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DERECHO DE EJECUCIÓN PENAL
DR © 2021. Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de Investigaciones Jurídicas

DERECHO PENITENCIARIO Y EJECUCIÓN DE PENAS
Victoria Adato Green*

Mercedes Peláez Ferrusca**
Sumario: I. A modo de introducción. II. La reforma penitenciaria mexica-

na. III. Situación de las prisiones en México.
I. A modo de introducción
Las Jornadas de Justicia Penal organizadas año con año por el Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México
desde 2000, en colaboración con la Academia Mexicana de Ciencias Pe-
nales, son hoy día un referente obligado para conocer de primera mano las
propuestas, reformas, aplicación y desarrollo de la ley y la justicia penal en
nuestro país.
Al encuentro de estas Jornadas, convocados en el Instituto de Inves-
tigaciones Jurídicas por Sergio García Ramírez y Olga Islas de González
Mariscal, se dan cita académicos, servidores públicos, especialistas, estu-
diantes y profesionales de los más diversos ámbitos para reflexionar durante
una semana sobre temas actuales y controvertidos de las ciencias penales
en México y el mundo. Durante dos décadas, las Jornadas han abordado
diversos temas sobre el derecho penitenciario y la ejecución penal; en el
presente texto proponemos un panorama descriptivo de las preocupaciones
y propuestas que han motivado la reflexión y el análisis de los especialistas
que han participado en ellas, con la finalidad de exponer una revisión crítica
de los avances en esta materia, así como de los rezagos aún pendientes y de
aquellos aspectos que consideramos no han sido suficientemente atendidos.
* Miembro de número y ex presidenta de la Academia Mexicana de Ciencias Penales.

Ministra en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
** Miembro de número de la Academia Mexicana de Ciencias Penales.
519

520 ADATO GREEN / PELÁEZ FERRUSCA
En el ámbito del derecho penitenciario y la ejecución penal, los temas

tratados dan cuenta de la prisión como pena, de los sustitutivos penales y las
alternativas a la prisión (a propósito de nuevos códigos penales o de la apli-
cación de éstos); de las reformas y las nuevas leyes de ejecución, federales y
locales, así como de las enmiendas a la Constitución federal respecto de la
pena de prisión. De igual manera, han sido abordados temas tan relevantes
como la situación de las prisiones, los derechos de las personas presas y la
situación de las mujeres institucionalizadas; la perspectiva comparada, ade-
más de la aplicación de los instrumentos internacionales e interamericanos
en la materia.
En estos 20 años de Jornadas, el derecho penitenciario mexicano se ha
transformado en aspectos normativos fundamentales. La judicialización de
la ejecución, establecida por la reforma constitucional de 2008, la creación
de los jueces de ejecución y una nueva Ley Nacional de Ejecución Penal,
representan, en términos generales, los cambios más notorios.
Cambios que no necesariamente han representado una transformación
positiva de la vida en las prisiones que, como dan cuenta los especialistas,
mantienen una situación crítica de sobrepoblación en muchos casos, auto-
gobierno, riñas, motines, homicidios, violaciones de derechos humanos, en-
tre otros problemas, sin que la nueva legislación represente aún una mejora
palpable respecto de la situación de las personas presas. Las aportaciones
de los expertos dan buena cuenta de los saldos pendientes en la aplicación de
la Ley en las prisiones mexicanas.
Para presentar esta nueva lectura de las aportaciones de expertos en
materia de prisiones durante 20 años de Jornadas sobre Justicia Penal, se-
guiremos dos grandes bloques, en el primero de ellos hablaremos de las re-
formas penales y en el segundo de la situación de las prisiones.
II. La reforma penitenciaria mexicana
El derecho penitenciario mexicano se ha caracterizado por una consistente

vocación de humanismo y certeza en la capacidad de la cárcel como oportu-
nidad de recuperación del ser humano para la sociedad, después de cumplir
su condena. Tal como lo relatan diversos especialistas convocados en distintas
Jornadas Penales, la legislación penitenciaria mexicana se había caracteriza-
do desde su origen, pero muy significativamente, a partir de la gran reforma
penitenciaria mexicana, en una legislación de avanzada. La humanización
que propugnaban las normas ejecutivas estaban al día con los más modernos
postulados internacionales y la muy copiosa doctrina que, desde Naciones

DERECHO PENITENCIARIO Y EJECUCIÓN DE PENAS 521
Unidas, se compartía al mundo para mejorar la calidad de las prisiones y

pugnar por un trato humanitario a quienes las habitan.
Con una importante reforma constitucional en 1965-1966, se abando-
nó la concepción regeneradora del tratamiento penitenciario para dirigirla
hacia la orientación readaptadora, es decir a facilitar la adaptación del con-
denado a la libertad, favoreciendo esta situación al proveerle mejores herra-
mientas sociales, a través de la educación, el trabajo y la capacitación, en la
convicción de que el delito se produce, en la gran mayoría de las ocasiones,
por las desventajas sociales de la marginación, la pobreza, la falta de acceso
a las oportunidades, entre otras situaciones.
Pero más allá de la esperanza readaptadora, inspiradora de innovadores
sistemas penitenciarios, como la prisión abierta del Estado de México,1 la
incorporación del ideal readaptador en el sistema penitenciario mexicano,
representó el rechazo absoluto a la justificación de la pena de prisión en la
mera custodia, en el encierro de cualquier manera e incluso en la eventuali-
dad de un resurgimiento de la pena de muerte, del delincuente como dege-
nerado a simplemente la expresión del delito como desadaptación social y
jurídica. Una nueva orientación que promovía la readaptación a la sociedad
en libertad.
Tras 42 años la pretensión de readaptación social fincada sobre la base
de la aplicación del tratamiento progresivo técnico fue severamente criti-
cada, porque en opinión de algunos especialistas el tratamiento penitenciario
implica la idea de cura al delito como enfermedad; “no hay duda —afirma
Mara Gómez Pérez— de que hay que quitarle a la pena su pretensión cu-
rativa, para verla simplemente como una restricción coactiva de la libertad
sujeta al debido proceso penal”.2
La expresión reinserción social incorporada al artículo 18 constitucio-
nal por la reforma de 2008, está en el mismo ámbito de interpretación del
concepto readaptación, la idea central es la vuelta del liberado a la socie-
dad. Como afirma Ojeda Velázquez, “el concepto reinserción significa vol-
1
Véase Sánchez Galindo, Antonio, “Historia del penitenciarismo en México”, en Gar-
cía Ramírez, Sergio e Islas de González Mariscal, Olga, (coords.), Evolución del sistema penal en
México. Tres cuartos de siglo. XVI Jornadas sobre Justicia Penal, México, UNAM, Instituto Nacional
de Ciencias Penales-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2017, pp. 535-546.
2
Véase Gómez Pérez, Mara, “Los derechos humanos en las cárceles y centros de re-
clusión penitenciaria de México”, en García Ramírez, Sergio e Islas de González Mariscal,
Olga (coords.), Evolución del sistema…, cit., p. 82.

