TÉCNICO

ADMINISTRACIÓN
GRAL. AYTO. LA
ALGABA 2020
.

Tema 30. La terminación del procedimiento: formas. Contenido de

la resolución expresa: principios de congruencia y de no
agravación de la situación inicial. La terminación convencional. El
desistimiento y la renuncia. La caducidad del procedimiento. La
tramitación simplificada del procedimiento administrativo común.
Los Art. 84-86 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre abordan las cuestiones
generales acerca de la finalización del procedimiento administrativo,
relacionando, por un lado, los modos de su terminación (resolución,
desistimiento, renuncia, caducidad e imposibilidad material por
causas sobrevenidas) y ocupándose, por otro, de un lado de la
terminación del procedimiento sancionador y, del otro, de la
terminación convencional.

Según lo establecido por el Art. 84 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre,

pondrán fin al procedimiento administrativo la:

✓ Resolución.

✓ Desistimiento.

Renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia

no esté prohibida por el ordenamiento jurídico.
Declaración de caducidad.
Imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas (La
resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso).
La resolución, forma normal de terminación del procedimiento
administrativo (recuérdese que, según el apartado 1 del Art. 21 ,Ley
39/2015, de 1 de octubre, “la Administración está obligada a dictar
resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos
cualquiera que sea su forma de iniciación”), se encuentra regulada
en los Art. 87-92 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre, que se ocupan de
tratar, respectivamente, las actuaciones complementarias anteriores,
el contenido de la resolución, la propuesta de resolución en los
procedimientos de carácter sancionador, las especialidades de la
resolución en los procedimientos sancionadores, las especialidades
de la resolución en los procedimientos en materia de responsabilidad
patrimonial y la competencia para la resolución de este último tipo de
procedimientos.
Por lo que respecta al contenido de la resolución, el Art. 88 ,Ley
39/2015, de 1 de octubre dispone lo siguiente:

La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las

cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas
del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran
sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá
pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a
aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen
las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los
medios de prueba.
En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la
resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste,
sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin
perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un
nuevo procedimiento, si procede.
Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los
casos a que se refiere el Art. 35 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre.
Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan,
órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse
y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados
puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
Desistimiento y renuncia .
Según el Diccionario del Español Jurídico de la RAE y del CGPJ el
desistimiento es la “terminación anormal de un proceso debida a
que el actor manifiesta su voluntad de abandonar su pretensión, pero
sin renunciar al derecho en que la basaba, que podrá ejercitar en una
nueva demanda posterior”.
Por su parte, la definición que ofrece de la renuncia es la siguiente:
“Terminación anormal de un proceso por el que la parte actora
manifiesta su voluntad de abandonar su pretensión, renunciando al
derecho material que la apoya, es decir que posteriormente no podrá
ejercitar en otro proceso. El tribunal dictará sentencia absolviendo al
demandado, salvo que la renuncia fuera legalmente inadmisible.
Aunque, como se ve, las definiciones se relacionan con la actividad
procesal jurisdiccional, no existe impedimento alguno en hacerlas
valer en el ámbito administrativo. Así, y por tanto, mientras que el
desistimiento consiste en "abandonar" la solicitud realizada, o más
bien el procedimiento a que ésta da pie, la renuncia, por su parte,
consiste en abandonar el derecho que se pretendía hacer valer a
través de la misma.
El Art. 93 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre, relativo al desistimiento por
la administración, indica que en los procedimientos iniciados de
oficio, la Administración podrá desistir, motivadamente, en los
supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes, mientras que
el Art. 94 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre, relativo al desistimiento y
renuncia por los interesados, indica lo siguiente:
Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté
prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos.
Aquí estriba una de las diferencias entre ambas formas de
terminación del procedimiento, pues mientras que no hay limitación
a la hora de desistir del procedimiento para renunciar se hace
necesario respetar el interés público y no perjudicar con esa renuncia
a terceros (Cfr. Apartado 2 del Art. 6 ,Código Civil).
Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más
interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos
que la hubiesen formulado.
Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier
medio que permita su constancia, siempre que incorpore las firmas
que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa
aplicable.
La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y
declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose
personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su
continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados
del desistimiento o renuncia.
Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase
interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y
esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del
desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento.
Caducidad.
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas, diferencia dos tipos de
caducidad:
La caducidad por paralización del procedimiento por causas
imputables al interesado: El Art. 95 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre
dispone que en los procedimientos iniciados a solicitud del
interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable
al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres
meses, se producirá la caducidad del procedimiento. Consumido este
plazo sin que el particular requerido realice las actividades
necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará
el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la
resolución que declare la caducidad procederán los recursos
pertinentes.
No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del
interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean
indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá
otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite.
La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones
del particular o de la Administración, pero los procedimientos
caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. En los casos en
los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no
haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los
actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no
haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo
procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones,
proposición de prueba y audiencia al interesado.
Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión
suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla
para su definición y esclarecimiento.
La caducidad por paralización del procedimiento por causas no
imputables al interesado: Se establece en el Art. 25 ,Ley 39/2015, de
1 de octubre al decir que “en los procedimientos iniciados de oficio,
el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado
y notificado resolución expresa no exime a la Administración del
cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los
siguientes efectos: (…)
En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades
sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de
producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la
caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad
ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en
el Art. 95 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre.
Los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio
de las AA.PP serán responsables directos de la tramitación de los
asuntos cuya resolución o despacho tuviesen a su cargo, pudiendo
el interesado solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la
Administración Pública de que dependa el personal afectado (Cfr.Art.
20 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre).

