“AÑO DE LA UNIDAD, LA PAZ Y EL DESARROLLO”

UNIVERSIDAD NACIONAL DE UCAYALI 

ESCUELA DE   POSGRADO 
MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 

TEMA:
LA CONSULTA PREVIA EN EL PERU:
PROBLEMAS, LIMITACIONES E INTERESES.

Docente:
Doc. Cesar Augusto Huamán Fernández
Alumno:
Villacrez Jesús Junior Samuel
Curso:
Sistema de Información y Gobierno Abierto
Ciclo y Grupo
III - 2

[Fecha]
0
 RESUMEN

La aprobación de la ley de consulta y su reglamento, son a la vez punto de

llegada y de partida. Son punto de llegada de un proceso y un esfuerzo
colectivo por demandar el reconocimiento de los derechos de los pueblos
indígenas. No obstante, a futuro, la aprobación de las mencionadas normas
constituye el punto de partida de un largo proceso de implementación del
derecho a la consulta.

En efecto, la obligación estatal de garantizar el derecho a la consulta no se

agota con la promulgación de una norma, va mucho más allá. Es ciertamente
un paso importante, pero insuficiente. Cada vez que el ordenamiento
constitucional reconoce un derecho fundamental, establece tácitamente tres
obligaciones al Estado, desarrollar instituciones, procedimientos y asignar
presupuesto para la real implementación del derecho reconocido.

A nivel institucional, ya se cuenta con un Ministerio de Cultura, y con un

Viceministerio de Interculturalidad, que tienen la titánica responsabilidad de
diseñar una institucionalidad idónea y eficaz a favor de la promoción y
protección de los derechos de los pueblos indígenas. Ciertamente, estos
esfuerzos van más allá del Gobierno central, e involucran a los diferentes
niveles de gobierno, y de los otros poderes del Estado.

A nivel procedimental, ya contamos con una ley y con un reglamento que

regula los procesos de consulta, fundamentalmente de los actos
administrativos del Poder Ejecutivo. Falta desarrollar la consulta de los actos
normativos del Congreso, y de los gobiernos sub nacionales (regionales y
locales), lo cual pasa indefectiblemente por modificar el Reglamento del
Congreso en el primer caso, y por modificar en principio la Ley Orgánica de los
Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades.

Nuestra entrada al tema del derecho a la consulta previa, está planteada desde
el derecho constitucional y la teoría de los derechos fundamentales, con la
finalidad de sustentar la exigibilidad de los derechos de los pueblos indígenas
antes las autoridades políticas primero, y luego la exigibilidad ante los
tribunales, a través del litigio de procesos constitucionales, para incidir en los

[Fecha]
1
espacios de producción normativa y para ganar en la interpretación y el
desarrollo de los derechos de los pueblos indígenas. Ciertamente, somos
conscientes que la mirada jurídica y normativa, y más en concreto la mirada
constitucional aquí asumida, no agota ni puede por sí misma explicar el
derecho a la consulta.

El primer capítulo es introductorio, pues desarrolla algunas premisas que

consideramos necesarias para la adecuada comprensión del derecho a la
consulta previa de los pueblos indígenas, en tanto derecho de rango
constitucional. Asimismo, hacemos un rastreo rápido del desarrollo que ha
tenido el derecho a la consulta previa en la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, del Tribunal Constitucional Peruano.

En la segunda parte se analiza y comenta la ley de consulta previa de los

pueblos indígenas, aprobada mediante Ley N° 29785. Se ha hecho un esfuerzo
por precisar los estándares del derecho internacional de los derechos
humanos, así como las referencias normativas y jurisprudenciales que iluminan
la interpretación de cada una de las disposiciones de la mencionada ley.

Ojalá el presente trabajo contribuya a difundir el Derecho a la Consulta y a

promover una interpretación más adecuada de este derecho, así como la
exigibilidad del mismo, a través de los mecanismos institucionales y
democráticos, contemplados en el ordenamiento jurídico. Esa es la motivación
central.

Finalmente, queremos agradecer a nuestro profesor guía del trabajo que nos
tocó desarrollar y a nuestros compañeros de estudios. A todos ellos infinitas
gracias

[Fecha]
2
 ÍNDICE

Página

RESUMEN............................................................................................................1
INTRODUCCIÓN..................................................................................................4
II. CONCEPTO:.....................................................................................................6
III. CASOS DE CONSULTA PREVIA:..................................................................6
IV. CASOS IMPORTANTES DE CONSULTA PREVIA EN EL PERÚ:.........10
A. El Área de Conservación Regional Maijuna-Kichwa..................................10
B. El Sector Hidrocarburos: El caso del Lote 192...........................................12
C. El Sector Minero y el Caso Cañaris............................................................16
V. DISCUSIÓN Y APORTES DE LOS AUTORES:............................................22
CONCLUSIONES...............................................................................................28
RECOMENDACIONES.......................................................................................29
BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................30
ANEXO...............................................................................................................31

[Fecha]
3
 INTRODUCCIÓN

El Perú tiene una de las poblaciones indígenas más grandes de América del
Sur, siendo también una de las poblaciones más excluidas en términos
económicos, políticos y culturales. Durante décadas, los líderes indígenas han
tenido dificultades para lograr el reconocimiento de sus derechos colectivos,
incluyendo la implementación del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 1989, más conocido
como el Convenio 169 de la OIT. Aunque fue incorporado en la Constitución
peruana en 1994, su implementación comenzó casi dos décadas más tarde, en
2011, cuando el Congreso aprobó la Ley 29785, o Ley del Derecho a la
Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, y el presidente Ollanta
Humala promulgó la medida, diseñada para incorporar el Convenio 169 de la
OIT en la ley y en la práctica nacionales.

Esta ley nacional tiene el propósito de promover el establecimiento de acuerdos

entre el Estado y los pueblos indígenas del Perú, en relación con las medidas
legislativas y administrativas que pudiesen afectar significativamente sus vidas.
El reglamento de la ley define que las medidas administrativas sujetas a
consulta son las «normas reglamentarias de alcance general, así como el acto
administrativo que faculte el inicio de la actividad o proyecto en tanto puedan
afectar directamente los derechos colectivos de los pueblos indígenas»
(Ministerio de Cultura 2012). El ente estatal que es responsable por la medida
en cuestión es el responsable de realizar el proceso de consulta a la población
potencialmente afectada. Además, la ley establece que el Ministerio de Cultura
debe coordinar todas las políticas públicas relacionadas con la implementación
de este derecho. La decisión final en relación con la aprobación o
desaprobación de cualquier medida legislativa o administrativa queda en
manos del Estado (Sanborn y Paredes 2015).

El propósito de este trabajo es examinar los esfuerzos realizados y los retos

pendientes tras cinco años de implementación del derecho a la consulta previa
en el Perú, entre 2011 y mediados del 2016. Inicialmente, algunos sectores de
la élite conservadora del Perú manifestaron resistencia a la aplicación de esta

[Fecha]
4
medida, mientras que algunos grupos de defensa de los derechos indígenas se
mostraban igualmente escépticos sobre la posibilidad de un avance real, dadas
las limitaciones históricas del Estado en relación con los ciudadanos indígenas
y el rumbo neoliberal que ha seguido la economía peruana en los últimos años.
A pesar del apoyo inicial del presidente Humala, también se produjo resistencia
dentro del propio gobierno durante estos años. Frente a la disminución de las
tasas de crecimiento y la creciente impaciencia de los inversionistas, algunos
miembros del gabinete de Humala dieron una mayor prioridad al impulso de
nuevos proyectos de inversión en minería, hidrocarburos, infraestructura y otros
sectores clave, a la vez que dilataron la aplicación de la consulta a
comunidades indígenas potencialmente afectadas por este tipo de proyectos.

