Cuerpo de Técnicos Superiores de Salud Pública

Escala de Medicina y Cirugía. Grupo A. Subgrupo A1

Comunidad de Madrid
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TEMARIO GENERAL

TEMA 10. LA HACIENDA PÚBLICA DE LA COMUNIDAD DE MADRID. LA LEY

REGULADORA DE LA HACIENDA DE LA COMUNIDAD DE MADRID:
ESTRUCTURA Y PRINCIPIOS GENERALES. LOS PRESUPUESTOS DE LA
COMUNIDAD DE MADRID: CONTENIDO Y ESTRUCTURA. EL CICLO
PRESUPUESTARIO.

LA HACIENDA PÚBLICA DE LA COMUNIDAD DE MADRID.

La Disposición Transitoria Primera del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de
Madrid, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, establece la aplicación de
las leyes y disposiciones del Estado en materias no reguladas por la Asamblea de Madrid,
circunstancia que junto con las reiteradas y expresas remisiones de la Ley 1/1983, de 13
de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, ha determinado
la aplicación directa e indiscriminada al ámbito de nuestra administración de la Ley
11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria, cuyo Texto Refundido fue aprobado por
el RDL 1091/1988, de 23 de septiembre.
Por otra parte, es ésta una materia sobre la que la doctrina y la jurisprudencia han
abrigado dudas y planteamientos dispares acerca de la naturaleza de básicos de ciertos
preceptos de la citada norma y, por ende, del ámbito de actuación reservado a las
Comunidades Autónomas, cuestión que puede considerarse clarificada por la Sentencia
del Tribunal Constitucional 14/1986, de 31 de enero, a cuyos principios interpretativos se
acomoda la presente Ley.
Resulta necesaria, por tanto, la regulación expresa del régimen de la Hacienda de
la Comunidad de Madrid coordinándose con la legislación del Estado en las materias
reservadas a la normativa básica, y desarrollando armónicamente aquellos otros aspectos
propios de la Administración Autónoma, en la forma que más convenga a sus intereses
peculiares, respetando en todo caso el marco normativo institucional superior establecido
por la Constitución y las Leyes Orgánicas de desarrollo, principalmente la 8/1980, de 22
de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.

La organización del Estado de las Autonomías que consagra la Constitución

Española de 1978 ha supuesto un giro radical, al configurarse las CCAA con unas
peculiaridades que en el transcurso del tiempo la experiencia va poniendo de manifiesto
en un doble sentido: con respecto al Estado y, además, entre cada una de ellas, aunque
en muchos casos no sean sustanciales.
En este escenario, en los últimos años se viene produciendo una acelerada
evolución de la doctrina de la Hacienda, a la que contribuyen el fenómeno apuntado
anteriormente y en la que las aportaciones de las CCAA adquieren un peso relevante. La
jurisprudencia tampoco es ajena al cambio.

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En el ámbito de la Comunidad de Madrid, se viene configurando un Sector Público

bajo una concepción integradora y uniforme, cohesionado en su actividad económico-
financiera, a pesar de la diversidad de sus agentes y sus peculiaridades estructurales y
jurídicas. A partir de este fenómeno, sin duda intencionado en aras de una racionalización
de la Administración Autónoma, puede comprenderse una filosofía que trata de plasmar la
presente Ley. Los agentes del Sector Público no son compartimentos estancos, ni ajenos
a una Administración de los Servicios Centrales, con independencia de las finalidades y
objetivos concretos que persiga cada uno de ellos.
El sistema de financiación de las CCAA, y en particular los recursos de la
Comunidad de Madrid requieren unos instrumentos de gestión y soportes legales
adaptados a sus necesidades. El problema no es cuantitativo, sino cualitativo. La
diversidad de figuras y la interdependencia existente en la gestión de los recursos, entre
distintas administraciones financieras, hace necesario contemplar herramientas
presupuestarias, de gestión y contables, ágiles y eficaces.
La instrumentación del Endeudamiento y de la Tesorería es claramente distinta a la
que utiliza la Administración del Estado: la apelación al Banco de España o la política
monetaria, son dos claros ejemplo, que en definitiva ilustran lo que en el fondo responde a
dos concepciones diferentes: Tesoro Público – Tesorería, Deuda Pública –
Endeudamiento.