Por otra parte, la Administración está obligada a dictar resolución

expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que
sea su forma de iniciación. Se exceptúan de esta obligación los
supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio,
así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos
sometidos únicamente al deber de declaración responsable o
comunicación. El plazo máximo en el que debe notificarse la
resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del
correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis
meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor
o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea; cuando las
normas reguladoras de los procedimientos no fijen plazo máximo,
éste será de tres meses (Art. 21 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre).
El plazo máximo para resolver y notificar, puede ser suspendido o,
en su caso, ampliado siguiendo lo establecido en los Art. 22-23 ,Ley
39/2015, de 1 de octubre.
Acerca de la responsabilidad de tramitación del procedimiento
administrativo y de la obligación de resolver de toda Administración
pública, se pronuncian, en la actualidad, los Art. 20-23 ,Ley 39/2015,
de 1 de octubre. De la lectura de tales preceptos, se pueden extraer
varias cuestiones de interés.
En cuanto a la responsabilidad de tramitación del procedimiento
administrativo, el Art. 21 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre señala que
los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio
de las Administraciones Públicas que tuviesen a su cargo la
resolución o el despacho de los asuntos, serán responsables directos
de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover
los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de
los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos,
disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en
la tramitación de procedimientos. Los interesados, por su parte,
podrán solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la
Administración Pública de que dependa el personal afectado.

Al respecto de la obligación de resolver (Art. 21 ,Ley 39/2015, de 1

de octubre) cabe atender a lo siguiente:

Deber de resolver y excepciones:

La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a
notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma
de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del

procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de
desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución
consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada
caso, con indicación de los hechos producidos y las normas
aplicables.

Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los

supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio,
así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos
sometidos únicamente al deber de declaración responsable o
comunicación a la Administración.

Plazo:
El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será
el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.
Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con
rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el
Derecho de la Unión Europea.

Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el

plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en
el apartado anterior se contarán:

-En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo

de iniciación.

-En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la

solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la
Administración u Organismo competente para su tramitación.

Deber de información de plazos máximos de duración de los

procedimientos y efectos del silencio:
Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener
actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones
de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos
máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que
produzca el silencio administrativo.

