucionales, sin necesidad de
estructurar las relaciones entre los agentes sociales a través del Estado”35; los
deberes permiten que los seres humanos convivan e interactúen en sociedad, de
modo que las relaciones jurídicas no solo pueden establecerse entre el Estado y
los particulares, sino entre los mismos particulares.

35 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-520 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. p.39.

32
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional colombiana36, con el tránsito del
Estado Liberal al Estado Social de derecho, el estatus jurídico de los deberes
constitucionales cambió de manera radical debido a que pasaron de ser
considerados como preceptos morales o valores cívicos no exigibles jurídicamente,
a tener el carácter de normas vinculantes a los particulares. Los deberes “han
dejado de ser un desideratum del buen pater familias, para convertirse en
imperativos que vinculan directamente a los particulares y de cuyo cumplimiento
depende la convivencia pacífica”37. Esta afirmación la Corte Constitucional la
fundamenta a través del artículo 1° de la Constitución Política del año 1991, pues el
Estado Colombiano optó por organizarse en forma de república unitaria fundada en
la solidaridad, la dignidad, el trabajo y la prevalencia del interés general, además,
en el artículo 4° se consagró que los nacionales y extranjeros tienen el deber de
acatar la constitución y la ley.

En la Constitución colombiana se encuentran consagrados los deberes a través de

una cláusula general y, adicionalmente, a través de un listado de conductas
específicas contenidas en un solo artículo, lo anterior sin perjuicio de encontrar
multiplicidad de deberes a lo largo del texto constitucional. La cláusula general está
incorporada en el artículo 4° de la constitución, norma que ya se mencionó
previamente, y en cuanto al listado de deberes específicos, se encuentran
compilados en el artículo 95° el cual es el único que desarrolla el capítulo V cuyo
encabezado es “De los deberes y obligaciones”. El artículo 95 determina lo
siguiente:

ARTICULO 95. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta

Constitución implica responsabilidades. Toda persona está obligada a cumplir la
Constitución y las leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano:

36 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-125 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. p. 11.
37 Ibíd., p. 12.

33
 1. Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios; 2. Obrar conforme al
principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas; 3. Respetar
y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para
mantener la independencia y la integridad nacionales. 4. Defender y difundir los
derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica; 5. Participar en
la vida política, cívica y comunitaria del país; 6. Propender al logro y mantenimiento
de la paz; 7. Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de la
justicia; 8. Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la
conservación de un ambiente sano; 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.

La pregunta que se debe formular a continuación es la siguiente: ¿Son estos

deberes exigibles directamente? Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia
C-246 de 2002 señaló lo siguiente:

En principio, los deberes que surgen de la Constitución Política sólo pueden ser
exigidos a los particulares si media una norma legal que defina su alcance y
significado de manera precisa. Para que un deber constitucional sea exigible de
un individuo en un caso concreto se requiere, a diferencia de lo que sucede con
los derechos fundamentales que son directamente tutelables, de una decisión
previa del legislador consistente en precisar el alcance del deber constitucional,
en establecer si de éste se derivan obligaciones específicas y en definirlas, así como
en señalar las sanciones correspondientes, respetando principios de razonabilidad y
proporcionalidad38 (Negrilla no incluida en el texto original).

De acuerdo con lo anterior, en principio, para imponer cualquiera de los deberes

consagrados en la Constitución a un particular, debe precederlo una ley que los
desarrolle determinando de forma específica la conducta que se le exige al particular
y la consecuencia jurídica que se deriva del incumplimiento. Lo anterior tiene una

38CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-246 del 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. p.
10.

34
justificación consistente en el principio de legalidad y de seguridad jurídica donde a
los particulares “no se les puede exigir y mucho menos sancionar por conductas
que no están legalmente establecidas en el ordenamiento jurídico. Asimismo, la
imposición de deberes implica la configuración de límites para las libertades
individuales y en una democracia el legitimado para establecer tales límites es el
legislador, no la administración, ni tampoco la jurisdicción”39.

De acuerdo entonces con esta concepción, surge el siguiente interrogante: ¿Para

quién está dirigidos los deberes constitucionales, hacia el legislador como mera
habilitación formal para que desarrolle las normas sobre los deberes
constitucionales, o están dirigidos a los particulares? Este punto puede generar
confusión pues la Corte Constitucional desde la sentencia T-125 de 1994 señaló
que los deberes son imperativos que vinculan directamente a los particulares, no
obstante, en la sentencia T-801 de 1998 indicó que “los deberes son,
fundamentalmente, patrones de referencia para la formación de la voluntad
legislativa”40. Frente a lo anterior, se podría considerar que los deberes
constitucionales “son imperativos dirigidos a los particulares de carácter vinculante
en tanto estos se encuentran sujetos a los preceptos de la constitución y las cargas
legislativas, no obstante, si bien los deberes constitucionales tienen fuerza
normativa, su objeto, estructura y fundamentación son diferentes a los de las
obligaciones exigibles a las personas en un caso concreto”41. Asimismo, la Corte
Constitucional ha señalado que:

(…) Del propio texto de la Constitución no es posible deducir de manera

específica cuáles son las obligaciones a que están sujetas las personas en
virtud del artículo 95 C.P. Las cargas sociales implícitas en los deberes
constitucionales requieren de criterios de asignación de las mismas que, en principio,

39 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-170 de 2005. M.P Jaime Córdoba Triviño. p. 10.
40 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-801 de 1998. M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. p. 20.
41 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-246 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. p.

12.

35
 sólo el legislador puede determinar (…) Si esas determinaciones puede hacerlas
cualquier autoridad en cualquier circunstancia respecto de cualquier individuo,
el riesgo de arbitrariedad es grande y claro (…)42(Negrilla no incluida en el texto
original).

En contraposición a lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado que en casos

muy excepcionales procede la exigibilidad directa de los deberes constitucionales a
los particulares para un caso concreto cuando:

(…) Su incumplimiento, por un particular, vulnera o amenaza derechos

fundamentales de otra persona, lo que exige la intervención oportuna de los
jueces constitucionales para impedir la consumación de un perjuicio
irremediable. En estos casos, al juez de tutela le corresponde evaluar si la acción u
omisión, que constituye simultáneamente un incumplimiento de los deberes
constitucionales, vulnera o amenaza un derecho fundamental, y si la ley habilita la
procedencia de la acción de tutela contra el particular. En caso afirmativo, el juez
podrá hacer exigibles inmediatamente los deberes consagrados en la
Constitución, con miras a la protección efectiva de los derechos
fundamentales43 (Negrilla no incluida en el texto original).

No obstante, el tribunal Constitucional44 advirtió que el operador jurídico debe tener

cuidado con las interpretaciones extensivas porque el efecto que se produciría sería
la restricción injustificada de derechos fundamentales.

En las sentencias que se han mencionado previamente, un particular incumplió el

deber de solidaridad, no obstante, en la sentencia T-270 de 2016, la Corte estudió
un caso donde se presentó un incumplimiento del deber de respetar los derechos

42 Ibíd., p. 11.
43 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-036 de 1995. M.P Carlos Gaviria Díaz. p. 7.
44 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-246 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. p.12.

36
ajenos y no abusar de los propios. Ante este problema jurídico, el tribunal
constitucional se pronunció de la siguiente forma:

El ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución Política implica el

cumplimiento de una serie de responsabilidades y deberes en cabeza de los
ciudadanos, entre los que se encuentra el de respetar los derechos de los demás
y no abusar de los propios (art. 95 C.P.). Si bien la norma Superior no hace
explicita la consecuencia que se sigue para quien desconoce ese deber e
irrespeta los derechos ajenos, en ciertas áreas del derecho, el
incumplimiento de este deber constitucional puede suponer la imposición de
penas, en otros, puede implicar la imposición de cargas o, según el caso, la
pérdida o suspensión de beneficios. Cuando la consecuencia que trae consigo
el incumplimiento de este deber constitucional no esté definida expresamente en
la ley, el juez debe concretar sus efectos jurídicos como resultado de una
interpretación integral del ordenamiento. No puede abstenerse de aplicar el
deber, y de derivar de él razonablemente sus consecuencias, toda vez que su
observancia viene dispuesta por la norma de normas (art 4. C.P.)45 (Negrilla no
incluida en el texto original).

Para concluir este apartado, se determinó entonces que en Colombia los deberes
constitucionales vinculan a los particulares, no obstante, por regla general, deben
estar desarrollados de manera clara y detallada por una Ley previa que extraiga de
ellos unas obligaciones específicas y las sanciones derivadas de su incumplimiento;
sin embargo, es posible que el juez constitucional concrete unos efectos jurídicos
ante el incumplimiento de un deber constitucional cuando su incumplimiento vulnere
de manera cierta un derecho fundamental.

1.1.2 Deberes de rango legal. Estos son deberes que tienen consagración legal,
ahora, el hecho que estén estipulados en una ley, no significa que sean exigibles
directamente a los particulares; como se verá a continuación con el deber de respeto

45 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T- 270 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa. p.14.

37
al personal sanitario, puede que se haya determinado el deber en la norma, pero no
las conductas que constituyen su incumplimiento ni la consecuencia jurídica que se
deriva del mismo.

En relación con los efectos derivados de su incumplimiento, se reitera lo

mencionado respecto de los deberes constitucionales, es decir, tiene reserva legal
pues son finalmente deberes y no dejan de ser una restricción a las libertades
individuales. Debido a lo anterior, requieren regulación legislativa que precise su
alcance, las obligaciones específicas que se derivan de este y las sanciones por su
infracción para así impedir, en la medida de lo posible, su aplicación arbitraria por
parte de las diferentes autoridades.

1.2 DEBERES DE LAS PERSONAS RELACIONADOS CON LA PRESTACIÓN

DEL SERVICIO DE SALUD

Como lo planteó Martínez-Jarreta, “durante años hemos asistido a un dilatado,

extenso y hasta extraordinario esfuerzo normativo a la búsqueda de la perfección
en la protección de los derechos de los pacientes. Tal vez en el camino perdimos
de vista el necesario equilibrio entre derechos y deberes”46. Este planteamiento fue
una crítica pensada en el contexto del país español, no obstante, se considera que
es igualmente aplicable para describir la situación actual del ordenamiento jurídico
colombiano pues, como se podrá observar a continuación, la normatividad que
regula los deberes en el ordenamiento y su nivel de detalle, es mínima; además, a
diferencia de los derechos de los pacientes que tienen unos mecanismos jurídicos
para permitir su exigibilidad como el derecho de petición o la acción de tutela, los
deberes a cargo de estos mismos sujetos aún son inexigibles.
Antes de comenzar este apartado es pertinente advertir al lector que el deber sobre
el cual se concentrará la investigación es el de respeto hacia el personal de salud,

46 MARTÍNEZ-JARRETA. Op. Cit., p.9.

38
asimismo, el orden en el cual se expondrá la normatividad es cronológico desde el
año 1991, no obstante solo se mencionarán las disposiciones más relevantes 47
frente al tema.

1.2.1 Ley 100 de 1993. La Ley 100 fue la primera norma en el ordenamiento jurídico
colombiano en pronunciarse de manera expresa respecto de los deberes que tienen
las personas en relación con la atención en salud. En el artículo 160° se encuentran
los deberes48 de los afiliados y beneficiarios, entre ellos aquel que prescribe “tratar
con dignidad el personal humano que lo atiende”. Pese a que el legislador consagró
este deber a cargo de estos sujetos, no determinó las conductas que constituyen un
incumplimiento del mismo, las sanciones que se derivan de dicha infracción, ni la
autoridad competente para imponerlas. En razón de lo anterior, los deberes de las
personas para la atención en salud son inexigibles a los sujetos a cuyo cargo se
establecieron en virtud del principio de legalidad, pues antes de exigir una conducta
determinada, se debe especificar el alcance y el efecto de los deberes.

1.2.2 Resolución 4343 de 2012. El Ministerio de Salud y Protección Social expidió

esta resolución en virtud del requerimiento hecho por la sala de seguimiento de la
Corte Constitucional para el cumplimiento de la orden vigésimo octava de la
sentencia T-760 de 200849; lo anterior debido a que las resoluciones 1817 y 2818

47 La calificación de relevancia hace referencia a que no se expondrán aquellas normas que se limitan
a consagrar lo dicho por otras anteriores. Por ejemplo, el Decreto 780 de 2016 que es el Decreto
Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, en su artículo 2.1.1.10 hace referencia a
los deberes de las personas para la atención en salud, señalando que estos son los establecidos en
los artículos 160 de la Ley 100 de 1993 y 10 de la Ley 1751 de 2015.
48 El catálogo completo de deberes puede consultarse en el artículo 160 de la Ley 100 de 1993.
49 En esta sentencia la Corte Constitucional señaló que un componente importante del derecho a la

información para garantizar el derecho a la salud, es el conocimiento acerca de los derechos y

deberes de cada uno de los actores en el sistema de seguridad social en salud incluyendo al Estado,
los prestadores, las aseguradoras y también los mismos usuarios. No obstante, el alto tribunal
constitucional recalcó la deficiencia de la materialización de esta faceta del derecho a la información.
En razón de lo anterior, la Corte impartió las siguientes órdenes al entonces Ministerio de Protección
Social: (…) adopte las medidas necesarias para asegurar que al momento de afiliarse a una EPS,
contributiva o subsidiada, le entreguen a toda persona, en términos sencillos y accesibles, la
siguiente información: (i) Una carta con los derechos del paciente. Esta deberá contener, por lo
menos, los derechos contemplados en la Declaración de Lisboa de la Asociación Médica Mundial

39
emitidas en el año 2009, no cumplieron en su totalidad con los estándares
establecidos en dicha orden50.

Ahora bien, cabe resaltar que aunque la orden vigésimo octava no incluyó en su
contenido que la carta a los pacientes debía consagrar los deberes a cargo de estos,
la presente resolución sí los incorporó en el artículo 4. 3 como “Deberes del afiliado
y del paciente”, asimismo, en el inciso 4° señaló de manera expresa que uno de los
deberes es el de “Respetar al personal responsable de la prestación y
administración de los servicios de salud”.

1.2.3 Ley Estatutaria de Salud 1751 del año 2015. La ley estatutaria de salud
previó en su artículo décimo los derechos y los deberes de las personas
relacionados con la prestación del servicio de salud. En el listado de deberes en el
inciso d), se consagró el deber de “respetar al personal responsable de la prestación
y administración de los servicios de salud”. Adicionalmente, la norma contempló dos
parágrafos que se citan a continuación:

(adoptada por la 34ª Asamblea en 1981) y los contemplados en la parte motiva de esta providencia,
en especial, en los capítulos 4 y 8. Esta Carta deberá estar acompañada de las indicaciones acerca
de cuáles son las instituciones que prestan ayuda para exigir el cumplimiento de los derechos y
cuáles los recursos mediante los cuales se puede solicitar y acceder a dicha ayuda, sin tener que
acudir a la acción de tutela. Ahora bien, pese a que la Corte Constitucional en la parte motiva de esta
providencia incluyó la importancia de la entrega a las personas de una carta de derechos y deberes
de los pacientes de cara a materializar el derecho a la información, en la orden vigésimo octava solo
ordenó al Ministerio de Protección Social propender por la entrega a las personas de una carta de
derechos y, además, señaló cuáles derechos mínimos estas deberían contener, es decir, no hizo
alusión a que esta carta debería incluir también unos deberes cuyo cumplimiento estaría a cargo de
los pacientes.
50 En el auto 264 del año 2012, la Sala especial de seguimiento al cumplimiento de orden vigésimo

octava de la sentencia T-760/2008, consideró que las Resoluciones 1817 y 2818 del año 2009
emitidas por el Ministerio de Salud y Protección Social cumplieron de manera parcial la orden
vigésimo octava, pues no se estableció un método o procedimiento que garantice que las cartas
están siendo entregadas a los usuarios antes de su afiliación a la EPS. Asimismo, las cartas de
derechos reportadas por las EPS cartas no están escritas en términos sencillos y accesibles para
todos los usuarios del sistema, pues no están teniendo en cuenta que no todos tienen el mismo nivel
educativo. Adicionalmente, en la mayoría de las EPS no se podía acceder a la carta de derechos y
deberes por la página web de la entidad y además tampoco se pudo constatar que esta se estaba
actualizando de manera periódica. Debido a lo anterior, la sala de seguimiento requirió nuevamente
al Ministerio de Salud y Protección Social para que emitiera una nueva regulación unificada que
derogue las disposiciones anteriores.

40
 PARÁGRAFO 1o. Los efectos del incumplimiento de estos deberes solo
podrán ser determinados por el legislador. En ningún caso su incumplimiento
podrá ser invocado para impedir o restringir el acceso oportuno a servicios
de salud requeridos.

PARÁGRAFO 2o. El Estado deberá definir las políticas necesarias para

promover el cumplimiento de los deberes de las personas, sin perjuicio de lo
establecido en el parágrafo 1o.

Ahora bien, el texto original del proyecto de Ley No. 209/13 Senado y 267/13
Cámara respecto del parágrafo 1° del artículo 10° señalaba lo siguiente:

PARÁGRAFO 1. Los efectos del incumplimiento de estos deberes solo

podrán ser determinados por el legislador. En ningún caso su incumplimiento
podrá ser invocado para impedir o restringir el acceso oportuno a servicios
de salud requeridos con necesidad (Subrayado no incluido en el texto
original).

No obstante, la parte señalada fue declarada inexequible por la Corte Constitucional

en la sentencia de control previo de constitucionalidad C-313 de 2014. Más adelante
se hará referencia al control de constitucionalidad efectuado por esta providencia al
artículo décimo de la Ley Estatutaria de Salud.

Por otra parte, lo que sí es claro es que el Legislador mediante el parágrafo primero
del artículo 10° de esta ley estableció dos restricciones: la primera, respecto de la
competencia para regular los efectos del incumplimiento de los deberes, y la
segunda, respecto a la reglamentación misma de los efectos del incumplimiento.
Así pues, en relación con el primer límite, el legislador reiteró el parámetro
establecido por la Corte constitucional sobre la reserva de ley para regular los
efectos del incumplimiento de los deberes, es decir, que estos no pueden

41
determinarse a través de otra tipología normativa. Ahora bien, con relación a la
segunda restricción, esta impone un límite a la libre configuración legislativa para la
regulación de los efectos del incumplimiento de los deberes, pues aunque este
último supuesto se materialice, la sanción que se establezca nunca podrá impedir o
restringir el acceso oportuno a los servicios de salud. Finalmente, en el parágrafo
segundo se estableció un deber a cargo del Estado de promover el cumplimiento de
los deberes de las personas teniendo en cuenta los límites descritos en el parágrafo
primero.

Ahora bien, después de la restricción de competencia para la regulación de los

efectos al incumplimiento de los deberes de las personas en relación con la atención
en salud, no se han presentado proyectos de ley para regular el tema.

1.3 LÍMITES DEL DERECHO A LA SALUD EN RELACIÓN CON LOS DEBERES

DE LAS PERSONAS PARA LA ATENCIÓN EN SALUD

La sentencia C-313 de 2014 fue aquella mediante la cual se efectuó el control de

constitucionalidad previo de la Ley Estatutaria de Salud 1751 de 2015, debido a ello,
la Corte Constitucional estudio la conformidad del contenido del artículo 10° con los
preceptos constitucionales. Este control previo fue de gran importancia pues le
permitió a la Corte abrir un espacio para analizar si limitar el derecho a la salud
como efecto del incumplimiento de uno de los deberes consagrado en el artículo
10° de esta Ley es una medida constitucional. La discusión se dio particularmente
a raíz de dos disposiciones, la primera fue con relación al -deber de contribución
solidaria al financiamiento de los gastos que demande la atención en salud y la
seguridad social en salud, de acuerdo con su capacidad de pago- y, la segunda,
frente a la disposición del parágrafo primero que dispuso que -en ningún caso el
incumplimiento de los deberes podrá ser invocado para impedir o restringir el acceso
oportuno a servicios de salud requeridos con necesidad-. El debate surgió a raíz de
que varias entidades y organizaciones se mostraron inconformes pues consideraron

42
que estas disposiciones normativas podrían utilizarse por las entidades del sistema
de salud para limitar el acceso de las personas a este servicio esencial, por ejemplo,
frente al deber de contribución, la Defensoría del pueblo se pronunció de la siguiente
manera:
Solicita aclarar que la obligación de contribuir solidariamente con el
financiamiento del sistema de salud, contenido en el literal i) del artículo 10° no
podrá entenderse como una barrera para la prestación de los servicios de
salud que requieran las personas en razón a su incapacidad económica ni
tampoco podrá avalar la existencia de cobros desmedidos e infundados para
quienes sí cuentan con la capacidad para contribuir51 (Negrilla no incluida en
el texto original).

Por la misma línea, el Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá, consideró que el

parágrafo 1° del artículo 10° tal como se consagró, limita el derecho fundamental a
la salud de las personas pues “La frase “con necesidad” que se encuentra en el
parágrafo 1° del artículo 10, limita el derecho fundamental a la salud y el acceso al
mismo, habida cuenta que no hay servicios en salud que no se requieran con
necesidad, razón por la cual lo propio sería su inexequibilidad”52.

No obstante, hubo posiciones contrarias, por ejemplo, la Asociación Colombiana de

Empresas de Medicina Integral -ACEMI- a pesar de solicitar también la declaratoria
de inexequibilidad del parágrafo 1° de esta norma, los argumentos fueron totalmente
contrarios a los esgrimidos por otras entidades, así:

A su modo de ver, el parágrafo 1° del artículo 10º atenta contra el artículo 95,
numeral 9° del Texto Superior que consagra como deber de la persona y del
ciudadano contribuir con el financiamiento de los gastos del Estado al
establecer que “en ningún caso su incumplimiento podrá ser invocado para

51 Intervención Defensoría del Pueblo frente a la constitucionalidad del artículo 10° del proyecto de
Ley Estatutaria en Salud en la sentencia C-313 de 2014. p. 396.
52 Intervención Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá frente a la constitucionalidad del artículo

10° del proyecto de Ley Estatutaria en Salud en la sentencia C-313 de 2014. p. 399.

43
 impedir o restringir el acceso oportuno a servicios de salud requeridos con
necesidad”. Contrario a ello, cuando el legislador estatutario permite que
quien de manera deliberada incumpla con la obligación de financiar el
sistema de salud, reciba los servicios, premia su incumplimiento53
(Negrilla no incluida en el texto original).

Por su parte, la Procuraduría General de la Nación, consideró que el parágrafo 1°

de esta norma no genera inconvenientes pues debe entenderse siempre que el
acceso a la salud es un derecho fundamental y no puede limitarse, así lo expresó:

“(…) el incumplimiento de los deberes para con la salud como Institución por parte
de todos los habitantes de Colombia no se constituye en ningún obstáculo para
el acceso a la salud para todos y cada uno de ellos en forma universal e integral
como derecho fundamental que les asiste sin limitación alguna”. Lo anterior,
teniendo en cuenta que el parágrafo 1° del artículo 10 únicamente establece esta
determinación respecto a los servicios requeridos con necesidad, dejando de
lado que el derecho a la salud, con la ley estatutaria se erige como fundamental
y, por ende, el incumplimiento de los deberes no se constituye en ningún
caso como obstáculo para el acceso a la salud en forma universal e integral,
pues su carácter fundamental no admite limitaciones54 (Negrilla no incluida
en el texto original).

Ahora bien, la Corte Constitucional antes de analizar si los deberes consagrados

por la ley Estatutaria cumplen con el racero constitucional, primero se pronunció
acerca de la constitucionalidad de que los particulares tengan a cargo el
cumplimiento de unos deberes de cara a la atención en salud, así:

“(…) los deberes en relación con el acceso a la salud no es inconstitucional pues

en el artículo 95 de la Carta política el constituyente hizo un listado de deberes

53 Intervención ACEMI frente a la constitucionalidad del artículo 10° del proyecto de Ley Estatutaria
en Salud en la sentencia C-313 de 2014. p. 425.
54 Intervención Procuraduría General de la Nación frente a la constitucionalidad del artículo 10° del

proyecto de Ley Estatutaria en Salud en la sentencia C-313 de 2014. p. 432.

44
 que hacen posible la vida en sociedad, entre ellos, el deber de respetar los
derechos ajenos, así entonces, “disposiciones del tipo “respetar los derechos
ajenos”, ponen en evidencia la existencia de los derechos de las otras personas,
con las cuales correlativamente a los derechos, se tienen también deberes. En
tal sentido no riñe con las disposiciones constitucionales establecer un conjunto
de deberes”55.

Después de haber planteado algunas de las intervenciones de entidades que

conceptuaron respecto a la conformidad de esta norma, se puede extraer el
siguiente interrogante: ¿el derecho al acceso a los servicios de salud puede limitarse
a partir del incumplimiento de uno de los deberes que consagra el artículo 10°?

