LA SEGIRIDAD EN EL SIGLO XX1 ICIP Research 06

LA SEGURIDAD
EN EL SIGLO XXI,
DESDE LO GLOBAL
A LO LOCAL
06
LA SEGURIDAD
EN EL SIGLO XXI,
DESDE LO GLOBAL
A LO LOCAL
Santiago ÁLVAREZ
Irene COMINS
Rafael MARTINEZ
6 Vicent MARTÍNEZ GUZMÁN
Karlos PÉREZ DE ARMIÑO
José Antonio SANAHUJA
Diego TORRENTE
Nuria DEL VISO
Biblioteca de Catalunya. Dades CIP
La Seguridad en el siglo XXI, desde lo global a lo local. – (ICIP Research ; 06)

Bibliografia. – ISBN 9788439398820
I. Álvarez Cantalapiedra, Santiago. Conflictos de la ciudad y tentación securitaria
II. Institut Català Internacional per la Pau III. Col·lecció: ICIP Research ; 6
1. Seguretat ciutadana 2. Seguretat nacional 3. Seguretat internacional
351.74/.75
355.02
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ISBN 978-84-393-9882-0
SUMARIO
PRESENTACIÓN 5
Xavier Masllorens
1.- LA SEGURIDAD HUMANA. LÍMITES Y POTENCIALIDADES

PARA ORIENTAR EL ANÁLISIS CRÍTICO Y LAS POLÍTICAS 7
Karlos Pérez de Armiño
2.- ESTRATEGIAS NACIONALES DE SEGURIDAD

ANTE LOS RIESGOS Y AMENAZAS TRANSNACIONALES 29
Rafael Martinez
3.- LEGITIMIDAD SECURITARIA PARA UN ACTOR EN CRISIS:

LA NUEVA ESTRATEGIA GLOBAL Y DE SEGURIDAD
DE LA UNIÓN EUROPEA 47
José Antonio Sanahuja
4.- EL CAMBIO CLIMÁTICO COMO PROBLEMA DE SEGURIDAD

NACIONAL: ALGUNAS CRÍTICAS 63
Nuria del Viso
5.- RESPUESTAS DE LA POLICÍA A LOS RETOS DE LA SEGURIDAD:

ESTRATEGIAS, ALIANZAS Y TECNOLOGÍAS 81
Diego Torrente
SUMARIO 3
6.- CONFLICTOS DE LA CIUDAD ACTUAL
Y TENTACIÓN SECURITARIA 99
Santiago Álvarez
7.- DE LA SEGURIDAD COMO DOMINACIÓN, A LA ÉTICA

Y POLÍTICAS DE LOS CUIDADOS COMO CONSTRUCCIÓN
DE UNA CIUDADANÍA LOCALMENTE COSMOPOLITA,
CUIDADORA Y ECOLÓGICA 117
Vicent Martínez Guzmán

Irene Comins
BIOGRAFÍAS DE L@S AUTOR@S 137
4 ICIP Research 06 / LA SEGURIDAD EN EL SIGLO XXI, DESDE LO GLOBAL A LO LOCAL

PRESENTACIÓN
Xavier Masllorens
Presidente
Instituto Catalán Internacional para la Paz
Parece una obviedad decir que el concepto de seguridad surgido después de

dos guerras mundiales ha cambiado completamente; no porque vivamos en
un mundo más seguro, que no es cierto, sino porque el equilibrio de fuerzas
y poderes, los retos y amenazas a que se enfrentan los países y los nuevos
debates y propuestas sobre modelos de seguridad, se están trasformando rá-
pidamente. Y durante estos 70 años se han ido transformando varias veces.
También se está produciendo la irrupción de nuevos actores, especialmente
no estatales, que están constreñidos y afectados por nuevas responsabili-
dades en cuanto a la seguridad de la ciudadanía. Es el caso muy particular-
mente de las administraciones de segundo nivel, regionales y locales, que
tienen ahora un papel más protagonista en definir los retos a la seguridad
de la ciudadanía y las respuestas más apropiadas para hacerla posible. De
otra parte, tanto los organismos multilaterales como las organizaciones de
la sociedad civil han protagonizado en los últimos 50 años, resoluciones los
unos, propuestas y campañas las otras, que afectan los temas de seguridad
y también asuntos de la defensa nacional e internacional.
En esta línea podemos dar ejemplos de lo que los organismos multilatera-

les y las organizaciones de la sociedad civil han hecho para ser realmente
más protagonistas. Es el caso, por ejemplo, del análisis de los parámetros
de desarrollo que hace el PNUD desde 1994, teniendo en cuenta el concepto
de seguridad humana, con todas sus limitaciones pero con todo lo que ello
significa, un cambio de perspectiva del sujeto de las políticas públicas de
seguridad. Y en el ámbito de las ONG, campañas exitosas como por ejemplo
las de limitación de armamento, contra las minas antipersona o la campaña
en curso, recientemente galardonada con el premio Nobel de la paz, para la
disminución progresiva y posterior eliminación de las armas nucleares. Estos
son ejemplos claros de esta irrupción de la sociedad civil para influenciar el
desarrollo de políticas públicas de seguridad y también de políticas públicas
de defensa.
PRESENTACIÓN 5
Quiero también, sintéticamente, hacer tres apuntes para que se entienda
bien el interés que tiene el ICIP para profundizar en la temática de esta
publicación. En primer lugar, un interés especial porque las políticas públi-
cas de paz y de seguridad serán, a partir de ahora, una de las prioridades
de trabajo focales de nuestro instituto. No se trata de una novedad. En la
agenda del ICIP este tema ya ha estado muy presente durante los ocho años
anteriores, y lo que hacemos ahora es reforzar la línea iniciada y convertirla
en una seña de identidad institucional. En segundo lugar, porque queremos
ofrecer una visión orientadora en un momento en que las políticas nacio-
nales de seguridad, que son la base sobre la que se había construido todo el
entramado actual de seguridad, deben afrontar retos y amenazas que no son
nacionales, que son transnacionales, que tienen características diferentes,
causalidades muy diversas, y que piden respuestas adecuadas a la madurez
de nuestra sociedad. En consecuencia, podríamos decir que ha cambiado el
tablero y que no podemos aceptar tener unas respuestas predeterminadas
cuando en realidad, las preguntas al inicio del siglo xxi ya son otras, y son
muy diferentes. Esta es la segunda razón por la que interesa seguir trabajan-
do el tema, para dar pistas orientadoras en este momento de incertidumbre.
Y en tercer lugar, porque también aquí, en Cataluña, nos estamos haciendo

algunas preguntas distintas, en un contexto conflictivo con el Estado, en
una coyuntura que es compleja y que estamos seguros de que afectará tarde
o temprano, en un futuro no muy lejano, a muchos grupos humanos, sean
o no sujetos de soberanía según el estatus quo de sus estados respectivos.
No queremos ni podemos ser ajenos a lo que ocurre a nuestro alrededor. Y
formulándolo en positivo, queremos hacer propuestas de políticas de segu-
ridad que contemplen la obligación de los poderes públicos para acompa-
ñar, para cuidar, para asegurar los derechos y libertades de la ciudadanía
del siglo xxi, desde una perspectiva nueva, desde una seguridad humana
cuidadosa. Espero pues, que los trabajos recogidos en esta publicación sean
útiles para este cometido.

LA SEGURIDAD HUMANA. LÍMITES Y POTENCIALIDADES
PARA ORIENTAR EL ANÁLISIS CRÍTICO Y LAS POLÍTICAS
Karlos Pérez de Armiño1

Profesor de Relaciones Internacionales
Director de Hegoa, Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación Internacional
Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Uniberstitatea
Resumen
El concepto de seguridad humana emergió en 1994 ligado al enfoque del
desarrollo humano como cuestionamiento de la visión tradicional de la
seguridad, estatocéntrica y militar. A pesar de sus aportes, ha sido criti-
cado por su escasa profundidad teórica y por su instrumentalización al
servicio del orden hegemónico liberal. Sin embargo, sostenemos que to-
davía encierra un potencial útil para el análisis crítico y la orientación de
políticas transformadoras. Para aprovecharlo, sería preciso que reforzara
su fundamentación teórica nutriéndose de los aportes que los estudios
críticos de seguridad vienen realizando en torno al estudio de dos dimen-
siones vinculadas a la seguridad: las relaciones de poder y las identidades.
Palabras clave:
Seguridad humana, estudios críticos de seguridad, identidades, poder.
1. Introducción
A la hora de examinar las amenazas que acechan a la humanidad en el

sig lo xxi y las políticas de seguridad necesarias para afrontarlas, resulta
oportuno ref lexionar sobre la utilidad que el concepto de la seguridad
1 Este trabajo se enmarca en las actividades del Grupo de Investigación sobre Seguridad Humana,
Desarrollo Humano Local y Cooperación Internacional, del sistema universitario vasco. IT1037-
16. del cual el autor es Investigador Principal.
1. LA SEGURIDAD HUMANA. LÍMITES Y POTENCIALIDADES PARA ORIENTAR EL ANÁLISIS CRÍTICO Y LAS POLÍTICAS 7
humana puede tener tanto en el plano analítico como en el operativo.
Tal concepto emergió con fuerza en los 90 como resultado de diferentes
transformaciones surgidas en la sociedad internacional, así como de una
evolución teórica experimentada en dos campos, el de los estudios de
desarrollo y el de la seguridad. 2 Todos estos cambios confluyeron en el
aumento del cuestionamiento, iniciado ya durante la Guerra Fría, de la
visión tradicional de la seguridad y de su carácter estatocéntrico y militar.
Tras su formulación en 1994, muy ligada al enfoque del desarrollo humano,

la idea de la seguridad humana fue adoptada por parte de la academia y
por diferentes gobiernos y organizaciones, al ver en ella un argumento para
promover políticas progresistas a favor de los derechos y bienestar de las
personas. No obstante, diferentes sectores la han cuestionado por su ambi-
güedad y falta de consistencia teórica, así como por la instrumentalización
de su aplicación en el escenario internacional. Así, en la actualidad existe
una pluralidad de posicionamientos en torno al concepto, que van desde su
uso meramente retórico hasta el rechazo del mismo por razones diversas.
La pregunta es si sigue siendo válido hoy y de cara al futuro. En este trabajo
defendemos que la seguridad humana encierra un importante potencial para
realizar análisis críticos y promover políticas transformadoras, pero que para
aprovecharlo es preciso que desarrolle más su fundamentación teórica nu-
triéndose de los aportes de otro campo académico que también cuestiona la
visión clásica, estatocéntrica y militar de la seguridad: los diversos enfoques
agrupados en los denominados estudios críticos de seguridad.
2. La visión tradicional de la seguridad y los inicios

de su cuestionamiento
La concepción clásica de la seguridad se caracteriza por su carácter estatocén-

trico y militar. El primer rasgo significa que el objeto referente de la seguridad
es el Estado, que lo importante es garantizar su territorio y pervivencia, asu-
miéndose que la seguridad de las personas se derivará de aquella. A su vez, el
carácter militar se debe a que asume que la principal amenaza es una posible
agresión militar de otro Estado y que, en consecuencia, el medio preciso para
2 Un análisis reciente y amplio de la evolución de los estudios de seguridad, abarcando sus dife-
rentes visiones y corrientes hasta la actualidad, puede verse en Buzan y Hansen (2009).

conseguir la seguridad nacional consiste en unas capacidades militares con
las que disuadir los ataques externos o defenderse ante ellos. Esta concepción
tradicional fue hegemónica durante la Guerra Fría, e incluso hoy en día sigue
dominante, más aún con su revitalización tras los atentados del 11-S de 2001.
Sin embargo, esta visión de la seguridad comenzó a ser cuestionada ya du-

rante la Guerra Fría, y más aún tras finalizar esta, habida cuenta de lo limi-
tado que resultaba definir la seguridad como la mera protección del Estado
ante un ataque armado. A ello contribuyeron las transformaciones teóricas
experimentadas en las ciencias sociales, así como los cambios habidos en la
sociedad internacional en las últimas décadas, entre los que cabe destacar
tres. Primero, el auge desde la década de 1970, por un lado, de unos vínculos
globales de interdependencia que ha configurado un mundo más complejo con
nuevos actores e interrelaciones más complejas; y por otro, del creciente temor
ante “nuevas amenazas” (crisis medioambientales, pandemias, criminalidad
internacional, etc.) que no pueden afrontarse en clave militar y nacional, sino
política y transnacional. Segundo, la preeminencia que desde finales de la
década de 1980 tienen las guerras civiles, ligadas a crisis humanitarias con
colapso del Estado y de la economía. Se trata de un contexto en el que las ame-
nazas son internas en vez de externas, consecuencia de factores socioeconó-
micos más que militares, y afectan a personas y grupos vulnerables más que
al Estado, el cual muchas veces no es proveedor de seguridad sino causante de
violencia. Y, tercero, como principal cambio, el fin de la Guerra Fría conllevó
la superación de sus principios estratégicos basados en la disuasión nuclear y
la destrucción mutua asegurada. Este nuevo contexto histórico fue decisivo
para que ganaran mayor eco diversos enfoques alternativos de la seguridad,
formulados años atrás, que prestaban atención a elementos no militares de la
seguridad, así como al ser humano como referente de la misma.
Todos estos cambios han acarreado dos importantes consecuencias en los

discursos sobre seguridad. El primero es que gran parte de los marcos teó-
ricos y del lenguaje de los estudios de seguridad, formulados para explicar
y gestionar conflictos interestatales, quedaron desfasados por la nueva rea-
lidad. Esto motivó un intenso debate teórico y político durante la década de
1990 en torno a la reconceptualización de la seguridad y a los medios para
alcanzarla. El segundo fue la conformación de un “nexo seguridad-desarro-
llo”, esto es, una confluencia tanto analítica como política entre las agendas
relativas a esos dos ámbitos. Tal vinculación fue fruto, en particular, de la
creciente conciencia sobre la existencia de una relación causal entre la po-
breza y el conflicto armado, y, por lo tanto, de la necesidad de satisfacer las
necesidades básicas para prevenir estos a largo plazo. Ambas ideas, de las
que fue pionero John Burton (1990) han ejercido una crucial influencia en
la evolución del pensamiento sobre seguridad y en la posterior aparición del
concepto de seguridad humana.
Por otro lado, como avanzábamos, la aparición de nuevas perspectivas sobre

seguridad se ha visto alentada también por la evolución habida ya durante la
Guerra Fría en las ciencias sociales. Así, cabe mencionar los aportes realizados
desde finales de los años 60 en el campo de la investigación para la paz por
autores como Johan Galtung, destacando sus conceptos de “violencia estruc-
tural” y de “paz positiva”, que abrieron el camino a una concepción de las ame-
nazas que transciende la violencia física y lo militar, para incorporar factores
socioeconómicos. Otro aporte esencial fue el trabajo pionero de Barry Buzan
con su influyente People, States and Fear (1983) cuya crítica a una seguridad
circunscrita a lo militar y lo estatal abrió la puerta a nuevos análisis que in-
corporaran otras dimensiones, como las medioambientales y las económicas.
En suma, estos y otros cuestionamientos formulados durante décadas al en-

foque estatocéntrico y militar de la seguridad se pueden sintetizar en varias
preguntas de gran calado ontológico:
a) ¿Qué es la seguridad y cuáles son las amenazas a la misma? La res-

puesta dada se ha traducido en una ampliación o ensanchamiento del
concepto de seguridad y de la gama de amenazas contempladas en
muy diferentes ámbitos más allá del militar (medio ambiente, salud,
necesidades básicas, derechos humanos, etc.).
b) ¿Cuál es el sujeto referente de la seguridad? Dado el impacto de al-

gunas de esas nuevas amenazas, se ha procedido a una estrategia
discursiva de profundización, esto es, a cuestionar el Estado como
sujeto central de la seguridad y asumir, en la mayoría de los casos,
que el ser humano es referente último de la seguridad (aunque algu-
nos enfoques críticos toman como referente los grupos identitarios
o, incluso, la biosfera).
c) ¿Por qué medios garantizar la seguridad? La asunción de una amplia

gama de amenazas no bélicas ha implicado un cuestionamiento de que
el medio sean las capacidades militares, para enfatizar la necesidad
de políticas en diversos campos.

A partir de estos cuestionamientos han emergido dos líneas de reconceptua-
lización de la seguridad, la de la seguridad humana y la de los citados estu-
dios críticos de seguridad, con múltiples diferencias. Veamos a continuación
la primera, para explorar después qué le podrían aportar los segundos de
cara a su revitalización.
3. La seguridad humana: conceptualización y expansión
El enfoque de la seguridad humana fue formulado por el PNUD en 1994,

por lo que su difusión inicial se dio en los círculos académicos e institu-
cionales sobre desarrollo, y solo más tarde fue adoptado por un sector de
los estudios críticos sobre seguridad. Su aparición fue consecuencia del
nuevo entorno histórico (el orden liberal de la posguerra fría) de la evolu-
ción que en el mismo experimentó el campo de las normas y de los valores
(con una revalorización del individuo y sus derechos cívico-políticos en
la esfera internacional) así como de una evolución teórica que llevó a una
confluencia de las agendas académicas y políticas en materia de seguridad
y de desarrollo.
Se suele señalar la existencia de dos enfoques de seguridad humana, el am-

plio y el restringido. El enfoque amplio se corresponde a la formulación
inicial realizada por el PNUD, asumida por instancias como el gobierno
japonés y parte de la academia, según la cual la seguridad humana y el de-
sarrollo humano se requieren mutuamente. La seguridad humana sería así
una condición en la que las personas están libres de todas las amenazas a la
integridad humana, de forma tal que se pueda garantizar el desarrollo huma-
no, la vida y la dignidad. En otras palabras, encierra dos dimensiones: estar
libre frente al miedo ( freedom from fear), es decir, libres de la amenaza de
violencia física; y estar libre frente a las necesidades ( freedom from want), o
sea, tener cubiertas las necesidades básicas. Desde esta visión, la seguridad
humana persigue la seguridad física, así como también el bienestar socioe-
conómico de las personas, con lo que asume la idea gestada años antes en
los estudios de seguridad de que existen múltiples fuentes de amenazas, no
solo las militares.
Posteriormente, durante la segunda mitad de la década de 1990, se formuló

un enfoque restringido de la seguridad humana, limitado a la dimensión de
libertad frente al miedo, esto es, a la protección física ante la violencia en
contextos de conflicto así como a la prevención y resolución de los mismos,
por lo que supuso un abandono de los factores relativos al bienestar y el desa-
rrollo. Esta limitación del contenido de la seguridad humana fue promovida
con el argumento de hacer que el concepto fuera más concreto, medible y
operativo, lo cual sin embargo, para otra parte de la academia, ha supuesto
una pérdida de su potencial analítico y crítico. Tal enfoque restringido, res-
paldado por gobiernos como el canadiense (hasta 2006) se convirtió pronto
en el hegemónico.
A partir de su formulación, el concepto adquirió una notable implantación.