En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los

interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los
procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan
término, así como de los efectos que pueda producir el silencio
administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o
publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación
que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días
siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento
en el registro electrónico de la Administración u Organismo
competente para su tramitación. En este último caso, la
comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido
recibida por el órgano competente.
El silencio administrativo, regulado en la actualidad en los Art. 24-25
,Ley 39/2015, de 1 de octubre se puede definir, siguiendo el
Diccionario del español jurídico de la RAE y el CGPJ, como “la
estimación o desestimación tácita que la Ley anuda al silencio de la
Administración respecto de la petición de un ciudadano, una vez
transcurrido el plazo legalmente establecido”.
El diccionario del Español Jurídico de la RAE y del CGPJ define el
silencio administrativo como “la estimación o desestimación tácita
que la Ley anuda al silencio de la Administración respecto de la
petición de un ciudadano, una vez transcurrido el plazo legalmente
establecido”.

Existen dos sentidos posibles para darle al silencio administrativo;

esto es, silencio administrativo negativo o silencio administrativo
positivo. La misma fuente citada anteriormente los define del
siguiente modo:
• Silencio administrativo negativo: “Efecto desestimatorio que
tienen la falta de resolución de la Administración sobre las
pretensiones de los particulares en los procedimientos iniciados de
oficio de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso,
la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas
individualizadas”.