Así entonces, la Corte procedió con el estudio de constitucionalidad de cada uno de

los deberes, para este trabajo goza de particular relevancia el deber de “Respetar
al personal responsable de la prestación y administración de los servicios de salud”,
frente al cual la corporación constitucional se pronunció de la siguiente forma:

El deber del literal d) que manda “Respetar al personal responsable de la

prestación y administración de los servicios salud” no quebranta los imperativos
del Texto Superior, pues, está en consonancia con el respeto a los derechos
ajenos ordenado por en el numeral 1º del inciso 3 de la Constitución. Así como
a propósito de los derechos de los pacientes se destacaba la condición de
persona humana, en el ámbito de los deberes, la Corte, igualmente advierte la
misma condición en cabeza de quienes desde sus respectivas órbitas, prestan
el servicio y, entiende la especial situación de responsabilidad y compromiso
que subyace a la labor de adoptar decisiones que implican bienes tan caros
como la vida, la integridad física o la dignidad humana56.

55 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-313 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
p. 417.
56 Ibíd., p. 418.

45
Ahora bien, con relación al estudio de constitucionalidad efectuado sobre el
parágrafo 1°, la Corte puso en evidencia la ambigüedad del término pues en el
proyecto de ley no se encuentran los criterios que se deben tener en cuenta para
determinar cuándo un servicio de salud se requiere con necesidad. Además, el
hecho de que la norma establezca que “Los efectos del incumplimiento de estos
deberes solo podrán ser determinados por el legislador. En ningún caso su
incumplimiento podrá ser invocado para impedir o restringir el acceso oportuno a
servicios de salud requeridos con necesidad” supone que el servicio de salud no se
va a impedir o restringir en caso de que se incumpla uno de los deberes
contemplados en el artículo 10° y el servicio se requiera con necesidad; por el
contrario, si el servicio no se requiere “con necesidad” y hubo u incumplimiento de
alguno de estos deberes, la atención en salud se podrá restringir. La Corte lo explicó
de la siguiente manera:

(…)Para la Sala, ni siquiera la expresión “con necesidad”, construida por la

jurisprudencia y claramente expuesta en la sentencia T-760 de 2008, logra salvar
el escollo, pues de admitirse, significaría que en ningún caso el incumplimiento
de los deberes podría ser invocado para impedir o restringir el acceso oportuno
a los servicios de salud que se adecuen a la categoría jurisprudencial de
“requeridos con necesidad” quedando abierta la posibilidad de que en otros
casos si se pudiese invocar el incumplimiento de los deberes para negar la
prestación de los servicios, lo cual, resultaría manifiestamente violatorio de
los artículos 1 y 49 de la Carta que pugnan por la materialización del
derecho fundamental57 (Negrilla no incluida en el texto original).

Debido a lo anterior, la corporación constitucional declaró inexequible la expresión

“con necesidad”. Así pues, el interrogante planteado previamente quedó resuelto,
pues en esta sentencia la Corte fue clara en establecer que el efecto al
incumplimiento de alguno de los deberes consagrados en el artículo 10° nunca

57 Ibíd., p. 421.

46
podrá implicar la restricción al servicio de salud pues vulnera este derecho
fundamental.

Con posterioridad a la sentencia C-313 de 2014, la Corte Constitucional se

pronunció nuevamente sobre los deberes de los pacientes en la providencia T-124
de 2019 reiterando lo dicho en la sentencia C-313 del 2014 respecto a la
imposibilidad de restricción del servicio de salud. Sin embargo, la sala aprovechó la
oportunidad para señalar que, no obstante la imposibilidad de limitar de esa forma
el derecho a la salud, si es importante que “los pacientes y afiliados cumplan con
sus deberes pues si bien el derecho a la salud debe ser garantizado en óptimas
condiciones, también los afiliados y pacientes tienen responsabilidades ante las
E.P.S. e I.P.S. a fin de que los servicios requeridos sean prestados conforme a los
mandatos constitucionales y legales”58.

1.4 RESPUESTA DEL DERECHO PENAL A LAS AGRESIONES CONTRA EL

PERSONAL DE SALUD POR PARTE DE LOS PACIENTES Y SUS
ACOMPAÑANTES

El 15 de marzo del año 2017 el Ministerio de Salud y Protección social emitió un

concepto jurídico como respuesta a la siguiente consulta anónima formulada:
“solicito se informe ante qué entidades se puede presentar una queja de los
pacientes que faltan al respeto, son bastante groseros y hacen que otros pacientes
se indispongan, además si tiene algún respaldo por parte del gobierno esta
situación”. El Ministerio de Salud y Protección social59 respondió que en la
normatividad del Sistema General de Seguridad Social en Salud no había una
norma que estableciera una obligación de acompañamiento o asesoría a cargo de
alguna entidad del sector salud ante la ocurrencia de alguna agresión contra el

CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-124 de 2019. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. p. 9.
58

COLOMBIA. MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, Concepto 201711600477851,

59

Marzo 15 del año 2017. p. 1.

47
personal sanitario por parte de los pacientes. Sin embargo, señaló que existía el
deber de respeto al personal asistencial en el inciso 41 del numeral 4.3 del artículo
4° de la Resolución 4343 de 2012. Por último, se refirió a que, en caso de la
ocurrencia de una agresión, el personal sanitario debería presentar la
correspondiente denuncia ante la Fiscalía General de la Nación para que esta
entidad investigue si dicha conducta encaja en alguno de los tipos penales de la Ley
599 de 2000.

A partir de la respuesta del Ministerio, se puede observar que se estableció un límite

al tipo de conductas que pueden ser denunciadas debido a que, si la protección al
personal de salud en caso de ser agredido por un paciente es interponer una
denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, entonces se están quedando por
fuera, por ejemplo, las agresiones físicas que no encajan en el tipo penal de lesiones
personales (artículos 112 al 116 del Código Penal Colombiano).

Con posterioridad al concepto emitido por el Ministerio y, teniendo en mente los

estudios estadísticos mencionados en el primer capítulo donde en todos se reflejó
que el tipo de agresión más frecuente contra el personal de salud fue la verbal y, las
agresiones físicas presentadas en su mayoría no generaron daños ni requirieron
incapacidades, en el año 2019 se le consultó al Ministerio de Salud y Protección
Social cuál era el procedimiento que debía seguir una persona víctima de una
agresión verbal o agresión física que no le generó incapacidad. El Ministerio60
señaló que no existe una norma que regule las actuaciones a seguir ante las
agresiones, tanto físicas como verbales, por parte de los pacientes y sus
acompañantes. Acto seguido, reiteró lo dicho en el derecho de petición mencionado
previamente pues ratificó que, en caso de un evento de violencia contra el personal
sanitario, el agredido deberá presentar la denuncia ante la Fiscalía General de la

60COLOMBIA. MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL. Concepto 201911400846111,

Julio 04 de 2019. p. 5-6. En el apartado de los anexos se adjuntó el derecho de petición y la respuesta
completa a la consulta.

48
Nación para que esta entidad investigue la posible existencia de una conducta
punible, ya sea de lesiones personales, para los caso de agresión física, o de injuria
o calumnia, para los casos de agresión verbal.

Así pues, de conformidad con lo expuesto, en el ordenamiento jurídico colombiano

no existe una norma particular que regule cuál es el efecto jurídico cuando el
personal de salud es agredido por un paciente y su familiar, por tanto, el Ministerio
de Salud y Protección Social en ambos conceptos remite al derecho penal para que
sea la Fiscalía quien investigue la posible configuración del tipo de lesiones
personales, en caso de que haya sido una agresión física, y del tipo de calumnia o
injuria, en caso de que haya sido una agresión verbal.

Ahora bien, respecto del tipo penal de injurias regulado en el artículo 220 del CP,
es pertinente hacer algunos comentarios al respecto. En primer lugar, este se realiza
cuando el sujeto activo efectúa “imputaciones deshonrosas” contra la otra persona.
La dificultad se presenta para identificar qué constituye una imputación deshonrosa,
al respecto, la Corte Suprema de Justicia en la sentencia CSJ SP, 8 oct. 2008, rad.
29428 ha señalado que se requiere que la imputación sea “clara, precisa e
inequívoca”61, adicionalmente, en esta misma sentencia la Corte planteó que “no
todo ataque a la moral de una persona constituye injuria, sino solo aquellos con
capacidad real de socavarla”62. Por ejemplo, en la providencia CSJ AP, 13 mar.
1997, rad. 10139, la Corte no abrió investigación por el delito de injuria contra un
aforado constitucional por considerar que las expresiones "hombre de baja
condición moral y de bajo perfil profesional” no resultaban injuriosas; decisión similar
optó a través de la providencia CSJ AP425, 5 feb. 2018, rad. 51713 respecto de las
expresiones “esquizofrénica”, “loca”, “requiere atención psiquiátrica”. Finalmente, en
la sentencia SP592-2019 rad. 49287 La Corte absolvió en sede de casación a una

61 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala penal, 8 oct. 2008, rad. 29428. Citada en: CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA, Sala Penal, 27 febrero de 2019, rad. 49287. Magistrado Ponente:
Eugenio Fernández Carlier. p. 9.
62 Ibíd., p. 10.

49
persona condenada en primera y segunda instancia por el delito de injuria por la
expresión “no faltó sino que me agrediera físicamente después de hacerlo de
palabra”; la Sala penal consideró que estas palabras “no tienen la vocación de
trascender desde una perspectiva jurídico penal ni de alcanzar la categoría de
deshonrosa”63.

Igualmente, la Corte Constitucional en la sentencia C-392 de 2002 se refirió a la

configuración del delito de injuria, al respecto señaló que:

(…) No todo concepto o expresión mortificante para el amor propio puede ser
considerado como imputación deshonrosa. Esta debe generar un daño en el
patrimonio moral del sujeto y su gravedad no depende en ningún caso de la
impresión personal que le pueda causar al ofendido alguna expresión proferida
en su contra en el curso de una polémica pública, como tampoco de la
interpretación que este tenga de ella, sino del margen razonable de objetividad
que lesione el núcleo esencial del derecho64.

Así pues, calificar una expresión como imputación deshonrosa de cara a la

configuración del delito de injuria no es sencillo pues depende del contexto en el
que se diga, si la persona es una figura pública, entre muchos otros factores.
Adicionalmente, las agresiones verbales al personal sanitario ocurren con alta
frecuencia, no obstante se debe considerar que, por lo general, la persona que
agrede se encuentra alterada por su estado de salud o el de su acompañante, por
lo que es bastante drástico condenar a una pena de prisión de dieciséis (16) a
cincuenta y cuatro (54) meses y multa de trece punto treinta y tres (13.33) a mil
quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Además, se debe

63 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala Penal. AP425, 5 feb. 2018, rad. 51713. Citada en: CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA, Sala Penal, 27 febrero de 2019, rad. 49287. Magistrado Ponente:
Eugenio Fernández Carlier. p.12.
64 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-392 de 2002. M.P. Eduardo León Martínez Zárate. p.11.

50
tener en cuenta que la vía penal es la última ratio por lo que, si se puede manejar
desde una regulación distinta, más proporcional pero que reprenda al agresor por
tal conducta reprochable, se considera pertinente buscar otras alternativas.

Por último, se debe precisar que en el código penal colombiano vigente no existe
un tipo penal particular que se configure ante una agresión contra el personal de
salud, ni tampoco existe un agravante de la pena en razón a que el sujeto pasivo
tenga la cualificación de hacer parte del personal sanitario.

1.5 RESPUESTA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO A LAS AGRESIONES

CONTRA EL PERSONA DE SALUD POR PARTE DE LOS PACIENTES Y SUS
ACOMPAÑANTES

Guía para la prevención y protección de agresiones y violencia contra los

trabajadores de la salud por parte de los pacientes y sus acompañantes

Pese a que no se han presentado proyectos de ley que regulen los efectos al
incumplimiento de los deberes consagrados en el artículo 10 de la ley Estatutaria
de salud, en el año 2019 el Ministerio del Trabajo, en conjunto con la Organización
Iberoamericana de Seguridad Social (OIS) y una Comisión compuesta por
representantes de otras entidades, desarrollaron una cartilla para la prevención y
protección de agresiones contra los trabajadores de la salud por parte de los
pacientes y sus acompañantes desde un enfoque dirigido a la implementación del
Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo. Pese a que la perspectiva
del documento no es determinar las sanciones tras la ocurrencia de una agresión,
la cartilla incorporó algunas medidas reactivas para tener en cuenta cuando un
profesional sanitario es agredido por un paciente o su acompañante. En primer
lugar, el apartado 5.3 prescribe lo siguiente:

51
 5.3 Solicitar presencia de la Policía. Cualquier persona del servicio asistencial
que observe una agresión física o alta posibilidad de agresión, deberá llamar al
cuadrante para solicitar la presencia de la Policía Nacional en el servicio. La
Policía Nacional actuará de acuerdo con su competencia y teniendo en cuenta
el nuevo Código de Policía.

Acto seguido, menciona dos alternativas de amonestación que se podrían imponer

tales como: el retiro del sitio público o abierto al público consagrado en el artículo
15665 del Código Nacional de Policía, y la orden de policía que se encuentra
descrita en el artículo 15066 del mismo código.

Por otra parte, en el apartado 5.7 señala lo siguiente:

5.7 Reportar a la EPS o aseguradora el comportamiento violento e inadecuado

de su afiliado. Se debe reportar siempre a la EPS o aseguradora el
comportamiento violento e inadecuado de su afiliado o acompañante y tomar
las medidas pertinentes para solicitar que el agresor no vuelva a tener

65 COLOMBIA. Congreso Nacional de la República. Ley 1801 del 29 de julio de 2016. Código
Nacional de Policía y Convivencia Para Vivir en Paz. Bogotá. Artículo 156. RETIRO DE SITIO.
Consiste en apartar de un lugar público o abierto al público o que siendo privado preste servicios al
público, área protegida o de especial importancia ecológica, a la persona que altere la convivencia y
desacate una orden de Policía dada para cesar su comportamiento, e impedir el retorno inmediato
al mismo, sin perjuicio de la utilización de otros medios, así como de las medidas correctivas a que
haya lugar. El personal uniformado de la Policía Nacional podrá hacer uso de este medio cuando
sea necesario.
66 COLOMBIA. Congreso Nacional de la República. Ley 1801 del 29 de julio de 2016. Código

Nacional de Policía y Convivencia Para Vivir en Paz. Bogotá. Artículo 150. ORDEN DE POLICÍA. La
orden de Policía es un mandato claro, preciso y conciso dirigido en forma individual o de carácter
general, escrito o verbal, emanado de la autoridad de Policía, para prevenir o superar
comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla.
Las órdenes de Policía son de obligatorio cumplimiento. Las personas que las desobedezcan serán
obligadas a cumplirlas a través, si es necesario, de los medios, medidas y procedimientos
establecidos en este Código. Si la orden no fuere de inmediato cumplimiento, la autoridad conminará
a la persona para que la cumpla en un plazo determinado, sin perjuicio de las acciones legales
pertinentes.

52
 beneficio de los servicios en la institución para atenciones en el futuro 67
(Negrilla no incluida en el texto original).

Ahora bien, respecto a la medida policiva consistente en el “retiro del sitio público o
abierto al público” que puede imponer el uniformado, esta podría devenir contraria
a la disposición del parágrafo 1° del artículo 10° de la ley Estatutaria de Salud que
establece que el incumplimiento de cualquiera de los deberes que tienen los
pacientes, incluyendo el deber de respetar al personal de salud, no puede ser
invocado para impedir o restringir el acceso oportuno a los servicios de salud
requeridos. Un caso donde esta medida se predica contraria al parágrafo 1° se daría
por ejemplo en aquellos supuestos donde la agresión al personal de salud la efectúe
el paciente mientras está hospitalizado o en el área de urgencias, en ese caso, se
considera que no se le podría retirar de manera forzosa del lugar porque se le
estaría vulnerando el derecho fundamental a la salud al interrumpir la atención que
ya se había iniciado, o al impedir el acceso a ella.

Por otra parte, resulta igualmente problemática la medida consagrada en el

apartado 5.7 de la Cartilla donde se habla de “tomar medidas para solicitar que el
agresor no vuelva a tener beneficio de los servicios en la institución para atenciones
en el futuro”; se discute si esta disposición podría vulnerar el derecho a la libre
elección que tienen los afiliados de escoger la EPS e IPS donde quieren ser
atendidos; además, si podría vulnerar el derecho a la salud al establecer una medida
que es posible que restrinja el acceso a la atención en salud, pues en algunos
lugares solo existe un centro hospitalario y, de no poder acudir a este, le tocaría al
usuario desplazarse a otro municipio cercano para recibir atención médica. Debido
a la inquietud que generó este precepto, se consultó al Ministerio de Salud y

67 MINISTERIO DEL TRABAJO, ORGANIZACIÓN IBEROAMERICANA DE SEGURIDAD SOCIAL

OISS. Prevención y Protección de Agresiones y Violencia contra los Trabajadores de la Salud
[Online]. Bogotá D.C. p. 14. 2019. [Consultada 15 de agosto de 2019]. Disponible en internet:
file:///C:/Users/USUARIO/Downloads/prevencion-proteccion-agresiones-violencia-contra-
trabajadores-salud_oiss.pdf

53
Protección Social si era posible que se cambiara de manera forzosa la IPS del
paciente agresor, la respuesta fue la siguiente:

(…) es de aclarar que el principio de libertad de escogencia y el derecho a

permanecer en la EPS- IPS tienen un carácter fundamental y autónomo en el
marco del derecho a la salud, principio rector y garante que el Sistema de Salud
otorga al afiliado y que se configura como deber de acatamiento para las
Empresas Promotoras de Salud68.

El principio de la libre escogencia se encuentra descrito en el artículo 153° inciso

3.12 de la Ley 100 de 1993 que señala que “El Sistema General de Seguridad Social
en Salud asegurará a los usuarios libertad en la escogencia entre las Entidades
Promotoras de Salud y los prestadores de servicios de salud dentro de su red en
cualquier momento de tiempo”. Asimismo, en el inciso g) del artículo 156° de la
misma ley 100, establece que “Los afiliados al sistema elegirán libremente la
Entidad Promotora de Salud, dentro de las condiciones de la presente Ley. Así
mismo, escogerán las instituciones prestadoras de servicios y/o los profesionales
adscritos o con vinculación laboral a la Entidad Promotora de Salud, dentro de las
opciones por ella ofrecidas”.

Igualmente, la Corte Constitucional69 ha entendido que la libertad de escogencia es

un derecho que opera en una doble vía, pues es la facultad que tienen los usuarios
de escoger la EPS en la cual estarán afiliados y de escoger la IPS en la que se le
prestará la atención en salud. Asimismo, es una potestad de la EPS seleccionar las
IPS con las cuales celebrará convenios para que haga parte de su red de servicios.
No obstante, el derecho de los usuarios a elegir la IPS donde serán atendidos no
es absoluto pues solo pueden escoger una institución con la cual su EPS haya
celebrado convenio.

68 MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL. Op. Cit., p.6.

69 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-745 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. p. 20.

54
Pese a la respuesta emitida por el Ministerio de Salud para la inquietud en concreto,
hasta el momento no se ha llevado a cabo un debate amplio frente a este tema
teniendo en cuenta también que la cartilla fue emitida recientemente. No obstante,
la medida propuesta genera cuestionamientos importantes, por ejemplo, ¿será la
EPS quien realice el cambio forzoso de IPS? ¿Qué norma soporta esa facultad?
¿Cómo se garantiza el debido proceso al afiliado agresor?

Asimismo, debe tenerse en cuenta que las medidas propuestas por la cartilla
podrían, eventualmente, limitar el derecho fundamental a la salud por lo que es
pertinente recordar que, tanto los derechos fundamentales, como los deberes,
tienen reserva legal. Respecto de los derechos, la Corte Constitucional ha señalado
que esta reserva legal es “un mecanismo para evitar la arbitrariedad, pues no sólo
los particulares conocen previamente el alcance de sus derechos sino que además
se evita que el gobierno los restrinja injustificadamente70. En el mismo sentido, en
cuanto a los efectos del incumplimiento de los deberes, la misma Ley Estatutaria en
Salud estableció en el parágrafo 1° del artículo 10° que estos solo podrán ser
determinados por el legislador, además, la Corte Constitucional ha señalado en
reiteradas sentencias que “los deberes requieren un desarrollo legal que garantice
que las autoridades no van a restringir indebidamente las libertades individuales”71.

Código Nacional de Policía: comportamientos que ponen en riesgo la vida e

integridad

Cuando ocurre una agresión contra el personal de salud, otra forma en la que
actualmente se aborda este problema en Colombia es a través de las sanciones del
artículo 27° del Código Nacional de Policía para los comportamientos contrarios a
la convivencia que ponen en riesgo la vida e integridad de las personas. No

70 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-251 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett y Clara
Inés Vargas Hernández. p. 92.
71 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-520 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. p.40.

55
obstante, es pertinente dejar en claro que esta regulación no establece diferencia
alguna cuando el agredido fue un profesional de la salud con ocasión de su trabajo.
Algunas conductas que el artículo 27° de la Ley 1806 del 2016 tipifica como
contrarias a la convivencia son las siguientes:

1. Reñir, incitar o incurrir en confrontaciones violentas que puedan derivar en

agresiones físicas. 2. Lanzar objetos que puedan causar daño o sustancias
peligrosas a personas. 3. Agredir físicamente a personas por cualquier medio.
4. Amenazar con causar un daño físico a personas por cualquier medio. 5. No
retirar o reparar, en los inmuebles, los elementos que ofrezcan riesgo a la vida
e integridad. 6. Portar armas, elementos cortantes, punzantes o semejantes, o
sustancias peligrosas, en áreas comunes o lugares abiertos al público. Se
exceptúa a quien demuestre que tales elementos o sustancias constituyen una
herramienta de su actividad deportiva, oficio, profesión o estudio. 7. Portar
armas neumáticas, de aire, de fogueo, de letalidad reducida o sprays,
rociadores, aspersores o aerosoles de pimienta o cualquier elemento que se
asimile a armas de fuego, en lugares abiertos al público donde se desarrollen
aglomeraciones de personas o en aquellos donde se consuman bebidas
embriagantes, o se advierta su utilización irregular, o se incurra en un
comportamiento contrario a la convivencia.

Acto seguido, el parágrafo 1° del artículo 27° establece las sanciones que se pueden
imponer según la conducta que se materialice, no obstante, este parágrafo se debe
leer en conjunto con el artículo 180 de la misma ley pues es aquel que regula el
valor de cada tipo de multa. Por ejemplo, si la persona incurre en la conducta de
amenazar con causar un daño físico a personas por cualquier medio, se le impondrá
una sanción de participación en programa comunitario o actividad pedagógica de
convivencia más una multa general tipo 2 que tiene un valor de ocho (8) salarios
mínimos diarios legales vigentes (SMDLV). Ahora bien, el procedimiento por el cual
se imponen estas multas es el proceso verbal inmediato72 regulado en el capítulo II

72 Consultar el proceso verbal inmediato en el capítulo II artículo 222 del Código Nacional de Policía.

56
de la Ley 1801 de 2016 o el proceso verbal abreviado73 regulado en el capítulo III
de la misma norma según la competencia de la autoridad policiva que esté a cargo
del conflicto.

En suma, el ordenamiento jurídico colombiano ofrece como respuesta al problema

jurídico de las agresiones contra el personal de salud por parte de los pacientes y
sus acompañantes, la alternativa del derecho penal donde la Fiscalía General de la
Nación debe estudiar si la agresión configura algún tipo penal o, la opción del
derecho de policía a través de las sanciones a los comportamientos contrarios a la
convivencia; para ambas posibilidades, es indiferente si el sujeto pasivo de la
agresión hace parte del personal de salud y fue agredido con ocasión de su trabajo,
o si es un particular que ejerce cualquier otra ocupación. Finalmente, tal como se
pudo observar en el inventario de normas, hasta el momento no se ha promulgado
una ley en el ordenamiento jurídico colombiano que establezca los efectos que se
derivan del incumplimiento del deber de respeto hacia el personal de salud, ley que
es necesaria para su exigencia directa a los particulares pues se requiere concretar
las conductas objeto de sanción y la consecuencia jurídica derivada de incurrir en
alguna de ellas.

73 Consultar el proceso verbal inmediato en el capítulo III artículo 223 del Código Nacional de Policía.

57
 CAPÍTULO III: REGULACIÓN EN OTROS PAÍSES DE LAS AGRESIONES
CONTRA EL PERSONAL SANITARIO POR PARTE DE LOS PACIENTES Y
SUS ACOMPAÑANTE

De acuerdo a lo señalado por la OIT74, la violencia en el lugar de trabajo es una

problemática de dimensiones transnacionales que afecta tanto a países en vía de
desarrollo como a aquellos desarrollados y que, de manera particular, afecta en
mayores proporciones a un sector laboral muy relevante: los trabajadores que se
desempeñan en el sector sanitario. Debido a que se trata de un problema que
trasciende fronteras, se ha constatado que en otros países se ha estudiado a mayor
profundidad el tema de las agresiones contra el personal de salud explorando las
causas que las producen, las consecuencias que generan y proponiendo soluciones
tanto preventivas como reactivas para controlar este tipo de conductas.

