capítulo i

HETEROGENEIDAD ESTRUCTURAL,
DESIGUALDAD ECONÓMICA
Y GLOBALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA

Agustín Salvia1

Introducción

El objetivo de este trabajo es discutir los procesos de crecimiento

económico con generación de empleos y reducción de la pobreza que
han tenido lugar en América Latina durante las últimas dos décadas
a la luz de los procesos de concentración de capitales y la persistente
heterogeneidad estructural que afecta a los sistemas productivos y
los mercados de trabajo urbanos regionales. En este sentido, los
argumentos teóricos y los resultados de investigación que aquí se
presentan permiten evaluar la efectiva capacidad que tiene la actual
dinámica de acumulación en la Región para impulsar un modelo de
efectiva transición al desarrollo, es decir, capaz de superar las des-
igualdades productivas, reducir los excedentes absolutos de fuerza
de trabajo y generar un proceso de equidad distributiva. Es en este
contexto que cabe interpretar la “funcionalidad” que presentan las

1  Investigador del Instituto de Investigaciones Gino Germani de la Universidad

de Buenos Aires

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 agustín salvia

políticas sociales como mecanismos gubernamentales de legitima-

ción y control social, sin que ello implique un cambio en el modo
en que se reproducen desigualdades estructurales. Para analizar
empíricamente estos temas se utilizan datos a nivel de países y
agregados regionales reunidos por cepal para el período 1990-2010.

¿Una nueva encrucijada histórica?

Las causas del subdesarrollo han sido objeto históricamente de un

largo y profundo debate tanto teórico como político en América
Latina. Sin embargo, este debate parece actualmente estar amorda-
zado y creemos importante recuperarlo. En este sentido, debido a
una larga experiencia en programas modernizadores, se cuenta en
América Latina con suficiente evidencia histórica para sostener que
la persistencia del subdesarrollo regional no se debe a la falta de
capitalistas con voluntad de acumulación ni tampoco a la ausencia
de condiciones favorables para tales negocios.
En este marco, la Región ha venido acumulando promesas, am-
biciones y voluntades de progreso que a manera de grandes olas
expansivas han probado suerte sin éxito en materia de convergencia
socioeconómica. A pesar de dichos procesos o debido a ellos, al mis-
mo tiempo que algunos grupos de la sociedad han logrado acceder
a posiciones modernas de “clase media”, son extensos los grupos
poblacionales que continúan excluidos del progreso socioeconómico.
De esta manera, cada nuevo impulso modernizador parece ampliar
las brechas de desigualdad social y profundiza la marginalidad eco-
nómica, política y cultural de regiones, comunidades y poblaciones
que el modelo de desarrollo regional no necesita integrar.
Las nuevas condiciones económicas internacionales impuestas por
la globalización y las políticas neoliberales de las últimas décadas
del siglo xx forman parte de una larga historia de fracasos, a la vez

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 B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

que constituyen un salto cualitativo en la conformación de formas

de “divergencia” socioproductiva, tanto entre las economías cen-
trales y periféricas como entre regiones, sectores y grupos sociales
al interior de las formaciones sociales latinoamericanas. Junto con
las medidas de liberalización económica y las nuevas formas de
concentración financiera, también crecieron la inestabilidad eco-
nómica, el desempleo, la pobreza y la exclusión social. De ahí que
el supuesto fracaso político del Consenso de Washington no debe
llevarnos a error o confusión. Las condiciones internacionales y los
factores estructurales que hicieron históricamente posibles dichas
políticas y sus efectos podrían seguir vigentes.
¿En qué medida esta tesis se confirma incluso bajo el nuevo
escenario político, económico y social vigente en América Latina a
partir del siglo xxi? Dicho escenario, a diferencias de las décadas
pasadas, presenta en la mayor parte de los países un sector externo
favorable, posibilitando, en un marco de mayor intervención estatal,
altas tasas de inversión, crecimiento y consumo, así como equilibrio
fiscal, superávit comercial y mayor gasto social. Todo cual parece
sostener una recuperación general del empleo y una caída de la
pobreza, entre otros indicadores positivos en materia de bienestar
económico. Sin embargo, tal como parece dar cuenta la evidencia
empírica (revisar Apéndice de Gráficos), a pesar de todo, la prome-
tida “convergencia” no llega, ni la “desigualdad” cede terreno a la
plena inclusión de las masas marginales, al mismo tiempo que los
gobiernos nacionales logran bajo este contexto ganar legitimidad a
través de mecanismos de control social que reproducen históricas
desigualdades estructurales.
Por un lado, persiste el rezago relativo de productividad de las
economías de la región con respecto a las más desarrolladas y, por
otro, se mantienen al interior de las formaciones sociales latinoa-
mericanas las brechas internas de productividad entre los sectores
productivos y dentro de ellos, así como entre las empresas, según
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 agustín salvia

su tamaño, y entre las distintas regiones al interior de los países.

En este contexto, es momento de preguntarse, ¿son suficientes las
políticas macroeconómicas reorientadas al mercado interno para
integrar a los excedentes de población, superar la heterogeneidad
estructural, la segmentación laboral y la desigual distribución del
ingreso que imponen el régimen económico y sociopolítico impli-
cado en el subdesarrollo?
En el campo teórico, creemos que este problema debe ubicarse
en un tema abierto por las teorías dualistas sobre el desarrollo que
han servido de inspiración tanto a las políticas neoliberales como
desarrollistas y estructuralistas.2 Es éste, por lo tanto, un aspecto
crucial para descifrar la problemática, pero también para reorientar
la agenda del cambio estructural y las políticas de desarrollo. Es
frente a estos temas que cabe promover la investigación realista,
el conocimiento objetivo y el debate político-ideológico sobre la
matriz de heterogeneidad estructural que impide el desarrollo y que
se reproduce en diferentes escenarios nacionales, regionales, secto-
riales y políticos de América Latina, así como sobre las condiciones
sociopolíticas que la hacen posible y necesaria en la actual fase de
globalización capitalista.

Una agenda social alternativa

En materia de desarrollo regional existe una pregunta que continúa

teniendo en la actualidad una vigencia aún mayor que hace casi un
siglo: ¿por qué en el contexto de la enorme movilización y concen-

2  Al respecto, cabe recordar que el concepto “dualismo” basa su significado

original en la noción de “asimetrías” –en términos de productividad- entre sectores
de una misma economía, siendo el problema del desarrollo cómo integrar –hacer
converger- al sector rezagado con el moderno.

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 B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

tración capitalista desplegada a través de varias generaciones, ni las

políticas inspiradas en la “mano invisible” de los mercados ni las
que reivindican la “fuerza reguladora” de los Estados han logrado
generar una efectiva convergencia en los niveles de desarrollo ni
un “derrame” de bienestar en condiciones de equidad sobre los
mercados de trabajo y los excedentes estructurales de población
que presenta América Latina?
En este marco, este documento se propone discutir dos temáticas
complejas pero cruciales a la hora de contribuir a la definición de
una nueva agenda del cambio social para la región:

1) ¿Por qué persiste el subdesarrollo y la exclusión social a pesar

de la amplia asimilación que ha tenido cada una de las fases
modernizadoras promovidas por el capitalismo mundial sobre
las economías latinoamericanas? ¿Por qué el actual contexto
de crecimiento con expansión del sector externo y aumento
del consumo interno, a pesar de la mayor intervención estatal,
resulta insuficiente para reducir los excedentes de población
y revertir la heterogeneidad estructural?

En particular, el desarrollo de estos desafíos implican dar cuenta

de dos aspectos fundamentales que atraviesan el actual proceso his-
tórico latinoamericano: 1) el modo en que el modelo de crecimiento
económico asociado a patrones de alta concentración y explotación
intensiva de recursos naturales disminuye la capacidad del sistema
para absorber la creciente fuerza laboral y reducir las brechas de
ingreso resultantes del diferencial de productividades; y 2) los va-
riados mecanismos sociopolíticos utilizados a nivel de los regímenes
políticos nacionales para garantizar la gobernabilidad del régimen
económico y de los bloques dominantes bajo persistentes condicio-
nes sociales de injusticia, desigualdad y marginalidad estructural.

