211 Pdfsam Manual de Finanzas Hector Villegas

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Desde el primer aspecto (económico), hay motivos prácticos a Respecto de recursos, en muchos países --entre ellos la A1:gen
tener en cuenta. No cabe duda de que es diñcil formular previsiones de tina-la regla no tiene sentido bien concreto y directo, pues .si cálculo
gastos para períodos más extensos que un año, debido a la acción de de los probables ingresos a percibir en el año es incluído come. mera
factores tales comilla variación del valor de la moneda o la aparición de previsión presupuestaria para procurar el equilibrio fmancierl).
nuevas necesidades colectivas. Dado que la previsión sobre los gastos Esto es: generalmente, la regla de la anualidad sólo tie::-¡é sigaJifi
tiene carácter limitativo. toda fijación de sus conceptos y de sus mon cación para la renovación periódica de los gastos, y no para 1;:;8 1'8Cl1r
tos puede llevar ap21'ejados inconvenientes pam la marcha de la admi sos, los cuales dependen de las leyes tributarias, de vigencia pt3~'ma
nistración si no responde a las necesidad6s reales de cada momento. nente mientras no sean derogadas.
No tendría mayor sentido votar un presupuesto de gastos e introducir
le durante su villencia constantes modificaciones para adaptarlo re a 16.4. Críticas a la ai1.ualidad. Los presupuestos pll;r:7.,ú.Jo i:."g·11~
querimientos cambiantes de la hacienda y anticíclicos. La planificación. LaB obras pri)l~._>.n.¡g·:~:;r";._o
La razón inr.i:itucional justificante de la regla de la anualidad
consiste en qU& las facu1tades de control preventivo y ulterior por parte Sin entrar en consideraciones intrascendentes que r.ao:'21
del Poder Legislativo deben ser llevadas a cabo de la manera más fre rencia a la "falta de modernidad del principio" y a su incoTIlJ:i&ábílidad
cuente posible. Si la aprobación del presupuesto fmanciero del Estado con el "necesario y creciente intervencionismo estatal", eSW"ilSl.:;ún.S (,tUi;;>
se efectúa cada dos o tres años, es evidente que el Congreso tendrá existen algunas impugnaciones que deben ser analizadas cui;¡J.::;.G:>z&
menos oportunidades para controlar, en las fases preventiva y ulte mente.
rior, la €¡jecución de los gastos y para ocuparse de la política financiera Todas ellas hacen hincapié en la corta duración del ii-'T0ZUfA139tG
y económica de la administración (conf. Atchabahian, ob. cit., ps. 171 fmanciero, que produce tres obstáculos principales:
y 172). D El periodo anual no coincide con una planificación, oJ.Ya cris
talización puede llevar más de un año.
16.3. Diferente alcance de la anualidad. II) El ciclo económico suele exceder el año. Las crisis cíclicas
son de extremo cuidado y requieren de políticas económicas ant:id,~licas
La regla en estudio tiene diferente alcance según se refiera a imposibles de compatibilizar con el presupuesto fmanciare anudo
gastos o recursos. III) Existen obras, servicios o trabajos públicos de indispensable
En el caso de gastos, el principio es de aplicación directa, pues realización y cuyo plazo de ejecución excede al anual
las autorizaciones para gastar votadas por el Poder Legislativo cadu Respecto de las dos primeras objeciones, la afirmación de q:J.e un
can con el vencimiento del año financiero para el cual se fijaron: no se presupuesto financiero anual no permite la realización de planes de
hace distinción entre los créditos contenidos en la ley de presupuesto y más largo plazo (que, por otra parte, el arto 75, mc. 8, de la C.N. e::dge)
los abiertos por leyes especiales de gastos. es errónea y parte de la falta de claridad sobre las diferencias y la
A su vez, y según sea la naturaleza de los gastos del Estadl'i, la relación que debe existir entre el presupuesto fmanciero del Estado,
aplicación de la regla de la anualidad tiene efectos diferentes. Para los por una parte, y la planificación, por la otra.
gastos facultativos, o sea, los que el poder administrador puede o no El presupuesto financiero es un instrumento cuantitativo, en tanto
realizar, la caducidad anual afecta al gasto en sí, y hace que éste no se que los planaf' de acción político-económica son esencialmente cualita
pueda comprometer luego de la fecha de clausura del ejercicio; ésta tivos. Ambos ins'Í.ít... -"ntos son compatibles y complementarios. El plan
provoca el decaimiento de la facultad de la Administración para con económico debe ser, por su naturaleza, plurianua!, tendien(lo !" ,=,-b~:·
traer compromisos relativos a tales gastos y con cargo a los créditos car una fase del ciclo, pero las cifras que contiene son meras estimacio
presupuestarios respectivos. nes: el presupuesto fmanciero del Estado debe ser actual, y mediante
Entre tanto, para los gastos obligatorios, el compromiso resulta sus cifras limitativas en materia de gastos se ponen en acción los enun
de la ley o del contrato, y se produce con anterioridad al momento de la ciados cualitativos del plan económico general y se los adapta a las
ejecución del presupuesto; los efectos de la caducidad no se hacen sen cambiantes condiciones de la economía '"
tir sobre el gasto en sí -que continúa vigente--, sino sobre el pago, En lo que hace a los llamados presupuestos anticíclicos, es
pues cesa la facultad de la administrahión para ordenarlo. utópico pensar en instrumentos de este tipo que reemplacen a los presu
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puestos financieros. Como dice Colm: "Para poder trazar un proyecto A 10 anterior, cabe agregar que los presupuestos plurianuales no
de presupuesto para un período que abarca todo un ciclo de la coyuntu pueden aplicarse a todos los gastos del Estado, pues hay algunos que
ra, sería necesario conocer de antemano la extensión y la amplitud de varían notoriam~te de un ejercicio a otro y, en consecuencia, su fija
dicho ciclo, mientras que en realidad no parece factible llegar al respec ción por dos o más años no puede ser prevista ni calculada con tanta
to a una hipótesis aceptable. Además, este procedimiento exigiría que anticipación. E] régimen plurianual sólo podría ser aplicado a los gas
el ex;cedente del presupuesto durante el auge quede determinado por la tos relativamente fijos y estables, tal como se hace tradicionalmente
suma de los déficit de la depresión precedente. Sobre esta base sería en Inglaterra con el fondo consolidado. Si se deseara adoptar la
imposible trazar una política presupuestaria nacional" (Gerhard Colm, plurianualidad de los créditos, el presupuesto ha de ser plurianual para
La economÚl del presupuesto público en Tratado ... , de Gerloff los gastos fijos y permanentes, pero en relación a los gastos variables
Neumark, ob. cit., p. 247). deberá continuar siendo anual.
En cuanto a las obras públicas cuya ejecución excede el térmi La conclusión es que un presupuesto financiero anual y coinci
no de un afto, se trata de un problema meramente técnico cuya solu dente con el año calendario resulta un buen instrumento para los con
ción debe buscarse mediante normas adecuadas y prácticas que permi ductores de la política fiscal, y no se opone ni a la realización de obras
tan trasladar los créditos presupuestarios de las obras p]urianuales a públicas de duración superior a la anual ni a la planificación de la
los ejercicios siguientes, y a medida que van siendo devengados los economía general del país Oos llamados "presupuestos nacionales") u
nuevos gastos que demanda el avance de la obra. otro tipo de planificaciones, ni a las políticas anticíclicas.
A pesar de las ventajas del presupuesto financiero anual y su Por si fuera poco, el presupuesto anual es exigido por el arto 75,
falta de colisión con los problemas antes señalados, varios países se inc. 8, de la Constitución nacional.
han inclinado por la tesis de que la regla de la anualidad es un impedi
mento para la realización de políticas fmancieras a largo plazo y para 16.5. Soluciones a la restricción temporal del año.
coordinar la política fiscal con las tendencias cíclicas de la economía.
Se decidió entonces elaborar presupuestos de duración mayor a la anual, Sin renunciar al principio enunciado, se ha dado adecuada solu
con el propósito de hacerlos aptos para el logro de aquellos fines. Sin ción a los casos que abarquen más de un período anual.
embargo, la regla de la anualidad no se dejó totalmente de lado, sino En el presupuesto correspondiente a un cierto año, el Poder Le
que se limitaron sus efectos, pues mientras se mantuvo en la contabi gislativo autoriza al poder administrador a contratar la totalidad de
lidad pública la separación de los ejercicios por períodos anuales, la ley una obra cuya ejecución y sucesivos pagos se irán concretando en años
general de presupuesto contenía previsiones correspondientes a más de posteriores, con lo cual se incluye un compromiso sobre ejercicios futu
un l'Úercicio. Así han surgido los presupuestos plurianuales, con oposi ros. En tal caso, el pago de los compromisos correspondientes a cada
ción a los clásicos presupuestos anuales. .·ejerciciorequiere que el presupuesto otorgue la autorización para pa
No nos seduce para nada este sistema y no creemos en sus venta gar. Este método era aceptado por la ley de contabilidad (decreto-ley
jas, salvo para países en los cUales no interese otra cosa q~e un control 23.354/56), según su arto 10: "Cuando la ~ecución de una obra pública
parlamentario esporádico, y que confien en la estabilidad de su econo deba realizarse en un perlodo mayor de un año, se podrá contratar o
mía por términos prolongados (lo cual resulta bastante aventurado en autorizar compromisos hasta el importe máximo fijado por las leyes
la"era4e la globaliza:ción). Pero, a1,W así, insistimos en-la postura de de crédito [...]".
que la anualidad de las leyes de presupuesto no es óbice para empren No obstante, era requisito indispensable que la obra de ejecución·
der políticas fiscales de estabilización de la economía, ni para los pre plurianual figurase en un plan an!J8l que el Poder Ejecutivo debía con
supuestos cíclicos que tiendan a lograr el equilibrio fmanciero dentro feccionar sobre la base de la cifra máxima que autorizare el Poder
del ciclo y no en cada afto. Legislativo por medio del presupuesto.
Atchabahian se muestra acorde con esta postura (ob. cit., p. 172), La vigente ley 24.156 contiene una solución semejante, aunque
y de la misma manera se expide Gerhard Colm, según quien el equili con mayores exigencias de información como requisito para autorizar