Como se pudo observar en los capítulos anteriores, Colombia aún se encuentra en

una etapa temprana en el estudio y regulación de esta problemática y, de acuerdo
con algunas posturas, se debe al enfoque desde el cual se perciben los sucesos.
Como lo menciona Ochoa Tamayo,75 el hecho que en otros países los profesionales
sanitarios percibieran una agresión por parte de un paciente como un evento
socialmente aceptado y que, con posterioridad, cambiara esta percepción y ahora
tales sucesos se visualicen como actos violentos injustificados, es lo que ha
permitido que se denuncien estas conductas y se instauren sanciones de tipo penal
y administrativo.

Así pues, para la presente investigación se seleccionaron tres países con el objetivo
de consultar cómo están regulados en estos ordenamientos jurídicos los efectos de
las agresiones contra los profesionales sanitarios por parte de los pacientes y sus

74 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL PARA EL TRABAJO. Op. Cit., p.1.

75 OCHOA TAMAYO. Op. Cit., p. 33.

58
acompañantes. Los Estados seleccionados fueron: España, Argentina y Chile.
Ahora bien, la elección se efectuó con base en dos criterios: en primer lugar, los
Estados seleccionados al igual que el Estado colombiano, hacen parte del sistema
jurídico de derecho continental; en segundo lugar, estos tres Estados han propuesto
soluciones normativas a través de la imposición de diferentes tipos de sanciones,
tanto administrativas como penales, a los pacientes o acompañantes que agredan
al personal sanitario como consecuencia de su trabajo.

1.1 REGULACIÓN DE LAS AGRESIONES CONTRA EL PERSONAL SANITARIO

EN ESPAÑA

Para exponer la forma como España ha regulado los efectos de las agresiones
contra los profesionales sanitarios por parte de los pacientes y sus acompañantes,
es necesario dividirlo en dos fragmentos: un primer apartado dedicado a la
regulación penal en el derecho común español76 y, un segundo apartado donde se
estudiará la regulación administrativa que se le ha dado a este tipo de conductas en
las comunidades autónomas77 de Galicia, Castilla-La Mancha, Castilla y León y
Navarra.

76 En la Constitución Española de 1978 se estableció en el artículo 137 que el “El Estado se organiza
territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan.
Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Ahora
bien, pese a la autonomía para la gestión de intereses que se le otorgó a estas unidades territoriales,
el Estado en el artículo 149 se reservó unas materias sobre las cuales este tiene competencia
exclusiva y que, las disposiciones que este dicte, rigen en todo el territorio español, una de ellas es
la competencia exclusiva para legislar en materia penal (inciso 6° del artículo 149). Adicionalmente,
las leyes en materia penal tienen reserva de Ley orgánica pues en el artículo 81 de la Constitución
Española se establece que “Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades públicas”. El hecho de que sean leyes orgánicas implica que tienen
un proceso distinto para su creación, en este caso, para su aprobación requieren “mayoría absoluta
del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto” (Artículo 81 CE inciso 2°). La
reserva de ley orgánica en materia penal se justifica sobre la base del principio de legalidad el cual
se encuentra consagrado en la constitución española en el artículo 25 inciso 1° “Nadie puede ser
condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan
delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”.
77 En razón del artículo 137 de la Constitución Española, las comunidades autónomas como entidad

territorial tienen autonomía para gestionar sus intereses, así pues, en el artículo 148 N°1 inciso 21
de la CE se le otorgó competencia para regular los temas de Sanidad e Higiene dentro de su territorio
por lo que deben a su vez seguir los parámetros del artículo 43 de la misma norma que reconoce el

59
1.1.1 La regulación penal en el derecho común español ante las agresiones al
personal sanitario.

Para determinar la regulación penal que rige actualmente en España es preciso

hacer referencia a dos etapas relevantes divididas por un acontecimiento: la
promulgación de la Ley Orgánica 1/2015 que modifica el código penal de 1995. Lo
anterior es necesario ya que los sucesos de agresión a sanitarios antes del año
2015 se comenzaron a penalizar como atentado a la autoridad vía jurisprudencia a
partir de interpretaciones del artículo 550° del código penal de 1995. Cuando se
efectuó la reforma del código penal del año 2015, por vía ley orgánica, el tipo penal
incluyó expresamente al personal sanitario dentro del delito de atentado, no
obstante, el tipo sufrió ciertas modificaciones en cuanto a la estructura.

1.1.1.1 Regulación penal anterior a la Ley Orgánica 1 de 2015: Etapa de

desarrollo jurisprudencial.

Los eventos de violencia contra los profesionales sanitarios por parte de pacientes
y sus acompañantes se estaban presentando de forma cada vez más reiterativa y

derecho a la protección de la salud y señala que “Compete a los poderes públicos organizar y tutelar
la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La ley
establecerá los derechos y deberes de todos al respecto”. El Estado dictó la Ley 14 de 1986 que es
la General en Materia de Sanidad mediante la cual creó el sistema nacional de salud pero
estableciendo de presente en la misma que “el eje del modelo que la Ley adopta son las
Comunidades Autónomas, Administraciones suficientemente dotadas y con la perspectiva territorial
necesaria, para que los beneficios de la autonomía no queden empeñados por las necesidades de
eficiencia en la gestión “Los servicios sanitarios se concentran, pues, bajo la responsabilidad de las
Comunidades Autónomas y bajo los poderes de dirección, en lo básico, y la coordinación del Estado”.
Así pues, las comunidades autónomas tienen autonomía para regular los derechos y deberes de los
usuarios en materia de salud siempre y cuando actúen dentro del marco de las disposiciones
constitucionales, las directrices de la Ley General de Sanidad entre otras directrices generales que
se emitan; esta autonomía aplica para el régimen administrativo sancionatorio pues en el artículo
149 inciso 18° de la CE que establece las competencias exclusivas del Estado para el régimen
común señala que este tendrá competencia para legislar en materia del procedimiento administrativo
“sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades
Autónomas”.

60
alarmante78. Debido a la ocurrencia de los ataques, los colegios y sindicatos
médicos, así como el SATSE (sindicato de enfermería), exigían a la administración
pública que tomara medidas para la prevención de futuros ataques y castigara de
forma ejemplarizante a los agresores para evitar reincidencias.

Ahora bien, de acuerdo con el informe presentado por el Defensor del Pueblo de la
Comunidad Foral de Navarra79, cuando el personal de sanitario sufre una agresión,
esta puede consistir en vejaciones y lesiones, amenazas, calumnias, injurias; todas
estas conductas están tipificadas en el Código penal, bien como falta80, bien como
delito81. No obstante, los gremios del sector de la salud no se encontraban
conformes con las opciones de sanciones penales ante las agresiones de los
profesionales sanitarios pues la “especial sensibilidad que generan dichos casos en
nuestra sociedad contrasta con la reacción, muchas veces tibia, del orden penal

78 En el año 2009 la Universidad de Zaragoza realizó un estudio a 1.826 participantes de tres

hospitales y 22 centros de atención primaria en los sectores rural y urbano localizados en el Noreste
de España. Así pues, se encontró que un 11% de los trabajadores sanitarios habían sido víctimas
de agresiones físicas, donde el 5% de estos lo fue en más de una ocasión. Asimismo, el 64% de los
encuestados ha sufrido amenazas, coacciones e insultos. Este estudio se puede consultar a mayor
profundidad en: Este estudio se puede consultar a mayor profundidad en: GASCÓN, Santiago. et al.
Aggression towards health care workers in Spain: a multi-facility study to evaluate the distribution of
growing violence among professionals, health facilities and departments. En: International Journal of
Occupational and Environmental Health. Enero-Marzo de 2009, Vol. 15(1):29-35.
79 INSTITUCIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA. La

violencia en el ámbito de la Administración Sanitaria (2008). p. 63.

80 En el Código penal español del año 1995 se distinguía entre los delitos y las faltas (estas últimas

caracterizadas para hechos menos gravosos pero que igual merecían un reproche penal. No
obstante, desde la reforma al código penal por la ley orgánica 1/2015, desaparecieron las faltas pues
los artículos que las contenían como el 617 y 620 fueron derogados.
81 El Código Penal Español regula el delito de lesiones en los artículos 147 a 156. Este delito se

tipifica y penaliza según el resultado producido; puede ser castigado con penas de prisión desde dos
a doce años. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 147 del CP, además de una primera asistencia
facultativa, para que se tipifique el delito de lesiones se requiere tratamiento médico o quirúrgico. La
simple vigilancia o seguimiento facultativo del curso de la lesión no se considerará tratamiento
médico. Por otra parte, respecto del delito de amenazas, este se encuentra regulado en los artículos
169 y ss. Adicionalmente, el delito de coacciones se puede consultar en el artículo 172 CP y el delito
de injuria en los artículos 208 y ss. Del CP. “Por “amenaza” se entiende la conminación a un tercero
de producirle un mal; por “coacción”, la conducta violenta dirigida a impedir a otro hacer lo que la ley
no prohíbe o a compelerle a efectuar lo que no quiera, sea justo o injusto; y por “injuria” el acto o
expresión vertida con el ánimo de dañar el honor de una persona”. Lo anterior se puede consultar
en: INSTITUCIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA. Op.
Cit., p. 65.

61
ante estas agresiones que suelen calificarse como falta, y no como delito, y
solventarse con una simple multa de escasa cuantía. Leve castigo que muchas
veces llama a la reincidencia”82; las faltas de lesiones del numeral 1 del artículo 617°
del CP se sancionaban por ejemplo con multas de uno a dos meses y localización
permanente de seis a doce días. “La sanción es muy leve, ya que se reduce a una
multa de escasa cuantía (entre 20 y 8.000 euros, pero este último supuesto sólo
procede en casos extremos), muy inferior a las sanciones administrativas, y su
imposición no parece que pueda producir satisfacción procesal en la víctima ni da
una completa idea de una justicia material deseable”83. Martínez y Fernández84,
señalan que comportamientos como bofetones, amenazas o insultos del tipo “no
vales para nada”, “cuando me toca contigo me jodes”, se apreciaban como faltas
pues los jueces tendían a banalizar las agresiones raramente calificándolas como
delitos. Asimismo, al calificarse como faltas, “no podían decretarse medidas
cautelares personales, lo que implicaba que el agresor podía seguir acudiendo a la
consulta, o rondar a su médico o a la enfermera, o continuar molestándolos. La
tardanza de la respuesta judicial provocaba la frecuencia de lo anterior porque el
sujeto comprobaba que “aquí no ha pasado nada”85.

Ante esta situación, los gremios sindicales y un sector de la doctrina vieron en el

delito de atentado consagrado en el artículo 550° del CP la sanción ideal para
disuadir a los pacientes y acompañantes agresores debido a que este tipo penal
comprendía penas mucho más severas que las faltas de los artículos 617 y 620 del
CP. La justificación consistía básicamente en el siguiente planteamiento de Montero
Prego: “la calificación de los hechos juzgados a figuras delictivas menores, si no se

82CABO PÉREZ, Pablo. Et al. El delito de atentado en el ámbito sanitario: problemas prácticos para
su tipificación, prueba y sanción. Servicio Jurídico Servicio de Salud del Principado de Asturias
(2014). Vol. 24 Extraordinario XXIII Congreso 2014 | COMUNICACIONES. p. 288.
83 INSTITUCIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA. Op.

Cit., p. 65.
84 MARTÍNEZ ZAPORTA, Elena. Et al. LAS AGRESIONES (1) A PERSONAL SANITARIO:

PROPUESTA PARA UNA REFORMA PENAL (2008). DS Vol., Número 2, Julio-diciembre 2008.
Bufete Amorós de Valencia. p. 223.
85 Ibíd., p. 223.

62
daba la posibilidad de aplicar el delito de atentado, podían salir gratis o muy
baratas”86. El artículo 550° consagra el tipo penal de atentado contra la autoridad,
sus agentes y funcionarios públicos, y el artículo 551° establece las penas ante las
conductas de agresión. A continuación se expone el texto completo de ambas
normas bajo la consagración del código penal de 1995:

Artículo 550. Son reos de atentado los que acometan a la autoridad, a sus
agentes o funcionarios públicos, o empleen fuerza contra ellos, los intimiden
gravemente o les hagan resistencia activa también grave, cuando se hallen
ejecutando las funciones de sus cargos o con ocasión de ellas.

Artículo 551. 1. Los atentados comprendidos en el artículo anterior serán

castigados con las penas de prisión de dos a cuatro años y multa de tres a seis
meses si el atentado fuera contra autoridad y de prisión de uno a tres años en los
demás casos. 2. No obstante lo previsto en el apartado anterior, si la autoridad
contra la que se atentare fuera miembro del Gobierno, de los Consejos de
Gobierno de las Comunidades Autónomas, del Congreso de los Diputados, del
Senado o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las
Corporaciones locales, del Consejo General del Poder Judicial o Magistrado del
Tribunal Constitucional, se impondrá la pena de prisión de cuatro a seis años y
multa de seis a doce meses.

Así pues, la propuesta de un sector de la doctrina y de estos colectivos sanitarios

fue la siguiente: “si se ha acometido a los profesionales sanitarios, se ha empleado
fuerza contra ellos, se les ha intimidado gravemente o se les ha hecho resistencia
activa grave, debe solicitarse la calificación de los hechos como un delito de
atentado a la autoridad, además del delito de lesiones o de la falta que se hubiera

86 MONTERO PREGO, B. (2008). Agresiones médicas y seguro. En XV Congreso Nacional de

Derecho Sanitario. Madrid: Asociación Española de Derecho Sanitario. Citado en: DE JUAN
MAZUERAS, Ana. La jurisdicción penal ante las agresiones al personal sanitario. Estudio
jurisprudencial. Valladolid, 2016. Tesis Doctoral. Universidad de Valladolid. Facultad de Medicina.
Departamento de Anatomía Patológica, Microbiología, Medicina Preventiva y Salud Pública,
Medicina Legal y Forense. p.13.

63
cometido”87. Esta tesis de la calificación de las agresiones contra el personal
sanitario por parte de pacientes y acompañantes como delito de atentado, fue
acogida por fiscales y jueces de las audiencias provinciales de las diferentes
comunidades autónomas88.

A través de la sentencia STS 1030/2007, 4 de Diciembre de 200789 de la sala penal

del Tribunal Supremo, con ponencia del Magistrado Miguel Colmenero Menéndez
de Luarca, que se le dio mayor solidez a esta tesis al ser la primera sentencia del
Tribunal Supremo que condenó como autor del delito de atentado en concurso con
el delito de lesiones, a un sujeto que agredió a un profesional sanitario en razón de
las funciones que este desempeñaba en su trabajo.

87 INSTITUCIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA. Op.

Cit., p.65.
88 Una de las fiscalías pioneras fue la de la provincia de Córdoba, donde, hace algo más de un año,

la Junta Provincial de Fiscales de Córdoba acordó mantener esta postura y consiguió una sentencia
de índole penal con privación de libertad para el agresor de un médico durante el ejercicio de sus
funciones (…) En noviembre de 2006, el Fiscal Jefe del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña
dictó una instrucción en la que ordenaba a sus subordinados que tipificaran las agresiones a médicos
y docentes como atentados a la autoridad por prestar servicios esenciales a la comunidad, siempre
que la agresión se efectuase en el desempeño de su función pública o como consecuencia directa
de ella. Y la misma petición se ha acordado por las Fiscalías de los Tribunales Superiores de Justicia
de Galicia, Comunidad Valenciana o Asturias. Esta información se puede consultar en:
INSTITUCIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA. Op.
Cit., p.67.
89 En esta sentencia se analizó el caso de un sujeto que apuñaló a su médico odontólogo el 29 de

marzo de 2004 en las proximidades del Centro de Asistencia Primaria de Can Gibert del Pla, de
Girona, donde días antes la víctima había atendido al agresor para extraerle una pieza dentaria. Días
previos al ataque, el sujeto le había reclamado al odontólogo haberle hecho daño en el procedimiento
de extracción y, en aquel momento, lo golpeó con un paraguas sin hacerle daño; fue después de
este acontecimiento que se aproximó nuevamente al médico y, aprovechando cuando este estaba
de espaldas, le propinó la puñalada. La sentencia de primera instancia emitida por la Audiencia
Provincial de Girona (Sección Tercera, rollo 23/2.005), condenó al delito de lesiones subtipo
agravado de uso de medio peligroso, con la concurrencia de la circunstancia modificativa de la
responsabilidad criminal agravante de alevosía pero absolvió al acusado del delito de atentado. No
obstante, el Ministerio Fiscal interpuso recurso de casación, y del caso conoció la sala penal del
Tribunal Supremo la cual finalmente condenó al paciente como autor del delito de atentado en
concurso como autor del delito de lesiones subtipo agravado por el uso de medio peligroso y
concurrencia de alevosía. STS (Sala Segunda, de lo Penal, Sección Primera) Núm. 1030/2007, de 4
de diciembre.

64
A continuación se analizarán los elementos que componen el tipo de atentado
consagrado en el artículo 550° del CP de cara a la tesis que avala que a través de
este delito se penalizan las agresiones contra el personal sanitario.

Bien jurídico protegido. En la providencia1030/2007 del Tribunal Supremo, al

igual que en la consulta general N°2 de 2008 efectuada por la Fiscalía General del
Estado, se señaló que el bien jurídicamente protegido por el delito de atentado es
el orden público entendido como “aquella situación que permite el ejercicio pacífico
de los derechos y libertades públicas y el correcto funcionamiento de las
instituciones y organismos públicos, y consiguientemente, el cumplimiento libre y
adecuado de las funciones públicas, en beneficio de intereses que superan los
meramente individuales”90. Otros autores como De Juan Mazueras consideran que
el bien jurídico protegido no es el orden público o el principio de autoridad sino que
se protege “el valor intrínseco de la propia función (dignidad de la función pública)
(…) no es la persona sino la función pública que desempeña”91. Es pertinente
advertir que la noción de orden público que se protege es una concepción en sentido
amplio; lo anterior de acuerdo con lo señalado por la sentencia del Tribunal Supremo
referida previamente y con la consulta n°2/2008 efectuada por la Fiscalía General.
Esta noción apela al “respeto de los principios y valores jurídicos y meta-jurídicos
que están en la base de la convivencia social y son fundamento del orden social,
económico y político”92 y no a una concepción restringida que lo identifica “con la
preservación de la seguridad ciudadana a través de las potestades coercitivas de la
administración y normas de policía”93.

90 STS (Sala Segunda, de lo Penal, Sección Primera) Núm. 1030/2007, de 4 de diciembre. p. 15.
91 DE JUAN MAZUERAS, Ana. (2016). La jurisdicción penal ante las agresiones al personal sanitario.
Estudio jurisprudencial. Valladolid, Tesis Doctoral. Universidad de Valladolid. Facultad de Medicina.
Departamento de Anatomía Patológica, Microbiología, Medicina Preventiva y Salud Pública,
Medicina Legal y Forense. p.65.
92FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO. Consulta n. º 2/2008, de 25 de noviembre, sobre la calificación

jurídico-penal de las agresiones a funcionarios públicos en los ámbitos sanitario y educativo. p.5.
Cita STC 66/1995, de 8 de mayo.
93 Ibíd., p.5.

65
Es importante resaltar que la noción de orden público que se adopte como bien
jurídico protegido por el delito de atentado, delimita quiénes serían los posibles los
sujetos pasivos. Lo anterior es así ya que, bajo una noción de orden público
relacionado solo con la preservación de la seguridad ciudadana, los sujetos pasivos
serán aquellos que “ejercen funciones relacionadas con la conservación de ese
orden; mientras que si se adopta una concepción amplia del orden público, el ámbito
de sujetos pasivos puede extenderse, en principio, a todas las autoridades y
funcionarios definidos como tales en el art. 24° CP, tengan o no asignado aquel tipo
de atribuciones”94.

Sujeto pasivo:

Sujeto pasivo del delito. Para el presente caso, el titular del bien jurídico protegido
que es el orden público en sentido amplio o la función pública, es el Estado. Como
lo plantea Cuerda Arnau, “lo coherente es reservar la condición de sujeto pasivo en
sentido estricto al Estado, pues es él quien ostenta la titularidad de tal función, que
los servidores públicos se limitan a ejercer”95. En el mismo sentido, Cobo del Rosal
señala que, “el sujeto pasivo del delito de atentado lo constituyen los poderes
públicos y, en último extremo la Administración del Estado, siendo la autoridad, sus
agentes y los funcionarios públicos sujetos pasivos de la acción”96.

Sujeto pasivo de la acción. El sujeto pasivo de la acción de las diferentes conductas

que configuran el delito de atentado de acuerdo con el artículo 550° del CP son: las

94 Ibíd., p.5.
95 CUERDA ARNAU, M. (2003). Los delitos de atentado y resistencia. Los delitos (Vol.58). Citado
en: DE JUAN MAZUERAS, Ana. La jurisdicción penal ante las agresiones al personal sanitario.
Estudio jurisprudencial. Valladolid, 2016. Tesis Doctoral. Universidad de Valladolid. Facultad de
Medicina. Departamento de Anatomía Patológica, Microbiología, Medicina Preventiva y Salud
Pública, Medicina Legal y Forense. p.55.
96 COBO DEL ROSAL, M. (2003). Derecho Penal. Parte Especial. Citado en: DE JUAN MAZUERAS,

Ana. La jurisdicción penal ante las agresiones al personal sanitario. Estudio jurisprudencial.
Valladolid, 2016. Tesis Doctoral. Universidad de Valladolid. Facultad de Medicina. Departamento de
Anatomía Patológica, Microbiología, Medicina Preventiva y Salud Pública, Medicina Legal y Forense.
p. 55.

66
autoridades, sus agentes y los funcionarios públicos siempre y cuando el ataque se
produzca cuando estén en ejercicio de sus funciones o con ocasión de las mismas.
En el artículo 24° del CP se establece qué sujetos son considerados como autoridad
y cuáles como funcionarios públicos, así:

Artículo 24. 1. A los efectos penales se reputará autoridad al que por sí solo o como
miembro de alguna corporación, tribunal u órgano colegiado tenga mando o ejerza
jurisdicción propia. En todo caso, tendrán la consideración de autoridad los
miembros del Congreso de los Diputados, del Senado, de las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas y del Parlamento Europeo. Se
reputará también autoridad a los funcionarios del Ministerio Fiscal. 2. Se
considerará funcionario público todo el que por disposición inmediata de la Ley o
por elección o por nombramiento de autoridad competente participe en el ejercicio
de funciones públicas.

En la sentencia del Tribunal Supremo referida previamente, se advirtió que el

concepto de funcionario público para efectos penales es mucho más amplio que la
definición empleada para el derecho administrativo “dentro del cual los funcionarios
son personas incorporadas a la Administración pública por una relación de servicios
profesionales y retribuidos, regulada por el derecho administrativo”97. El concepto
de funcionario público para el derecho penal es dual pues, como se ha decantado
en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, “sus elementos son exclusivamente el
relativo al origen del nombramiento, que ha de serlo por una de las vías que el
artículo 24° enumera, y de otro lado, la participación en funciones públicas, con
independencia de otros requisitos referidos a la incorporación formal a la
Administración Pública o relativos a la temporalidad o permanencia en el cargo e
incluso del tipo de función pública”98.

97STS (Sala Segunda, de lo Penal, Sección Primera) Núm. 1030/2007, de 4 de diciembre. p. 5.

98Ibíd., A su vez cita las siguientes sentencias: STS nº 1292/2000, de 10 de julio; STS nº 68/2003,
de 27 de enero; STS nº 333/2003, de 28 de febrero y STS nº 663/2005, de 23 de mayo. p. 5.

67
Función pública. En la sentencia del Tribunal Supremo previamente mencionada,
se entiende por funciones públicas “las realizadas por entes públicos, con
sometimiento al Derecho Público y desarrolladas con la pretensión de satisfacer
intereses públicos”99.

El asunto trascendental que analiza la sentencia son los servicios sanitarios como
función pública, pues solo si estos se consideran como tal, se podría predicar que
los profesionales sanitarios son servidores públicos y, por ende, sujetos pasivos de
las diferentes conductas que configuren el delito de atentado.

Particularmente, en el ámbito de la sanidad pública la sala penal se pronunció en

algunas sentencias como la 15-11-1973 y las 15-6-1979 y 7-4-1981, declarando
que:
(…) Los médicos de la Seguridad Social, los farmacéuticos y enfermeras que
por disposición legal se incorporaban a la prestación de un servicio social a
cargo del antiguo Instituto Nacional de Previsión, reunían los requisitos
necesarios para alcanzar el carácter de funcionario público a efectos penales
otorga el carácter de funcionario público a un médico sustituto que prestaba
servicio en una unidad de urgencias de la Seguridad Social100.