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 agustín salvia

2) ¿Qué mecanismos hacen posible una situación de “permanente

transición” en un continente rico en recursos productivos,
fuerza de trabajo calificada y demandas sociales de progreso?
¿Cuáles son los procesos que intervienen inhibiendo la difusión
del progreso económico, técnico-educativo y sociocultural
al conjunto del sistema social? ¿Qué papel desempeñan el
mercado de trabajo, el gasto público y las políticas sociales
como recursos de reproducción social? ¿Qué orientación
deberían asumir en una agenda de transformaciones
estructurales y de cambio social?

Estas preguntas convocan al estudio de las desigualdades que

se producen en la estructura social del empleo y del papel que en
ese contexto desempeñan la inversión pública, el gasto social y las
políticas laborales orientadas a responder a las nuevas exigencias
productivas, así como las políticas laborales y sociales de transferen-
cia condicionadas de ingresos, en tanto instrumentos que pretenden
asegurar una inserción sociolaboral satisfactoria. En este marco, no
son pocos las alteraciones ocurridas en el sistema de la seguridad
social, la formación de capacidades y la creación de empleo, así
como una amplia variedad de programas sociales. Al respecto, cabe
preguntarse si tales políticas públicas –sin otros cambios estructu-
rales- producen los efectos de convergencia que se busca, o, por el
contrario, agravan o potencian el funcionamiento segmentado del
mercado de trabajo, las desigualdades socioculturales y la margi-
nalidad de los sectores informales.
En tal sentido, nuestro particular esfuerzo apunta a dar cuenta de
tres procesos que creemos centrales para dar contenido a la nueva
agenda del desarrollo:

a) Los efectos que han tenido las últimas décadas de

globalización sobre el modelo histórico de acumulación
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 B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

dependiente, desigual y combinado y sus condiciones de

funcionamiento económico, social y político-institucional,
incluyendo el papel de las elites locales y grupos de poder
en la reproducción de tales condiciones a nivel sistémico;
b) Los nuevos modos en que se expresa la relación histórica
entre heterogeneidad estructural, mercados de trabajo,
formación de excedentes poblacionales, políticas
públicas (en materia de inversión, gasto y transferencia
de ingresos) y sus efectos sobre las desigualdades socio-
económicas, incluyendo en este campo las condiciones
materiales y simbólicas de reproducción social a nivel
familiar y sociocomunitario (hábitat, educación, salud,
medio ambiente, seguridad social, transporte, información
pública, acceso a la justicia y expectativas de movilidad
social).
c) Los mecanismos que intervienen en continua formación /
reproducción de una población excedente relativa (masa
marginal) generada por las condiciones estructurales de
concentración y distribución desigual de recursos físicos,
financieros, tecnológicos y bienes naturales, frente a lo
cual emergen políticas sociales de asistencia / contención
/ control social de alto costo fiscal pero sin efectos sobre
el proceso de convergencia y desarrollo socio-productivo.

La vuelta a un “nuevo viejo” debate teórico

Los hechos parecen mostrar que lejos de cumplirse el objetivo de

convergencia, las reformas estructurales y las políticas desarro-
llistas han mantenido el subempleo, la informalidad laboral, las
brechas remunerativas, las desigualdades sociales y regionales y la
marginalidad económica. Una parte de las explicaciones refieren al
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 agustín salvia

efecto de la apertura financiera y comercial de las últimas décadas,

la volatilidad del sistema económico mundial, sus efectos sobre el
ritmo de crecimiento y su impacto sobre la demanda de empleo.
Otras tienden a poner el acento sobre los cambios en los procesos
productivos, las nuevas tecnologías, el atraso de la industria y de
las economías regionales y sus efectos sobre la desocupación y la
pobreza. Si bien las diferentes perspectivas coinciden en reconocer
un aumento en el deterioro social en términos de inequidad, la in-
terpretación que se hace del mismo difiere.
Sin duda, el abordaje del problema presenta limitaciones de infor-
mación, sumado a la complejidad que significa ensayar inferencias
descriptivas y causales. Pero sea cual sea el enfoque, resulta obligado
ligar los argumentos vinculados con el mercado de trabajo, el bien-
estar y la desigualdad. De hecho, para las diferentes perspectivas en
debate los efectos de la apertura adquieren sentido en el marco de
una prospectiva hacia la convergencia en términos de crecimiento
económico, utilización productiva de los excedentes de población
y redistribución del ingreso (Salvia, 2010).
El desarrollo de este debate presenta argumentos y derivaciones
distintas según se trate de un modelo de economía cerrada o un mo-
delo de economía abierta. En este caso, resulta importante revisar
–retomando el enfoque estructuralista del desarrollo - los supuestos
teóricos que encierran los posibles senderos de convergencia en fun-
ción de evaluar de manera crítica sus contradicciones, limitaciones
y dificultades cuando las economías subdesarrolladas se abren a
las corrientes internacionales de inversión, tecnología y comercio
condiciones de subordinación político-económica.
Para los economistas neoclásicos el subdesarrollo era la expresión
del dualismo económico, el cual refería a las diferencias de produc-
tividad existentes entre economías “agrícolas o tradicionales”, por
una parte, y las “no agrícolas-industriales o modernas” por la otra.

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 B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

Para la interpretación desarrollista de dualismo clásico, la dicotomía

se presenta entre un sector “capitalista” y un sector atrasado de “sub-
sistencia”. En cambio, el enfoque estructuralista retoma el término
pero lo contextualiza en el marco de las relaciones “centro-periferia”.
En principio reconoce la existencia de tres sectores al interior de una
economía en proceso de industrialización: uno capitalista formado
por un sector de enclave vinculado al mercado mundial, un sector
capitalista intermedio orientado al mercado interno y un amplio sec-
tor informal de subsistencia o primitivo de muy baja productividad
(Prebisch, 1949; prealc-oit, 1978).
Siguiendo esta perspectiva, el enfoque estructuralista latino-
americano avanzó en identificar los mecanismos por las que las
desigualdades en productividad, crecimiento e ingresos por ha-
bitante persisten o se amplían en el tiempo, tanto en la economía
internacional como al interior de las economías rezagadas. En este
marco, tales tendencias se explicarían por las características de las
estructuras productivas del centro y la periferia y sus relaciones. El
progreso técnico penetra de forma asimétrica en la economía y la
sociedad, generando estructuras diversificadas y homogéneas en el
centro, mientras que persisten estructuras especializadas y hetero-
géneas en la periferia.
Desde este enfoque teórico resulta posible postular que la diná-
mica de acumulación, librada a los intereses del gran capital, tiende
a propiciar –mediadas por los sistemas de dominación y control
político– una situación de “heterogeneidad estructural” que inhibe
todo proceso de convergencia a nivel económico, social y regional.
El desarrollo desigual y combinado, tanto a nivel internacional como
entre sectores y regiones al interior de las formaciones sociales pe-
riféricas, constituirían la expresión de un fuerte desajuste entre el
desarrollo de las fuerzas productivas y el tipo de relaciones sociales