En el ámbito institucional ha sido incorporado al discurso y las políticas,
sobre todo de desarrollo y cooperación internacional, de diferentes agen-
cias de Naciones Unidas, gobiernos de potencias medias y ONG. En el ám-
bito académico, han proliferado los institutos, autores y trabajos que lo han
adoptado, aunque habitualmente con un escaso contenido teórico, al tiempo
que diferentes voces críticas han debatido en torno a su validez, bien cues-
tionándolo o bien estimando su potencial.
4. Aportes de la seguridad humana
La rápida expansión del concepto de la seguridad humana se ha debido en

gran medida al reconocimiento de los aportes y potencialidades que encierra,
tanto en el plano teórico como práctico.3 Veamos los principales:
a) Erige a la persona, en vez de al Estado, en sujeto de la seguridad.

Esta circunstancia encierra un importante potencial transformador,
en la medida en que se priorizan las necesidades de las personas
(necesidades básicas, libertades) en lugar de las del Estado (intere-
ses nacionales, poder militar); así como los derechos humanos de
las personas sobre los derechos de los Estados (soberanía). A pesar
de ello, la mayoría de autores en la materia ven al Estado como po-
tencial proveedor de seguridad humana, de modo que esta es com-
patible y complementaria con la seguridad estatal (Tadjibakhsh y
Chenoy, 2007:167).
3 Una síntesis de las potencialidades de la seguridad humana y de los riesgos de su uso puede
verse en Pérez de Armiño (2007).

b) Refleja la confluencia teórica y política de seguridad y desarrollo.
El enfoque amplio de la seguridad humana, en particular, refleja di-
cho vínculo, que cobra fuerza desde principios de la década de 1990
al extenderse la idea (en realidad no tan evidente) de que la pobreza
contribuye al conflicto armado, por lo que el desarrollo ayudaría a
prevenirlo y construir la paz.
c) Contiene dos dimensiones, una cuantitativa y otra cualitativa. La pri-

mera se refiere a la satisfacción de las necesidades materiales para ga-
rantizar la subsistencia física; mientras que la segunda tiene que ver con
aspectos relativos a la dignidad humana (participación en los asuntos
de la comunidad, autonomía personal, etc.). Esta doble dimensión es
de suma relevancia para la ampliación del concepto de seguridad.
d) Requiere un análisis que integre los planos local, nacional y global.

La comprensión de las condiciones de (in)seguridad humana de cada
persona exige tomar en consideración factores que operan a diferentes
escalas, desde lo micro a lo macro, de lo más cercano a lo más leja-
no: dimensión personal, familia, comunidad, país, estructuras del
sistema internacional, etc. Esta conexión entre los diferentes niveles
tiene la virtualidad no solo de superar la perspectiva estatocéntrica
tradicional, sino también de prestar atención tanto a las condiciones
particulares de cada persona (género, clase, etnia, etc.) como a las
fuerzas, normas e instituciones que operan a escala mundial, como
es por ejemplo el sistema económico capitalista.
e) Encierra valores progresistas y transformadores. Se fundamenta

en varios contenidos normativos y éticos válidos para transformar
la sociedad desde determinados valores de justicia (multilateralis-
mo, derechos humanos, construcción de paz, etc.). Así, “evoca valores
progresistas” (Suhrke, 1999:264) que son alternativos a los principios
dominantes en la concepción tradicional de las relaciones internacio-
nales (intereses nacionales, seguridad estatal, poder militar, etc.). En
este sentido, la seguridad humana ayuda a cuestionar narrativas y
conceptos dominantes basados en la lógica de la confrontación (“ene-
migos”, “relaciones de poder” o “guerra contra el terrorismo”).
f) Exige políticas públicas orientadas al desarrollo humano y los dere-

chos humanos, tanto a escala nacional como mediante la cooperación
internacional. La seguridad humana, al menos su enfoque amplio,
requiere implementar políticas públicas que, en contraposición a ve-
ces a las fuerzas del mercado, garantice las necesidades básicas de las
personas y la mejora de su bienestar socioeconómico, lo cual podría
contribuir a subrayar la importancia de los derechos socioeconómicos.
g) Aporta elementos para la movilización política y para el análisis

de las políticas públicas. El objetivo de la seguridad humana ha sido
utilizado por una multitud de organizaciones para justificar su acti-
vidad en torno a diferentes causas. Además, el concepto aporta ele-
mentos de juicio para analizar y orientar las políticas de los Estados,
tomando como criterio las necesidades de seguridad y bienestar de las
personas, incluidas las de otros países (Christie, 2010:183-4; Gasper
y Truong, 2005).
5. Limitaciones y riesgos de la SH
A pesar de los citados aportes del concepto de seguridad humana, son mu-
chas también las voces que han señalado sus carencias teóricas y los riesgos
derivados de su implementación, entre los que destacan los siguientes.
a) La excesiva amplitud del concepto hace que tenga escasa utilidad

práctica. El enfoque amplio, en concreto, abarca una gama excesiva
de posibles amenazas de muy diversos tipos, con interrelaciones no
siempre claras, haciendo que el concepto sea demasiado impreciso,
resulte difícil de medir y tenga escasa utilidad para el análisis polí-
tico y para la formulación de políticas (Paris, 2001). Por ello, con el
argumento de dotar al concepto de mayor concreción y operatividad
política, se promovió el citado enfoque restringido, que se ha conver-
tido en el principal.
b) Tal priorización del enfoque restringido ha limitado el potencial

analítico crítico de la seguridad humana. En efecto, algunos autores
señalan que la promoción de tal visión restringida ha distorsionado y
reducido el alcance del concepto inicial, al enfatizar uno de sus com-
ponentes, el de la seguridad, pero minimizar el otro, el del desarrollo.
Esto ha tenido por efecto el limitar su capacidad para analizar con
profundidad las desigualdades estructurales (Black, 2006:61). No en
vano, implementar el enfoque de libertad frente a las necesidades re-
presenta en última instancia un desafío para el libre mercado (Schit-
tecatte, 2006:132).

c) El concepto tiene un escaso desarrollo teórico y una escasa profun-
didad crítica. Dado que se orienta prioritariamente a la orientación
de políticas para paliar problemas, rara vez aborda debates de calado
ontológico y epistemológico para comprender con profundidad y cues-
tionar con espíritu crítico, por ejemplo, la naturaleza de la seguridad
y sus amenazas, o los intereses y las relaciones de poder existentes
(Newman, 2004:358-359; 2010:80 y ss.).
d) La seguridad humana podría ser esgrimida para “securitizar”

diferentes problemas y militarizar políticas. Dado que la segu-
ridad humana asume una amplia gama de amenazas a la misma,
cabe el riesgo de que sea utilizada para la securitización de dife-
rentes problemas (inmigración, epidemias, calamidades, etc.) lo
cual significa que su gestión política se realice con un carácter de
excepcionalidad que le lleve a perder participación social y control
democrático, y a incrementar las funciones de los cuerpos de segu-
ridad, definidas por las élites que los controlan (Christie, 2010:176,
178).
e) El enfoque de la seguridad humana ha sido cooptado por los esta-

dos y utilizado al servicio de la legitimación y expansión del nuevo
orden internacional neoliberal de la posguerra fría. Según algunos
autores críticos, dicha falta de consistencia teórica y crítica ha faci-
litado que el concepto se haya desnaturalizado y, paradójicamente,
acabe sirviendo para legitimar las normas, estructuras y relaciones
de poder que en el mundo generan inseguridad humana (Bellamy y
Mcdonald, 2002:374; Chandler, 2008:428). En los principales do-
cumentos sobre la materia subyace la idea de que el marco más
adecuado para la consecución de la seguridad humana es un Es-
tado basado en principios universales liberales: democracia, dere-
chos humanos, mercado libre y globalizado, y desarrollo económico
neoliberal (Richmond, 2011:48). La seguridad humana, gracias a su
discurso amable, universalista y basado en valores ha sido instru-
mentalizada por los estados occidentales y las instituciones interna-
cionales para promover un orden liberal global y diferentes políticas
de control hegemónico en los países del Sur (Bosold, 2011:29, 35-37).
Ha servido para implementar un “amplio programa de ingeniería
social, política, económica, humanitaria y de desarrollo” a fin de
ajustar sus estructuras políticas y socioeconómicas a un marco de
paz y gobernanza liberales (Richmond, 2011:45, 48). En ocasiones
ha sido también utilizada para justificar las denominadas “inter-
venciones humanitarias”, o actuaciones militares justificadas con el
objetivo de evitar graves conculcaciones de los derechos humanos,
pero que suelen responder a intereses económicos y políticos de sus
ejecutores (Richmond, 2011:43).
En suma, para una parte de la literatura crítica, la seguridad humana no

solo ha perdido su radicalidad original, sino que ha ayudado a expandir un
orden hegemónico neoliberal, con nuevas normas y nuevos instrumentos
de gobernanza global en beneficio del capitalismo mundial, que consolidan
las desigualdades de poder internacional existentes (McCormack, 2011:99).
Sería un instrumento de “biopolítica global”, es decir, un mecanismo de go-
bernanza utilizado por Occidente para regular y disciplinar a las poblacio-
nes del Sur, para gestionar las amenazas procedentes del mismo (conflictos,
criminalidad, terrorismo) (Duffield, 2004:28; 2005; 2007).
6. Diversidad de posicionamientos ante la seguridad humana:

¿un concepto aún útil?
A la vista de las transformaciones que ha experimentado la noción de la

seguridad humana, cabe plantearse si es aún útil para fundamentar aná-
lisis y políticas transformadoras al servicio de la seguridad, los derechos y
las necesidades de las personas. Antes de intentar responder, es oportuno
mencionar los cuatro tipos de posicionamientos que en la actualidad existen
en la literatura en torno a la misma:
a) El uso genérico del concepto de seguridad humana, por diferentes

autores y organizaciones, como una especie de comodín que se apli-
ca a diferentes problemáticas a fin de dotarles de mayor visibilidad
y respuesta política, pero sin dotarle apenas fundamentación teórica
ni contenido crítico.
b) El rechazo del concepto por parte de sectores adscritos a concepcio-

nes tradicionales de la seguridad. Valga recordar que los gobiernos
de EEUU y otros países poderosos nunca lo han empleado, y que el
de Canadá lo abandonó en 2006.
c) Las reticencias al concepto, e incluso el repudio hostil del mismo,

por buena parte de los estudios críticos de seguridad debido a su

cooptación e instrumentalización por el orden hegemónico. Así, según
Christie (2010:170, 185) el concepto “busca suavizar el funcionamiento
del orden global actual” y no sirve para sustentar un discurso contra-
hegemónico o un cambio sistémico significativo.
d) La consideración, por otra parte de los estudios críticos de seguridad,

de que la seguridad humana, a pesar de muchas de sus limitaciones y
riesgos, sigue encerrando un potencial aprovechable para el análisis
crítico y para la incidencia en la implementación de políticas públicas
con carácter transformador. Frente al enfoque liberal dominante de
la seguridad humana, otra versión de la misma contiene elementos
que pueden ser revitalizados al servicio de “la emancipación de la
opresión, dominación y hegemonía, así como de la necesidad” (Rich
mond, 2007:461). En última instancia, representa un desafío para
los estados y los mercados, generadores de desigualdad, así como
un recurso para la movilización contra ellos (Bastian, 2004:411-8).
En esta línea, Caroline Thomas (2001:164) entiende que la seguridad
humana puede ser utilizada como criterio para analizar y juzgar los
procesos globales y las estructuras de gobernanza global que generan
inseguridad humana en el mundo, y como un referente para redefinir
las políticas globales de desarrollo.
Nuestra visión personal concuerda con este cuarto posicionamiento. Buena

parte de las críticas relativas a la cooptación e instrumentalización del con-
cepto son aplicables al enfoque restringido y dominante de la seguridad hu-
mana, pero, sin embargo, el enfoque amplio original sigue encerrando múl-
tiples potencialidades que aún pueden ser exploradas y desarrolladas para
una revitalización del mismo. Más en concreto, defendemos el argumento
de que la capacidad analítica de la seguridad humana podría enriquecerse
si procediera a incorporar diferentes elementos conceptuales que vienen
siendo formulados por los estudios críticos de seguridad.
7. Potenciales aportes de los estudios críticos de seguridad

a la seguridad humana: la inclusión del poder y las identidades
Como hemos comentado, los estudios críticos de seguridad constituyen el

otro ámbito académico, junto al de la seguridad humana, en el cuestiona-
miento de la concepción tradicional de la seguridad. Surgidos sobre todo en
Europa desde principios de la década de 1990, se trata de un conjunto de
enfoques vinculados a las diversas corrientes pospositivistas surgidas en este
período en la disciplina de las Relaciones Internacionales.4
Estas corrientes, bastante diferentes entre sí, tienen en común el rechazo al

positivismo característico de la visión tradicional de la seguridad, en dos pla-
nos: en el ontológico, al rechazar que la seguridad sea una realidad estática,
objetiva, incuestionable y apolítica; y en el epistemológico, al negar que pue-
da ser analizada de forma neutral y explicada mediante teorías universales y
permanentes. Por el contrario, entienden que tal concepción tradicional de
la seguridad responde a una interpretación concreta y sesgada del mundo,
y que existen otras posibles formas de entender la seguridad y las amena-
zas. De hecho, defienden que la seguridad y las amenazas son socialmente
construidas en base a acuerdos normativos, y representadas como tales por
las instituciones, los media y otros actores. Esto encierra dos implicaciones
importantes. En primer lugar, que la seguridad y las amenazas dependen no
tanto de factores materiales (fuerza militar) sino más bien de factores ideo-
lógicos y discursivos (creencias, normas, identidades, percepciones, etc.). En
segundo lugar, por consiguiente, que nuestra interpretación de la seguridad
depende en última instancia de nuestra visión del mundo y de la política,
pues ella es la que delimita nuestra percepción de las amenazas así como la
de los objetos y valores que deben ser protegidos.
Otra asunción básica de estas corrientes es que existe una relación entre el
conocimiento o ideas dominantes, y las estructuras y relaciones de poder
imperantes. Por tanto, los discursos sobre seguridad reflejan y consolidan
unas determinadas relaciones de poder a diferentes niveles (internacional,
social, de género, etc.). Así, consideran que los estudios tradicionales de se-
guridad encierran un posicionamiento conservador, que defienden intereses
determinados bajo el falso argumento de que la seguridad y las amenazas
son objetivas (Mutimer, 2007:147). Por el contrario, los estudios críticos no
se orientan a la mera solución de problemas (problem-solving) en el marco
del statu quo, sino a una radical objeción de éste en sus diferentes planos:
estructuras, instituciones, intereses a las que sirven, relaciones dominantes
de poder, discursos, normas y valores.
4 Existen diversos estudios de la tipología y evolución de los estudios críticos de seguridad. Véanse
por ejemplo Peoples y Vaughan-Williams (2010).

Con algunas excepciones, la mayoría de los estudios críticos de seguridad
han seguido las dos estrategias de reconceptualización de la seguridad que
hemos mencionado: la ampliación de la agenda de seguridad, incorporan-
do al análisis numerosas amenazas no militares; y la profundización de la
misma, por la que la mayoría de los enfoques han tomado como referente
de la seguridad no al Estado sino al ser humano. Estas dos estrategias han
sido implementadas también por la seguridad humana pero, a diferencia de
esta, los estudios críticos las han sustentado con debates teóricos, ontológicos
y epistemológicos, de gran calado, que profundizan en el significado de la
seguridad, así como en los valores e intereses que subyacen a su concepción
dominante.
Dada la gran variedad de perspectivas que engloban los estudios críticos de

seguridad aquí nos limitaremos a mencionar someramente tan solo algunas
de ellas, destacando algunos elementos que podrían servir a la revitalización
de la seguridad humana.
Una de tales corrientes es la denominada Teoría Crítica, formulada a partir

de los aportes de la Escuela de Fráncfort y de las ideas de Antonio Gram-
sci. Sus raíces marxistas se perciben en su invocación a unir la teoría con
una praxis que busque la radical transformación del mundo, desafiando las
múltiples fuentes de opresión del vigente orden económico y político inter-
nacional. La principal plasmación de esta corriente en el campo de la seguri-
dad es la Escuela de Gales, fundada por Ken Booth (1991, 2005a) y Richard
Wyn Jones (1995). Su estudio de la seguridad presenta un fuerte enfoque
normativo, pues busca sustentar y legitimar prácticas orientadas a la trans-
formación social. Su principal aporte consiste en identificar la seguridad con
la emancipación humana ante toda fuente de opresión, entendida como la
seguridad de las personas frente a las diversas amenazas, su bienestar y el
empoderamiento de los tradicionalmente marginados y sin voz. En suma, el
trabajo intelectual debe orientarse a cuestionar la realidad social y política y
a apoyar las luchas que promuevan un cambio radical en la distribución de
poder, para alcanzar así una sociedad más segura y emancipada.
Una segunda corriente crítica, sumamente heterogénea, es el posestructura-

lismo, caracterizado por una profunda desconfianza hacia cualquier meta-
narrativa que busque dar una interpretación coherente de la realidad, pues
no cree en esta sino en múltiples interpretaciones particulares de la misma.
Por ello presta gran atención a los discursos y al lenguaje, realizando análi-
sis críticos e incisivos sobre conceptos clave (amenaza, seguridad, terroris-
mo, etc.) a fin de desvelar los intereses que subyacen a las interpretaciones
dominantes de los mismos. Los trabajos posestructuralistas han realizado
así relevantes aportes epistemológicos al estudio de la seguridad y de otras
problemáticas sociales, que en nuestra opinión se centran sobre todo en dos
dimensiones: las relaciones de poder y las identidades.
En efecto, el posestructuralismo ha realizado penetrantes aportes para el