ver a encauzar al hombre delincuente dentro de la sociedad que lo vio co-

meter un delito”.3
La diferencia fundamental en el posterior desarrollo de la Ley Nacional
de Ejecución Penal (2016) consiste, entre otras cosas, en que se desdibujó
el mecanismo a través del cual los liberados accederían a los medios que
permiten esa vuelta a la sociedad con nuevas y mejores habilidades sociales.
Ocupación no es lo mismo que atención, un plan de actividades no es sufi-
ciente para dotar a los individuos de herramientas sociales; llenar el tiempo
del encierro con actividades, sin dirección y sin comprensión de la particular
situación individual de cada persona presa, no es suficiente para cumplir el
mandato constitucional.
La que puede ser, sin duda, la más importante reforma legal al marco
regulatorio de las prisiones en México, fue precedida de numerosas refor-
mas sustantivas y adjetivas a nivel federal y local.
1. La pena de prisión en las reformas penales y procesales, federales y locales
Podemos afirmar que las reformas penales y procesales que han sido ob-
jeto de análisis en las jornadas, representan una contradicción lamentable
de la tensión que genera la exigencia de mayor control y graves consecuen-
cias para la creciente criminalidad y la necesidad de fortalecer los sistemas
de reivindicación y protección de derechos de todos los ciudadanos, inclui-
dos los ciudadanos presos. Esta aparente oposición se recrudece, en el ám-
bito penitenciario, ante la dificultad que representa garantizar parámetros
humanistas y legales a cabalidad cuando las cárceles están sobrepobladas,
por un excesivo uso del derecho penal, y no cuentan con los recursos nece-
sarios para proveer los mínimos indispensables de cualquier plan de recu-
peración social.
Como apuntan los especialistas que se ocuparon de las reformas a las
normas relativas a la pena de prisión como consecuencia jurídica, la ten-
dencia del legislador ha sido, durante estos años, incrementar las penas de
prisión, ampliar el catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva, así
como los delitos sancionados con pena de prisión.4
3
Véase Ojeda Velázquez, Jorge, “Reinserción social y función de la pena”, en García
Ramírez, Sergio e Islas de González Mariscal, Olga (coords.), Derecho penal y criminalística. XII
Jornadas sobre Justicia Penal, México, Instituto de Formación de la Procuraduría General de
Justicia del Distrito Federal-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2012, p. 70.
4
Ibidem, p. 94.

En el ámbito ejecutivo penal, el endurecimiento de los requisitos y

condiciones para acceder a la libertad anticipada representó la tónica del
agravamiento de las condiciones de la prisión, imposibilitando, en palabras
del maestro Antonio Sánchez Galindo, la aplicación adecuada de los meca-
nismos de readaptación social.5 Las reformas de finales de los años noventa
a la actualidad son la más pura expresión del maximalismo penal.
Mara Gómez lo explica con cifras de 2011, año en el que 96.4% de las
sentencias condenatorias en México establecieron la cárcel como pena. En
ese mismo año, 58.8% de los internos cumplían sentencias de menos de tres
años de prisión; lo que en sus palabras quiere decir que “casi 60% de las
personas que entonces fueron privadas de su libertad, estaba ahí por delitos
no violentos ni tampoco graves”.
El endurecimiento de las penas, la inexplicable tendencia a sancionar
con penas cortas de prisión (tres meses a seis años), el endurecimiento de
los requisitos para obtener “beneficios” de excarcelación anticipada y la eli-
minación de figuras como la preliberación y la remisión parcial de la pena,
mantienen nuestras prisiones llenas de ciudadanos que bien podrían ser
sancionados con penas alternativas, atendiendo específicamente las condi-
ciones que los llevaron a delinquir.
A pesar de la expedición de la Ley Nacional de Mecanismos Alternati-
vos de Solución de Controversias en Materia Penal,6 así como del amplísimo
catálogo de penas distintas a la prisión y de los mecanismos que aún existen
para obtener la libertad anticipada, los operadores jurídicos mexicanos in-
sisten en encarcelar prioritariamente, promoviendo con ello consecuencias,
en ocasiones, irreversibles para los miles de sentenciados y presos preventi-
vos, hombres y mujeres, que año con año ingresan en prisión.
En materia procesal, las reformas narradas en el transcurso de estas dos
décadas, por lo que se refieren a la prisión como pena y como medida cau-
telar, han estado marcadas por el uso efectista de la prisión preventiva. Por
lo que, en vez de reducir el uso de esta grave medida cautelar se ha intensi-
ficado, especialmente con la llamada prisión preventiva oficiosa.7
5
Véase Sánchez Galindo, Antonio, “Derecho penal ejecutivo”, en García Ramírez,
Sergio y Vargas Casillas, Leticia (coords.), Las reformas penales de los últimos años en México (1995-
2000). Primeras Jornadas sobre Justicia Penal, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurí-
dicas, 2001, pp. 101-118.
6
Diario Oficial de la Federación, 29 de diciembre de 2014. En materia federal, al primer
trimestre de 2020, se habían remitido apenas 1,432 asuntos y se había concluido con acuerdo
cumplidos a la misma fecha 398.
7
Véase Reforma al artículo 19 constitucional de 2019, mientras se redacta este do-
cumento se prepara la discusión en la Cámara de Diputados al Dictamen de reformas a

Por otro lado, los cambios destacados en esta materia también estuvie-
ron referidos a eliminar prácticamente de la regulación procesal, todas las
normas sobre ejecución de la pena, en el intento por salvar para la Ley de
Ejecución los aspectos procedimentales relativos a la modificación de la du-
ración de la pena, así como a las reglas de aplicación de las oportunidades
excarcelatorias, ya como medidas preliberacionales o como sustitución de
la pena de prisión.
Con la expedición del Código Nacional de Procedimientos Penales y
las nuevas disposiciones relativas al denominado juicio abreviado, se esta-
blecieron disposiciones contrarias al mandato contenido en el artículo 21
constitucional —facultad de establecer y modificar las penas como propia y
exclusiva del Poder Judicial—, permitiendo al Ministerio Público presentar
la individualización de la pena y el monto de la reparación del daño.8
En esta disposición procesal, resabio del antiguo sistema en el que el
MP contaba con facultades en ocasiones excesivas, se expresa la invasión de
las facultades exclusivas del juzgador al imponerle la individualización de la
pena, ejercicio de su exclusiva potestad.
El criterio de oportunidad establecido por el CNPP9 refuerza esta clara
oposición al mandato constitucional y los tratados internacionales, al facul-
tar al MP a solicitar la reducción de hasta una mitad de la pena mínima en
los casos de delitos dolosos y hasta dos terceras partes de la pena mínima
en el caso de delitos culposos, de la pena de prisión que le correspondiere
al delito por el cual acusa, cuando el acusado no haya sido condenado pre-
viamente por delito doloso y el delito por el cual se lleva a cabo el procedi-
miento abreviado es sancionado con pena de prisión cuya media aritmética
no exceda de cinco años, incluidas sus calificativas atenuantes o agravantes,
En cualquier caso —continúa el artículo 202—, el Ministerio Público
podrá solicitar la reducción de hasta un tercio de la mínima en los casos
de delitos dolosos y hasta en una mitad de la mínima en el caso de delitos
culposos, de la pena de prisión. Si al momento de esta solicitud, ya existiere
acusación formulada por escrito, el Ministerio Público podrá modificarla
oralmente en la audiencia donde se resuelva sobre el procedimiento abre-
varias leyes penales, turnado por la Cámara de Senadores, para adecuarlas al reformado
artículo 19.
8
Véase Código Nacional de Procedimientos Penales: “Artículo 101… Fracción I. Que
el Ministerio Público solicite el procedimiento, para lo cual se deberá formular la acusación
y exponer los datos de prueba que la sustentan. La acusación deberá contener la enunciación
de los hechos que se atribuyen al acusado, su clasificación jurídica y grado de intervención,
así como las penas y el monto de reparación del daño”.
9
Artículo 202.