Los partidarios de esta ley sostenían que su implementación transformaría de

manera positiva la relación entre el Estado, el sector privado y los pueblos
indígenas, y llevaría a una mayor inclusión de estos últimos. Esto no siempre
ha sido el caso, pues los conflictos sociales que involucran a comunidades
rurales e indígenas han continuado durante estos años. En particular, hay
importantes inversiones en minería, hidrocarburos e infraestructura que se han
visto inmersas en reclamos de comunidades locales y sus autoridades
elegidas, quienes exigen ser informadas y consultadas y se sienten
decepcionadas por un gobierno que parece haberlas abandonado. A pesar de
ello, nuestro balance de este esfuerzo hasta la fecha es cautelosamente
optimista. La implementación del Convenio 169 de la OIT en el Perú ha sido un
proceso de avances y retrocesos. Sin embargo, en términos históricos,
consideramos que se ha producido un progreso real en el reconocimiento de la
existencia de diversos pueblos indígenas y de sus raíces territoriales, y en la
creación de instituciones y prácticas dentro del Estado con el objetivo de
relacionarse con ellos y proteger sus derechos. En un período relativamente
corto, el derecho a la consulta se ha posicionado en diversos organismos
gubernamentales, y la mayoría de los actores involucrados –el Gobierno, las
empresas y la sociedad civil aceptan la legitimidad de este derecho, aun
cuando muestren resistencia a sus alcances o critiquen su implementación. La
cantidad de procesos de consulta realizados en pocos años también es

[Fecha]
5
 impresionante, aun cuando la calidad de la participación y la capacidad de
implementación de los acuerdos alcanzados varían.

CONSULTA PREVIA

II. CONCEPTO:
La consulta previa es un dialogo entre el Estado y los pueblos indígenas, su
finalidad es llegar a acuerdos sobre medidas administrativas o legislativas que
puedan afectar los derechos colectivos de los pueblos. Los acuerdos a los que
lleguen en el proceso son de cumplimiento obligatorio para ambas partes.

III. CASOS DE CONSULTA PREVIA:

Aunque la Ley de Consulta Previa fue promulgada en 2011, no fue

reglamentada hasta abril de 2012, luego de un proceso de consulta al mismo
reglamento de la ley con las organizaciones indígenas. El primer proceso oficial
de consulta realizado en virtud de esta ley se inició en mayo de 2013 (el caso
Maijuna-Kichwa, que se examina más adelante). Desde entonces, de mayo de
2013 a junio de 2016, se iniciaron veinticuatro procesos de consulta previa en
ocho de las veinticinco regiones del Perú. La ley establece que el organismo
gubernamental que planea tomar la decisión política o emitir la medida en
cuestión es el responsable de llevar a cabo el proceso de consulta. Como se

[Fecha]
6
detalla en el anexo, las consultas realizadas hasta junio de 2016 han sido
promovidas por ocho organismos gubernamentales nacionales y tres gobiernos
regionales (los de Loreto, Ucayali y Cusco)

Once de estos veinticuatro procesos han involucrado al sector hidrocarburos y

hasta comienzos de 2015 fueron conducidos por Perupetro S. A., la empresa
estatal responsable de la promoción, negociación y suscripción de los contratos
para la exploración y explotación de hidrocarburos. En mayo de 2015, esta
responsabilidad se transfirió al Ministerio de Energía y Minas. En estos casos,
los pueblos indígenas involucrados por lo general están siendo consultados
sobre la suscripción de contratos para la exploración y explotación de lotes de
petróleo y gas que se encuentran ubicados en sus territorios ancestrales o
cerca de ellos y afectan sus derechos colectivos y su bienestar. Algunas de
estas consultas se están realizando antes de que el Gobierno otorgue una
concesión a una empresa para operar en el lote, mientras que en otros casos
implican la renovación de contratos con empresas que ya están presentes en la
zona desde antes de 2011, o de lotes que han sido explotados anteriormente
por una o más empresas, luego fueron devueltos a manos del Estado y están
siendo ofrecidos a nuevos operadores. De ahí que el papel de las empresas,
aunque estas no participan formalmente en las consultas, varíe de un caso a
otro. Esto se discute más adelante.

Del total de consultas realizadas hasta la fecha, cuatro involucran decisiones o

políticas consideradas de alcance nacional, y por lo tanto implican la
participación de las organizaciones indígenas de nivel nacional. Estas incluyen
la aprobación de una nueva Política Sectorial de Salud Intercultural; el Plan de
Educación Bilingüe Intercultural; el Reglamento de la Ley 29735, Ley de
Lenguas Originarias; y la reglamentación de una nueva Ley Forestal y de
Fauna Silvestre. Los casos restantes involucran a actores a nivel regional,
aunque los gobiernos regionales fueron los promotores principales de la
consulta en solo tres de ellos.

En cuanto a resultados, a junio de 2016, los veinticuatro casos habían

concluido con algún tipo de acuerdo entre todas o algunas de las partes
involucradas14, mientras que solo cuatro habían llevado a la implementación

[Fecha]
7
efectiva de la medida acordada. De hecho, ya desde junio de 2015 la oficina
del Defensor del Pueblo del Perú emitió una declaración pública exhortando al
presidente Humala a abordar la agenda pendiente de la consulta indígena, y
los líderes indígenas nacionales hicieron un llamado público pidiendo una mejor
respuesta del Gobierno (Defensoría del Pueblo 2015). Esto fue una
manifestación de las tensiones creadas dentro del propio aparato estatal con
respecto al uso de este mecanismo.

Según la ley peruana, se considera que un proceso de consulta ha «concluido»

una vez que se cumplen cada una de las siete etapas del proceso16
establecido por la ley y se publica un Acta de Consulta. Esto, sin embargo, no
es un indicador de la implementación efectiva de los acuerdos alcanzados por
parte de las autoridades gubernamentales pertinentes. Dependiendo de la
materia objeto de consulta, el proceso puede continuar de dos maneras. En el
caso de las consultas sobre una medida administrativa, el Acta de Consulta
debe ser analizada por la institución promotora y otros organismos
gubernamentales pertinentes involucrados, generando una nueva directriz de
política que debe ser implementada por las instituciones correspondientes. En
las consultas sobre una medida legislativa, el acta también se revisa y luego se
envía al Congreso para que sea debatida e (idealmente) aprobada. En ambos
casos, sin embargo, los diversos organismos gubernamentales involucrados
tienen la autoridad para decidir qué puntos del acuerdo adoptarán, y en caso
haya desacuerdos, cómo se resolverán.

A junio de 2016, ocho de los procesos de consulta concluidos involucran

medidas que requerían la revisión de organismos del gobierno central para la
implementación de los acuerdos, y en los cuatro promulgados hubo retrasos
significativos en esta parte del proceso. En el primer caso, la creación del Área
de Conservación Regional Maijuna-Kichwa en Loreto fue aprobada por el
Ministerio del Ambiente en junio de 2015, tras dos años de lucha por parte de
los pueblos indígenas involucrados19. En el segundo caso, el Gobierno aprobó
cuatro reglamentos dirigidos a la implementación de la Ley Forestal y de Fauna
Silvestre en septiembre de 2015, después de cuatro años de negociación. El
tercer caso fue el establecimiento de la Zona Reservada Sierra del Divisor (en
Loreto y Ucayali) como parque nacional, que se produjo en octubre de 2015,

[Fecha]
8
después del clamor de organizaciones indígenas, no gubernamentales y
ambientales durante más de dos años. El cuarto caso fue la Política de Salud
Intercultural, que estuvo 19 meses en espera después de terminar la consulta,
antes de ser aprobada por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) a
inicios de abril de 2016, y luego de que la Defensoría del Pueblo y las
organizaciones indígenas nacionales presentaron una demanda de amparo
contra la PCM y el Ministerio de Salud.

