SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADA PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

El 21 de junio de 2005 los abogados Joel Tarff y Maritza Leal de Tarff, inscritos

en el Inpreabogado bajo los Nº 8638 y 5753, respectivamente, actuando en

representación GUARDIANES VIGIMÁN, S.R.L., inscrita el 16 de octubre de 1987

en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y

Estado Miranda, bajo el Nº 45, Tomo16-A Segundo, solicitaron la revisión de la

sentencia Nº 474, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el día

18 de marzo de 2005, que declaró procedente la apelación ejercida contra la decisión del

Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital,

de fecha 20 de mayo de 2004.

El 29 de junio de 2005 se dio cuenta en Sala del escrito y de sus anexos y se

designó ponente al Magistrado Arcadio Delgado Rosales.

El 18 de octubre de 2005 la representación de la parte actora, consignó en autos

copia certificada tanto de la sentencia cuya revisión se solicita como del fallo que fue

revocado por ella. En esa misma fecha consignó escrito por el cual solicitó tutela

cautelar, referida a otro caso: uno que enfrenta a la accionante con el ciudadano Freddy

Enrique Guzmán. Conjuntamente con el escrito, fueron consignadas copias certificadas

de recaudos referentes a ese otro caso, las cuales fueron agregadas a los autos.

El 2 de noviembre de 2005 la parte actora presentó un “escrito de alcance y

complemento al recurso extraordinario de revisión constitucional”.

El 28 de noviembre de 2005 la representación de la parte accionante solicitó el

desglose del expediente, a fin de retirar el escrito y documentos que fueron consignados

en él por error.
 El 19 de diciembre de 2005 la parte accionante consignó copia de la sentencia Nº

3569 del 6 de ese mismo mes, dictada por esta Sala, por cuanto en su criterio sirve de

apoyo a su solicitud de revisión.

El 10 de enero de 2006 compareció nuevamente la parte actora y consignó

escrito en el que resumió el referido fallo Nº 3569 y pidió que su criterio sea aplicado

también al caso de autos.

Reasignada la ponencia a la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, en virtud de

la reconstitución de la Sala por la designación de nuevos Magistrados por parte de la

Asamblea Nacional, se pasa a decidir de la manera siguiente, previa lectura individual

del expediente.

I
ANTECEDENTES

El ciudadano Rubén Darío Espanche sostuvo ante la Inspectoría del Trabajo de

los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda, que el 16 de diciembre de 2002 fue

despedido sin justa causa por Guardianes Vigimán, S.R.L., en la cual habría laborado

como vigilante desde el 5 de septiembre de 2002.

El referido ciudadano alegó haber sido despedido por ser firmante y promotor de

un proyecto sindical, circunstancia que le amparaba con la inamovilidad laboral prevista

en el artículo 450 de la Ley Orgánica del Trabajo y la cual fue acordada mediante el

Decreto Presidencial N° 1752, publicado en Gaceta Oficial N° 5585 de fecha 28 de abril

de 2002.

La Inspectoría del Trabajo de los Municipios Plaza y Zamora del Estado

Miranda abrió un procedimiento, el cual finalizó el 5 de septiembre de 2003 con la

Providencia Administrativa N° 197-03, que ordenó el reenganche del trabajador

reclamante y el pago de los salarios caídos.

La compañía mencionada ejerció recurso jurisdiccional de anulación contra

dicha decisión, oportunidad en la que además solicitó medida cautelar. En cualquier

caso, esa compañía no acató la Providencia Administrativa de la Inspectoría del

Trabajo, motivo por el cual el trabajador victorioso en la sede administrativa solicitó

que se diera inicio al procedimiento de multa contemplado en el artículo 647 de la Ley

Orgánica del Trabajo.

Ante el desacato de la medida de reenganche, el trabajador afectado incoó acción

de amparo, alegando la violación de los derechos establecidos en los artículos 87, 89.2,

89.4, 91, 92, 93, 95 y 131 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,

referentes al derecho al trabajo, a la protección del trabajo como hecho social, a las

prestaciones sociales, al salario, la estabilidad laboral, a la libertad sindical, a la

inamovilidad laboral en funciones sindicales y el deber de cumplir las leyes,

respectivamente. En su criterio, no existía otro medio breve, sumario y eficaz para

lograr que la empresa cumpliera con la Providencia Administrativa N° 197-03, aunado a

que la Ley Orgánica del Trabajo sólo prevé una sanción pecuniaria en caso de desacato,

sin previsión alguna para que el acto administrativo fuese ejecutado forzosamente por la

Administración.

Tramitado el procedimiento de amparo, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y

Contencioso Administrativo de la Región Capital, el 20 de mayo de 2004, lo declaró

improcedente, por cuanto: “(…) en la oportunidad de celebrarse la audiencia

constitucional, la representante judicial de la parte accionada consignó recurso de

nulidad ejercido en fecha 04 de enero de 2004 contra la Providencia Administrativa N°

197-03 de fecha 05 de septiembre de 2003, cuya ejecución se solicita, ante la Sala

Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (…) lo que nos permite

concluir que la Providencia Administrativa cuya ejecución se solicita no se encuentra

definitivamente firme, lo cual constituye un requisito esencial para la ejecución de tales

actos”.

Esa decisión fue apelada por el ciudadano Rubén Darío Espanche, apelación que

fue admitida en un solo efecto y se ordenó remitir los autos a esta Sala Constitucional

del Tribunal Supremo de Justicia, la cual (en fecha 23 de septiembre de 2004) se declaró

incompetente para conocerla y declinó en las Cortes de los Contencioso Administrativo.