viado y, en su caso, solicitar la reducción de las penas, para lo que deberá

observar el acuerdo que al efecto emita el fiscal general.
Es necesario cuestionar la constitucionalidad de estas disposiciones, el
artículo 21 establece que la imposición y modificación de las penas es com-
petencia exclusiva del juez, facultad que difícilmente puede considerarse
exclusiva, si el órgano acusador le “propone” la sanción.
2. Leyes de ejecución penal locales
La normativa penitenciaria mexicana no escapó de las reformas que

líneas arriba apuntamos como maximalistas. Entre 1995 y 2020, se publica-
ron reformas penitenciarias que haciendo eco de las reformas de recrude-
cimiento del sistema penal, pasaban factura al régimen penitenciario, res-
tringiendo la posibilidad de obtener la liberación anticipada en los casos de
personas sentenciadas por delitos graves; personas reincidentes y habituales.
La justificación del legislador a esta constricción de la liberación antici-
pada fue expresada en términos meramente simbólicos: “hay que reconocer
—dice el dictamen de la reforma— que existen personas cuyo modus vivendi
es el crimen y, por tanto, el tratamiento aplicado resulta insuficiente para
modificar su tendencia criminal (sic) …”.10
En 1997 se marca el inicio de la transformación política del entonces
Distrito Federal, hoy Ciudad de México, con la instauración de la Asamblea
de Representantes, órgano legislativo al que se trasladaron las facultades del
Congreso de la Unión para legislar en diversas materias, entre ellas la peni-
tenciaria, dotando de mayor autonomía al entonces Distrito Federal. En el
transcurso de los últimos años de la década de los noventa, se consolidaron
también las facultades del jefe de gobierno en materia penitenciaria.11
La Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal de
1999, pretendió regular de manera precisa las condiciones de internamien-
to de acuerdo con la situación jurídica de la persona sometida al encierro:
indiciado, reclamado, procesado, sentenciado, interno, inimputable, enfer-
mo siquiátrico y preliberado, sin que ello significara en la realidad operativa
del centro de reclusión ninguna diferencia específica, debido fundamental-
mente a la praxis penitenciaria que también entonces lidiaba con problemas
10
Peláez Ferrusca, Mercedes, “Reformas en materia penitenciaria”, en García Ramírez,
Sergio y Vargas Casillas, Leticia (coords.), Las reformas penales…, cit., p. 98.
11
Álvarez Ramos, Jaime, “Reformas penitenciarias en el Distrito Federal”, en García
Ramírez, Sergio y Vargas Casillas, Leticia (coords.), Las reformas penales…, cit., p. 125.

estructurales graves, como autogobierno, hacinamiento, sobrepoblación, no

separación, mayor cantidad de presos preventivos, falta de recursos mate-
riales, humanos y financieros.
Esta Ley incorporó además la figura del tratamiento en externación,
muy similar al denominado tratamiento preliberacional de la Ley de Nor-
mas Mínimas; así como reconoció específicamente el recurso de impugna-
ción a la negativa de dicho tratamiento o de la libertad anticipada.12
La expedición de la primera Ley de Ejecución de Sanciones expedida
en el Distrito Federal en 1999 representó, en opinión del licenciado Miguel
Sarre, una
oportunidad desperdiciada para modificar el eje del sistema penitenciario

mexicano, eje constituido por la idea del “tratamiento técnico, progresivo e
individualizado”; y que considera que los penalmente responsables —conti-
núa Sarre— son sujetos con cierto grado de anormalidad o cierta problemá-
tica… que no son acreedores a una privación o restricción coactiva de bienes
jurídicos… sino que son sujetos de una especie de corrección moral coactiva
por parte del Estado que les va a dar una terapia.13
Una segunda ley en esta materia para el Distrito Federal se discutió y

aprobó antes de la expedición de la Ley Nacional de Ejecución Penal. Se
trata de la Ley de Ejecución de Sanciones Penales y Reinserción Social para
el Distrito Federal.14 Esta Ley pretendió desarrollar los principios constitu-
cionales establecidos para la ejecución penal en la reforma de 2008, como la
judicialización de la modificación de las penas y el cambio de readaptación
por reinserción social. La ampliación del catálogo de recursos en materia de
ejecución penal; la separación entre la competencia de la autoridad peni-
tenciaria y los jueces de ejecución, así como la declaración de principios que
actúan como límite a los actos de la autoridad penitenciaria y la reclusión
domiciliaria son algunas de las novedades que presentó en su momento.
El maestro Sánchez Galindo, en ocasión de comentar con detalle esta
nueva Ley de 2011 para el Distrito Federal, manifestó que no se tomaron
en cuenta grandes rubros que, exige, desde antaño, la política criminal: se-
12
Ibidem, p. 127.
13
Véase Sarre I., Miguel, “Reformas penitenciarias”, en García Ramírez, Sergio y Var-
gas Casillas, Leticia (coords.), Las reformas penales…, cit., p. 120.
14
Gaceta Oficial del Distrito Federal, 17 de junio de 2011.

lección y capacitación de personal, instalaciones adecuadas y presupuesto

suficiente.15
El ejercicio que en esta materia hizo el Poder Legislativo del entonces
denominado Distrito Federal, hoy Ciudad de México, fue prácticamente
anulado con la expedición de la Ley Nacional de Ejecución de Sanciones
Penales. Para explicar esta nueva Ley, es necesario repasar los análisis que
los ponentes hicieron sobre las reformas constitucionales y los diversos pro-
yectos de reforma que la hicieron posible.
3. La reforma constitucional y la Ley Nacional de Ejecución Penal
Desde 2004 se venían ejercitando en el Congreso de la Unión diversas