brio del presupuesto dentro ¿\:l un ciclo completo de ]a coyuntura es a la contratación de obras o la adquisición de bienes y servicios por un
todas luces irrealizable (aut~r y ob. cits., en Tratado ... , de Gerloff término superior al del ejercicio fmanciero (art. 10). El dispositivo es
Neumark, ps. 147 y ss.) complementado por el decretb reglamentario 1361/94, que detalla con
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mente mensual, de la marcha de la ejecución, con el consiguiente deta
mayor precisión los datos a aportar a la Oficina Nacional de Presu lle de gastos, recursos, déficit y endeudamiento de la Administración
puesto. nacional, todo ello en forma accesible para su comprensión. El objetivo
Nos parece una solución lógica, aun cuando otros países adopten es tratar de que el seguimiento de las cuentas fiscales no se haga sólo
métodos diferentes basados en situaciones y problemas de distinta ín por los entes gubernamentales sino por toda la sociedad, con abundan
dole. te información sobre la evolución fiscal.
En nuestro país, la ley 24.156 ha significado un adelanto en la
17. EL PRINCIPIO DE LA TRASPARENCIA. materia, incluyendo elementos informativos que el PEN debe satisfa
cer, según se desprende de su arto 24, que exige: a) fijación anual de
En líneas anteriores (punto 6 de este capítulo) mencionamos nue lineamientos generales; b) evaluación del cumplimiento de planes y
vas corrientes doctrinales sistematizadas bajo el nombre común de políticas nacionales y del desarrollo general del país; e) propuesta de
"nueva administración pública" (New Public Management), uno prioridades en general y programas de inversión pública en particular;
de cuyos objetivos prioritarios es el suministro a la población de la d) programa monetario y presupuesto de divi~as para el ejercicio a
información adecuada sobre diversos aspectos del presupuesto. Se de presentar; e) cuenta de inversión del último ejercicio ejecutado. Estos
sea que el ciudadano juzgue mediante su voto lo que se prometió entre elementos deben ser remitidos al Congreso nacional como soporte del
gar a la sociedad y 10 que finalmente se logró. proyecto de presupuesto. A su vez, el arto 25 enumera qué informacio
El principio de la trasparencia consiste, pues, en dotar al presu nes deberá contener como mínimo este proyecto de ley.
puesto de adecuada publicidad sobre sus aspectos esenciales, infor Esta abundancia de elementos informativos está muy bien, y si los
mación ésta que debe ser proporcionada en forma clara y comprensi datos son fidedignos ayudará a la confección de un buen presupuesto.
ble para personas de instrucción elemental. Deben ser evitadas las Pero cabe preguntarse si toda esta información llega al público Y
ideas genéricas en materia de política financiera y los complicados cua si se vierte en forma comprensible. Solamente si se dan estos últimos
dros de contabilidad, que únicamente entiende el técnico. recaudos se estará cumpliendo con el principio de trasparencia.
Estos requisitos de publicidad y claridad son el punto de partida En el mensaje que acompaña el proyecto de ley de convertibilidad
de un presupuesto trasparente. La ley de honestidad presupuesta fiscal presentado en la Cámara de Senadores, se insiste en este último
ria (Bill ofBudget Honesty), en Australia; el "estatuto del ciudada· aspecto y se propugna, entre otras medidas, una reforma al Boletín
no" (Citizen's Charter), en Inglaterra, y la "ley de responsabilidad Oficial de la Nación, creando un sistema de información del Estado, de
fiscal" (Fiscal Responsability Act), en Nueva Zelanda, tienen, entre modo de dotar de una mayor trasparencia a los actos públicos. En ese
sus virtudes, la de especificar con claridad el momento y el contenido proyecto se propone la obligación de publicar leyes, decretos, resolucio
de la información que debe ser hecha pública. En nuestro país y en nes, proyectos de ley y variables macro económicas de gran importan
América latina en general debe avanzarse por esa senda. cia como: gasto público e ingresos corrientes y de capital, intereses y
Hay datos que la población debe conocer con respecto al proyecto cancelación de la deuda interna y externa; incremento del endeuda
preparado por el PEN, a la discusión y aprobación parlamentaria, a la miento interno y externo; producto bruto interno a precios de mercado,
marcha de su ejecución ya los resultados de su control ulterior o "cuenta a valores comentes y constantes; exportaciones, importaciones y re
de inversión". caudación impositiva.
El punto de partida debe ser lógicamente el proyecto preparado Simplificando el punto, pensamos que la población desea ser in
por el PEN. Dicho proyecto debe ser analítico y acompañado de docu formada en la forma más frecuente y sencilla posible de lo siguiente:
mentos o cuadros justificativos de las previsiones de gastos y cálculo de 1) Cuáles son los objetivos generales y los resultados que espera
recursos. El mensaje que acompañe el proyecto debe explicar en forma obtener el gobierno en el curso de un año (p.ej., combatir la desocupa
sencílla los logros que se espera alcanzar conforme a las. tenden.cias ción y recesión, reforzar la seguridad, poner énfasis en la educación,
previsibles para las actividades productivas nacionales, lo cual no pue salud, seguridad social, crear protección contra las crisis externas que
de obviar el análisis sobre la marcha de la economía mundial y su la globalización vuelve internas, etc.).
influencia sobre el país. 2) Cuáles son, sobre la base de dichos objetiv.os, las prioridade~
La trasparencia de la gestión presupuestaria requiere, como paso concretas que regirán en materia de gastos. !
siguiente, que el PEN realice una publicación periódica, preferible
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3) A qué medios de financiación se proyecta recurrir para alcan doS; anual (preferentemente en coincidencia con el año calen
zar los resultados deseados. dario); y suficientemente informado a la población desde su
4) La cuenta de inversión del último presupuesto ejecutado y en preparación hasta los resultados del control parlamentario
qué medida se cumplieron los objetivos propuestos. Si los medios de posterior.
financiación fueron suficientes y, de no ser así, de qué manera se cu Estos países ya no pueden darse el lujo de presupuestos mentiro
brió el déficit. sos, que no cumplan lo prometido y que se refugien en la ambigüedad
5) En qué estado ha quedado el país en sus principales variables de tablas y datos incomprensibles para la generalidad de la gente.
luego de la ejecución del último presupuesto. Entre las razones de esta necesidad, ahora intensificada por el
Estos datos, sencillamente expresados y no disfrazados con com rumbo de la economía mundial, encontramos las siguientes:
plicados cuadros contables, podrá convertir al simple ciudadano en un a) Los nombrados países sienten una creciente necesidad de un
juez de los gobernantes, a los cuales, cuando llegue el momento, otor sector público eficiente que regule y limite, hasta donde le sea posible,
gará o negará el voto. el accionar de los gigantes supranacionales que se mueven libremente
en la economía globalizada (ver cap. III, puntos 9 y 10). El Estado tiene
que variar sus características de ente pesado y lento en cuyo frente en
18. CONCLUSIÓN SOBRE LOS PRINCIPIOS PBESUPUESTARIOS.
cuentra empresas nacionales que se mueven con la velocidad de un rayo.
b) Lo anterior implica la necesidad de revisar el papel del Esta
No vemos contradicción entre 10 deseable en materia presupues do, ahora más pequeño y menos costoso, pero que idealmente debe ser
taria y los principios básicos del presupuesto, a los cuales se han ido
cada vez más eficiente. Sólo esto lo equilibrará ante los entes multina
agregando otros importantes postulados, como el de la trasparencia.
cionales.
Al irrumpir las ideas intervencionistas, sus teóricos creyeron ver
e) El reclamo que se hace cada vez más insistentemente de erra
una incompatibilidad absoluta entre los clásicos principios presupues
dicar la corrupción y dotar del máximo de trasparencia a las acciones
tarios y la finalidad económica del Estado moderno. No obstante, las
de los gobernantes.
reglas básicas del presupuesto demostraron ser adaptables a las dis
d) La necesidad de una verdadera correspondencia entre los pro
tintas situaciones por las que atravesaron y atraviesan las economías
yectos de que se informa a los votantes y las obras y servicios que se
nacionales. Por supuesto que ha sido necesario reconocer que en cier prestan y los resultados que realmente se obtienen al fmalizar el perío
tos casos deben forzosamente existir excepciones, pero ellas no altera
do presupuestado.
ron las reglas en 10 esencial. Lo anterior nos toma realistas sobre 10 que deben ser los presu
Como bien dice Atchabahian, la experiencia de lo observado en la puestos en la era de la globalización:
materia permite demostrar que el valor esencial de estas reglas presu n Sólidos armazones jurídicos encuadrados en los principios bá
puestarias radica en que están incuestionablemente al servicio de la sicos arriba mencionados y que cumplan sinceramente el rol básico de
función del m~or control presupuestario en la hacienda pública de un I
prever y autorizar gastos, así como de calcular recursos.
Estado republicano, y que esa evolución de las estructuras económicas 11) Realizada la primordial misión precedente, tratar de que pres
no encuentra obstáculo ni interferencia alguna en su marcha por el ten la máxima utilidad posible, especialmente respecto de los ob,jetivos
hecho de aplicar tales reglas (autor y ob. cits., p. 156). que fija el arto 75, inc. 8, de la Constitución nacional.
Para ello, podrá ser provechosamente complementado con otras
19. PREsUPUESTO YGLOBALIZACIÓN. variadas herramientas destinadas a su compresión cabal, a su conoci
miento por el pueblo y al control de su cumplimiento. Quizás ello-de
Los países en proceso de desarrollo, como los latinoamericanos, el lográrselo- decida votaciones futuras.
nuestro inc1uído, necesitan más que nunca atenerse a los principios
básicos presupuestarios.
Esto implica adoptar un presupuesto financiero equilibrado;
único; sin compensaciones ni afectaciones especiales; legislati
vamente aprobado antes de su ejecución; con gastos detalla-
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CAPíTULO XV
EL PROCESO VITAL DEL PRESUPUESTO
(SU PREPARACIÓN, SANCIÓN, EJECUCIÓN Y CONTROL)
1. LAs FASES DE LA EVOLUCiÓN PRESUPUESTJ..R.IA.
El proceso vital del presupuesto comprende diversas fases que