• Silencio administrativo positivo: “Efecto estimatorio, que en

general tiene la falta de respuesta por aparte de la Administración
sobre una solicitud dirigida por un interesado a aquella, salvo que una
norma con rango de Ley o norma de derecho comunitario europeo
establezca lo contrario”.
El silencio administrativo, o los efectos derivados de la falta de
resolución expresa en plazo de la Administración, se encuentra
regulado en la actualidad en los Art. 24-25 ,Ley 39/2015, de 1 de
octubre, en los que se trata este tema diferenciando entre los
procedimientos iniciados a instancia de parte y los procedimientos
iniciados de oficio. El esquema básico sobre la cuestión lo
presentamos al final de este tema en esquemas.
Procedimientos especiales:
Uno de los objetivos perseguidos por la vigente Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, es la simplificación de los procedimientos
administrativos y su integración como especialidades en el
procedimiento administrativo común, contribuyendo así a aumentar
la seguridad jurídica. Analizaremos a continuación su articulación.
Concepto:
El término procedimiento aplicado al Derecho administrativo alude al
aspecto formal de actividad de las Administraciones Públicas, pues
supone la ordenación de unos actos cuyos efectos jurídicos están
vinculados entre sí, a fin de que se genere una decisión
administrativa; como se recogía en la Exposición de Motivos de la
Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, el
procedimiento administrativo es el "cauce formal de la serie de actos
en que se concreta la actuación administrativa para la realización de
un fin", idea que también se encuentra en la base del artículo 105 c)
de la Constitución española al reservar a la ley "el procedimiento a
través del cual deben producirse los actos administrativos,
garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado".
Sin embargo, así como el proceso tiene como fin esencial la
averiguación de la verdad y la satisfacción de las pretensiones
ejercitadas por las partes mediante la decisión de una instancia
neutral e independiente de ellas, como los jueces, el procedimiento
administrativo, aun constituyendo una garantía para los
administrados, no agota en ello su función, dado que, como advierte
García de Enterría, sirve para asegurar la pronta y eficaz satisfacción
del interés general mediante la adopción de medidas y decisiones
necesarias por los órganos de la Administración.
Esta doble finalidad del procedimiento administrativo aparecía ya
recogida en la mencionada Ley de 1958 cuando, tras precisar la
condición del procedimiento administrativo en los términos
reseñados, subrayaba la necesidad de "un procedimiento rápido, ágil
y flexible, que permita dar satisfacción a las necesidades públicas sin
olvidar las garantías debidas al administrado".
Ahora bien, la diversidad de actividades que desarrollan las
Administraciones Públicas hacen imposible o, al menos, muy difícil la
existencia de un procedimiento general o común, válido para todos
los tipos. Según afirma González Navarro, ni como categoría legal ni
como construcción doctrinal es posible hablar de ese pretendido
procedimiento común o general. Lo que sí existen son una serie de
trámites cuya utilización depende de la finalidad perseguida por la
Administración.
En este sentido, como indica Fanlo Loras, cuando se habla de
procedimientos especiales se alude a aquellos procedimientos en los
que se predeterminan, formalizándolos, qué trámites y en qué
momento se realizarán todos y cada uno de los que lo integran,
radicando la especialidad en la diferente combinación de aquellos
trámites abstractos o en la inclusión de otros específicos.
Procedimientos especiales vs especialidades procedimentales.
Sin desconocer la conveniencia y la necesidad, según los casos, de
diseñar modulaciones procedimentales propias, lo cierto es que la
desmesura de los mismos ha sido unánimemente criticada, hasta el
punto de que el propio legislador se ha preocupado por la cuestión,
empleando diferentes técnicas para llevar a cabo sus permanentes
pretensiones unificadoras.
La Ley de 19 de octubre de 1889, primera regulación del
procedimiento administrativo en nuestro país y en el panorama del
Derecho Comparado, constituyó un paso significativo en la evolución
del Derecho Público español, aunque se plasmara en un amasijo de
Reglamentos Departamentales y no impidiera la promulgación de un
sinnúmero de procedimientos singulares.
La situación de anarquía intentó atajarse con la citada Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958, pero tuvo un limitado alcance
unificador, pues la evolución posterior primó la especialidad de los
Reglamentos sobre la generalidad de las bases fijadas por la Ley,
dando lugar a la proliferación en exceso de procedimientos
especiales.
La derogada Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común manifestaba un propósito unificador mayor que la Ley de
1958. Sin embargo, ante el limitado éxito de las técnicas ensayadas
por las normativas precedentes, a la hora de diseñar un
procedimiento general se situaba en el terreno de los principios,
proclamando unas "disposiciones generales" aplicables a los
procedimientos administrativos, que constituyen el entramado básico
y la estructura esencial de esa institución jurídica y a las que debían
adaptarse todos los procedimientos en vigor.
La adecuación a la derogada Ley 30/1992 de los procedimientos
especiales existentes vino impuesta por la disposición adicional
tercera de dicha Ley, que fijó un plazo para que lo hicieran los
distintos procedimientos administrativos, cualquier que fuera su
rango. Para cumplir este mandato, el Consejo de Ministros aprobó el
15 de enero de 1993 un Acuerdo fijando los criterios de adecuación,
especificando que el resultado debería ser la reducción del número
de disposiciones reguladoras de los procedimientos administrativas,
la aplicación estricta del cumplimiento de la obligación de resolverlos