Otros quince casos concluidos abarcan acuerdos en los sectores de

hidrocarburos y minería. Uno es para la explotación del Lote 192, y diez son
para la puesta en concesión de lotes, pero los procesos mismos de concesión
de estos lotes aún no se han completado. Los cuatro últimos son para la
exploración de concesiones mineras. Además, tenemos la consulta sobre el
proyecto Hidrovía Amazónica, que concluyó en septiembre de 2015 pero en la
que está pendiente el inicio del proceso de licitación. Por su parte, la propuesta
para el Área de Conservación Regional Tres Cañones fue recientemente
aprobada, mientras el Plan Nacional de Educación Intercultural Bilingüe; la
Propuesta de Reglamento de La Ley 29735, Ley de Lenguas Originarias; y el
Plan Maestro del Área de Conservación Regional Imiria, están pendientes de
aprobación por parte del gobierno nacional.

Estado de procesos de consulta previa que requieren promulgación por

parte del Gobierno, 2013-2016

Medidas consultadas Estado actual

Plan Nacional de Educación Pendiente de promulgación
Intercultural Bilingüe
Iniciativa para creación del Área de Pendiente de promulgación
Conservación Regional Tres
Cañones
Propuesta de Reglamento de la Ley Pendiente de promulgación
29735, Ley de Lenguas Originarias
Propuesta de Plan Maestro del Área Pendiente de promulgación
de Conservación Regional Imiria
Propuesta de Área de Conservación Promulgado por el Gobierno
Regional Maijuna-Kichwa
niciativa para la categorización de la Promulgado por el Gobierno
reserva Sierra del Divisor como

[Fecha]
9
 parque nacional
Reglamento de la Ley Forestal y de Promulgado por el Gobierno
Fauna Silvestre
Política Sectorial de Salud Promulgado por el Gobierno 19
Intercultural meses después
Fuente: Ministerio de Cultura, 2016. «Consulta previa:
Estas situaciones de demora entre la consulta y la implementación efectiva de
lo acordado, pueden contribuir a mermar la confianza de los pueblos indígenas
en las instituciones estatales involucradas y hasta en la legitimidad del proceso
en sí.

IV.CASOS IMPORTANTES DE CONSULTA PREVIA EN EL PERÚ:

Tomamos el análisis de tres casos de consulta previa de especial interés para

analizar los retos de su implementación en el Perú. La selección de estos tres
responde a características particulares que, consideramos, ameritan ser
resaltadas. Por ejemplo, el primer caso elegido es el proceso de creación del
Área de Conservación Regional Maijuna-Kichwa, que fue el primer proceso
iniciado bajo la nueva ley, y uno asociado no a la extracción de recursos
naturales sino la conservación de un territorio indígena. También este caso
demuestra los retos para la implementación de los acuerdos alcanzados. El
segundo caso, el del Lote 192, es el único caso del sector de hidrocarburos en
el que se consulta acerca de la continuación de la explotación en un territorio
indígena y que se enmarca en un conflicto social de larga data. El tercer caso,
de Cañaris, es uno de «no consulta», de resistencia a reconocer este derecho
en el sector minero, y la necesidad de poner en práctica una nueva ley
nacional.

[Fecha]
10
A. El Área de Conservación Regional Maijuna-Kichwa

El primer proceso de consulta en ser concluido, y en el que se llegó a un

acuerdo pleno, fue la decisión de crear el Área de Conservación Regional
(ACR) Maijuna-Kichwa. Este proceso se inició en realidad en 2008 con los
esfuerzos de los Maijuna, un pueblo indígena compuesto por menos de 590
personas, por desarrollar un área para proteger su territorio ancestral en la
región amazónica de Loreto y preservar su diversidad biológica para las
generaciones futuras. El Gobierno Regional de Loreto apoyó su solicitud,
pero el Servicio Nacional de Parques insistió en que se realizara un
proceso formal de consulta. El 22 de octubre de 2013, el proceso de
consulta concluyó su etapa final habiendo incluido al pueblo indígena
Kichwa, que es más numeroso y vivía en las cercanías y todas las partes
estuvieron de acuerdo con un plan viable para el mantenimiento y
regulación del uso de esta área. Por el lado indígena, la iniciativa estuvo
encabezada por la Federación de Comunidades Nativas Maijuna
(Feconamai) y la Federación de Comunidades Nativas del Medio Napo,
Curaray y Arabela (Feconamncua).

Aunque el área de conservación se convirtió en una aspiración compartida

de los maijuna, de sus vecinos kichwa, de sus autoridades políticas
regionales electas y de un gran número de aliados nacionales e
internacionales, tendrían que pasar dos años más antes de que se
convirtiera en una realidad. Durante este tiempo, el proyecto estuvo

[Fecha]
11
detenido en el Ejecutivo en el Consejo de Ministros o gabinete, que tenía
que emitir un Decreto Supremo para crear oficialmente el ACR e incluirla
en el presupuesto nacional. Los líderes de ambos grupos nativos viajaron a
Lima para tratar de desbloquear el proyecto, y pidieron reunirse con el
presidente del Consejo de Ministros y con el propio presidente Humala,
quien había elogiado este caso en su discurso a la nación de 2013; pero
ninguno de ellos los recibió. En marzo de 2015, el Defensor del Pueblo
emitió una declaración pública pidiendo a la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM) que aprobara esta decisión, pero en un principio tampoco
obtuvo respuesta (Defensoría del Pueblo 2015). Los maijuna y los kichwa
sospechaban que la larga demora se debía al interés declarado del
Gobierno en la construcción de una carretera que atravesaría la zona,
dividiendo la reserva y abriendo el camino a posibles invasiones de tierras,
tala ilegal y otras actividades extractivas; y a la posible superposición de la
zona con el Lote 164 de hidrocarburos (Sanborn y Paredes 2015).

Finalmente, el 17 de junio de 2015, luego de diecinueve meses de la firma

del acuerdo, el Gobierno finalmente otorgó el reconocimiento nacional al
Área de Conservación Regional Maijuna-Kichwa mediante el Decreto
Supremo 008-2015-Minam. El área protegida cubre aproximadamente
391.039 hectáreas (unos 966.278 acres) de selva tropical un área más
grande que el Parque Nacional de Yosemite en California (747.956 acres)
en los distritos de Putumayo, Napo, Mazán y Las Amazonas (provincia de
Maynas), y Pebas (provincia Mariscal Ramón Castilla), todos en la región
Loreto, en la frontera con Colombia. Los objetivos establecidos de la zona
incluyen la conservación de los ecosistemas existentes (en especial las
cuencas hidrográficas, los bosques nativos y las especies de peces), y
garantiza el uso de los recursos naturales a la población local, además de
contribuir a la conservación y a la identidad cultural de los pueblos Maijuna
y Kichwa.

Aunque los principales objetivos son de conservación, el decreto establece

explícitamente que ello no limita la realización de obras públicas, entre ellas
carreteras (infraestructura vial), u otras actividades económicas en la zona,
incluyendo la explotación de recursos naturales renovables o no renovables

[Fecha]
12
 (con la excepción de los bosques madereros), siempre y cuando estas
actividades no pongan en peligro los objetivos básicos de conservación,
den prioridad a la población local y respeten la Ley de Consulta Previa.