Recibidos los autos en esas Cortes, le fue asignada la causa a la Corte Segunda

de lo Contencioso Administrativo, la cual revocó el fallo apelado, mediante decisión del

18 de marzo de 2005, por considerar que sí era procedente la acción de amparo, al ser

esa la vía idónea para resolver los casos de inejecución de decisiones administrativas.

II
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN

La Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo expuso, para fundamentar

su criterio acerca de la procedencia del amparo y, con ello, de la revocabilidad del fallo

apelado, lo siguiente:

“El A quo decidió con base en la sentencia de fecha 02 de agosto

de 2001 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia la
improcedencia de la pretensión de amparo, para lo cual precisó ‘(…) que
la Providencia Administrativa cuya ejecución se solicita no se encuentra
definitivamente firme, lo cual constituye un requisito esencial para la
ejecución de tales actos, tal y como ha sido expresado por la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia 02 de agosto
de 2001 al señalar: ‘(…) en el ejercicio de esa competencia, debe poseer
igualmente la potestad para resolver los conflictos que surjan con motivo
de la ejecución de ese tipo de providencias que han quedado firmes en
sede administrativa (…)’. De conformidad con la sentencia supra
transcrita (…) debe este Juzgado declarar improcedente la solicitud de
amparo constitucional’.
Ahora bien, observa esta Corte que la recurrida interpretó de
forma errónea la citada sentencia de la Sala Constitucional de nuestro
Máximo Tribunal, dado que la Providencia Administrativa constituye un
acto que ha causado estado –acto definitivo que ya agotó la vía
administrativa- de conformidad con la previsión de la norma sustantiva
laboral contemplada en el artículo 456, el cual prevé que los actos
dictados por las Inspectorías del Trabajo agotan la vía administrativa,
abriéndose así la vía de impugnación por la jurisdicción contenciosa
administrativa, lo cual precisó la referida sentencia de la Sala
Constitucional de nuestro Máximo Tribunal cuando expresó:

’(…) la jurisdicción contencioso administrativa debe ser ejercida por

órganos judiciales especializados, a los cuales les corresponde conocer y
decidir stricto sensu todas aquellas causas en las cuales participe de
manera decisiva la Administración Pública, sin que sea necesario en este
caso una explicación mas precisa al respecto. Tales órganos se suponen
distintos de aquellos a los cuales les incumbe la jurisdicción ordinaria o
alguna otra de carácter especial, como por ejemplo la laboral. Sin
embargo, existen ciertas actuaciones realizadas por la Administración,
que son el resultado de un procedimiento de carácter contencioso,
tramitado ante esa instancia, que tiene como propósito poner fin en sede
administrativa a un litigio entre particulares (…)

En el ámbito laboral sucede, como se explicó, que la Administración

Pública tiene atribuidas competencias para la resolución de conflictos
entre los trabajadores y los patronos, para lo cual cuenta dentro de su
organización con las Inspectorías de Trabajo, a las cuales les corresponde
ejercer una función análoga a la jurisdiccional. Y contra cuyas decisiones
definitivas se puede ejercer el recurso correspondiente ante los órganos
judiciales.’

De conformidad con la anterior, esta Corte difiere de la razones

dadas en la motiva de la recurrida para declarar la improcedencia del
amparo, por cuanto no se ajustan a los lineamientos jurisprudenciales de
nuestro Máximo Tribunal referentes a que las Providencias
Administrativas agotan la vía administrativa y por tanto son actos
administrativos ejecutables. En consecuencia se revoca la sentencia
dictada el 20 de mayo de 2004 por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil
y Contencioso Administrativo de la Región Capital que declaró
improcedente la pretensión de amparo constitucional interpuesta. Así se
decide.
Pasa esta Corte a conocer de la pretensión de amparo
interpuesta por el ciudadano Rubén Darío Espanche contra la empresa
“Guardianes Vigimán S.R.L., sobre las siguientes consideraciones:
Que se interpuso pretensión de amparo constitucional con base a
las violaciones de los derechos al trabajo, al salario, a la estabilidad
laboral y a la libertad sindical, consagrados en el Texto Constitucional en
los artículos 87, 89 numerales 2 y 4, 91, 92, 93, 95, respectivamente, en
virtud del hecho de que la empresa “Guardianes Vigiman S.R.L.” parte
presuntamente agraviante, se ha negado, a decir del peticionante, a
cumplir con la Providencia Administrativa N° 197-03 de fecha 5 de
septiembre de 2003, dictada por la Inspectoría del Trabajo en los
Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda, mediante el cual se
ordenó el reenganche y pago de salarios caídos a su favor.
Asimismo manifestó el accionante que el amparo constitucional
es la vía idónea para restablecer sus derechos constitucionales infringidos
por la referida empresa mercantil, por no existir otro medio, breve,
sumario y eficaz para lograr que se cumpla la decisión dictada por la
Inspectoría del Trabajo.
 Una vez planteados los términos de la pretensión, este Órgano
Jurisdiccional observa que ciertamente cursan a los folios 8 al 14 del
expediente, la Providencia Administrativa N° 197-03 emanada de la
Inspectoría del Trabajo en los Municipios Plaza y Zamora del Estado
Miranda, documento público administrativo promovido por el accionante
como prueba de los derechos cuya titularidad se atribuye.
En virtud de lo anterior, debe determinarse si ciertamente el
incumplimiento por parte de la empresa en cuestión, de la referida
Providencia Administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo en los
Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda, que declaró con lugar la
solicitud de reenganche y pago de salarios caídos del solicitante de
amparo, es capaz de generar la violación de sus derechos constitucionales
denunciados.
Al respecto, la existencia de actos administrativos dictados por la
autoridad competente para resolver las controversias que se susciten entre
el patrono y el trabajador, constituye la manifestación de voluntad de la
Administración, y que conforme a los principios de ejecutividad y
ejecutoriedad (principios que colocan a la Administración en un plano de
supremacía con respecto a los administrados) que revisten los actos
administrativos, goza de plena vigencia, surtiendo, por tanto, sus efectos
jurídicos en la esfera subjetiva de sus destinatarios, hasta tanto, no sean
suspendidos mediante sentencia judicial.
En ese mismo orden de ideas, un acto es ejecutivo en tanto y en
cuanto tenga fuerza obligatoria y por ende debe cumplirse
inexorablemente; lo anterior ocurre desde el momento en que el acto sea
definitivo –resuelve el fondo del asunto- ‘aún cuando se hubieran
intentado recursos para su impugnación en vía administrativa o
jurisdiccional, el acto es eficaz y debe llevarse a sus últimos efectos
jurídicos-materiales como ‘consecuencia de su propia fuerza de obligar y
con abstracción de la materia que constituye su contenido’’ (vid. Garrido
Falla citado por José Enrique Rojas Franco “La suspensión del acto
administrativo en la vía administrativa y judicial”, Mundo Geográfico
S.A., 4ta edición, San José, C.R., 1999).
Asimismo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia mediante sentencia N° 1318 de fecha 2 de agosto de 2001 (caso
Nicolás Alcalá), al referirse a las decisiones de las Inspectorías del
Trabajo, estableció:

’(…) Ciertamente la providencia administrativa dictada por ese órgano

comprendido en la Administración Pública, goza de las características
que, en general, definen a los actos administrativos y, por tanto, los
mismos se presumen legítimos, es decir, conformes a derecho, sustentados
por tal razón, por la cualidad de ejecutividad y ejecutoriedad que, permite
establecer la posibilidad de que este tipo de actos puedan ser ejecutados
directamente por el ente emisor, sin necesidad de que medie una
declaración expresa de un órgano jurisdiccional que ordene su ejecución.
“La ‘ejecutividad’, ‘ejecutoriedad’, ‘privilegio de decisión ejecutoria’ o
‘acción de oficio’, son términos con los que indistintamente se designa la
cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la
voluntad de los obligados violentando su propiedad y libertad si preciso
fuere. Esta cualidad es la que realmente separa y distingue los actos
administrativos de los actos privados que necesitan del apoyo judicial
para tomar sobre otro sujeto medidas ejecutorias” (Ramón Parada.
Derecho Administrativo I Parte General. Marcial Pons, 2000)’.

Es menester mencionar, que igualmente la sentencia parcialmente

transcrita estableció que el procedimiento sancionatorio previsto en la
Ley Orgánica del Trabajo, en el cual se sanciona –de ser procedente- con
el pago de una multa al patrono que se niegue a reincorporar a un
trabajador, no es per se un medio efectivo para que el trabajador consiga
la satisfacción de sus pretensiones, ya que no se logra la real y
satisfactoria ejecución por parte del patrono de ejecutar la Providencia
Administrativa que ha obtenido el trabajador de manera favorable a sus
intereses.
Así, en la decisión identificada con antelación, la cual es de carácter
vinculante para todos los Tribunales de la República incluida esta Corte,
en virtud del 335 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, se estableció de manera expresa que:

’(…) los órganos del Poder Judicial se presentan como la única solución,
para lograr por un medio breve, sumario y eficaz, la vigencia de los
derechos vulnerados, dado el vacío legislativo evidente de que los órganos
administrativos ejecuten su decisión en materia laboral-administrativa
(…) La legislación laboral, no ofrece una solución adecuada, de allí que
en caso de verificarse un incumplimiento por parte del patrono obligado
por el organismo administrativo acatar una determinada orden, y ante el
vacío legislativo existente al respecto, por no aparecer en la ley un
procedimiento tendente a obtener la ejecución forzosa de la providencia
administrativa (…) debe buscarse una solución satisfactoria. Pues ello no
puede ser óbice para evitar que la actividad jurisdiccional logre, con una
perfecta administración de justicia, alcanzar el objetivo asignado (…) en
algunas oportunidades esa Sala ha reconocido de manera inequívoca la
posibilidad de acudir al amparo como único mecanismo idóneo para
proceder a la ejecución de este tipo de providencias dictadas por las
Inspectorías de Trabajo’.

Así pues, cuando existe contumacia del patrono en cumplirla, resulta

esencial la intervención del Juez que conozca en sede constitucional, para
preservar los derechos constitucionales involucrados, en tanto se
encuentren en juego el sustento del trabajador, haciéndose de esta manera
más urgente la necesidad de protección, ya que de lo contrario se dejaría
a los administrados en estado de indefensión al no permitírseles el goce
efectivo de los derechos reconocidos por las autoridades administrativas
en los actos de contenido cuasijurisdiccional.
Ahora bien, esta Corte en sentencia N° 169 del 21 de febrero de 2005
(caso: José Gregorio Carma Romero), estableció que:

’De manera que, importa destacar que visto que no se está pretendiendo
atribuirle al amparo constitucional la idoneidad o cualidad de lograr la
ejecución de un acto administrativo, pues la finalidad no es otra que la de
buscar la protección de los derechos constitucionales involucrados,
cuando el acto administrativo, estrictamente de naturaleza laboral cumpla
una serie de presupuestos; al respecto, es oportuno señalar que la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo en casos análogos (Vid.
Sentencia de fecha 28 de mayo de 2003. Caso: Gustavo Briceño, entre
otras), estableció que a los fines de solicitar y proceder efectivamente la
ejecución de un acto administrativo de naturaleza laboral, es necesario
que se determine lo siguiente: 1) Que no hayan sido suspendidos los
efectos del acto administrativo cuya ejecución se solicita o declarado su
nulidad; 2) Que exista una abstención de la Administración en ejecutar
su acto y/o contumacia del patrono en ejecutarlo; 3) Que exista violación
a derechos constitucionales del trabajador beneficiado con el acto
administrativo.