comienzan antes de que dicho instrumento tenga vigencia como ley de
la Nación y se extienden hasta después de Imalizado el periodo tempo
ral que abarca.
En la República Argentina y en el orden federal, el proceso pasa
por las siguientes etapas:
- Preparación (Poder Ejecutivo).
- Sanción (Congreso de la Nación).
- Ejecución (Poder Ejecutivo).
- Control (administrativo y parlamentario).
2. PREPARACióN DEL PRESUPUESTO.
2.1. Elaboración del proyecto del Poder Ejecutivo.

La primera fase es la elaboración del proyecto del futuro presu
puesto, y está a cargo del Poder Ejecutivo por diversas razones:
a) Así lo determina la tradición Imanciera y así lo hacen práctica
mente todos los países. El sistema norteamericano de preparación por el
Poder Legislativo fue derogado en 1921 y sólo tiene valor histórico.
b) Existe una ínth!ia vinculación entre el presupuesto y el pro
gTama general de ge)),..,.., ~ (fe un pals, cuyo .diseño está. a cargo del
Poder Ejecutivo. En nuestro país, esta relación entr~ programa y pce-
supuesto está ordenada por el arto 75, ine. 8, de la Constitución nacio
nal. Ante ello, es lógico que sea el Ejecutivo el que desempeñe ambas
tareas.
e) Una vez aprobado el presupuesto, su ejecución está a cargo del
Ejecutivo. Es lógico y conveniente, por tanto, que prepare dicho instru
mento aquel que posteriormente le debe dar cumplimiento.
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el) No hay otro poder que pueda ejecutarlo, ya que el Poder Judi
cial tiene otra misión, y el Poder Legislativo es el encargado de hacer 2.8. Las funciones de las reparticiones especializadas.
las leyes pero no de llevarlas a la práctica.
e) El Poder Ejecutivo es el que puede conocer con mayor preci Lo cierto es que, salvo la formalidad del envío del proyecto al
sión la extensión y urgencia de las necesidades a cubrir con los gastos Parlamento por el jefe de Gabinete, en la práctica el peso principal de
y el que tiene a su alcance los datos para calcular cuáles serán los re la tarea de elaboración del presupuesto recae en el Ministerio de Econo
cursos probables a obtener. mía y Obras y Servicios Públicos, que delega la misión a la Secretaría
fJ El Poder Ejecutivo tiene montadas oficinas técnicas especiali de Hacienda.
zadas en el tópico presupuestario. Así, la Subsecretaría de Presu Dentro del ámbito de esta Secretaría, se ha instituido para en
puesto, de la que depende la Oficina Nacional de Presupuesto, tender con carácter permanente en toda la dinámica relativa al estu
que asume el carácter de órgano rector del sistema presupuestario del dio, preparación y modificación del balance preventivo financiero un
sector público nacional, conforme establece el arto 16 de la ley 24.156. organismo técnico central, integrado por personal idóneo -la Subse
g) El PEN dispone, además, de oficinas permanentes y especiali
cretaría de Presupuesto-, del cual depende la Oficina Nacional de
zadas en cada jurisdicción y en el Ministerio de Economía y Obras y Presupuesto, cuyas funciones tienen características tanto operativas
como consultivas. Sus más importantes funciones operativas consis
Servicios Públicos. '
ten en elaborar el anteproyecto de presupuesto y dar forma al proyecto
a enviar a las Cámaras. Las funciones consultivas se traducen (aparte
2.2. Las funciones del jefe de Gabinete. de otras actividades) en la reunión de informaciones sobre temas eco
nómicos y administrativos, para hallarse en disposición de asesorar a
Conforme a la reforma constitucional de 1994 y según dispone el
las oficinas respecto de la preparación de los presupuestos parciales.
arto 100, inc. 6, de la Constitución nacional, el jefe de Gabinete es Las mencionadas funciones operativas están detalladas en el
quien envía al Congreso el proyecto de ley de presupuesto nacional, arto 25 de la ley 24.156, mientras que las actividades consultivas
previo tratamiento en acuerdo de gabinete, y con la aprobación del están contenidas en el arto 17 de la misma ley, dispositivo este último
Poder Ejecutivo. También tiene este funcionario la misión de hacer que atribuye también a la Oficina Nacional de Presupuesto otras
recaudar las rentas de la Nación y de ejecutar la ley de presupuesto misiones trascendentales, como, por ejemplo, dictar las normas técni
nacional (art. 100, inc. 7), quedando para el presidente de la Nación, a cas para la formulación, programación de la ejecución, modificaciones
tenor del arto 99, inc. 10, la supervisión del ejercicio de la mencionada y evaluación de los presupuestos de la administración nacional (inc. e)
facultad del jefe de Gabinete. y de los presupuestos de las empresas y sociedades del Estado (inc. d).
Acorde con la citada reforma, se debe interpretar que el jefe de
Gabinete tiene a su cargo, en la actualidad, la ejecución del presupues 2.4. Confección y envío del proyecto.
to, aun cuando es más razonable la postura que mantiene tal facultad
en el titular del Poder Ejecutivo nacional, sin peIjuicio de la colabora Como dijimos antes, entre las tareas operativas de la Oficina
ción del referido funcionario. Nacional de Presupuesto está la de confeccionar el proyecto de ley del
N o se comprende bien el papel del jefe de Gabinete C01!l0 gestor presupuesto general de la Nación, lo cual debe hacer sobre la base de
del presupuesto (C.N., arto 110,inc. 6J; recaudador de rentas, ejecutor los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos des
del mencionado presupuesto (C.N., arto 111, inc. 7)y administrador centralizados y con los ajustes que sea necesario introducir (art. 25,
general del país. Por un lado, parece un ministro más, dado que ejerce ley 24.156).
las funciones que le delegue el presidente de la Nación, a quien está Pero esta labor técnica tiene un punto de partida en el que nece
subordinado (C.N., arto 100, inc. 4), pero, por otro, aparece como un sariamente toma parte el ingrediente político.
integrante sin voto del Congreso (C.N., arto 100, inc. 9). Experiencias El PEN debe establecer anualmente las directivas básicas para
futuras irán perfilando el rol de este funcionario y su aparente colisión la formulación del proyecto, en base a las evaluaciones sobre la situa
de facultades, a veces con el ministro de Economía y a veces con el ción del país y conforme a una proyección de las variables
propio presidente de la Nación. macro económicas a corto plazo, tanto nacionales como internacionales
(art. 24, ley 24.156).
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r. ,
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De esta evaluación surgirán las prioridades presupuestarias en
general y los programas de inversiones en particular. del Poder Ejecutivo, suele decirse que el presupuesto es un acto admi
Según dispone el arto 26 de la ley 24.156, el Poder Ejecutivo na nistrativo-I-?gislativo concretado en una ley del Congreso.
ciona1 presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la Cáma
ra de Diputados de la Nación, antes del 15 de setiembre del año ante 3.1. Falta de envío en término.
rior para el que regirá, acompañado de un mensaje que conteaga una
relación de los objetivos que se propon~ alcanzar y las explicaciones de
Según dijimos con anterioridad, el jefe de Gabinete debe enviar el
proyecto de presupuesto antes del 15 de setiembre de cada año, debien
la metodología utilizada para las estimaciones de recursos y para la -¡ do considerarse la posibilidad de que no se cumpla con tal obligación.
determinación de las autorizaciones para gastar, de los documentos El I"Jlterior régimen del decreto-ley 23.354156 preceptuaba en su
que señala el arto 24, así como demás inforruaciones y elementos de arto 12 que si la Cámara de Diputados no recibía el proyecto en la época
juicio que estime opo:¡'tunús.
indicada, debía iniciar la consideración del tema tomando como ante
El referido proyecte de ~ey de presupuesto general constará de proyecto el presupuesto en vigor.
tres títulos, cuyo contenido s::,rá: 1) disposiciones generales, en el La ley 24.156 no ha previsto tal situación, pero no cabe duda de
que se establecerán las pautas, criterios y características de )a aproba que la omisión del Ejecutivo no puede poner en peligro el dictado en
ción de los presupuestos, así como las normas específicas que regirán término del presupuesto. Nada se opone, entonces, a que el Poder La
la ejecución presupuestsria durante el respectivo ejercicio; 2) presu gislativo cumpla su deber e inicie la ineludible labor de tratamiento
puesto de la Admi;¡ist;'íU;ió~ central, que se integra con el proyec tomando como anteproyecto el vigente en el ejercicio, O que incluso
to de presupuesto de los recursos del Poder Ejecutivo, sus secretarías, formule su propio proyecto que sirva como base al debate. Cierto es
los ministerios, el PoC:er Legislativo, el Poder Judicial, el Ministerio que, como dice Giulíani Fonrouge, desde una perspectiva funcional y
Público y la Jefatura de Gabinete de Ministros, y el presupuesto de realista es la Administración el órgano que tiene la mayor información
gastos de aquéllos. Los órganos mencionados son denominadosjuris y detalle sobre los temas presupuestarios, contables y administrativos,
dicciones por el arto 9 de la ley 24.156; 3)presupuestos de los or¡¡a por lo cual la facultad legislativa se verá, en los hechos, seriamente
numos descentralizados, donde se plasman el cálculo de recursos y dificultada si el PEN omite la preparación en término.
los gastos de las entidades descentralizadas. Concordamos con nuestró insigne maestro en que 10 mejor es que
El proyecto debe ir acompañado de un mensaje que contenga los el preparador sea el PEN, por las múltiples razones que dimos en el
objetivDs que se propone alcanzar y las explicaciones de la metodolOgía punto 2.1 de este capítulo, y que lo haga puntualmente.
utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinación de Pero lo que aquí consideramos es una situación gravemente anó
las autorizaciones para gastar; el programa monetario y el presupues mala y de imprevisibles consecuencias, que no puede quedar sin solu
to de divisas. ción. No vemos otra que la arriba mencionada. Si en la fecha f:dada el
proyecto no es enviado, ninguna disposición legal ni constitucional
8. SANCIÓN DEL PRESUPUESTO. impide que el Congreso inicie el tratamiento por cualquiera de sus
Cámaras.
El proceso de sanción de la ley de presupuesto, a pesar de sus
3.2. Cámara rL"! t.::;"';gen.
Particularidades, no difiere de aquel que es común para todas las de
más leyes. En otros términos, y con especial referencia a ]a Argentina,

La Constitución nacional no establece cuál es la Cámara que
en dicho proceso se debe cumplir con las disposiciones de los arts. 77 a
tiene la iniciativa de la ley presupuestaria, pero la ley 24.156 dispone
84 de nuestra Constitución sobre la formación y sanción deJas leyes en
general. en su arto 26 que ]a presentación del proyecto se hace en la Cámara de

Diputados.
Tratándose de una ley, está claro que hasta no haberse producido No creemos que sea útil discutir la validez de esta cláusula por
el pronunciamiento del Poder Legislativo, el presupuesto financiero no ser constitucional sino legal, ya que la doctrina mayoritaria y la
carece de carácter obligatorio para la administración y los administra práctica tienen decidido desde tiempo atrás que la iniciativa debe co
dos. Dado que la actuación legislativa toma como base la preparación rresponder a la Cámara de Diputados. Si, además, una ley del propio
Congreso así lo decide, no hay razón para disenso alguno.
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que el texto fundamental consagra como facultad de éste la iIjación
" anual del presupuesto, con arreglo a ciertas pautas (3 er, párr. del inc.
3.3. Atribuciones del Congreso. 2, arto 75, C.N.) y sobre la base del programa general de gobierno y del
Dentro de la legislación comparada existen dos sistemas en cuanto plan de inversiones públicas.
al procedimiento de consideración del presupuesto: Se trata de nociones básicas del constitucionalismo moderno.
a) la mayoría de los países (Francia, Italia, Estados Unidos, Bra
Sin embargo, parece sensato admitir que, por razones de orden
sil, Argentina, etc.) establecen que el Poder Legislativo puede modifi financiero, las facultades parlamentarias deben restringirse tanto para
car el proyecto del Ejecutivo; el aumento de las partidas de gastos solicitadas por el Poder Ejecutivo
b) según el sistema inglés, en cambio, el Parlamento sólo puede como para la supresión o creación de fuentes de ingresos.
aceptar o rechazar en bloque el proyecto, sin poder establecer modifica Lo que en realidad se busca es impedir el incremento de gastos
ciones. no imprescindibles y resguardar el equilibrio presupuestario.
Se debe destacar, no obstante, que en lo que respecta al primer Lo que sucede es que si no fuesen restringidas las atribuciones
sistema, las facultades parlamentarias encuentran, por 10 general, li del Poder Legislativo para incluír en el presupuesto créditos no solici
mitaciones para evitar abusos del Congreso atinentes especialmente al tados, para aumentar las asignaciones del proyecto o para introducirse
incremento de gastos. En algunos países, estas limitaciones están con en el sector recursos, creando, suprimiendo, rebajando o aumentando
tenidas en la Constitución (por ejemplo, el caso de Francia e Italia); en tributos, se entraría en un desmanejo improlijo de las finanzas públi
otros casos, los límites derivan de leyes ajenas a la Constitución (caso cas en general. Muestra de ello es el llamado "impuesto docente", de
de la República Argentina). triste recuerdo para muchos argentinos.
La diferencia entre ambos sistemas está en que en Inglaterra, Por otro lado, se tendería al crecimiento inmoderado de los gastos
merced a su sistema de gobierno, el propio Parlamento, por vía de la públicos y podrían sancionarse presupuestos no equilibrados. Así se ha
Cámara de los Comunes, se constituye en comisión y trata directa entendido en la mayoría de los países; por ello, las cartas constitucio
mente el proyecto, aprobándolo o desechándolo. En la gran mayoría de nales contienen disposiciones limitativas de las facultades legislativas
los países, el nuestro inclusive, el proyecto sufre el mismo tratamiento en esta materia.
que las leyes en general, esto es, se gira a la comisión correspondiente, Dijimos que la Constitución nacional no contiene limitaciones.
y el despacho o informe que ésta produce es considerado por la Cámara En cambio, la ley de administración financiera y sistemas de control
en coI\Íunto; repitiéndose el procedimiento en el otro cuerpo deliberativo, del sector público nacional contiene dos disposiciones que tienden a
cuando existe sistema bicameral. prevenir los problemas recién mencionados y que ya estaban conteni
Como dijimos antes, la Constitución nacional no establece lími das en las disposiciones de la normativa anteriormente vigente. La
tes, de modo que, en principio, el proyecto del Ejecutivo podría ser oQje primera, aft. 28, ley 24.156, estableeeque "todo incremento del total
to de modificación de cualquier naturaleza respecto a erogaciones. El del presupuesto de gastos previstos en el proyecto presentado por el
tema es diferente sobre recursos, cuyas leyes son permanentes y res Poder Ejecutivo Nacional deberá contar con el financiamiento respec
pecto de los cuales, según vimos, el presupuesto se limita a su cálculo. tivo". Este dispositivo se complementa con lo dispuesto en el arto 38, en
No obstante, la Carta Magna no impide que los parlamentarios supri el sentido de que "toda ley que autorice gastos no previstos en el pre
man o rebajen impuestos, o que incluso establezcan distintos tributos supuesto general deberá especificar las fuentes de los recursos a utili
que los contenidos en el proyecto del Ejecutivo. zar para su financiamiento" yes similar a la adoptada por constitucio
La tesis según la cual el Congreso carece de limitaciones en ma nes extr8ñ3eras Yde varias provincias.
teria de gastos emana del principio según el cual la soberanía popular Son disposiciones correctas; su violación ha causado más mal
reside en los legisladores. En ese sentido, el sistema es similar al de los que bien; las adoptan varias constituciones extranjeras, y, por ende,
Estados Unidos, si bien en este país es práctica no producir alteracio aun no teniendo el mencionado .:rango constitucional, es mejor para
nes sustanciales sino de detalles (ver Giuliani Fonrouge, ob. cit., t. 1, todos que se cumplan.
p.264). Lo anterior no debe interpretarse como un menoscabo para el
Por otra parte, nuestra Constitución otorga amplias atribucio Congreso de la Nación. Su palabra final sobre el proyecto puede dar
nes al Poder Legislativo para modificar, reformar o cambiar el proyec lugar a importantes mejoras Y a corrección de errores. Pueden inte
to, es decir que el Congreso tiene iniciativa en materia de gastos, ya
\
~.
1
416 HÉCTOR B. VILLEGAS MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS

417
grado (y de hecho así ha sido) talentosas figuras cuyo aporte siempre 24.156 prevé, en su arto 19, que el presupuesto general debe tener tres
será beneficioso. Por otro lado, téngase presente que, acorde con los títulos, que se describen en el arto 20. Allí se preceptúa que las disposi
tiempos, el Congreso se ha perfeccionado técnicamente. Ambas Cáma ciones generales contendrán normas que se relacionen directa y exclu
ras legislativas tienen comisiones especializadas que reciben el proyec sivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto
to de presupuesto, lo estudian y aconsejan la sanción de 10 sancionable del que forman parte. En consecuencia, no podrán contener normas de
a la Cámara respectiva. Estas comisiones tienen facultades para hacer carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni
comparecer a los funcionarios públicos que se encargaron de la pre crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos.
paración.
Todo esto no puede redundar sino en aportes positivos si, como es
I La ley citada emana del propio Congreso y, quiérase o no, tiene
relevancia trascendente, no obstante no ser constitucional. Lajuris
de pensar, se hace con seriedad y responsabilidad. j prudencia ha dicho que el legislador no deja de estar vinculado con la
ley que él dicta para regir su acción, con lo que no podrá excluírse tIe su
3.4. Introducción de nonnas extrañas al presupuesto. cumplimiento para determinados casos singulares.
Si se desea modificar un régimen jurídico, ello sólo puede hacerse
El problema que trata este punto se parece al anterior. La Cons mediante una ley específica, pero no mediante la ley de presupuesto
titución nacional no prolube al Congreso la actitud que aquí se mencio ("Ossés, M. A", "E.D.", t. 172, ps. 1829 y ss.).
na, pero ésta no es conveniente. Comprendemos que la cuestión es discutible y que su profun
Sin ser un jurista, Adolfo Atchabahian vierte conceptos jurídicos dización nos llevaría a ahondar en el inmenso y denso tema de ltl.je
que compartimos plenamente. rarquía normativa. Lejos de nuestra intención está hacerlo, pero
Dice el autor que es principio de técnica legislativa la especializa reiteramos nuestra opinión de que no es conveniente, aconsejable, acer
ción de las leyes: cada ley debe referirse a una sola materia o a cuestio tado ni prudente modificar por vía de la ley presupuestaria normas
nes conexas, y no ha de incursionar en distintos aspectos de la legisla ajenas a ella.
ción. Esta regla técnica ordena la labor del órgano legislativo, da unidad
a la legislación, simplifica su conocimiento y mejora la tarea de formu
lación de la ley. Para el intérprete de la ley se facilita la exégesis y para 4. PRoMULGACIÓN y VETO.
el ciudadano común se hace más factible el conocimiento de las normas
jurídicas cuando éstas se hallan agrupadas en leyes específicas para El presupuesto sancionado por el Congreso pasa, como todas las
cada materia, y no mezcladas con leyes relativas a temas diversos (au leyes, al Poder Ejecutivo para su aprobación y promulgación (art. 78,
tor y ob. cits., ps. 241 y 242). C.N., o mediante el procedimiento abreviado del arto 80).
El punto no ha podido ser expresado con más justeza técnico Si el presidente no observa la sanción dentro del término de diez
jurídica de 10 que 10 ha hecho el talentoso publicista, cuyos términos días útiles, se la considera aprQb~da y adquiere fuerza obligatc";n
-demás está decirlo-- comparto plenamente. (art.80).
Corolario de lo anterior es que el presupuesto no está al margen El presider.:", ..le la Nación tiene el derecho de veto, consistente
de la regla de técnica legislativa arriba mencionada y con mayor razón en la facultad de desechar "en todo o en parte" el proyecto sancionado,
por tratarse de una ley periódica, de vigencia anual. Ante ello, las dis devolviéndolo con sus objeciones a la Cámara de origen para nueva
posiciones ajenas a 10 presupuestario deberían caducar al cierre del consideración (art. 83).
ejercicio, lo cual puede traducirse en engorros lamentables. Debe ser, Si bien el veto puede ser total o parcial, dificilmente se presente
entonces, una estricta regla de exclusividad presupuestaria aquella en la práctica el veto total, pues ello haría que el PEN se encontrara
según la cual la ley aprobatoria del presupuesto no d~l>e contener dis sin presupuesto hasta la sanción por el Congreso del proyecto vetado.
posiciones extrañas a su finalidad (Osear Juan CollaZo,Administra Además, si el Ejecutivo fue el preparador del proyecto, sólo resultaría
ción pública, Bs. As., 1981, t. 2, ps. 183 y 184, ob. cit., en Atchabahian, imaginable un veto total si el Parlamento sustituyera íntegramente el
ob. cit., p. 242, nota 40). proyecto, 10 cual no aparece como lógico y probable. De ahí que, en los
Desde el punto de vista legal y reiterando que no hay precepto países con regímenes institucionales semejantes al nuestro, el veto de
sobre el tema en la carta magna, la ley de administración financiera la ley de presupuesto es generalmente parcialf ."
-[
1
I

MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS
I 419
Respecto de este supuesto, el arto 80, Constitución nacional, esta
blece en principio que los proyectos desechados parcialmente no pue hasta que se liquidan las operaciones comprometidas. El "residuo" que
den ser aprobados en la parte restante. No obstante, el propio precepto resulte al fmal del año se imputa al mismo ejercicio en lugar de pasar
establece que las partes no observadas pueden ser promulgadas si tie al siguiente, y se f:tia un período adicional para que se contabilice. El
nen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el es ejercicio financiero ~o coincide entonces con el año fmanciero, ya que el
píritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. primero es más extenso.
En tal caso y para esta promulgación parcial, debe seguirse el El sistema argentino, que estableció la anterior ley de contabili
procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia (ver dad (decreto-ley 23.354/56), era de elija en cuanto a los recursos, dado
arto 99, inc. 3, párrafos tercero y cuarto). que éstos se contabilizaban en el momento en el cual se percibían ma
Nos parece acertada la disposición constitucional y la solución terialmente, y no cuando se devengaban. En cambio, en cuanto a los
según la cual, si existe el derecho presidencial de oponer un veto par gastos se adoptaba un sistema de "competencia atemperado". Consistía
cial, al mismo tiempo se otorgue la posibilidad al PEN de poner en en que las erogaciones se contabilizaban en el período en el cual eran
vigor la parte no vetada del proyecto. comprometidas, y no en aquel en el cual eran materializadas. A su vez,
El problema radica en la interpretación de las locuciones "auto esos gastos comprometidos, pero sin libramiento durante el ejercicio,
nomía normativa", "no alteración del espíritu" y "unidad del proyec no pasaban al ejercicio siguiente, sino que se mantenían en una "cuen
to", ¡;ue ia Constitución coloca como requisitos para que pueda ser vá ta de residuos pasivos". A esta cuenta se imputaban los libramientos
lidamente promulgada la parte no vetada. Estos aspectos serán, en posteriores, y perimía a los dos años del cierre de cada ejercicio.
última instancia, controlados por el Poder Legislativo y por el Poder En relación con este tema, el régimen instaurado por la ley 24.156
Judicial si se suscitara controversia. contiene la sección IV, denominada "Del cierre de cuentas", compuesta
Por otra parte, el Congreso podrá poner en funcionamiento el por los arts. 41 a 43.
mecanismo de insistencia, previsto en el arto 83 de la Constitución Sin entrar en mayores detalles técnicos, digamos que el arto 41,
nacional, y de lograr las mayorías de dos tercios de los votos en ambas concordando con el arto 10 de la misma ley, establece la nonoa general
Cámaras, convertir en ley el texto observado, sin que el Poder Ejecuti según la cual las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cie
1-
vo pueda ejercer nuevamente su facultad de veto. rran el 31 de diciembre de cada año.
En 10 referente a recursos, después de la recién indicada fecha
de cierre, los ingresos que se recauden se consideran parte del presu
5. CIERRE DEL EJERCICIO (IMPUTACIÓN DE GASTOS Y RECURSOS). puesto posterior, con independencia de la fecha en la cual se hubiera
originado la obligación de pago o su liquidación.
La complejidad de las funciones estatales torna imposible com De 10 anterior se desprende que la normativa vigente se inclina
prender todas las operaciones presupuestarias (gast9s y recursos) den por el sistema de c~a para los recursos, por la razón de que imputa
tro del lapso que el presupuesto comprende. Existen do¡:¡ sistemas para los ingresados con posterioridad a la fecha de cierre del ejercicio al
¡--
referir los gastos y recursos a detenoinado ejercicio presupuestario. El presupuesto siguiente, aun cuando tales recursos hubieran sido
presupuesto de elija o de gestión y el presupuesto de competencia. . devengados o incluso liquidados en el ejercicio precedente.
En el presupuesto de caja se consideran únicamente los ingresos En lo atinente a gastos, se refiere a ellos el segundo párrafo del
y erogaciones efectivamente realizados durante el período presupues arto 41, según el cual "con posterioridad al31 de diciembre de cada
tario, con independencia del origen de las operaciones. Según este sis año no podrán asumirse compromisos ni devengarse gastos con car
tema, las cuentas se cierran1iidefectiblemente en el ténoino del año go al ejeréicio que se cierra a esa fecha".
financiero y, por lo tanto, no puede haber "residuo". Lo que no se cobró Este texto está incorrectamente redactado en fanoa negativa, en
o pagó durante el año pasa al ejercicio siguiente. En consecuencia, el lugar de expresar en fonoa afinoativa el contenido del precepto. No
ejercicio financiero coincide con el año financiero. obstante, no hay dificultad en interpretar, confonoe a dicha disposi
En el presupuesto de competencia se computan los ingresos y ción, la adhesión de la ley, en cuanto al presupuesto de gastos, al siste
gastos originados en el período presupuestario, con prescindencia del ma de competencia. Ello :-esulta coincidente con lo emanado del segun
momento en el cual se hacen efectivos. Conforme a este sistema, las do párrafo del arto 32, sobre el registro del compromiso como mecanismo
cuentas no cierran al finalizarse el año, pues deben quedar pendientes para la afectación preventiva del crédito presupuestario. La conclusión
es que el compromiso resulta erigido como acto determinativo del uso Estas regulaciones del decreto-ley 23.354/56 habían innovado en rela
del crédito para gastar, abierto al Poder Ejecutivo por la norma ción al viejo sistema de la ley 12.961, que había sido derogada en su
autorizativa dictada por el Poder Legislativo. momento.
A su vez, el arto 42 dispone: "Los gastos devengados y no pagados Penetremos, pues, en el sistema mucho más moderno (y con acier
al31 de diciembre de cada año se cancelarán, durante el año siguiente, tos llamativos) de la ley vigente.
con cargo a las disponibilidades en caja y bancos existentes a la fecha La ley 24.156 consta de 8 títulos, que abarcan 10 concerniente a
señalada. la administración y control del sector público nacional. El arto 4 de la
"Los gastos comprometidos y no devengados al 31 de diciembre ley enuncia como sus objetivos garantizar la aplicación de los princi
de cada año se afectarán automáticamente al ejercicio siguiente, impu pios de regularidad financiera, legalidad, economicidad, eficiencia y
tando los mismos a los créditos disponibles para ese ejercicio. eficacia en la obtención Y aplicación de los recursos públicos; sistema
"El reglamento establecerá los plazos y los mecanismos para la tizar las operaciones de programación, gestión y evaluación de los re
aplicación de estas disposiciones". cursos del sector público nacional; desarrollar sistemas que proporcio
Por su parte, el dE>creto reglamentario 2666/92 establece: "1. Los nen información oportuna y confmble sobre el comportamiento financiero
servicios administrativos fmancieros serán responsables de imputar a del sector público nacioDl'll. Mil para la dirección de las jurisdicciones y
los créditos del nuevO presupuesto los gastos comprometidos y no entidades, y para evaluar la gestión de los responsables de cada una de
devengados al cierre del ejercicio anterior. las áreas administrativas; establecer como responsabilidad propia de la
"La Contaduría General de la N ación establecerá los plazos para Administración superior de cada jurisdicción o entidad del sector pú
cumplir con esta reapropiación y los procedimientos para efectivizarla. blico nacional la implantación Y mantenimiento de sistemas contables
"2. Cuando, por cualquier circunstancia, se hubiera omitido, al adecuados, sistemas de control interno normativo, financiero, econó
cierre del ejercicio, el requisito de la liquidación y ordenación de pago mico y de gestión y procedimientos que aseguren la conducción econó
de un gasto devengado durante el trascurso del mismo, deberán deter mica y eficiente de las actividades institucionales Yla evaluación de los
minarse la razón de esa omisión y la eventual responsabilidad admi resultados de los programas, proyectos y operaciones; estructurar el
nistrativa. La Secretaría de Hacienda determinará, en cada caso, los sistema de control externo del sector público nacional.
procedimientos a utilizar para la cancelación e imputación de la obli Según el arto 5 de la ley 24.156, se establece que la administra
gación existente, según el estado en que se encuentre la tramitación ción fmanciera estará integrada por los siguientes sistemas, que debe
que dio origen al gasto. rán estar interrelacionados entre sí: el sistema presupuestario, el sis
"3. El resultado presupuestario de un ejercicio se determinará, al tema de crédito público, el sistema de tesorería y el sistema de
cierre del mismo, por la diferencia entre los recursos recaudados y los contabilidad. A su vez, el arto 6 dispone que estos sistemas quedarán
gastos devengados durante su vigencia. Si dicho resultado es positivo, coordinados por el órgano que designe el Poder Ejecutivo nacional, el
ese excedente podrá incorporarse al nuevo presupuesto en ejecución cual dirigirá y supervisará la implantación Yel mantenimiento de és
para financiar la reapropiación de los gastos comprometidos y no tos. Por medio del decreto 2666/92, el órgano de dirección y coordina
devengados al cierre del anterior. ción establecido es la Secretaría de Hacienda, asistida por }8ssubsecreta
"La Secretaría de Hacienda dictará las normas operativas para rías de PresupUl'\S!0 ~- ~'-::: máill;iamiento, del Ministerio de Economía
efectuar el ajuste mencionado".
y Obras y Servicios Públicos.
Cada uno de los sistemas mencionados queda a cargo de un órga
6. ESTRUCTURA DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO ARGENTINO. no rector, que se ocupa de la supervisión normativa, funcional y técni
ca del área bajo su cargo. Así, se crean la Oficina Nacional de Presu
A esta altura, se impone una visión de c~junto del esquema puesto (art. 16), la Oficina Nacional de Crédito Público (art. 68), la
armado por la ley 24.156, llamada de «administración financiera y Tesorería General de la Nacion (art. 73) y la Contaduría General de la
sistemas de control del sector público nacional"', que ha impuesto tras Nación (art. 88).
cendentales variaciones conceptuales y de órganos rectores en relación En cuanto a los sistemas de control, el control interno queda a
con el anterior sistema regido desde hacía más de cuarenta años por el cargo de la Sindicatura General de la Nación (art. 96), y para el control
decreto-ley 23.354/56, que recibió el nombre de "Ley:de Contabilidad". externo se crea la Auditoría General de la N aci6h (art. 116).
I
La ley tambié'ñ regula los supuestos en que deberán hacerse cam
bios dentro de la ley de presupuesto, quedando reservadas al Congreso 7.1. Recursos.
Nacional las decisiones que afecten al monto total del presupuesto y
del endeudamiento previsto, como también los cambios que impliquen Según VilllOS en su momento (cap. VII, punto 4), la ley defme en
incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capi su art. 2110s rubros que para la Administración central son considera
talo de las aplicaciones financieras, y los que impliquen un cambio en dos recursos del ejercicio, así como los aspectos relevantes que los rigen
la distribución de las finalidades (art. 37, ley 24. 156). Además, el arto y las clasificaciones mediante las cuales la ley de presupuesto los debe
39 de la ley prevé el caso de gastos de emergencia no inchúdos en la ley presentar.
de presupuesto general. En esta forma, así como mediante la incorpo La ley también explica los conceptos que deben ser considerados
ración de los gastos que deben realizarse en un período mayor de un año, como de la Administración central, así como los que corresponden a los
se hace efectiva la integralidad y veracidad del presupuesto (art. 15, organismos descentralizados. La ley añade que la regla general es la
ley 24.156). de no afectar recurso alguno al pago de determinados gastos, con las
En una visión de conjunto, observamos que el sistema introduci excepciones que expresamente se mencionan en el arto 23.
do por la ley 24.156, en cuanto al presupuesto, se inserta dentro de un También hemos aclarado precedentemente que las disposiciones
sistema de administración y control del sector público nacional que sobre recursos no caducan al finalizar el ejercicio y mantienen vigen
intenta ser completo y global, y se aplica a todo ese sector, integrado cia durante el término que establecen las leyes que los crearon, salvo
por la Administración pública nacional (Administración central y or que con anterioridad sean derogadas. En pocas palabras, ni su comien
ganismos descentralizados) y por las empresas y sociedades del Estado, zo de vigencia ni su expiración dependen de la ley de presupuesto, que
sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades se limita a tomarlos como un dato de hecho para realizar los cálculos
de economía mixta y todas las organizaciones empresariales donde el de fmanCÍaCÍón de gastos. Pero la ley presupuestaria no puede crear,
Estado tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación modificar o suprimir tributos u otros ingresos (art. 20, ley 24.156).
de las decisiones societarias.
Creemos que, no obstante las abundantes críticas que han sido 7.2. Gastos.
vertidas contra el nuevo régimen, sus bondades y su espíritu innova
dor son superiores a sus defectos. . Luego de establecer la regla de la universalidad, que ya vimos
A pesar de ello, coincidimos con Navarrine y Asorey (actualizadores (cap. XIV, punto 12), el art. 12 de la ley establece que el presupuesto de
de Derecho financiero, de Giuliani Fonrouge) en cuanto al peligro de gastos debe mostrar el resultado económico y fmanciero de las transac
ciertas delegaciones, que si son mal usadas pueden significar una utiliza ciones programadas para el período, en sus cuentas corrientes y de
ción abusiva por el Ejecutivo y el quiebre del principio del equilibrio. capital, así como la producción de bienes y servicios que generarán las
Así, no obstante intentar la ley un refuerzo del principio de lega acciones previstas. Esto significó. que se prevén dos secciones: una de
lidad, respetándolo, realiza. algunas concesiones importantes. Por ejem cuentas corrientes (lo que en el régimen anterior se denominaba
plo, en cuanto a la reconducción del presupuesto, en el arto 27, inc. 2, "presupuesto de gastos"), equivalente a lo que en doctrina y en
punto c, existe una discrecionalidad muy grande, por la cual se deja otras legislaciones se denomina presupuesto operativo o de funciona
librada al Poder Ejecutivo la inclusión de los créditos presupuestarios miento, y otra de cuentas de capital (denominada presupuesto de
"indispensables" para asegurar la "continuidad y eficacia" de los servi invEu:siones patrimoniales en el anterior régimen de contabilidad), que
cios (conf. autores y ob. cits. en su 6~ ed., t. 1, p. 227). corresponde al presupuesto de capital.·
En el régimen anterior, el primero (operativo) agrupaba las
erogaciones necesarias para el "normal desenvolvimiento de los servi
7. CONTENIDO DEL PRFJ;UPUESTo FINANCIERO NACIONAL. cios", incluyendo las de conservación de los bienes patrimoniales y el
servicio de la deuda pública, que debían ser atendidos con recursos
El presupuesto, en cuanto a su índole y esencia cuantitativa, provenientes de rentas generales y sin afectación especial. El presu
exige la confrontación de cifras, y ello lleva a sus dos grandes catego puesto de inversiones patrimoniales (de capital) correspondía a la ad
rías de rubros integrantes: los recursos y los gastos. quisición de bienes de uso o de producción ya la ejecución del plan de
obras y trabajos públicos, con exclusión de los gastos generales o en
personal para su realización o conservación, y debían ser atendidos con "Para los casos en que las modificaciones se aprueben a nivel de
los recursos que especificaba el decreto-ley 23.354/56 en el párrafo final las propias jurisdicciones y entidades el decreto que establezca la dis
del mencionado arto 3, a saber: "Uso del crédito, contribuciones espe tnbución administrativa deberá fijar los plazos y las formas para la
ciales, donaciones, legados, fondos creados al efecto, venta de bienes comunicación, a la Oficina Nacional de Presupuesto, de los ajustes
patrimoniales y la parte de rentas generales que se destine a tal fin". operados".
El actual sistema legal proporciona pautas indicativas de que Destaquemos, por último, que, mediante una disposición que,
esta distinción sigue siendo mantenida. Así, el art. 56 de la ley 24.156, bien usada, resulta indispensable, el PEN puede disponer autorizacio
tras defmir qué se entiende por crédito público, establece que dicho nes para gastos no incluídos en el presupuesto, para atender el socorro
medio de fmanciamiento se utilizará par8. los fines que expresa y inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias, inundaciones,
taxativamente se detallan, y en su último párrafo establece la prohibi terremotos u otros casos de fuerza mayor.
ción de realizar operaciones de crédito público para financiar gastos Pero, también aquí, la ley toma sus recaudos al establecer que
operativos. "estas autorizaciones deberán ser comunicadas al Congrilso nacional
A su vez, el art. 19 de la ley 24.156 establece que en la ley de pre en el mismo acto que las disponga, acompañando los elementos de jui
supuesto general debe aparecer reflejado tanto el presupuesto de gas cio que permitan apreciar la imposibilidad de atender las situaciones
tos y recursos de la Administración central como el presupuesto de gastos que las motivaron dentro de las previsiones ordinarias o con saldos
y recursos de los organismos descentralizados. disponibles en rubros presupuestarios imputables. Las autorizaciones
Como explicamos en líneas precedentes, la anterior ley de conta así dispuestas se incorpararán al presupuesto general"
bilidad establecía, para los gastos comprometidos pero no realizados,
un "crédito global de emergencia" (art. 5, decreto-ley 23.354/56), con la
limitación de que este crédito no se aplicaba a gastos en personal ni a 8. EJECUCIÓN DEL PROYECTO.
la ejecución anual de obras y servicios públicos.
El nuevo sistema, según la ley 24.156, no contiene una regula Habiendo examinado la etapa de la preparación, así como la de
ción semejante. aprobación y promulgación, toca ahora referirnos a la aplicación
Conforme expresa el arto 37 de la ley últimamente mencionada, concreta de lo decidido en la ley de presupuesto y los controles perti
"la reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efec nentes destinados a establecer si dicha aplicación se ajustó a la norma
tuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resultan tiva sancionada.
necesarias durante su ejecución. Quedarán reservados al Congreso La ejecución del presupuesto, en sentido amplio, consiste en
nacional las decisiones que afecten al monto total del presupuesto y al un conjunto de operacioJlel!! o actos reglamentaJu/!$, (in", t:
monto del endeudamiento previsto, así como los cambios que impli nen como OOjl:iLO recaudar los distintos recursos públicos y
quen incrementar los gastos comentes en detrimento de los gastos de realizar las erogaciones o inversiones previstas en aquél.
capital o de las aplicaciones financieras, y los que impliquen un cam Conforme a este concepto, la ejecución del presupuesto, básica
bio en la distribución de las finalidades". mente, comprendería dos tipos de operaciones distintas: por una parte,
A su vez, la reglamentación mediante decreto 2666/92 completa las relacionadas con la recaudación de los recursos públicos y, por la
la disposición preceptuando: "Al decretarse la distribución administra otra, las vinculadas a la realización de los gastos públicos. En la prác
tiva del presupuesto de gastos, el Poder Ejecutivo nacional, establecerá tica fmanciera, sin embargo, la ejecución del presupuesto no siempre
los alcances y mecanismos para llevar a cabo las modificaciones al comprende aquellas dos operaciones, sino tan sólo las vinculadas con
Presupuesto General, dentro de los límites que la ley señala. los gastos. Ello es así porque, en algunos casos, la ley anual de presu
"Las solicitudes de modificaciones al Presupu~~to General de la puesto no contiene normas tributarias, ni autoriza su recaudación sólo
Administración nacional deberán ser presentadas ante la Oficina Na durante el pertinente año financiero.
cional de Presupuesto, mediante la remisión del proyecto de acto admi En consecuencia, para esos últimos casos y en sentido estrictlo, la
nistrativo que corresponda, acompañado de la respectiva justificación ejecución de la ley de presupuesto sólo estriba en una serie de actos
y de acuerdo a las normas e instrucciones que dicha Oficina Nacional estatuídos para la realización de los gastos públicos por ella autori
establezca zados. I
J