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 agustín salvia

de producción en la fase más concentrada del desarrollo capitalista

a escala mundial.3
En un contexto de economía “cerrada”, el desarrollo de la periferia
exige redistribuir el empleo hacia los estratos de mayor productividad
y vaciar el sector de subsistencia. Este proceso no sólo favorece el
aumento de la productividad agregada y la difusión de tecnología,
sino que también tiene efecto positivo sobre el comportamiento de
los salarios en la periferia, los que pasan a incrementarse en corres-
pondencia con los aumentos de productividad. Pero el proceso de
convergencia de las actividades de baja productividad con las de
alta productividad demanda un cambio estructural, representado
tanto por la constitución de un nuevo orden económico internacional
como por el aumento de la composición tecnológica y del peso de la
manufactura en el total de la economía nacional. La industria se con-
vierte así en el vector principal del crecimiento de la productividad.
En esta línea, un desarrollo industrial endógeno con intervención
Estatal puede generar los encadenamientos hacia delante y hacia
atrás, los efectos de derrame, la acumulación de capital y las exter-
nalidades tecnológicas que se necesitan para sostener rentabilidades
crecientes. El subdesarrollo sólo se supera gracias a la reducción de
la heterogeneidad estructural, expresándose esto en un aumento del
empleo productivo en las diferentes “capas técnicas” del sistema eco-
nómico y en una consecuente caída del subempleo en las actividades
de baja productividad. Al respecto, Prebisch (1970) destaca que la
penetración desigual de la tecnología deja sustraída de ella a una
considerable proporción de la población activa y que el problema

3  La ley del “desarrollo desigual y combinado” permite hacer fácilmente inteligi-

bles ambos procesos. Esta ley fue llevada a un primer plano y aplicada inicialmente
por Marx y Engels al advertir su importancia, estudiaron su funcionamiento y
algunas de sus consecuencias. Sin embargo, fue Trotsky quien le pondría nombre
y la dotaría de un significado particular.
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 B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

del desarrollo consista esencialmente en crear las condiciones para

mejorar su asimilación.
Pero estos postulados cambian cuando el modelo teórico se en-
foque sobre un contexto histórico de economía “abierta”. Incluso se
hacen más nítidas las diferencias entre los enfoques clásicos, neoclá-
sicos y estructuralistas. En todos los casos, resulta casi obligado ligar
los argumentos vinculados con el mercado de trabajo, el bienestar y
la desigualdad social. De hecho, para los tres enfoques los efectos de
la apertura adquieren sentido en el marco de una prospectiva hacia
la convergencia en términos de crecimiento económico, empleo pro-
ductivo de los excedentes de población y redistribución del ingreso.

1) Según el enfoque neoclásico, para que una economía dual que

participa de un mercado mundial logre un proceso exitoso
de convergencia se requiere emprender la ruta exportadora
y de liberalización económica antes de agotar la etapa de
sustitución de importaciones. En ese caso, y apoyado en
las predicciones de la teoría del comercio internacional de
Heckscher-Ohlin, el país se especializará en la producción de
bienes primarios con ventajas competitivas, lo que acrecentará
la demanda de trabajo en el sector exportador y tenderá a
acrecentar los salarios reales de los trabajadores de menor
calificación relativa. Esto a su vez permitiría que se profundice
el proceso de capitalización y absorción de fuerza de trabajo
en el sector moderno industrial. Así, el crecimiento del sector
exportador impulsará la eliminación del dualismo interno y
la integración de la economía en un desarrollo sustentable.
Dado que la mayoría de los países en vías de desarrollo poseen
mano de obra no calificada en abundancia, lo que constituye
un factor de la producción bajo control de los pobres, es de
esperar que la apertura del mercado mejore la distribución de

21
 agustín salvia

los ingresos y por lo tanto el bienestar tanto absoluto como

relativo de los sectores marginados
2) En el modelo desarrollista de Lewis, por el contrario, mucho
antes de la eliminación completa de tal excedente de mano
de obra, el país debe emprender la apertura externa con el
objeto de mantener bajos los salarios reales por medio de dos
expedientes: a) aumentar la inmigración de mano de obra, y /
o b) exportar capitales. El primer expediente fue ampliamente
utilizado por los países ahora desarrollados en la primera ola
de la globalización. El segundo expediente lo constituye la
exportación de capital a terceros países con mayor abundancia
de mano de obra. En ese caso, lo usual es que el país exportador
de capital invierta en un país con excedente de mano de obra,
con el objeto de producir bienes con mano de obra barata,
que posteriormente importará para su uso y consumo. Por
su parte, el país receptor de inversión de capital externo para
la producción comercial de exportación gana una fuente de
ocupación y de impuestos. La acumulación de capital fijo los
aproximaría a la utilización plena de los excedentes de mano
de obra.
3) En cambio, para el enfoque estructuralista, en el contexto
de una economía periférica que se abre al mercado externo,
el sistema económico puede experimentar un aumento de la
inversión de capital pero también de la oferta excedente de
fuerza de trabajo, especialmente de carácter urbano, frente a
un crecimiento poco significativo de la demanda laboral por
parte de los sectores más dinámicos de la economía. En efecto,
dado un modelo de acumulación cada vez más concentrado –en
términos de capital físico, progreso técnico, recursos naturales
y capital humano- orientado a mercados externos o de altos
ingresos, la estructura económico-ocupacional tendería a
fomentar la especialización productiva, generando una mayor
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 B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

segmentación en el funcionamiento del mercado de trabajo,

así como incrementos permanentes en los excedentes de
población (Rodríguez, 2001). El aumento de los diferenciales
de productividad asociado al desarrollo de un sector exportador
o de servicios no transables, tendería a facilitar la concentración
económica a favor de corporaciones y capitales externos, los
cuales tienden a controlar las innovaciones tecnológicas que
demandan los mercados de los países centrales. Estos agentes
subsumen –vía conectividad o tercerización- a una parte
reducida de los segmentos productivos-laborales, excluyendo a
los sectores intermedios y de subsistencia. Este proceso podría
traducirse, dependiendo de las características de los países, en:
a) un aumento permanente y sostenido en la tasa de desempleo
abierto; b) un acrecentamiento del autoempleo, sea en la forma
de micro negocios o de empleo extralegal, y / o c) un aumento
en las corrientes de emigración hacia el exterior. Los efectos
de estos fenómenos son diversos afectando en forma negativa
a las remuneraciones y a la distribución del ingreso.

Aunque divergentes en sus planteos, las dos primeras tesis tienen

un corolario optimista: en un contexto de economía de mercado
“abierta” si un país logra crecer lo suficiente puede llegar a un
“estadio” de desarrollo en el que no sólo comience a descender la
pobreza sino también la desigualdad. Ante este pronóstico, se hace
innecesaria –e, incluso, contraproducente- toda medida distributiva,
siendo prioritario el crecimiento económico: en las regiones más
pobres el precio de redistribuir sería obstaculizar el libre flujo de
capitales y por lo tanto no llegar al punto de giro a partir del cual em-
pieza el desarrollo. En cambio, desde la perspectiva estructuralista,
el pronóstico es negativo: no hay posibilidad de que el crecimiento
converja en desarrollo en un contexto de libre mercado.

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 agustín salvia

En efecto, según esta última perspectiva, dados los muy bajos

niveles de capitalización y tecnología que logran los sectores inter-
medios, se retrasa la tasa de crecimiento de los niveles medios de
productividad– laboral y conjunta de los factores–, pudiendo con-
vertirse en negativa durante largos periodos. Al ser la productividad
un factor determinante del crecimiento económico, una disminución
de ésta, aunada a la modalidad del proceso de acumulación, tiende
inevitablemente a traducirse en tasas de crecimiento económico poco
dinámicas en el mediano o largo plazo. Por último, el precario cre-
cimiento económico, aunado a los patrones distributivos descritos,
tiene efectos desfavorables aumentando – o manteniendo elevados
– los indicadores de pobreza y marginación económica.
Por lo tanto, la viabilidad y eficiencia del desarrollo periférico re-
quiere de un patrón de transformación productiva más equitativo que,
superando la restricción externa, induzca el aumento de la ocupación
pero también de la productividad en sucesivas “capas técnicas”, de
modo de incrementar en ellas los niveles de ahorro interno, y de
mantener así ritmos elevados de acumulación, crecimiento y distri-
bución del ingreso. El libre movimiento de los capitales promovería
el desarrollo desigual, centrando el progreso técnico en áreas cada
vez más especializadas. Por el contrario, la transformación necesaria
sólo puede ser introducida por el Estado, siendo asimismo necesario
un escenario político-económico tanto interno como internacional
más equitativo en términos económicos y políticos.
Los efectos distributivos de las teorías dualistas son abordados en
la tesis de Kuznets-Lydall4. Según ella, bajo algunas premisas, en
el marco de una economía cerrada, la relación entre crecimiento y
desigualdad adopta la función de una U invertida. Es decir conduce,