Aunado a lo anterior, este Órgano Jurisdiccional estima necesario, como

consecuencia de la actitud constante de las Inspectorías del Trabajo de
todo el territorio nacional de dictar Providencias Administrativas que no
cumplen u omiten el procedimiento establecido en la Ley Orgánica del
Trabajo (artículo 454), lo que acarrea como resultado que las mismas
violen o menoscaben derechos constitucionales referentes a la defensa y al
debido proceso de las partes intervinientes en los procedimientos
administrativos sustanciados ante tales instancias administrativas, y en
aras de garantizar la tutela judicial efectiva, agregar un nuevo elemento:
4) que no sea evidenciable que la autoridad administrativa haya
violentado alguna disposición constitucional’. (Negritas de la Corte).

De conformidad con lo precisado, se observa que, siguiendo los criterios

fijados por la Corte Primera y posteriormente ampliados por este Órgano
Jurisdiccional -sentencia parcialmente transcrita supra- si bien es posible
solicitar la ejecución de una Providencia Administrativa dictada por una
Inspectoría del Trabajo por la vía del amparo constitucional, no obsta
para que deban verificarse ciertas condiciones para su procedencia.
Por otra parte en sentencia N° 308 (caso: Luzely Petrocini) de
fecha 7 de marzo de 2005, de esta Corte, se precisó respecto al cuarto
requisito que:

’Este requisito adicional, que requiere una apreciación previa de la

constitucionalidad del acto cuya ejecución se demanda, encuentra
sustento en las orientaciones que debe guiar la labor de juzgamiento del
Juez de amparo constitucional, fijadas con fuerza vinculante por la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante su sentencia N°
7 de fecha 1° de febrero de 2000, enunciadas de la forma siguiente: (i) lo
que se pide como efecto del amparo puede no ser vinculante para el Juez,
ya que el proceso de amparo no se rige por el principio dispositivo, siendo
lo importante la situación jurídico-fáctica ocurrida en contravención de
derechos y garantías constitucionales, y los efectos que ella produce; (ii)
lo relevante para el Juez de amparo son los hechos que constituyen las
violaciones, antes que los pedimentos; (iii) no puede el Juez atarse a las
equivocaciones de los presuntos agraviados al calificar el derecho o
garantía infringidos, o la norma aplicable; y (iv) el Juez de amparo puede
cambiar la calificación jurídica de los hechos y restaurar situaciones,
partiendo de premisas jurídicas diferentes a las señaladas en la solicitud
de amparo.

Tales lineamientos, que desde la perspectiva de la referida Sala

aparecen como potestad del Juez Constitucional, permite a éste examinar
in limine litis la constitucionalidad del acto, hecho u omisión que se
denuncia como conculcado, puesto que, en caso de que dicha pretensión
no sea legítima, esto es, que no sea tutelada o tutelable por el
ordenamiento jurídico, mal puede crear derechos en cabeza de quien así
los reclama y menos aún, pretender su tutela jurisdiccional.

Siendo ello así, debe acotarse también que el Juez

Constitucional tiene el deber ex suprema lege, de eximirse o abstenerse de
acordar la tutela jurídica invocada siempre y cuando la pretensión
deducida por la parte que así lo solicita sea ilegítima en los términos
antes expresados’.