Así pues, “la actividad funcionarial pública debe referirse a ejercitar alguna actividad
que por su carácter social y trascendencia colectiva está encomendada al Estado,
provincia o municipio, o entes públicos dependientes más o menos directamente de
los mismos”101. Como lo menciona la Fiscalía General del Estado en la Consulta
N°2 de 2008, “aunque la generalidad de la jurisprudencia está referida a supuestos
en los que el funcionario público es el sujeto activo del delito enjuiciado, no hay
razón alguna para establecer una distinción entre un concepto de funcionario
público como sujeto activo y otro como sujeto pasivo”102.

99 Ibíd., p.6.
100 Ibíd., p.7.
101 FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO. Op. Cit., p.9.
102 Ibíd., p. 9.

68
Finalmente, en la sentencia del Tribunal Supremo del 4 de diciembre de 2007 103, se
cuestiona si a efectos del delito de atentado solo podría considerarse que son
funciones públicas las actividades directamente relacionadas con la salud pública y,
por tanto, excluirse aquellas relacionadas con las prestaciones asistenciales a los
pacientes las cuales también se pueden ejercer en el ámbito privado. Al respecto,
la Sala penal concluyó lo siguiente:

(…) las funciones públicas de tutela de la salud pública, que según la Constitución
han de realizarse a través de las prestaciones y servicios necesarios, resultan
difícilmente separables en forma suficientemente clara de aquellas otras
actuaciones desarrolladas por los facultativos en el marco de la prestación
asistencial de la que obtienen, o pueden obtener, los datos que finalmente
permiten adoptar las medidas que la ley les autoriza en orden a la protección de
la salud pública. Cuando la Ley General de Sanidad dispone en el artículo 3.1
que los medios y actuaciones del sistema sanitario estarán orientados
prioritariamente a la promoción de la salud y a la prevención de las
enfermedades, se están refiriendo, de forma congruente con lo dispuesto en el
artículo 18, a finalidades públicas que coexisten con otras finalidades
relacionadas con la salud individual durante los actos en que consiste la
prestación asistencial, sin que aparezcan criterios seguros que permitan
diferenciar unas de otras en su ejecución práctica.

De conformidad con lo anterior, como lo que protege el delito de atentado es el

orden público en sentido amplio o la función pública y no el sujeto como tal que la
desarrolla, es imprescindible que, “la acción contra tales sujetos se realice cuando
los mismos se hallen en el ejercicio de las funciones propias de sus cargos o con
ocasión de ellas, actuando dentro del marco de la legalidad”104.

103 STS (Sala Segunda, de lo Penal, Sección Primera) Núm. 1030/2007, de 4 de diciembre. p.10.
104 FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO. Op. Cit., p. 3.

69
De esta manera, la agresión que se presenta en el momento en que el sujeto pasivo
se encuentra ejecutando las labores adscritas o correspondientes a su cargo, no
representa mayores dudas. La discusión puede surgir cuando el sujeto es agredido
con ocasión de sus funciones ya que se ampliaría “la protección de autoridades,
agentes y funcionarios a circunstancias en las que no están ejerciendo su actividad
administrativa, si bien la agresión trae su causa de esta”105. Un ejemplo de este tipo
de agresiones es “el caso de un médico de atención primaria de Gijón que, en su
descanso reglamentario, abandona el Centro de Salud para ir a tomar un café en
un bar al otro lado de la calle. Cuando entra en el local, se encuentra con el marido
de una paciente quien, no conforme con el juicio clínico del doctor, le agarra por la
camisa y le dice -tu no vas a darle el alta a mi mujer-, tras lo que le propina dos
bofetadas”106. Es claro que el médico del supuesto no se encontraba en ejercicio de
sus funciones, pero que la agresión está íntimamente ligada con el ejercicio de
estas.

Esta protección ampliada es aceptada por autores como Rodríguez Devesa y

Serrano Gómez, quienes plantean que “de no ser así le bastaría al sujeto activo con
esperar a que el funcionario finalice su actividad para efectuar la agresión, lo que
convertiría en ineficaz esa protección penal”107. Finalmente, se considera razonable
la postura de Muñoz Conde quien señala que “basta con que el ataque se realice
en atención a las funciones ya ejercidas o a las que van a realizarse. Por ello es
necesario, en todo caso, que el cargo que se va a desempeñar, que se está
desempeñando o que ya se ha desempeñado sea el motivo del atentado”108.

105 CABO PÉREZ. Op. Cit., p. 292.

106 Ibíd., p. 292. Tomado de Diligencias Previas 89/2014 del Juzgado de Instrucción nº2 de Gijón.
107 RODRÍGUEZ DEVESA, J y SERRANO GÓMEZ, A (1995). Derecho Penal español, Parte

especial. Citado en: DE JUAN MAZUERAS, Ana. La jurisdicción penal ante las agresiones al
personal sanitario. Estudio jurisprudencial. Valladolid, 2016. Tesis Doctoral. Universidad de
Valladolid. Facultad de Medicina. Departamento de Anatomía Patológica, Microbiología, Medicina
Preventiva y Salud Pública, Medicina Legal y Forense. p.79.
108MUÑOZ CONDE, F (2009). Derecho Penal. Parte especial. Citado en: DE JUAN MAZUERAS,

Ana. La jurisdicción penal ante las agresiones al personal sanitario. Estudio jurisprudencial.
Valladolid, 2016. Tesis Doctoral. Universidad de Valladolid. Facultad de Medicina. Departamento de

70
Verbos rectores del delito de atentado. De acuerdo con el artículo 550° del CP,
el tipo de atentado se configura cuando el sujeto activo ejecuta contra el sujeto
pasivo acometimiento, empleo de fuerza, intimidación grave o resistencia activa
también grave; lo anterior significa que basta que se materialice uno de los verbos
rectores para que se configure el delito de atentado pues se trata de un tipo
alternativo.

A continuación se expondrá de manera breve en qué consiste cada uno de los

verbos rectores del tipo penal de atentado.

Acometimiento. Algunos doctrinantes lo han comprendido como “una embestida o

ataque violento”109 contra el sujeto pasivo. Para Cerezo Mir, se define como “una
acción que se dirige a la lesión de la vida, la integridad corporal o la salud. Es la
línea de interpretación tradicional que entiende el acometimiento como una acción
encaminada a agredir corporalmente al sujeto que la recibe”110.

Empleo de fuerza. Como lo manifiesta De Juan Mazueras,111 no es sencillo

diferenciar el acometimiento del empleo de la fuerza. De hecho, esta autora señala
que doctrinantes como Muñoz Conde o Casares Villanueva las equiparan en su
totalidad teniendo en cuenta que, en la práctica, ambas configuran el tipo de
atentado y derivan en la misma pena. Ahora bien, otros autores como Roig Torres112

Anatomía Patológica, Microbiología, Medicina Preventiva y Salud Pública, Medicina Legal y Forense.
p.79.
109 CABO PÉREZ, Op. Cit., p. 289.
110 CEREZO MIR, J (1981). Los delitos de atentado propio, Resistencia y Desobediencia, En

Problemas Fundamentales del Derecho Penal. Citado en: DE JUAN MAZUERAS, Ana. La
jurisdicción penal ante las agresiones al personal sanitario. Estudio jurisprudencial. Valladolid, 2016.
Tesis Doctoral. Universidad de Valladolid. Facultad de Medicina. Departamento de Anatomía
Patológica, Microbiología, Medicina Preventiva y Salud Pública, Medicina Legal y Forense. p.39.
111 DE JUAN MAZUERAS. Op. Cit., p.41.
112 ROIG TORRES, M. El Delito de Atentado (Vol.11). Citado en: DE JUAN MAZUERAS, Ana. La

jurisdicción penal ante las agresiones al personal sanitario. Estudio jurisprudencial. Valladolid, 2016.
Tesis Doctoral. Universidad de Valladolid. Facultad de Medicina. Departamento de Anatomía
Patológica, Microbiología, Medicina Preventiva y Salud Pública, Medicina Legal y Forense. p.42-43.

71
plantean que la diferencia entre una y otra conducta es el móvil del autor; en el
acometimiento, el sujeto activo pretende con la agresión menoscabar la integridad
del sujeto pasivo, dañarlo, mientras que cuando se está en el escenario del empleo
de la fuerza, no hay un propósito lesivo.

Intimidación grave. Javato Martín ha entendido por la intimidación “el anuncio de un

mal inminente capaz de infundir miedo o temor a la víctima”113. Adicionalmente, los
medios con los que se puede causar la intimidación pueden ser variados, “pudiendo
recaer sobre terceros e incluso sobre cosas que ni siquiera sean de propiedad del
sujeto receptor de la intimidación”114. Finalmente, otro aspecto importante a tener
en cuenta es el momento en el que se determina la gravedad de la intimidación. De
manera muy razonable, Lorente Velasco señala que esta “debe ser valorada ex ante
y no en función de los efectos que produzca la acción típica en el sujeto al que va
dirigida”115.

Resistencia activa y grave. En primer lugar, es importante destacar que el sujeto

pasivo de una conducta de resistencia activa y grave, por regla general, solo pueden
serlo las autoridades y sus agentes, no los funcionarios públicos; lo anterior ya que
estos últimos “con carácter general no están habilitados para llevar a cabo
intervenciones coactivas (salvo en aquellos supuestos en los que, por ejemplo,

113 JAVATO MARTÍN, A. El Delito de Atentado: Modelos Legislativos: estudio histórico-dogmático y

de derecho comparado. (Vol. 71) Citado en: DE JUAN MAZUERAS, Ana. La jurisdicción penal ante
las agresiones al personal sanitario. Estudio jurisprudencial. Valladolid, 2016. Tesis Doctoral.
Universidad de Valladolid. Facultad de Medicina. Departamento de Anatomía Patológica,
Microbiología, Medicina Preventiva y Salud Pública, Medicina Legal y Forense. p.44.
114 DE JUAN MAZUERAS, Ana. Op. Cit., p.46.
115 LORENTE VELASCO, S. Delitos de Atentado contra la Autoridad, sus agentes y los funcionarios

públicos y de resistencia y desobediencia. Citado en: DE JUAN MAZUERAS, Ana. La jurisdicción

penal ante las agresiones al personal sanitario. Estudio jurisprudencial. Valladolid, 2016. Tesis
Doctoral. Universidad de Valladolid. Facultad de Medicina. Departamento de Anatomía Patológica,
Microbiología, Medicina Preventiva y Salud Pública, Medicina Legal y Forense. p.45.

72
determinados profesionales actúan en su condición de agentes de la autoridad
sanitaria estatal al amparo del art. 53 Ley 33/2011 General de Salud Pública)” 116.

En cuanto a los presupuestos para que se materialice la resistencia, Lorente

Velasco señala lo siguiente: “1) Es imprescindible que exista un acto o un
requerimiento previo del sujeto que soporta la acción de rechazo. 2) Tal
requerimiento por parte de la autoridad debe ser conforme al ordenamiento jurídico.
3) No es exigible que el sujeto activo consiga su propósito de impedir el
perfeccionamiento de la acción a la que se opone”117.

Por otra parte, respecto de la gravedad de la resistencia, esto dependerá de las

circunstancias del caso concreto. Según lo señala Cuerda Arnau, debe observarse
“el medio empleado para resistirse, la reiteración en el ataque, la mayor o menor
intensidad de la agresión, la duración de la misma, así como el momento y lugar en
que se produce”118. Finalmente, en relación con el requisito de que esta debe ser
“activa”, se aclara que este no es el criterio bajo el cual se diferencia el delito de
atentado del delito de desobediencia consagrado en el artículo 556° del CP, la
diferencia “no radica en si la primera es activa y la segunda no, puesto que se admite
que en alguna medida toda resistencia es activa, sino en la gravedad: la que
constituye atentado siempre ha de ser grave pero la residual del 556° no puede
serlo en ningún caso”119.

Elemento subjetivo del delito de atentado. En primer lugar, el delito de atentado

solo puede configurarse mediante el dolo, es decir, no está previsto en el código
penal el delito de atentado culposo. Como lo menciona De Juan Mazueras120, la

116 URRUELA MORA, A. La respuesta del Derecho Penal y Administrativo frente a las agresiones a
profesionales sanitarios en España (2019). Revista Española de Medicina Legal. 2019; 45(1):23-28.
p. 26.
117 LORENTE VELASCO, Op. Cit., p.49.
118 CUERDA ARNAU. Op. Cit., p.48.
119 DE JUAN MAZUERAS. Op. Cit., p.50.
120 Ibíd., p. 82.

73
jurisprudencia ha exigido para la configuración del delito de atentado un elemento
subjetivo particular que sería el ánimo de ofender o menospreciar el principio de
autoridad. “En la práctica judical esto supone que se requiere la concurrencia de
una intención o finalidad específica en el autor de la agresión, además del dolo y
con independencia de este”121 . No obstante, este elemento es rechazado por gran
parte de la doctrina pues señalan que, “la exigibilidad del elemento subjetivo o dolo
específico, ha de aparecer necesariamente especificada en el tipo delictivo que
corresponda. Algo que no ocurre en las conductas incluidas en el tipo de
atentado”122.

Después de plantearse esta discusión, se es partidario de la posición que considera

que, “el dolo en el delito de atentado, requiere solamente el conocimiento de que la
acción típica desde el punto de vista objetivo se ejecuta contra una autoridad o uno
de sus agentes en relación con las funciones propias de sus cargos. De esta
manera, el propósito de atentar contra la autoridad no requiere una especial decisión
del autor, diferente a la decisión de realizar la acción”123. Lo anterior quiere decir
que no se trata de un elemento subjetivo especial del injusto diferente del dolo, en
realidad es un elemento cognitivo “que se da con el conocimiento del carácter de
autoridad, agente o funcionario de la persona intimidada o acometida. El que sabe
que intimida o acomete a una persona que ejerce como autoridad tiene, por lo tanto
el propósito de atentar contra la misma”124.

Delito de mera actividad. El delito de atentado consagrado en el artículo 550° del

CP se considera como de mera actividad pues “las acciones descritas -
acometimiento, empleo de fuerza, intimidación grave o resistencia activa también
grave-, ejecutadas contra los mismos, no exigen un resultado lesivo del sujeto

121 Ibíd., p. 82.

122 Ibíd., p. 83.
123 CABO PÉREZ, Op. Cit., p. 288.
124 Ibíd. p. 289. Citan las sentencias: SSTS 1-6-1987, 28-11-1988, 16-6-1989, 14-2-1992, 21 y 16-1-

2002, 9-6-2004 y 4-12-2007.

74
pasivo. Si concurre, se penará independientemente, con aplicación de las reglas
concursales correspondientes (STS 15- 3-2003, 19-7-2007, entre otras muchas)”125.
Ahora bien, es pertinente aclarar que no se trata de un delito de peligro pues, como
lo menciona Lorente Velasco, “en la consumación del tipo se produce lo que, a
nuestro juicio, es una indiscutible lesión del bien jurídico tutelado”126. Así pues, basta
que se ejecute cualquiera de los verbos rectores consagrados en el artículo 550°
del CP pese a que no se logre el objetivo final para que se tipifique el delito de
atentado y, por tanto, se lesione el bien jurídico protegido que es el orden público
en sentido amplio.

A modo de recopilación, se concluye que los elementos del delito de atentado son
los siguientes:

1. El bien jurídico protegido es el orden público en sentido amplio entendiendo

por este “la garantía del buen funcionamiento de los servicios y funciones
públicas”127. Así pues, para que se configure el delito de atentado la acción
que se ejecute contra los sujetos protegidos debe realizarse mientras estos
se encuentren en el ejercicio de sus cargos o, que la agresión se efectúe con
ocasión de estas funciones.
2. El sujeto pasivo del delito es el Estado o la Administración pública como titular
del bien jurídico protegido.
3. El sujeto pasivo de la acción pueden ser las autoridades, los agentes de las
mismas y los funcionarios públicos, incluyendo en esta última categoría a los
profesionales sanitarios de acuerdo con la posición mayoritaria.
4. El verbo rector que configura el delito puede ser: el acometimiento, empleo
de fuerza, intimidación grave o resistencia activa también grave; haciendo la
salvedad que, por regla general, si la conducta fue la resistencia grave y

125 FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO. Op. Cit., p. 3.

126 LORENTE VELASCO. Op. Cit., p.39.
127 Ibíd., p. 295.

75
 activa los sujetos pasivos solo pueden ser las autoridades y sus agentes, no
los funcionarios públicos.
5. Que la acción se lleve a cabo con dolo el cual presupone no solo la intención
de querer realizar la agresión sino también el conocimiento de que la persona
que está agrediendo es una autoridad, un agente de la misma o un
funcionario público.

Posición contraria en relación con la aplicación del delito de atentado para las
agresiones contra los profesionales sanitarios. A pesar de que la posición
mayoritaria acogió la tesis de reconocer que una agresión contra un profesional
sanitario puede configurar el delito de atentado al considerarse este como un
servidor público porque al ejercer la actividad asistencial cumple funciones públicas,
esta solución tiene detractores que consideran que vulnera el principio de la última
ratio del derecho penal. Por ejemplo, Martínez-Jarreta considera que “el
ordenamiento punitivo obedece al principio de mínima intervención y la aplicación
de delito de atentado a la totalidad de las agresiones contra este tipo de funcionarios
podría conllevar la quiebra del citado principio”128. Por la misma corriente de este
autor, otros doctrinantes señalan que “la respuesta penal ha de ser siempre
impulsada cuando han fracasado otros recursos, a tenor del principio de
intervención mínima. ¿Puede afirmarse, por tanto, que han hecho todo lo posible
intentando reducir el número de estas conductas con otras fórmulas legítimas o se
están apuntando a la corriente penal de manera acomodaticia?”129

Adicional a lo anterior, no solo desde la doctrina se advierte que esta ampliación del
tipo puede resultar excesiva. La misma sentencia del Tribunal Supremo que se ha
mencionado por ser la primera en esta instancia judicial en condenar a un sujeto por
el delito de atentado al haber agredido a su odontólogo, señaló lo siguiente al
respecto:

128 MARTÍNEZ JARRETA. Op. Cit., p.10.

129 MARTÍNEZ ZAPORTA. Op. Cit., p. 221.

76
 Estos amplios conceptos de función pública y, consiguientemente, de
funcionario público, unidos al aumento de la presencia de la Administración,
directa o indirectamente, en la vida pública pueden llegar a producir un
incremento excesivo de la reacción penal basada en la aplicación de los
preceptos que sancionan el delito de atentado a situaciones que pudieran
encontrar otras soluciones en otros preceptos del Código Penal. Cabe
plantearse si el delito de atentado debería quedar reducido a aquellas
situaciones en las que la autoridad o el funcionario desempeñaran funciones
públicas caracterizadas por la coerción, en el sentido de capacidad de imponer
legalmente el cumplimiento de la determinación o resolución adoptada, bajo la
amenaza de sanción, lo cual ordinariamente será atribuible a la autoridad o a
sus agentes en cuanto actúan bajo las órdenes o indicaciones de aquella, y solo
excepcionalmente a los funcionarios públicos. No obstante, sería deseable que
esa restricción encontrara un apoyo expreso en una Ley Orgánica, si ese fuera
finalmente el designio del legislador130.

Asimismo, el Magistrado Martínez Arrieta salvó el voto respecto de la sentencia

1030 de 2007 del Tribunal Supremo. El argumento central del salvamento giró en
torno al desacuerdo en el bien jurídico protegido por el delito de atentado como el
orden público en sentido amplio aludido por la Sala penal. Lo anterior debido a que,
para él, representa una amplitud del tipo penal desmesurada. Así pues, el
magistrado consideró que el bien jurídico protegido debería ser el orden público
pero en sentido estricto pues, “en la medida en que su mantenimiento puede
suponer una restricción a los derechos y al ámbito de libertad de los ciudadanos, es
un concepto de interpretación restrictiva y excepcional, de donde ha de deducirse
que no se rellena con toda la actividad prestacional que desarrolla el Estado, sino
respecto de aquellos actos de ordenación y control de la convivencia social”131.

130 STS (Sala Segunda, de lo Penal, Sección Primera) Núm. 1030/2007, de 4 de diciembre.
131 Ibíd., p. 15.

77
Finalmente, otro de los detractores de las condenas por delito de atentado a quienes
agredan a profesionales sanitarios, fue el Defensor del Pueblo de la Comunidad
Autónoma de Navarra quien, en el año 2008, presentó un documento titulado “La
violencia en el ámbito de la administración sanitaria” donde criticó duramente la
solución de esta problemática a través del delito de atentado por considerar
desproporcional el hecho y el castigo impuesto. “Esta idea de necesaria proporción
entre el hecho y el castigo es, precisamente, la esencia de la justicia material: dar a
cada uno lo que le corresponde, sin excesos rigurosos. Pues bien, esta
consideración, permite concluir que han de buscarse vías alternativas a las actuales
penales, para lograr sanciones efectivas ajustadas a la gravedad de los hechos”132.

1.1.1.2 Regulación penal posterior a la Ley Orgánica 1 de 2015. El día 1 de Julio

de 2015, entró en vigor la Ley Orgánica 1 de 2015 que modificó la Ley Orgánica 10
de 1995, actual Código Penal Español.

Primera modificación: inclusión expresa del personal sanitario como sujeto

pasivo del delito de atentado. Con esta reforma se incorporaron algunos cambios
drásticos al código penal133, no obstante, el más relevante de cara a la investigación
fue la modificación del artículo 550° del CP el cual ahora incluye expresamente
como sujeto pasivo en el delito de atentado, a los funcionarios docentes y sanitarios
que se hallen en el ejercicio de las funciones propias de su cargo, o con ocasión de
ellas, así:

132 INSTITUCIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA. Op.
Cit., p.87.
133 La reforma al código penal derogó el libro III que contenía los artículos 617 al 638 donde se

regulaban los distintos tipos de faltas. No obstante, la mayoría de ellas pasaron a considerarse como
delitos leves. En el preámbulo de la Ley 1 de 2015 se justificó la supresión de los faltas y la
introducción de los delitos leves en razón a que “la nueva regulación que se introduce– viene
orientada por el principio de intervención mínima, y debe facilitar una disminución relevante del
número de asuntos menores que, en gran parte, pueden encontrar respuesta a través del sistema
de sanciones administrativas y civiles”.

78
 Son reos de atentado los que agredieren o, con intimidación grave o violencia,
opusieren resistencia grave a la autoridad, a sus agentes o funcionarios públicos,
o los acometieren, cuando se hallen en el ejercicio de las funciones de sus cargos
o con ocasión de ellas. En todo caso, se considerarán actos de atentado los
cometidos contra los funcionarios docentes o sanitarios que se hallen en el
ejercicio de las funciones propias de su cargo, o con ocasión de ellas (. . .).

La inclusión expresa de los profesionales sanitarios en el delito de atentado ha sido

interpretada por la doctrina como “la consolidación legislativa de un criterio que ya
se venía manteniendo jurisprudencialmente y cuya razón de ser es garantizar que
las agresiones contra funcionarios docentes y sanitarios que revistan el resto de las
características típicas del art. 550.1° CP constituirán atentado con las
consecuencias penológicas que ello implica”134.

Como lo menciona De Juan Mazueras135, el Código Penal no reconoció el carácter

de autoridad a los profesionales sanitarios, sino que los incluyó dentro de la
categoría de funcionarios públicos; además, como se mencionó previamente, el
mismo artículo 24° del CP señala qué sujetos se reputan autoridad y cuáles
funcionarios públicos, estando los profesionales sanitarios dentro de esta última
categoría.

Segunda modificación: cambios en los verbos rectores. Por otra parte, se

modificaron los tipos de conductas que pueden configurar el delito de atentado,
ahora las modalidades de atentado son: la agresión, el acometimiento y la
resistencia grave con intimidación o violencia. Así pues, se suprimió el empleo de la
fuerza y se subordinó la intimidación a la resistencia grave.

134 URRUELA MORA. Op. Cit., p. 25.

135 DE JUAN MAZUERAS, Ana. Op. Cit., p. 411.

79
Pese a que se excluyó el empleo de la fuerza como verbo rector que generaba
ambigüedad con el acometimiento, se incluyó la agresión, por lo que se presenta de
nuevo la dificultad en la distinción de ambos comportamientos.

Adicionalmente, como se suprimió la intimidación grave como modalidad delictiva

autónoma, esta pasó a ser, junto con la violencia, un criterio de valoración de la
resistencia grave. Lo anterior significa que la intimidación en el sector de la salud ya
no puede ser considerada crimen de atentado, lo cual acarrea consecuencias
importantes en relación con los profesionales sanitarios ya que estos solo serán
sujetos pasivos de este delito cuando se presenten situaciones de agresión o
acometimiento; como se mencionó previamente, por regla general, el delito de
atentado bajo la modalidad de resistencia grave no se tipifica cuando se trata de
funcionarios públicos pues no tienen la facultad de emitir órdenes coactivas.