LA LEY REGULADORA DE LA HACIENDA DE LA COMUNIDAD DE MADRID:

Estructura y Principios Generales
Ley 9/1990, de 8 de noviembre, Reguladora de la Hacienda de la Comunidad de
Madrid (última modificación: Ley 8/2012, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y
Administrativas, BOCM de 29 de diciembre de 2012)
La Ley General Reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid, pretende,
por otra parte, dar un contenido amplio con dos finalidades: mantener su vocación de
permanencia, y servir de referencia única a la gestión económico-financiera, en la medida
de sus posibilidades.
La Ley está compuesta por un Título Preliminar (donde se recogen los Principios
Generales) de carácter general, y siete más con el siguiente contenido:
- Exposición de Motivos
- Título Preliminar: Principios Generales
- Título I. Del Régimen de la Hacienda de la Comunidad
o Capítulo I: los derechos de la Hacienda de la Comunidad de Madrid
o Capítulo II: Las obligaciones de la Hacienda de la Comunidad de Madrid.
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- Título II. De los Presupuestos

o Capítulo I: Presupuestos Generales de la Comunidad
 Sección 1ª: contenido y aprobación
 Sección 2ª: Régimen de los créditos y sus modificaciones de la
administración de la comunidad y sus organismos autónomos
 Sección 3ª: Ejecución y liquidación de los presupuestos de la
Administración de la Comunidad y sus organismos autónomos.
o Capítulo II: Presupuestos de las Empresas y Entes públicos
- Título III. De la Intervención
o Capítulo I: La Intervención de la Administración de la Comunidad de Madrid
o Capítulo II: La Intervención de los organismos autónomos de la Comunidad
de Madrid.
- Título IV. Del endeudamiento y los avales
o Capítulo I: Del endeudamiento
o Capítulo II: De los avales de la Comunidad de Madrid
- Título V. De la Tesorería

- Título VI. De la Contabilidad Pública

o Capítulo I: Disposiciones generales
o Capítulo II: De la Cuenta General de la Comunidad de Madrid

- Título VII. De las responsabilidades.

- Disposiciones adicionales
- Disposiciones transitorias
- Disposición final
- Disposición derogatoria.
El Título Preliminar define el contenido y ámbito de aplicación de la Hacienda, en el
marco de la Ley. Frente al tradicional concepto jurídico, se da un paso hacia el concepto
económico al incluir los bienes, sin perjuicio de una remisión a la legislación
correspondiente en cuanto a su régimen se refiere. La extensión al Sector Público de la
Comunidad, es una característica derivada de la filosofía apuntada anteriormente.
Para la Asamblea de Madrid contempla la Ley la aplicación del régimen económico-
financiero general con carácter supletorio al particular que, de acuerdo con la normativa
específica y sus peculiaridades, le corresponda.
La normalización de conceptos como Administración de la Comunidad, Organismos
Autónomos administrativos, Organismos Autónomos mercantiles, Empresas Públicas y
Entes Públicos, son fundamentales para determinar el alcance que luego, en cada caso
concreto, tendrá la aplicación de la Ley.
Explícitamente se consagran, como no podía ser menos, los tradicionales principios de
legalidad, Unidad de Caja, presupuesto anual, único y universal, contabilidad, control y
responsabilidad así como la distribución de competencias, materias reservadas a la Ley y

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prerrogativas de la Hacienda de la Comunidad, así como los preceptivos controles

parlamentarios del gasto.

LOS PRESUPUESTOS DE LA COMUNIDAD DE MADRID: Contenido y estructura.

El Título II, de los Presupuestos, parte de una concepción globalizadora de los
Presupuestos Generales de la Comunidad, como integrantes de la totalidad de los
ingresos y gastos de su Sector Público. En definitiva es la plasmación y desarrollo del
principio de Universalidad y del principio de Unidad, al concebirlo como documento único,
máxima expresión de la actividad económico-financiera del Sector Público de la
Comunidad, todo ello, sin perjuicio de las particularidades de las Empresa Públicas y
demás Entes Públicos, a los que dedica el Capítulo II.
Comienza el Título definiendo el contenido y ámbito de aplicación del Presupuesto.
El principio de temporalidad tiene su reflejo en el concepto de ejercicio presupuestario,
que se define acotándolo al año natural. Para las Empresas Públicas y Entes Públicos
que tengan un ciclo productivo distinto, es válido el período definido, al permitir realizar los
ajustes necesarios para presentar magnitudes homogéneas.
El equilibrio presupuestario inicial es otra característica que recoge la Ley, para
todos y cada uno de los Presupuestos que integran los Generales de la Comunidad.
Las normas y criterios de elaboración no quedan determinados en sus detalles
concretos, por considerarlo propio de normativa de inferior rango, que permitirá adaptarlos
a cada ejercicio en función de los objetivos, medios y demás parámetros y, en definitiva,
del escenario presupuestario previamente diseñado.
El mecanismo de la prórroga presupuestaria permite la realización de la actividad
económico-financiera con solución de continuidad, en el caso de que comience un
ejercicio presupuestario y no estén aprobados los Presupuestos correspondientes. Para
facilitar la conversión contable de los ingresos y gastos ejecutados durante el período de
prórroga a los nuevos Presupuestos, se faculta al Consejero de Hacienda a realizar las
operaciones pertinentes. Estas vendrán definidas en función de los cambios estructurales,
de cuantías de previsiones y créditos, y de criterios contables, que se produzcan entre el
Presupuesto prorrogado y el nuevo que se apruebe. No hay que olvidar que los efectos
económicos de las previsiones y créditos serán desde el día primero del ejercicio
presupuestario. Todas estas actuaciones deben estar sometidas a los correspondientes
controles parlamentarios de la Asamblea de Madrid.