... 427
MANuAL DE FINANZAS PúBLICAS
Este concepto es el aplicable a nuestro régimen legal. Por ello, ., . 'r1es la ma
nuestra doctrina nacional identifica la ejecución del presupuesto con
las operaciones que hacen al procedimiento de realización de gastos
públicos y que analizaremos a continuación.
r
aquel y Jerarquiza a los agentes administrativos, al confetl estos
y?r re~p~;tsabilidad en la adecuada utilización d~ ~ondos residente
a su
dlSPOslclon, y PODe fin a la ficción de la responsablhdad de ~ estar en

de la N ación, que en la moderna organización estatal no pue ~tJllativa
los detalles de ejeCUción del presupuesto. No obstante, es~ n rsalidad
9. EJECUCIÓN EN MATERIA DE GASTOS.
no implica en modo alguno apartarse del principio de uJllve
(ley 24.156, arto 12).
Las etapas de la ejecución en esta materia, conforme al regimen
legal vigente (ley 24.156), son las siguientes:
- Distribución administrativa del presupuesto de gastos. 11. EL COMPRoMISo.
- Compromiso.
- Devengamiento. . de servicios
-Pago.
Una vez puestos los fondos a disposición de los Jefes cabO las
administrativos, éstos se hallan en condiciones de lIevar.:ar el gas
ero~aciones previstas en el presupuesto, pero, antes de reah
10. DISTRIBUCIÓN ADMINISTRATIVA DELPREStlPUESTO DE GASTOS. to, este debe comprometerse. el gasto
El "comprOmiso" es el acto por el cual se afecta Es una
Según la ley 24.156, en su arto 30, una vez promulgada la ley de al crédito pertinente autorizado por el presupues to inIDo
presupuesto general, el PEN deberá decretar la distribución adminis ~~dida
hzar d~ orden interno administrativo que produce. ~l efec~gra fin,:s
de
trativa de dicho instrumento. v: el Importe respectivo, a fin de que no pueda ~tihzarsellde Butoh
diversos de los previstos en el presupuesto. La doctnnahabl coJIlpro
Esta operación consiste en "la presentación desagregada hasta el
último nivel previsto en los clasificadores y categorías de programa
ción utilizadas, de los créditos y realizaciones contenidas en la ley de
ll1i~ción (Ingrosso) o de autoembargo (Bielsa), ya que, un8 ;;d
me~do el gasto, los fondos quedan imputados a él, ~n prob ;:rJlportan
ón
para
presupuesto general. El dictado de este instrumento normativo impli e~ ejecutor de darles otro destino. El compromiso tiene gran Jos gastos
cará el ejercicio de la atribución constitucional del Poder Ejecutivo para Cla en los presupuestos de competencia ya que basta que l cual el
decretar el uso de las autorizaciones para gastar y el empleo de los estén en esta etapa para que sean imputados al ejerciciO en eBteriali
recursos necesarios para su financiamiento". compromiso se produce Con prescindencia de la fecha de sU :tJl
Esta norma mantiene una refonna trascendeDte en la gestión zación.' tl'ene el
presupuestaria que ya había sido prevista en la anterior ley de contabi Conforme al régimen de la ley 24.156, el comproIIU'soestarlO. •
lidad (decreto-ley 23.354/56). significado de utilización definitiva del crédito presuptJ ~resa:
Ello es así porque, según el antiguo régimen de la ley 12.961, los . Aunque con otra terminolOgía, el arto 31 de la ley citadaeSUpues
fondos quedaban a disposición del Poder Ejecutivo y sólo podían ser "Se considera gastado un crédito, y por lo tanto ejecutado el pr 1 de"~
entregados a los acreedores del Estado o a los agentes de la administra to de dicho concepto, cuando queda afectado definitiv~~te Bprocedí
ción mediante orden escritadel presidente dela Nación, refrendada g~rse un gasto. La reglamentación establecerá los cnteno~ 1 órgano
por el ministro respectivo (art. 32, ley 12.961),10 cual significaba un mlentospara la aplicación de este artículo y correspondera a 1tua y
largo trámite para cada caso particular. Con ei sistemaactualmente rector del sistema la regulación de los demás aspectos conCeP
les
vigente, en cambio, el Poder E;:iecutivo decreta la distribución adminis operativos que garanticen su plena vigencia". . da por el
trativa del presupuesto de gastos en una sola oportunidad, a partir de La reglamentación de la ley recién mencionada, reabza el coJIl
la cual los créditos o fondos pasan a disponibilidad de las jurisdiccio decreto 2666/92, ordena que, en materia de ejecución de gastoS,
nes y demás entidades, simplificándose el mecanismo de pago a los promiso significa diversas circunstancias, a saber: ré lugar,
terceros. a) el origen de una relación jurídica con terceros, que daelar una
El nuevo régimen importa una utilización del concepto depresu. en el futuro, a una eventual salida de fondos, sea para cane
puesto funcional, que descentraliza las funciones de realización de deuda o para su inversión en un objeto detenninado;
)
b) la aprobación, por parte de un funcionario competente, de la