Tercera modificación: reducción de los límites inferiores de la pena. Otra

novedad de la reforma al artículo 550° del CP fue la reducción de los límites
inferiores de la pena del delito de atentado. Así pues, el atentado contra una
autoridad pasó de penase con prisión de 2 a 4 años, a sancionarse de 1 a 4 años;
el atentado contra los agentes de la autoridad y los funcionarios públicos pasó de
penarse con prisión de 1 a 3 años, a sancionarse de 6 meses a 3 años; finalmente,
el atentado contra autoridades de alto rango pasó de penarse con prisión de 4 a 6
años, a sancionarse de 1 a 6 años.

Agresiones contra los profesionales sanitarios del sector privado. Pese a que
ya se tipificó expresamente que los profesionales sanitarios se reputan funcionarios
públicos a efectos de la configuración del delito de atentado, esta regulación cubre
únicamente a los sanitarios que se desempeñan en el sector público; es decir, si por
ejemplo un paciente agrede al médico que lo está atendiendo en su consultorio
privado, este supuesto no configuraría el delito de atentado debido a que está
desconectado del servicio público y, por tanto, solo se podría pretender la condena

80
del agresor por la vía de los delitos comunes como las lesiones, amenazas,
coacciones, injurias, entre otros.

Esta diferencia penal en el trato ha sido duramente criticada136 por los gremios y
sindicatos médicos, pues consideran que no tiene razón de ser y la califican como
discriminatoria señalando que “el ejercicio de la medicina es solo uno”137 y “la ley
debería proteger al acto médico en sí mismo, no al profesional dependiendo de
dónde ejerza su labor”138.

La justificación para la diferencia de trato con los profesionales sanitarios recae en

que “el delito de atentado está constituido por el ataque a la función pública que
encarna el sujeto pasivo cuyo respeto es necesario para la convivencia en una
sociedad democrática, el tipo penal solamente despliega su protección cuando la
agresión se produce contra una persona que ostenta la condición de funcionario

136 La responsable de la sanidad privada, Mónica Alloza solicitó que "Ante una agresión, que es igual
tanto para los médicos de la pública como los de la privada, el trato que recibamos por parte de la
ley sea el mismo" Al respecto se puede consultar el artículo La Sanidad Privada exige que las
agresiones a sus médicos sean consideradas 'actos de atentado' como en la Sanidad Pública [en
línea]. En: laSexta.com. Madrid, Marzo 26 de 2016. [Consultado: 31 de agosto de 2019]. Disponible
en Internet: https://www.lasexta.com/noticias/sociedad/sanidad-privada-exige-que-agresiones-sus-
medicos-sean-consideradas-actos-atentado-como-sanidad-
publica_20160326572395ec4beb28d446ffebcb.html. Adicionalmente, el Doctor Roviralta, también
vicepresidente de la Asociación Nacional para la Seguridad Integral en Centros Sanitarios (ANSICH),
señaló que “la ley proteja al acto médico en sí mismo, no al profesional dependiendo de dónde ejerza
su labor”. Presidente Com Ceuta: “la ley debería proteger al acto médico en sí mismo, no al
profesional dependiendo de dónde ejerza su labor. [En línea]. En: MédicosyPacientes.com. . Madrid,
Enero 22 de 2016. [Consultado: 31 de agosto de 2019]. Disponible en Internet:
http://www.medicosypacientes.com/articulo/presidente-com-ceuta-la-ley-deberia-proteger-al-acto-
medico-en-si-mismo-no-al-profesional
137Dr. Bendaña: “es absurdo que agredir a un médico por la mañana pueda llevar a la cárcel y por la

tarde quede impune. [En línea]. En: MédicosyPacientes.com. . Madrid, Marzo 10 de 2016.
[Consultado: 31 de agosto de 2019]. Disponible en Internet:
http://www.medicosypacientes.com/articulo/dr-bendana-es-absurdo-que-agredir-un-medico-por-la-
manana-pueda-llevar-la-carcel-y-por-la
138 Presidente Com Ceuta: “la ley debería proteger al acto médico en sí mismo, no al profesional

dependiendo de dónde ejerza su labor. [En línea]. En: MédicosyPacientes.com. . Madrid, Enero 22
de 2016. [Consultado: 31 de agosto de 2019]. Disponible en Internet:
http://www.medicosypacientes.com/articulo/presidente-com-ceuta-la-ley-deberia-proteger-al-acto-
medico-en-si-mismo-no-al-profesional

81
público”139. Adicionalmente, como lo señaló la Fiscalía General del Estado140,
cuando un funcionario público es atacado por causa de las funciones de su cargo
en el servicio público de sanidad, no se afecta solo la integridad física del sujeto
sino que también se está dañando la función pública en interés general que esta
persona desempeña, y es esta afectación la que se protege a través del delito de
atentado.

Ahora bien, lo cierto del caso es que el delito de atentado no comprende a los
profesionales sanitarios del sector privado cuando son agredidos en razón de las
funciones asistenciales que desempeñan, por lo que se deben buscar otras fórmulas
para su efectiva protección; lo anterior, teniendo en cuenta que los gremios médicos
tampoco consideran que los delitos comunes como las lesiones, las amenazas o las
injurias sean soluciones satisfactorias de cara a la problemática de las agresiones
propinadas por los pacientes y sus acompañantes. De hecho señalan que con la
regulación actual “la violencia en contra de los profesionales sanitarios del sector
privado puede quedar impune o, al menos, sin suficiente castigo”141.

Algunos doctrinantes como De Juan Mazueras consideran que con la reforma al

Código Penal en el año 2015, se abrió una alternativa para la protección al personal
sanitario del sector privado, pues se incorporó al artículo 554.3° el siguiente
enunciado:

(…) También se impondrán las penas de los artículos 550 y 551 a quienes
acometan, empleen violencia o intimiden gravemente: a) A los bomberos o
miembros del personal sanitario o equipos de socorro que estuvieran
interviniendo con ocasión de un siniestro, calamidad pública o situación de

139 FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO. Op. Cit., p.10.

140 Ibíd., 10.
141 MARTÍNEZ PLATEL, R. Llamar “sinvergüenza” a un médico de la privada sale casi gratis. [En

línea]. En: Redacción Médica. Mayo 21 de 2015. [Consultado: 31 de agosto de 2019]. Disponible en
Internet: https://www.redaccionmedica.com/secciones/derecho/llamar-sinverg-enza-a-un-medico-
de-la-privada-sale-casi-gratis-82671

82
 emergencia, con la finalidad de impedirles el ejercicio de sus funciones. b) Al
personal de seguridad privada, debidamente identificado, que desarrolle
actividades de seguridad privada en cooperación y bajo el mando de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Esta norma extiende la pena del delito de atentado al personal sanitario que se
desempeña en el sector privado, siempre y cuando estos sean agredidos cuando
estén prestando asistencia con ocasión de un siniestro, calamidad pública o
situación de emergencia. De ninguna manera se están incluyendo en el tipo penal
de atentado, simplemente que “el legislador ha querido, en función de la actividad
que realizan de forma puntual temporal-esto es, con ocasión de prestar auxilio en
circunstancias especiales (…) otorgarles una protección especial ante una eventual
agresión con la finalidad de impedirles el ejercicio de sus funciones”142.

1.1.2 La Regulación Administrativa de las agresiones contra el personal

sanitario en las Comunidades Autónomas Españolas. En primer lugar, es
pertinente establecer de dónde proviene la facultad de las comunidades autónomas
para legislar en materia de sanidad. Así pues, la Constitución española de 1978
estableció una nueva organización territorial del Estado en el título VIII el cual
comienza por señalar en el artículo 137, que reconoce que las comunidades
autónomas gozan de autonomía para la gestión de sus propios intereses. Asimismo,
en el artículo 148° N°1 inciso 21°, la CE le otorgó a las comunidades competencia
para regular los temas de sanidad e higiene sin perjuicio de la facultad del Estado
para regular las bases y la coordinación general. De conformidad con lo anterior, el
Estado dictó la ley 14 de 1986 que es la ley general en materia de sanidad,
mediante la cual se crea el Sistema Nacional de Salud, donde expresamente se
determinó que los servicios sanitarios se concentran bajo la responsabilidad de las
comunidades autónomas y bajo los poderes de dirección del Estado. En razón de
lo anterior, las comunidades autónomas están en la obligación de cumplir con el

142 DE JUAN MAZUERAS. Op. Cit., p. 416.

83
postulado consagrado en el artículo 43° de la CE que reconoce el derecho a la
protección de la salud y encomienda a los poderes públicos organizar y tutelar la
salud pública, a través de medidas preventivas y de las prestaciones de los servicios
necesarios.

Por último, esta autonomía para la gestión de intereses aplica para el régimen
administrativo sancionatorio, pues en el artículo 149° inciso 18° de la CE el cual
establece las temáticas de competencia exclusiva del Estado, señala que este
tendrá competencia para legislar en materia del procedimiento administrativo “sin
perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las
Comunidades Autónomas”.

Ahora bien, la regulación administrativa de las conductas de agresión contra el

personal sanitario parte de la premisa que “la respuesta penal no constituye en
modo alguno la única posibilidad de intervención de naturaleza jurídica ante el
acaecimiento de un incidente de las características analizadas”143. Lo anterior fue
advertido por el Defensor del Pueblo de la comunidad autónoma de Navarra quien
en el año 2008 presentó un informe al Parlamento y al Gobierno de Navarra con
algunas propuestas144 normativas de carácter administrativo en pro de lograr el
respeto por la integridad física y moral del personal asistencial sanitario de Navarra
y, además, “prevenir, encauzar y resolver este problema y disuadir y sancionar a los
agresores en base al principio de proporcionalidad”145.

143 URRUELA MORA. Op. Cit., p. 27.

144 Las propuestas presentadas por el Defensor del Pueblo estaban enfocadas a establecer un
régimen de infracciones administrativas leves, graves y muy graves, y se estableciera una sanción
para cada infracción según la gravedad de la misma. Por ejemplo, propuso calificar como un tipo de
infracción muy grave “La amenaza, coacción, represalia, injuria o trato degradante al personal al
servicio de la Administración sanitaria o a otros usuarios de un centro sanitario” y propuso como
sanciones: a) Multa comprendida entre 3.000 y 15.000 euros. b) Cambio de centro sanitario con
adscripción forzosa al centro que se le asigne y prohibición de elección de nuevo centro en un año.
La violencia en el ámbito de la Administración Sanitaria (2008). Institución del Defensor del Pueblo
de la Comunidad Foral de Navarra. p. 92-93.
145 INSTITUCIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA. Op.

Cit., p. 15.

84
Las ventajas que advirtió el Defensor del Pueblo de la comunidad de Navarra en el
régimen de sanciones administrativas, es que estas no afectan la libertad del sujeto
pero sí cumplen una finalidad sancionatoria pues “afectan de un modo
ejemplificativo la segunda de las grandes libertades clásicas que preconizaban las
declaraciones liberales de finales del siglo XVIII y del siglo XIX: la propiedad,
entendida esta como su patrimonio económico”146. Ahora bien, el Defensor del
Pueblo no descartó de plano el delito de atentado pues consideró que este se debe
reservar solamente para “los casos extremos de agresiones físicas con lesiones”147.
Con posterioridad a la propuesta normativa efectuada por el Defensor del Pueblo
de la comunidad de Navarra en el año 2008, algunas comunidades autónomas,
incluyendo Navarra, comenzaron a promulgar leyes contentivas de un régimen
sancionatorio de infracciones administrativas; dentro de las contravenciones
formuladas se consagraron las conductas de agresión contra el personal sanitario.
A continuación se expondrá brevemente la regulación administrativa de cuatro
comunidades autónomas en los puntos relacionados con las agresiones contra los
profesionales sanitarios por parte de los pacientes y sus acompañantes, a través de
un cuadro comparativo.

146 Ibíd., p. 89.

147 Ibíd., p.90.

85
 Tabla 2. La Regulación Administrativa de las agresiones contra el personal sanitario en las Comunidades
Autónomas Españolas

Comunidad autónoma Comunidad autónoma

Comunidad autónoma Comunidad Foral de
Ítem Castilla-La Mancha: Ley 5 Castilla y León: Ley 8 de
Gallega: Ley 8 de 2008 Navarra: 17 de 2010
de 2010 2010
Artículo 2. 2. La presente
Ley Foral es de aplicación
a todos los centros,
Artículo 2. Así mismo, se
servicios o
incluyen dentro del ámbito de
establecimientos sanitarios
aplicación de la presente Ley
públicos o concertados
a los profesionales de los
ubicados en la Comunidad
centros, servicios y
Foral de Navarra y a los
Ámbito de establecimientos sanitarios,
profesionales a su servicio.
aplicación tanto públicos como
3. 3. Igualmente, es de
de la ley privados, estén o no
aplicación a toda actuación
concertados con el Servicio
sanitaria sea promotora de
de Salud de Castilla-La
la salud, preventiva,
Mancha, ubicados en el
asistencial o de
territorio de la comunidad
investigación científica
autónoma.
relacionada con la salud,
que se desarrollen en
Navarra.
Artículo 46, ley 8 de 2003. Artículo 73. Respeto a las
Artículo 15. La ciudadanía, en Artículo 44. Todas las
Respeto debido a las personas. Todas las
relación con las instituciones y personas están obligadas a
personas. En el ámbito de la personas están obligadas a
organismos del Sistema mantener el debido respeto a
presente Ley, todas las mantener debido respeto a
Público de Salud de Galicia, los pacientes, a los
personas tienen el deber de los pacientes,
Deber de tiene los deberes y acompañantes y al personal
mantener el respeto debido acompañantes y al
Respeto obligaciones individuales que presta sus servicios en
al personal de los centros, personal que presta sus
siguientes: 2. Mantener el los centros, servicios y
servicios y establecimientos servicios en los centros,
debido respeto al personal que establecimientos sanitarios,
tanto en su dignidad servicios y
presta sus servicios en el tanto en su dignidad
personal como profesional, establecimientos
ámbito del sistema público. personal como profesional.
debiendo respetar asimismo sanitarios, dentro o fuera
86
 a los otros pacientes, de su respectivo centro,
familiares o acompañantes. tanto en su dignidad
personal como profesional.
Artículo 75. 1. Al respeto a
su honor y prestigio
profesional en el
desempeño de sus
funciones. 2. A su
seguridad e integridad
Artículo 48. a) Al respeto a su
física y moral. Para ello la
honor y prestigio profesional
administración sanitaria
en el desempeño de sus
promoverá la creación de
funciones.
un sistema de registro de
b) A su seguridad e
agresiones al personal
integridad física y moral. e) A
sanitario y elaborará los
renunciar a prestar atención
procedimientos de
sanitaria en situaciones de
actuación preventiva y
injurias, amenazas o
correctora pertinentes. 5. A
Derecho de agresión si no conlleva
renunciar a prestar
las desatención. Dicha renuncia
atención sanitaria en
profesionales se ejercerá de acuerdo con el
situaciones de injurias,
sanitarios procedimiento que
amenazas o agresión si no
reglamentariamente se
conlleva desatención.
establezca, debiendo quedar
Dicha renuncia se ejercerá
constancia formal e
de acuerdo con el
informando al paciente de los
procedimiento que
motivos de la negativa, así
reglamentariamente se
como del centro, servicio o
establezca, debiendo
profesional sanitario que
quedar constancia formal e
asumirá la continuidad de su
informando al paciente de
asistencia.
los motivos de la negativa,
así como del centro,
servicio o profesional
sanitario que asumirá la
continuidad de su
asistencia.

87
 Artículo 72. Infracciones
leves: 5. La falta de respeto
Artículo 53. Infracciones
debido al personal de los
graves: g) La resistencia, Artículo 80. 2. Infracciones
centros dependientes del
falta de respeto, amenazas, graves: f) La resistencia,
Servicio de Salud de Castilla
Artículo 43. Infracciones muy insultos, represalias o falta de respeto,
y León. Artículo 73.
graves: b) La resistencia, la cualquier otra forma de amenazas, insultos,
Infracciones graves: 6. La
coacción, la amenaza o presión ejercida contra los represalias o cualquier otra
coacción, amenaza o
represalia, el desacato o profesionales de los centros, forma de presión ejercida
represalia dirigida a los
cualquier otra forma de servicios y establecimientos contra los profesionales de
profesionales de las
presión sobre las autoridades sanitarios, los pacientes o los centros, servicios y
instituciones sanitarias y
Tipos de sanitarias o sus agentes, y la sus acompañantes siempre establecimientos
centros dependientes del
infracciones coacción, amenaza, agresión que no sean constitutivas de sanitarios, los pacientes o
Servicio de Salud de Castilla
o cualquier forma de violencia ilícito penal. Infracciones sus acompañantes. 3.
y León en el ejercicio de sus
ejercida sobre los muy graves: b) La agresión Infracciones muy graves:
funciones.
profesionales o las física a profesionales de los b) La agresión física a
profesionales del Sistema centros, servicios y profesionales de los
Artículo 74. Infracciones muy
público de salud de Galicia, en establecimientos sanitarios, centros, servicios y
graves: 3. Las agresiones a
el ejercicio de sus funciones. a pacientes o a sus establecimientos
los profesionales de las
acompañantes siempre que sanitarios, a pacientes o a
instituciones sanitarias y
no sea constitutiva de ilícito sus acompañantes.
centros dependientes del
penal.
Servicio de Salud de Castilla
y León.
Artículo 44. Por infracciones Artículo 83. 1. Las
Artículo 55. 1. Las
muy graves: Artículo 75. 1. Las infracciones de la presente
infracciones de la presente
Grado mínimo: De 15.025,31 a infracciones previstas en la Ley Foral serán
Ley serán sancionadas, en
120.202,42 euros. presente Ley serán sancionadas, en su caso,
su caso, con multa sin
Grado medio: De 120.202,43 a sancionadas con las con multa, sin perjuicio de
perjuicio de lo señalado en el
360.607,26 euros. siguientes multas: lo señalado en el apartado
punto 4 de este artículo.
Tipos de Grado máximo: De 360.607,27 a) Infracciones leves, de 300 4 de este artículo.
sanciones a 601.012,11 euros. a 3.000 euros. B. Por infracciones graves:
b) Por infracciones graves:
Las cantidades expresadas b) Infracciones graves, de a) En grado mínimo: multa
1.º En grado mínimo: multa
pueden excederse hasta 3.001 a 60.000 euros. de 3.001 euros hasta 6.000
de 3.001 euros hasta 6.000
alcanzar el quíntuplo del valor c) Infracciones muy graves, euros
euros. 2.º En grado medio:
de los productos o servicios desde 60.001 a 600.000 b) En grado medio: multa
multa de 6.001 euros hasta
objeto de la infracción. 3. Sin euros. de 6.001 euros hasta
10.500 euros. 3.º En grado
perjuicio de la multa que 10.500 euros.

88
proceda con arreglo a lo máximo: multa de 10.501 c) En grado máximo: multa
previsto en el apartado 2 euros hasta 15.000 euros. de 10.501 euros hasta
anterior, y a los efectos de 15.000 euros.
evitar que la comisión de c) Por infracciones muy C. Por infracciones muy
infracciones resulte más graves: 1.º En grado mínimo: graves:
beneficiosa para la persona multa de 15.001 euros hasta a) En grado mínimo: multa
que comete la infracción que 120.000 euros. 2.º En grado de 15.001 euros hasta
el cumplimiento de las normas medio: multa de 120.001 120.000 euros.
infringidas, la sanción euros hasta 350.000 euros. b) En grado medio: multa
económica que en su caso se 3.º En grado máximo: multa de 120.001 euros hasta
imponga podrá ser de 350.001 euros hasta 350.000 euros.
incrementada con la cuantía 600.000 euros. c) En grado máximo: multa
del beneficio ilícito obtenido. 3. Los anteriores límites se de 350.001 euros hasta
podrán superar en el 600.000 euros.
supuesto de que la sanción 4. Las personas
resulte más beneficiosa para sancionadas por
el infractor que el infracciones tipificadas en
cumplimiento de las normas el artículo 80. apartado 2
infringidas, hasta un límite letra f)
del doble del beneficio ilícito y apartado 3 letra b) podrán
obtenido. ser sancionadas también
4. Las infracciones con el cambio de centro
calificadas como muy graves sanitario con adscripción
podrán, además, ser forzosa al centro que se le
sancionadas con el cierre asigne, y la prohibición de
temporal del establecimiento elección de nuevo centro
en el caso de centros, en tres años.
servicios y establecimientos
sanitarios de ámbito privado La comunidad autónoma
y con la inhabilitación para el de Navarra es la única que
ejercicio de la profesión por comprende la sanción del
un período de uno a cinco cambio forzoso de centro
años. sanitario. Lo anterior se
puede deber a que, dentro
de las propuestas para las
sanciones de las
conductas de agresión que

89
 hizo el Defensor del Pueblo
de esta comunidad en el
año 2008, se incluyó la
adscripción forzosa a un
centro sanitario dentro de
ellas.
Artículo 84. 1. Las
sanciones señaladas para
las infracciones previstas
en esta Ley Foral serán
Artículo 40. Las infracciones graduadas en los niveles
se califican como leves, de mínimo, medio y
graves y muy graves, máximo en función de la
atendiendo a los criterios de concurrencia de las
riesgo para la salud, la cuantía siguientes circunstancias:
del eventual beneficio Artículo 75. 2. Las sanciones a) Las generales
obtenido, el grado de se graduarán conforme a los establecidas por las leyes
intencionalidad, la gravedad siguientes criterios: de procedimiento
de la alteración sanitaria y a) Intencionalidad. administrativo.
social producida, la b) Reiteración. b) El grado de
Graduación generalización de la infracción c) Reincidencia. intencionalidad.
de las y la reincidencia. d) Número de personas c) El incumplimiento de
sanciones i) La concurrencia con otras afectadas. advertencias previas.
infracciones sanitarias o el e) Perjuicios causados. d) La gravedad de la
haber servido para facilitar u f) Beneficios obtenidos a alteración sanitaria y social
ocultar la comisión de otra causa de la infracción. producida.
infracción. g) Permanencia o e) El perjuicio causado y el
2. En todo caso se guardará la transitoriedad número de personas
debida afectadas.
adecuación proporcional entre f) La afección directa a un
la gravedad del hecho colectivo de personas
constitutivo de la infracción y especialmente protegido.
la sanción aplicada g) Los beneficios obtenidos
con la infracción.
h) La permanencia o
transitoriedad de los
riesgos.

90
 i) La concurrencia con
otras infracciones
sanitarias o el haber
servido para facilitar o
encubrir su comisión.
2. En todo caso se
guardará la debida
adecuación proporcional
entre la gravedad del
hecho constitutivo de la
infracción y la sanción
aplicada.
Artículo 45. a) Los órganos de
Artículo 77. 1. Corresponde
la Consellería de Sanidad y
el ejercicio de la potestad
del Servicio Gallego de Salud,
sancionadora en materia de
en su caso, hasta 120.202,42
sanidad, previa instrucción
euros, en los términos que se Artículo 84. 1. El Gobierno
del correspondiente
establezcan de Navarra es el órgano
expediente sancionador, a
reglamentariamente. Artículo 57. 1. El Consejo de competente para imponer
los siguientes órganos:
b) El Consejo de la Xunta, Gobierno de la Junta de sanciones superiores a
a) A la Junta de Castilla y
desde 120.202,43 euros. Comunidades de Castilla-La 120.000 euros por
León las infracciones muy
2. Los ayuntamientos de la Mancha es el órgano infracciones muy graves.
graves cuando la sanción
comunidad autónoma, al competente para imponer 2. El Departamento de
esté comprendida entre
Órganos amparo de sus respectivas sanciones superiores a Salud es el órgano
300.001 € y 600.000 €.
sancionadores ordenanzas municipales, 120.000 euros por competente para imponer
b) Al titular de la Consejería
competentes podrán sancionar las infracciones muy graves. 2. sanciones entre 15.000
competente en materia de
infracciones previstas en la Reglamentariamente se euros y 120.000 euros.
sanidad, las infracciones
presente ley, siempre que establecerán los órganos 3. El Director-Gerente del
muy graves no atribuidas a la
dichas infracciones afecten a competentes para imponer Servicio Navarro de Salud-
Junta de Castilla y León.
las áreas de responsabilidad las sanciones no previstas Osasunbidea es el órgano
c) A los titulares de los
mínima sobre las cuales en el apartado anterior. competente para imponer
órganos directivos de la
ejercen competencias de sanciones inferiores a
Consejería competente en
control sanitario. 15.000 euros.
materia de sanidad, las
3. A los efectos del apartado
infracciones graves.
anterior, deberá comunicarse
d) A los titulares de las
a la Consellería de Sanidad la
Delegaciones Territoriales
ordenanza municipal por la

91
 que se acuerda ejercer dicha de la Junta de Castilla y
potestad sancionadora, así León, las infracciones leves.
como los expedientes 2. Corresponde a las
sancionadores incoados a su Corporaciones Locales de la
amparo y las resoluciones Comunidad de Castilla y
definitivas que recaigan, en su León el ejercicio de la
caso. Cuando por la potestad sancionadora en
naturaleza y gravedad de la relación con las infracciones
infracción tenga que previstas en esta Ley hasta
superarse la cuantía máxima el límite que se fije en la
establecida en el apartado. normativa estatal y de
1.a), la entidad local régimen local, siempre que
correspondiente remitirá a la dichas infracciones afecten a
Consellería de Sanidad las materias sanitarias sobre las
actuaciones que constan en el que ostentan competencias.
expediente, debidamente Cuando por la naturaleza y
tramitado, adjunto con la gravedad de la infracción
propuesta de sanción. La haya de superarse la citada
Consellería de Sanidad cuantía máxima, se remitirán
comunicará a la entidad local las actuaciones a la
correspondiente la sanción Consejería de Sanidad, la
recaída, así como las cual deberá comunicar a las
restantes actuaciones que se Corporaciones Locales que
deriven de su intervención. correspondan cuantas
4. La Administración de la actuaciones se deriven de su
Comunidad Autónoma de intervención.
Galicia podrá actuar en
sustitución de los
ayuntamientos en los
supuestos y con los requisitos
contemplados en la legislación
de régimen local.
Artículo 39. El plazo máximo Artículo 58. El plazo para Artículo 86. El plazo para
Plazo para la
para dictar y notificar las resolver los procedimientos resolver los
resolución del
resoluciones sancionadoras sancionadores que se inicien procedimientos
procedimiento
por infracciones en materia por la comisión de sancionadores que se
sancionatorio
sanitaria será de nueve infracciones tipificadas en inicien por la comisión de

92
 meses, siempre y cuando no esta Ley y notificar su las infracciones tipificadas
exista una norma específica resolución será de un año, en esta Ley Foral será de
reguladora del procedimiento sin perjuicio de lo establecido seis meses.
de que se trate que establezca para los procedimientos
uno distinto. simplificados.
Artículo 60. Para lograr el
cumplimiento de las
resoluciones administrativas
que se adopten en base a
esta Ley podrán imponerse
multas coercitivas reiteradas
por lapsos de un mes por
cuantías que no excederán
Medidas
de 1.000 euros en los
Coercitivas
supuestos previstos en el
artículo 99.1 de la Ley
30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen
Jurídico de las
Administraciones Públicas y
del Procedimiento
Administrativo Común.