análisis de las desigualdades en las relaciones de poder a todas las escalas,
desde el ámbito micro o interpersonal, hasta el macro o global. En este sen-
tido, cabe destacar su frecuente uso del término “biopolítica global”, deriva-
do del de “biopolítica” de Foucault, para referirse a diferentes instrumentos
que buscan sojuzgar, disciplinar y controlar a las poblaciones del Sur, y que
constituye un instrumento para el análisis crítico del actual orden interna-
cional neoliberal, de sus actores, normas y relaciones de poder. Según Mark
Duffield, en la era de la globalización se ha reproducido un discurso de jerar-
quía racial, como en la era colonial, que diferencia entre las personas seguras
(las que viven en sociedades occidentales) y las inseguras (las que viven en
sociedades subdesarrolladas e inestables que necesitan intervenciones desde
el exterior). De esta forma, Occidente realiza una intervención biopolítica
global orientada a asegurar, desarrollar y proteger a otras sociedades de la
periferia, reconstruyendo estados y satisfaciendo necesidades, pero con el
objetivo de contener la inestabilidad y garantizar la seguridad propia que ve
amenazada (Duffield, 2007:118 y ss.).
Un segundo ámbito de aportes posestructuralistas se centra en las iden-

tidades: ha analizado sus procesos de construcción, ha puesto en valor la
multiplicidad de culturas y visiones del mundo más allá de las occidentales
(el “pluriverso”, como dice Arturo Escobar, 2011) y ha reflexionado sobre
la incidencia que las identidades de comunidades y personas (género, raza,
etc.) tienen sobre la situación de seguridad o inseguridad de estas. Así, no
solo aborda dimensiones ignoradas por el mainstream de los estudios de
seguridad, sino que cuestiona la concepción liberal y cosmopolita, derivada
de la Ilustración, de un “individuo” abstracto que olvida las diferencias cul-
turales que dotan de sentido, dignidad e identidad a las personas. En este
sentido, Giorgio Shani le critica a la seguridad humana que desconsidera el
contexto cultural de las personas, dado que esta asume una concepción mo-
dernista del “individuo atomizado”, sin adscripción a comunidades, culturas
y sus costumbres sociales; por el contrario, para que la seguridad humana

contribuya a la dignidad humana, es preciso que esté comprometida con la
identidad y la diversidad cultural (Shani, 2011:56, 58, 65).
Por su parte, los enfoques poscoloniales también han realizado interesantes

aportes a los estudios críticos de seguridad. Su postulado básico es que las
actuales relaciones internacionales de dominación del Sur por el Norte se
asientan en un imaginario conformado en Occidente durante siglos, basa-
do en su propia superioridad y en la inferioridad de los orientales y otros
pueblos (los “otros”, la “alteridad”) vistos como inferiores y bárbaros. Esta
asunción de una jerarquía civilizacional justificó la colonización en el pasado
y sigue activa hoy, apuntalando el imperialismo, el racismo y la hegemonía
occidental. En el campo de la seguridad, esta corriente cuestiona el sesgo
eurocéntrico de los estudios de seguridad tradicionales (Bilgin, 2010) e in-
cluso también de los críticos; subraya las características específicas de los
problemas de (in)seguridad en los países del Sur; y evidencia la continuidad,
hasta nuestros días, de prácticas coloniales que generan contextos de gra-
ve inseguridad vital para determinadas poblaciones. En esta línea, Achille
Mbembe (2011) basándose en la idea foucaultiana del racismo como instru-
mento de control biopolítico, habla de la “necropolítica” como nueva forma
de gestionar las poblaciones que rige el capitalismo del siglo xxi, según la cual
la vida de ciertas poblaciones (especialmente en África) carece de valor para
determinados poderes internacionales, generando en ellas una grave inse-
guridad vital y posibilitando que sean llevadas a la muerte con impunidad.
Estos enfoques subrayan la necesidad de un cuestionamiento crítico de lo

occidental como superior, y de la concepción lineal de la historia que pre-
senta al Norte como piedra de toque de la civilización y al resto del mundo
tratando de alcanzarla. En este sentido, dice Ikechi Mgbeoji (2006:856, 864)
para que la seguridad humana sea viable, es preciso abandonar la metáfora
de “el yo civilizado y el otro salvaje”. Igualmente, los estudios de seguridad y
paz deben superar su sesgo etnocéntrico occidental, y tomar más en cuenta
las culturas y visiones de las poblaciones locales (Avruch, 1998).
Por último, los enfoques feministas y de género constituyen uno de los

espacios críticos que más han contribuido a la reformulación de los temas
de seguridad y a ensanchar el contenido de la seguridad humana. Si ini-
cialmente se centraron en analizar los problemas de las mujeres en conflic-
tos armados, su desarrollo posterior les ha permitido realizar cuestiona-
mientos de mayor calado ontológico y epistemológico relativos a diversas
dimensiones de la seguridad (violencia, justicia, poder, etc.) empleando un
análisis de género (Sylvester, 2010). En efecto, un primer cometido de estos
enfoques ha sido el de poner en evidencia el olvido tanto de las mujeres
como de las estructuras patriarcales de género en los estudios de seguri-
dad estatocéntricos, centrados en las visiones, intereses y acciones de los
hombres. El feminismo de punto de vista ha ayudado a comprender cómo
la guerra afecta de forma dispar a mujeres y hombres según las relaciones
de poder y sus roles sociales, ha analizado formas de violencia e insegu-
ridad antes invisibles en los estudios tradicionales (violación como arma
de guerra, prostitución, violencia doméstica, etc.) y ha construido teorías
de seguridad en base a las visiones y experiencias de las mujeres. Ahora
bien, esta perspectiva teórica ha sido cuestionada por autoras posestruc-
turalistas, como Spike Peterson (1992), quienes sostienen que el objetivo
no es tanto visibilizar a las mujeres, sus visiones y experiencias, sino más
bien transformar las formas en que conocemos el mundo, ya que tal cono-
cimiento se basa en las asunciones dominantes sobre identidad (masculi-
nidad/feminidad) y en ideologías de jerarquía y dominación de género que
causan violencia e inseguridad.
En definitiva, el feminismo ha aportado el enfoque de género, que trasciende

a la categoría de “mujeres” y que representa un importante aporte epistemo-
lógico que puede proporcionar representaciones alternativas de la seguridad,
ayudando a incluir la perspectiva de identidad en los discursos de la seguri-
dad humana (Chenoy, 2005). La importancia que atribuye a la identidad y a
las desigualdades de género para poder entender la (in)seguridad ha abierto
las puertas también a la reflexión sobre el papel de otras identidades y des-
igualdades (como las de clase, raza o cultura) y a valores como la igualdad
o la justicia.
Conclusiones
Como hemos visto, la seguridad humana ha sido criticada por su escaso inte-
rés por los debates teóricos, su falta de cuestionamiento de las estructuras de
poder que generan opresión e inseguridad humana, y su instrumentalización
al servicio de la gobernanza del orden neoliberal. Sin embargo, al igual que
una parte, quizá minoritaria, de los estudios críticos de seguridad, conside-
ramos que el concepto de seguridad humana no debería ser repudiado, sino

que es posible y necesario explorar vías para revitalizarlo y reforzarlo como
marco de análisis y como propuesta política emancipadora. En nuestra opi-
nión, es precisamente en los debates y propuestas de los estudios críticos de
seguridad donde se pueden encontrar los principales insumos conceptuales
y metodológicos que pueden dotarle de un marco teórico más sólido y con
mayor capacidad analítica.
Una de las debilidades conceptuales de la seguridad humana, en particular

de su enfoque restringido, es que toma como referente a un individuo abs-
tracto y descontextualizado. Sin embargo, la seguridad y amenazas de las
personas solo pueden comprenderse si estas son contempladas no como entes
aislados, sino como insertas en una realidad social, en unas determinadas
relaciones de poder (Newman, 2010:94). Pues bien, los estudios críticos de
seguridad pueden ayudar a la seguridad humana a ganar una mejor com-
prensión de las implicaciones que la dimensión social de las personas tiene
para su propia seguridad, en particular proporcionándole herramientas para
profundizar en el análisis de dos dimensiones: las identidades y las estruc-
turas de poder.
En efecto, las corrientes críticas vienen aportando innovadores análisis en

torno a la construcción de las identidades de las personas y los grupos, que
mejoran nuestra comprensión sobre las amenazas y las condiciones de se-
guridad. Uno de los principales aportes es el realizado por la literatura femi-
nista. El análisis de género no solo puede ayudar a que la seguridad humana
centre sus análisis a escala de la persona, más que a escala colectiva, sino
que le aporta una nueva perspectiva epistemológica: un instrumento para
el análisis de las condiciones de (in)seguridad de la persona en el marco
de determinadas estructuras de poder (patriarcales u otras) y en base a su
identidad de género.
Otras dos dimensiones identitarias analizadas por los estudios críticos son
la raza y la cultura local. El factor racial, ignorado en las corrientes principa-
les de las Relaciones Internacionales y la seguridad, resulta disonante para
el pensamiento liberal y su concepción de un individuo dotado de valores
y derechos universales. Sin embargo, diferentes voces posestructuralistas
y poscoloniales revelan la vigencia del racismo como una herramienta de
gobernanza global, que condiciona el hecho de que unas poblaciones vivan
con seguridad y otras no. Esas mismas corrientes también subrayan que las
culturas y contextos locales resultan determinantes, por ejemplo, para las
percepciones sobre la seguridad y las amenazas. De este modo, tomar más
en cuenta las diferencias culturales le ayudaría a la seguridad humana a des-
pojarse de la carga de etnocentrismo que pueda acarrear cuando se formula
como un objetivo universal ligado a la idea liberal de un individuo abstrac-
to. Coincidimos con Richmond (2011:44-52) cuando afirma que es preciso
redefinir la seguridad humana en clave posliberal y poscolonial, prestando
mucha más atención a los contextos locales, a la identidad y necesidades de
la población local, a la percepción de esta sobre su situación de seguridad y
su propia capacidad de decisión.
Por otro lado, los estudios críticos de seguridad también pueden contribuir
a que la literatura sobre seguridad humana se implique en el análisis de
las estructuras y relaciones de poder. En concreto, le podrían dotar de una
mayor capacidad teórica para explicar la relación entre agencia y estructu-
ra, esto es, la relación entre la seguridad del individuo y los diversos fac-
tores estructurales y relaciones de poder que delimitan aquella (Newman,
2010:93). En este sentido, la Teoría Crítica le puede proporcionar un marco
de análisis crítico sobre el papel del Estado y del vigente sistema económico
y político global como generadores de inseguridad, así como una orientación
normativa basada en la identificación de la seguridad con la emancipación
humana. A su vez, la corriente poscolonial ayuda a desvelar la persistencia
de un imaginario que posibilita prácticas hegemónicas occidentales genera-
doras de inseguridad en el Sur. Por último, las herramientas analíticas del
posestructuralismo permiten deconstruir conceptos y discursos imperantes,
revelando las desiguales relaciones de poder existentes, así como los meca-
nismos de biopolítica global con los que los países poderosos ejercen control
sobre las sociedades de países periféricos.
En conclusión, en un tiempo en el que el concepto de seguridad humana

está seriamente cuestionado, tanto desde visiones de la seguridad tradi-
cionales como críticas, es oportuno subrayar el potencial transformador
y emancipador que sigue encerrando el enfoque amplio de la misma. Tal
potencial, sea para el análisis teórico o para la orientación de políticas, así
como incluso su capacidad de resistencia ante la instrumentación política,
dependerán en última instancia de que consiga reforzar su fundamentación
teórica en torno a dos dimensiones, las relaciones de poder y las identida-
des, que resultan determinantes de las condiciones de (in)seguridad en las
que vive cada persona.

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ESTRATEGIAS NACIONALES DE SEGURIDAD
ANTE LOS RIESGOS Y AMENAZAS TRANSNACIONALES
Rafa Martínez
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración
Universidad de Barcelona
Resumen
El final de la Guerra Fría, y el ‘desorden’ del sistema político internacio-
nal que ello comportó, fomentó la aparición de actores internacionales
no estatales –transnacionales- que han modificado la tipología de las
amenazas y los riesgos. Ello ha traído consigo un replanteamiento de la
seguridad de los Estados. Ese nuevo escenario y retos hacen necesario
actuar de manera integral y multilateralidad; al mismo tiempo que exi-
ge una actuación más preventiva y proactiva para lo cual las Estrategias
Nacionales de Seguridad resultan herramientas clave.
Palabras Clave:
Estrategias Nacionales de Seguridad, Riesgos, Amenazas.
Seguridad es la cualidad de lo seguro. A su vez, por seguro entendemos: (i)

el no tener dudas, (ii) la probabilidad de que algo ocurra o no falle o, por
último, y es lo que nos interesa, (iii) el estar a salvo,1 un ámbito o lugar libre
y exento de riesgo, de todo peligro.2 Desde esta última acepción, la locución
“de seguridad” se aplica a un ramo de la Administración pública cuyo fin es
el de velar por la seguridad de los ciudadanos.3 Pero hemos de entender que
la seguridad no es un fin en sí misma, no es una necesidad final. Se trata de
1 Diccionario panhispánico de dudas de la RAE y la Asociación de Academias de la Lengua Es-

pañola.
2 Acepciones estas últimas recogidas en la edición del tricentenario del Diccionario de la lengua
española de la RAE.
3 Diccionario de la lengua española de la RAE.
2. ESTRATEGIAS NACIONALES DE SEGURIDAD ANTE LOS RIESGOS Y AMENAZAS TRANSNACIONALES 29

un requisito que surge a demanda de otro objetivo que se desea alcanzar. La
seguridad se convierte, por lo tanto, en una premisa imprescindible para el
desarrollo del objetivo finalista que sí que la ha requerido. Alcanzarla, por
lo tanto, pasa a ser una prioridad puesto que hasta que no la logremos, la
meta que la requirió estará en expectativa. Es pues la garantía de construc-
ción de otros fines. De nada sirve estar seguro, si no es para algo. Ello, en
los escenarios democráticos, desemboca en garantizar los derechos funda-
mentales y las libertades públicas. Por tanto, no hemos de perder derechos
y libertades para estar seguros, sino que hemos de estar seguros para poder
ejercitar nuestros derechos y libertades.
El requerimiento de seguridad nace siempre de una hostilidad que dificulta

un objetivo. La necesidad de eliminar esos peligros, riesgos y daños que el
agente hostil anuncia o provoca da sentido a la seguridad. En definitiva, la
seguridad es un instrumento que nos garantiza la libertad imprescindible y
necesaria para acometer otras actividades. Pero, ¿cuánta seguridad necesita-
mos? Depende. La seguridad absoluta es inalcanzable. No es una quimera, es
sencillamente imposible. Por ello, siempre vamos a tener que asumir un cierto
margen de riesgo, lo cual convierte a la seguridad en gradual. Cuanta mayor
cantidad de riesgo asumamos menor grado de seguridad necesitaremos. Se-
guridad y riesgo sí que viven una relación inversamente proporcional. A mayor
seguridad menor riesgo, y viceversa. Conviene, no obstante, tener presente
que, pese a que existirán variables objetivas que nos permitirán medir con
precisión nuestros niveles de seguridad, socialmente es una sensación y por
tanto, totalmente subjetiva. Es más, la seguridad gana terreno socialmente de
manera paulatina, con una tendencia ligeramente ascendente. En cambio, el
crecimiento de la inseguridad es vertiginoso; crece exponencialmente. Claro
está, haya o no haya razones sólidas que lo sustenten. En definitiva, la seguri-
dad real y la sensación de seguridad no tienen porque ir de la mano.
De lo dicho, se infiere que son tres los componentes principales de la seguri-

dad: la amenaza, los bienes a proteger (materiales e inmateriales) y la cober-
tura. La amenaza proviene de un agente hostil más o menos nítido (cada vez
más difuso, por cierto). Respecto de los bienes a proteger, no conviene ser un
iluso. Protegerlo todo es inalcanzable; luego se deberá hacer un esfuerzo por
determinar qué bienes son esenciales y por lo tanto deben ser protegidos y en
qué grado. En otras palabras, habrá en un extremo bienes para los que debe-
remos articular un margen de riesgo cero, puesto que de otro modo son impo-
sibles de disfrutar, junto con otros cuyo goce está repleto de riesgos y que sólo

dispondrán de protección reactiva, siempre que sea factible y relevante. Por
último, la cobertura, los mecanismos que articulamos para asegurar nuestros
bienes, estará en función de nuestros recursos y del grado de seguridad que se
desee, o se esté capacitado, alcanzar. Pero siendo conscientes de que cualquier
variación de las circunstancias normalmente invalida o desfasa nuestros me-
dios. No en vano, las amenazas son dinámicas y cambiantes. Es decir, cuando
hablamos de seguridad, habitualmente estamos lejos de la certeza, querámoslo
o no, nos movemos en el terreno pantanoso de la incertidumbre.
La aplicación de todo lo dicho a los Estados nos conduce a infinidad de face-

tas de la seguridad: vial, alimentaria, jurídica, callejera, sanitaria, educativa,
nacional… Esta última, dentro del sistema internacional, ha sido entendida
durante muchos lustros como un juego exclusivo entre Estados. Solo eran
agentes hostiles generadores de riesgos y amenazas otros Estados. Era, ade-
más, un juego de suma cero. La seguridad que yo (Estado) alcance, solo es
posible a costa de la inseguridad de otros (Estados). De ahí, que la potencia
militar, la promoción de los valores del mundo libre (democracia y economía
de mercado) y las políticas de disuasión (amenaza latente y patente de infligir
un daño irreparable a quien me agreda) hayan sido los instrumentos esen-
ciales manejados en este ámbito. La combinación de potencia, promoción y
disuasión llegó a hacer creer que se alcanzaba la invulnerabilidad. Sólo tras
el fin de la guerra fría y motivada, en buena medida, por la sensibilidad de
determinados bienes básicos como el petróleo, imprescindibles para el modo
de vida occidental, surge la idea de vulnerabilidad de nuestros estándares de
vida y la consiguiente necesidad de cooperación entre Estados para acometer
la protección de dichos bienes y alcanzar, así, la seguridad estatal. A todo ello
hay que sumar, desde finales del siglo xx, las amenazas difusas en cuanto
al agente generador (tráfico de drogas, terrorismo, crimen organizado, ries-
gos medioambientales, etc.) que rompen la dinámica de la disuasión entre
Estados y demuestran la inoperancia del potencial militar y la urgencia por
remodelar los medios y procedimientos con que dotar de seguridad a los ciu-
dadanos y por ende a los Estados. Hoy los principales riesgos y las amenazas,
no provienen de actores identificables en el sistema político internacional. La
realidad nos muestra contumazmente como los nuevos problemas provienen,
no de esos tradicionales actores internacionales, sino de actores difusos y
transnacionales. Estos nuevos retos están provocando una readaptación de
las prioridades de política exterior, de seguridad y defensa en todo el planeta.
La seguridad ha dejado de ser un juego de suma cero; hoy la seguridad de un
Estado pasa, en buena medida, por la seguridad de sus vecinos.