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Se cierra la Sección Primera de este Capítulo con la plasmación del principio de

Presupuesto Bruto, al regular que los derechos y obligaciones reconocidas deberán
aplicarse al Presupuesto por su importe íntegro.
La sección Segunda está dedicada al régimen de los créditos y sus modificaciones,
en el ámbito de la Administración de la Comunidad y sus Organismos Autónomos.

Queda fielmente plasmado el principio de especialidad, tanto en su vertiente

cualitativa como cuantitativa. La primera limitando el destino de los gastos a la finalidad
para la que hayan sido autorizados. La segunda, limitándolos en su cuantía, al no poder
gastar por importe superior al consignado. En este caso, se sanciona con todo rigor,
mediante la nulidad de pleno derecho, todo acto o disposición general con rango inferior a
Ley que infrinja lo preceptuado.
El Presupuesto se estructura mediante diversas clasificaciones. El estado de
ingresos y el estado de gastos distinguirá los recursos previstos y los créditos para
gastos autorizados.
Los recursos se agrupan en masas homogéneas de la isma naturaleza económica:
corrientes y de capital. La desagregación de cada una de ellas quedará recogida a través
de capítulos, artículos, conceptos, etc., en función del grado de desarrollo que adquieran.
Esta es, en definitiva, la descripción de la clasificación económica.
Los créditos para gastos tendrán una clasificación orgánica, económica, por
programas y funcional. La Ley queda abierta a otras posibles clasificaciones como la
territorial, que no contempla expresamente pero tampoco excluye.
Tradicionalmente ha sido la clasificación económica el eje donde ha recaído el
mayor peso específico de la elaboración, discusión, aprobación y ejecución del
Presupuesto. La evolución del presupuesto de medios hacia el de objetivos ha dado paso
a la clasificación por Programas, que adquiere así el protagonismo que le corresponde. La
ley la describe en primer lugar en un intento de plasmar esta concepción, relegando a un
segundo plano la económica. En la Comunidad de Madrid esta técnica se viene
empleando desde su nacimiento, y sus raíces se extienden a la anterior Diputación
Provincial.

EL CICLO PRESUPUESTARIO
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ASPECTOS GENERALES
- Con la denominación “ciclo presupuestario” nos referimos a la sucesión de
diferentes momentos u operaciones que afectan al presupuesto. De forma breve,
podemos señalar que el ciclo presupuestario consta en España de 4 grandes
fases: Preparación y Elaboración, Aprobación, Ejecución y Control y su duración es
de aproximadamente 3 años.
- La característica más importante del ciclo presupuestario es la atribución de
competencias para cada una de las fases, que en el caso de España viene
establecida por la propia Cº y refleja la importancia central que tiene el presupuesto
en el esquema constitucional de división de poderes
- Podemos así afirmar que las diferentes fases del ciclo presupuestario se
desarrollan con una casi perfecta alternancia entre los protagonistas de las
mismas: Ejecutivo y Parlamento. El Gobierno prepara el presupuesto sometiendo al
Parlamento el Proyecto de Ley; el Parlamento examina este proyecto y lo aprueba
con las enmiendas que considere necesarias; aprobada la Ley de Presupuestos, la
Admón. Es responsable de su ejecución; por último, el Parlamento controla esa
ejecución comprobando la correspondencia entre autorización y las operaciones
desarrolladas en base a la misma.
- Estas fases son sucesivas, alternándose en ellas la competencia de ejecutivo y
legislativo. Ahora bien, deben hacerse al respecto algunas observaciones; durante
el curso del ejercicio presupuestario puede plantearse la necesidad de aprobar
nuevos gastos, que deben ser autorizados mediante ley, aunque con iniciativa
reservada al Gobierno de manera análoga a la de la Ley de Presupuestos.
Además, en relación con el control, este es múltiple, existiendo además del
parlamentario, también un control desarrollado por la propia Administración, que
también se lleva a cabo con las operaciones de ejecución
- El ciclo presupuestario tiene una duración variable conforme a la normativa vigente
en cada país. Suele comprender en los países occidentales un período aproximado
de 3 años: uno previo, otro corriente y otro ulterior.