93
1.1.2.1 Relación entre la regulación administrativa y la regulación penal.
Debido a que, tanto la legislación penal como la administrativa brindan respuestas
ante las agresiones contra los profesionales sanitarios, surge la duda acerca de
cómo se conjugan ambos regímenes. Al respecto, algunos autores han manifestado
que “procede poner de manifiesto la incidencia del principio non bis in ídem en esta
esfera, por lo que la aplicación del tipo de atentado veda, con carácter general, la
posible entrada en juego de los respectivos ilícitos administrativos previstos en la
legislación sectorial”148. Por el contrario, cuando la conducta no configura el delito
de atentado, autores como Urruela Mora149 consideran que, aunque los hechos
puedan encajar en otros tipos penales como las amenazas, coacciones o injurias,
estos no excluirían la posibilidad de aplicar las sanciones por infracciones
administrativas debido a que no hay identidad en los fundamentos entre los ilícitos
penales y administrativos; lo anterior no sería posible si en las normas sectoriales
se declara que su aplicación es subsidiaria frente a cualquier infracción penal.

En relación con lo mencionado, las comunidades autónomas de Galicia, Castilla y

León y Castilla-La Mancha, plantearon soluciones normativas idénticas150 ante la
hipótesis de que alguna de las infracciones previstas en las leyes sectoriales puedan
también constituir un delito, así pues, en las tres comunidades señalan que en ese
caso, corresponde lo siguiente:

La Administración pasará el tanto de culpa a la jurisdicción competente y se

abstendrá de continuar la instrucción del procedimiento sancionador mientras
la autoridad judicial resuelve lo procedente. De no estimarse la existencia de

148 URRUELA MORA. Op. Cit., p. 27.

149 URRUELA MORA, A (2016) Las agresiones a profesionales sanitarios desde la perspectiva del
Derecho Sancionatorio. Particular consideración del delito de atentado. Revista Penal, 38 (Julio
2016), 322-435.
150 En la comunidad Gallega el supuesto se encuentra previsto en el artículo 39, en la comunidad de

Castilla-La Mancha se encuentra regulado en el artículo 51 y, en la comunidad de Castilla y León,

se prevé en el artículo 71.

94
 ilícito penal, la Administración continuará el expediente sancionador tomando
como base los hechos que la autoridad judicial haya considerado probados.

Por el contrario, la ley Foral 17/2010 de la comunidad de Navarra guardó silencio

en relación con el supuesto mencionado, es decir, no estableció la subsidiariedad
de los ilícitos administrativos frente a cualquier infracción penal.

1.1.3 Problemas de eficacia de las medidas regulatorias adoptadas en España.

En el año 2010 la Organización Médica Colegial Española (OMC) creó el
observatorio nacional de agresiones con el objetivo de poner en evidencia las
conductas violentas que sufren los médicos en razón de su trabajo151. Los datos con
los cuales se elaboran los estudios estadísticos “emanan de las comunicaciones
que los médicos y las médicas que han sufrido una agresión transmiten a sus
respectivos colegios”152.

En virtud de los boletines anuales que ha emitido el observatorio de la OMC153 en

relación con el número de agresiones que los médicos en España reportan, se
puede observar que, en el año 2013 se denunciaron 354 agresiones; en el año 2014,
344; en el año 2015, 361; en el año 2016, 495; en el año 2017, 515; y en el año
2018, 490 agresiones. Es pertinente recordar que estas cifras corresponden
únicamente al sector de los profesionales médicos, es decir, en estas no se

151 El hecho de tener cifras respecto de estos sucesos permite “disponer de una hoja de ruta común
y conocer a fondo el mapa de la agresión en sus múltiples formas (edad, sexo, especialidad, entorno
asistencial, ámbito de ejercicio, características del agresor, efectos colaterales, escenarios jurídicos
y respuestas desde tribunales)”. Los profesionales de la Medicina sufrieron 490 agresiones en 2018,
el 59% de las mismas corresponden a médicas. [En línea]. En: Medicosypacientes.com. Marzo 14
de 2019. [Consultado: 31 de agosto de 2019]. Disponible en Internet:
http://www.medicosypacientes.com/articulo/los-profesionales-de-la-medicina-sufrieron-490-
agresiones-en-2018-el-59-de-las-mismas
152 Ibíd.
153 Las agresiones a médicos aumentaron un 4% en 2017, con 515 casos. [En línea]. En:

Medicosypacientes.com. Marzo 15 de 2018. [Consultado: 31 de agosto de 2019]. Disponible en

Internet: http://www.medicosypacientes.com/articulo/las-agresiones-medicos-aumentaron-un-4-en-
2017-con-515-casos

95
encuentran incluidas las agresiones sufridas por enfermeras, paramédicos,
odontólogos, entre otros profesionales sanitarios.

La recopilación anual de cifras que ha llevado a cabo el observatorio de la OMC

genera cuestionamientos en torno a la eficacia de las soluciones jurídicas
adoptadas, tanto las penales como administrativas, de las agresiones contra los
profesionales sanitarios; tal vez en un futuro cercano las autoridades españolas
deban analizar nuevamente el panorama existente e implementar otro tipo de
soluciones que permitan disminuir las conductas violentas contra este sector de
trabajadores.

1.2 REGULACIÓN DE LAS AGRESIONES CONTRA EL PERSONAL SANITARIO

EN ARGENTINA.

Pese a que la República Argentina es un Estado Federal conformado por 23

provincias y una ciudad autónoma, de cara a la investigación acerca de la regulación
de las agresiones, solamente se expondrán las disposiciones normativas154 de las
provincias de Santa Fe, Tucumán y la ciudad autónoma de Buenos Aires; de
antemano se destaca que todas las propuestas de regulación, giran en torno a
sancionar las agresiones contra los trabajadores de la salud como contravenciones
o faltas policiales de carácter administrativo.

154 La Constitución que rige a la República Argentina fue aprobada en el año 1853, no obstante, su
última reforma estructural se efectuó en el año 1994. En el articulado de dicha constitución,
particularmente en el título II compuesto por los artículos 121 al 129, se establece la autonomía de
las provincias para darse su propia constitución y sus propias leyes quienes conservan todo el poder
no delegado expresamente al Gobierno Federal. En el artículo 126 por ejemplo se establecen las
restricciones en materia legislativa para las provincias donde aquellas por ejemplo no pueden dictar
los códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería, después de que el Congreso los haya sancionado.
Así pues, la competencia legislativa de las provincias es, por regla general amplia, salvo en los temas
exclusivamente atribuidos al Gobierno Federal por la Constitución Nacional. Es pertinente destacar
que en el artículo 30° de la CN se estableció que “Las autoridades provinciales y municipales
conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos”.

96
1.2.1 Provincia de Tucumán. El 27 de abril de 2017, la provincia de Tucumán
sancionó como Ley un proyecto titulado “Contravenciones contra la violencia en
instituciones educativas y de salud” el cual se incorporó en el capítulo IV a la Ley
5140 de Contravenciones Policiales de Tucumán. El texto de la regulación especial
es el siguiente:

Artículo 56 Bis.- Será sancionada con arresto de cinco (5) a sesenta (60) días,
multa entre el (50%) y el cien (100%) por ciento de la remuneración del juez de
primera instancia de la Provincia de Tucumán, tareas comunitarias, asistencia
a sesiones psicológicas y/a reparación del daño, la persona que, dentro del
establecimiento educativo de gestión pública o privada o en las inmediaciones
del mismo, o dentro de un establecimiento de Salud pública o privada, o en sus
inmediaciones, realice cualquiera de las siguientes acciones: a) Hostigue,
maltratare o perturbe emocional e intelectualmente a un trabajador de la
educación o la salud. b) Insulte a un trabajador de la educación o de la salud.
c) Ejerza actos de violencia física contra un trabajador de la educación o de la
salud. d) Atentare contra un bien de utilidad pública. e) Ingrese sin autorización
a un establecimiento educativo o de la salud y no se retire a requerimiento del
personal.

Las razones que llevaron a legislar en esta materia parten de la preocupación por
los episodios de violencia que padece el personal de salud; días antes de que se
aprobara esta ley, la comisión de seguridad de la legislatura se reunió con los
representantes del SITAS (Sindicato de Trabajadores Auto convocados de la Salud
de Tucumán) donde uno de sus integrantes, el médico Nassif, señaló que, “seis de
cada 10 personas que trabajan en salud sufrieron agresiones”155. Asimismo, el
mismo médico señaló lo siguiente: “la inseguridad nos preocupa enormemente, la

155 Seis de cada 10 trabajadores de la salud sufrieron agresiones”, afirmó Sitas. [En línea]. En: La
Gaceta. Abril 25 de 2017. [Consultado: 31 de agosto de 2019]. Disponible en Internet:
https://www.lagaceta.com.ar/nota/727172/actualidad/seis-cada-10-trabajadores-salud-sufrieron-
agresiones-afirmo-sitas.html

97
escalada de violencia va creciendo y lo que menos pretendemos es que algún
trabajador de la salud sea dañado gravemente o pierda la vida en un episodio de
esta naturaleza”156.

Respecto a la justificación acerca del porqué se optó por implementar una medida
normativa de carácter policial y no otra distinta, en los fundamentos del proyecto de
ley se señaló que, “el presente proyecto tiene como bien jurídico tutelado la
seguridad en las instituciones de la salud y de la educación (…) entendemos que la
figura legal que más se adapta para dar una respuesta urgente a tan delicado
problema es la figura contravencional”157.

En relación con esta medida se puede destacar que, a diferencia de lo que se

implementó en el Estado Español para la regulación penal, la provincia de Tucumán
incluyó expresamente a los trabajadores sanitarios, tanto del sector público como el
privado. Asimismo, señaló de manera enfática que la contravención se configura
tanto por agresiones físicas como verbales. Ahora bien, podría considerarse
desafortunado que se limitara geográficamente el lugar de las agresiones objeto de
protección de la norma pues esta determinó que el evento debía tener lugar dentro
del centro de salud o sus inmediaciones, entonces si el médico es agredido por un
paciente que lo siguió hasta su casa por ejemplo, en principio no se podría sancionar
al agresor atendiendo a esta contravención.

En razón de la fecha de sanción, se trata de una ley aún bastante nueva en el

ordenamiento jurídico de la provincia de Tucumán y se espera que tenga un
desarrollo doctrinal en un futuro cercano.

156Ibíd.
157 La Honorable Legislatura de Tucumán sanciona con fuerza de ley que incorpora como Capítulo
IV a la ley 5140 (Código de Contravenciones) ley que regula las Contravenciones contra la violencia
en instituciones educativas y de salud. Disponible en internet:
https://img.lagaceta.com.ar/adjunto/727478_20170427142135.pdf?_ga=2.93898909.1607879866.1
568055466-1390061047.1567170869

98
1.2.2 Ciudad autónoma de Bueno Aires. El 13 de diciembre de 2018 se sancionó
la Ley 6128 la cual modificó la Ley 1472 que es el código de contravenciones de la
ciudad autónoma de Buenos Aires; dicha reforma se promulgó el 04 de enero de
2019. A través de esta modificación, se reformó el libro II, título I, capítulo I
estableciendo que, en las conductas descritas en los artículos 51°,52° y 53°, la
sanción se elevaría al doble cuando “la víctima es trabajador de la educación, sea
docente o no, o trabajador de la salud, sea profesional o no, y el hecho tiene lugar
dentro del establecimiento donde se desempeña, o fuera de él siempre que la
conducta esté motivada en razón de su tarea, función o cargo”. Ahora bien, las
conductas cuya sanción se agravó por tener como sujeto pasivo a un trabajador
sanitario son las siguientes:

Artículo 51 - Pelear. Tomar parte en una agresión. Quien pelea o toma parte en
una agresión en lugar público o de acceso público es sancionado con uno (1) a
cinco (5) días de trabajo de utilidad pública, multa de doscientos ($ 200) a un mil
($ 1.000) pesos o uno (1) a cinco (5) días de arresto. Artículo 52 - Hostigar.
Intimidar. Quien intimida u hostiga de modo amenazante a otro, siempre que el
hecho no constituya delito, es sancionado con uno (1) a cinco (5) días de trabajo
de utilidad pública, multa ochenta (80) a cuatrocientas (400) unidades fijas y/o uno
(1) a cinco (5) días de arresto. La acción será dependiente de instancia privada
con excepción de los casos donde la víctima fuese menor de 18 años de edad.
Artículo 53 - Maltratar. Quien ejerce violencia, maltrata físicamente o
psíquicamente a otro mediante humillaciones, vejaciones, malos tratos verbales o
físicos o cualquier otra forma de ataque a la dignidad, siempre que el hecho no
constituya delito, es sancionado con dos (2) a diez (10) días de trabajo de utilidad
pública, multa de ochenta (80) a cuatrocientas (400) unidades fijas y/o uno (1) a
cinco (5) días de arresto. La acción será dependiente de instancia privada con
excepción de los casos donde la víctima fuese menor de 18 años de edad.

Ahora bien, la iniciativa para establecer un agravante cuando se agreda a un

trabajador de la salud, fue impulsada por la diputada Cecilia De la Torre, no

99
obstante, ante su fallecimiento, el proyecto fue retomado por el diputado Clodomiro
Risau, quien manifestó que, “con esta ley queremos valorar la función de los trabajadores
de la salud y la educación. La punición tiene que ser el último recurso, primero está la
educación y la prevención; pero hay casos en los que se llega a la violencia, por lo que esos
hechos deben recibir una pena”158. Asimismo, en los fundamentos del proyecto de ley se
planteó como justificación que, “los profesionales, auxiliares y personal que cumple allí
toda clase de tareas, vienen sufriendo agresiones por parte de pacientes o personas
que los acompañan, generando un clima de temor e intranquilidad que perturba el
normal desenvolvimiento de los centros de salud”159.

En relación con el agravante, es pertinente destacar que no se incluyó ni excluyó

expresamente al personal de salud del sector privado; debido a que la medida es
muy reciente, no se encontró doctrina que se pronuncie respecto a la interpretación
sobre la inclusión de estos sujetos. Ahora, en relación con el lugar donde se debe
producir la agresión, la legislación porteña utilizó una fórmula similar a la española
donde el supuesto normativo abarca las agresiones que se produzcan dentro o fuera
del establecimiento sanitario, siempre y cuando, el móvil de la conducta violenta se
deba a las funciones que desempeña el trabajador sanitario.

La ley que incluyó este agravante en el código de contravenciones de la ciudad

autónoma de Buenos Aires, fue promulgada recientemente por lo que aún es muy
pronto para evaluar los resultados de la medida.

1.2.3. Provincia de Santa Fe. El 22 de junio de 2017 el Senado de la provincia de

Santa Fe dio el visto favorable al proyecto de ley que reformaría el Código de Faltas
provincial; aún se encuentra pendiente el trámite ante la cámara de diputados de la

158 ZUNINO D. Penas más graves por agredir a médicos y docentes. [En línea]. En: Periódico la
Nación. Agosto 04 de 2017. [Consultado: 31 de agosto de 2019]. Disponible en Internet:
https://www.lanacion.com.ar/educacion/penas-mas-graves-por-agredir-a-medicos-y-docentes-
nid2049914
159 Ibíd.

100
provincia. En caso de aprobarse este proyecto160, se incorporaría al código de faltas
el artículo 115° bis cuyo contenido sería el siguiente:

"Contra la Seguridad de Integridad Personal", Capítulo II "Contra la Integridad

Personal", de la ley 10703, de Código de Faltas de la Provincia de Santa Fe.
Art, 115 bis.- Agresión física o verbal a profesionales del Arte de Curar o
empleados de la Salud. Aquella persona que agrediere verbal o físicamente a
cualquier profesional del Arte de Curar, a sus auxiliares, empleados y en general
a cualquier persona que se encuentre dentro de un hospital, sanatorio o centro
asistencial público o privado, será reprimido con arresto de diez (10) a cuarenta
(40) días siempre que la acción no queda tipificada dentro del Código Penal.
Igual sanción corresponderá cuando la agresión al personal de la salud se
efectúe en ocasión del uso de ambulancias. La agresión tipificada no es
solamente la física, también comprende las amenazas, intimidación, insulto,
discriminación, acoso y cualquier otra manifestación de violencia que se dirija
contra un profesional del Arte de Curar, a sus auxiliares, empleados y en general
a cualquier persona que se encuentre dentro de un hospital, sanatorio o centro
asistencial público o privado. Se considera agresor en los términos de la norma,
no solamente al autor material de la conducta típica, sino también al instigador,
cómplice o partícipe. Igual sanción le corresponderá aquella persona que
perturbare de cualquier manera el ejercicio de la función de salud".

El artículo 115° bis complementaría el artículo 115° del capítulo de faltas contra la
integridad personal el cual hace referencia a la agresión física sin empleo de armas,
esta sanciona con arresto hasta de veinte días al que golpeare o maltratare a otro
sin causarle lesión.

160Este proyecto legislativo fue impulsado por el Colegio de médicos de la provincia de Santa Fe,
además, también participaron en su elaboración, la Asociación Médica de Rosario (AMR) y la
Asociación Médica de la República Argentina (AMRA); el proyecto fue ingresado por el Senador del
Departamento de Rosario, Miguel Cappiello.

101
En relación con la justificación del proyecto, esta se puede resumir en las palabras
del Senador Capiello quien ejemplificó el panorama actual de los hospitales a través
de una expresión utilizada por el director General del Hospital Cullen, Pablo Poletti:
“antes nos decían: Doctor, por favor sálvelo; y ahora: Si no lo salvas, te mato”161.
Además, afirmó que, “ya no es un problema de la ciudad de Santa Fe, o de la ciudad
de Rosario, sucede en todas partes, y ocurre como parte de una decadencia que
podemos observar en todo el país”162.

Por otra parte, respecto al porqué se optó por implementar una medida normativa
de carácter administrativo policial y no otra distinta, el Senador Capiello señaló que,
“el código de Faltas de la Provincia de Santa Fe se conduce con un procedimiento
muy expeditivo y sencillo que permite una rápida solución de los conflictos
contravencionales”163.

1.3 REGULACIÓN DE LAS AGRESIONES CONTRA EL PERSONAL SANITARIO

EN CHILE.

Antes de comenzar a exponer la regulación chilena de cara a las agresiones contra

los profesionales sanitarios por parte de los pacientes y sus acompañantes, es
importante primero conocer algunas disposiciones de la Ley 20.584 de 2012 la cual
tiene como objeto regular los derechos y deberes de las personas en relación con
la atención en salud. La Superintendencia de Salud chilena, en el acápite de los
alcances de esta ley, señaló que esta aplicará “a cualquier tipo de prestador de
acciones de salud, sea público o privado. Asimismo, y en lo que corresponda, se

161Prisión de 10 a 40 días por cualquier tipo de agresión en hospitales o sanatorios. [En línea]. En:
Periódico El Litoral. Junio 23 de 2017. [Consultado: 31 de agosto de 2019]. Disponible en Internet:
https://www.ellitoral.com/index.php/diarios/2017/06/23/politica/POLI-04.html
162 Ibíd.
163 Ibíd.

102
aplicarán a los demás profesionales y trabajadores que, por cualquier causa, deban
atender público o se vinculen con el otorgamiento de las atenciones de salud”164.
En el título III de esta ley se consagraron los deberes de las personas para la
atención en salud, entre ellos, se estableció en el artículo 35° que “las personas
deberán tratar respetuosamente a los integrantes del equipo de salud, sean éstos
profesionales, técnicos o administrativos. Igual obligación corresponde a los
familiares, representantes legales y otras personas que los acompañen o visiten”.
En relación con las consecuencias derivadas del incumplimiento de este deber, el
artículo 35° estableció lo siguiente:

El trato irrespetuoso o los actos de violencia verbal o física en contra de los

integrantes del equipo de salud, de las demás personas atendidas o de otras
personas, dará derecho a la autoridad del establecimiento para requerir, cuando
la situación lo amerite, la presencia de la fuerza pública para restringir el acceso
al establecimiento de quienes afecten el normal desenvolvimiento de las
actividades en él desarrolladas, sin perjuicio del derecho a perseguir las
responsabilidades civiles o penales que correspondan. También podrá ordenar
el alta disciplinaria del paciente que incurra en maltrato o en actos de violencia,
siempre que ello no ponga en riesgo su vida o su salud.

Así pues, ante una falta de respeto al personal sanitario, las autoridades del
establecimiento podrán llamar a la fuerza pública y también ordenar el alta del
paciente agresor, siempre y cuando no se afecte su vida o su salud. Se considera
que las medidas anteriores resultan viables en el caso en que el agresor haya sido
un acompañante, pues si fue un paciente, precisamente la persona está en un
centro hospitalario porque se encuentra enferma, de modo que un alta disciplinaria
como sanción disciplinaria, reñiría con su derecho a la salud.

164¿En qué consiste la ley N°20.584, sobre Derechos y Deberes, Cuándo fue promulgada y Cuáles
son sus alcances? Superintendencia de Salud de Chile. Disponible en internet:
http://www.supersalud.gob.cl/consultas/667/w3-article-7959.html

103
1.3.1 Proyecto de Ley para endurecer los efectos jurídicos del incumplimiento
del deber de respeto hacia los integrantes del equipo de salud. El 22 de enero
de 2015 se ingresó este proyecto de ley propuesto por el Diputado Felipe Letelier
en compañía con la Diputada Marcela Hernando en el Boletín N° 9871-11; hasta la
fecha, el proyecto se encuentra en primer trámite constitucional. El texto del
proyecto de ley es el siguiente:

Agréguese el siguiente inciso final al artículo 35 de la ley 20.584: “Si algún

integrante del equipo de salud que se encuentre ejerciendo su respectivo turno,
sufre una agresión física o verbal por parte de quien recibe o solicita atención
de salud, sus familiares o cualquier otro u otros que le acompañen, y que
producto de dicha agresión el funcionario resulte inhabilitado total o
parcialmente para ejercer sus funciones, se le aplicará al agresor las sanciones
establecidas en el artículo 397 del Código Penal, aumentadas en un grado”.

Respecto al artículo 397° del código penal, este consagra lo siguiente:

El que hiriere, golpeare o maltratare de obra a otro, será castigado como

responsable de lesiones graves: 1. ° Con la pena de presidio mayor en su grado
mínimo165, si de resultas de las lesiones queda el ofendido demente, inútil para el
trabajo, impotente, impedido de algún miembro importante o notablemente
deforme. 2. ° Con la de presidio menor en su grado medio166, si las lesiones
produjeren al ofendido enfermedad o incapacidad para el trabajo por más de
treinta días.