B. El Sector Hidrocarburos: El caso del Lote 192

Algunos de los casos más complejos en el Perú involucran la explotación

de reservas de petróleo y gas en la Amazonía, en los que la seguridad
energética para el país y las ansias de los inversionistas por exportaciones
lucrativas, deben sopesarse frente a los derechos y necesidades de las
diversas minorías étnicas que reclaman la Amazonía como su hogar. En
hidrocarburos, según el Minem, la consulta procede antes de emitir el
decreto supremo que aprueba la suscripción de contratos de exploración y
explotación de lotes petroleros y gasíferos69 (Ministerio de Energía y Minas
2015).

El caso más destacado hasta la fecha ha sido el del Lote 192,

anteriormente conocido como 1-AB, que involucra cerca de 300.000
hectáreas en la región Loreto, cerca de la frontera del Perú con Ecuador.
Este lote ha sido objeto de explotación durante casi 40 años, primero por la
Occidental Petroleum Corporation y desde el año 2000 por la empresa
argentina Pluspetrol y sus socios. Provee alrededor del 17 por ciento de la
producción total de crudo del país. Pero también se superpone al territorio
de los pueblos indígenas de cuatro importantes cuencas hidrográficas
(Pastaza, Corrientes, Tigre y Marañón), que pertenecen a cuatro grupos
étnicos (Kichwa, Quechua, Achuar y Urarina) (Oxfam 2015). Existen unas
veinticinco comunidades en el área de influencia de este lote (Ministerio de
Cultura 2015).

La concesión a Pluspetrol terminó el 29 de agosto de 2015, y en virtud de

la Ley de Consulta Previa el Gobierno tuvo que realizar un nuevo proceso
de consulta antes de volver a otorgar la licencia del lote a un nuevo postor.
Este proceso se inició en marzo de 2015, y cuatro federaciones han
representado a los pueblos indígenas involucrados. Sin embargo, antes de
acceder a una consulta sobre la nueva concesión, las organizaciones
exigieron prestar atención a otras cuestiones fundamentales, entre ellas su

[Fecha]
13
falta de títulos de propiedad y las largamente prometidas remediaciones al
grave daño ambiental causado por todos los años de explotación petrolera
en la zona.

En enero de 2015, cientos de miembros de la comunidad indígena

ocuparon las oficinas y los pozos petroleros de este lote, bloqueando el
tráfico de embarcaciones y exigiendo ser escuchados. Luego de casi un
mes de protestas, la PCM anunció que enviaría una comisión a la zona
para hablar con los manifestantes, y el 10 de marzo de 2015 se llegó a un
acuerdo inicial. Uno de los puntos acordados fue la creación de un fondo
especial para la implementación de la remediación ambiental de las áreas
afectadas por las operaciones petroleras, con un capital inicial de S/ 50
millones (alrededor de US$ 17 millones) (Presidencia del Consejo de
Ministros [PCM] 2015). Aunque la creación de este fondo era una
respuesta de contingencia de las autoridades nacionales para poder seguir
adelante con el proceso de licitación, no eximía a Pluspetrol de tener que
asumir sus obligaciones ambientales. También se prometió la construcción
de plantas de tratamiento de agua.

En lo que respecta al proceso de licitación del lote en sí, este estaba

programado para llevarse a cabo de manera paralela al proceso de
consulta y concluir antes de la fecha límite de agosto. Sin embargo, la
subasta inicial del lote fue declarada desierta, porque ninguna de las
empresas que calificaron para competir presentó sus propuestas técnicas.
A las preocupaciones por los retrasos y por el resultado del proceso de
consulta, se sumaron las preocupaciones de los inversionistas por los
costos y las tendencias negativas del mercado. En agosto de 2015,
Perupetro anunció la decisión de firmar un contrato temporal con una
empresa canadiense, Pacific Stratus Energy. Esto incluía la posibilidad de
que Petroperú participara con hasta el 25 por ciento del contrato. Sin
embargo, el directorio de Petroperú desistió de la idea, argumentando que
la empresa estatal no contaba con las condiciones técnicas y financieras
necesarias para lograr este objetivo. Esta decisión generó una fuerte
oposición del gobernador regional de Loreto, así como de miembros de
diferentes bancadas del Congreso, y como resultado el Congreso aprobó

[Fecha]
14
una medida para permitir que Petroperú opere el lote. Aunque esta medida
fue observada por el Ejecutivo, el Congreso la aprobó en octubre de 2015.

Mientras tanto, el proceso de consulta relativo a este lote se complicó por el

hecho de que no se había garantizado la participación de todos los
representantes indígenas ni la de las autoridades subnacionales
pertinentes. Además, el Gobierno no presentó una propuesta integral para
resolver las demandas indígenas80. Como respuesta, el Defensor del
Pueblo publicó un comunicado en el que exhortaba al presidente Humala y
a su gobierno a respetar el proceso de consulta en lo referido a esta
licitación, así como a otros casos pendientes. Luego de varios meses, la
etapa de diálogo se inició en julio de 2015 y se programó la reunión final
para el 13 de agosto, con la participación de los ministros de Energía y
Minas y de Vivienda. La propuesta del Gobierno se centró en la creación de
un nuevo fondo social para uso de las comunidades, equivalente a 0,75 por
ciento del valor monetario de la producción del lote, que se incluiría en el
contrato del nuevo operador. Estos recursos serían depositados en un
fideicomiso, cuyo comité directivo incluiría a representantes indígenas y
estaría presidido por un representante del Ministerio de Cultura. Sin
embargo, entre las federaciones indígenas involucradas hubo disenso
sobre esta oferta. De las cuatro federaciones que participaron, al parecer
se llegó a acuerdos con dos de ellas, pero las otras dos (Feconaco y
Fediquep) se negaron a firmar, argumentando que la nueva propuesta se
centraba solo en los beneficios económicos (el fondo social) y no incluía
otros temas pendientes, tales como los títulos de propiedad, la remediación
ambiental y su participación en el monitoreo independiente de las
actividades del nuevo operador para prevenir futuros derrames. Aunque los
negociadores del Gobierno presentaron una contrapropuesta a los puntos
planteados por estas dos federaciones, el proceso de consulta per se fue
declarado concluido por el Minem el mismo día en que se celebró la
reunión final.

Luego de que se declarara concluido el proceso de consulta,

representantes de la Feconaco y la Fediquep trataron de retrasar las
operaciones del lote mediante paros y la obstrucción de los pozos

[Fecha]
15
 petroleros ubicados en la cuenca del Pastaza, en un intento de lograr la
realización de un nuevo proceso83. En respuesta a estas propuestas, el
Gobierno envió una delegación que incluía representantes de la PCM y de
los ministerios de Cultura, de Vivienda y de Energía y Minas, además del
Defensor del Pueblo84. El 24 de septiembre de 2015, se firmó un acuerdo
entre el Gobierno y todas las organizaciones indígenas involucradas, que
incluyó inversión pública por un monto total aproximado de US$ 42 millones
para el período 2016-201785. El Ejecutivo también presentó una propuesta
al Congreso para aprobar financiamiento para la remediación ambiental de
los lotes 192 y 8 en Loreto. Aunque esto fue considerado una victoria para
las comunidades involucradas, la responsabilidad de Pluspetrol por las
actividades de remediación quedó sin resolver.