En virtud de lo anterior, esta Corte pasa a verificar las referidas

condiciones de procedencia de la presente pretensión de amparo a los
fines de la ejecución de la Providencia Administrativa N° 197 de fecha 5
de septiembre de 2003, incluido el requisito adicional precisado en la
sentencia parcialmente transcrita de fecha 21 de febrero de 2005, recaída
en el caso: José Gregorio Carma Romero, en concordancia con los
criterios vinculantes de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia expresados en la sentencia de esta Corte de fecha 7 de marzo de
2005, dado que es un deber del juez de amparo revisar preliminarmente la
constitucionalidad del acto, por tanto se observa que:
En primer lugar, no se verifica de autos que se haya suspendido
los efectos del acto administrativo o declarado su nulidad. Sin embargo
advierte esta Corte que corre inserto en el expediente judicial a los folios
184 y 185, que la empresa presuntamente agraviante, a través de sus
representantes judiciales, interpuso recurso de nulidad contra el acto cuya
ejecución se solicita, pero de dicho escrito libelar se constata que no se
solicitó la suspensión de efectos del acto, por lo cual estima esta Corte que
se cumple con el primer requisito para que sea procedente la pretensión
de amparo.
En segundo término, efectivamente nos encontramos ante la
negativa del patrono de cumplir con la Providencia Administrativa
dictada por la Inspectoría del Trabajo, siendo hecho constitutivo de tal
contumacia la multa impuesta –folio 49- por la Inspectoría del Trabajo en
fecha 19 de enero de 2004.
En tercer lugar esta Corte estima que no se evidencia que haya
existido violación a derecho constitucional alguno por parte de la
Autoridad Administrativa Laboral, sin perjuicio que pudiera existir vicios
de ilegalidad en el acto, que no corresponde conocer al juez en sede
constitucional.
Por último se advierte que, las actuaciones de desacato
emanadas de la empresa accionada a dar cumplimiento a la Providencia
Administrativa N° 197-03 de fecha 5 de septiembre de 2003 dictada por la
Inspectoría del Trabajo en los Municipios Plaza y Zamora del Estado
Miranda, violan flagrantemente los derechos constitucionales al trabajo y
a la estabilidad laboral del solicitante de amparo.
En virtud de lo expuesto, esta Corte estima que se cumplen los
extremos exigidos para la procedencia del amparo constitucional, en
consecuencia se declara Con Lugar la pretensión de amparo
constitucional interpuesta por el ciudadano Rubén Darío Espanche,
contra la sociedad mercantil Vigilantes Vigiman S.R.L., en virtud del
incumplimiento de la Providencia Administrativa N° 197-03 de fecha 5 de
septiembre de 2003 dictada por la Inspectoría del Trabajo en los
Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda, en la cual se ordenó el
reenganche y pago de salarios caídos a favor del accionante. Así se
decide.
Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, esta Corte observa
que la parte accionada esgrimió en el escrito de contestación de fecha 18
de mayo de 2004, presentado ante el Juzgado Superior que sustanció el
procedimiento de amparo constitucional, que el acto administrativo cuya
ejecución se solicita fue dictado en fecha 5 de septiembre de 2003 y la
interposición de la pretensión se realizó en fecha 19 de marzo de 2004, es
decir, que transcurrió un lapso de 6 meses y 13 días entre la fecha en que
fue dictado el acto y la fecha en la cual se interpuso el amparo
constitucional.
Al respecto, la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, establece en sus causales de inadmisibilidad
(6.4) que es necesario que no se haya consentido expresa o tácitamente,
por el agraviado, a menos que se trate de violaciones que infrinjan el
orden público o la buenas costumbre, asimismo la referida Ley entiende
que si han transcurrido los lapsos de caducidad establecidos en leyes
especiales o, en su defecto, más de 6 meses desde la violación o amenaza
al derecho protegido, también habrá de entenderse como consentida la
lesión.
Ahora bien, se advierte del folio 27, que en fecha 01 de octubre
de 2003, el ciudadano Rubén Darío Espanche –peticionante del amparo
constitucional- solicitó ante la Inspectoría del Trabajo en los Municipios
Plaza y Zamora del Estado Miranda que ‘por cuanto el representante
legal de la empresa no se presentó ni por sí ni por medio de apoderado
legal alguno a dar contestación en relación al cumplimiento en forma
voluntaria de la Providencia Administrativa declarada a mi favor, solicito
que se inicie procedimiento de Multa previsto en el artículo 647 de la Ley
Orgánica del Trabajo (…)’, dicha sanción fue impuesta en fecha 19 de
enero de 2004 –folio 49- por lo tanto debe concluirse que no hubo
consentimiento en la lesión y en consecuencia, resulta erróneo que se
compute dicho lapso a partir de la fecha en que se dictó la Providencia
Administrativa cuya ejecución se solicita.
Ello así esta Corte estima improcedente tal alegato esgrimido por
la empresa accionada con base a los planteamientos supra expuestos. Así
se decide” (negrillas, subrayados y cursivas del fallo objeto de presente
recurso)”.
 III
FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN

Los apoderados judiciales de Guardianes Vigimán S.R.L. presentaron dos

escritos para fundamentar su solicitud de revisión: uno inicial y otro como “alcance y

complemento” al anterior, y la lectura de este último podría más bien considerarse como

una auténtica reforma del libelo, que ordena, precisa, aclara y desarrolla de manera

considerable el escrito original, el cual se mostraba confuso en su redacción y

exposición.

En tal sentido, es criterio de la parte solicitante que el fallo de la Corte Segunda

de lo Contencioso Administrativo, objeto de su solicitud, violó derechos

constitucionales y desacató la doctrina de esta Sala, para lo cual sostuvo lo siguiente:

Que el fallo recurrido “aplica erradamente la doctrina jurisprudencial que ha

construido esa Sala Constitucional en torno a la posibilidad de que, por vía de un

amparo Constitucional, se logre la ejecución de una actuación administrativa”.

Que, por ello, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “violentó el

principio de separación de poderes (artículo 136 de la Constitución); el derecho a la

tutela judicial efectiva (artículo 26 de la Constitución), y finalmente el derecho al

debido proceso (artículo 49, ordinal 7º, de la Constitución)”.

Que “si bien la Jurisprudencia de esa honorable Sala Constitucional ha

aceptado la posibilidad de que, mediante un amparo se logre la ejecución de un acto

administrativo, ella ha sido muy cuidadosa en señalar que eso no significa que ahora la

acción de amparo se ha trasformado en la vía procesal para lograr la ejecución de

cualesquiera actos administrativos”.

Que, por el contrario, “para evitar esa eventual interpretación o práctica, esa

Sala ha dejado en claro que el amparo es un medio especial (…) reservado a la

protección de derechos y garantías constitucionales que resulten directa y

evidentemente violentados, y que sólo procede cuando en el ordenamiento jurídico no

existen otros medios o vías para lograr la tutela constitucional que se requiere”.

Que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se fundó en una

decisión de esta Sala Constitucional, registrada con el Nº 1318, de fecha 2 de agosto de

2001, “por la que, en una revisión, esa Sala declaró que no se puede condenar a un

justiciable a no poder acudir a tribunal u órgano del estado alguno, para lograr el

cumplimiento de una orden administrativa que le es favorable”.