propuestas de reforma legal a la justicia penal. Las iniciativas incorporaban
importantes reformas constitucionales en materia procesal penal y de ejecu-
ción de penas, así como de facultades al Poder Judicial y al Congreso para
legislar en materia de ejecución.
La más importante propuesta que, en materia de ejecución penal se
hizo entonces, consistía en la incorporación de la función jurisdiccional,
a través de la asignación de facultades en materia penitenciaria a un juez.
Los debates sobre la división de poderes y las razones sobre por qué debía
incorporarse al Poder Judicial fueron abundantes. Para Rosendo Gómez
Piedra, la ausencia de facultades al Poder Judicial en el ámbito penitenciario
“viola la división de poderes. El régimen penitenciario —afirma— también
debe estar dividido en su ejercicio, restituyéndolo en su autonomía [de lo
penal]”.16
Para la iniciativa de reforma constitucional analizada por Gómez Pie-
dra, la reforma al artículo 18 constitucional, garantizaría la separación de
funciones, por un lado, la administrativa y la judicial, a esta última la con-
sidera la posibilidad de certeza legal respecto a la condena, así como de las
formas de llevarla a cabo.
Igualmente, en 2004 se elaboró un anteproyecto de Ley Federal de Eje-
cución de Sanciones Penales. Dicho proyecto mantenía la readaptación so-
cial como orientación de la ejecución de la pena y a la educación, el trabajo
15
Véase Sánchez Galindo, Antonio, “Consideraciones en torno a la Ley de Ejecución de
Sanciones Penales y Reinserción Social, para el Distrito Federal”, en García Ramírez, Sergio
e Islas de González Mariscal, Olga (coords.), Derecho penal…, cit., p. 51.
16
Véase Gómez Piedra, Rosendo, “La judicialización penitenciaria”, en García Ra-
mírez, Sergio et al. (coords.), La reforma a la justicia penal. Quintas Jornadas sobre Justicia Penal,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, pp. 428-430.

y la capacitación como los medios para lograrlo, y pretendió dotar de un

orden jurídico estricto la regulación de los aspectos de ejecución, estable-
ciendo límites a las amplísimas facultades discrecionales de la administra-
ción penitenciaria.
Esta iniciativa retomó muchas de las observaciones y propuestas de im-
portantes documentos que en la materia comenzaron a circular a partir
de 1995, como las “Pautas para una nueva legislación penitenciaria” de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos y el proyecto de Ley en ma-
teria de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal en 1998,
así como por la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad para el
Distrito Federal, entre otros.17
La reforma constitucional de 2008 abrió la oportunidad de transformar
el andamiaje legal de la justicia penal mexicana. Un nuevo modelo proce-
sal, más eficiente y con garantías prometedoras que aseguraban el cumpli-
miento de principios como oralidad, inmediatez, contradicción y defensa,
así como el reposicionamiento de la víctima en el drama penal, marcaban
también un cambio para la ejecución de las sanciones penales.
La reforma al artículo 18 constitucional de junio de 2008 implicó ade-
cuaciones no tanto de semántica, sino motivadas por la incorporación de
términos técnicos más acordes con una visión objetiva, a diferencia del an-
tiguo lenguaje constitucional, en ocasiones estigmatizante. Se sustituyeron
las expresiones pena corporal por pena privativa de libertad; sistema penal por
sistema penitenciario; delincuente y reo por sentenciado.
Otros cambios fueron la incorporación de la salud y el deporte como
medios para lograr la reinserción, en vez de readaptación, del sentenciado a la
sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé
la ley.
También se reformó el artículo 18 para establecer limitaciones extraor-
dinarias para aquellas personas sujetas a prisión preventiva o a ejecución de
pena por delincuencia organizada, como la intervención de comunicacio-
nes con terceros, excepto con el defensor; así como la posibilidad de impo-
nerle medidas de vigilancia especial. Reforma que claramente se enmarca
en la teoría del derecho penal del enemigo o derecho penal de excepción, li-
mitando extraordinariamente las garantías consagradas en la Constitución.
17
Véase Peláez Ferrusca, Mercedes, “Ejecución de sanciones penales. Proyecto de re-
forma federal”, en García Ramírez, Sergio et al. (coords.), La reforma a la justicia…, cit., pp.
412 y 414.

La llamada reforma de derechos humanos18 tocó también al artículo

18 de la CPEUM, estableciendo que el sistema penitenciario se organizaría
sobre la base del respeto a los derechos humanos, el trabajo, la capacitación, la
educación, la salud y el deporte como medios para alcanzar la reinserción del sen-
tenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que
para él prevé la ley.
La acertada reforma al artículo 21 constitucional de 2008, en el sen-
tido de establecer que no sólo la imposición de la pena sino también su
modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad judicial fue, sin lugar
a dudas, una gran oportunidad. Con la judicialización de la ejecución de
la pena se vislumbró una reducción de la discrecionalidad de la autoridad
para conceder los llamados beneficios para el sentenciado y garantizar con
ello la defensa de los derechos de los internos en la prisión frente a la propia
autoridad ejecutora.19
En 2013 se reformó el artículo 73 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos para facultar al Congreso de la Unión para, de
acuerdo con la fracción XXI, inciso c), “expedir la legislación única en ma-
teria de ejecución de penas, legislación que regirá en toda la República en
el orden federal y en el fuero común”.
En el artículo segundo transitorio del decreto de reforma a este artículo
constitucional se establece, además, que la entrada en vigor de la nueva le-
gislación nacional en esta materia será a más tardar el 18 de junio de 2016.
Como resultado de esta reforma constitucional, se expidió la Ley Nacio-
nal de Ejecución Penal. Con esta Ley se abrogan no sólo la Ley de Normas
Mínimas sobre la Readaptación Social de Sentenciados (1971) sino también
todas las leyes que sobre readaptación social o ejecución penal estaban vi-
gentes en las entidades federativas.
La consolidación en un solo cuerpo legal de las 33 leyes en esta materia
es, sin lugar a dudas, un logro por la unificación de la ejecución penal en
nuestro país; sin embargo, nos parece oportuno mencionar que falta una
reglamentación uniforme que dote de congruencia a nivel nacional la apli-
cación de la ley.20
18
Diario Oficial de la Federación, 10 de junio de 2011.
19
Véase Peláez Ferrusca, Mercedes, “Reforma penitenciaria 2008-2009”, en García
Ramírez, Sergio e Islas de González Mariscal, Olga (coords.), Reforma penal. Décimas Jornadas
sobre Justicia Penal, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2011, pp.
335-346.
20
Dado que la facultad reglamentaria es propia del Poder Ejecutivo y que de ella gozan
también los gobernadores de las entidades federativas, debe impulsarse un acuerdo nacional
sobre el Reglamento tipo de la Ley Nacional de Ejecución Penal.