Por otro lado, explorar las causas profundas de muchas de las nuevas ame-
nazas nos lleva reiteradamente a la senda de los problemas demográficos,
la miseria, el hambre, los déficits en el desarrollo… problemas todos ellos
irresolubles, evidentemente, desde el potencial militar/armamentístico. Tal
escenario nos traslada desde la seguridad nacional al escenario de la seguri-
dad humana -aquella que busca defender seres humanos y no territorios- y,
por ejemplo, se centra en erradicar hambrunas y miseria como vía con la
que asegurar la justicia y el bienestar social; al de la seguridad ecológica,
centrada en predecir, controlar y paliar los desastres ecológicos y los factores
que los generan; y, también, al de la seguridad global, aquella que junto con
la protección medioambiental aboga por un orden mundial global.
Las democracias occidentales siguen queriendo defender los mismos bienes:

los derechos fundamentales, las libertades públicas y el estado del bienestar.
Sin embargo, los enemigos de éstas han cambiado y con ellos, las amenazas;
y en buena lógica, las coberturas con las que el Estado genere seguridad tam-
bién han de hacerlo. Y es esta cambiante realidad la que ha de invitarnos a
reflexionar para, por un lado, entender qué está pasando y, por otro, para ser
capaces de generar la seguridad necesaria para disfrutar de nuestros bienes.
Insisto en la inexactitud de la premisa que estos días se maneja. No se trata
de perder libertades para ganar seguridad. Sino de ganar seguridad para
seguir gozando de nuestras libertades. Algo que sólo será posible si somos
capaces de desentrañar y comprender en qué consisten las nuevas amena-
zas y si modificamos las coberturas -los instrumentos con que alcanzar los
grados de seguridad que precisemos. Son esos y no otros los interrogantes
que hay que resolver. Estamos, por tanto, bastante lejos del Fin de la Historia
que nos anunciara Fukuyama (1992).
Por otro lado, cada vez más el modelo que se anhela de seguridad es la proac-
tiva, aquella que pretende desentrañar las causas profundas que generan las
amenazas y actuar sobre ellas para evitar que la amenaza misma nazca. En
definitiva, ser capaz de alterar el curso de los acontecimientos para que el
presumible daño no se llegue ni a producir. Esto supone un salto cualitativo
muy relevante puesto que hemos pasado de la seguridad reactiva a la proac-
tiva pasando por al preventiva en apenas cinco décadas. Es decir, durante
siglos la seguridad de los territorios se cifraba en la capacidad de reaccionar
de un modo mucho más virulento al ataque recibido. De ahí, se evolucionó
hacia un paradigma bajo el que se había asumido que el agente hostil nos
golpearía y que nosotros, además de reaccionar, deberíamos disponer de

las herramientas oportunas para minimizar el impacto que nos generase.
La guerra fría nos llevó a un territorio en el que se comprendió que el nivel
de reacción de que se empezaba a disponer –nuclear- saltaba todas las de-
fensas y prevenciones existentes y generaba daños irreparables. El objetivo
de la seguridad ya no era ser capaz de responder más duro, ni disponer de
medidas preventivas que atemperasen el golpe, de lo que se trataba ahora
era de evitar que la amenaza del agente hostil se materializase. Por tanto, las
herramientas de seguridad y sus estrategias debían ser proactivas.
Una buena manera de aproximarse a ese cambio en la Seguridad Nacional es

analizar las Estrategias de Seguridad (Multilaterales, Regionales y Nacionales)
pues en ellas es donde mejor se puede vislumbrar qué consideran los Estados
como amenazas, qué bienes quieren proteger y con qué herramientas creen que
podrán contener eficazmente los riesgos. En esta línea, este capítulo pretende
contrastar la Estrategia de Seguridad de Naciones Unidas de 2004, las de la
Alianza Atlántica de 1999 y 2010, las de la Unión Europea de 2003, 2008 y
2016, las holandesas de 2007 y 2013, las británicas de 2008, 2010 y 2015, las
alemanas de 1994 y 2006 y 2016 y las españolas de 2011 y 2013.
Tal y como nos advierte Edwards (2008), una Estrategia de Seguridad Nacio-
nal (en adelante ESN) es una herramienta mediante la que poder establecer
los intereses esenciales del país y los valores que se consideran prioritarios en
ese Estado. Con el fin de proteger esos intereses y valores, se arranca siempre
de una determinación clara de su realidad presente y futura, así como de la
que le circunda, lo cual le permite identificar los riesgos que le amenazan y
preocupan. Desde esa concreción, la fijación de prioridades de seguridad y
la asignación de recursos es el siguiente paso al que, indefectiblemente, le
sigue la determinación de qué líneas de actuación se activarán, qué recursos
se atesoran y quiénes son los diferentes responsables. En cambio, carecer de
una ESN dificulta la actuación proactiva puesto que se adolece de una visión
holística que facilite un marco analítico adecuado y se manejan, por tanto,
visiones fragmentadas. Además, la ausencia de ESN genera una inexistencia
de prioridades, lo cual acostumbra a conferir la preeminencia a las amena-
zas según ‘el ruido’ de la misma y el momento político en que se materializa.
Igualmente, la falta del análisis previo que comportan las estrategias supone
dificultades para activar alertas tempranas. Pero seguramente lo peor es la
indefinición de los liderazgos ante grandes crisis. “Gestionar la Seguridad
Nacional sin una estrategia equivale a dirigir una orquesta sin partitura”
(Edwards, 2008:7).

1. Estrategias de Seguridad Multiestatales
a) ONU
La ONU en su documento de 2004 “Un mundo más seguro: la responsabi-

lidad que compartimos” aboga por una seguridad colectiva habida cuenta
que las amenazas no respetan fronteras, de que la invulnerabilidad es una
ilusión y de que un Estado no puede siempre proteger a los suyos sin cau-
sar daños a vecinos. Ello no supone que las amenazas afecten a todos por
igual. Es obvio que los Estados con economías menos prósperas padecen
mayores riesgos; pero precisamente por ello es necesario un consenso en-
tre países ricos y pobres. “Sin reconocimiento mutuo de las amenazas no
hay seguridad colectiva” (UN, 2004: 12). Así las cosas, una amenaza para
la seguridad internacional requiere: (i) causar muertes a gran escala, (ii)
reducir masivamente las oportunidades de vida o (iii) socavar el papel del
Estado. Desde esa definición casuística, las seis amenazas que reconoce
el informe de la ONU son:
1.- Económicas y sociales (pobreza, enfermedades, medio ambiente de-

gradado…).
2.- Conflictos entre Estados.
3.- Conflictos internos (guerra civil, genocidio…).
4.- Armas de destrucción masiva: NBQ (nucleares, bacteriológicas y quí-
micas).
5.- Terrorismo.
6.- Delincuencia transnacional organizada (narcos, cárteles, mafias…).
Naciones Unidas reclama en este documento, como ambición futura, un Con-

sejo de Seguridad más proactivo. Pero en el corto plazo creen que el objetivo
ha de ser conseguir que las amenazas distantes no se conviertan en inmi-
nentes y que las inminentes no se transformen en destructivas. Ese reto de
seguridad colectiva exige un compromiso real que aporte recursos humanos,
materiales y financieros, no basta sólo con gestos.
b) UE
A menudo se olvida que, aunque la Unión Europea comenzó siendo poco

más que un mercado común (CEE), una de sus razones fundacionales fue la
seguridad común. No en vano, Francia y Alemania llevaban cinco enfren-

tamientos bélicos –dos de ellos mundiales- entre sí en menos de doscientos
años y urgía taponar esa hemorragia. Sin embargo, la Comunidad Europea
de la Defensa fue un proyecto que rápidamente se desvaneció ante la fuerza
de la OTAN, y no fue hasta 2004 que, bajo la dirección de Javier Solana, en
el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común se aprobó una Es-
trategia Europea de Seguridad; estrategia que luego se ha visto revisada en
2008 y 2016.
En los tres documentos cabe advertir tres objetivos estratégicos que subsis-
ten, texto tras texto. Por un lado, la idea de seguridad multilateral. Las tres
estrategias coinciden en la idea de alcanzar el orden internacional mediante
la colaboración interestatal. Por otro lado, los tres documentos al definir las
amenazas no se circunscriben estrictamente a la región, sino también, a to-
das aquellas amenazas que, aunque alejadas, puedan golpear en la eurozona.
Por ello, no es de extrañar que otra de las constantes sea la del empeño en
proveer seguridad a los países vecinos como vía mediante la que alejar los
riesgo de la Unión.
Tabla 1.- Principales amenazas y riesgos en las Estrategias Europeas

de Seguridad
Año
2004 2008 2016
Terrorismo Terrorismo Terrorismo
Delincuencia organizada Delincuencia organizada Delincuencia organizada
Armas destrucción masiva Armas destrucción masiva
Seguridad Energética Seguridad Energética
Ciberseguridad Ciberseguridad
Conflictos regionales
Estados fallidos
Cambio climático
Gestión fronteras exteriores
Híbridas
Fuente: Elaboración propia a partir de las Estrategias europeas de seguridad de 2004,2008 y 2016

Tal y como se percibe en la Tabla 1, hay dos amenazas que subsisten después
de tres lustros de estrategias: el terrorismo y la delincuencia internacional
organizada. Las armas de destrucción masiva lo fueron en las dos primeras
estrategias y, en cambio, la seguridad energética y la ciberseguridad no apare-
cían en la primera, pero sí en las dos últimas. Finalmente hay tres amenazas
que sólo han aparecido en una estrategia y no han subsistido a la siguiente.
c) OTAN
La OTAN en su cumbre de Washington de 1999 ya estableció un cambio muy

relevante al ubicar como objetivo compartido la Paz, en lugar de la Defensa,
y referirse ya a la seguridad compartida. Pero las aportaciones más signifi-
cativas se dieron años más tarde, en 2010 en la cumbre de Lisboa en la que
se articuló un nuevo concepto estratégico que, pese a que sigue teniendo
como elemento central la disuasión nuclear y convencional, apostó por un
enfoque integral en la gestión de crisis que conjugase medios políticos, civiles
y militares. Aludía a una mejora cooperativa de las capacidades, o lo que es
lo mismo, dadas las estrecheces presupuestarias, a consensuar las adqui-
siciones racionalizando y abaratando costes. Se hace mención expresa a la
necesidad de partners como elemento esencial de la seguridad cooperativa.
Concepto éste último que se impone y que es, sin duda, más amplio que la
defensa y que supone dar cabida a la diplomacia y la cooperación al desa-
rrollo. Los partenariados que se reclaman son con la UE –con quien ya se
habló en 1999 de la ‘identidad europea de seguridad y defensa’- y con Rusia.
Las amenazas y riesgos que reconoce el nuevo concepto estratégico son: el

terrorismo; la guerra tecnológica; la proliferación de misiles balísticos, armas
nucleares y demás armas de destrucción masiva, así como sus plataformas de
lanzamiento; la inestabilidad en las fronteras de la OTAN; los ciberataques;
los ataques sobre las vías de comunicación; y por último el cambio climático
y el control de los recursos naturales.
2. Estrategias de Seguridad Nacional
a) Holanda
Los Países Bajos diseñaron en 2007 una ESN en la que se formularon prin-
cipios que dirigen a los cinco sectores que consideraron principales en sus

retos de seguridad: la seguridad territorial, la seguridad económica, la segu-
ridad ecológica, la seguridad física y finalmente la estabilidad social y polí-
tica. Desde esos principios o ámbitos analizaron los riesgos y las amenazas
secuenciando sus impactos y problemáticas en tres escenarios temporales
diferentes (corto, medio y largo plazo).
En 2013, la ESN holandesa determinó por un lado intereses estratégicos y

por otro, objetivos de política exterior y de seguridad. Los intereses son la
defensa del territorio tanto de Holanda como de sus aliados, colaborar en la
consecución de un orden internacional y la seguridad económica, puesto que
es el motor del crecimiento. Los objetivos de política exterior y de seguridad
que ayudarán al logro de los intereses estratégicos son: (i) la activación de
una UE más responsable en esta materia, (ii) la implicación en la estabilidad
de las regiones vecinas más inestables, (iii) la intensificación de las políticas
de desarme, (iv) trabajar desde el prisma de la seguridad humana y de la
búsqueda de la paz, (v) la aproximación a todos los retos de seguridad con
un enfoque integral de todo el sector de la seguridad y (vi), en lógica con ello,
reforzando la cooperación con sector privado.
b) Reino Unido de la Gran Bretaña
Uno de los sistemas políticos que más y mejor ha trabajado el diseño y

aprobación de ESN es el Reino Unido. Se trata de una auténtica política
de Estado en el que creen y se implican todas las fuerzas políticas. De
hecho los documentos de 2008, 2010 y 2015 responden a un gobierno la-
borista, a otro liberal-conservador y a uno conservador, respectivamente
y, en cambio, rezuma en todas ellas un aroma de continuidad, de pacto
de Estado.
La ESN británica de 2008 planteó un objetivo que, en realidad es el objetivo

de cualquier estrategia que se precie “anticipar y gestionar una diversa gama
de amenazas y riesgos a la seguridad para proteger al Reino Unido y sus
intereses, permitiendo a sus ciudadanos continuar con su vida diaria libre-
mente y con confianza en un mundo más seguro, estable, justo y próspero”.
Para ello establece unos principios guía –inspiradores de toda la estrategia-,
entre los que cabe destacar la consideración de esterilidad de la distinción
política entre exterior/interior y del poder entre ‘hard’/‘soft’, y la necesidad
de actuar normalmente en coalición.

Tabla 2.- Amenazas, riesgos y generadores de inestabilidad en la ESN 2008 de
Gran Bretaña
Amenazas y riesgos Generadores de inestabilidad

Terrorismo Retos del orden internacional
Armas destrucción masiva Cambio climático
Crimen organizado transnacional Competición por energía
Estados Fallidos Pobreza y desigualdad
Emergencias civiles Vulnerabilidades globales: demográficas,
económicas y tecnológicas…
Amenazas de terceros Estados
Fuente: Elaboración propia a partir de la Estrategia de Seguridad Nacional del Reino Unido de la
Gran Bretaña de 2008
Concretados los principios establece (Tabla 2) los riesgos y amenazas y los

generadores de inestabilidad (drivers) y concreta, en cada caso, las respuestas
con que superar la hostilidad o inestabilidad. La ESN de 2008 entiende que
la separación entre ellos –riesgos, amenazas y generadores de inestabilidad-
es un tanto ingenua y se hace necesaria una respuesta integral. No se puede
tratar como aislado lo que está interconectado.
El cambio de gobierno provocó una nueva ESN en 2010 que mantuvo una
respetuosa continuidad con la precedente; signo inequívoco de tratarse de
una cuestión de Estado discutida, ya antes y también ahora, por las fuerzas
políticas del gobierno y de la oposición. Presenta una peculiaridad que no da
la sensación de haber cuajado en la literatura, pero que puede ser muy relevan-
te. Ésta no es otra que la distinción entre amenaza, que será la que presenta
una articulación genérica, difusa, y el riesgo, que, en cambio es mucho más
específico es su concreción. Bajo esta conceptualización seis amenazas. Tres
internas: la posibilidad de un IRA residual, un desastre natural y la entonces
incipiente crisis económica. Y tres externas: la proliferación nuclear en Oriente
Medio, el crimen organizado y el cibercrimen. En cuanto a riesgos, articula
quince que los jerarquiza por paquetes de cinco en tres niveles de gravedad.4
4 “Nivel I: 1. Terrorismo internacional que afecte al país o sus intereses, incluyendo un ata-
que químico, biológico, radiológico o nuclear (NBQR) por terroristas; y el creciente nivel de
terrorismo en Irlanda del Norte. 2. Ataques hostiles al ciberespacio por otros estados y el

Un nuevo cambio gubernamental, el paso de los años y el subsiguiente des-
fase, implica la aprobación de una nueva ESN en 2015. En ella se concretan
tres objetivos principales: (i) proteger al pueblo, (ii) proteger su influencia
global y (iii) promover su prosperidad. Si bien se arranca de una concepción
del Reino Unido como fuerte, global y con capacidad de influencia en el
mundo, aparece por primera vez el concepto de resiliencia; luego se asume
la vulnerabilidad.
El texto desarrolla la articulación de un Consejo de Seguridad Nacional y, a

semejanza de la ESN de 2010, fija quince riesgos jerarquizados en tres ni-
veles; pero todo ello lo condensa, desde el principio, en cuatro retos para la
subsiguiente década:
(i) Incremento de la amenaza terrorista extremista.