C. El Sector Minero y el Caso Cañaris

Como se mencionó anteriormente, a finales de 2015 el Ministerio de

Energía y Minas comenzó a realizar procesos de consulta sobre proyectos
mineros que afectan a los pueblos indígenas88. A diferencia del sector de
hidrocarburos, la consulta previa en minería procede luego del
otorgamiento de una concesión a un operador privado, pero antes de
suscribir un contrato para exploración o desarrollo del proyecto o de
autorizar otras actividades que impactan a las comunidades (Ministerio de
Cultura 2012). Cabe precisar que la concesión minera, si bien otorga un
derecho para (eventualmente) «explorar y explotar los recursos minerales

[Fecha]
16
concedidos que se encuentren dentro de un sólido de profundidad
indefinida» (Ferreyra y Gaspar 2012), definidos por un sistema de
coordenadas, no autoriza el inicio de actividades de exploración y
explotación de minerales, ya que estas requieren de una serie de
autorizaciones.

Aunque ha habido cuatro casos de consulta en minería desde finales de

2015, este derecho aún no ha sido implementado para un mayor número
de comunidades indígenas potencialmente afectadas por la actividad
minera.

Uno de los casos más controversiales de este tipo en el que no se había

reconocido el derecho a la consulta es el del pueblo Cañaris de
Lambayeque. Una empresa minera junior, Candente Copper Corporation
de Canadá, se adjudicó una licencia para exploración bajo las tierras
comunales de la comunidad de San Juan Bautista de Cañaris, con el
propósito de desarrollar una gran mina polimetálica de tajo abierto. La
empresa obtuvo la concesión en 2001 y ha realizado exploraciones
periódicas desde 2004.

El inicio de la construcción misma de la mina fue programado para 2014, a

condición de que pudiera asegurar el importante financiamiento que se
requería, y la vida útil de la mina fue considerada de 22 años. Sin embargo,
el proyecto ha sido prácticamente paralizado, debido a la resistencia de
una parte de la comunidad, así como a la falta de financiamiento por parte
de la propia empresa.

Cuando la Ley de Consulta Previa fue aprobada en 2011, los líderes de la

comunidad en Cañaris exigieron su derecho a una consulta informada con
respecto a las concesiones y la explotación de minerales en su territorio.
Aunque la empresa ya estaba presente, existía descontento hacia el
proyecto y preocupación por el impacto de la minería a gran escala en sus
tierras. Sin embargo, esta demanda de consulta formal fue rechazada por
la directora general de la empresa, así como por funcionarios del Ministerio
de Energía y Minas, quienes argumentaron que la Ley no podía aplicarse
de manera retroactiva y que en su lugar debían aplicarse las normas de

[Fecha]
17
participación ciudadana existentes. Los líderes de la comunidad llevaron su
caso al Gobierno Regional de Lambayeque, a miembros del Congreso y a
los medios de comunicación nacionales (Sanborn y Paredes 2015: 21). En
2012, sin embargo, el Ministerio aprobó la evaluación de impacto ambiental
(EIA) de la empresa, y el Congreso no siguió adelante con la investigación
del caso. Por consiguiente, la empresa solicitó a la comunidad una nueva
autorización de uso de sus tierras superficiales para perforaciones
adicionales para la exploración.

Los defensores de la comunidad sostuvieron que esta autorización sí

debería haber sido consultada dentro del nuevo marco legal, lo que
significa que los representantes del Estado debían consultar con los líderes
de la comunidad sobre si deseaban un desarrollo ulterior de este proyecto.
En vez de eso, el 8 de julio de 2012 un juez de paz local convocó a una
asamblea de la comunidad para decidir sobre esta medida, a la cual asistió
solo una minoría de los miembros votantes según varios informes, entre
200 y 725 participantes, de un estimado de 4.000 miembros. El 70 por
ciento de este grupo votó a favor de la concesión de derechos para la
exploración, y esta votación fue aceptada como legal por las autoridades
gubernamentales y la directora general de la empresa. De acuerdo con
ella, la asamblea era legítima porque se trataba de un espacio formal,
conducido por un juez de paz, donde hay un acta, y una lista de
participantes inscrita en los Registros Públicos (Freeze y Kuzma 2015). Sin
embargo, el presidente de la comunidad en ese momento cuestionó la
legitimidad de esta asamblea y optó por realizar una nueva «consulta
popular» el 30 de septiembre de 2012, en la que un estimado de entre
1.700 y 1.900 miembros de la comunidad participaron, y en la que
alrededor del 95 por ciento de los presentes votaron en contra de renovar
el permiso de la empresa. Ni el Minem ni los representantes de la empresa
aceptaron como legítima esta segunda consulta, y al parecer no existen
listas de votantes para confirmar quiénes efectivamente participaron.

El resultado de este conflicto, en el que ninguna de las partes va a aceptar

el voto de la otra y el Minem se negó a aplicar los siete pasos del proceso
de consulta según la ley de 2011, llevó a la suspensión de toda exploración

[Fecha]
18
en tierras de la comunidad. Durante finales de 2012 y 2013, se produjeron
enfrentamientos violentos en el lugar, a los que siguió la instalación de una
Mesa de Desarrollo organizada por la PCM, en la que diversos
representantes a nivel del gabinete se comprometieron a llevar servicios
públicos e inversión social a los habitantes de Cañaris, presumiblemente
para ganarse su favor para este proyecto. Los participantes de la Mesa
aprobaron unos 49 nuevos proyectos de inversión para la comunidad, la
mayor parte de los cuales serían financiados por el Gobierno, aunque
algunos por la empresa92. Sin embargo, para entonces, el futuro del
proyecto siguió siendo incierto.

En octubre de 2014, mientras la compañía aún esperaba obtener luz verde

de la comunidad para reanudar las actividades de exploración, un grupo de
oposición dentro de la comunidad empezó a impacientarse con la negativa
del Gobierno a aceptar los resultados de la consulta popular y decidió llevar
sus demandas al ámbito internacional. El 31 de octubre de 2014, con el
apoyo del Instituto Internacional de Derecho y Sociedad (IIDS), una ONG
de defensa de los derechos indígenas, una líder de la comunidad Cañaris –
Rosa Sara Huamán– participó junto a representantes de dos comunidades
de la Amazonía peruana en una audiencia ante la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos (CIDH) en Washington D. C. (Derecho, Ambiente y
Sociedad 2015a). El foco central de la audiencia fueron los problemas
generales de los derechos legales y a la tierra de los pueblos indígenas del
Perú, y como resultado de ella la CIDH emitió un comunicado en el que
exhortaba al Estado peruano a cumplir con sus obligaciones
internacionales93. Aunque fue una audiencia simbólica sin consecuencias
específicas para la acción del Estado, atrajo la atención de los medios de
comunicación internacionales y de los activistas de derechos.

Sin embargo, llevar este caso ante la CIDH fue una decisión controversial
dentro de la comunidad de derechos humanos del Perú, pues algunos
sostuvieron que los Cañaris aún no habían agotado las vías legales y
administrativas disponibles dentro del Perú para exigir el reconocimiento de
su derecho a la consulta previa, al menos en lo referido a medidas
administrativas o autorizaciones posteriores al año 2011. La posición del

[Fecha]
19
abogado que asesoraba a la comunidad es que el derecho a la consulta en
este caso debería ser retroactivo, que el otorgamiento inicial de la
concesión sin la debida consulta en 2001 violó este derecho, y que no tiene
sentido realizar consultas sobre futuros permisos mientras esta decisión
fundamental siga siendo incierta95. Al respecto, la incorporación de la
consulta previa por el propio Ministerio de Energía y Minas en los casos de
«otorgamiento, modificación y oposición de concesión de Beneficio» y de
«autorización para inicio / reinicio de las actividades de exploración,
desarrollo, preparación, explotación en concesiones mineras metálicas y
modificaciones», respaldaría la realización de un proceso de consulta
previa antes de que la empresa pueda reanudar sus planes (Ministerio de
Energía y Minas 2013).