Las reformas que se sucedieron a partir de la constitucional de 2008,

marcaron un camino que, sin embargo, la Ley de Ejecución no supo cum-
plir. Las contradicciones, omisiones y serias regresiones a esquemas de eje-
cución rígidos —mera custodia— hacen de esta Ley una oportunidad fa-
llida en el camino por consolidar una legislación penitenciaria humanista.
El artículo 18 constitucional
claramente contiene una filosofía subyacente de carácter humanista, consis-

tente en considerar al sistema penitenciario con un objetivo de reinserción
social sobre la base del respeto a los derechos humanos, la educación, el tra-
bajo, la capacitación, la salud y el deporte, lo que supone una concepción del
derecho penal no solamente del acto —el delito cometido y por el que una
persona ha sido sentenciada—, sino también del autor y sus circunstancias,
concepción en la que el ser humano es el centro de atención y de protección
de la norma fundamental.21
La Ley Nacional de Ejecución Penal contiene sin duda importantes

aciertos como la regulación de los procedimientos ante el juez de ejecución;
las normas relacionadas con las mujeres y los niños en prisión; así como la
prescripción legal de las bases de datos y registros penitenciarios. No obs-
tante, algunas disposiciones de esta Ley fueron consideradas por la Comi-
sión Nacional de los Derechos Humanos contrarias a la Constitución y por
ello fue presentada en 2016 una controversia constitucional, que la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nación resolvió en 2018, con la declaratoria de
inconstitucionalidad de solamente una parte de las normas controvertidas
por la CNDH.
No sólo por esta declaratoria parcial de inconstitucionalidad, la Ley
Nacional de Ejecución Penal dista mucho de representar el ordenamiento
normativo eficiente y suficientemente apegado a la protección de los dere-
chos humanos de las personas privadas de libertad.
La confusión promovida por la necedad de erradicar de las disposicio-
nes penitenciarias toda referencia al tratamiento técnico especializado, re-
dundó en un ordenamiento alejado de las disposiciones internacionales en
la materia y muy ajeno a la realidad que viven las personas en prisión. El
uso simbólico y eufemístico de la objetividad del derecho terminó por con-
21
Véase Adato Green, Victoria, “Comentarios a la Ley Nacional de Ejecución Penal”,
en García Ramírez, Sergio et al. (coords.), Seguridad pública y justicia penal… ¿A dónde vamos?
Homenaje al dr. Marco Antonio Díaz de León Sagaón. XVII Jornadas sobre Justicia Penal, México,
Inacipe-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2017, p. 378.

vertir a este cuerpo de normas en una víctima de la falacia garantista, que

más que proteger desprotegió a los habitantes de las prisiones.
La resolución de la SCJN deja mucho que desear, por cuanto que sus
parciales apreciaciones denotan el rechazo a mirar de cerca la realidad pe-
nitenciaria. Invocar que los llamados “beneficios” no pueden ser conside-
rados privilegios vacía el contenido sustancial de los derechos en el ámbito
penitenciario.
Mucho debe México avanzar en revisar y actualizar posiciones teóricas
y jurídicas sobre el contenido sustancial de los derechos dentro de las prisio-
nes, porque insistir en que la reincorporación social es sólo una orientación
y que la educación, el trabajo, la capacitación, la salud y el deporte son sólo
los medios para lograrla, desnaturaliza la idea de derechos e impide el ac-
ceso a ellos. Los reduce a mero plan de actividades, mera ocupación sujeta
a disponibilidad y a la capacidad de las dependencias que hoy son respon-
sables de proveerlos.
4. Convencionalidad y criterios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
La reforma constitucional de 2011 incorporó importantes adelantos en

materia de reconocimiento y protección a los derechos humanos en Méxi-
co; representa un cambio profundo que deberá ir permeando todas y cada
una de las esferas normativas y de las tareas gubernamental en nuestro país.
La vida en las prisiones no escapa de esta tarea y, por ello, las XIV Jor-
nadas sobre Justicia Penal de 2014, se dedicaron a difundir y analizar los
criterios y la jurisprudencia de los órganos interamericanos de derechos hu-
manos, así como su influencia y repercusión en la justicia penal mexicana.
Afirma Laura Martínez Breña que “en el ámbito internacional se enfa-
tizan dos dimensiones de la pena privativa de libertad: las personas privadas
de libertad tienen derecho a ser tratadas humanamente, a su reforma, rea-
daptación y rehabilitación…”.22 En el contexto jurídico mexicano podemos
decir: tienen derecho a la reinserción social.
El sistema interamericano, a propósito de resolver situaciones críticas de
violencia, hacinamiento, falta de condiciones dignas y abusos de las autori-
22
Véase Martínez Breña, Laura, “La pena privativa de libertad a la luz del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos”, en García Ramírez, Sergio, Islas de González Ma-
riscal, Olga y Peláez Ferrusca, Mercedes (coords.), Criterios y jurisprudencia interamericana de
derechos humanos. Influencia y repercusión en la justicia penal. XIV Jornadas sobre Justicia Penal, Mé-
xico, Instituto de Formación Profesional de la Procuraduría General de Justicia del Distrito
Federal-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2014, p. 179.

dades en las prisiones de las Américas, ha dado cuenta de la vulnerabilidad

en que se encuentran las personas privadas de libertad en las instituciones
penitenciarias, por ello resulta de la mayor importancia la reforma consti-
tucional de 2011, ya porque abre la puerta a la obligatoriedad del control
de convencionalidad que, en materia penitenciaria, es rica en instrumentos,
criterios y jurisprudencia, ya porque refuerza el reconocimiento de los dere-
chos humanos, la obligación de todas las autoridades de promover, respetar,
proteger y garantizar los derechos humanos conforme a los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
En suma, en el ámbito penitenciario y de la protección de los derechos
de las personas, la incorporación del llamado bloque de constitucionalidad,
interpretación conforme y aplicación del principio pro persona, establece un
mayor nivel de exigencia a la administración penitenciaria en la aplicación
de la ley, en las normas reglamentarias que al efecto se expidan y también a
las acciones que se llevan a cabo en el quehacer penitenciario, de lo que los
jueces de ejecución deberán dar cuenta en todos y cada uno de los asuntos
que se sometan a su jurisdicción.
III. Situación de las prisiones en México
En su participación en las Jornadas conmemorativas por el Centésimo Ani-

versario de la Constitución mexicana en 2017, Ruth Villanueva fue contun-
dente: si bien la norma constitucional (artículo 18) es el gran pilar de la tutela
de los derechos de las personas en prisión, la realidad del sistema penitencia-
rio no es congruente con ninguno de los postulados que en ocho reformas
ha venido adoptando el Constituyente mexicano como norma fundamental
para las prisiones mexicanas; se requiere, afirma, de infraestructura, personal
y normatividad adecuados; por lo que hacer realidad el mandato constitu-
cional en la operación cotidiana de los penales sigue siendo una asignatura
pendiente del Estado mexicano.
Entre los problemas más sobresalientes del llamado sistema penitencia-
rio nacional, Villanueva resaltó: sobrepoblación; deficiente clasificación pe-
nitenciaria; perfil del personal penitenciario deficiente o inadecuado; mala
atención al derecho de la protección a la salud; indebida racionalización de
la pena de prisión; deficiente supervisión por parte de las autoridades; e in-
adecuada atención a personas con discapacidad sicosocial e inimputables.23
23
Véase Villanueva Castilleja, Ruth, “La Constitución y realidad del sistema penitencia-
rio”, en García Ramírez, Sergio et al. (coords.), Sistema penal y Constitución (1917-2017). Entre