(ii) Resurgir de las amenazas de Estados (conflictos entre ellos, com-
portamiento de Rusia, guerras civiles…).
(iii) Impacto de la tecnología, especialmente ciberamenazas.
(iv) Erosión de las reglas del orden internacional y dificultad para gen-
erar consensos ante amenazas globales.
cibercrimen de gran escala. 3. Accidentes naturales o importantes que requieran una respu-
esta nacional como inundaciones que afecten a tres o más regiones del país o una pandemia
de gripe. 4. Una crisis militar internacional entre estados, afectando al país y sus aliados, así
como a actores estatales y no estatales. Nivel II: 5. Ataques a territorios nacionales o en el
exterior por otro estado o representante utilizando armas químicas, biológicas, radiológicas
o nucleares. 6. Riesgo de inestabilidad importante, insurgencia o guerra civil en el exterior
que cree un entorno que los terroristas puedan explotar para amenazar al país. 7. Un au-
mento significativo del nivel del crimen organizado. 8. Alteración severa de la información
recibida, transmitida o recopilada por satélites, posiblemente como resultado de un ataque
deliberado por otro estado. Nivel III: 9. Un ataque militar convencional a gran escala por otro
estado (sin usar armas NBQR) produciendo víctimas mortales y daños a las infraestructuras.
10. Aumento significativo del nivel de los terroristas, delincuentes organizados, inmigrantes
ilegales y mercancías ilícitas que intenten cruzar la frontera. 11. Alteración del suministro de
petróleo o gas, o inestabilidad en los precios como resultado de una guerra, accidente, agita-
ción política importante o manipulación deliberada del suministro por los proveedores. 12.
Escape importante de material radioactivo de una instalación nuclear civil que afecte a una o
más regiones. 13. Un ataque convencional por un estado a un miembro de la UE o la OTAN.
14. Un ataque a territorio exterior como resultado de una disputa soberana o un conflicto
regional más amplio. 15. Alteración a corto y medio plazo de los suministros internacionales
de recursos (alimentos, minerales).” (IEEE, 2010: 6-7).

c) Alemania
En 2006 Alemania publicó un libro Blanco sobre su política de seguridad

y el futuro de sus fuerzas armadas que, básicamente, ponía fin a su eterno
debate respecto de si sus tropas podían o no salir del país como herramienta
de política exterior, en alianza con otros países. El libro se titulaba segu-
ridad; pero, en cambio, trataba de Defensa (Arteaga, 2006). En 2008, en
cambio, el grupo parlamentario de la CDU lanzó una propuesta que, esta
vez sí, abordaba una ESN para Alemania. En ella, merece destacarse que se
planteaba la necesidad de articular una gestión integral de la seguridad, so-
bre todo para los casos de desastre natural y crisis internacionales; así como
que, para los retos de seguridad, se propugnaba la, cada vez más necesaria,
colaboración con la comunidad científica y empresarial. En concreto, los
retos y objetivos estratégicos propuestos eran: la lucha contra terrorismo,
la proliferación armas de destrucción masiva, asegurar aprovisionamiento
energético y de materias primas, afrontar el cambio climático y prevenir,
contener y resolver conflictos.
En 2016, el gobierno federal alemán ha vuelto a publicar un nuevo libro

blanco sobre la política de seguridad y el futuro del ejército. Pero en este
caso, sí que se afronta la seguridad y no sólo la defensa. El libro blanco
piensa permanentemente en la colaboración con sus socios y aliados de
OTAN y UE y fija como sus principales retos en materia de seguridad los
siguientes:
(i) Terrorismo Transnacional.

(ii) Retos en el ciberespacio y en el Big-Data.
(iii) Conflictos Interestatales.
(iv) Estados frágiles y gobiernos pobres.
(v) Armas de destrucción masiva.
(vi) Riesgos en los sistemas de información, comunicación, líneas de
suministro y transporte comerciales, así como al suministro seguro
de materias primas.
(vii) Flujos migratorios descontrolados e irregulares.
(viii) Epidemias y pandemias.

d) España
Cuando el mandato del presidente Rodríguez Zapatero tocaba a su fin en

2011, su gobierno aprobó la ‘Estrategia española de Seguridad’. Antes de pa-
sados dos años, el gobierno del presidente Rajoy Brey aprobó la ‘Estrategia
de Seguridad Nacional’. ¿Qué distingue una ESN de la otra? Prácticamente
nada. ¿Se podría decir, cómo en el caso británico, que se trata de una puesta
al día de una política de Estado? Eso es lo que afirma la estrategia de 2013;
pero en realidad los cambios entre una y otra son casi imperceptibles. De
hecho, la de 2013 lo que hace, principalmente, es reducir el volumen de texto
e introducir ilustraciones. Ambas coinciden en la enumeración de los riesgos
y amenazas: (i) conflictos armados, (ii) terrorismo, (iii) crimen organizado,
(iv) inseguridad económica y financiera, (v) vulnerabilidad energética, (vi)
proliferación de armas de destrucción masiva, (vi) ciberamenazas, (vii) flujos
migratorios no controlados y (viii) emergencias y catástrofes. La ESN de 2011
precisa que todas estas amenazas pueden, además generar inseguridad en
el espacio de las ‘infraestructuras, suministros y servicios críticos’, algo que
la ESN de 2013 convierte en un riesgo denominándolo ‘vulnerabilidad de
las infraestructuras críticas y servicios esenciales’ y añadiendo otro ámbito
espacial más de inseguridad y peso estratégico ‘vulnerabilidad del espacio
marítimo’.
Las dos diferencias son que la ESN de 2011 introduce todo un apartado de
‘potenciadores del riesgo’ -al estilo de la estrategia británica de 2008-, algo
que la de 2013 elimina, y la articulación del modelo institucional de gestión
de las amenazas y provisión de la seguridad. Así, para el gobierno de Ro-
dríguez Zapatero, no son riesgos o amenazas; pero incrementan conside-
rablemente la posibilidad de que se genere algún tipo de hostilidad: (i) las
disfunciones de la globalización, (ii) los desequilibrios demográficos, (iii) la
pobreza y la desigualdad, (iv) el cambio climático, (v) los peligros tecnológi-
cos y (vi) las ideologías radicales y no democráticas.
Respecto del modelo institucional, la coincidencia es que en ambos textos

se apuesta por una gestión integrada ante las amenazas. Pero en 2011 se
menciona y se crea el Consejo Español de Seguridad; pero no se avanza más.
En cambio, en 2013 se habla de un Consejo de Seguridad Nacional que está
integrado dentro de un Sistema de Seguridad Nacional del que la estrategia
concreta sus principios de funcionamiento y su estructura. En definitiva, si
hay alguna diferencia entre las dos estrategias es ésta.

3. Tendencias comunes en las Estrategias de Seguridad
Nacional del siglo xxi
Un ejercicio mínimo de comparación entre los diferentes riesgos y amenazas

que hemos visto que apunta cada ESN (Tabla 3) nos muestra dos tipos de
amenazas: las que podríamos denominar permanentes y las de nuevo cuño.
Dado que el análisis sólo abarca ESN aprobadas durante el siglo xxi, nos
podemos permitir la licencia de hablar de amenazas de siglo y amenazas de
la última década; criterio este que habrá que seguir observando para ver si
Tabla 3.- Tipos de amenazas en las Estrategias de Seguridad
Tipos de amenazas UE ONU Holanda UE Alemania
2003 2004 2007 2008 2008
Cambio climático X X X X
Pandemias X X
Conflictos entre Estados X X
Armas destrucción masiva X X X X
Crimen organizado transnacional X X X
Conflictos internos X
Terrorismo X X X X
Ciberataques X
Estados fallidos X
Seguridad energética X X X
Vulnerabilidad fronteras X
Híbridas
Amenazas de terceros no bélicas
Flujos migratorios descontrolados X
Catástrofes
Fuente: Elaboración propia a partir de las diferentes estrategias de seguridad

consolida y existen, por tanto, amenazas de largo trecho –estructurales- y
amenazas de contexto –coyunturales-.
Son tres las amenazas a las que podemos conferir, a la vista de esta compa-
rativa, carácter estructural:
(i) El terrorismo
(ii) El crimen transnacional organizado y
(iii) Las armas de destrucción masiva
Reino Reino OTAN España Holanda España Reino UE Alemania

Unido Unido Unido
2008 2010 2010 2011 2013 2013 2015 2016 2016
X X X X X
X X X X
X X X X X
X X X X X X X X
X X X X X X X
X X X X X X X
X X X X X X X
X X
X X X
X
X
X X X
X X X
X X X X X

En este grupo podría integrarse el cambio climático; pero entiendo que,
pese a que en muchas estrategias se le integra como un riesgo, en realidad
se trata de un potenciador de la inestabilidad. Potenciador que, algunas ESN
concretan como ‘catástrofes naturales’, que vendría a ser una de las deriva-
das que está incrementando como fruto del efecto invernadero y del cambio
climático.
Entre las amenazas que se afianzan en la última década está el ciberterro-

rismo y los flujos migratorios incontrolados. Igualmente, comienzan a re-
aparecer los conflictos entre Estados. Se trata esta última de una amenaza
que estuvo muy presente a finales del siglo pasado por el conflicto de los
Balcanes y que perdió relevancia a principios del presente siglo; pero que la
pretensión de ISIS de crear un Estado islámico y las guerras de expansión
que ello ha generado ha hecho rebrotar la amenaza.
Conclusiones
Existe una tendencia, por fortuna cada vez menos acusada, de identificar
seguridad con defensa, y lo que aún es peor, con militar y con armamen-
to. Ello provoca sinsentidos como considerar que la política militar de un
Estado es su política de seguridad. En cambio, la simple lectura de las
diferentes estrategias deja clarísimo que el concepto de Seguridad Nacio-
nal es mucho más amplio que, por ejemplo, los de Defensa Nacional o de
Seguridad Interior.
Las Estrategias no sólo contemplan los riesgos o amenazas o, si se acepta la

distinción británica, las amenazas y los riesgos, sino que también se han de
tener en cuenta para su configuración los potenciadores del riesgo (drivers)
y los sucesos imprevisibles pero altamente dañinos (wild cards).
La seguridad tradicionalmente ha sido reactiva y, en modo alguno se entiende

que deba dejar de trabajarse con esa perspectiva; pero junto con ella es im-
prescindible activar con toda la densidad posible estrategias preventivas que
minimicen los impactos de daños seguros y que, al mismo tiempo, permitan
acortar al máximo los tiempos de la resiliencia, la capacidad de reponerse del
daño sufrido y volver a la normalidad previa. Igualmente, las ESN trabajan por
encontrar los drivers y actuar sobre ellos proactivamente como vía con la que
conseguir no sólo atemperar la amenaza, sino hacerla desaparecer por completo.

La seguridad creo que ha quedado claro que es un concepto poliédrico y
ello no sólo le dota de riqueza en su contenido, sino que lamentablemente
le confiere una enorme complejidad que dificulta su logro puesto que los
diferentes ámbitos y sectores de seguridad están interconectados. Por ello,
resultan normalmente insatisfactorias las acciones individualizadas en pro
de la seguridad y, ya está bastante asumida la necesidad de coordinación
intersectorial como vía de éxito. No obstante, las últimas ESN nos están
mostrando un paso más allá y, sin negar la autonomía de gestión de cada
uno de los ámbitos, comienza a establecer gestiones integradas de todos ellos
que permiten multiplicar los efectos perseguidos en el combate contra las
amenazas y en la defensa de los intereses que se quieren proteger.
Por último, conviene tener muy presente que las ESN no son una panacea, no
son ese bálsamo de Fierabrás que todo lo cura, del que nos hablara el Quijo-
te. Las ESN no detallan qué hacer en cada caso y ante cada materialización
de un riesgo. Todo lo que hacen, que no es poco, es fijar marcos para que
las seguridades sectoriales desarrollen sus planes específicos. Al igual que
una Constitución concreta los principios rectores que inspiran luego toda la
legislación, las Estrategias de Seguridad Nacionales concretan las guías que
han de servir al desarrollo en cascada de todas las seguridades sectoriales.
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compartimos. Informe del Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los
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--Netherlands Ministry of Foreign Affairs (2013). International Security

Strategy. A Secure Netherlands in a Secure World.
--Prime Minister (2015). National Security Strategy and Strategic De-

fence and Security Review. A Secure and Prosperous United Kingdom.

LEGITIMIDAD SECURITARIA PARA UN ACTOR EN CRISIS:
LA NUEVA ESTRATEGIA GLOBAL Y DE SEGURIDAD
DE LA UNIÓN EUROPEA
José Antonio Sanahuja

Director de la Fundación Carolina
Profesor titular de Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense
de Madrid e investigador del Instituto Complutense de Estudios Internacionales
Resumen
La Estrategia Global y de Seguridad de la Unión Europea, aprobada en
2016, representa un importante cambio de visión, narrativa y propósito
para la identidad de la UE en el plano global y ante su ciudadanía y Es-
tados miembros. Queda atrás el enfoque cosmopolita de la Estrategia de
2003, a la que sustituye, y se opta por una visión más realista y pragmá-
tica, que trata de conjurar riesgos y amenazas en la vecindad europea,
problemas de fragmentación institucional, y las fuerzas centrífugas que
afectan a la propia UE. En particular, la Estrategia busca una nueva le-
gitimidad securitaria para una UE en crisis.
Palabras clave:
Unión Europea, seguridad, política exterior, defensa.
En junio de 2016, tras la conmoción producida por el referéndum del Brexit,

la Alta Representante Federica Mogherini presentó la nueva Estrategia Glo-
bal para la política exterior y de seguridad de la Unión Europea (UE) (en lo
sucesivo, EGS). Ese documento sustituyó a la anterior Estrategia, elaborada
en 2003, y revisada en 2008.
La nueva EGS actualiza la visión del mundo de la UE, busca reafirmar

su status de actor global, y redefine objetivos, medios y estrategias de su
política exterior. Pero su significado trasciende esa dimensión externa, y
responde a los temores generados por su crisis existencial, ante los ries-
3. LEGITIMIDAD SECURITARIA PARA UN ACTOR EN CRISIS: 47

LA NUEVA ESTRATEGIA GLOBAL Y DE SEGURIDAD DE LA UNIÓN EUROPEA
gos del Brexit cuando aún no se ha recuperado de la crisis del euro o de
la generada por los refugiados sirios. Se trata de crisis en gran medida
internas y autoinfligidas, que reflejan graves problemas institucionales y
de gobernanza y las fracturas sociales y políticas de la propia Unión. En
realidad, al reflexionar sobre el mundo y la seguridad global, la UE habla
de sí misma: al identificar las amenazas al proyecto y a la seguridad y la
prosperidad de su ciudadanía, la propia EGS reconoce que no solo proceden
del exterior, sino de su propia realidad. Mediante el discurso o narrativa
de política exterior y seguridad, la Unión redefine su propia identidad y
naturaleza como actor global, trata de conjurar esos temores y reafirmar
su relevancia y su capacidad de agencia ante unos Estados miembros y una
ciudadanía crecientemente euroescéptica. Ello, en un momento en el que
el ascenso de la extrema derecha impulsa el nacionalismo extremo y otras
dinámicas de desintegración y de renacionalización.
Este breve examen del contenido y alcance de la EGS parte de la evaluación

estratégica de mayo de 2015 realizada por el Servicio Europeo de Acción
Exterior (SEAE) como paso anterior a la EGS. A continuación examina la
propia EGS atendiendo a su doble dimensión externa e interna. Concluye
con algunas reflexiones sobre su significado para la legitimidad de la UE y
su papel global.
1. Del optimismo a la incertidumbre: cambios en la visión

del mundo de la UE
En diciembre de 2003 el entonces Alto Representante del Consejo para la

Política Exterior y de Seguridad Común de la UE, Javier Solana, lanzó la
primera Estrategia de Seguridad de la UE, subtitulada Una Europa Segura
en un Mundo Mejor. Este documento respondía en primera instancia a la
invasión de Irak por Estados Unidos, desafiando al Consejo de Seguridad y
el orden multilateral.
Frente a la tosca metáfora de R. Kagan (2003) de Europa como “Venus”

débil y afeminada, frente Estados Unidos como “Marte” viril y asertivo, se
rechazó el unilateralismo de la era Bush, en nombre del derecho interna-
cional. Pero ese posicionamiento tenía también una lectura interna frente
a las fracturas entre la “vieja” y la “nueva” Europa, alentadas por Estados

Unidos y por sus seguidores dentro de la UE, y en particular el Reino
Unido, España, o Polonia. La Estrategia explicitaba la identidad y el papel
de la UE como “potencia normativa” con una acción exterior y una diplo-
macia “transformadora” basada en valores cosmopolitas. Reflejaba una
narrativa o teleología europeista de la gobernanza de la globalización, a la
que una UE optimista y confiada podría aportar su particular zeitgeist de
integración y de democracia transnacional a través de una soberanía man-
comunada, y de la promoción del modelo social europeo (Sanahuja 2013).
La Estrategia partía una particular lectura del nexo seguridad-desarrollo:
“mejorar el mundo”, según su subtítulo, sería la vía para promover la se-
guridad global y europea a partir de las capacidades no militares de la
UE: diplomacia, comercio, y ayuda al desarrollo. No se descarta el uso de
medios militares, pero se limitaban a las misiones de gestión de crisis y
mantenimiento o consolidación de la paz previstas en la Política Exterior
y de Seguridad Común (PESC).
Un mundo transformado: la valoración estratégica de 2015
Ya la revisión de la Estrategia de Seguridad de 2008 mostraba una vi-

sión más recelosa y circunspecta del contexto internacional (Consejo de
la Unión Europea 2008). Este documento, sin embargo, apenas recibió
atención ante las urgencias del momento, y no contó con el respaldo de
la nueva Alta Representante de política exterior y de seguridad de la UE,
Catherine Ashton. El nuevo ciclo político que se inicia en la UE en 2014,
–nombramiento de la Comisión Juncker y la nueva Alta Representante,
Federica Mogherini– supone un punto de partida muy distinto al de la
“Estrategia Solana”. Según Nathalie Tocci, coordinadora de los trabajos
para la EGS, “En 2003, el orden liberal parecía no tener desafíos –pese
al 11-S– y el poder blando de la UE estaba en la cúspide (…) En 2015 ese
mundo había desaparecido” (Tocci 2016: 464). Además, la UE estaba más
inclinada hacia la derecha, desde 2010 saltaba de una crisis a otra, con
profundos desacuerdos internos, sin visión o proyecto de largo plazo, y
se enfrentaba a una creciente desafección ciudadana y al fuerte ascenso
de la extrema derecha.
La nueva Alta Representante inició un proceso de dos fases –diagnosis y

prognosis– para la elaboración de la EGS, durante dos años, hasta su pre-
sentación en junio de 2016: partió de una “evaluación estratégica” (strategic

assessment) producida por el SEAE y la Comisión; posteriormente se elaboró
la Estrategia misma, con consultas más amplias.
La evaluación estratégica de 2015 describe un escenario global más in-

cierto, y como afirma su título, “más conectado, disputado y complejo”.
Más conectado por efecto de la globalización, que redefine la soberanía,
la ciudadanía, el desarrollo o la seguridad. Supone ciudadanos con más
oportunidades, pero también nuevas amenazas transnacionales como el
terrorismo, la criminalidad, o los ciberataques. Es también un mundo más
disputado y conflictivo, ante la aparición de “espacios sin gobierno” y Esta-
dos frágiles, especialmente en la vecindad europea; conflictos irresueltos,
que incrementan los flujos de refugiados; y aumento de las demandas de
clases medias en ascenso, que pueden suponer riesgos de conflicto. Y un
mundo más complejo, con cambios en la naturaleza, las fuentes y la distri-
bución del poder. El dominio unipolar de Estados Unidos habría termina-
do, pero eso no significa que surja un orden unipolar: el propio concepto
de polaridad estaría en cuestión, ante dinámicas de cambio y difusión del
poder que se extienden a actores no estatales, inter-estatales y transnacio-
nales. Los emergentes, pese a tener más peso y desafiar el multilateralis-
mo tradicional, no constituyen un bloque homogéneo ni en valores ni en
intereses, y ni pretenden ni pueden construir regímenes alternativos para
gobernar el sistema global.
Se percibe un viraje pragmático y realista en la propia evaluación estratégi-

ca, al fijar la atención de la UE en la vecindad Europea y el Norte de África
y el Mediterráneo. De forma más cautelosa, se sigue confiando en la capa-
cidad “transformadora” y de “europeización” de la adhesión y la asociación
en Turquía, los Balcanes occidentales o el Este de Europa, sin demasiadas
precisiones respecto a Rusia. Pero es en el Mediterráneo donde se sitúa el
riesgo de inestabilidad y el vínculo interno-externo que liga esta región con
la seguridad europea. Menos atención se presta a otras regiones: a África,
con un clásico enfoque desarrollista de largo plazo; al espacio Atlántico, en
el que se sitúa a Latinoamérica junto a Estados Unidos, con un llamado ge-
nérico a profundizar las relaciones en curso a través de la Alianza Atlántica
y el Tratado Transatlántico de Comercio e Inversión (TTIP), entonces aún
en marcha; y a Asia, en donde más allá de su peso económico se identifica
un potencial de conflicto que debiera ser resuelto en el marco de las reglas
multilaterales.