165 Presidio mayor en su grado mínimo. Diccionario Jurídico Chileno. Es una pena que va desde 5
años y un día a 10 años y que en su tramo mínimo va desde 1.826 días a 2.738 y en su tramo
máximo va desde 2.739 a 3.650 días. La misma pena se aplica en el caso de la reclusión,
confinamiento, extrañamiento y relegación mayores en su grado mínimo. Disponible en internet:
http://www.juicios.cl/dic300/PRESIDIO_MAYOR_EN_SU_GRADO_MINIMO.htm
166 PRESIDIO MENOR EN SU GRADO MEDIO. Diccionario Jurídico Chileno. Es una pena que va

desde 541 días a 3 años y un día y que en su tramo mínimo va desde 541 días a 818 días y en su
tramo máximo va desde 819 a 1.095 días. La misma pena se aplica en el caso de la reclusión,
confinamiento, extrañamiento y relegación menor en su grado medio. Disponible en internet:
http://www.juicios.cl/dic300/PRESIDIO_MENOR_EN_SU_GRADO_MEDIO.htm

104
Para justificar la necesidad del proyecto de ley presentado, el Diputado Letelier167
manifestó que, desde la entrada en vigencia de la ley que regula los derechos y
deberes de los pacientes, el balance es positivo de cara a los derechos de estos
últimos, no obstante, en relación con el ambiente laboral para las personas que
hacen parte del equipo de salud, no ha habido mejora en la seguridad dentro del
trabajo. “La sensación de inseguridad de éstos trabajadores es de un nivel altísimo,
padeciendo agresiones verbales y malos tratos de pacientes y sus familiares,
llegando incluso a amenazas de muerte y golpes en casos extremos, los cuales van
en aumento”168.

Respecto al aumento en las agresiones contra el personal sanitario, el diputado

señaló que “dicha situación se produce principalmente por la impunidad con la que
hoy en día gozan los infractores de la ley. Ello debido a que no se especifica a
ciencia cierta una sanción real a quienes agraden al personal, limitándose a señalar
en la ley que el encargado del centro podrá recurrir al auxilio de la fuerza pública
para impedir el acceso al infractor169. Así pues, lo anterior “debe remediarse
estableciendo sanciones claras y concretas a los infractores, con penas efectivas
que impongan coercitivamente un deber de conducta entre los pacientes, sus
familiares y otros presentes”170.

La propuesta consiste en aplicar al agresor del trabajador sanitario que resultó

inhabilitado total o parcialmente para ejercer sus funciones, la sanción establecida
en el artículo 397° del código penal aumentado en un grado. El diputado Letelier
manifestó que al contar con esta sanción se le estaría otorgando “valor y sentido a
la gestión realizadas, ya que la vulnerabilidad actual que padecen los funcionarios

167 Primer trámite constitucional cámara de diputados Boletín No. 9871-11. Diputado Felipe Letelier
Norambuena. https://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=10292&prmBoletin=9871-11
168 Ibíd., p. 2.
169 Ibíd., p. 2.
170 Ibíd., p. 2.

105
de la salud, dentro de sus lugares de trabajo, nos alertan sobre la necesidad de
legislar en este sentido”171.

Como se mencionó previamente, pese a que el proyecto fue presentado hace más
de cuatro años, este aún se encuentra en primer trámite constitucional en la cámara
de diputados. No obstante, se consideró importante mencionarlo en esta
investigación, aunque no se haya sancionado como ley, porque es una de las
formas como el Estado chileno ha intentado establecer una regulación particular
que responda a la necesidad de controlar el fenómeno de las agresiones contra el
personal sanitario.

1.3.2 Proyecto de Ley que propone la modificación del Código penal, Código
procesal penal y Ley 20.584 de 2012 para regular las agresiones contra el
personal sanitario. El Ministerio de Salud envió al Congreso un proyecto de Ley
denominado “Consultorio Seguro” con el objetivo de tomar medidas para controlar
el fenómeno de las agresiones contra el personal integrante del equipo de salud. El
proyecto ingresó el 04 de septiembre de 2018 a la cámara de diputados en el Boletín
N°12064-07 y actualmente se encuentra en segundo trámite constitucional en el
Senado a puertas de ser sancionado como ley. La propuesta normativa es de amplio
alcance pues no solo modifica el código penal sino también el código procesal penal
y la ley que regula los derechos y deberes de los pacientes. Así pues, a continuación
se expone el texto de la propuesta de ley dirigido a la modificación del Código penal:

Artículo 263.- El que hiriere, golpeare o maltratare de obra a un funcionario o

trabajador de un servicio de salud, o a un docente, personal asistente de la
educación o manipuladoras de alimentos que presten servicios en
establecimientos educacionales pre básicos, básico y medio, en instituciones
reconocidas por el Estado, en el ejercicio propio de su cargo o con ocasión de él,
será castigado:

171 Ibíd., p. 3.

106
 1º. Con presidio mayor en su grado medio172, si de resultas de las lesiones el
ofendido queda demente, inútil para el trabajo, impotente, impedido de algún
miembro importante o notablemente deforme. 2º. Con presidio menor en su grado
medio a máximo173, si las lesiones producen al ofendido enfermedad o
incapacidad para el trabajo por más de treinta días. 3º. Con presidio menor en
grado mínimo a medio174, si le causa lesiones menos graves. 4º. Con multa de
once a veinte unidades tributarias mensuales. Si no ocasionare lesiones leves o
no se produjere daño alguno, será sancionado con la pena de prestación de
servicios en beneficio de la comunidad.”.
Artículo 263 bis.- Además de las penas establecidas en el artículo anterior, el
juez podrá decretar, como pena accesoria, la asistencia a programas de
rehabilitación, presentes o futuros, para maltratadores, o el cumplimiento de un
servicio comunitario por el plazo que prudencialmente determine, el cual no podrá
exceder de sesenta días, debiendo las instituciones respectivas dar cuenta sobre
el cumplimiento efectivo de dichas penas ante el tribunal.
Asimismo, el juez podrá decretar, como penas o medidas accesorias, la
prohibición de acercarse a la víctima o a su domicilio, lugar de trabajo, así como
a cualquier otro lugar al que ésta concurra o visite habitualmente; también, la
prohibición de porte y tenencia y, en su caso, el comiso de armas de fuego; y,
además, la asistencia obligatoria a programas de tratamiento para la
rehabilitación del consumo problemático de drogas o alcohol, si ello corresponde.
El delito a que se refiere el artículo anterior será de acción penal pública.

172 PRESIDIO MAYOR EN SU GRADO MEDIO. Diccionario Jurídico Chileno. Es una pena que va
desde 10 años y un día a 15 años y que en su tramo mínimo va desde 3.651 días a 4.563 y en su
tramo máximo va desde 4.564 a 5.475 días. La misma pena se aplica en el caso de la reclusión,
confinamiento, extrañamiento y relegación mayores en su grado medio. Disponible en internet:
http://www.juicios.cl/dic300/PRESIDIO_MAYOR_EN_SU_GRADO_MEDIO.htm
173 La pena de presidio menor en su grado medio a máximo va desde 541 días a cinco años.

Cámara aprueba elevar sanciones por golpear a docentes y funcionarios de la salud. [En línea]. En:
Cooperativa.cl. Marzo 06 de 2019. [Consultado: 31 de agosto de 2019]. Disponible en Internet:
https://www.cooperativa.cl/noticias/pais/politica/agenda-legislativa/camara-aprueba-elevar-
sanciones-por-golpear-a-docentes-y-funcionarios-de/2019-03-06/172427.html
174 La pena de presidio menor en grado mínimo a medio desde 61 días a tres años y un día.

Cámara aprueba elevar sanciones por golpear a docentes y funcionarios de la salud. [En línea]. En:
Cooperativa.cl. Marzo 06 de 2019. [Consultado: 31 de agosto de 2019]. Disponible en Internet:
https://www.cooperativa.cl/noticias/pais/politica/agenda-legislativa/camara-aprueba-elevar-
sanciones-por-golpear-a-docentes-y-funcionarios-de/2019-03-06/172427.html

107
Esta propuesta de reforma al código penal se considera que es bastante detallada
a la vez que busca ser proporcional entre los hechos y la sanción pero evitando que
los eventos violentos queden impunes. Por ejemplo, según el tipo de lesión
causada, se gradúa la pena, e incluso, si hubo agresión pero no se generó lesión,
el agresor pondría ser sancionado con prestación de servicio comunitario. Lo
anterior es importante ya que las agresiones físicas leves que no generan mayores
lesiones son las más comunes y suelen no ser penalizadas, y si lo son, las
sanciones son bajas, produciendo así sentimientos de frustración e injusticia en las
víctimas porque consideran que sus agresiones salen casi gratuitas.

Por ejemplo, en el mes de julio de 2018 una médica en un hospital de Vicuña fue
agredida175 por la madre de un paciente que le lanzó el monitor de un computador
a la cabeza debido a que no atendían pronto a su hijo, pese a que había otros
pacientes con diagnósticos más graves que requerían prioridad. En razón a que las
lesiones fueron menores, la acompañante del paciente fue sancionada con una
multa de Una Unidad de Tributación (UTM) y la prohibición de acercarse a la víctima
durante un año. Al respecto, la médica víctima de la agresión, Natalia Villalón, se
pronunció al respecto de la siguiente forma: “estoy conforme con la sanción que le
dieron, pero la pena fue baja. En la legislación no existen sanciones más graves. Lo
importante de esto es marca un precedente para que nadie se sienta con el derecho
de agredir al personal de la salud y que si ocurre no va a quedar impune”176.

Por otra parte, en relación con la modificación del código procesal, a continuación
se expone el texto propuesto:

175 Agresión a médica de vicuña culmina con multa a la responsable y prohibición de acercarse a la
víctima. [En línea]. En: Colegio Médico de Chile A.G. febrero 14 de 2019. . [Consultado: 31 de agosto
de 2019]. Disponible en Internet: http://www.colegiomedico.cl/agresion-a-medica-de-vicuna-culmina-
con-multa-a-la-responsable-y-prohibicion-de-acercarse-a-la-victima/
176 Ibíd.

108
 Artículo 2.- Reemplazase en la letra d) del artículo 175 del Código Procesal Penal
la expresión final “, y” por un punto y seguido, y añádese a continuación la
siguiente oración: “Asimismo, los jefes de establecimientos hospitalarios o de
clínicas particulares, y de establecimientos educacionales reconocidos por el
Estado, estarán obligados a denunciar los crímenes y simples delitos que se
cometieren en el interior de dichos establecimientos o clínicas, y”.

En relación con este apartado del proyecto de ley, el Senador Pizarro manifestó su
importancia debido a que, como “se trata se trata de una obligación contemplada
por ley, en el sentido de que cuando se produzca este tipo de situaciones no hay
que minimizarlas ni esconderlas o hacerse los lesos. Por tanto, los jefes y directores
de esos servicios o establecimientos tienen la obligación de hacer la denuncia” 177.
Asimismo, el personal de salud víctima de una agresión podrá sentirse con más
confianza de denunciar estos sucesos debido a que no estará solo en el proceso
penal. Lo anterior puede ser un incentivo para combatir la cultura del silencio y la
justificación de los comportamientos agresivos.

A continuación se presenta la propuesta de modificación a la Ley 20.584 que regula

los derechos y los deberes de las personas con relación a la atención en salud:

1. Agréganse los siguientes incisos cuarto y quinto en el artículo 35:

La autoridad del establecimiento podrá requerir a quien corresponda los medios

de seguridad adecuados para asegurar el normal desenvolvimiento de las
actividades desarrolladas en ésta, impidiendo el acceso de la o las personas
que porten armas o artefactos incendiarios. Para estos efectos, en cada uno de
sus accesos podrá disponer dispositivos de detección de metales o arco
detector de metales. Asimismo, la autoridad del establecimiento deberá requerir
el auxilio de la fuerza pública en caso de indicios graves que permitan presumir

177 Segundo trámite Constitucional Senado. Sesión ordinaria 41° miércoles 14 de agosto de 2019.
Boletín No. 12064-07. Senador Pizarro.
https://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=12587&prmBoletin=12064-07

109
 respecto de una o más de las personas que se encuentran en el
establecimiento, que pudieran atentar contra la vida o la integridad de los
miembros del equipo de salud, y con la finalidad de restaurar el normal
desenvolvimiento de las actividades desarrolladas en éste.

Si el tribunal decreta una medida cautelar que impide el acceso del imputado al
establecimiento de salud, no se considerará que aquél incurre en
quebrantamiento de la misma si ingresa a éste cuando exista un peligro grave
para su vida o salud. Una vez que dicho peligro grave deje de existir, el imputado
deberá ser trasladado inmediatamente a otro establecimiento de salud, si
corresponde. La autoridad del establecimiento levantará un acta de todo lo
obrado, la que deberá remitir en el más breve plazo al Ministerio Público.

2. Intercálase el siguiente artículo 35 bis:

Artículo 35 bis.- Los integrantes del equipo de salud y los trabajadores de los
establecimientos de salud de prestadores institucionales que, con motivo del
desempeño de funciones clínicas, técnicas o administrativas, fueren objeto de
atentados a su integridad física o psicológica u objeto de tratos vejatorios,
degradantes o maltratos por parte de pacientes, usuarios o cualquier persona
ajena al establecimiento, podrán exigir, mediante una solicitud escrita dirigida a
la autoridad del establecimiento, que dicho prestador les proporcione los
mecanismos de defensa jurídica adecuados para el ejercicio de las acciones
civiles y penales correspondientes. Respecto de los funcionarios de los
establecimientos que conforman la red asistencial de los servicios de salud, se
aplicará lo dispuesto en el artículo 90 del decreto con fuerza de ley N° 29, de
2004, del Ministerio de Hacienda, que fija el texto refundido, coordinado y
sistematizado de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo.

En relación con la última propuesta modificatoria, es bastante claro que su enfoque

es sobre todo preventivo pues precisamente faculta a los establecimientos
sanitarios a disponer equipos de detección de metales para evitar así el ingreso de
armas. Además, obliga a las autoridades del centro de salud a pedir auxilio a la

110
fuerza pública en caso de indicios graves que permitan presumir que una o varias
personas puedan agredir a algún integrante del equipo de salud. El senador Navarro
por ejemplo, resaltó la importancia del rol preventivo de la siguiente forma:

“Lo ideal no es que tengamos que establecer todo un aparataje jurídico, porque
a posteriori, realizada la agresión, nadie le devuelve la dignidad o le repara el
daño corporal al funcionario de la salud (…) en muchos casos estos quedan
abandonados con licencias que no se les pagan (…) no podemos solo aumentar
la penalidad, que muchas veces se ha constituido en populismo penal”178.

Este proyecto de Ley fue impulsado por el Diputado Mario Vanegas en compañía
con otros legisladores porque consideran que las agresiones contra el personal de
salud “no permite ni garantiza que cumplan de manera digna y adecuada con el rol
tan importante, que es entregar salud y educación a nuestra población”179, debido a
ello, él considera que a través de estas reformas se podrá garantizar “condiciones
que permitan que puedan desempeñar sus funciones de buena manera” 180. “De
acuerdo a las cifras de la CONFUSAM, solo en 2018, ya han sido denunciados a la
justicia 165 casos”181.

Ahora bien, se ha cuestionado porqué se deberían emitir leyes que establezcan

penas más graves por el hecho de agredir al personal de salud, pues algunos
consideran que esto atenta contra el principio de igualdad ante la ley en relación

178 Segundo trámite Constitucional Senado. Sesión ordinaria 41° miércoles 14 de agosto de 2019.
Boletín No. 12064-07. Senador Navarro
https://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=12587&prmBoletin=12064-07
179 Cámara aprueba elevar sanciones por golpear a docentes y funcionarios de la salud. [En línea].

En: Cooperativa.cl. Marzo 06 de 2019. [Consultado: 31 de agosto de 2019]. Disponible en Internet:

https://www.cooperativa.cl/noticias/pais/politica/agenda-legislativa/camara-aprueba-elevar-
sanciones-por-golpear-a-docentes-y-funcionarios-de/2019-03-06/172427.html
180 Ibíd.
181 Chile: Minsal envía al Congreso proyecto de ley para sancionar con cárcel a agresores de

funcionarios de salud. . [En línea]. En: Cluster Salud. Enero 15 de 2019. [Consultado: 31 de agosto
de 2019]. Disponible en Internet: https://clustersalud.americaeconomia.com/gestion-
hospitalaria/chile-minsal-envia-al-congreso-proyecto-de-ley-para-sancionar-con-carcel-agresores-
de-funcionarios-de-salud

111
con otras ocupaciones. Al respecto, la Senadora Provoste explicó que “la sociedad
les reconoce a estos profesionales una tarea y una exposición que otros no tienen
(…) Muchas veces son catalizadores de un problema mayor en nuestra sociedad:
cómo se resuelven adecuadamente nuestros conflictos”182.

En definitiva, se espera que en un futuro cercano se sancione y promulgue esta ley

cuyas modificaciones buscan hacerle frente a la violencia contra el personal
sanitario por parte de los pacientes y sus acompañantes. No obstante, algunos
legisladores como el Senador Navarro declaran que de la mano de las sanciones
deben financiarse medidas preventivas pues, como él lo menciona, “de nada nos
sirven leyes que parchen heridas cuando estas ya se han producido” 183.

En conclusión, los Estados de España, Argentina y Chile establecieron un régimen

regulando las agresiones contra el personal sanitario por parte de los pacientes y
sus acompañantes, lo cual fue posible debido a la presión ejercida al gobierno por
los gremios y asociaciones de médicos y enfermeras preocupados por el maltrato
que estaban sufriendo sus colegas y las sanciones exiguas que se imponían a los
agresores. Ahora bien, como se pudo constatar con las estadísticas de agresiones
de los tres años posteriores a la promulgación de la reforma al código penal español
de 2015, estas subsisten con cifras similares, el descenso ha sido más bien bajo.
De lo anterior se puede concluir que no basta con implementar medidas
sancionatorias sino que se requiere hacer incluso mayor énfasis en medidas de
prevención; no obstante, se debe tener en cuenta que la causa raíz del problema
sigue allí y es la estructura deficiente del sistema de salud.

182 Segundo trámite Constitucional Senado. Sesión ordinaria 41° miércoles 14 de agosto de 2019.
Boletín No. 12064-07. Senadora Provoste
https://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=12587&prmBoletin=12064-07
183 Segundo trámite Constitucional Senado. Sesión ordinaria 41° miércoles 14 de agosto de 2019.

Boletín No. 12064-07. Senador Navarro.

https://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=12587&prmBoletin=12064-07

112
 CAPÍTULO IV: EVALUACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS JURÍDICAS DE
REGULACIÓN PARA EL TRATAMIENTO DE LAS AGRESIONES CONTRA LOS
PROFESIONALES SANITARIOS POR PARTE DE LOS PACIENTES Y SUS
ACOMPAÑANTES

Después de haber consultado la regulación de esta situación en otros

ordenamientos jurídicos, en este apartado se evaluarán las alternativas de
regulación explicadas previamente de cara a una posible implementación de ellas
en el ordenamiento jurídico colombiano. Para comenzar, primero se expondrán las
alternativas regulatorias de índole penal y, posteriormente, aquellas de carácter
administrativo.

1.1 PROPUESTA DE REGULACIÓN PENAL

De acuerdo a lo planteado en el segundo capítulo, en Colombia actualmente se

pueden penalizar las conductas de agresión bajo el tipo de lesiones personales e
injuria lo que significa que no se establece ninguna diferenciación en la pena según
la ocupación que desempeñaba el sujeto agredido cuando la causa de la agresión
está directamente relacionada con esta. Teniendo en cuenta lo anterior, se han
planteado las siguientes fórmulas de regulación penal de cara a brindar una mayor
protección a los profesionales sanitarios cuando sufren una agresión por parte de
un paciente o su acompañante:

1.1.1 La Introducción de un tipo penal de agresiones contra el personal

sanitario. El objetivo de esta propuesta sería la creación de un tipo penal distinto al
delito de lesiones personales y de injuria que se configure ante las agresiones al
personal sanitario; este podría tipificar como modalidad de conducta tanto la
violencia física como verbal. Por ejemplo, en la reforma propuesta al código penal
chileno se “castiga al que hiera, golpee o maltrate a un funcionario o trabajador de

113
un servicio de salud”. Asimismo, la pena se impone de acuerdo al daño causado,
aunque prevé la opción del trabajo comunitario en caso de que no haya ninguno.

Respecto de lo anterior, se considera que, si bien la solución penal propuesta en el

caso chileno busca la proporcionalidad entre el hecho y la sanción graduando la
pena de acuerdo con el resultado producido, no se debe olvidar el principio de
intervención mínima o de última ratio del derecho penal tendiente a “reducir su
ámbito a aquellos supuestos que tengan suficiente entidad como para afectar a los
principio básicos de convivencia de una sociedad democrática”184. Así pues, si la
conducta de agresión se subsume en el supuesto normativo del tipo de lesiones, de
injurias o de cualquier otro del código penal, sin lugar a dudas debe aplicarse la
pena dispuesta para el delito respectivo, pero no se considera conveniente expandir
aún más el ámbito de aplicación del derecho penal mediante la creación de un tipo
ya que se podría generar una reacción penal excesiva. “Un mal momento, un mal
día en la vida de un usuario, puede suponerle, en una rigurosa aplicación del Código
Penal, una condena de prisión determinante en su vida”185.

1.1.2 La introducción de un agravante en razón del sujeto pasivo para los

delitos de lesiones personales e injurias. Otra alternativa consiste en introducir
un agravante para el delito de lesiones personales e injuria cuando el sujeto pasivo
del delito haya sido un integrante del equipo de salud por causa o con ocasión del
ejercicio de sus funciones. Por ejemplo, el proyecto de ley propuesto por el
Diputado Letelier en Chile hace algunos años, también tenía un enfoque similar de
agravar la pena señalada para el delito de lesiones cuando estas se hubieren
perpetrado contra el personal de salud.

184 FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO. Op. Cit., p.11.

185INSTITUCIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA. Op.
Cit., p.69.

114
Al respecto, se considera más viable introducir un agravante que crear un tipo penal
adicional, lo anterior se justifica en la medida que el personal sanitario se encuentra
mucho más expuesto e indefenso ante las agresiones que trabajadores de otras
ocupaciones. Ahora bien, es pertinente reiterar el argumento previamente expuesto
acerca de no generar un incremento excesivo de la reacción penal. Además, el
objetivo principal es buscar una alternativa que permita proteger al personal
sanitario logrando que las personas se abstengan de cometer este tipo de
conductas. Debido a lo anterior, se debe tener en cuenta que así se establezcan
agravantes, si la gran cantidad de agresiones contra el personal sanitario son
verbales o físicas que no generan mayores lesiones, de poco serviría este
incremento de la pena de cara a la protección de este sector laboral.

1.1.3 Incluir expresamente que las agresiones contra los profesionales

sanitarios configuran el delito de violencia contra servidor público (Art.429
CP). Esta alternativa de regulación trata de emular la que rige actualmente España
solo que allá se consagra como “Delitos de atentados contra la autoridad, sus
agentes y los funcionarios públicos”. En Colombia, el artículo 429° del código penal
prescribe que, “El que ejerza violencia contra servidor público, por razón de sus
funciones o para obligarlo a ejecutar u omitir algún acto propio de su cargo o a
realizar uno contrario a sus deberes oficiales, incurrirá en prisión de cuatro (4) a
ocho (8) años”.

La Corte Suprema de Justicia en el auto de única instancia proferido el 15 de julio

de 2008 dentro del radicado No. 28232 señaló que, “que no toda discusión con un
servidor público acarrea la pena por dicho punible”186; la Sala penal de la Corte
Suprema se ha pronunciado de la siguiente forma en relación con los requisitos para
la configuración del delito de violencia contra funcionario público:

186Corte Suprema de Justicia en el auto de única instancia proferido el 15 de julio de 2008 dentro
del radicado No. 28232

115
 Se trata de un tipo penal de sujeto activo indeterminado y en el cual el sujeto
pasivo es el funcionario del Estado; que exige para su configuración un medio
específico, a saber, el ejercicio de violencia en cualquiera de sus dos
modalidades, esto es, física -entendida como la energía material aplicada a una
persona con el fin de someter su voluntad- o moral -consistente en la promesa
real de un mal futuro dirigido contra una persona o alguna estrechamente
vinculada a ella-; con el propósito de obligar al servidor público a la realización u
omisión de un acto propio de su cargo, o para que lleve a cabo una conducta
contraria a los deberes oficialmente asignados187.

En relación con el bien jurídico protegido, en este mismo auto la Corte señaló que
“dicho reato es de naturaleza pluri ofensiva, en atención a que además de amparar
de manera principal el objeto jurídico de la Administración Pública, también protege
otros intereses jurídicos entre los cuales destaca el de la autonomía personal”188.
Adicionalmente, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia
en el proceso de radicado 2008-02310, señaló que el bien jurídico protegido a través
de esta norma es en realidad la función pública y la autonomía pues “el legislador a
través de la consagración del mencionado delito busca preservar, resguardar la
autonomía de quienes ostentando la condición de servidores públicos, puedan
cumplir a cabalidad con todas las funciones propias del rol que desempeñan y que
hacen parte de las funciones inherentes o propias del cargo”189.