FASES DEL CICLO PRESUPUESTARIO

Introducción

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- De forma breve, podemos señalar que el ciclo presupuestario consta en España de

cuatro grandes fases (elaboración, aprobación, ejecución y control)
- La elaboración se inicia con la aprobación de los objetivos de gastos corrientes y
de capital por Economía y Hacienda. Posteriormente intervienen los órganos de
gasto (Comisión de Política de Gasto o de Análisis de Programas y los
departamentos ministeriales), que elevan sus propuestas a Economía y Hacienda.
Antes del 1 de octubre deberá remitirse el Proyecto de ley de PGE al Congreso
- La aprobación compete a las Cortes (Congreso-Senado-Congreso), pudiéndose
introducir enmiendas (a la totalidad o al articulado) y debe ser aprobado antes del 1
de enero, quedando automáticamente prorrogados los PGE del año anterior en
caso contrario
- La ejecución –realizar los gastos y operaciones autorizados- recae en los órganos
de las AAPP. Consta de 4 fases: autorización, compromiso, obligación y orden de
pago. Cabe modificación de las cifras aprobadas en algunos casos (créditos
extraordinarios, por ejemplo).
- El control se realiza en dos niveles. Por un lado, un control interno durante la
ejecución a través de la Intervención General de la Administración del Estado
(realiza la función interventora y el control financiero) y, por otro, al finalizar el año,
un control externo a través del Tribunal de Cuentas, que, tras fiscalizar la cuenta
General del Estado, la somete a las Cortes Generales para su aprobación

El Ciclo Presupuestario en el ordenamiento jurídico español

- A continuación veremos con un poco más de detalle el ciclo presupuestario en el
ordenamiento jurídico español, y más concretamente en el ámbito de la AGE.
- Tres son las normas fundamentales conforme a las cuales se define y en las que
aparece regulado: la Cº Española de 1978, la Ley 47/2003, General Presupuestaria
y la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria

1) Fase de Elaboración
- La iniciativa de cara a la elaboración de los PGE corresponde de manera exclusiva
al Gobierno, tal y como establece el art 134 Cº. Se trata de una iniciativa obligada,
no facultativa que debe llevarse a cabo siguiendo determinadas pautas en cuanto
al tiempo y a los modos de desarrollo. La Ley General Presupuestaria hace
referencia al procedimiento de elaboración en su artículo 36.
a. El Procedimiento por el cual se regirá la elaboración de los Presupuestos
Generales del Estado se establecerá por orden del Ministro de Hacienda y
se sujetará a las normas siguientes:
1.º Las directrices para la distribución del gasto, estableciendo los
criterios de elaboración de las propuestas de presupuestos y sus
límites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deban
respetarse, se determinarán por el Ministro de Hacienda

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 Con este fin, se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto,