En buena medida, el aporte más relevante de este documento es el de servir
como autoevaluación de las políticas, capacidades e instrumentos de la UE,
identificando cinco desafíos:
a) Falta de dirección política: en la PESC, donde las “asociaciones estra-

tégicas” con otras potencias habrían perdido “dinamismo y relevan-
cia”; en la PCSD, que no respondería a la “degradación del entorno
estratégico”; y en las políticas de comercio y de ayuda externa de la
Comisión, sujetas a mandatos que a menudo no contribuyen a los
objetivos más amplios de la acción exterior de la UE.
b) Falta de flexibilidad en el uso de los fondos y los instrumentos: la

ayuda al desarrollo, por ejemplo, no puede reorientar los fondos de
acuerdo a prioridades de seguridad o de política exterior debido a
su rígida lógica de programación y gestión “desarrollista” y de lucha
contra la pobreza.
c) Escasa influencia (leverage): el papel de la UE en el comercio –como

principal socio comercial para más de 80 países–, y la ayuda al desa-
rrollo –con la UE como primer donante mundial– otorgarían un “po-
der significativo” a la UE. Sin embargo, la autonomía de esa políticas
respecto a la actuación diplomática reducen o dañan la capacidad de
influencia de la UE
d) Falta de coordinación, salvo en comercio o cambio climático, la UE

no habla con una sola voz, ni sus distintas voces hablen al unísono.
Hay fragmentación de instrumentos financieros, en las instituciones,
y con los Estados miembros.
e) Debilidad o carencia de capacidades comunes, ante la renuencia de

los Estados miembros: o no se han utilizado –caso de los grupos de
combate (battlegroups) previstos en la PCSD–, o no se han desarro-
llado, como la cooperación en inteligencia, logística, o el control de
las fronteras exteriores.
Todo lo anterior también expresa las pugnas interburocráticas entre, por un

lado, el SEAE y la Alta Representante, encargada de la dirección de la política
exterior y de seguridad en su conjunto. Y por otro lado, los servicios de la
Comisión, reacios a perder el control en ámbitos en los que tienen atribui-
das competencias sectoriales, como comercio y ayuda al desarrollo. Según
el SEAE, ante los desafíos externos “Necesitamos una estrategia global co-

mún, integral y consistente” (Servicio Europeo de Acción Exterior 2015: 21).
Pero ese afirmación debe verse, al menos en parte, en clave interna: como
un ejercicio de afirmación del SEAE y de la nueva Alta Representante frente
al Consejo y los “feudos” sectoriales en la Comisión, y de la propia UE ante
los Estados miembros en ámbitos como la política exterior y la defensa, de
construcción eminentemente intergubernamental, y dónde éstos aún retie-
nen su capacidad soberana.
2. La Estrategia Global de 2016: giro pragmático, resiliencia

y órdenes regionales
Búsqueda de legitimidad deliberativa, intereses y principios en la EGS
La segunda fase en la elaboración de la EGS comportó casi diez meses de

consultas para comprometer a las instituciones y Estados miembros y ge-
nerar la adecuada apropiación (ownership) y legitimación deliberativa de la
futura EGS, sorteando los riesgos de bloqueo propios de una negociación
diplomática clásica.
Tres cuestiones fueron particularmente conflictivas: Rusia, defensa, y migra-

ciones. Sobre Rusia, el menor alcance de la EGS expresa un mínimo común
denominador. En materia de defensa, se trataba de preservar la “masa crí-
tica” a favor de “más Europa”, frente a un establishment de defensa anclado
en posiciones atlantistas y/o celosas de la soberanía nacional. En migración,
con el trasfondo de la crisis de los refugiados sirios, es donde los desacuer-
dos fueron “más viscerales”, enfrentando el soberanismo del grupo de Vise-
grado, contrario a cualquier atisbo de “europeización”, con los proponentes
de un enfoque más integral, que rechazaban reducir esta cuestión al mero
control fronterizo (Tocci 2016: 468-469). En el proceso se cruzó la campaña
del Brexit, en la que los euroescépticos llegaron a presentar la EGS como un
“plan secreto” de Bruselas para crear un “ejército europeo” y minar aún más
la soberanía británica. Finalmente, el dramático resultado del referéndum
británico en junio de 2016, condujo a anticipar la presentación de la EGS
para lanzar un mensaje de unidad interna.
Tres son los elementos que vertebran la EGS: primero, la definición de inte-
reses y valores compartidos de la UE ante el mundo; segundo, las prioridades

(cinco) de la acción exterior de la Unión; y tercero, la mirada hacia la propia
UE y sus capacidades e instrumentos. En relación al primero de ellos, se
formula en los siguientes términos:
Pragmatismo basado en principios (principled pragmatism en el original):

se hace frente al tradicional dilema de política exterior entre intereses y va-
lores asumiendo que ambos pueden conciliarse: se mantiene la “aspiración
idealista” a promover un mundo mejor basado en los principios y valores del
Tratado de Lisboa, como la democracia y los derechos humanos, un orden
multilateral basado en normas, y un sistema económico mundial abierto y
“justo”. Pero hay un visible giro hacia el pragmatismo: éste supone menor
confianza en la capacidad “transformadora” de la UE, y la apuesta por la
“resiliencia” de su entorno (Unión Europea 2016: 11).
Actuar como Unión a favor de la paz y la seguridad: la UE se encuentra en

una crisis existencial en todas sus dimensiones y su permanencia no puede
darse por sentada. Ello requiere una UE fuerte y unida. De ahí la necesidad
de una Estrategia que abarque el conjunto de la acción exterior y sus instru-
mentos, “duros” o “blandos”, el eje interno-externo, y la acción como Unión
y de los Estados miembros.
La búsqueda de autonomía estratégica es uno de los ejes de la EGS. Aun-

que matizada por el vínculo transatlántico y la relación con la OTAN, una
UE “fuerte” supone rechazar una política de subordinación o bandwagon-
ing respecto a Estados Unidos, y tener mayor capacidad propia. Pero ello
no supone apostar por un juego de equilibrio de poder: “no es momento de
policías globales ni de guerreros solitarios” (Unión Europea 2016: 3): la UE
se compromete a sostener un orden multilateral basado en normas, y res-
paldado por órdenes regionales fuertes.
Las prioridades de la acción exterior de la UE: órdenes regionales

y multilateralismo
La EGS define con claridad las cinco prioridades de la acción exterior de la UE.
Estas son: la seguridad de la Unión; la resiliencia de la vecindad; la gestión
integrada de los conflictos; el apoyo a órdenes regionales; y la reforma de la
gobernanza mundial. En conjunto, estas prioridades indicarían que pese al
pretendido carácter “global” de la EGS, el documento está presidido por preo-
cupaciones de seguridad y un claro enfoque hacia la vecindad de la propia UE.

La seguridad es la primera de las prioridades de la EGS, ante una “nueva
e imperiosa” gama de amenazas. Ello requiere vincular la dimensión in-
terna y externa, “ambición” y autonomía estratégica, con mayores respon-
sabilidades en defensa, en el marco de la Alianza Atlántica pero de forma
autónoma.
Un enfoque integrado de los conflictos: la EGS reconoce la multidimensio-

nalidad de los conflictos y sus causas, que exige un enfoque whole of the EU,
el uso coherente de todos los instrumentos y políticas, la cooperación con
otros, y una actuación en todas las fases del conflicto: prevención, respuesta
a las crisis, y estabilización y reconstrucción.
Gobernanza global para el siglo xxi: en un mundo de potencias emergentes

y transición de poder, la resistencia al cambio puede suponer la erosión de
las organizaciones internacionales y alentar la creación de otras, lo que exige
la reforma del sistema multilateral.
Órdenes regionales: la EGS reafirma la relevancia del regionalismo y la inte-

gración regional –seña de identidad de la UE– y del inter-regionalismo como
instrumento de gobernanza global. La UE apoyará “formas voluntarias de
gobernanza regional” en todo el mundo.
Constatando que el concepto de “región” es variable y supone distintas con-

figuraciones de poder, la EGS define objetivos específicos para cada una de
ellas. En primer lugar, se reclama un “orden de seguridad europeo” basado
en el derecho internacional –en alusión a Crimea y Ucrania–, reconociendo
que la relación con Rusia es un “desafío estratégico” que exige una política
de vinculación (engagement) selectiva.
En el Mediterráneo, Oriente Próximo y África se prevé un escenario de tur-

bulencia por décadas. La UE combinará de manera flexible enfoques regio-
nales, bilaterales y a través de organizaciones internacionales manteniendo
su compromiso con la paz en Oriente Próximo. Seguirá invirtiendo en paz
y desarrollo en África, y respecto a Turquía, insistirá en su “anclaje” en la
democracia, siendo exigente con los criterios de adhesión. En Asia, la EGS
establece una conexión directa entre la prosperidad europea y la seguridad
de la región, pero el enfoque es primordialmente económico, con una agenda
“defensiva” hacia China en asuntos como política de competencia y propie-
dad intelectual, y la búsqueda de acuerdos comerciales con Japón, India o

ASEAN. En el ámbito atlántico, la EGS reivindica una relación “sólida” ba-
sada tanto en la OTAN como en acuerdos comerciales –TTIP con Estados
Unidos, CETA con Canadá–, y establecer un “espacio atlántico más amplio”
con América Latina y el Caribe. Este es un aspecto en el que la EGS, que
partía implícitamente de la presunción de una victoria electoral de Hillary
Clinton, quedó desactualizada ya antes de ser presentada.
Con su enfoque a la vecindad, la EGS confirma la posición periférica de Amé-

rica Latina y el Caribe. La región, además, es situada en un marco geopolítico
atlántico junto a Estados Unidos, sin más justificación que los valores compar-
tidos. En América Latina existen distintos grupos regionales, pero sin “unidad
de propósito”, por lo que la UE combinará enfoques regionales y bilaterales. Se
insiste en los intereses económicos europeos –América Latina concentra más
inversión europea que la que suman Rusia, China y la India, y sin embargo
su cuota de mercado no deja de descender frente China y otros proveedores–,
pero los logros de la región justifican esa falta de atención, incluso ante actores
clave como Brasil o México, que no se mencionan ni una vez.
No hay novedades en una relaciones con esa región que han estado caracte-
rizadas por la inercia y la falta de un horizonte estratégico (Sanahuja 2015).
La EGS pretende “revivir” y “ampliar” la cooperación atlántica a través de
elementos ya conocidos: la firma de los Acuerdos de Asociación pendientes
–en particular, con Mercosur– y la profundización de las relaciones con
CELAC y otros grupos regionales “en función de sus ventajas competitivas”.
La EGS sugiere nuevos ámbitos de cooperación, pero se enfrenta a varios
obstáculos: si se adopta una visión desarrollista tradicional centrada en la
reducción de la pobreza, América Latina debe ser “graduada” como recep-
tora de asistencia; si se asume la visión “securitizada” de la cooperación que
permea la EGS, tampoco se justificaría mantener la ayuda a América Latina.
Paradójicamente, esa relación birregional podría revivir fuera del guión tra-
zado por la EGS, ya superado por los acontecimientos: el triunfo de Trump
–con el que Estados Unidos se distancia tanto de la UE como de América
Latina– puede animar la convergencia de ambas regiones en la defensa de
un sistema internacional abierto y sometido a normas.
La resiliencia de Estados y sociedades de la vecindad europea
Esta prioridad fija el foco geográfico de la EGS, y a la vez, aporta una de sus
principales novedades: el concepto de “resiliencia”, que se define como “la

capacidad de los Estados y las sociedades para reformarse, soportando los
desastres, y recuperarse de crisis internas y externas” (Unión Europea 2016:
18). Según la EGS un Estado resiliente es un Estado seguro, como condición
previa a la prosperidad y la democracia, y la debilidad o ausencia de ambas
actúa a la inversa. Es en este ámbito donde, con una lógica instrumental, se
ubica la actuación de la UE a favor de la democracia y los derechos humanos,
al asumir que la democracia y el desarrollo sostenible promueven Estados y
sociedades resilientes. Para ello, ha de utilizarse las políticas de ampliación
y de vecindad, manteniendo una condicionalidad exigente para promover
reformas, como vehículos del “poder transformador” de la UE. La resiliencia
también se concibe como objetivo para sostener una política migratoria más
eficaz (Unión Europea 2016: 21-22). La UE, de hecho, ya está actuando en
esos países con un nuevo “marco de asociación” que trata de integrar, bajo
objetivos de control y gestión migratoria, el diálogo político y el conjunto
de los instrumentos de la acción exterior, de forma integrada y coherente.
La UE no es la única en asumir este concepto y objetivo de política, ni la

EGS el primer documento que lo adopta. Según Juncos (2017: 2), es ex-
presión de un “giro pragmático” en las ciencias sociales y en los enfoques
sobre la gobernanza global, a partir de una visión “de abajo-arriba” que
pone el énfasis en los actores, prácticas e instituciones locales, más que
en los actores externos y la visión dominante de la “paz liberal”. Permite
aprehender mejor la complejidad e incertidumbre asociadas a las crisis y
sus causas, y da más espacio a los actores locales en su propio desarro-
llo y seguridad, pero también desresponsabiliza a los actores externos, a
menudo corresponsables de los problemas que enfrentan esos Estados y
sociedades (Wagner & Anholt 2016).
Ese giro, expresión del principled pragmatism de la EGS, es problemático y

no puede sortear los inevitables dilemas entre intereses y valores de la rela-
ción de la UE con sus vecinos: se sitúa en el difícil cruce entre los principios
universales de democracia y derechos humanos y las prácticas e instituciones
particularistas que los cuestionan; y entre la “diplomacia transformadora”
incorporada a las políticas de ampliación y de vecindad, y sus imperativos
de estabilidad –un término que la política de vecindad sí emplea, pero que
la EGS evita cuidadosamente–, más propios de una realpolitik que justifica
el apoyo a regímenes autoritarios y a violaciones de los derechos humanos a
cambio de seguridad. Según Biscop (2016) se pretende establecer un término
medio entre el idealismo intervencionista, y el realismo descarnado. Aunque

se vincule a la democracia y el desarrollo, resiliencia es un marco conceptual
y de política más ambiguo y menos transformador que “democratización”.
Puede argüirse que este concepto es menos arriesgado políticamente que
los antes citados, en una etapa de visible erosión de la posición normativa
de la UE y de “fatiga intervencionista” y de visiones más auto-críticas y cir-
cunspectas, en la propia Europa y en Occidente, respecto a los límites de la
democratización desde el exterior.
Una UE fuerte y unida: la dimensión interna de la EGS
Credibilidad, capacidad, y unidad son los términos que resumen el plantea-

miento de la EGS en su dimensión interna. En un periodo de tensiones na-
cionalistas y de crisis existencial de la UE, el principal mensaje de la EGS es
la relevancia de la Unión y de la actuación común. Se aboga explícitamente
por una actuación “más integrada”, entre la dimensión externa e interna de
la seguridad, y esta última alude al espacio de libertad, seguridad y justicia,
fuera del alcance decisorio de la PESC y la PCSD. Tiene también una faceta
institucional: supone situar a la Alta Representante y el SEAE “en el centro”,
asegurando mayor coordinación y coherencia de la acción exterior. Además
de los habitualmente díscolos Estados miembros, la EGS interpela a las “ba-
ronías” que en la Comisión cuentan con un mandato específico, y separado
de la política exterior y de seguridad, pero son parte de la acción exterior de
la UE, como comercio y desarrollo.
En segundo lugar, para ser creíble como actor global, no basta con el “poder
simbólico” de la UE. Es necesario aumentar el gasto de defensa y mejorar
el planeamiento común del mismo, con más y mejores medios militares,
capacidades de inteligencia, vigilancia y reconocimiento –con acceso autó-
nomo a satélites–, cumplir los compromisos sobre gasto en I+D de defensa,
y promover una industria militar autónoma y sostenible.
En cuanto a capacidad de respuesta, la EGS demanda cambios en las tres