4  Para un desarrollo crítico de esta tesis aplicada al estudio del caso de México,
véase Cortés (2000a).

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 B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

en una primera etapa, al acrecentamiento de las desigualdades, las

cuales llegan a un máximo en niveles intermediarios de ingreso per
cápita y, a partir de entonces, las desigualdades tienden a decrecer,
conforme se elimina el dualismo en la economía. Ahora bien, este
argumento está estrechamente asociado a algunos supuestos: a) que
exista un proceso gradual y continuo de transferencia de la población
del sector tradicional al moderno; b) que se mantenga relativamente
constante la desigualdad intersectorial en el sector moderno de la
economía, c) que las productividades medias de ambos sectores se
mantengan constantes, manteniéndose siempre mayores los niveles
del sector moderno que los del tradicional, y d) que el Estado cum-
pla un papel económico y social activo en función de promover la
convergencia. Pero estas condiciones se presentan en el largo plazo
en el contexto de una economía cerrada. En principio, nada dice la
teoría sobre lo que cabe esperar con el patrón de convergencia en el
contexto de una economía que se abre a las corrientes internacionales
de inversión y comercio, a la vez que implementa reformas radicales
en materia de libre mercado y ajuste de las funciones del Estado.
Pero la promesa del “derrame” distributivo no sólo se apoya en
la tesis Kuznets-Lydall. La tesis neoclásica de convergencia basada
en el comercio internacional de Heckscher-Ohlin ha servido más
centralmente al Consenso de Washington para pronosticar –ex an-
tes o ex post- sobre el efecto de bienestar que traería aparejada la
apertura económica y la libertad de mercado. Según el argumento,
la convergencia vendría de la mano de: a) un férreo equilibrio fis-
cal y monetario capaz de contener los procesos inflacionarios; b)
una fuerte inversión de capitales mundiales orientados a mercados
competitivos, y c) una mayor expansión de los sectores primarios
con ventajas comparativas internacionales5. En este caso, el argu-

5 Sobre un más detallado análisis de las fórmulas presentes en el llamado Consenso

de Washington, así como de los alcances y contenidos de las reformas aplicadas en
América Latina, véase Williamson (1989, 1993, 2000). A su vez, para una mayor
especificación de los fundamentos del modelo de Heckscher-Ohlin, véase Krugman

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 agustín salvia

mento central es que la apertura comercial lleva a una reasignación

de recursos hacia la producción de bienes primarios y hacia el uso de
tecnologías más intensivas en mano de obra, aumentando la demanda
de empleo no calificado, lo cual lleva a un aumento de los salarios
y en consecuencia de la equidad. En este sentido, el consenso en los
círculos de hacedores de política neoliberal indica que el trabajo no ca-
lificado (factor abundante en economías en desarrollo) se beneficiaría
de una reforma comercial, por lo que la desigualdad distributiva caería
gracias a una igualación en los precios de los factores (Williamson,
1995; Dollar, 2001; Perry y Olarreaga, 2006).
De este modo, si se deja en libertad al mercado, el crecimiento
desencadenado por los sectores más dinámicos habrá de llevar, según
fuese la profundidad de las reformas de liberalización, a una situa-
ción de desarrollo con equidad. Si bien se reconoce que las reformas
producen en lo inmediato efectos sociales no deseados, se prevé que
tales consecuencias sean transitorias. Para evitar mayores desequi-
librios se recomienda aplicar políticas compensatorias que asistan a
los sectores afectados. Ahora bien, hasta los propios defensores de
las reformas reconocen que a pesar de los esfuerzos realizados por
los países en desarrollo, después de más de dos décadas de apertura
económica los resultados en materia de empleo, reducción de la po-
breza y distribución del ingreso, no son los esperados por la teoría. En
particular, el hecho de que las transformaciones económicas generadas
por las reformas estructurales hayan aumentado la desigualdad en
los países en vías de desarrollo contradice la tesis de convergencia
del comercio internacional, al menos en los términos formulados por
Heckscher-Ohlin.
De ahí los esfuerzos por encontrar argumentos “ad hoc”, los
cuales continúan estando por demás vigentes en el discurso político-
académico latinoamericano. Entre ellos, por ejemplo, una serie de
trabajos emprendidos por el bid pusieron tempranamente en duda los

y Obstfeld (2001).

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efectos distributivos del crecimiento en contexto de apertura econó-

mica si no se abordaban al mismo tiempo los problemas de acceso a
capitales físicos y los diferenciales de calificación y educación (bid,
1998; Londoño y Székely, 1998). Morley (1998, 2000a, 2000b)
argumentando que la apertura comercial tuvo un efecto regresivo
sobre la distribución del ingreso en la medida que contribuyó a una
mayor diferenciación de los salarios según nivel de calificación. En
igual sentido, el Banco Mundial ha advertido que la liberalización
financiera puede disminuir el precio relativo de los bienes de capital
y por consiguiente favorecer técnicas de producción que requieren
más capital y menos mano de obra no calificada (Banco Mundial,
2000). Más recientemente, Williamson (2002, 2003) responsabiliza
el problema a que el paquete de políticas no incluyó -por parte de los
gobiernos- políticas para mejorar la distribución del ingreso. Ante
lo cual propone que las políticas de reformas estructurales necesitan
complementarse con reformas de segunda generación, incluyendo
medidas activas para disminuir la pobreza.6
En una línea algo diferente se argumenta también que el aumento
de la desigualdad tiene como fuente el desempleo generado por los
procesos de reconversión productiva. En cuanto al efecto de las
privatizaciones, algunos estudios han mostrado que tales procesos
redundan en el despido de empleados, teniendo esto efectos regre-
sivos. Sin embargo, hay también estudios que sostienen que en el
mediano y largo plazo el efecto es inverso, y que el crecimiento

6  La posición del Banco Mundial coincide con este punto de vista. El documento
“Más allá del Consenso de Washington: las instituciones importan” (1998) insiste en
no dar marcha atrás en las políticas aperturistas y de desregulación, y recomienda
avanzar hacia una segunda generación de reformas mediante políticas de distribu-
ción del ingreso y de reformas a las instituciones. Hemos señalado anteriormente
la perspectiva de Williamson (2002, 2003) respecto a la necesidad de profundizar
las medidas a través de la implementación de reformas de “segunda y tercera
generación” (Cortés, 2012; Salvia, 2012).

27
 agustín salvia

generado por la apertura termina absorbiendo a los desocupados

(La Porta y López de Silanes, 1999). Es decir, no parece haber una
posición esclarecedora de por qué la liberalización económica, in-
cluso con crecimiento económico, fracasa en reducir la desigualdad
en los términos predichos por el modelo Heckscher-Ohlin, alejando
aún más a las economías subdesarrolladas de la convergencia.
A nuestro juicio, descifrar el problema exige un giro teórico ca-
paz de introducir otros observables a la relación entre crecimiento,
liberalización económica y desigualdad, así como a la explicación
en ese contexto de la persistencia del subdesarrollo. Esto justamente
es lo que aporta la perspectiva estructuralista latinoamericana. Al
respecto, siguiendo esta tradición es posible sostener que el de-
sarrollo tecnológico, el crecimiento económico y la dinámica de
reproducción social, así como sus efectos en materia de pobreza,
movilidad social y distribución del ingreso, constituyen fenómenos
estrechamente relacionados con: a) el modo subordinado en que la
formación social está inserta en la división internacional de trabajo,
b) el carácter heterogéneo y combinado del proceso de acumulación a
escala nacional; y c) el poder asimétrico de los agentes económicos y
sociales que participan de los procesos de acumulación, reproducción
social y liderazgo político a nivel nacional, regional e internacional.
En este contexto, la heterogeneidad estructural y la segmentación
de los mercados de trabajo se relacionan fundamentalmente con
la concentración del progreso técnico en unas pocas actividades
productivas lideradas por grandes empresas mundiales –sea de
origen nacional o multinacional-. Recordemos que para Prebisch
(1949,1981) el origen del subdesarrollo persistente se encuentra en
el hecho de que el progreso técnico de las economías periféricas se
importa desde los centros desarrollados mediante el uso de ahorro
interno, el cual resulta escaso, concentrado e insuficiente para mo-
dernizar a toda la economía. A esto se suma el débil desarrollo de
la densidad tecnológica, que no permite que el progreso técnico de
28
 B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