En enero de 2015, el IIDS suscribió un acuerdo con los recientemente

electos alcalde y concejo municipal de Cañaris, para proporcionar
capacitación y asistencia técnica, incluyendo asistencia con la
implementación de un nuevo plan de desarrollo que respete el estilo de
vida y los derechos del pueblo Cañaris y el fortalecimiento de su identidad
indígena (Derecho, Ambiente y Sociedad 2015). Ese mismo mes,
Florentino Barrios, el entonces presidente de la comunidad, anunció que se
opondría a cualquier intento de reinicio de las exploraciones de Candente
Copper, sugiriendo un acuerdo más amplio entre los miembros de la
comunidad en contra de la mina propuesta. En mayo de 2015, la
comunidad eligió a sus nuevos líderes, quienes reiteraron su oposición al
proyecto y denunciaron al Gobierno por incumplir los compromisos de
inversión social acordados en la mesa de diálogo del año anterior, y en
noviembre de 2015 declararon su oposición a toda concesión o actividad
minera en sus tierras. A mediados de 2016, el proyecto se encontraba
detenido debido tanto a la falta de aceptación de la comunidad como a la
falta de suficientes fondos de inversión.

Este caso tiene varias características interesantes. En primer lugar,

involucra a una comunidad indígena con una demanda aparentemente
sólida y legítima de su derecho a la consulta previa en virtud del Convenio
169 de la OIT. Sin embargo, tanto el gobierno central como los ejecutivos

[Fecha]
20
de la empresa les han negado este derecho, incluso mientras se adoptaban
nuevas medidas administrativas después de la promulgación de la Ley de
Consulta Previa en 2011. Las decisiones tomadas por las asambleas
populares en julio y septiembre de 2012 son contradictorias y no resuelven
este problema, además de no ser reconocidas como procesos de consulta
previa por el Mincul.

En segundo lugar, se trata de un caso que ha evolucionado rápidamente

con el tiempo, pasando de ser un conflicto local entre una empresa
canadiense junior y una comunidad muy pobre, a una cause célèbre que
involucra a diversos organismos del gobierno regional y del gobierno
central, a miembros del Congreso, a partidos de izquierda y ONG, y a
organizaciones internacionales. Al igual que en muchas regiones pobres
del Perú, los habitantes de Cañaris quieren desarrollo con inversión
productiva y no simplemente caridad. También quieren que se respete su
derecho a ser consultados sobre un proyecto tan importante ubicado en su
comunidad, y parece ser que el proyecto no seguirá adelante a menos que
se cumpla esa expectativa.

Dada esta historia, la inclusión de San Juan de Cañaris entre las

comunidades indígenas de la región Lambayeque en la base de datos
revisada del Mincul en octubre de 2015, puede ser vista como un avance
alentador, puesto que reabre la posibilidad de que la comunidad pueda
exigir el derecho a consulta sobre cualquier medida administrativa que
implique un impacto potencial y directo sobre su bienestar colectivo.

Las recientes consultas relativas a la exploración de minerales en otras

regiones, también deberían producir un efecto de demostración, en dos
niveles. A nivel de las comunidades indígenas, les ofrecen la posibilidad de
apropiarse de este derecho como una manera de abordar preocupaciones
más amplias acerca de los proyectos mineros y asegurar que sus derechos
ciudadanos y colectivos serán respetados por el Estado. A nivel del
personal del Minem, les ofrece la oportunidad de superar –mediante una
implementación efectiva de los acuerdos alcanzados en las consultas– su
falta de capacidad para atender los derechos de las poblaciones indígenas

[Fecha]
21
 afectadas por las operaciones mineras. Sin embargo, hay una serie de
retos pendientes. Estos incluyen la necesidad de proporcionar al Minem los
recursos humanos y financieros necesarios para llevar a cabo varios
procesos de consulta en territorios complejos y en relación con proyectos a
gran escala. También incluyen la articulación y coordinación de las
diferentes herramientas que involucran la participación de las comunidades
indígenas, como la autorización para el uso de las tierras comunales
superficiales, y los mecanismos de participación ciudadana para la
aprobación de las EIA.

V. DISCUSIÓN Y APORTES DE LOS AUTORES:

En 2011, cuando el Congreso aprobó la Ley 29785, o Ley del Derecho a la

Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, y el presidente
Ollanta Humala promulgó la medida, diseñada para incorporar el
Convenio 169 de la OIT en la ley y en la práctica nacionales

El punto de partida de la promulgación de esta ley sería el conflicto de Bagua

de junio de 2009, el cual dejó el lamentable saldo de 23 policías y 10 civiles
fallecidos, un policía desaparecido y más de 200 heridos (Sanborn y Paredes
2015). Dicho conflicto surgió a partir de la falta de consulta del Estado hacia los
pueblos de la Amazonía en relación con «una serie de decretos destinados a
promover y regular las actividades extractivas en la Amazonía», lo que movilizó

[Fecha]
22
a las organizaciones indígenas, diversas ONG y la Defensoría del Pueblo a
reclamar la promulgación e implementación de esta ley (Sanborn y Paredes
2015).

Inicialmente, algunos sectores de la élite conservadora del Perú manifestaron

resistencia a la aplicación de esta medida, mientras que algunos grupos de
defensa de los derechos indígenas se mostraban igualmente escépticos sobre
la posibilidad de un avance real, dadas las limitaciones históricas del Estado en
relación con los ciudadanos indígenas y el rumbo neoliberal que ha seguido la
economía peruana en los últimos años. A pesar del apoyo inicial del presidente
Humala, también se produjo resistencia dentro del propio gobierno durante
estos años

En febrero de 2015, el presidente de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo

y Energía manifestó que «[El] ministro del Ambiente solo sabe decir no a las
inversiones».

En particular, hay importantes inversiones en minería, hidrocarburos e

infraestructura que se han visto inmersas en reclamos de comunidades locales
y sus autoridades elegidas, quienes exigen ser informadas y consultadas y se
sienten decepcionadas por un gobierno que parece haberlas abandonado

A septiembre de 2015, el Defensor del Pueblo reportaba 214 conflictos

sociales, el 66,8 por ciento de ellos «socioambientales» y el 63,6 por ciento (91
de 143 conflictos) asociados a la minería. En conjunto, la minería y los
hidrocarburos representan el 79,7 por ciento de este tipo de conflictos
(Defensoría del Pueblo 2015).

Once de estos veinticuatro procesos han involucrado al sector hidrocarburos y

hasta comienzos de 2015 fueron conducidos por Perupetro S. A., la empresa
estatal responsable de la promoción, negociación y suscripción de los contratos
para la exploración y explotación de hidrocarburos. En mayo de 2015, esta
responsabilidad se transfirió al Ministerio de Energía y Minas

El 4 de mayo de 2015, mediante Resolución Ministerial 209-2015-MEM/DM, la

responsabilidad de los procesos de consulta de cualquier medida relacionada
con la minería, los hidrocarburos o la electricidad fue transferida a la Dirección

[Fecha]
23
General de Asuntos Ambientales del Ministerio de Energía y Minas (Minem).
Esto incluye los procesos de consulta iniciados por Perupetro (Ministerio de
Energía y Minas 2015a).

Según la ley peruana, se considera que un proceso de consulta ha «concluido»

una vez que se cumplen cada una de las siete etapas del proceso.

Las siete etapas de un proceso de consulta son: (1) identificación de la medida

que debe ser objeto de consulta; (2) identificación de los pueblos indígenas u
originarios que serán consultados; (3) publicación de la medida legislativa o
administrativa; (4) información general sobre la medida; (5) evaluación interna
por las organizaciones o instituciones indígenas de la medida que los afectaría
directamente; (6) proceso de diálogo entre representantes del Estado y de los
pueblos indígenas; y (7) decisión.