“D” de la acción exterior: diplomacia, defensa, y política de desarrollo. En
diplomacia, con el refuerzo de la dirección política de la Alta Representante
y el SEAE; en defensa, además de lo ya indicado, en el despliegue e interope-
rabilidad de los battlegroups, y en las capacidades civiles para las misiones
de la PCSD. En desarrollo, con instrumentos financieros más flexibles que
permitan movilizar recursos para afrontar necesidades inmediatas –gestión
de crisis, estabilización, control migratorio...–, sin someterse a requerimien-

tos técnicos y de programación propios de la ayuda externa. En parte, esto
ya se hace con los fondos fiduciarios creados para responder a la crisis de
refugiados. Pero es una práctica cuestionada por los defensores de la ayuda
al desarrollo, al suponer un desvío de fondos al servicio de la política exte-
rior y de seguridad.
En lo referido a defensa, todo ello habría de desarrollarse con una sub-es-

trategia específica de seguridad y defensa, que se presentó en noviembre
de 2016. Este es, sin embargo, el ámbito en el que más incide la salida del
Reino Unido. Puede alegarse que sin la contribución británica en cuanto a
capacidades industriales, defensivas y de inteligencia, el objetivo de “auto-
nomía estratégica” de la EGS es más difícil, y que la arquitectura europea de
seguridad se torna aún más compleja. Pero por otro lado, el Brexit ayudará
a adoptar acuerdos en defensa que supongan “más Europa”, en no pocas
ocasiones obstaculizados por el Reino Unido y su compromiso con Estados
Unidos (Arteaga 2017). La cooperación en defensa post-Brexit, por otro lado,
no excluye la participación del Reino Unido. En gran medida, la política de
defensa había pivotado sobre el eje franco-británico, y la cuestión ahora es
si podrá avanzar a partir del eje franco-alemán, como ha ocurrido en mate-
ria económica y social. Ello dependerá de la asunción de un rol más activo
en esta materia por parte de Alemania, superando los obstáculos políticos e
ideacionales que aún existen en esta materia.
Reflexiones finales: la EGS y construcción de una nueva

narrativa para la UE
Esta rápida revisión de la EGS muestra una estrategia menos “global” que la
evaluación estratégica de 2015, y más centrada en una vecindad inestable y
conflictiva. Puede inferirse que la UE, más consciente de sus limitaciones,
delega en Estados Unidos los retos de seguridad más allá de su vecindad, y
en particular en Asia. Esto podía tener cierta lógica con la estrategia Obama
de pivot hacia Asia de 2012, y su previsible continuación si se producía una
victoria de Hillary Clinton. Pero el triunfo de Trump hace que en no pocos
aspectos la EGS ha nacido desactualizada y con serias carencias: Estados
Unidos no es el socio que se esperaba –el TTIP queda descartado, y su com-
promiso con la OTAN está en cuestión–, y es un factor más de incertidumbre
y de riesgo de conflicto en Asia. Como se señaló, ubicar a América Latina y

el Caribe en un “triángulo atlántico” con Estados Unidos tampoco parece
viable o deseable, si es que lo era anteriormente, y el factor Trump deja a
la UE sin estrategia para esta región, y aún más urgida de esa “autonomía
estratégica” a la que se aspira.
Más relevante es quizás la escasa ambición y perspectiva de la EGS para ha-

cer frente a una transición de poder y sus riesgos geopolíticos y de conflicto.
Más allá de un poco imaginativo reajuste de las instituciones internaciona-
les, no define una estrategia de cara a las potencias emergentes, que en la
EGS apenas se mencionan. A China se le destina apenas un párrafo –y a la
India aún menos– y son llamativos los silencios sobre los riesgos geopolíti-
cos en el Mar de China o el Pacífico sudoriental, la visible ofensiva de China
en América Latina o África, o la iniciativa de la “nueva ruta de la seda” One
belt, one road (OBOR) cuya relevancia para la UE, tras la victoria de Trump
y el abandono del TTIP, es aún mayor. La EGS parece ceder la gestión de
esa compleja transición a los Estados miembros, sea en el plano bilateral o
multilateral, o a Estados Unidos, en contradicción con sus aspiraciones de
autonomía y unidad europea.
La EGS puede entenderse como un giro pragmático de la política exterior de

la UE, más condicionada por imperativos geopolíticos, y con más influencia
de actores cuya visión se define en términos de la clásica realpolitik. Ello su-
pondrá costes elevados en cuanto a la identidad y la posición de la UE como
actor normativo, y por lo tanto, su legitimidad, influencia y poder como actor
“civil”. Invocar un “pragmatismo basado en principios” puede ser una hábil
jugada discursiva, pero no elimina ese dilema. Si las respuestas se inclinan
hacia el pragmatismo o un cálculo descarnado de poder, el capital simbólico
y de legitimidad de la Unión –un activo clave en el poder y la influencia de
una UE aún más civil que militar– sufrirá daños cuantiosos. Si Europa es
más pragmática y realista, será menos Europa, u otra Europa distinta de la
que definen los Tratados.
La EGS es en gran medida un ejercicio de poder discursivo en el que la UE

trata de redefinir su identidad y legitimidad, y generar agencia mediante
una suerte de “narrativa autobiográfica” en la que se da a sí misma un papel
clave respecto a los Estados miembros y a la ciudadanía en tiempos de crisis
existencial, de fuertes tendencias centrífugas, y de limitaciones derivadas de
su construcción institucional. La EGS intentaría afirmar una UE más con-
vencida y convincente de su propia existencia y relevancia para proporcionar

gobernanza y seguridad al mundo y a sí misma, conjurando sus fracturas
internas: en su título, se opta por “una Europa fuerte” antes que “una Eu-
ropa segura”, como titulaba la estrategia anterior. Según Mälksoo (2016), a
través de la EGS la UE intenta conjurar la incertidumbre y hacer inteligible
el mundo, pero con ello también expresa su angst, miedos e inquietudes: la
ansiedad de permanecer unidos, de mantener la condición de actor, de ser
relevante, de búsqueda de estatus y reconocimiento como interlocutor por
otras potencias, y de responder a su última razón de ser: asegurar la paz en
Europa como verdadera “comunidad de seguridad”, cuando ésta narrativa
fundacional ya no puede darse por sentada.
Desde esta perspectiva, la EGS puede interpretarse como una nueva legitima-
ción securitaria para la UE, que redefine o deja atrás la narrativa cosmopolita
que la había caracterizado en el pasado y que permeaba la Estrategia de 2003.
Ello ocurre en un escenario de amplia desafección ciudadana ante la crisis so-
cial y la erosión de los derechos económicos y sociales, la creciente inseguridad
laboral y la incertidumbre ante el cambio socio-económico. La EGS sería parte
de un proceso de transición más amplio, en el que las instituciones de la UE
tratan de afirmar su identidad y su misma razón de ser frente a una ciudadanía
y unos Estados miembros sometidos a presiones euroescépticas y nacionalistas
desde la derecha y la extrema derecha de la respectiva arena política nacional.
Un proceso en el que se dejaría atrás una UE cuya legitimidad –en tanto legiti-
midad de resultado, clave para una UE con serias carencias de legitimidad de
origen– procedía primordialmente de su capacidad de proporcionar bienestar
a su ciudadanía, y se afirma una UE cuya legitimidad dependería en mayor
medida de su papel como proveedora de seguridad.
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EL CAMBIO CLIMÁTICO COMO PROBLEMA
DE SEGURIDAD NACIONAL: ALGUNAS CRÍTICAS
Nuria del Viso

Investigadora de FUHEM Ecosocial
Resumen
Estados, instituciones de seguridad y corporaciones han logrado apro-
piarse del debate del cambio climático, que ha quedado restringido a los
estrechos márgenes de la seguridad nacional en el sentido más clásico,
mientras se ignoran las causas, responsabilidades diferenciadas e im-
pactos desiguales. El calentamiento global se presenta como peligro y
“multiplicador de amenazas” que nos aboca a un mundo convulso. Las
respuestas se reducen a la securitización a través de una “gestión de cri-
sis” cortoplacista, una adaptación y resiliencia asentadas en supuestos
injustos, la mercantilización de la crisis climática y de un tecnoptimismo
ilimitado. En definitiva, se profundizan las brechas que separan a los
privilegiados de los desposeídos.
Palabras clave:
Securitización, mercantilización, crisis socioecológica, injusticia am-
biental, seguridad humana.
1. Un problema y un diagnóstico: cambio climático

en el marco de la crisis ecosocial
El verano de 2017 ha estado plagado de fenómenos meteorológicos de una
intensidad inusitada: lluvias tropicales, ciclones, huracanes, inundaciones y
sequías. Junto a fenómenos meteorológicos como estos y el registro de tem-
peraturas extremas, el calentamiento global se manifiesta con el cambio de
los patrones de lluvia, y el deshielo de glaciares, polos y superficies heladas.
En las últimas décadas se han multiplicado los fenómenos extremos y los
procesos acumulativos. Esto muestra que el cambio climático ha dejado de
4. EL CAMBIO CLIMÁTICO COMO PROBLEMA DE SEGURIDAD NACIONAL: ALGUNAS CRÍTICAS 63

ser un fenómeno que afectará a las generaciones futuras para convertirse en
una cuestión candente del presente. Ya hemos rebasado un aumento de tem-
peraturas de 0,7ºC desde la era preindustrial, y éstas podrían incrementarse
entre 1,1ºC y 6,4ºC a lo largo del siglo xxi (IPCC ,2007). Aún se desconoce
con certeza la escala de los impactos, que dependen tanto de las decisiones
políticas como de la evolución del fenómeno – superación de umbrales de
no retorno, bucles de retroalimentación, etc. Los efectos derivados entrañan
un grave deterioro de los ecosistemas, reducción de la biodiversidad y las
condiciones de habitabilidad de distintos territorios en virtud del aumento
de las temperaturas, con importantes implicaciones sociales. Hasta ahora,
las decisiones políticas han estado lejos de situarse a la altura de las circuns-
tancias y han continuado business as usual, por lo que nos dirigimos hacia
escenarios complejos, con aumentos de temperaturas de al menos +4,5ºC.
Las causas de la desestabilización del clima apuntan a un sistema económico

que necesita para sostenerse de una constante expansión y crecimiento, y un
modelo energético basado en combustibles fósiles que hasta ahora lo ha permi-
tido gracias a la disponibilidad de petróleo “barato”. En concreto, las raíces del
fenómeno remiten a tres tipos de actividades económicas: a) la deforestación,
el cambio de los usos del suelo y transformación de los campos en tierras de
cultivo, drenaje de humedales y técnicas de cultivo erróneas, que liberan el
carbono almacenado en bosques y suelos en forma de materia orgánica; b) las
emisiones de CO2, que representa el 56% de los gases de efecto invernadero;
c) la emisión de GEI –como los gases fluorados– que no existen en la natura-
leza, emanados de procesos industriales (Tanuro 2015:11).
La desestabilización del clima se relaciona directamente con un problema

de saturación de la capacidad de absorción de la atmósfera. Los miembros
del G20 son responsables del 75% de las emisiones globales de GEI. En
definitiva, como afirma Naomi Klein (2015), todo el sistema productivo y
nuestro estilo de vida conspira contra el clima.
Enfrentado a límites biofísicos y sociales insoslayables, el sistema econó-

mico pretende salir del atolladero aplicando más presión sobre los siste-
mas naturales y sociales. Los ecosistemas no son los únicos damnificados;
también lo son las sociedades enfrentadas a un deterioro progresivo de
las condiciones socioeconómicas, las desigualdades y nuevas formas de
exclusión y expulsión materiales y simbólicas. Actualmente se consolidan
formas económicas más extractivistas y mercantilizadoras, en un contexto

global de desposesión (Harvey, 2013) y fortalecimiento del peso económico
y político de las corporaciones y el empleo de la fuerza por los estados. Todo
ello agudiza las mismas condiciones que comprometen su continuidad.
Para comprender y abordar correctamente la crisis climática conviene situar-

la en un escenario holísticos como el descrito sintéticamente. Se trata de un
contexto complejo en el que se cruzan neoliberalismo, militarismo y cambio
climático que Christian Parenti (2017) denomina convergencia catastrófica.
Cabría añadir la existencia de una crisis ecológica y social gravísima1 y la in-
viabilidad del modelo energético fosilista en los próximos lustros debido al pico
del petróleo, al que seguirá el pico del resto de combustibles fósiles y numero-
sos materiales.2 Todo ello genera una crisis profunda y multidimensional que
desde la ecología política se califican de crisis civilizatoria.
En este marco, ¿qué supone la irrupción de un fenómeno complejo, mul-

tidimensional como el cambio climático? ¿Cómo leen este fenómeno los
gobiernos e instituciones de seguridad?
Un escenario catastrófico
El fin de la Guerra Fría pareció abrir la posibilidad de un futuro de paz y des-

arme en el que por fin fuera posible cambiar los fusiles por azadas. En esta
etapa se fraguó la firma del Protocolo de Kioto, suscrito por la comunidad
internacional en 1997. Aunque contenía objetivos muy modestos (reducción
de emisiones del 5% con respecto a los niveles de 1990 entre 2008 y 2012) y
limitaciones como la mercantilización de las emisiones de carbono, llevaba
impreso el espíritu del multilateralismo y la corresponsabilidad común, aun-
que diferenciada, de responsabilidades, con compromisos de obligado cum-
plimiento. Esta ventana de oportunidad se fue cerrando a finales de los 90, a
medida que se endurecían las visiones en política exterior y seguridad hacia
enfoques realistas, intervencionistas y reticentes al multilateralismo.
1 Ya se han superado tres de los nueve umbrales ecológicos identificados por los expertos: satura-
ción de CO2, declive de la biodiversidad, y la interferencia humana en el ciclo de nitrógeno de los
suelos. De los seis restantes (acidificación de los océanos, vertido de fósforo al mar, concentración
de ozono estratosférico, disponibilidad de agua dulce, cambio de usos del suelo a tierras de cultivo
y contaminación química) varias categorías se acercan rápidamente al umbral de sostenibilidad.
Estos nueve límites son interdependientes; la degradación de uno afecta a la salud del resto.
2 Para ampliar esta cuestión pueden consultarse los trabajos de Antonio Turiel, Pedro Prieto y
Antonio y Alicia Valero.

A finales de la década se produjo la intervención de la OTAN en los Balca-
nes, mientras tomaba forma en EEUU un grupo de signo neoconservador, el
Proyecto para un Nuevo Siglo Americano. Estas amenazas han ido tomando
cuerpo sucesivamente en forma de estados fallidos, terrorismo y ahora cambio
climático. La llegada de George W. Bush a la Casa Blanca y los atentados del
11S les proporcionó la ocasión para materializar sus ideas a través de la “guerra
contra el terrorismo”. En 2001 se produjo la intervención militar en Afganistán
y en 2003 en Iraq, a las que siguieron otras. La oposición de la opinión pública
al despliegue de tropas favoreció en la presidencia de Obama las operaciones
encubiertas, con asesinatos selectivos en países periféricos, y la intensificación
de la vigilancia de las comunicaciones a escala mundial. Las últimas elecciones
en EEUU han dado la victoria a Donald Trump, con un discurso de repliegue
interior y el programa America First, aunque recientes desarrollos en política
exterior –aumento de tropas en Afganistán– no confirma tal aislacionismo.
Estas tendencias y la prioridad absoluta de la lucha antiterrorista a partir

de 2001 redujo a la irrelevancia la acción multilateral en materia de cambio
climático en favor del poder e intereses de los estados. Después de Kioto, el
sistema de cumbres auspiciado por la ONU se ha deslizado hacia la falta de
compromiso y la voluntariedad de las medidas. Además, el ascenso de enfo-
ques realistas ha enfatizado la inadecuación de escalas entre el problema y los
instrumentos con los que se pretende tratar. El cambio climático es un proble-
ma de naturaleza global que se manifiesta localmente en términos sociales en
forma de pérdida de hábitats, problemas de acceso a alimentos y agua potable,
enfermedades e dificultades para mantener los medios de subsistencia. Sin
embargo, la revalorización de políticas estatocéntricas minó el multilatera-
lismo capaz de aplicar políticas pluriescalares, y especialmente las de ámbito
global. También se desvió la atención de los programas locales en marcha. En
contraste, las medidas emprendidas desde los estados atienden primordial-
mente a intereses nacionales con instrumentos nacionales. Por otro lado, se
consolidó el uso de mecanismos supranacionales solamente desde una visión
mercantilizadora, como en el caso del mercado de carbono.
2. Una respuesta: securitización mercantilizada del cambio

climático
Las condiciones para una interpretación del calentamiento global en clave

securitaria estaban servidas cuando a principios de este siglo comenzó a

concebirse este fenómeno como amenaza que debía ser tratada por ejércitos
y corporaciones.
Securitización
La securitización3 del cambio climático se gestó a principios del siglo xxi. Do-
cumentos de instituciones internacionales y organismos de diferentes paí-
ses de la OCDE comenzaron a definir la desestabilización climática como un
“multiplicador de amenazas”. Primeramente apareció en el informe del Grupo
de Alto Nivel de Expertos de la ONU sobre las amenazas, desafíos y cambios
(2004:15). Pero fue sobre todo a partir de 2007-2008, precisamente cuando
declinaba la fiebre antiterrorista post 11S, cuando desde organismos de política
exterior y seguridad de ambas orillas del Atlántico se empezó a enmarcar el
calentamiento global como amenaza a la seguridad. Uno de estos documento
es Age of Consequences: The Foreign Policy and National Security Implica-
tions of Global Climate Change, elaborado en 2007 por dos influyentes think
tanks de EEUU. En 2008 se publicó un documento conjunto del Alto Repre-
sentante de Política Exterior y Política de Seguridad de la UE y la Comisión
de Relaciones Exteriores, titulado Climate Change and International Security,
que evaluaba las posibles implicaciones de seguridad del cambio climático.
En términos similares se expresaba la Estrategia Europea de Seguridad –o
Informe Solana– de 2003 y en su revisión de 2008.
Estos documentos coinciden en presentar el fenómeno como factor que agra-

vará tensiones derivadas de la pobreza, la crisis ambiental, los conflictos
por recursos, la inestabilidad política y las fricciones sociales y nos aboca
inexorablemente a un mundo desordenado, inestable, plagado de conflictos.
Los textos mencionados focalizan la inseguridad en los puntos más vulnera-

bles del planeta –los países empobrecidos del Sur global–, que se convierten
en zonas peligrosas que amenazan la seguridad global. Esta pirueta argu-
mental desplaza la atención a los efectos –la amenaza de un mundo convul-
so– en lugar de abordar las causas del fenómeno –el modelo productivo–;
logran así eludir o difuminar la responsabilidad del Norte y transferirlo, al
menos en parte, al Sur global. Por otro lado, problematiza –y prácticamente
criminaliza– la pobreza, el maldesarrollo, las crisis políticas, los conflictos
3 El concepto de securitización hace referencia a aquellos procesos en los que se aborda con medidas
de seguridad y por medios militares procesos y problemas de otra naturaleza, básicamente política.