algunas ramas se derrame en forma homogénea a todo el aparato pro-

ductivo7. En este sentido, se asume que la dependencia trae consigo
una diferenciación de los ritmos de progreso técnico entre centro y
periferia, o dicho de otro modo, una “disparidad tecnológica” entre
ambos. La disparidad tecnológica tiene importantes connotaciones
ocupacionales, distributivas y sobre el comportamiento del sector
externo.
A diferencia de los enfoques clásicos y neoclásicos –e, incluso,
neoestructuralistas-, la explicación supone la existencia de países
subordinados a una dinámica de acumulación que opera a escala
mundial a través de grandes grupos, alianzas corporativas y Estados
imperiales, todo lo cual resulta constitutivo de relaciones “asimé-
tricas” a nivel internacional y a nivel interno. En este escenario, la
dualidad estructural de un país periférico habrá de agravarse a partir
de abrir su economía a la inversión de capitales externos o grupos
económicos locales que concentran los avances tecnológicos en en-
claves primario-industriales exportadores, así como en los servicios
de transporte, comunicación, comerciales y financieros afines. Esto
genera una creciente brecha productiva en tanto no exista un mer-
cado interno y un capitalismo autónomo capaz de absorber y luego
desarrollar su propia base tecnológica. En la medida que la apertura
comercial indiscriminada debilite el mercado interno y desplace ca-
pitales autónomos, el dualismo habrá de aumentar, expresándose en
excedentes de fuerza de trabajo y una mayor desigualdad distributiva.
Bajo un modelo teórico de economía “cerrada”, de acuerdo con

7  Actualmente, algunos neo-estructuralistas latinoamericanos recuperan en parte

esta visión causal y profundizan en los fundamentos microeconómicos de la hete-
rogeneidad estructural, como la dependencia al paquete tecnológico-financiero, la
brecha de productividad y las capacidades de innovación. Para estos autores, las
diferencias de productividades por rama y/o sectores se deben fundamentalmente
a factores microeconómicos relacionados con el progreso técnico (Infante, 2012;
Cimoli, 2005; Cimoli, Porcile, Primi y Vergara, 2005).
29
 agustín salvia

el esquema teórico presentado, la expansión del sector moderno o

capitalista se determina por la capacidad de acumulación de capital
y la expansión del crecimiento de la demanda de productos, tanto
en el sector capitalista como en el de subsistencia. En una economía
“abierta” de carácter dualista, el proceso de acumulación de capital
en el sector moderno se ve influido por las corrientes de inversión
extranjera directa y la tecnología asociada. Según esto último, las
características que adopta el proceso de acumulación de capital
en el sector más concentrado de la economía, basado en un grado
importante en la inversión de capitales externos, tiene efectos que
limitan la tasa de expansión del empleo en el sector intermedio.
Según la teoría, esto habría de ocurrir debido a varias razones:
(a) los flujos de inversión externa tienden a desplazar la formación
de capital nacional, por lo cual los países con oferta excedente de
mano de obra no logran ampliar el proceso de acumulación interna
a escala agregada; (b) al concentrarse la inversión en los sectores
dinámicos, actividades de exportación o afines y servicios intensivos
en capital humano, su producción hace relativamente poco necesaria
la adquisición de insumos intermedios de carácter nacional, así como
de mano de obra no calificada, y, por lo mismo, tienden a debilitarse
los encadenamientos productivos y los mercados locales; y, por úl-
timo, (c) los efectos internos de la inversión, al mantener elevadas
las importaciones y la demanda de servicios prestados por empresas
externas con capital intensivo, afectan sólo marginalmente la tasa de
crecimiento del producto interno, provocando escasos efectos multi-
plicadores sobre la demanda de empleo en el resto de la economía.

En este marco, la tesis estructuralista permite postular que en

condiciones de desarrollo desigual, una política de apertura sin
orientación al mercado interno y con alta concentración de capital
tendrá consecuencias regresivas debido a que: 1) frena el proceso de
transferencia de fuerza de trabajo del sector de subsistencia al moder-
no, aumentando el volumen absoluto del primero, al mismo tiempo

30
 B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

que impide o retrae el crecimiento del sector intermedio vinculado

al mercado interno; 2) polariza la desigualdad intersectorial como
producto del aumento acelerado de las diferencias de productividad
entre sectores, con empleo diferencial de recursos humanos califi-
cados; y 3) ocasiona un aumento del sector de subsistencia en grado
variable dependiendo del ritmo de crecimiento demográfico, el ciclo
económico y el papel subsidiario de las políticas sociales. De tal modo
que los procesos que subyacen al incremento de la desigualdad no
serán en sí el desempleo ni el sesgo tecnológico de las inversiones,
sino la intensificación de la heterogeneidad estructural al interior de
la economía capitalista periférica, dada la imposibilidad del sector
más concentrado de absorber los crecientes excedentes de población.

Es fácil prever que de darse estas tendencias tendrán lugar un

aumento de la desigualdad, y dependiendo de lo que ocurra con el
crecimiento puede o no reducirse la pobreza; aunque si esto ocurre
sólo será hasta cierto límite debido a que los diferentes modelos
productivos tenderán a reproducir la heterogeneidad estructural
generando excedentes de población, rezagando la productividad
agregada y dejando en situación vulnerable al sector externo.

Los hechos que llevarían a este resultado pueden ser más precisamen-
te descritos del siguiente modo: (1) expansión de un sector capitalista
altamente concentrado, intensivo en capital, recursos naturales o
mano de obra calificada, vinculado a actividades de exportación,
industriales y de servicios que funciona con niveles de productividad
semejantes al promedio de las economías más desarrolladas y con
altas remuneraciones; (2) retracción del sector moderno de producti-
vidad media que hace uso intensivo de mano de obra poco calificada,
en donde para sobrevivir las unidades productivas deben estrechar
su subordinación al sector más concentrado, o, en su defecto, resistir
en nichos rezagados orientados al mercado interno; y (3) por último,

31
 agustín salvia

crecimiento o estancamiento de un sector de subsistencia de baja o

nula productividad, que hace uso intensivo de mano de obra no ca-
lificada o de tipo familiar, con bajos ingresos, orientado a mercados
marginales y a la propia subsistencia.

De ahí que a partir de la teoría estructuralista expuesta cabe sos-

pechar –a la vez que corroborar a través de la evidencia empírica
(Apéndice de Gráficos)- sobre que la actual etapa de crecimiento
en América Latina esté logrando un cambio significativo en materia
de convergencia en el desarrollo. Si bien las políticas económicas,
laborales y sociales han sido y pueden llegar a ser factores proac-
tivos en materia de crecimiento y de empleo, no cabe confundir
acciones instrumentales con las condiciones estructurales que las
hacen necesarias e, incluso, pueden hacerlas inocuas o alterar sus
resultados. Ello sobre todo debido a la persistente vigencia de un
modelo desigual y con estrecha integración al mercado mundial,
el cual continúa alimentando procesos de concentración; al mismo
tiempo que deja las prácticas informales de subsistencia para el
campo de la reproducción social de los excedentes de población
que esa misma dinámica de concentración genera.