Esto, sin embargo, no es un indicador de la implementación efectiva de los

acuerdos alcanzados por parte de las autoridades gubernamentales
pertinentes.

En el caso de las consultas sobre una medida administrativa, el Acta de

Consulta debe ser analizada por la institución promotora y otros organismos
gubernamentales pertinentes involucrados, generando una nueva directriz de
política que debe ser implementada por las instituciones correspondientes.

Según el Reglamento de Consulta Previa, las competencias del Viceministerio

de Interculturalidad no incluyen el seguimiento de la implementación de los
acuerdos por parte de la entidad promotora; más bien, estipula la creación de
una Comisión Multisectorial para el seguimiento de la aplicación del derecho a
la consulta, integrada por representantes del Poder Ejecutivo (Ministerio de
Cultura, 2012). Tal comision fue creada por la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM) el 26 de febrero de 2013 (PCM 2013). Nuevamente, el
seguimiento se realiza a la aplicación de la consulta previa mas no al
cumplimiento de los acuerdos.

En las consultas sobre una medida legislativa, el acta también se revisa y luego
se envía al Congreso para que sea debatida e (idealmente) aprobada. En
ambos casos, sin embargo, los diversos organismos gubernamentales

[Fecha]
24
involucrados tienen la autoridad para decidir qué puntos del acuerdo adoptarán,
y en caso haya desacuerdos, cómo se resolverán

En el reglamento, se estipula que en el acta de la consulta se incluya, por cada

acuerdo, si existe un acuerdo total o un acuerdo parcial. En el caso de los
acuerdos parciales o desacuerdo, se deberá dejar constancia de las razones.
En cualquier caso, se pasa a la etapa de decisión, donde es la entidad
promotora la que dicta la medida administrativa o legislativa que recoja los
acuerdos del proceso de consulta. Cuando «no se alcance un acuerdo y la
entidad promotora dicte la medida objeto de consulta, le corresponde a dicha
entidad adoptar todas las medidas que resulten necesarias para garantizar los
derechos colectivos del o de los pueblos indígenas» (Ministerio de Cultura
2012). El reglamento también contempla –en su artículo 21.2– que los pueblos
indígenas puedan retirarse del proceso de consulta e insta a las entidades
promotoras a «agotar todos los medios posibles previstos en la Ley y el
Reglamento para generar escenarios de diálogo». Si incluso así no se logra su
reincorporación, «la entidad promotora dará el proceso por concluido,
elaborando un informe que sustente la decisión adoptada, dentro del plazo de
la etapa de diálogo» (Ministerio de Cultura 2012). Según el informe de la
Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, Análisis crítico de la consulta
previa en el Perú. Informes sobre el proceso de reglamentación de la Ley de
Consulta y del Reglamento (2012), no se incluyó el aporte resultado del diálogo
entre las autoridades del Estado y las organizaciones de pueblos indígenas
para la elaboración del reglamento. Este señalaba que «Cuando exista un
acuerdo parcial, la entidad promotora debe enriquecer su propuesta con los
aportes de los y las representantes indígenas formulados en el proceso de
consulta y contenidos en el Acta de Consulta, a fin de tomar la decisión final

Otros quince casos concluidos abarcan acuerdos en los sectores de

hidrocarburos y minería. Uno es para la explotación del Lote 192, y diez son
para la puesta en concesión de lotes, pero los procesos mismos de concesión
de estos lotes aún no se han completado

[Fecha]
25
Como señalan Sanborn y Paredes (2015), el Mincul enfrenta varios retos. El
ministerio fue creado recién en 2010, y antes de ello hubo poca continuidad
histórica dentro del Estado con respecto a los asuntos indígenas

Hasta la creación del Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos,

Amazónicos y Afroperuanos (Indepa) en el año 2005, no existía un organismo
institucional encargado de los asuntos indígenas. Zúñiga (2007:) señala que
este organismo incluía un consejo con representantes indígenas. Sin embargo,
mantuvo su debilidad, pues fue trasladado de un lugar a otro dentro del aparato
estatal (Ruiz 2014:). Finalmente, fue reemplazado por el Viceministerio.

En numerosas ocasiones, los representantes de la DCP han mencionado la

debilidad institucional y las limitaciones económicas que enfrenta el ministerio y
los desafíos involucrados en el cumplimiento de estas tareas

Según Acevedo (2015), el costo total de cada proceso de consulta puede

alcanzar los S/ 500.000 (US$ 167.000), cuando este implica el transporte de
personal a grandes distancias y por vía fluvial para reunirse con comunidades
nativas remotas, y la participación de traductores especializados y otros
profesionales. Señala además que, aunque los costos principales de cada
proceso son asumidos por la entidad promotora, los gastos propios del
personal de DCP promedian los S/ 80.000 (US$ 27.000) por consulta

Como informa el Defensor del Pueblo, la extracción de recursos naturales es

también la principal fuente de conflictos sociales en el país, lo que a su vez
tiene un efecto negativo en las operaciones de estas empresas

Según el Instituto Peruano de Economía, en los últimos años los conflictos

sociales han impedido el desarrollo de inversiones mineras por un monto de
US$ 8.000 millones (IPE 2014). Para la consultora Eurasia Group, aunque se
espera que la producción de cobre del Perú se incremente a casi el doble en
2016 debido al inicio de la producción de varios proyectos a gran escala, los
retos vinculados a obtener los permisos, cumplir con los altos estándares de
regulación ambiental y evitar las tensiones sociales, están retrasando el
desarrollo de otras nuevas inversiones (Puig 2015).

[Fecha]
26
Los inversionistas mineros expresaron cierta preocupación por las dificultades
de establecer buenas relaciones con las comunidades en zonas remotas, y por
las posibles demoras en los permisos de exploración que puede generar la
implementación de la consulta previa (Fraser Institute 2014, 2015)

El Informe Fraser de 2015 incluye una cita de un ejecutivo de una empresa

dedicada a la exploración minera: «The new declaration of 2012 mandates that
all exploration companies are obligated to give special treatment to indigenous
people before field activities, resulting in a major lengthening of the time
required for permitting» («La nueva declaración del 2012 indica que todas las
compañías de exploración están obligadas a brindar un trato especial a las
poblaciones indígenas antes de los trabajos de campo, resultando en un mayor
retraso en la obtención de los permisos») (Instituto Fraser 2015: 58).

Según un informe de Oxfam presentado en el Perú en 2012, algunas empresas

globales que operan en el país, como Anglo American, Barrick, BHP Billiton,
Newmont, Rio Tinto y Xstrata, están entre aquellas que comparten esta visión y
tienen un compromiso declarado con el desarrollo de un proceso de consulta (o
incluso consentimiento) libre, previo e informado (CLPI) (Oxfam América 2012)

Señala el informe que actualmente el CLPI es considerado como un estándar

de oro y está surgiendo como un principio de ‘prácticas óptimas’ para el
desarrollo sostenible, empleado para reducir el conflicto, así como para realzar
la legitimidad del proyecto, debido a que exige a las comunidades estar
adecuadamente informadas de los proyectos extractivistas

La Ley de Consulta Previa del Perú es un mecanismo débil que no garantiza

adecuadamente los derechos indígenas ni satisface plenamente el compromiso
constitucional del Perú, ya que no existe un organismo gubernamental
encargado de monitorear el cumplimiento de los acuerdos

En lo que respecta a este punto, el Mincul ha indicado que los acuerdos

alcanzados en estos procesos de consulta son vinculantes y que si no se
respetan, están sujetos a demandas por incumplimiento o modificación. Según
el artículo 15.º de la Ley 29785, Ley de Consulta Previa, el acuerdo alcanzado
como resultado de un proceso de consulta es de cumplimiento obligatorio para

[Fecha]
27
todas las partes involucradas. Los acuerdos son ejecutables tanto en el sector
administrativo como en el judicial.