Una de las causas de la problemática que presentan las prisiones, de

acuerdo con otro especialista, es el narcotráfico y sus efectos, que han al-
canzado —en opinión de José Luis Lagunes— al ámbito penitenciario y es,
de acuerdo con este ponente, el elemento que hay que analizar respecto del
incremento de la población penitenciaria24 y la crisis carcelaria en México.
Para 2005, la distribución por delitos en el caso de internos federales
era de 72.78% delitos contra la salud,25 en donde el mayor porcentaje de
internos procesados y sentenciados por delitos contra la salud corresponde a
consumidores y personas que transportan o comercian pequeños volúmenes
de droga.
Lagunes López agrega la vulnerabilidad en materia de seguridad, debi-
do a que el crimen organizado se ha incrementado y cuenta con alto poder
económico, la corrupción, el alto perfil criminológico de internos vinculados a
la delincuencia organizada y la sobrepoblación.
Los casos de internos con procesos por delincuencia organizada —con-
tinúa Lagunes López—, a los que se les acumulan sentencias y procesos
son distintos, pues no pueden ser sujetos de una readaptación social por su
“alto perfil criminológico”,26 a lo que agrega como limitantes para alcanzar
la readaptación social, los altos niveles de sobrepoblación, los problemas de
seguridad, los problemas de corrupción que han permeado en muchos de los
centros del sistema penitenciario nacional.
No solamente los responsables directos de administrar las prisiones con-
sideran que hay personas presas por delitos de tal gravedad que es imposible
lograr la reinserción social, también la SCJN en una polémica resolución
endureció su postura respecto a la readaptación social, concluyendo que,
“la prisión vitalicia no viola la Constitución, porque no es una pena inusi-
tada y porque el principal fin de la condena no es readaptar socialmente a
los presos”.27 En nuestra opinión, las penas vitalicias constituyen una con-
tradicción al espíritu constitucional consagrado en los artículos 18 y 21 y,
la norma y la realidad. XVIII Jornadas sobre Justicia Penal, México, Inacipe-UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2018, pp. 443-456.
24
“…vertiginoso crecimiento, pasando de sesenta mil internos en 1986, a más de 207,000,
en el año en curso (2005)”. Lagunes, José Luis, “Problemática en prisiones”, en García Ra-
mírez, Sergio et al. (coords.), Temas actuales de de justicia penal. Sextas Jornadas sobre Justicia Penal,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, pp. 213, 214 y 216.
25
El 9.96% por portación de armas de fuego reservadas; 5.89% portación de arma de
fuego sin licencia y 2.85% robo. Ibidem, p. 218.
26
Lagunes López, José Luis, “Problemática en prisiones”, en García Ramírez, Sergio et
al. (coords.), Temas actuales…, cit.
27
A propósito del Código Penal para el Estado de Chihuahua que estableció penas acu-
muladas en un proceso por hasta 105 años de prisión. Ibidem, p. 219.

siguiendo la ruta que trazan las reglas de Naciones Unidas en esta materia,
consideramos que las penas de prisión más largas deberían reducirse a 20
años de privación de la libertad.
Según hemos descrito, la visión de los operadores del sistema peniten-
ciario y más aún de los garantes de los derechos de las personas presas, abo-
na hoy al argumento para incentivar una pena de prisión, únicamente de
encierro en su más pura expresión.
Como afirmó sabiamente Antonio Sánchez Galindo, a propósito de la
división del tiempo de la ejecución penal que, “se encuentra escindido en
dos grandes épocas: la fácil y deshumanizada y la difícil, pero humanizada.
El imperio de aquélla continúa y la tímida intervención de ésta sólo se ha
asomado en breves instantes”.28
Además de los acuciantes problemas que se mencionaron líneas arri-
ba, las sucesivas Jornadas sobre Justicia Penal en estos 20 años dan cuenta
de que, la política retribucionista que se resuelve en una sobrepoblación
penitenciaria, por el aumento de penas, delitos y condenas, redunda en la
proliferación de homicidios, autogobierno, motines, fugas, otros delitos al
interior de los establecimientos penitenciarios, resistencias organizadas, es-
tablecimientos insuficientes para dotar a los internos de los espacios nece-
sarios para hacer factibles los medios que establece el artículo 18, deterioro
de las instalaciones por falta de mantenimiento, personal bajo las órdenes de
internos y violaciones constantes a los derechos humanos de las personas
presas.29
Es válido argumentar que, si bien la prisión como pena implica la res-
tricción no sólo de la libertad sino también de otros derechos —perfec-
tamente especificados por la ley—, también es cierto que la cárcel como
institución de clausura requiere satisfacer un conjunto de requisitos y con-
diciones que hagan propicia una estancia digna, acorde con los derechos
humanos de las personas.
Poco o nada se habla públicamente de la situación y mantenimiento de
los establecimientos penitenciarios; del presupuesto con que se cuenta para
la administración de las prisiones; del número y características del personal
28
Sánchez Galindo, Antonio, “Las complicaciones de la nueva ejecución penal”, en
García Ramírez, Sergio e Islas de González Mariscal, Olga (coords.), Panorama internacional
sobre justicia penal. Temas penales diversos. Culturas y sistemas jurídicos comparados. Séptimas Jornadas sobre
Justicia Penal, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2007, p. 50.
29
Cfr. Sánchez Galindo, Antonio, “Situación general de las prisiones en la actualidad
a nivel nacional”, en García Ramírez, Sergio e Islas de González Mariscal, Olga (coords.),
La situación actual del sistema penal en México. XI Jornadas sobre Justicia Penal, México, Inacipe-
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2011, pp. 317-325.

penitenciario, así como de los ordenamientos internos y los programas de

actividades que se ofrecen a la población cautiva, que deben ser acordes a
lo que dispone el artículo 18. De igual manera, nada se cuestiona sobre la
capacidad de un Estado o gobierno para administrar, bajo los parámetros
exigidos por la ley, un establecimiento de reclusión de personas.
Es necesario, por tanto, cuando se somete a escrutinio la prisión como
pena, trascender el discurso exclusivamente teórico y se aborde también
como institución, con todos y cada uno de sus elementos normativos, ma-
teriales y financieros. No basta con los argumentos especulativos sobre si el
término “readaptación” es ofensivo porque implica desadaptación, o si por
su parte el tratamiento penitenciario implica una intromisión abusiva del
Estado en la voluntad del sujeto, reduciéndolo a mero objeto de estudio.
Es indispensable discutir la capacidad del Estado, física, material, per-
sonal y financiera, para administrar los establecimientos, para seguir en-
viando personas a ellos; revisar a conciencia los tipos penales y evaluar la
conveniencia de eliminar la prisión como pena en muchos de ellos, discutir
profundamente la conveniencia de eliminar las penas cortas de prisión, y,
como no, establecer normativamente los casos en los que se disponga el
principio de cumplimiento íntegro de condenas; hacer públicos los progra-
mas que las dependencias estatales están obligadas a realizar al interior de
los centros y, por sobre todas las cosas, tomar en cuenta los testimonios de las
personas presas y sus familias que son, al cabo, quienes más cercanamente
padecen todas y cada una de las violaciones cotidianas que desde hace mu-
chos años se ejercen en las prisiones en México.
Si bien el marco jurídico que constituye el derecho ejecutivo penal es,
en términos generales aceptable, es muy importante hacer notar que la
vida en las prisiones sigue siendo caracterizada por una cotidiana violación
a los derechos humanos de las personas presas; el autogobierno, la sobre-
población, la corrupción, la falta de instalaciones adecuadas y dignas, para
el cumplimiento de los términos dispuestos por el artículo 18 constitucio-
nal; personal mal seleccionado, deficientemente capacitado y con salarios
insuficientes; así como la ausencia de una auténtico programa de asistencia
al liberado. Mientras estas situaciones no se corrijan, las cárceles seguirán
siendo espacios inaceptables de degradación humana.
El autogobierno que implica la renuncia de la autoridad a ejercer sus
funciones es, en nuestra opinión, el mayor obstáculo en las prisiones en
nuestro país, durante estos 20 años poco se ha abordado, por lo que consi-
deramos importante profundizar en su análisis para poder aportar solucio-