1
I
I
aplicación de recursos por un concepto e importe determinados y de cíal en cuanto a requisitos formales al preceptuar que, "como mínimo
la tramitación administrativa cumplida; deberán registrarse la liquidación o el momento en que se devenguen
e) la afectación preventiva del crédito presupuestario que corres los recursos y su recaudación efectiva y, en materia de presupuesto de
ponda, ~ razón de un concepto y rebajando su importe del saldo dispo gastos, además del momento devengado, según lo establece el artículo
nible; precedente, las etapas de compromiso y del pago. El registro del com
el) la identificación de la persona ñsica o jurídica con la cual se promiso se utilizará como mecanismo para afectar preventivamente la
establece la relación que da origen al compromiso, así como la especie y disponibilidad de los créditos presupuestarios, y el del pago, para refle
cantidad de los bienes o servicios a recibir o, en su caso, el carácter de jar la cancelación de las obligaciones asumidas".
los gastos sin contraprestación.. En una cláusula de ordenamiento indispensable, la ley prohíbe
También aporta el decreto 2666/92 las notas características de lo adquirir compromisos para los cuales no hay saldos de créditos dispo
que la ley 24.156, en su arto 31, considera un gasto devengado, y dice nibles, así como también disponer de los créd~tos para una finalidad
que el concepto implica: distinta de la prevista (art. 33).
a) una modificación cualitativa y cuantitativa en la composición A su vez, la ley 24.156 prescribe que los órganos de los tres pode
del patrimonio de la respectiva jurisdicción o entidad, originada por res del Estado determinarán, para cada uno de ellos, los límites cuan
transacciones con incidencia económica o financiera; titativos y cualitativos mediante los cuales podrán contraer compromi
b) el surgimiento de una obligación de pago por la recep sos por sí, o por la competencia específica que asignep, al efecto, a los
ción de conformidad de bienes o servicios oportunamente contratados o funcionarios de sus dependencias. La competencia así asignada será
por haberse cumplido con los requisitos administrativos dispuestos para indelegable.
los casos de gastos sin contraprestación; Este último dispositivo es complementado por la reglamentación
e) la liquidación del gasto y la simultánea emisión de la respecti que efectuó el decreto 2666/92, la cual establece los montos y las jerar
va orden de pago dentro de los tres días hábiles del cumplimiento de lo quías de los funcionarios que podrán realizar los gastos.
previsto en el numeral anterior;
el) la afectación definitiva de los créditos presupuestarios corres
12. EL DEVENGAMIENTO.
pondientes.
Establece también el decreto 2666/92 que, para evitar costos
operativos innecesarios y mejorar la eficiencia en el uso de los recur Conforme vimos al tratar el compromiso, el art. 31 de la ley esta
sos, la Secretaría de Hacienda debe dictar normas técnicas para blece el concepto de gasto devengado, concepto éste que ha sido com
que las jurisdicciones y entidades tengan reservas internas destinadas pletado por el decreto 2666/92, según el cual un gasto devengado impli
a hacer frente al período que demore la tramitación previa a la ca, entre otras cosas, la liquidación delgast.o y la simultánea emu>iÓtl
fortnalización de los compromisos. de la respectiva ol'd.,.,! .:,;:; vago, la cual debe efectivizarse dentro de los
Se dispone, asimismo, por el reglamento que la Secretaría de tres días hábíies del cumplimiento de la recepción de conformidad de
Hacienda deimirá, para cada inciso, partida principal y partida par los bienes o servicios oportunamente contratados, o de los requisitos
. cial, los criterios para el registro de las difer~tes etapas de ejecución administrativos dispuestos para los gastos sin contraprestación. Asi
del gasto y la descripción de la documentación básica que deberá res mismo, implica la afectación definitiva de los créditos presupuestarios
paldar cada un&; de las operaciones de registro. correspondientes.
Con base en los criterios determinados en el presente artículo, la Se debe tener especialmente en cuenta que, según el arto 41 de la
Contaduría General de la Nación iJjará los procedimientos y elaborará ley 24.156, con posterioridad al 31 de diciembre de cada año no podrán
los manuales necesarios para que las jurisdicciones y entidades lleven ser asumidos compromisos ni devengados gastos con cargo al ejercicio
los registros de ejecución de recursos y gastos. que se cierra en esa fecha. El artículo siguiente establece que los gas
Según se puede ver, la ley (art. 32) exige que las jurisdicciones y tos devengados y no pagados al31 de diciembre de cada año cancelarán
entidades lleven registros de ejecución presupuestaria en las con durante el ejercicio siguiente. con cargo a las disJ\onibilidades en caja y
diciones que indique la reglamentación. Pero la ley da el ~tapié iní bancos existentes a la fecha señalada; en cuanto a los gastos compro
metidos y no devengados al 31 de diciembre, éstos se efectuarán auto
~
430 .... HÉcTOR B. VILLEGAS MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 431
máticamente en el ejercicio siguiente, imputándolos a los créditos dis ~; controlador de la "regularidad jurídica" del libramiento, que compro
ponibles para ese ejercicio. mete su responsabilidad (autor y ob. cits., t. 1, p. 274, 6! ed.).
En lo que hace a la liquidación propiamente dicha, corresponde La Tesorería General de la Nación es el órgano rector del
dejar en claro que la erogación, que fue calculada aproximadamente a sistema de tesotería instaurado por la ley 24.156 y regulado en el título
los efectos del compromiso, se hace concreta y fija mediante la liquida IV. Depende directamente del órgano coordinador de los distintos siste
ción, es decir J se constituye en deuda "líquida". Por supuesto que en mas, que, por el arto 6 de la mencionada ley y el decreto 2666/92, es la
ciertos casos la liquidez ya existe en el momento del compromiso, pero Secretaría de Hacienda. La Tesorería General coordina el funciona
en gran número de situaciones el importe exacto sólo puede ser deter miento de todas las unidades o servicios de tesorería que operan en el
minado con posterioridad a esa operación, una vez cumplidas las pres sector público nacional, dictando las normas y procedimientos condu
taciones o realizados los servicios. centes para ello (art. 73, ley 24.156). En cada jurisdicción y entidad de
También hace al caso la disposición del arto 35 que delega en la la Administración nacional funciona una tesorería central, que reúne
reglamentación la competencia para ordenar pagos y efectuar desem la recaudación de las distintas cajas, recibe los fondos puestos a su
bolsos, así como las habilitaciones para pagar que no estén expresa disposiCión, y hace efectivos los pagos que ordene el respectivo servicio
mente establecidas en la ley 24.156. administrativo (art. 77, ley 24.156). Las embajadas, legaciones y con
La reglamentación por decreto 2666/92 estableció al respecto (art. sulados son agentes naturales de la Tesorería General de la Nación en
9.1) que toda salida de fondos del Tesoro requiere ser formalizada me el exterior, actuando como agentes receptores de fondos y pagadores,
diante una orden de pago, la cual será emitida por el servicio adminis de acuerdo con las instrucciones que dicte la Tesorería General de la
trativo financiero competente, con la información que detalla dicho Nación (art. 79, ley cit.).
artículo. Es posible iniciar la tramitación administrativa de un gasto Por otra parte, el órgano central de los sistemas de administra
con antelación a la iniciación del ejercicio al que será atribuído o impu ción financiera instituirá un sistema de caja única o de fondo unifica
tado, siempre que el respectivo crédito esté previsto en el proyecto de do, según 10 estime pertinente, que le permita disponer de las existen
ley de presupuesto, y sin que la aplicación de este procedimiento impli cias de caja de las jurisdicciones y entidades de la administración
que el inicio de relaciones jurídicas con terceros, ni salidas de fondos nacional, en el porcentaje que establezca el reglamento de la ley.
del Tesoro hasta tanto dicha ley presupuestaria resulte aprobada (art.
11 del reglamento por decreto 2666/92 al arto 35 de la ley 24.156).
Los hbramientos pueden ser de pago directo a terceros o de entre 14. EJECUCIÓN EN MATERIA DE RECUBSOB.
ga de fondos a los propios libradores, para que realicen el pago por
intermedio de los servicios administrativos. Caducan al año de su en La diversidad de recursos del Estado, y su distinto régimen de
trada en la Tesorería General, pero los acreedores afectados pueden percepción, hace que los procedimientos de ejecución en esta materia
reclamar la apertura de un nuevo crédito si sus derechos no se hubieren C{lrezcan de la uniformidad de procedimientos que rigen en relación
extinguido por prescripción. con los gastos, no siendo del caso estudiar en esta oportunidad el régi
men jurídico de determinación y recaudación de los diversos ingresos
estatales. . .
13. EL PAGO.
Solamente nos referiremos al sistema de contabiJización de re
Como ya hemos podido apreciar mediante el análisis de las eta cursos-que es uniforme en todo 10 que hace a la dinámica presupues
pas anteriores, la ley no hace una separación tajante entre las etapás taria.
del devengamiento yel pago. De allí que el arto 35 de la ley 24.156, que . Hemos visto las importantes funciones de la Tesorería Gene
ya vimos en su momento, y especialmente su reglamento por decreto ral de la Nación. A este organismo le toca la función de centralizar la
2666/92, establecen las características de la orden de pago y la compe recaudación de los recursos de la Administración central y distribuírlos
tencia para librarla. en las tesorerías jurisdiccionales para que éstas efectúen los pagos de
Como dice Giuliani Fonrouge, el pago no es únicamente laopera las obligaciones generadas (art 74, inc. e, de la ley 24.156). Los fondos
ción material de entrega del dinero, sino también unaoperaci6njurí que administren las jurisdicciones y entidades de la Administración
dica, ya que el Tesoro no es ejecutor ciego de la orden de pago, sino un pública nacional deberán ser depositados en cuentas del servicio han
,.:;~
r
432 HÉcTOR B. VILLEGAS
vos que practican el control interno, Ysubsiste el control final ejercido
cario a la orden conjunta deljefe de servicio administrativo y del teso
rero o funcionario que lo suplante o haga sus veces (art. 78, ley 24.156). por el Parlamento.
El régimen de control que rigió con anterioridad en nuestro país
Interviene también la ley para regular el sistema a regir en ma (decreto-ley 23.354/56) implicó modificaciones significativas respecto
teria de sumas incobrables, las que así podrán ser declaradas por el de sistemas anteriores, al crear el Tribunal de Cuentas de la Nación y
Poder Ejecutivo nacional o por los funcionarios que determine la regla al separar de manera tajante el control interno y el control exter
mentación, agotados que fueran los medios para lograr su cobro. Se
no de la actividad presupuestaria
gún dicha norma, la declaración de incobrabilidad no implica la extin Refiriéndose al sistema nacional (ya que en las provincias hay
ción de los derechos del Estado (sujetos a la regla de prescripción que distintos métodos, especialmente en aquellas que mantuvieron los tri
corresponda), ni de la responsabilidad en que pudiera incurrir el fun bunales de cuentas), digamos que el régimen actual está regulado por
cionario o empleado recaudador o cobrador, si la situación le pudiera la ley 24.156, y lo que salta a primera vista es la supresión de dicho
ser imputable. Es decir, que el crédito del Estado puede ser eliminado organismo. Hubo un procedimiento muy desagradable que precipitó
de las cuentas presupuestarias, sin que ello afecte su permanencia esta medida. Si bien el Tribunal de Cuentas no tenía status constitu
sustancial y su cobrabilidad con relación a los terceros deudores (art. cional, la intención al instituírlo fue crear un órgano con absoluta in
40, ley 24.156). dependencia funcional respecto al Ejecutivo Y que teóricamente res
pondía de sus actos ante el Congreso.
15. CoNTROL DEL PRESUPUESTO.
Esta construcción se vino abajo estrepitosamente cuando el PEN
(que era el órgano controlado) removió de sus cargos a los miembros
El control de la ejecución del presupuesto tiene principalmente
del Tribunal de Cuentas (que supuestamente era el organismo que
controlaba al primero). '
r
una finalidad técnico-legal, vinculada a la comprobación sistemática En lo sucesivo, las cosas no serán tan fáciles para el órgano obje
de la regularidad de cumplimiento de los actos de gestión yel adecuado
to de control, porque la tarea de fiscalización externa del sector público
manejo de los fondos públicos. en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos
Dentro de dicha fmalidad están contemplados distintos rubros
será atribución legislativa ejercitada mediante la actuación y dictáme
atinentes a la observación sobre el cumplimiento de las pautas estable nes de la Auditoría General de la Nación. Así lo dispone, entre
cidas en el tercer párrafo del inc. 2 del arto 75 de la Constitución nacio
otras cosas, el arto 85 de la Constitución nacional, dando al organismo
nal, las cuales debieron haberse incluído en el programa general de
gobierno y plan de inversiones públicas, conforme 10 exigido por el arto controlador el sustento constitucional del cual carecía el fenecido Tri
75, inc. 8, de la Constitución nacional También serán objeto de control bunal de Cuentas.
el costo y la eficiencia de los organismos oficiales y su adecuación al
programa general antes indicado.
16. CoNTROL IN'l'EB'No.
Existen dos sistemas principales de control en los diversos paí
ses: el legislativo o tipo inglés, yeljurisdiccional o tipo francés, aun De tal manera, el sistema argentino actual para el orden nacio
que estas expresiones no deben tomarse en términos absolutos, por nal, instituído por la ley 24.156, dispone un sistema de control inter
cuanto ambos presentan características variadas. A éstos se agregaba no del PEN a cargo de un nuevo órgano denominado Sindicatura
un tercer sistema, practicado en la desaparecida Unión Soviética, en General de la Nación (art. 96). Este organismo consiste en una enti
la cual existía un control de tipo partidario practicado por el Partido dad con personería jurídica propia y autarquía administrativa y finan
Comunista ciera, dependiente del presidente de la Nación (art. 97).
a) Sistema legislativo. En Inglaterra, el control del presupuesto Es materia de su competencia el control interno de las jurisdic
es realizado directamente por el Parlamento, pero ello es sólo en prin ciones que componen el Poder Ejecutivo nacional y los organismos des
cipio, ya que la complejidad de tareas obliga en la práctica a delegar la centralizados Y empresas y sociedades del Estado que dependan de él,
función en otros organismos. sus métodos y procedimientos de trabajo, normas orientativas y' es
b) Sistema jurisdiccional. El sistema francés se basa en una tructura orgánica (art. 98, ley cit.). De tal mallera, el sistema de con
"Corte de Cuentas", tribunal independiente del Poder Ejecutivo, con trol interno queda conformado por la Sindicatura General de la Na
funciones jurisdiccionales. Además existen organismos administrati
..
434 HÉCTOR B. VILLEGAS MANUAL DE FINANZAS PÚB!ICAS 435