Que, sin embargo, esa Corte desconoció parte del propio fallo en el que se

fundamentó, en el cual también se precisó que “las decisiones administrativas deben

ser ejecutadas por la administración o por los órganos contencioso administrativos y

no puede el órgano jurisdiccional que no actúa como órgano contencioso

administrativo sustituirse en las obligaciones de los órganos administrativos ordenando

la ejecutabilidad de los actos y llevándolas a cabo, a menos que la Ley así lo

establezca”.

Que la interpretación adecuada de lo anterior consiste en que “sólo en

situaciones extremas, donde se han agotado todos los medios, y los particulares se ven

defraudados, y como un medio para asegurar el derecho de acceso a la justicia y a la

tutela judicial efectiva (más que para garantizar cualesquiera otros derechos

fundamentales de contenido sustancial), es que podría proceder una acción de amparo,

ante la resistencia contumaz tanto de la Administración como de un particular, a dar

cumplimiento de lo ordenando por un acto administrativo definitivamente firme”.

Que en realidad “sólo cuando se trata de una decisión definitivamente firme (es

decir, una decisión administrativa contra la que no cabe recurso alguno) es que la no

ejecución podría configurarse un verdadero atentado al derecho a la justicia y a la

tutela judicial efectiva, pues de otra forma, cuando se trata de una decisión

administrativa o una conducta administrativa frente a la que median recursos

administrativos o judiciales, debería primero haberse agotado la vía ordinaria de modo

infructuoso, para que pudiera producirse el atentado”.

Que esas mismas consideraciones se desprenden, como doctrina vinculante, de

las sentencias Nº 2122 del 2 de noviembre de 2001 y Nº 2569 del 11 de diciembre de

2001, referidas ambas a un proceso en el que se discutía la ejecución de un acto de la

Administración Inquilinaria, “por las que la Sala aclaró que por virtud del principio de

separación de poderes es a la Administración a quien corresponde la ejecución forzosa

de sus actos, cuando no se puede lograr el cumplimiento voluntario”.

Que los medios ordinarios para lograr la ejecución de los actos de la

Administración serían los siguientes: en vía administrativa, la solicitud de ejecución

forzosa formulada al propio órgano del caso, según los artículos 79 y 80 de la Ley

Orgánica de Procedimientos Administrativos; en vía judicial, para el caso de inactividad

administrativa, la demanda por abstención prevista como competencia de los jueces

contencioso administrativos cuando la Administración se niega a cumplir con sus

obligaciones legales.

Que todas las consideraciones previas persiguen tutelar principios y derechos

básicos constitucionalmente reconocidos en Venezuela: la separación de poderes, pues

así no se invaden las competencias de cada rama del Poder Público; y el acceso a la

justicia y la tutela judicial efectiva, “pues evita que se vacíen de contenido los recursos

que pueda ejercer o estar ejerciendo la parte contra la que obra la medida

administrativa”.

Que “permitir que por la vía del amparo, la parte favorecida pueda lograr la

ejecución inmediata del acto, aun cuando está pendiente la suspensión de efectos
solicitada al juez contencioso” –como habría pedido Guardianes Vigimán, S.R.L. en la

instancia correspondiente- “y cuando aún está pendiente la discusión sobre la legalidad

del acto, constituye una burla al contencioso y a sus efectos, además de implicar en su

contenido una perversión intrínseca: se estaría logrando la ejecución de un acto cuyo

contenido y legalidad está siendo discutido ante el órgano judicial competente”.

Que, por todo lo expuesto, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo

debió declarar inadmisible el amparo interpuesto, con base en el número 6 del articulo 5

de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, todo ello

en aplicación de la legislación procedimental venezolana y de la doctrina vinculante de

esta Sala contenida en sus fallos 1318/2001, 2122/2001 y 2569/2001.

La parte recurrente invocó, en un tercer escrito presentado el 10 de enero de

2006, que la más reciente jurisprudencia de esta Sala apoya con mayor contundencia su

petición, pues en sentencia Nº 3569 del 6 de diciembre de 2005 se anuló, por vía de

revisión, un fallo de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en un caso

similar al de autos, con el argumento de que el amparo no es el mecanismo para exigir

la ejecución de los actos de la Administración, pues para ello existen vías

administrativas y judiciales ordinarias.

IV
COMPETENCIA DE LA SALA

El artículo 336, número 10, de la Constitución de la República le atribuye a esta

Sala Constitucional la potestad de “revisar las sentencias definitivamente firmes de

amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas

dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley

orgánica respectiva”.

Tal potestad de revisión de decisiones definitivamente firmes abarca tanto fallos

que hayan sido expedidos por las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia (artículo

5.4 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia) como por los demás tribunales

de la República (artículo 5.16 eiusdem), pues la intención final es que la Sala

Constitucional ejerza su atribución de máximo intérprete de la Constitución, según lo

establece el artículo 335 del Texto Fundamental.

En el presente caso, se solicitó la revisión del fallo que pronunció, el 18 de

marzo de 2005, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que declaró con

lugar la apelación que interpuso el ciudadano Rubén Darío Espanche contra el fallo de

fecha 20 de mayo de 2004, dictado por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y

Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual se había declarado

improcedente la acción de amparo incoada por el apelante contra la empresa Guardianes

Vigimán, S.R.L.

Por tratarse de un fallo definitivamente firme en un proceso de amparo

constitucional, esta Sala se declara competente para el conocimiento de la presente

solicitud de revisión del fallo de fecha 18 de marzo de 2005, dictado por la Corte

Segunda de lo Contencioso Administrativo. Así se decide.

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

La presente solicitud de revisión se basa, como se ha resumido en el apartado

correspondiente, en que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró

procedente una solicitud de amparo constitucional apartándose supuestamente del

criterio de esta Sala, según el cual no cabría tal acción en los casos en que se solicite la

ejecución de un acto de la Administración, pues se cuenta con vías ordinarias para

lograrlo.