Nuevas condiciones de reproducción y control social

En un pasado reciente, bajo el modelo de desarrollo industrial

fundado en la sustitución de importaciones, el crecimiento estaba
acompañado de niveles relativamente bajos de desempleo, que
favorecían la movilidad del sector informal de subsistencia hacia
actividades cuasi-informales o modernas de productividad media.
Pero pronto esta movilidad social resultó seriamente clausurada, de-
bido tanto al cierre de estas empresas ante la competencia de sectores
concentrados –nacionales o internacionales-, así como a la presencia

32
 B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

de una larga “cola de espera” generada por los cesanteados de las

actividades reconvertidas o en crisis, quienes pasaron a competir en
los mercados secundarios y terciarios por oportunidades laborales
escasas y de menores ingresos8.
Siguiendo la línea argumental hasta aquí trazada, cabe esperar
que bajo un modelo de acumulación capitalista periférico, sometido
a un contexto de liberalización económica y globalización (econo-
mía “abierta”), la generación de excedentes de fuerza de trabajo sea
una función de la capacidad limitada que tiene el sector moderno
de generar o destruir empleos plenos, así como también de las más
elásticas capacidades de creación y destrucción de empleos que ofre-
ce el sector informal urbano –tradicional o de subsistencia-. De esta
manera, el proceso de apertura económica parece inducir problemas
de diversidad en la integración de los mercados laborales: concen-
tración económica, diferenciales de productividad intersectorial,
aumento permanente de las actividades marginales de subsistencia y,
eventualmente, regulaciones laborales, mayor emigración laboral y
asistencia pública. No siendo estos comportamientos el resultado de
una falta de crecimiento sino del propio proceso de concentración,
lo cual hace altamente factible que elevados ritmos de crecimiento
logren que la desigualdad estructural se profundice en vez de retraer-
se, incluso a pesar de que se reduzca la tasa de pobreza.
En este marco, si bien los trabajadores calificados logran por lo
general mejores oportunidades de inserción laboral, su utilización
como fuerza de trabajo no llega a ser plena, al menos para la mayor
parte de los sectores expulsados de actividades modernas concentra-

8  La mayor estructuración de los mercados más concentrados, por una parte,

y alta concurrencia de oferta de fuerza de trabajo y de empleos de subsistencia
en los mercados secundarios, crea escollos a la expansión del sector empresario
cuasi-informal, inhibiendo el éxito de tales negocios, a la vez que obligando a los
segmentos informales de subsistencia a desarrollar actividades de mayor precariedad
y extralegalidad en el segmento terciario del mercado de trabajo.

33
 agustín salvia

das o rezagadas o del sector público reconvertido. Una parte de los

segmentos modernos sufre la caída en el sector informal de menor
productividad, lo cual incrementa la competencia en el mercado
secundario y terciario de subsistencia, agravando aún más la despro-
tegida situación económico-ocupacional de la población que depende
de la economía informal. En ella se refugian sectores sumergidos en
la pobreza, excluidos de la seguridad social y de los mecanismos de
información, educación, integración social y ciudadana.
En cuanto a la génesis económico-social de estos excedentes de
fuerza de trabajo, es posible reconocer una serie de mecanismos de
tipo “estructural” –intrínsecos a un contexto de heterogeneidad- que
hacen posible bajo un modelo de economía “abierta” la constitución
de un “masa marginal”9, sea como masa desocupada, subocupada
o emigrante, o como expresión de una situación de intermitencia
entre estas diferentes condiciones:

a) La necesidad por parte de grandes y medianas empresas del

sector moderno de aumentar la productividad (en función
de incrementar su capacidad competitiva), a través de
la incorporación de nuevas tecnologías y cambios en la

9  Para Quijano, Pinto, Nun, Murmis, entre otros, los sectores marginados eran el
resultado de las reglas de funcionamiento de un capitalismo periférico de enclave
integrado al mercado mundial. En este marco surgió la tesis de la “masa marginal”
como una articulación de las teorías marxistas y del estructuralismo de cepal,
buscando hacer inteligible los fenómenos de desempleo, subempleo y pobreza
como fenómenos estructurales intrínsecos al modelo de desarrollo capitalista
vigente. La marginalidad lo era no con respecto a una “norma”, sino frente a las
“relaciones sociales de producción”. El planteo tenía un claro sentido de oposición
a las tesis desarrollistas que proponían una mayor integración al mercado mundial
y apertura a las inversiones extranjeras. Estos esfuerzos llevaron a la formulación
de términos relativamente similares para designar tales fenómenos: por una parte,
“masa marginal” (Nun, Marín y Murmis, 1968; Nun, 1969) y, por otro, “polo
marginal” (Quijano, 1970).

34
B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

organización del trabajo, genera la incorporación de fuerza

de trabajo altamente especializada. En general, estos procesos
han sido favorecidos por los rápidos avances tecnológicos
mundiales y la disponibilidad financiera. De este proceso
también participa como agente expulsor el Estado, mediante
el cierre de empresas públicas deficitarias y de obreros o
empleados de baja calificación o con calificación tradicional
(como resultado de las políticas de reducción del gasto
público y de reformas administrativas). En ambos casos,
debido en general a la necesidad de producir ajustes fiscales
en correspondencia con los programas de ajuste ortodoxo.
b) La apertura comercial y la desregulación de los mercados en
los sectores modernos –antes protegidos- tecnológicamente
rezagados y con baja capacidad competitiva, afecta
negativamente la sustentabilidad de numerosas actividades
tradicionales. En caso de superar la quiebra o cierre de la
actividad, las empresas sobrevivientes no están en condiciones
de reconvertir sus estructuras tecnológico-productivas, lo
hacen a través de una reducción del nivel de actividad, a la
vez que extienden el desempleo y la precariedad laboral. Los
expulsados de estos segmentos, por lo general con niveles
medios de calificación, presionan sobre los segmentos
secundario y terciario del mercado de trabajo.
b) Las actividades empresarias cuasi-informales preexistentes
enfrentan amplias limitaciones para su reabsorción en mejores
condiciones, incluso, en un escenario de crecimiento de la
demanda agregada de empleo. En el pasado, bajo el modelo
de sustitución de importaciones (economía cerrada), el
crecimiento estaba acompañado por niveles relativamente
bajos de desempleo que favorecían la movilidad del
sector informal de subsistencia hacia actividades cuasi-
informales o modernas de productividad media. Bajo el
modelo de “economía abierta”, esta movilidad laboral se

35
 agustín salvia

ver relativamente clausurada, debido tanto al cierre o ruina

en que caen estas empresas ante la competencia de sectores
modernos concentrados –nacionales o internacionales-, así
como también a la presencia de una “cola de espera” generada
por los cesanteados de las actividades reconvertidas o en
crisis, quienes pasan a competir en los mercados secundarios
y terciarios por oportunidades laborales escasas y de menores
ingresos10.
c) Por último, la demanda agregada de consumo bajo un modelo
de economía heterogénea no sólo depende de los procesos de
inversión, acumulación y reproducción capitalista que afectan
tanto al sector concentrado como a los sectores de capital
intermedios. Aunque correcta, este esquema interpretativo
resulta parcial si no se considera además que –bajo un modelo
de subdesarrollo dual y combinado- los excedentes generados
por los procesos anteriores se desplazan de manera forzada
hacia un mercado terciario de actividades de subsistencia
de productividad nula –o, incluso, negativa-, lo cual se ve
condicionado por el marco general que imponen tanto la
dinámica de acumulación, así como también las condiciones
de reproducción social en donde las unidades domésticas
cumplen un papel activo y crucial..

En este sentido, cabe suponer la existencia de una estrecha

relación entre la dinámica de acumulación, los procesos de repro-
ducción social, la formación de excedentes absolutos de población

10  La mayor estructuración de los mercados más concentrados, por una parte, y
alta concurrencia de oferta de fuerza de trabajo y de empleos de subsistencia en los
mercados secundarios de más baja productividad, crea escollos a la expansión del
sector empresario cuasi-informal, inhibiendo el éxito de tales negocios, a la vez que
obligando a los segmentos informales de subsistencia a desarrollar actividades de
mayor precariedad y extralegalidad en el segmento terciario del mercado de trabajo.