Cabe precisar que la concesión minera, si bien otorga un derecho para

(eventualmente) «explorar y explotar los recursos minerales concedidos que se
encuentren dentro de un sólido de profundidad indefinida» (Ferreyra y Gaspar
2012), definidos por un sistema de coordenadas, no autoriza el inicio de
actividades de exploración y explotación de minerales, ya que estas requieren
de una serie de autorizaciones

Entre el otorgamiento de una concesión a un privado por parte del Estado

hasta el «inicio de actividades», se debe cumplir una serie de requisitos como
la aprobación de un instrumento ambiental (EIA), el permiso de uso de tierra
superficial y el certificado de inexistencia de restos arqueológicos. La consulta
previa no es un proceso reducible a ninguno de estos requisitos, si bien el
nuevo Reglamento Ambiental Minero, en su artículo N.º 57.10.

CONCLUSIONES

Cinco años después de la promulgación de la legislación nacional destinada a

poner en práctica el derecho a la consulta previa, y cuatro años después del
primer proceso de consulta real, podemos concluir que, a pesar de los
numerosos desafíos y contratiempos, a fin de cuentas, estos esfuerzos han
resultado significativos y positivos.

En primer lugar, los esfuerzos realizados desde 2012 han servido para crear
conciencia entre amplios sectores de la sociedad peruana, y dentro del Estado,
sobre la existencia de compromisos constitucionales del Perú con los derechos
indígenas. En un tiempo relativamente corto, se han iniciado veinticuatro
procesos de consulta y la mayoría han llegado a un acuerdo, como resultado
de un esfuerzo considerable de parte de todos los involucrados.

Si miramos más allá del número de procesos realizados y nos centramos en el

impacto que esto ha tenido en las relaciones entre las poblaciones indígenas,
el Estado y el sector privado, podemos decir que la Ley de Consulta Previa ha
servido para alterar el equilibrio de poder –en favor de los ciudadanos
indígenas del Perú–. Los pueblos indígenas y sus aliados nacionales e

[Fecha]
28
internacionales cuentan ahora con una nueva herramienta en el uso de esta
legislación nacional. Por otra parte, si bien esta generó quejas por parte de
algunos funcionarios gubernamentales y líderes empresariales, la
implementación del derecho a la consulta previa ha servido a algunas
comunidades para estar mejor informados sobre las decisiones tomadas por el
Estado en su entorno, para expresar su opinión al respecto, y también para
llamar la atención sobre un conjunto más amplio de demandas que a menudo
han sido postergadas; entre ellas, la titulación de sus tierras, el acceso a
servicios de educación y salud, la remediación de los daños ambientales del
pasado, y el respeto de otros derechos históricamente ignorados.

Otro factor por resaltar son los avances realizados por el mismo Estado
peruano. A nivel mundial, tanto el Convenio 169 de la OIT como la legislación
nacional conexa tratan de alentar a los Estados a establecer contacto con sus
ciudadanos indígenas, consultarles de una manera culturalmente apropiada.

RECOMENDACIONES

A pesar de su propia falta de dirección política nacional, el compromiso con los

procesos de consulta previa proporciona a los grupos indígenas la oportunidad
de incluir sus derechos y necesidades en la agenda política nacional. Algunas
organizaciones han aprovechado estos espacios para ganar experiencia y
comprensión más general acerca de los asuntos extractivos y ambientales,
para exigir información sobre la explotación petrolera e incluso para proponer
cambios en la gobernanza del sector hidrocarburos. En las zonas afectadas por
la minería a gran escala, las comunidades se han organizado no solo para
exigir la consulta previa, sino para discutir sus prioridades y alternativas de
desarrollo y mejorar sus alianzas con otras comunidades que enfrentan
problemas similares en todo el país y más allá de sus fronteras.

Los líderes indígenas también han tomado conciencia de la necesidad de

participar en el monitoreo de los acuerdos alcanzados a través del proceso de
consulta, y en las diversas «mesas» de diálogo y negociación establecidas en
torno a conflictos específicos111. En algunos casos relacionados con

[Fecha]
29
hidrocarburos, por ejemplo, el establecimiento de comités de vigilancia está
incluido en el acuerdo de consulta112. Sin embargo, existe un vacío legal, ya
que la Ley de Consulta Previa no exige ni regula dicha actividad. Una de las
propuestas es que el Viceministerio de Interculturalidad tenga más autoridad
vinculante para monitorear la implementación de los acuerdos, y los recursos
logísticos para coordinar y garantizar la participación continua de los pueblos
indígenas en este esfuerzo.

Por último, como lo demuestran varios de los casos mencionados aquí, la

consulta previa no debe ser vista como una panacea para los conflictos
sociales, sino como una herramienta para mejorar la comunicación entre el
Estado y los pueblos indígenas. La apertura de un proceso de consulta sin
abordar otros reclamos históricos puede ser contraproducente, ya que proyecta
la imagen de un Estado que solo está interesado en el objetivo a corto plazo de
asegurar una «licencia social» para la inversión privada, o la aprobación de una
medida legislativa específica, en lugar de concebir la consulta previa como un
mecanismo participativo y basado en derechos.

BIBLIOGRAFÍA
 ABANTO, A.
2011 «La institucionalidad indígena en el Perú». En: Argumentos. Lima:
IEP.
 ACEVEDO, A.
2015 Información CS. (C. Sanborn, entrevistadora). 24 de abril.
 AIDESEP
2016 «Aidesep se pronuncia respecto a las elecciones 2016: Nunca más
un Perú
de espaldas a los PP.II.». Recuperado el 10 de febrero de 2016, de <http://
www.aidesep.org.pe/aidesep-se-pronuncia-respecto-a-las-elecciones-2016-
nunca-mas-un-peru-de-espaldas-a-los-ppii/>.
2015a Pueblos indígenas esperan consulta previa por hidrovía en la
Amazonía. 28 de enero. Recuperado el 1 de agosto de 2015, de

[Fecha]
30
 <http://www.aidesep.org.pe/ pueblos-indigenas-esperan-consulta-previa-
por-hidrovia-en-la-amazonia/>.
2015b Cambio de uso de suelo se realizaría en bosques degradados.
¿Quién vigilará su cumplimiento? 20 de marzo. Recuperado el 1 de agosto
de 2015, de <http:// www.aidesep.org.pe/cambio-de-uso-de-suelo-se-
realizaria-en-bosquesdegradados-quien-vigilara-su-cumplimiento/>.
2014 Se hará consulta previa pese a oposición del Ministerio de Energía y
Minas (MEM). 21 de agosto. Recuperado el 20 de marzo de 2015, de
<http://www. aidesep.org.pe/se-hara-consulta-previa-pese-a-oposicion-del-
ministeriode-energia-y-minas-mem/>.
 ARELLANO, J.
2015 Entrevista 5. (C. Sanborn, V. Hurtado y T. Ramírez, entrevistadoras).
28 de marzo
2011 ¿Minería sin fronteras? Conflicto y desarrollo en regiones mineras del
Perú.
Lima: Instituto de Estudios Peruanos.
 ARROYO, P.
2009 Perú: balance preliminar del conflicto amazónico. Lima: Servindi.

ANEXO

[Fecha]
31