ción, órgano nonnati~o, de supervisión y coordinación, y por las unida sanciones disciplinarias con arreglo al régimen legal vigente y al esta
des de auditoría interna que serán creadas en cada jurisdicción y en tuto que, en consecuencia, se dicte;
las entidades que dependan del Poder Ejecutivo nacional. Estas uni - efectuar contrataciones de personal para la realización de tra
dades dependerán, jerárquicamente, de la autoridad superior de cada bajos específicos, estacionales o extraordinarios que no puedan ser rea
organismo y actuarán coordinadas técnicamente por la Sindicatura lizados por su planta pennanente, fljando las condiciones de trabajo y
General. su retribución;
A su vez, la ley se encarga de definir los puntos sobre los que - elevar anualmente a la consideración de la Presidencia de la
versa la tarea de auditoría interna, explicando que consiste en un exa Nación el plan de acción y presupuesto de gastos para su posterior
men posterior de las actividades financieras y administrativas de las incorporación al proyecto de ley de presupuesto general;
entidades a las cuales hace referencia esta ley, realizada por los audito - administrar su presupuesto, resolviendo y aprobando los gas
res integrantes de las unidades de auditoría interna. Las funciones y tos del organismo, pudiendo redistribuír los créditos, sin alterar el monto
actividades de los auditores internos deberán mantenerse desligadas total asignado;
de las operaciones sujetas a su examen. -licitar, adjudicar y contratar suministros y servicios profesio
En cuanto a las funciones que, en general, competen a la Sin nales; adquirir, vender, permutar, trasferir y locar bienes muebles e
dicatura General de la Nación, están debidamente detalladas en el inmuebles para el uso de sus oficinas y disponer de ellos conforme las
arto 104 de la ley 24.156. necesidades del servicio, pudiendo aceptar donaciones con o sin cargo;
Este ente está a cargo de un funcionario denominado síndico - infonnar a la Auditoría General de la N ación de actos o conduc
general de la Nación, que debe ser designado por el PEN y que de tas que impliquen irregularidades, de las que tuviere conocimiento en
pende directamente del presidente de la Nación, con rango de secreta el ejercicio de sus funciones.
rio de la Presidencia de la Nación (art. 108). Por último, digamos que la Sindicatura General de la Nación
Entre sus funciones, las más importantes son las de informar: convendrá, con las jurisdicciones y entidades que en virtud de lo dis
a) al presidente de la Nación, sobre la gestión financiera y puesto en esta ley queden alcanzadas por su ámbito de competencia, la
operativa de los organismos comprendidos dentro del ámbito de su com oportunidad y modalidades de la puesta en práctica del sistema instituído
petencia; en esta ley (art. 115, ley 24.156).
b) a la Auditoría General de la Nación, sobre la gestión cumplida
por los entes bajo fiscalización de la sindicatura, sin pe1juicio de aten
17. CoNTBOLEXTERNO.
der consultas y requerimientos específicos formulados por el órgano
externo de control;
De acuerdo con el sistema legal anterior, confonnado por la lla
e) a la opinión pública, en forma periódica.
mada "Ley de Contabilidad" (decreto-ley 23.354/56), se dio vida al Tri
Tales tareas fundamentales le son impuestas por el arto 107 de la
bunal de Cuentas de la Nación, que continúa vigente en varias provin
ley 24.156. cias, incluso con status constitucional. La función básica de este
Entre las atribuciones y responsabilidades del síndico general de organismo consistía en analizar los actos administrativos de carácter
la Nación, están algunas de suma trascendencia que describe el arto financiero, observándolos dentro de Jos sesenta días de su conocimien
112 de la ley recién citada, y entre ellas destacamos: to cuando contrariaban o violaban disposiciones legales o reglamenta
- representar legalmente a. la Sindicatura General de lá Nación, rias. En caso defolmularse observación, se comunicaba al organismo
personalmente o por delegación o mandato; de origen y se suspendía el cumplimiento de] acto objetado. Sin embar
- organizar y reglamentar el funcionamiento interno de la Sin go, el presidente de la Nación podía insistir en el acto, bajo su exclusi
dicatura General en sus aspectos estructurales, funcionales y de ad va responsabilidad, en cuyo caso el acto impugnado se ttiecutaba, y el
ministración de personal, incluyendo el dictado y modificación de la Tribunal de Cuentas (en épocas de normalidad constitucional) debía
estructura orgánico-funcional y el estatuto del personal; comunicar inmediatamente al Congreso su observación y la insisten
- designar personal con destino a la planta pennanente cuidando cia del Ejecutivo, acompañando copia de los antecedentes del caso.
que exista una equilibrada composición interdisciplinaria, así como Se puede advertir que el control que ejercía el Tribunal de Cuen
promover, aceptar renuncias, disponer cesantías, exoneraciones y otras tas versaba sobre la legalidad de los actos, desde el punto de vista tanto
436 HÉCTOR B. VILLEGAS MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 437
formal como sustancial. El citado organismo, sin embargo, debía limi en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación", y que ella
tarse a examinar si los actos eran acordes con las disposiciones legales tendrá a cargo "el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la
o reglamentarias vigentes, sin poder entrar en el análisis de la política actividad de la Administración pública centralizada y descentralizada,
financiera del gobierno. cualquiera que fuera su modalidad de organización, y demás funciones
También estaba a cargo del Tribunal de Cuentas un control que la ley le otorgue", y asimismo tendrá intervención en forma nece
jurisdiccional que llevaba a cabo mediante dos acciones denomina saria "en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percep
dasjuicio de cuentas y juicio de responsabilidad. ción e inversión de los fondos públicos".
El actual régimen de control externo de la AdministraciÓn públi El art. 117 de la ley 24.156 establece, entre otras funciones, que
ca fue sustancialmente modificado al suprimirse el Tribunal de Cuen el organismo creado tendrá que dictaminar sobre los estados contables
tas y crearse por ley 24.156 la Auditoría General de la Nación, financieros de las empresas y"Sociedades del Estado, los entes regula
órgano éste que adquirió entidad constitucional mediante la reforma dores de servicios públicos, los entes privados adjudicatarios deproca
constitucional de 1994. sos de privatización (en cuanto a las obligaciones provenientes de los
La Auditoría General de la Nación fue creada como ente de respectivos contratos) y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Ai
control externo del sector público nacional, dependiente del Con res. No obstante, entendemos que esta última facultad há cesado ante
greso nacional. Este organismo es una entidad con personería jurídica el art. 129 de la Constitución nacional, que crea para la ciudad mencio
propia, independencia funcional e independencia rmanciera. nada un gobierno autónomo, que, como tal, debe legislar sobre sus
Su carácter parlamentario se refuerza porque su estructura oro sistemas de control interno y externo.
gánica, sus normas básicas internas, la distribución de funciones y Desaparecido el Tribunal de Cuentas, que juzgaba las cuestiones
sus reglas básicas de funcionamiento serán establecidas por resolu atinentes a la responsabilidad, el punto está tratado ahora, en forma
.¡
ciones conjuntas de las comisiones parlamentarias Mixta Revisora de muy sucinta, por los arts. 130 y 131 de la ley 24.156.
Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras del Congre El art. 130 señala que toda persona física que se desempeñe en
so de la Nación, por vez primera. las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la Auditoría
General de la N ación debe responder por los daños económicos que por
Las modificaciones posteriores serán propuestas por la Auditoría
su dolo, culpa o negligencia ocasione en el ejercicio de sus funciones a
a las referidas comisiones y aprobadas por éstas. Su patrimonio esta los entes mencionados, siempre que no se encuentre comprendida en
rá compuesto por todos los bienes que le asigne el Estado nacional, los regímenes especiales de responsabilidad patrimonial. El arto 131
por aquellos que hayan pertenecido o correspondido por todo concep establece que la acción para hacer efectiva esta responsabilidad pres
to al Tribunal de Cuentas de la Nación y por aquellos que le sean cribe en los plazos fijados por el Código Civil, contados desde el momen
trasferidos por cualquier causa jurídica (art. 116, ley 24.156). to de la comisión del hecho generador del daño o, producido éste, si es
Es visible la diferencia entre el anterior sistema, que seguía el posterior, cualquiera sea el régimen de responsabilidad patrimonial
estilo francés, que era de tipo jurisdiccional, y el actual régimen de aplicable a estas personas.
control externo de tipo legislativo, al igual que en Inglaterra, aunque
con las notorias diferencias que imponen los disímiles sistemas de go
bierno. 18. CoNTROL PARLAMENTARIo.
Este carácter legislativo del ente, ya contemplado por los arts.
116 y ss. de la ley 24.156, fue convalidado por la Constitución nacional, El arto 75, mc. 8, de la Constitución nacional otorga al Congreso
la cual, al respecto, dice en el arto 85 que el control externo del sector de la Nación la enorme facultad, no siempre bien ejercida en nuestro
público nacional, "en sus aspectos patrimoniales, económicos, finan país, de "aprobar o desechar la cuenta de inversión".
cieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo". Este dispositivo se conecta íntimamente con el art. 85 de la carta
El texto constitucional anterior a la reforma no establecía expresa magna, que ya vimos que establece que el control externo del sector
mente tal atribución, pero ésta surgía, implícitamente, como deriva público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financie
ción de la cuenta de inversión. La norma constitucional establece aho ros y operativos será atribución propia del Congreso, debiendo su exa
ra que "el examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño men y opinión estar sustentados en los dictáp1enes de la Auditoría
y situación general de la Administración pública estarán sustentados General de la Nación. Si bien nada dice en cuanto al momento de exa
"'-:=..~----
l
men, del último párr@Ío del arto 85 de la Constitución ke desprende que Con estos elementos e incluso comentarios valorativos, el Con
el control es amplio, abarcando el aspecto posterior de la gestión, o greso Nacional contará con los elementos suficientes para ejercer la
concomitante con ella, en cuanto a observar e informar al Congreso función de "aprobar o desechar la cuenta de inversi6n".
en los actos de larga duración en el tiempo, sin tener que esperar al Es de esperar que en el futuro se lleve a cabo esta obligación
cierre del ejercicio o al examen de las cuentas públicas. parlamentaria con el máximo de estrictez. Pero no basta con que se
Los actualizadores de Giuliani Fonrouge sostienen que esta in cumpla el mandato constitucional y se examine hasta el último detalle
terpretación a favor del control preventivo del órgano constitucional "la cuenta de inversión".
legislativo está conteste con las opiniones de los constituyentes en el Es necesario también que el Congreso otorgue amplia y
debate de la Convención Constituyente sobre la Auditoría General de la didáctica publicidad a su análisis para que la población en su
Nación (autor y ob. cits., t. 1, pS. 304 y 305, 61 edJ. conjunto se entere de cómo se obtuvieron y gastaron los dine
ros públicos en el período fenecido.
Ese conocimiento de si se cumplió o no lo que se prometió, al
19. EL EXAMEN DE LA CUENTA DE INVERSIÓN SEGÚN LA LEY 24.156. menos en un año, será el argumento principal para que los gobernan
tes, presentes o futuros, pertenecientes a las diversas alineaciones po
El órgano encargado de confeccionar la cuenta de inversión para líticas, soliciten el apoyo de la comunidad o, por el contrario, no se
que la exalnine el Congreso es la Contaduría General de la N ación (art. atrevan ni siquiera a mirar a los ojos a aquellos que les creyeron y les
91, inc. h, ley 24.156). otorgaron la confianza expresada en el voto, máxima expresión del po
El arto 92 regula que dentro de los cuatro meses de concluído el der de los ciudadanos de un país democrático.
ejercicio financiero (hasta el 30 de abril) las entidades del sector públi
co nacional, excluída la Administración central, deberán entregar a la
Contaduría General los estados contables financieros de su gestión
anterior. Paralelamente, el arto 43 regula que al cierre de las cuentas
del ejercicio los organismos responsables de la liquidación y captación
de r~rsos, como asimismo de gastos y pagos, deberán reunir la infor
mHción, que, junto con el análisis de la correspondencia entre los gas
tos y la producción de bienes y servicios que preparará la Oficina Na
cional de Presupuesto, se centralizará en la Contaduría General de la
Nación a los fmes de la elaboración de la cuenta de inversión del ejer
dcio.
El arto 95 establece que la cuenta de inversión deberá presentar
se anualmente al Congreso Nacional antes del 30 de junio, conteniendo
como mínimo: a) los estados de ejecución del presupuesto de la Admi
nistración nacional, a la fecha de cierre del ejercicio; b) los estados que
muestren los movimientos y situación del Tesoro de la Administración
central; e) el estado actualizado de la deuda pública interna, externa
' d.irecta e indirecta; d) los estados contable-financieros de la Adminis
tración central; un informe que presente la gestión financiera consoli
dada del sector público durante el ejercicio y muestre los respectivos
resultados operativos, económicos y financieros. En su último párrafo,
el arto 95 menciona que la cuenta de inversión contendrá comentarios
sobre: a) el grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstos en
el presupuesto; b) el comportamiento de los costos y de los indicadores
de eficiencia de la producción pública, y c) la gestión financiera del
sector público nacional.
\_-._
:\
441
BIDUOGRAFfA GENERAL
AnLER, John: Recursos financieros y reales para el desarrollo, Méjico,

1961.
AHUMADA, Guillermo: Tratado de finanzas públicas, 4! ed., Plus Ultra,
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(SU PREPARACIÓN, SANCIÓN, EJECUCIÓN Y CONTROL)

1. LAs FASES DE LA EVOLUCiÓN PRESUPUESTJ..R.IA.

El proceso vital del presupuesto comprende diversas fases que

2. PREPARACióN DEL PRESUPUESTO.

2.1. Elaboración del proyecto del Poder Ejecutivo.

más leyes. En otros términos, y con especial referencia a ]a Argentina,

general. en su arto 26 que ]a presentación del proyecto se hace en la Cámara de

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dlSPOslclon, y PODe fin a la ficción de la responsablhdad de ~ estar en

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b) la aprobación, por parte de un funcionario competente, de la

434 HÉCTOR B. VILLEGAS MANUAL DE FINANZAS PÚB!ICAS 435

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