36
 B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

y la reproducción de una “economía de la pobreza” definida por su

marginalidad económica. Esta marginalidad –tal como se señaló más
arriba- no sólo se expresa en términos de desempleo sino sobre todo
en la proliferación de variadas formas de subempleo vinculadas a
actividades informales de subsistencia. Por lo mismo, en ausencia
de políticas de desarrollo capaces de generar aumentos significativos
de empleos productivos, sistemas de seguridad social universales
y políticas públicas efectivamente redistributivas de los capitales
físicos y simbólicos en juego, cabe esperar que la reproducción
social de los excedentes de población dependa en buena medida
de las estrategias defensivas llevadas a cabo por los hogares afec-
tados por la marginalidad económica, el cual a su vez depende de
la intensidad del “goteo” que tengan los sectores dinámicos sobre
los mercados locales y, en igual sentido, las políticas destinadas a
asistir económicamente a dichos sectores.
Ahora bien, este proceso encuentra diferenciales importantes
según se trata de una fase expansiva o recesiva del ciclo económico.
En condiciones de expansión económica, si bien la mayor demanda
de empleos productivos reduce la desocupación de los sectores in-
termedios, al mismo tiempo este proceso garantiza la reproducción
de la masa marginal “afuncional” alrededor de un sector informal en
crecimiento. De esta manera, durante estas fases se hace mucho más
factible tanto la subsistencia económica como el control social de los
excedentes marginados, sin que sea necesario establecer conflictivas
negociaciones políticas ni económicas con los sectores oligopólicos
y concentrados de la estructura económico-ocupacional. En cambio,
en los momentos de crisis la intervención directa del Estado resulta
imprescindible y urgente. Por su intermedio resulta fundamental que
los excedentes de población pueden ser “apaciguados” en función
de garantizar la cohesión del orden social que requiere el pacto de
gobernabilidad vigente. Cada nueva retracción económica deja
como consecuencia una fuerte baja absoluta o renovación con mayor
37
 agustín salvia

precariedad de los empleos de subsistencia. La masa marginal se

moviliza entonces demandando a los sectores modernos condiciones
básicas de subsistencia. Cada vez más, ello se hace siguiendo estra-
tegias individuales, domésticas y comunitarias “extra legales” que
tienden de manera potencialmente “disfuncional” a poner en riesgo
la institucionalidad económica, el orden social e, incluso, el régimen
de gobierno. En tal condiciones, las transferencias condicionadas de
ingreso constituyen una pieza clave del control social.
De esta manera, la política social del Estado -en tanto encargado
de regular los mercados y garantizar el control (cohesión) social-,
así como las estrategias de aprovechamiento de recursos productivos
propios y comunitarios que movilizan los hogares, asumen bajo el
actual modelo económico un papel central en la gestión social de los
excedentes de población. En lo fundamental, tal vinculación lleva
a potenciar el impacto que pueden tener las estrategias domésticas
sobre los procesos socio-demográficas, la organización del mercado
de trabajo, en el patrón de distribución del ingreso y la evolución
de la pobreza, e, incluso, los niveles de estabilidad social y control
político interno que logra alcanzar el sistema (Salvia, 2007, 2010).
En este marco, cabe esperar que tengan especial proliferación una
serie de estrategias domésticas que hacen posible la supervivencia
de los marginados en condiciones de relativo control social: (a)
estrategias reproductivas orientadas a alterar la organización y/o
composición del grupo doméstico con el fin de mejorar los balances
reproductivos al interior del grupo; (b) desarrollo de actividades
informales -legales, extralegales o ilegales-, por lo general de muy
baja productividad, con lógicas de funcionamiento diferentes a la
informalidad tradicional; y c) estrategias de migración nacionales y
transnacionales desde mercados atrasados, con elevados excedentes
de fuerza de trabajo y bajas remuneraciones, hacia mercados con
mayor desarrollo relativo y mejores remuneraciones, en donde la

38
 B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

producción de bienes y servicios enfrenta escasez relativa de fuerza

de trabajo11.
Por su parte, la política social del Estado está obligada a sostener
una serie de servicios públicos sociales (como son la educación, la
salud, la seguridad social, etc.), que, aunque devaluados en su calidad
(en comparación con los servicios que logran prestar los sectores
privados), llegan a ser muy costosos a nivel fiscal. En paralelo a
ello, una multiplicidad de programas asistenciales de transferencia
de ingresos sirven para desplegar nuevas formas de reclutamiento
político-social funcionales al control de los sectores más afectados
por la pobreza. En este mismo sentido, surge como un hecho no-
vedoso la constitución de “cuasi-mercados” formados por sectores
reclamadores y por una oferta variada de programas de transferencia
condicionada de ingresos dispuesta a asistirlos. En este marco, es
claro que desde la perspectiva de los hogares marginados, el acceso
a estos mercados constituye un componente clave de la subsistencia,
sobre todo cuando el ciclo económico está en baja y, por lo tanto,
el goteo de los mercados se reduce. Para ello los hogares tienden a
ajustar su estructura, organización y capacidad de agencia en procura
de acceder, sostener y/o ampliar estos beneficios12.

11  Este tipo de estrategias permite a los hogares con excedentes de población
reducir gastos de consumo, a la vez que proveerse de transferencias de ingresos,
sin necesidad de un desplazamiento completo del grupo (lo cual podría implicar
perder las redes locales de ayuda mutua, volviendo la reproducción más costosa).
Sobre este nuevo tipo de estrategias de movilidad migratoria, así como sobre las
importantes alteraciones que experimentan las pautas de reproducción económica
y social de los hogares, ver Ariza y Portes (2008).
12  Una amplia serie de estudios cualitativos examinan para el caso argentino este
tipo de estrategias de subsistencia, mostrando el modo en que ellas se articulan con
procesos reproductivos de orden político-institucional asociados al control social.
Véanse, por ejemplo, los trabajos compilados por Mallimaci y Salvia (2005); Salvia
y Chávez Molina (2007); entre otros.

39
 agustín salvia

De esta forma, el modelo político-económico parece lograr un

alto grado de cohesión social pero no por su capacidad para sumar a
una porción cada vez mayor de excedentes de población sino gracias
a que el goteo de los mercados dinámicos y el gasto público social
focalizado permiten subsidiar estrategias domésticas y comunita-
rias destinadas a reproducir la subsistencia de quienes sobreviven
en la marginalidad económica. A partir de lo cual se hace evidente
que, dado un modelo de acumulación y distribución fundado en un
desarrollo concentrado, dual y combinado que promueve la produc-
ción de excedentes absolutos de población, es clave transformar en
“afuncionales” los excedentes absolutos de población. Esto, incluso,
aunque en determinados momentos se pongan en peligro equilibrios
macroeconómicos, dado que en su defecto lo que se pondría en ries-
go sería la propia gobernabilidad del sistema político-institucional.