nes eficaces al dominio que, en muchos penales, tiene la delincuencia en el

control de los penales.
En cambio, la sobrepoblación penitenciaria es el problema mayormen-
te señalado por los especialistas y se considera el obstáculo infranqueable
para la solución del resto de padecimientos de la cárcel; por lo tanto, es fun-
damental hablar de la separación de las personas en los centros como uno
de los elementos para controlar y eliminar el hacinamiento.
1. La separación de la población penitenciaria
Como se pudo revisar en la sección II de este documento, el artículo

18 constitucional, en sucesivas reformas, ha sido actualizado para ordenar
la separación obligatoria de la población penitenciaria. Así, se distinguen
los establecimientos federales y los estatales; obliga la completa separación
entre procesados y sentenciados, en sitios (establecimientos) distintos; entre
hombres y mujeres, para los que se deben destinar lugares separados, y en-
tre adultos y jóvenes. Una distinción más actual, la separación de aquellos
sentenciados por delincuencia organizada.
El mandato constitucional de separación debe entenderse como un cri-
terio de clasificación de la población penitenciaria. Es lamentable que la
LNEP no determine con exactitud los elementos que señala para la ubica-
ción de las personas al interior de las prisiones.30 Si bien no seguía siendo de-
seable —aparentemente por razones más objetivas—, orientar la clasifica-
ción de la población penitenciaria con arreglo a los estudios criminológicos
que, al amparo de la Ley de Normas Mínimas, se llevaban a cabo al ingreso
en prisión, lo cierto es que se dejó a la discrecionalidad de la autoridad pe-
nitenciaria la ubicación de las personas al interior de los centros.
Esta circunstancia favorece la corrupción y constituye un riesgo en ma-
teria de seguridad, personal y del centro, así como desalienta la convivencia
pacífica y colaborativa. La Constitución exige la separación porque consti-
tuye la base sobre la cual se deben organizar los establecimientos peniten-
ciarios, los criterios de clasificación significan el elemento fundamental del
mejoramiento de las condiciones de reclusión.
30
Igualdad, integridad y seguridad. Véase el artículo 5o. de la Ley Nacional de Ejecu-
ción Penal.

2. Situación de las mujeres y los niños en prisión
A pesar del mandato constitucional de contar con lugares separados

para la reclusión de mujeres, hasta 2010 sólo se habían construido 10 cen-
tros exclusivos y los restantes 418 centros penitenciarios en el país continua-
ban albergando mujeres y hombres, en espacios acondicionados para una
separación ficta.
En septiembre de 2010, las mujeres privadas de libertad representaban
el 4.57% (10,204 personas) de la población penitenciaria nacional (223,240
personas). Del total de la población femenina 7,288 corresponden al fuero
común (71.42%) y 2,916 al fuero federal (28.58%). Es importante mencio-
nar que, de las mujeres en prisión en el fuero común en este mismo año, el
mayor porcentaje se adjudica a personas en prisión preventiva y, tratándose
de instituciones federales, corresponde a personas sentenciadas, pero la di-
ferencia no resulta significativa.31
La situación de los niños y niñas que permanecen con sus madres en
reclusión es incierta. Hasta 2010, no existía aún un censo de hijos de muje-
res en prisión y tampoco existía un criterio unívoco sobre la edad en la que
deberían permanecer en prisión con sus madres. Ello acarrea una serie de
consecuencias de gravedad considerable, pues la limitación de espacios ade-
cuados, la falta de servicios básicos de alimentación, estancia digna, agua
potable, instalaciones sanitarias, y ni qué decir de instalaciones adecuadas
para la educación, el deporte, la salud y el juego son prácticamente inexis-
tentes en los centros de reclusión del país.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos empleó un índice
porcentual para calcular la población estimada en 2010 de menores en re-
clusión, excepto por los niños y las niñas que viven con sus familias en las
Islas Marías, el cálculo es de 874 menores invisibles, porque no reciben for-
malmente ninguna atención de carácter médico, educativo o de alimenta-
ción.32 La nueva Ley Nacional de Ejecución Penal contiene, como ya men-
cionamos líneas arriba, importantes disposiciones por lo que se refiere a las
mujeres y sus hijos en prisión.
31
Cfr. Adato Green, Victoria, “La situación actual de las mujeres en reclusión”, en Gar-
cía Ramírez, Sergio e Islas de González Mariscal, Olga (coords.), La situación actual…, cit., pp.
327-339.
32
Ibidem, p. 332.

3. Contactos con el exterior y participación de la comunidad en la ejecución de la pena
No cabe duda de que si uno de los objetivos de la reclusión es la reso-

cialización o la reinserción social, como es el caso de El Salvador y México,
la promoción de contacto con el exterior es fundamental. Este encuentro
deseable y necesario entre las personas privadas de libertad y la sociedad a
la que pertenecen se puede producir en distintos ámbitos, ya sea el personal,
familiar, comunitario y más ampliamente en el social.
Los vínculos que se generan a través de correo, noticias, acceso a Inter-
net, visita familiar, de amistades e íntima, intercambio de bienes y servicios
con la comunidad, trabajo colaborativo de organizaciones de la sociedad
civil, presencia constante de los órganos de protección de derechos huma-
nos y de otros entes públicos, constituyen ejemplos y oportunidades para
acercar a las personas en prisión con la sociedad a la que pertenecen y a la
que volverán al concluir su condena.
Por ejemplo, en El Salvador —comenta Sidney Blanco Reyes—:
el tema de las visitas constituye para los internos el ejercicio pleno del derecho
a las relaciones con el exterior… La potenciación de las visitas juega un papel
importante en el proceso de resocialización en países como los latinoameri-
canos en donde los gobiernos no parecen dispuestos a invertir en el mejora-
miento de las cárceles y en la dignidad de sus habitantes.33
Entre las ventajas que Blanco Reyes identifica para favorecer estas opor-
tunidades temporales de abandonar la prisión se encuentran:
1) ayuda a la preparación para la libertad;

2) fortalecen los vínculos familiares y de amistad;
3) disminuyen las tensiones que genera el encierro y el hacinamiento;
4) reducen las consecuencias que produce la vida continuada en pri-
sión;
5) constituye un estímulo para la buena conducta;
6) crea un sentido de responsabilidad;
7) va conociendo personalmente el medio social al que se integrará;
8) permite conocer la evolución del penado;
9) resuelve con dignidad el problema sexual en las cárceles;
33
Blanco Reyes, Sidney, “Justicia penal salvadoreña y la relación de los privados en
libertad”, en García Ramírez, Sergio e Islas de González Mariscal, Olga (coords.), Panorama
internacional…, cit., p. 108.