expresamente, fijando el plazo máximo de resolución de los
procedimientos y los efectos de los actos presuntos, así como la
simplificación y la agilización de los trámites internos de los
procedimientos, determinando además las resoluciones que ponen
fin a la vía administrativa.
Pero el desarrollo del proceso se reveló especialmente complejo,
como lo acredita el que la Administración General del Estado, en una
primera fase, identificara nada menos que 1.893 normas que
contenían reglas procedimentales y que, en consecuencia, debían
ser adaptadas. Además, al profundizar en la prolijidad normativa se
reveló una casuística heterogénea, en particular en las áreas
subvencionales y de autorizaciones administrativas, poniéndose de
manifiesto la necesidad de apreciar no sólo las peculiaridades
derivadas de esa adecuación procedimental, sino la de realizarla en
sintonía con el régimen de distribución de competencias previsto
constitucionalmente.
Todos estos factores motivaron que el plazo inicial de seis meses
previsto para la adecuación se ampliara al de dieciocho meses y diera
lugar a la publicación de 34 Reales Decretos, a los que luego se
aludirá.
Uno de los objetivos perseguidos por la vigente Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), es la
simplificación de los procedimientos administrativos y su integración
como especialidades en el procedimiento administrativo común,
contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídica. Así, entre sus
principales novedades destaca que los anteriores procedimientos
especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad
patrimonial que la Ley 30/1992 regulaba en títulos separados, ahora
se han integrado como especialidades del procedimiento
administrativo común.
De hecho, el artículo 1 LPACAP establece que esta Ley tiene por
objeto regular, entre otros, el procedimiento administrativo común a
todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el
de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas.
En aras a dar cumplimiento al objetivo unificador y simplificador de
los procedimientos administrativos que se establece en la exposición
de motivos de la Ley, el apartado segundo del artículo 1 establece
que solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y
necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento,
y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o
distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente
podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los
órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por
razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e
informes a recabar.
Tipología
Con la Ley 30/1992 en vigor resultaba prácticamente imposible
clasificar los procedimientos especiales vigentes en el ordenamiento
administrativo español, pues, según se ha dicho, responden
generalmente a la conveniencia, cuando no necesidad, de adaptar
los trámites generales a las especialidades del acto o de la resolución
final. Sin embargo, existen algunos parámetros que facilitan una
cierta sistematización.
Procedimientos sometidos y excluidos a la Ley 30/1992
La propia Ley 30/1992 dispuso que quedaran al margen de la
adecuación antes relatada algunos procedimientos, que, por tanto,
están excluidos de su normativa. En consecuencia, tras la citada Ley
se pueden distinguir los procedimientos sometidos a la misma, que
son la mayoría, y los que quedan fuera de su ámbito de aplicación,
respecto de los que aquella Ley sólo rige como supletoria.
Estos procedimientos especiales excluidos se someten a sus normas
específicas y son:
• a) Los procedimientos administrativos en materia tributaria y,
en concreto, los de gestión, de liquidación, de comprobación, de
investigación y de recaudación de los diferentes tributos (disposición
adicional quinta).
• b) Los procedimientos de impugnación de los actos de la
Seguridad Social y de Desempleo, así como su revisión de oficio, y
los actos gestión recaudatoria de la Seguridad Social (disposición
adicional sexta).
• c) Los procedimientos administrativos para la imposición de
sanciones por infracciones en el orden social y para la extensión de
actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social (disposición
adicional séptima).
• d) Los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria
de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio
y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual
(disposición adicional octava).
En términos similares el apartado segundo de la Disposición
Adicional Primera de la LPACAP ha venido a establecer que las
siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa
específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:
• a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los
tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía
administrativa.
• b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección,
liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de
Seguridad Social y Desempleo.
• c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia
tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y
seguridad vial y en materia de extranjería.
• d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería
y asilo.
La Disp. Adic. 1ª resulta ser un precepto de vital importancia, pues
viene a recoger los procedimientos especiales a los que es de
aplicación su normativa específica, y supletoriamente la LPACAP,
indicando las causas que justifican su existencia, como son la
posibilidad de que no se exijan alguno de los trámites previstos en
esta ley, o que regulen trámites adicionales o distintos. Se observa
que se mantiene el régimen de la Ley 30/1992, aunque se amplía a
los procedimientos en materia aduanera, extranjería y asilo, incluidos
los de carácter sancionador, y al procedimiento sancionador en
materia de tráfico y seguridad vial, manteniéndose los de carácter
tributario, recogidos ya en la Disp. Adic. 5ª, como en materia de
Seguridad Social y desempleo (Disp. Adic. 7ª Ley 30/1992). No hay