Sobre ficciones y contradicciones del desarrollo

El sendero seguido por el patrón de modernización latinoamericano

parece fortalecer la hipótesis de que bajo el actual modelo global de
acumulación poco o nada puede hacerse sin una adecuada resolución
de las condiciones de externas de aislamiento regional y de subordi-
nación financiera, e internas en materia de heterogeneidad estructural
y selectividad regresiva de las políticas de distribución del ingreso y
de la riqueza acumulada. No menos relevante resulta confirmar que
ha ocurrido tanto bajo un modelo de políticas “neoliberales” como
bajo un modelo “neodesarrollista”, con tipo de cambio alto o tipo
de cambio devaluado, en condiciones de crisis económica como de
expansión económica, con alianzas políticas conservadoras como
con consensos progresistas, etc.
Aunque cueste reconocerlo, es evidente que ningunas de las
opciones polares aplicadas en el caso que nos ocupa fueron capa-
ces de resolver –por vía de un fenomenal crecimiento ni a través

40
 B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

de una masiva política asistencial- la inclusión de la marginalidad

estructural que alimentan a los excedentes absolutos de población
no “necesarios” al desarrollo capitalismo periférico. En definitiva,
al menos el problema al que nos enfrentamos no parece devenir del
campo “simbólico” sino “estructural” (el cual, en realidad no es
menos simbólico): por ejemplo, el desarrollo capitalista argentino
continúa siendo dependiente de una división internacional del trabajo
y de patrones internos de concentración y distribución del ingresos
que hacen imposible que el conjunto de su población logre partici-
par del desarrollo económico y de un sistema de integración social.
En efecto, los límites estructurales del último proceso de mo-
dernización correspondiente al caso argentino deben ubicarse a
partir de la emergencia y profundización de una matriz económico-
institucional más heterogénea, desigual y subordinada que la vigente
tres o cuatro décadas atrás. Ella ha sido capaz de fluctuar siguiendo
los ciclos económicos, pero alrededor de una tendencia de claro
retroceso en términos de pobreza para las diferentes capas sociales
de excluidos, generados tanto por la modernidad “inconclusa” como
por el “exceso” de modernidad en el contexto de la liberalización
económica. En este marco, la marginalidad se ha constituido como
parte de una “transición permanente”.
Las consecuencias directas de estos procesos de cambio estructural
en el modelo de desarrollo se hacen visibles a través de dos hechos
relevantes, y relativamente novedosos para la sociedad argentina: a)
el desarrollo de una marginalidad económica asociada a un aumento
de excedentes absolutos de una población excluida de todo progreso;
y b) la proliferación de estrategias, planes, programas y acciones
en materia de política social centralmente orientada a proveer de
una transferencia monetaria de ingresos hacia los sectores más ne-
cesitados y conflictivos de esa masa marginal. En este marco, una
variable interviniente no menos importante es que los momentos
de crecimiento económico han estado acompañados de un aumento
sistemático de la desigualdad, a la vez que la exclusión social ha
seguido reproduciéndose acompañada incluso de un aumento de

41
 agustín salvia

las capacidades de consumo de los hogares más pobres. Asimismo,

durante los momentos de baja del ciclo, ambos tipos de fenómenos
han tendido en general a agravarse, incluida la pobreza extrema,
exigiéndosele al Estado políticas cada vez más comprometidas en
materia de transferencias monetarias, a la vez que insuficientes para
resolver los problemas de exclusión estructural.
Por lo tanto, sin nada cambia en campo del patrón de desarrollo, lo
más factible es que ocurra lo que no ha venido aconteciendo durante
las últimas décadas: las demandas de empleo y ciudadanía plenas
habrán de subordinarse a objetivos devaluados en materia de control
(cohesión) social, los cuales procurarán mantener la paz interna a un
mínimo costo económico y político, pero sin necesidad de garantizar
una efectiva integración social de los sectores excluidos por este
proceso. En este marco, las políticas orientadas a distribuir el gasto
social -en tanto instrumentos que procuran subsidiar la reproducción
social bajo un mínimo de cohesión-, así como las estrategias de
aprovechamiento de recursos productivos familiares, sociales y co-
munitarios que movilizan los hogares, cumplen un papel clave en la
administración de los excedentes de población, con efectos directos
sobre una serie de variables socio-demográficas, el funcionamiento
de los mercados de trabajo, y por ende, en el patrón de distribución
del ingreso y la evolución de la pobreza.
Bajo este contexto, un hecho relativamente novedoso se obser-
va a partir de que los excedentes de población encuentran en las
políticas sociales un extenso mercado de subsistencia asociado a
reglas de intercambio político-institucional. Todo lo cual logra ser
particularmente funcional al meticuloso control político que requiere
el programa de concentración económica para que la marginalidad
económica no se convierta en “disfuncional” al pacto de domina-
ción vigente. En este punto, no deja de sorprender como la historia
parece volver sobre sus propios pasos enriquecida de observables,
mostrando una marginalidad fragmentada donde los excedentes

42
 B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

de población continúan reproduciéndose acompañando a la nueva

modernidad que ofrece la globalización.

Apendice de gráficos
Datos referidos a américa latina
Figura 1. Índice de Liberación económica y PBI per cápita.
2900,0 6,5
2700,0 6,3
6,1
2500,0 5,9
2300,0 5,7
5,5
2100,0
5,3
1900,0 5,1
4,9
1700,0
4,7
1500,0 4,5
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

pbi per cápita a precios constantes de 1980 Índice de liberación económica

Figura 2. Tasa de pobreza y coeficiente de Gini

50 0,65

45 0,60
0,55
40
0,50
35
0,45
30
0,40
25 0,35
20 0,30
1975 1980 1986 1990 1994 1997 1999 2002 2005 2009 2011

Tasa de pobreza Índice de Gini

43
 agustín salvia

Figura 3. PBI per cápita en dólares (2000)

100

75

50

25

0
1990 2000 2002 2004 2006 2008

Argentina Brasil Chile Colombia

México Perú Media

Figura 4. PBI per cápita en dólares (2000)

Variación%

Argentina Brasil
Chile Colombia

44
B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

Figura 5. Evolución de la Tasa de Desempleo 1990-2009

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0
1990 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Argentina Brasil Chile Colombia

México Perú Media

Figura 6. Tasa de población bajo la línea de pobreza 1990-2009

60,0

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

0,0
1990 1994 1997 1999 2002 2004 2005 2006 2009

Argentina Brasil Chile Colombia

México Perú Media

45
 agustín salvia

Figura 7. Índice de concentración GINI 1990-2009

0,650

0,600

0,550

0,500

0,450

0,400
1990 1994 1997 1999 2002 2004 2005 2006 2009

Argentina Brasil Chile Colombia

México Perú Media

Figura 8. Concentración ingresos del 40% más pobre

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0
1990 1994 1997 1999 2002 2004 2005 2006 2009

Argentina Brasil Chile Colombia

México Perú Media

46
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figura 9. GPS per cápita en dólares del 2000

1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1990/1991 1997/1998 2000/2001 2007/2008

Brasil Chile Colombia

México Perú Total

Figura 10. Ocupación en el Sector Formal (en %)

80,0

60,0

40,0

20,0

0,0
1990 1994 1997 1999 2002 2004 2005 2006 2009

Argentina Brasil Chile

México Perú Media

47
 agustín salvia

Figura 11. Ocupación en el Sector Micro Informal (en %)

80,0

60,0

40,0

20,0

0,0
1990 1994 1997 1999 2002 2004 2005 2006 2009

Argentina Brasil Chile

México Media Perú

Figura 12. Concentración ingresos laborales 10% más rico

60,0

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

0,0
1990 1994 1997 1999 2002 2004 2005 2006 2009

Argentina Brasil Chile Colombia

México Perú Media

48
B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

Figura 13. Concentración ingresos laborales 40% más pobre

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0
1990 1994 1997 1999 2002 2004 2005 2006 2009

Argentina Brasil Chile Colombia

México Perú Media

Figura 14. Ingresos laborales 5to Quintil/1er Quintil

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0
1990 1994 1997 1999 2002 2004 2005 2006 2009

Argentina Brasil Chile Colombia

México Perú Media

49
 agustín salvia

Figura 15. Ingreso Salarial en el Sector Formal

7,00
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
1990 1994 1997 1999 2002 2004 2005 2006 2009

Argentina Brasil Chile

México Perú Media

Figura 16. Ingreso Salarial en el Sector Informal

7,00
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
1990 1994 1997 1999 2002 2004 2005 2006 2009

Argentina Brasil Chile

México Perú Media

50
 B ienestar y pobreza en América Latina : una visión desde la frontera ...

Figura 17. Remuneración según sector y brecha de ingreso laboral

6,00 2,20

5,00 2,00

4,00 1,80

3,00 1,60

2,00 1,40

1,00 1,20

0,00 1,00
1990 1994 1997 1999 2002 2004 2005 2006 2009

Formal Informal Brecha

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