Según se ha indicado, el artículo 5.16 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo

de Justicia permite “revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo

constitucional y control difuso de la constitucionalidad de leyes o normas jurídicas,

dictadas por los demás tribunales de la República”, como es el caso de autos. Ahora

bien, la Sala ha precisado, además, los supuestos concretos en que la solicitud de

revisión es procedente, por cuanto constituye un mecanismo extraordinario para lograr

el apego de las decisiones judiciales al Texto Fundamental.

En criterio de la Sala, sólo de manera extraordinaria, excepcional, restringida y

discrecional, existe la potestad de revisar fallos definitivamente firmes (sin importar si

son dictados por Salas de este Máximo Tribunal o por cualquier Juzgado o Corte de la

República), en los siguientes supuestos: 1) Sentencias de amparo constitucional; 2)

Sentencias de control expreso de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas; 3)

Sentencias dictadas en contradicción expresa o tácita de la interpretación de la

Constitución contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con anterioridad al

fallo impugnado, realizando un errado control de constitucionalidad al aplicar

indebidamente la norma constitucional; 4) Sentencias que de manera evidente hayan

incurrido, según el criterio de la Sala, en un error grotesco en cuanto a la interpretación

de la Constitución o que sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de

la norma constitucional (ver sentencia N° 93 del 6 de febrero de 2001).

En el caso de autos se solicitó precisamente la revisión de un fallo por errada

aplicación de la doctrina de esta Sala, por lo que se está en uno de los supuestos para

que sea pertinente el análisis de fondo por parte de este Máximo Tribunal, lo cual se

hace de la manera siguiente:

El presente caso plantea, una vez más, un aspecto largamente debatido en la

jurisprudencia nacional, como es la pertinencia del amparo para lograr la ejecución de

las decisiones administrativas. En el caso de autos, el tribunal que conoció de la

solicitud de amparo en primera instancia lo rechazó, mientras que la Corte Segunda de

lo Contencioso Administrativo sí estimó que procede la vía del amparo para obtener la

protección a los derechos constitucionales vulnerados por la actitud reticente de un

particular a dar cumplimiento a un acto administrativo (en este caso, una orden de

reenganche).

La parte recurrente en esta Sala (la compañía que se ha negado al reenganche)

considera que no es viable acudir al amparo, por lo que se aparta claramente de lo

decidido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Por ello, acude al

mecanismo de revisión, a fin de que la Sala -en uso de sus poderes para resolver sobre la

interpretación y aplicación de la Constitución, incluso en causas ya decididas por

sentencia firme- anule el fallo, negando en consecuencia la pertinencia del amparo.

Para fundamentar su planteamiento, la solicitante de la revisión ha invocado la

violación del criterio sentado por esta Sala en casos en que se ha acudido directamente

al amparo para lograr la ejecución de actos de la Administración de contenido

inquilinario. Asimismo, la solicitante invocó también el criterio de esta Sala, contenido

en sentencia posterior al fallo recurrido, relacionado esta vez con la improcedencia del

amparo para obtener la ejecución de actos administrativos de contenido laboral.

En efecto, esta Sala ha decidido (sentencias N° 2122/2001 y 2569/2001; casos:

“Regalos Coccinelle C.A.”) que el acto administrativo tiene que ser ejecutado

forzosamente por el órgano emisor, esto es, a través de sus funcionarios o valiéndose de

la colaboración de los funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado, si lo

considerara necesario, por tratarse de la ejecución de un acto administrativo de desalojo,

cuya posibilidad de ejecución forzosa por parte de la Administración es posible,

ayudándose de ser necesario, con funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado.
 Ese criterio se extendió también, recientemente, a los actos de la Administración

relacionados con aspectos laborales (actos de Inspectorías del Trabajo, por ejemplo,

como en el caso de autos), pues, según la Sala, “las Providencias Administrativas deben

ser ejecutadas por la autoridad que las dictó, sin intervención judicial, por lo que el

amparo no es la vía idónea para ejecutar el acto que ordenó el reenganche”. Para la

Sala, “constituye un principio indiscutible en el derecho administrativo la circunstancia

de que el órgano que dictó el acto puede y debe el mismo ejecutarlo, recogido como

principio general en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos” (sentencia Nº 3569/2005; caso: “Saudí Rodríguez Pérez”).

En ese mismo fallo, citado por la parte solicitante de la revisión en su escrito de

“alcance y complemento”, la Sala sostuvo que “por estar dotado de ejecutoriedad el

acto administrativo (…), no requiere de homologación alguna por parte del juez: y la

ejecución de dicha decisión opera por su propia virtualidad”. Así, agregó, a pesar de

que se produjo “un evidente desacato a la Providencia Administrativa, dictada por la

Inspectoría de Trabajo, que ordenó el reenganche y el pago de salarios caídos de los

trabajadores, los órganos jurisdiccionales no son los encargados de intervenir en la

actuación de los órganos de la Administración Pública; excepto que una Ley así lo

ordene”.

Para la Sala, precisamente, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

ordena lo contrario, puesto que el artículo 79 dispone que “La ejecución forzosa de los

actos administrativos será realizada de oficio por la propia administración salvo que

por expresa disposición legal deba ser encomendada a la autoridad judicial”. En

consecuencia, consideró la Sala, en ese fallo Nº 3569/2005, que el acto administrativo

debió se ejecutado por la Administración Pública “y de esta manera dar cumplimiento a

la Providencia Administrativa”, declarando expresamente modificado el criterio

sentado en sentencia del 20 de noviembre de 2002 (caso: “Ricardo Baroni Uzcátegui”),

“respecto a que el amparo sea una vía idónea para lograr el cumplimiento de las

Providencias Administrativas provenientes de la Inspectoría del Trabajo”.