10) descongestiona la prisión de internos que han demostrado conviven-

cia pacífica, y
11) disminuye el mantenimiento costo-recluso.34
La creación de los permisos especiales por casos extremos: enfermedad

muy grave o defunción de un ascendiente o descendiente, hermano o cón-
yuge; así como los permisos extraordinarios para acudir al nacimiento de
un hijo o la celebración de la boda de un interno, fueron ampliándose a los
permisos ordinarios de fines de semana y a las salidas programadas.
Desde luego que los contactos y permisos de salida han de estar re-
glamentados y perfectamente diferenciados en la legislación penitenciaria,
como es el caso de la ley salvadoreña; de igual manera, los internos deben
cumplir un conjunto de requisitos y condiciones, bien de régimen, bien de
actividades o tratamiento y se especifican las consecuencias por mal uso o
incumplimiento de las condiciones bajo las cuales se conceden.
Por lo que se refiere a la participación de la comunidad, César Barros
Leal ilustró que la Ley de Ejecución Penal brasileña establece que “el Esta-
do deberá recurrir a la cooperación de la comunidad en las actividades de la
ejecución de la pena y de la medida de seguridad”, la razón de esta norma
está puesta en palabras del legislador que en la exposición de motivos afir-
mó que “ningún programa destinado a afrontar los problemas referentes al
delito, al delincuente y a la pena se completaría sin el indispensable y conti-
nuo apoyo comunitario”.35
Las aportaciones brasileñas a la apertura de las cárceles a la sociedad
son esperanzadoras por cuanto la solidaridad y el interés humanitario pue-
de hacer mucho por la mejora de los sistemas penitenciarios, pero más toda-
vía por el destino de los hombres y las mujeres en reclusión, a quienes esta
posibilidad ofrece no sólo la oportunidad de contar con mejores herramien-
tas para su reinserción social, sino de mirar a la comunidad como aliada de
su bienestar.
Abrir las prisiones a la comunidad implica un ejercicio de transparencia
sobre lo que ahí ocurre y de disposición de la información para entender
mejor el mundo carcelario, proyectar mejoras, evaluar resultados, analizar
la aplicación de la política criminal y también, de cuestionar si efectivamen-
te la prisión como pena es nuestra mejor opción contra la criminalidad.
Ibidem, p. 109.
34
35
Barros Leal, César, “La ejecución de la pena: la experiencia brasileña”, en García
Ramírez, Sergio e Islas de González Mariscal, Olga (coords.), Panorama internacional…, cit.,
p. 66.

Contar en las prisiones con la participación de la sociedad civil, a través

de organizaciones de abogados, sociales, culturales, educativas y universi-
tarias, religiosas, empresariales y de cualquier otro ámbito, con propuestas
para la mejora de la vida de las personas en prisión, es sin duda, una ver-
tiente que cabe la pena explorar urgentemente.
Para concluir esta mirada a vuelo pájaro a 20 años de reflexión sobre el
derecho penitenciario y la ejecución de penas, apuntamos las palabras del
maestro Antonio Sánchez Galindo:
la política criminológica debe regresar a la contemplación humanitaria, a

dejar de lado el endurecimiento penal, hacer posible nuevamente las oportu-
nidades de liberación anticipada, eliminar el criterio de gravedad a la mayo-
ría de los delitos que hoy lo tienen —que no es otra cosa que la peligrosidad
disfrazada—, a privilegiar los mecanismos legales que permiten la resolución
de las controversias penales como la mediación y la justicia restaurativa, así
como a reducir al mínimo la pena de prisión como castigo; privilegiar el uso
de la tecnología para la vigilancia y control como penas alternativas, estable-
cer sistemas de evaluación a cinco y diez años del cambio de sistema; esta-
blecer sistemas de clasificación sin vulnerar los derechos humanos; crear un
sistema de control de los derechos humanos dentro de las prisiones.36
36
Sánchez Galindo, Antonio, “Las complicaciones de la nueva ejecución penal”, en
García Ramírez, Sergio e Islas de González Mariscal, Olga (coords.), Panorama internacional…,
cit., pp. 54 y 55.

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DERECHO DE EJECUCIÓN PENAL

DR © 2021. Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de Investigaciones Jurídicas

DERECHO PENITENCIARIO Y EJECUCIÓN DE PENAS

Victoria Adato Green*

Sumario: I. A modo de introducción. II. La reforma penitenciaria mexica-

* Miembro de número y ex presidenta de la Academia Mexicana de Ciencias Penales.

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520 ADATO GREEN / PELÁEZ FERRUSCA

En el ámbito del derecho penitenciario y la ejecución penal, los temas

II. La reforma penitenciaria mexicana

El derecho penitenciario mexicano se ha caracterizado por una consistente

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DERECHO PENITENCIARIO Y EJECUCIÓN DE PENAS 521

Unidas, se compartía al mundo para mejorar la calidad de las prisiones y

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ver a encauzar al hombre delincuente dentro de la sociedad que lo vio co-

1. La pena de prisión en las reformas penales y procesales, federales y locales

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DERECHO PENITENCIARIO Y EJECUCIÓN DE PENAS 523

En el ámbito ejecutivo penal, el endurecimiento de los requisitos y

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DERECHO PENITENCIARIO Y EJECUCIÓN DE PENAS 525

viado y, en su caso, solicitar la reducción de las penas, para lo que deberá

2. Leyes de ejecución penal locales

La normativa penitenciaria mexicana no escapó de las reformas que

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526 ADATO GREEN / PELÁEZ FERRUSCA

estructurales graves, como autogobierno, hacinamiento, sobrepoblación, no

oportunidad desperdiciada para modificar el eje del sistema penitenciario

Una segunda ley en esta materia para el Distrito Federal se discutió y

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DERECHO PENITENCIARIO Y EJECUCIÓN DE PENAS 527

lección y capacitación de personal, instalaciones adecuadas y presupuesto

3. La reforma constitucional y la Ley Nacional de Ejecución Penal

Desde 2004 se venían ejercitando en el Congreso de la Unión diversas

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528 ADATO GREEN / PELÁEZ FERRUSCA

y la capacitación como los medios para lograrlo, y pretendió dotar de un

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La llamada reforma de derechos humanos18 tocó también al artículo

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530 ADATO GREEN / PELÁEZ FERRUSCA

Las reformas que se sucedieron a partir de la constitucional de 2008,

claramente contiene una filosofía subyacente de carácter humanista, consis-

La Ley Nacional de Ejecución Penal contiene sin duda importantes

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DERECHO PENITENCIARIO Y EJECUCIÓN DE PENAS 531

vertir a este cuerpo de normas en una víctima de la falacia garantista, que

4. Convencionalidad y criterios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

La reforma constitucional de 2011 incorporó importantes adelantos en

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dades en las prisiones de las Américas, ha dado cuenta de la vulnerabilidad