cuya composición se determinará por orden del Ministro de
Hacienda. La Comisión respetará la adecuación de los criterios
de establecimiento de prioridades y de elaboración de las
propuestas a los límites y objetivos de política presupuestaria
que los presupuestos deban cumplir.
2.º Los ministerios y los demás órganos del Estado con dotaciones
diferenciadas en los PGE, remitirán al Ministerio de Hacienda sus
correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los límites
que las directrices hayan establecido.
 Del mismo modo, los distintos ministerios remitirán al de
Hacienda, las propuestas de presupuestos de ingresos y
gastos de cada uno de los organismos autónomos y otras
Entidades a ellos adscritos
 Asimismo, los ministerios remitirán las propuestas que
contengan los presupuestos de operaciones corrientes y de
operaciones de capital y financieras de las entidades públicas
empresariales, de las sociedades mercantiles estatales y de
las fundaciones del sector público estatal que dependan
funcionalmente de cada uno de ellos, acompañadas de
documentación a que se refiere el artículo 29 de esta Ley
 El mismo artículo 36 dispone en su apartado 3 que “El
presupuesto de ingresos de la AGE será elaborado por el
Ministerio de Hacienda, de forma que se ajuste a la distribución
de recursos de la programación plurianual prevista en el
artículo 29 y al cumplimiento de los objetivos de política
económica establecidos por el Gobierno para el ejercicio”.
- Resumidamente, dentro del proceso de preparación cabe distinguir las siguientes
fases:
a. Fijación del objetivo de estabilidad y la cifra máxima de gasto no financiero.
El objetivo de estabilidad abarcará un periodo de 3 años
b. Escenario presupuestario plurianual: se confeccionan unos escenarios
plurianuales de previsión de ingresos y gastos
c. Anteproyectos parciales: cada Ministerio prepara el suyo y los de cada uno
de los OOAA adscritos al mismo. Para ello existe en cada departamento
ministerial una oficina y una comisión presupuestaria
d. Anteproyecto global: con base a los anteproyectos anteriores, el Ministerio
de Hacienda presenta al Gobierno el anteproyecto de Ley de PGE
- El artículo 37 hace referencia a la remisión del anteproyecto a las CCGG
detallando qué documentos deben adjuntarse. Se entraría así en la siguiente fase
del ciclo, la de aprobación

2) Fase de Aprobación
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- De acuerdo con el art 134.3 Cº, el Gobierno debe presentar ante el CD los PGE al
menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior
- El procedimiento para la tramitación de los presupuestos ha de encuadrarse en el
más amplio marco del procedimiento legislativo común , en el que no se va a
entrar. Baste con señalar que, tal y como especifica el artículo 66.2 Cº, “Las Cortes
Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos,
controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya
la Cº”.
- Ante la eventualidad de que la Ley de Presupuestos, no obtuviera la aprobación de
las Cortes, el propio artículo 134.4 Cº prevé la prórroga de los presupuestos,
aspecto este desarrollado en el artículo 38 de la LGP: “Si la Ley de PGE no se
aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se
considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio
anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el BOE”.

3) Fase de Ejecución
- El procedimiento administrativo de ejecución del gasto se define como la serie
compleja de actos y controles a través de los cuales se realiza el gasto público.
Como se verá en los temas siguientes, la gestión del Presupuesto de gastos del
Estado y de sus OOAA y de las Entidades gestoras y Servicios Comunes de la SS
se realizará a través de las siguientes fases (art 73 LGP):
a. Aprobación del gasto
b. Compromiso de gasto
c. Reconocimiento de la obligación
d. Ordenación del Pago
e. Pago material

4) Fase de Control
- La función de control puede ser clasificada desde multitud de perspectivas:
a. Por el órgano controlador. Podemos distinguir entre:
1.º Control parlamentario: es un control de tipo político, ejercido por las
Cortes y que tiene múltiples manifestaciones: en el propio
procedimiento de aprobación de los Presupuestos, en las
modificaciones presupuestarias, en la aprobación de la Cuenta
General del Estado o en la recepción de informes provenientes del
Tribunal de Cuentas
2.º Control judicial: recibe este nombre porque se ejerce por un órgano
que no pertenece a la entidad controlada. En el ámbito de los PGE,
es ejercido por el Tribunal de Cuentas que, según el artículo 136 Cº
“es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión
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económica del Estado, así como del sector público”. Junto al Tribunal
de Cuentas, algunas CCAA han creado sus propios órganos de
control externo.
3.º Control interno (administrativo): se ejerce por un órgano
especializado de un Ente sobre otros órganos del mismo Ente. En el
ámbito de la AGE, está encomendado a la Intervención General de la
Administración del Estado, dependiente orgánicamente del Ministerio
de Economía y Hacienda y, en el ejercicio de su función, del Consejo
de Ministros.
b. Atendiendo a los criterios con arreglo a los cuales se evalúa la
actividad financiera:
1.º Control de legalidad: tiene por objeto asegurar que la gestión de las
finanzas públicas se acomode a las normas legales aplicables
2.º Control de eficacia, eficiencia y economía
c. Por el momento en el que el control se realiza:
1.º Control previo: se realiza antes de que se dicte el acto sujeto a
control y tiende a evitar las irregularidades antes de que se produzcan
2.º Control concomitante: tiene lugar al mismo tiempo que se realiza la
actividad controlada. Tiene también carácter preventivo
Control posterior o consuntivo: normalmente recaerá sobre las cuentas en que
la actividad financiera queda registrada, posibilitando la exigencia de respons

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