Como se observa, la Sala ha sido del criterio, reiterado en fecha reciente para el

caso concreto de los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, de que la

ejecución de las decisiones administrativas debe ser exigida primeramente en vía

administrativa y, en caso de no ser fructífera la gestión, agotado como haya sido el

procedimiento de multa previsto en la Ley Orgánica del Trabajo Título XI, podría

recurrir a los mecanismos jurisdiccionales ordinarios de los que conocen los tribunales

de lo contencioso administrativo.

De ese modo, sólo en situación excepcional cuando el incumplimiento afecte un

derecho constitucional, puede recurrirse al amparo constitucional, para exigir un

mandamiento judicial que consista en una conducta que debió instarse directamente en

sede administrativa, como en principio es el caso de autos. La naturaleza del amparo

constitucional, tal como es la pacífica jurisprudencia de esta Sala, es la de un

mecanismo extraordinario, que sólo procede cuando se han agotado las vías ordinarias

o, en caso adicional, cuando no es posible exigir ese agotamiento en vista de las

circunstancias del caso concreto y de la urgencia de resolución de la controversia.

En todo caso, sí procedería el amparo –sin lugar a dudas- en los supuestos en

que, pese a la diligencia del interesado en solicitar la actuación de la Administración, no

consiga satisfacción a su primigenia pretensión –el desalojo, el reenganche, por

ejemplo-, pues es sabido que el poder de los órganos administrativos, a los efectos de la

ejecución de cierto tipo de decisiones, es limitado, por lo que, en caso de desacato,

apenas cuenta con instrumentos indirectos de presión, como las multas, las cuales en
ocasiones se presentan como insuficientes para influir realmente en la conducta del

obligado.

Se trata, pues, de un asunto que debe ser resuelto en atención a las circunstancias

particulares del caso, teniendo como principio la necesidad, por una lado, de mantener

los poderes de la Administración –la ejecutoriedad, en especial-y, por el otro, el respeto

a los derechos de los particulares, que no pueden verse negados en caso de que las vías

ordinarias demuestren su ineficacia.

Lo expuesto es común a cualquier demanda de amparo, al ser una acción judicial

que, sin pretender sustituir a las vías ya existentes en el ordenamiento jurídico, está

consagrada para proteger lo que, a veces, esas vías no son capaces de hacer. La

valoración del caso concreto se hace indispensable, en consecuencia.

Ahora bien, en el caso de autos no puede censurarse la decisión de la Corte

Segunda de lo Contencioso Administrativo, toda vez que para la fecha en que se dictó la

sentencia recurrida, la Sala sólo se había pronunciado expresamente sobre la

improcedencia del amparo, como medio sustitutivo de la solicitud de ejecución

administrativa, respecto de decisiones administrativas en materia inquilinaria y no en

materia laboral. Se constata, así, que la referida Corte no se apartó del criterio de la

Sala, sino que, por el contrario, siguió lo que para ese momento era el criterio

generalmente aceptado.

Por lo expuesto, esta Sala declara improcedente la presente solicitud de revisión.

Así se declara.

VI
DECISION

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de

Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley,

DECLARA NO HA LUGAR la solicitud de revisión intentada por la representación

judicial de la empresa GUARDIANES VIGIMÁN, S.R.L. contra la sentencia Nº 474

dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el día 18 de marzo de

2005, que declaró procedente la apelación ejercida contra la decisión del Juzgado

Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, de

fecha 20 de mayo de 2004.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del

Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 14 días del mes de diciembre de dos

mil seis (2006). Años: 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

La Presidenta,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

El Vicepresidente,  

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

FRANCISCO A. CARRASQUERO LÓPEZ

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

Ponente

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

El Secretario,

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

Exp.- 05-1360

CZdeM/asa

Quien suscribe, JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO, está de acuerdo

con la declaratoria de no ha lugar la solicitud de revisión formulada por la empresa
GUARDIANES VIGIMÁN S.R.L, contra la sentencia N° 474 dictada por la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo, el 18 de marzo de 2005. Sin embargo, quien
concurre con dicha declaratoria disiente de las afirmaciones efectuadas en la parte final
de la motiva, referidas a que “…sólo en situación excepcional cuando el
incumplimiento afecte un derecho constitucional, puede recurrirse al amparo
constitucional, para exigir un mandamiento judicial que consista en una conducta que
debió instarse directamente en sede administrativa…”, pues ello flexibiliza el criterio
sostenido en sentencia de esta Sala del 19 de diciembre de 2005, y abre la posibilidad de
un uso indebido del amparo bajo el argumento de no ser operativas las vías ordinarias
idóneas, para lograr la ejecución de un acto administrativo, lo cual justamente fue lo que
quiso evitar la Sala al establecer el criterio de la sentencia antes indicada.

Queda así expresado el criterio del concurrente.

Caracas, en la fecha ut-supra.

La Presidenta de la Sala,

Luisa Estella Morales Lamuño

El Vicepresidente-Concurrente,

Jesús Eduardo Cabrera Romero

Los Magistrados,

Pedro Rafael Rondón Haaz

Francisco Carrasquero López

Marcos Tulio Dugarte Padrón

Carmen Zuleta de Merchán

Arcadio Delgado Rosales

El Secretario,

José Leonardo Requena Cabello

EXP. Nº: 05-1360

J.E.C.R./