Por otra parte, en relación a quién ostenta la calidad de servidor público en Colombia
a efectos penales, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Armenia en el proceso de radicado 2008-02310, expuso que “se refiere al género
de todos aquellos que mantienen un vínculo laboral con el Estado, bien desde el
punto de vista legal y reglamentario o puramente contractual” 190. Asimismo,

187 Ibíd.
188 Ibíd.
189 TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE ARMENIA SALA PENAL DE DECISIÓN,

rad. 2008-02310. Emitido el 14/04/2011.

190 Ibíd.

116
especificó en seguida las clases de servidores públicos que existen de acuerdo con
el artículo 123° de la Constitución:

(I) Los empleados públicos, o sea, quienes están vinculados formalmente a la

entidad respectiva y cumplen funciones establecidas previamente; (II) los
trabajadores oficiales, cuya vinculación se realiza a través de contratos de
trabajo, los cuales pueden rescindirse atendiendo al desempeño exhibido por el
trabajador; y (III) los miembros de Corporaciones de elección popular, quienes
sirven a la comunidad, elegidos por voto popular, como serían, entre otros, los
Congresistas191.

Respecto de esta alternativa de regulación, se reitera nuevamente la problemática

que actualmente tiene España con ella y es que excluye a los profesionales
sanitarios que se desempeñen en centros de salud o consultorios de carácter
privado. Así pues, si el objetivo es proteger a todo el personal sanitario, esta medida
no es idónea pues excluye a la mitad de los mismos; “la ley debería proteger al acto
médico en sí mismo, no al profesional dependiendo de dónde ejerza su labor”192.

1.2 PROPUESTAS DE REGULACIÓN ADMINISTRATIVA

De acuerdo a lo planteado en el segundo capítulo, en Colombia actualmente se

podrían sancionar las conductas de agresión contra el personal sanitario por parte
de los pacientes y sus acompañantes a través del artículo 27° del Código Nacional
de Policía que contiene los comportamientos contrarios a la convivencia que ponen
en riesgo la vida e integridad de las personas. No obstante, esta regulación no
establece diferencia alguna en razón a la calidad del agredido, es decir, no es

191Ibíd.
192 Presidente Com Ceuta: “la ley debería proteger al acto médico en sí mismo, no al profesional
dependiendo de dónde ejerza su labor. [En línea]. En: MédicosyPacientes.com. . Madrid, Enero 22
de 2016. [Consultado: 31 de agosto de 2019]. Disponible en Internet:
http://www.medicosypacientes.com/articulo/presidente-com-ceuta-la-ley-deberia-proteger-al-acto-
medico-en-si-mismo-no-al-profesional

117
relevante de cara a la sanción si el agredido por ejemplo fue un médico mientras le
realizaba una curación a su paciente. Adicionalmente, no consagra expresamente
dentro de la lista de comportamientos, las agresiones verbales; lo anterior sin
perjuicio del numeral 1° que incluye las conductas de “reñir, incitar o incurrir en
confrontaciones verbales”. No obstante, se considera que de cierta forma suponen
una confrontación o pelea y no una agresión unilateral. Por otra parte, las multas
que determina como sanción193, son bastante bajas. En razón de lo anterior, podrían
plantearse las siguientes propuestas de regulación de carácter administrativo.

1.2.1 La Introducción de una contravención policial por agresiones contra el

personal sanitario. El objetivo de esta propuesta sería la creación de una infracción
de policía que se configure cuando la persona agredida hace parte del equipo de
salud y la agresión esté motivada en razón de sus funciones; se podría tipificar como
modalidad de conducta tanto la violencia física como verbal. Por ejemplo, tanto la
provincia de Tucumán como la de Santa Fe optaron por esta alternativa de
regulación para hacer frente a la violencia contra el personal sanitario. Ahora bien,
la ventaja que tiene la creación de una nueva contravención es que se pueden
determinar claramente las conductas que lo configuran, como por ejemplo se
efectuó en las provincias mencionadas donde se estableció que la conducta de
agresión comprendía no solo la física sino también las amenazas, insultos,
discriminación, hostigamiento, entre otras. Así pues, en caso de implementarse en
Colombia, se debería especificar claramente los tipos de agresiones que incluye y

193 Congreso Nacional de la República. Ley 1801 del 29 de julio de 2016. Código Nacional de Policía
y Convivencia Para Vivir en Paz. Bogotá, Colombia. Artículo 180 del Código Nacional de Policía. Es
la imposición del pago de una suma de dinero en moneda colombiana, cuya graduación depende
del comportamiento realizado, según la cual varía el monto de la multa. Así mismo, la desobediencia,
resistencia, desacato, o reiteración del comportamiento contrario a la convivencia, incrementará el
valor de la multa, sin perjuicio de los intereses causados y el costo del cobro coactivo. Las multas se
clasifican en generales y especiales. Las multas generales se clasifican de la siguiente manera: Multa
Tipo 1: Cuatro (4) salarios mínimos diarios legales vigentes (SMDLV). Multa Tipo 2: Ocho (8) salarios
mínimos diarios legales vigentes (SMDLV). Multa Tipo 3: Dieciséis (16) salarios mínimos diarios
legales vigentes smdlv). Multa Tipo 4: Treinta y dos (32) salarios mínimos diarios legales vigentes
(smdlv).

118
aumentar la cuantía de las multas así como incluir dentro de la sanción el trabajo
comunitario y la asistencia a sesiones psicológicas obligatorias.

Es pertinente aclarar que, contrario a las propuestas normativas argentinas, no se

comparte la idea de aplicar una sanción de arresto.

1.2.2 La introducción de un agravante en razón del sujeto pasivo para los

comportamientos contrarios a la convivencia consagrados en el artículo 27°.
Esta opción de regulación para las agresiones contra el personal de salud, fue la
que se implementó en la reforma al código de contravenciones de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires en la cual se estableció que las sanciones para las
infracciones consagradas en los artículos 51°, 52° y 53°, se duplicarían en caso de
que se cometieren contra un trabajador de la salud siempre que el hecho este
motivado por la función que esta persona ejerce. Ahora bien, para la situación
específica de Colombia, el agravante se impondría ante las conductas consagradas
en el artículo 27° del Código de Policía, no obstante, este no incluye expresamente
las agresiones verbales (teniendo en cuenta la salvedad que se hizo previamente
en cuanto al numeral 1° de dicho artículo) las cuales son las más frecuentes en la
cotidianidad de la atención en salud. Así entonces, no bastaría esta circunstancia
agravante para proteger de manera más efectiva al personal sanitario.

1.2.3 La creación de una Ley de derechos y deberes de los pacientes en

relación con la atención en salud donde se establezca un régimen
sancionatorio de infracciones administrativas. Esta alternativa de regulación
jurídica sugiere la promulgación en Colombia de una ley que contenga los derechos
y deberes de los usuarios y establezca la consecuencia jurídica por el
incumplimiento de estos últimos. Para ello, se propone que se determinen una serie
de infracciones: leves, graves y muy graves y a su vez se asigne una sanción según
el tipo de falta cometida. Se propone considerar como sanciones: las multas, el

119
trabajo comunitario y el cambio forzoso de establecimiento sanitario 194 para los
casos de reincidencia o de agresiones muy graves, además de la asistencia a
sesiones psicológicas.

La idea de este régimen sancionatorio se inspira en la regulación de las

comunidades autónomas españolas expuesta previamente. Un ejemplo de la
tipificación de una infracción por incumplimiento del deber de respeto al personal
responsable de la prestación de servicios en salud sería el siguiente: se considerará
una infracción grave la falta de respeto, amenazas, hostigamiento, insultos y
represalias contra los profesionales sanitarios de establecimientos públicos y
privados, con causa o en ocasión de su trabajo, siempre que no sean constitutivas
de ilícito penal. Esta propuesta de regulación permite aplicar los deberes de
atención en salud a los particulares, pues de poco sirve que se encuentren
enlistados en el artículo 10° de la ley Estatutaria de Salud cuando no pueden ser
aplicados en un caso concreto de agresión al no tener precisado su alcance ni
establecidas las obligaciones específicas y sanciones correspondientes.

Ahora bien, una cuestión importante es determinar cuál sería la autoridad

competente para imponer este tipo de sanciones administrativas que vele a su vez

194 En cuanto al cambio forzoso de IPS, de acuerdo con la respuesta a la consulta escrita formulada
al Ministerio de Salud y Protección Social, en principio no se podría efectuar esta medida en tanto
transgrede el derecho a la libre escogencia de los usuarios de escoger la IPS dentro de aquellas
pertenecientes a la red de servicios adscrita a la EPS a la cual está afiliado. No obstante, aún la
Corte Constitucional no se ha pronunciado expresamente frente a este punto; es un asunto que está
sujeto a discusión. Por ejemplo, en España unos autores plantearon la discusión en el escenario de
un proceso penal donde el juez del caso negó la pena accesoria de prohibición de acercamiento a
la víctima señalando que esta medida supondría la vulneración del derecho a la salud por falta de
asistencia médica. Así pues, la defensa interpuso el recurso argumentando lo siguiente: “no se le
denegaría su derecho a la asistencia sanitaria sino que solo se acordaría su traslado como paciente
a otro centro de salud para sus consultas ordinarias, lo que para el implicaría únicamente una
molestia por tener que desplazarse para acudir a su médico de cabecera, y no la privación de su
derecho. Entendiendo, obviamente, que en el caso de precisar atención médica urgente se estaría
ante una circunstancia justificada para acudir al Centro de Salud de Boal sin que ello comportara
quebrantamiento de condena alguna”. Diligencias Previas nº 198/2012 tramitadas por el Juzgado de
1ª Instancia e Instrucción nº1 de Luarca y Procedimiento Abreviado 198/2012 tramitado ante el
Juzgado de lo Penal nº2 de Avilés. Citado en: CABO PÉREZ. Op. Cit., p.296.

120
porque se respete el debido proceso al infractor de la norma. Es por ello que se
propone que este tipo de procesos los conozca la Superintendencia de Salud, no
obstante, se le debería otorgar dicha competencia por una ley ya que actualmente
no es competente para vigilar los usuarios195. Por ejemplo, en el artículo 128° de la
Ley 1438 de 20111 se establece el procedimiento sancionatorio a cargo de esta
entidad el cual podría utilizarse para imponer una sanción a un paciente, así:

ARTÍCULO 128°. PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO. La Superintendencia

Nacional de salud aplicará las multas o la revocatoria de la licencia de
funcionamiento realizando un proceso administrativo sancionatorio consistente
en la solitud de explicaciones en un plazo de cinco (5) días hábiles después de
recibida la información, la práctica de las pruebas a que hubiere lugar en un
plazo máximo de quince (15) días calendario, vencido el término probatorio las
partes podrán presentar alegatos de conclusión dentro de los cinco (5) días
hábiles siguientes. La Superintendencia dispondrá de un término de diez (10)
días calendario después del vencimiento del término para presentar alegatos
de conclusión para imponer la sanción u ordenar el archivo de las actuaciones.
Si no hubiere lugar a decretar pruebas, se obviará el término correspondiente.

195En el artículo 121° de la ley 1438 de 2011 se determinan los sujetos de inspección, vigilancia y
control integral de la Superintendencia Nacional de Salud, los cuales son: 121.1 Las Entidades
Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, las Empresas Solidarias, las
Asociaciones Mutuales en sus actividades de Salud, las Cajas de Compensación Familiar en sus
actividades de salud, las actividades de salud que realizan las aseguradoras, las Entidades que
administren planes adicionales de salud, las entidades obligadas a compensar, las entidades
adaptadas de Salud, las administradoras de riesgos profesionales en sus actividades de salud. Las
entidades pertenecientes al régimen de excepción de salud y las universidades en sus actividades
de salud, sin perjuicio de las competencias de la Superintendencia de Subsidio Familiar. 121.2 Las
Direcciones Territoriales de Salud en el ejercicio de las funciones que las mismas desarrollan en el
ámbito del sector salud, tales como el aseguramiento, la inspección, vigilancia y control, la prestación
de servicios de salud y demás relacionadas con el sector salud. 121.3 Los prestadores de servicios
de salud públicos, privados o mixtos. 121.4 La Comisión de Regulación en Salud y el Fondo de
Solidaridad y Garantía, Fosyga, o quienes hagan sus veces. 121.5 Los que exploten, produzcan,
administren u operen, bajo cualquier modalidad, el monopolio rentístico de loterías, apuestas
permanentes y demás modalidades de los juegos de suerte y azar. 121.6 Los que programen,
gestionen, recauden, distribuyan, administren, transfieran o asignen los recursos públicos y demás
arbitrios rentísticos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 121.7 Las rentas que
produzcan cervezas, sifones, refajos, vinos, aperitivos y similares y quienes importen licores, vinos,
aperitivos y similares y cervezas. 121.8 Los que exploten, administren u operen, bajo cualquier
modalidad, el monopolio rentístico de los licores.

121
 La sanción será susceptible de los recursos contenidos en el Código
Contencioso Administrativo.

Adicionalmente, en el artículo 130° se establece el listado de infracciones

susceptibles de imposición de multa a las personas naturales y jurídicas que se
encuentren dentro del ámbito de su vigilancia; en la ley de derechos y deberes de
los usuarios se debería establecer un listado de conductas similares para garantizar
el respeto por el principio de legalidad y que las personas sepan directamente los
tipos de conductas objeto de sanción y cuál sería la sanción que se imponga según
la clase de infracción cometida.

Por ejemplo, en el artículo 6° inciso 9° del decreto 2462 de 2013 donde se

establecen las funciones de la Superintendencia Nacional de salud, se incluyó la
labor de “Vigilar el cumplimiento de los derechos de los usuarios en el Sistema
General de Seguridad Social en Salud, incluyendo los derivados de la afiliación o
vinculación de la población a un plan de beneficios de salud, así como de los
deberes por parte de los diferentes actores del mismo”, dentro de la categoría de
actores se debería incluir a los usuarios y así garantizar la cobertura de todos los
actores del sistema de salud.

Estas alternativas de regulación para las agresiones contra el personal sanitario por
parte de los pacientes y sus acompañantes son un abrebocas, pues cada una de
ellas requiere un estudio más a fondo para determinar su idoneidad en la regulación
de este fenómeno.

122
 CONCLUSIONES

Por último, después de la elaboración de esta investigación, se pudieron establecer

las siguientes conclusiones:

En primer lugar, existe un vacío jurídico en el ordenamiento pues no hay una norma
que obligue a las entidades del sistema de salud a brindar acompañamiento o
asesoría cuando se presenten casos de violencia contra el personal sanitario por
parte de pacientes, como tampoco existe una norma que regule las actuaciones a
seguir frente a las agresiones físicas o verbales por parte de pacientes o familiares.

El personal de sanitario está desempeñando una función trascendental para la

sociedad como lo es velar por el cuidado de la salud de las personas, no obstante,
está siendo agredido debido a las fallas estructurales y al deficiente funcionamiento
del sistema de salud, por tanto, no resulta lógico que las entidades que velan por el
buen funcionamiento del sistema general de seguridad social en salud, se
desvinculen y no planteen soluciones al respecto cuando el tema claramente los
envuelve.

En segundo lugar, las agresiones contra el personal sanitario por parte de los
pacientes y sus acompañantes, se han tendido a considerar como parte del trabajo
y una conducta socialmente justificada, incluso por las propias víctimas; lo anterior
es una de las causas por las cuales estos comportamientos no están siendo
denunciados. Al respecto, el Estado Colombiano debe establecer políticas públicas
para promover el cumplimiento del deber de respeto hacia el personal de salud, así
como diseñar planes de prevención de las agresiones contra los mismos; para este
efecto se sugiere crear un observatorio nacional de agresiones donde se registren
los ataques sufridos por todo el personal sanitario que debe tratar con pacientes y
acompañantes.

123
En tercer lugar, la respuesta actual del ordenamiento jurídico colombiano a las
agresiones contra el personal sanitario es insuficiente ya que no cubre la totalidad
de los tipos de agresiones a las que ellos se encuentran expuestos, sino que pone
el énfasis en la agresión física cuando la más frecuente es la verbal. Bajo la
legislación penal se quedan por fuera aquellos comportamientos de agresión física
que no generan una lesión o daño como podrían serlo los puños, las bofetadas o
estrujones; también ofrece una regulación limitada en relación con las agresiones
verbales pues, como se observó en el respectivo acápite, no es para nada sencillo
que se configure una injuria pues para calificar una expresión como imputación
deshonrosa, solo lo serán aquellas “con capacidad de socavar la moral” 196, y dicha
socavación no tiene un criterio uniforme para determinarse. Por otra parte, la
regulación del código de policía contiene unas multas bastante ínfimas ante las
conductas del artículo 27° y no contiene expresamente las agresiones verbales.

En cuarto lugar, Colombia requiere una ley que regule a cabalidad los derechos y
deberes de los usuarios del sistema de salud, no una mera Resolución del Ministerio
de Salud y Protección social; solo a través de una ley se pueden establecer los
efectos al incumplimiento de los deberes para la atención en salud, entre ellos, el
de respeto al personal asistencial. Sin embargo, no se puede olvidar que la
infracción de uno de estos deberes no puede ser invocada para restringir o impedir
el acceso a los servicios de salud. En conjunto con lo anterior, se propone incluir en
esta ley el régimen sancionatorio de las infracciones administrativas donde una
autoridad como podría serlo la Superintendencia de Salud, imponga unas sanciones
según el tipo de infracción tales como multas, trabajo comunitario y cambio forzoso
de centro de salud (con las precisiones hechas con anterioridad); dentro de las
infracciones se propone incluir las conductas constitutivas del incumplimiento del
deber de respeto al personal asistencial, respetando así el principio de legalidad.

196CSJ SP, 8 oct. 2008, rad. 29428. Citado En: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala Penal, 27
febrero de 2019, rad. 49287. Magistrado Ponente: Eugenio Fernández Carlier. p. 10.

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Colombia

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CONGRESO Nacional de la República. Ley 1801 del 29 de julio de 2016. Código

Nacional de Policía y Convivencia Para Vivir en Paz. Bogotá, Colombia.

CONGRESO Nacional de la República. Ley 100 del 23 de diciembre de 1993.

Bogotá, Colombia.

CONGRESO Nacional de la República. Ley 1751 del 16 de febrero de 2015. Bogotá,

Colombia.

CONGRESO Nacional de la República. Ley 1438 del 19 de enero de 2011. Bogotá,

Colombia.

131
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medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud.
Bogotá, Colombia.

MINISTERIO de Salud y Protección Social. Resolución 4481 del 28 de diciembre de

2012. Por la cual se adopta el Manual de Misión Médica y se establecen normas
relacionadas con la señalización y divulgación de su Emblema. Bogotá, Colombia.

MANUAL de Prevención y Protección de Agresiones y Violencia Contra los

Trabajadores de la Salud (2019). Ministerio del Trabajo y Organización
Iberoamericana de Seguridad Social

MANUAL de Misión Médica (2013). Ministerio de Salud y Protección Social.

MINISTERIO de Salud y Protección Social. Concepto 201711600477851, Mar.

15/17.

MINISTERIO de Salud y Protección Social. Concepto 201911400846111, Jul.

04/19.

España

CONSTITUCIÓN Española de 1978

LEY 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad. (BOE nº 101, 29-Abr-1986)

LEY Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal.

LEY Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica

10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal.

132
LEY 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia

LEY 5/2010, de 24 de junio, sobre derechos y deberes en materia de salud de

Castilla-La Mancha.

LEY 8/2010, de 30 de agosto, de ordenación del sistema de salud de Castilla y León.

LEY Foral 17/2010, de 8 de noviembre, de derechos y deberes de las personas en

materia de salud en la Comunidad Foral de Navarra

FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO. Consulta n. º 2/2008, de 25 de noviembre,

sobre la calificación jurídico-penal de las agresiones a funcionarios públicos en los
ámbitos sanitario y educativo.

Argentina

CONSTITUCIÓN de la República Argentina del año 1853 reformada en el año 1994.

CÓDIGO de Contravenciones Policiales de Tucumán, Ley 5140

CÓDIGO de Contravenciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Ley 1472

CÁMARA de Senadores de Santa Fe 6° Reunión 3° Sesión Ordinaria. Comisión de

Asuntos Constitucionales y Legislación General. 11 de mayo de 2017) M.A.
Cappiello.

Chile

LEY de Derechos y Deberes del Paciente N° 20.584 de 2012.

133
Primer trámite constitucional cámara de diputados Boletín No. 9871-11. Diputado
Felipe Letelier Norambuena.
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Segundo trámite Constitucional Senado. Sesión ordinaria 41° miércoles 14 de

agosto de 2019. Boletín No. 12064-07.
https://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=12587&prmBoletin=12064-07

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CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-520 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

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CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T- 270 de 2016. M.P. María Victoria Calle

Correa.

CORTE CONSTITUCIONAL. Auto 264 del año 2012 Sala especial de seguimiento
al cumplimiento de orden vigésimo octava de la sentencia T-760/2008

134
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-313 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.

CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-124 de 2019. M.P. José Fernando Reyes

Cuartas.

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Martínez Zárate.

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Chaljub.

CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-251 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre

Lynett y Clara Inés Vargas Hernández.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala Penal, 27 febrero de 2019, rad. 49287.

Magistrado Ponente: Eugenio Fernández Carlier.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA CSJ SP, 8 oct. 2008, rad. 29428

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA CSJ AP425, 5 feb. 2018, rad. 51713

TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE ARMENIA SALA PENAL DE

DECISIÓN, rad. 2008-02310. Emitido el 14/04/2011.

STS (Sala Segunda, de lo Penal, Sección Primera) Núm. 1030/2007, de 4 de

diciembre. MP. Miguel Colmenero Menéndez de Luarca.

135
 ANEXOS

Anexo 1. Ocupación de los entrevistados

Anexo 2. El género de las personas que participaron en la encuesta

Anexo 3. Agresiones con ocasión de trabajo

136
Anexo 4. Agresiones sufridas este año y el anterior

Anexo 5. Tipos de agresión y quién las ocasionó

Anexo 6. Cuantificación de las agresiones sufridas

137
Anexo 7. Contexto en que se produjo la agresión

Anexo 8. Denuncia la agresión

Anexo 9. Lugar donde se produjo la agresión

138
Anexo 10. Causa desencadenante de la agresión

Anexo 11. Número de personas que generaron la agresión

139
Anexo 12. Estado en que se encontraba el agresor

Anexo 13. Horario en que se produjo la agresión

140
Anexo 14. Respuesta de la víctima frente a la agresión

Anexo 15. Secuelas de la agresión

Anexo 16. Suspensión de la actividad laboral

141
Anexo 17. Sensación de seguridad en el trabajo

142
Anexo 18. Declaración de consentimiento de Beatriz Carvallo Suárez

La presente investigación es conducida por la estudiante de quinto año de derecho

Sara Castaño León, de la Universidad EAFIT. El objetivo de este estudio es evaluar
las alternativas de regulación jurídica para Colombia de las agresiones contra el
personal sanitario por parte de los pacientes y sus acompañantes.

El propósito de esta ficha de consentimiento es solicitarle autorización escrita para

incluir dentro del trabajo investigativo su nombre en relación con los temas tratados
en la entrevista que desarrollamos; lo anterior teniendo en cuenta que los datos
recopilados serán utilizados exclusivamente de cara a esta investigación. En caso
de no estar de acuerdo, los resultados de la entrevista serían completamente
anónimos.

Cuando el trabajo de investigación culmine le será enviada una copia para que usted
la pueda revisar.

En caso de tener alguna duda sobre el proyecto podrá hacerlo en cualquier

momento y con gusto se responderá su inquietud.

De antemano agradezco su participación con la entrevista pues fue de gran utilidad

para el desarrollo del tema consultado.

Yo, Beatriz Carvallo Suárez acepto voluntariamente que se incluya mi nombre de

forma expresa únicamente respecto de los temas tratados en la entrevista.

Yo, Beatriz Carvallo Suárez reconozco que la información que yo provea en el curso
de esta investigación será utilizada únicamente para fines académicos de la
presente investigación y no se usará para ningún otro propósito fuera de los de este
estudio sin mi consentimiento.

Yo, Beatriz Carvallo Suárez he sido informado de que puedo hacer preguntas sobre
el proyecto en cualquier momento y que puedo no autorizar el uso de mi nombre.

Yo, Beatriz Carvallo Suárez entiendo que una copia de esta ficha de consentimiento
me será entregada, y que puedo pedir información sobre los resultados de este
estudio cuando éste haya concluido. Para esto, puedo contactar a Sara Castaño
León al teléfono 3218295961 y al correo scasta25@eafit.edu.co.

Beatriz Carvallo Suárez Septiembre 16 de 2019

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Nombre del Participante Firma del Participante Fecha

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Anexo 19. Declaración de Consentimiento de Germán Enrique Reyes Forero

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