pues, más procedimientos especiales que puedan exceptuar el
régimen de la LPACAP que los aquí indicados, o los que cumplan las
exigencias del art. 2 de la Ley.
Cabe destacar que ya no se excluyen de la aplicación de la normativa
sobre procedimiento administrativo común los procedimientos de
ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas
respecto del personal a su servicio.
Procedimientos especiales legales y reglamentarios
En otro plano, también cabe distinguir los procedimientos especiales
previstos en normas con rango de Ley y los contenidos en otras
disposiciones de inferior jerarquía.
Entre los primeros, la derogada Ley 30/1992 contemplaba algunos
en su articulado. Tal es el caso del procedimiento sancionador (véase
"Procedimiento Sancionador") y de los procedimientos de
responsabilidad patrimonial (véase "Procedimiento para la
Declaración de Responsabilidad Patrimonial"), por más que mediante
los correspondientes reglamentos se hayan precisado los principios
y trámites previstos en el texto legal.
Consecuentemente, a la vista del propósito unificador de la LPACAP,
las citadas normas reguladoras de estos procedimientos –
Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas
en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real
Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y Reglamento del Procedimiento
para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real
Decreto 1398/1993, de 4 de agosto- quedan derogados
expresamente por la Disposición derogatoria única de la LPACAP.
Pero fuera de la legislación sobre procedimiento administrativo
común , perviven otras normas del mismo rango que contienen
auténticos procedimientos especiales, como, a título de ejemplo, la
Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, que regula
el procedimiento expropiatorio (véase "Procedimiento expropiatorio".
La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, donde se fijaba
el cauce de elaboración de las disposiciones generales (véase
"Disposiciones de Carácter General"), ha sido modificada por la
disposición adicional tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público, en el sentido de que el artículo
22 de la Ley del Gobierno se remite a los principios y reglas
establecidos en el Título VI de la LPACAP para el ejercicio de la
iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno.
Adaptación normativa de procedimientos.
Para acomodar los procedimientos existentes a la LPACAP, la
Disposición final quinta de esta norma dispone que en el plazo de un
año a partir de su entrada en vigor (2 de octubre de 2016), se deberán
adecuar a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas
y locales de los distintos procedimientos normativos que sean
incompatibles con lo previsto en esta Ley. Las Disposiciones finales
5ª y 6ª constituyen los últimos resortes para garantizar la plena
eficacia del procedimiento administrativo común, previendo la
adaptación normativa y el desarrollo normativo de la Ley. Así dispone
la disposición final sexta que se faculta al Consejo de Ministros y al
Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, en el ámbito de
sus competencias, para dictar cuantas disposiciones reglamentarias
sean necesarias para el desarrollo de la presente Ley, así como para
acordar las medidas necesarias para garantizar la efectiva ejecución
e implantación de las previsiones de esta Ley.
Este deber de adaptación es un elemento fundamental para dar plena
efectividad al procedimiento administrativo común. De esta manera
se impone su naturaleza de procedimiento administrativo común, sin
olvidar los anteriores preceptos que limitan la autonomía de cualquier
legislador, incluido el estatal, para establecer trámites que justifiquen
nuevos procedimientos especiales. Lo que no se determina es la
consecuencia derivada de la superación de dicho plazo de un año sin
que haya tenido lugar tal adaptación, no pudiendo ello impedir la
aplicación de lleno de la LPACAP.
Procedimientos especiales autonómicos y locales.
La Disp. Final 1ª relativa al título competencial viene a cerrar el
capítulo de garantías en materia de procedimiento administrativo
común. Así, se refleja el título competencial invocado, a diferencia de
la Ley 30/1992, como es el art. 149.1.18 CE.
Este precepto constitucional reserva al Estado "el procedimiento
administrativo común", pero "sin perjuicio de las especialidades
derivadas de la organización propia de las Comunidades
Autónomas".
De cara a las Comunidades Autónomas, el Tribunal Constitucional ha
declarado que los procedimientos administrativos especiales ratione
materiae son competencia conexa a las que el Estado y las
Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen
sustantivo para cada actividad o servicio (Sentencia 227/1988, de 29
de noviembre).
En el ámbito local también son numerosas las especialidades
procedimentales, contenidas en un primer escalón en la Ley 7/1985,
de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local y en el texto
refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
Régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de
18 de abril, como las relativas a los trámites a seguir para la
aprobación de las Ordenanzas.
Recuerde que...
• • El artículo 1 LPACAP, establece que esta Ley tiene por objeto
regular, entre otros, el procedimiento administrativo común a todas
las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de
reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas.
• • El apartado segundo del artículo 1 establece que solo
mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para
la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera
motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los
contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán
establecerse especialidades del procedimiento referidas a los
órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por
razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e
informes a recabar.