y los movimientos de personas (Font y Ortega, 2012:167). Ejércitos e institu-
ciones de seguridad se autoproclaman gestores del problema.4
Informes sucesivos de EEUU, Reino Unido y otros países5 contribuyeron a

afianzar estos supuestos con los que se fue fabricando la idea de gestión de
crisis como respuesta al cambio climático, ignorando las vulnerabilidades
a largo plazo (Mosaddeq Ahmed, Hayes y Buxton, 2017). Esta visión con-
verge con los intereses corporativos y convierte el riesgo en oportunidad.
Claro está que los estados deben prepararse para afrontar emergencias y
catástrofes, pero no a costa de la militarización y la especulación. En pala-
bras de Michael Dillon, profesor de la Universidad de Lancaster, «El riesgo
ordinario es algo que debería evitarse en las políticas de seguridad porque
se asocia al peligro. Pero el riesgo no es solamente una ocasión de peligro;
es también una ocasión para lucrarse» (citado en Mosaddeq Ahmed, Hayes
y Buxton, 2017:135).
La fabricación de un imaginario catastrófico en torno a la crisis del cli-

ma puede generar miedo, impotencia, y potencialmente, desesperanza y
desmovilización social; crea así condiciones favorables para que la gente
ceda voluntariamente derechos y libertades a cambio de seguridad. Este
enfoque ofrece, sin embargo, una visión de la ciudadanía desempoderada,
inerme y “desarmada” que concuerda con el clima de la anomia social que el
neoliberalismo se ha esforzado en cultivar. Pese a sus esfuerzos y altibajos,
aún se mantienen alrededor del mundo múltiples manifestaciones y me-
canismos de la sociedad civil organizada para hacer frente a los desastres
con bastante éxito. Tales instrumentos se basan precisamente en sus lazos
y articulación social, como muestran estudios recientes (Baldwin y King
2017) y numerosas experiencias. Un ejemplo es la Comisión Huairou, una
4 Hayes muestra cómo después de que el Grupo II del IPCC publicara su informe sobre «Impac-
tos, adaptación y vulnerabilidad» (AR5) en 2014, enfocado en la seguridad y defensa nacional
frente a conflictos climáticos, el Governor’s Military Affairs Coordinating Committee (GMACC)
en su “traducción” del informe apareció una línea que no figuraba en el informe original que
aseguraba que las amenazas descritas «afectaban directamente… al ejército» (Hayes, 2017:77).
5 Entre otros, el Informe Stern (Gobierno del Reino Unido, 2006); Quadrennial Defense Review, del
Departamento de Defensa en 2010; Global Trends 2025: A Transformed World, publicado por
la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI, por sus siglas en inglés) y el Consejo Nacional
de Inteligencia (NIC, por sus siglas en inglés) en 2008; The Impact of Climate Change to
2030 (2009), Global Water Security (2012), y Natural Resources in 2020, 2030, and 2040:
Implications for the United States (2013), todos ellos de las agencias de inteligencia DNI
y del NIC; Estrategia Nacional de Inteligencia de EEUU (CIA, 2014).

organización formada por movimientos de mujeres de todo el mundo que
ha recopilado una caja de herramientas diseñadas por comunidades rurales
y urbanas a partir de experiencias reales para fortalecer y reducir la vulne-
rabilidad ante catástrofes (Mosaddeq Ahmed, Hayes y Buxton 2017:143).
Entonces, ¿la seguridad de quién pretende garantizar la respuesta milita-
rizada al cambio climático?
Mercantilización
La creciente securitización de la desestabilización climática y el ascenso

del papel de los ejércitos e instituciones de seguridad han corrido parale-
las a la implicación de las grandes corporaciones como agentes relevantes
tanto por la confluencia de intereses con los estados (y sus ejércitos) como
en calidad de suministradores de soluciones técnicas en la gestión secu-
ritizada de la crisis.
Estos procesos fueron analizados en La doctrina del shock por Naomi

Klein (2012), quien sintetizaba la tendencia de ciertos estados a responder
militarmente a los desastres, lo que preparaba el terreno la intervención
de las corporaciones y para realizar cambios estructurales en beneficio
propio. Así ocurrió en la reconstrucción de Irak después de la invasión
extranjera en 2003, en el tsunami que afectó a Asia en 2004 y en la ges-
tión del huracán Katrina en 2005 (Mosaddeq Ahmend, Hayes y Buxton,
2017:131).
Para sectores como el de seguros y el de seguridad el cambio climático no

puede suponer un escenario de negocio más optimista. Las políticas secu-
ritizadoras han conducido a la aparición, junto a las empresas de seguridad
tradicionales toda una generación de nuevas compañías que cubren todos
los aspectos de la seguridad: servicios de vigilancia y control, cuerpos pa-
ramilitares como Blackwater, equipos y personal de seguridad fronteriza,
construcción y gestión de instalaciones de reclusión privadas, consultoría
antiterrorista, logística militar y policial, planificación, entrenamiento y
personal de seguridad, entre otras funciones (Parenti, 2017). De hecho,
desde 2008 la industria de la seguridad ha crecido un 5% anual, a pesar
de la crisis económica y la recesión mundial.
En este contexto, tres sectores de negocio resulta clave: alimentación, agua y

energía. La desestabilización del clima se ha asociado a proyecciones de esca-

sez de recursos básicos como estos, lo que abre la vía a nuevos nichos de ne-
gocio: la “agricultura inteligente”,6 los derechos sobre el agua y los negocios en
torno a la energía, que implica continuar la extracción de combustibles fósiles
por técnicas no convencionales aún más contaminantes y peligrosas, como el
fracking o las arenas bituminosas, junto al desarrollo de nuevos combustibles
–los llamados biocombustibles–, que bajo su apariencia ecológica presentan
serias repercusiones negativas como alimentar el acaparamiento de tierras en
países del Sur. Frente a estas respuestas, grupos de la sociedad civil organi-
zada de todo el mundo experimentan respuestas alternativas en clave social.
La resistencia de estados y corporaciones a afrontar la reducción de emisio-

nes de GEI la mercantilización de la gestión de la crisis del clima abre la vía
a todo tipo de proyectos basados en un tecnoptimismo ilimitado y a grandes
campañas de márketing verde. Uno de los ámbitos que está recibiendo más
atención es la geoingeniería. Esta tecnología consiste en lanzar millones de
partículas a la estratosfera que actúen de parasoles, y así reducir el calen-
tamiento del planeta, a su parecer, una alternativa más sensata que limitar
o erradicar el uso de hidrocarburos. Por otro lado, hoy se presentan como
panacea toda una serie de soluciones técnicas “verdes”. No solo se reverde-
cen petroleras y eléctricas, sino también ejércitos, aprovechando la ocasión
para fortalecer sus presupuestos y protagonismo. Un gráfico ejemplo de
este lavado verde es la adquisición por parte del ejército de EEUU de balas
“verdes”, con menos cantidad de plomo para favorecer el medio ambiente,
aunque no se ha reducido su capacidad letal (Akkerman, 2017:203).
Fronteras infranqueables
Una de las cuestiones que más atención ha recibido en relación al cambio

climático y donde se cruzan tanto las tendencias de securitización como las
de mercantilización son los potenciales desplazamientos masivos a causa
del deterioro climático.
6 La agricultura climáticamente inteligente (CSA, por sus siglas en inglés) pretende reorientar los
sistemas agrícolas para apoyar el desarrollo y garantizar la seguridad alimentaria en el contex-
to de un clima cambiante. La agricultura climáticamente inteligente persigue tres objetivos: el
aumento sostenible de la productividad y los ingresos agrícolas, la adaptación y la creación de
resiliencia ante el cambio climático y la reducción y/o absorción de gases de efecto invernadero,
en la medida de lo posible. Fuente: FAO. http://www.fao.org/climate-smart-agriculture/es/

La presentación de este fenómeno como nueva amenaza actúa como velo
que oculta las verdaderas causas de la inseguridad contemporánea, entre
ellas, el mínimo compromiso de los estados para negociar en cumbres mul-
tilaterales limitaciones vinculantes de emisiones de GEI que, junto a otras
dinámicas autoritarias en marcha.
La hipótesis de fondo es que los desplazamientos exacerbarán los problemas

de pobreza y escasez en los países en desarrollo, lo que conducirá a un au-
mento de la conflictividad y de la presión migratoria, que en último término
deben pagar los países del Norte.
Si bien en los primeros años, a fines del siglo XX, las operaciones de los estados
de la UE eran básicamente de rescate, el endurecimiento de la legislación ha
hecho bascular el objetivo para impedir la llegada de desplazados al territorio
europeo o, en su caso, su internamiento o rápida devolución. La respuesta des-
de el Norte es securitización de la política de migración; militarización de las
fronteras; y externalización de su gestión a terceros países, México en el caso
de EEUU, y los países del norte de África y Sahel en el de Europa.
En este mapa se muestran las 54 vallas fronterizas fortificadas que existen

actualmente en el mundo. Entre ellas, las de Ceuta y Melilla figuran entre
las más inexpugnables del planeta.

La externalización de fronteras convierte hoy amplias franjas del mundo
en limbos donde los derechos quedan en suspenso. Mientras existan fron-
teras fortificadas, serán banco de pruebas para nuevos instrumentos de
vigilancia y control. Sin embargo, el cierre de fronteras no opera igual para
todos: son porosas para las elites y cupos de mano de obra barata, pero
casi infranqueables para el resto. Fortificar las fronteras tampoco sufre de
constricciones presupuestarias, como otras partidas estatales, y representa
un negocio pujante para muchas empresas de equipamiento, servicios de
vigilancia y control, personal, pero también para estados periféricos y ONG
locales e internacionales (Andersson, 2014).
El cierre de fronteras profundiza las divisiones Norte/Sur y criminaliza los

desplazamientos. Además, individualiza el problema y hace recaer la respon-
sabilidad en quienes se desplazan, no las políticas del Norte global (Hayes,
Wright y Humble, 2017). La actuación de la UE en su frontera exterior ofrece
pistas preocupantes sobre las tendencias en marcha que podrían agudizarse
en condiciones difíciles de presión como el cambio climático.
No solo es securitizado el perímetro exterior; los mismos supuestos se

aplican dentro. Somos testigos de la expansión de la seguridad interna y
externa alrededor del mundo por la desaparición de los límites tradicio-
nales entre la seguridad y la defensa, el endurecimiento de las leyes de
control social y represión de la resistencia, mientras la vigilancia masiva
alcanza nuevas cotas gracias a las tecnologías de la información y «el Big
data para intentar predecir futuras amenazas, ya sean ataques terroris-
tas, disturbios por el precio de los alimentos o levantamientos populares»
(Hayes, 2017:79).
Hayes, Wright y Humble (2017) sintetizan la situación con estas palabras:
Las fronteras nacionales se están extendiendo hacia dentro y hacia fuera

de manera simultánea. Hacia dentro, con el desarrollo de las evaluacio-
nes de perfil biométricas, los registros de población y los sistemas de
evaluación de perfiles de riesgo, y a través de la operatividad con siste-
mas policiales locales como comprobación de huellas dactilares móviles.
Hacia fuera, con la creación de zonas fronterizas externas que permiten
a los estados imponer vigilancia y control en territorios que no son los
suyos (Hayes, Wright y Humble, 2017: 165).

3. Algunas críticas
La idea del cambio climático como amenaza y espita de conflictos que aboca
a un mundo desordenado e inestable resulta funcional a estados y corpora-
ciones para legitimar su estrategia e intereses y rentabilizar el desastre. Sin
embargo, presenta una serie de limitaciones conceptuales que merecen una
reflexión crítica, como examino a continuación.
Implicaciones peligrosas
El concepto de seguridad que apuntala el marco de la securitización presenta

serias limitaciones porque se concibe en términos clásicos y restrictivos que
remiten a la seguridad armada, el orden público y la seguridad administrada
por el Estado. Este enfoque ignora interpretaciones más recientes y multi-
dimensionales de la seguridad como la noción de seguridad humana intro-
ducida por la ONU en 1994. Se entiende como la capacidad de las personas
de cubrir sus necesidades, desarrollar sus potenciales y llevar adelante una
vida digna (Pérez de Armiño y Areizaga, 2000).7
El enfoque securitario plantea, además, el cambio climático como un fenó-

meno cuya responsabilidad aparentemente es de todos y afecta a todos por
igual. Sin embargo existen enormes diferencias tanto de responsabilidad
como de vulnerabilidad. De hecho, se establece una relación inversa entre
responsabilidad y vulnerabilidad: aquellos más responsables son los menos
vulnerables –al menos en una primera fase del cambio climático–, y los que
tienen una menor responsabilidad histórica en la emisión de GEI –los paí-
ses y sectores empobrecidos– son los que están ya acusando los primeros
impactos. Así, en el cambio climático hay ganadores y perdedores.
Aunque se invoca la crisis climática como generadora de conflicto, precisa-

mente se está planteando en esos términos, como un conflicto de carácter
socioecológico y político, un caso de injusticia climática, en el que, dentro
de lo que el Papa Francisco I ha denominado la “cultura del descarte”, se
están consolidando dos categorías de personas: los que están a salvo y los
que están expuestos a la desestabilización del clima; esto es, privilegiados
y desposeídos.
7 Un análisis de las concepciones de la seguridad se encuentra en T. Font y P. Ortega, 2012.

Las respuestas en clave securitaria, de seguir adelante, no sólo no resolverán
la crisis climática, sino que con gran probabilidad la agravará. Contamos
con numerosos ejemplos que muestran que aplicar soluciones militares a
problemas multidimensionales no sirve para resolverlos. Y las recetas que
se ofrecen para enfrentar el cambio climático van en la misma dirección.
Nociones problemáticas
El discurso en torno a la crisis del clima está cruzado por ideas, interpre-
taciones y vinculaciones entre conceptos que carecen de base científica y
resultan, como mínimo, cuestionables. Veamos algunos de ellos.
Crecimiento demográfico y escasez como causa y consecuencia

de la crisis del clima
Existe una corriente bien asentada que presenta el crecimiento demográfico

elevado como elemento que causa el cambio climático. El aumento de pobla-
ción puede considerarse, en todo caso, un parámetro más en el proceso de
desestabilización del clima, pero nunca una causa (Tanuro 2015:38-39). Se
trata de una interpretación interesada porque en manos de los estados del
Norte se convierte en un arma arrojadiza contra los países del Sur global y
les traspasa injustamente parte de la responsabilidad por la generación del
problema.
La segunda noción es la escasez, que se vincula repetidamente en las proyec-

ciones del cambio climático de cualquier signo a la generación de conflictos
de forma directa e inexorable. Los estudios de paz y conflictos han mostra-
do la multidimensionalidad de los factores que causan conflictos armados,
con interacciones y escaladas difíciles de predeterminar. Resulta atípico que
un solo factor genere de forma directa un conflicto armado, y eso aplica
también a la escasez. Es más, países con abundancia de recursos han sufri-
do conflictos cruentos, mientras que otros que carecen de ellos y viven de
forma austera han permanecido libres de hostilidades. Por ello, establecer
un vínculo directo entre escasez y conflicto convendría ser repensado. El
académico Simon Dalby ha señalado que muchas de las proyecciones mi-
litares que presentan la escasez como generador de conflictos no se basan
en ninguna evidencia de la investigación social (citado en Hayes 2017:78).
Conviene recordar que cómo se gestiona la abundancia o la escasez, quién
participa y qué se decide son decisiones políticas, y son ellas las que pueden

crear condiciones para una vida digna, o no. Por tanto, ni la abundancia ni
la escasez pueden considerarse por sí mismas generadoras ni de prosperidad
ni de conflicto. Como señala Hayes (2017:78), «la mayoría de los estudiosos
sostienen que el fracaso de la gobernabilidad y la política son y seguirán
siendo causas mucho más importantes de conflicto que el cambio climático».
Adaptación y resiliencia selectivas como respuestas al calentamiento

global
La principal respuesta al cambio climático formulada por los decisores políti-

cos ha sido la adaptación y la resiliencia. Se trata de dos pilares conceptuales
en la gestión securitizada de la crisis climática plenamente asentados en los
discursos políticos de todo signo. Presentan, sin embargo, implicaciones de
injusticia ambiental que merecen ser reexaminadas. Seguiré en este análisis
crítico a Parenti (2017) y Buxton y Hayes (2017).
La retórica de la adaptación resulta problemática porque sugiere que la gente,

por no hablar del resto de especies del planeta, debe “adaptarse” al calenta-
miento del planeta, en lugar de argumentar que son las estructuras de poder
y los procesos que generan la crisis climática los que deben cambiar (Buxton
y Hayes, 2017); traslada así la responsabilidad de realizar los cambios a las
comunidades consideradas vulnerables, en lugar de enfocarse en los cambios
estructurales necesarios (Hayes, 2017:85-86). El lenguaje de la adaptación
favorece el consentimiento y la falta de resistencia, elemento que precisa-
mente ha contribuido al agravamiento del cambio climático.
Para aquellos con más responsabilidad en la desestabilización del clima,

la adaptación se utiliza incluso como una razón para no adoptar medidas
eficaces contra las causas del cambio climático, ya que resulta más barato
adaptarse o “arreglarlo” a través de la geoingeniería, por ejemplo, que tratar
de evitarlo (Hayes, 2017).
No cabe duda que los estados deben adaptarse a las nuevas condiciones cli-
máticas, pero no a costa de situar en primer plano los intereses de estados,
sus agencias de seguridad y corporaciones. Presentar la adaptación como
algo novedoso resulta sorprendente cuando es precisamente lo que han es-
tado haciendo la sociedad civil organizada de todo el mundo desde tiempos
inmemoriales para hacer frente a cambios como las variaciones climáticas
(Buxton y Hayes, 2017:287). La adaptación a escala local se ve, de hecho,

minada por el comportamiento de estados y corporaciones, cuya actuación a
menudo profundiza las desigualdades y la injusticia climática a escala local,
como muestran centenares de conflictos socioecológicos en todo el mundo.
El concepto de resiliencia, tomado de los movimientos sociales y reinter-

pretado convenientemente al lenguaje securitario, presenta limitaciones
similares al concepto de adaptación porque traslada el foco de las causas
a los efectos, y de quienes tienen mayor responsabilidad a los que tienen
menos. La resiliencia así redefinida invita más al asentimiento que a la
resistencia a las causas del problema. «La verdadera resiliencia es la re-
sistencia», afirma Hayes (2017: 86), porque «en parte, la razón por la que
nos enfrentamos a una crisis climática se debe a la resiliencia de un siste-
ma económico capitalista global» (Hayes 2017:89). Si bien el concepto de
resiliencia resulta muy útil como herramienta teórica y práctica, no de-
bería convertirse en una coartada al inmovilismo y una justificación para
las desigualdades. Una verdadera resiliencia pasa por fortalecer los lazos
comunitarios, autogestionados y/o con apoyo del Estado.
Resulta importante desentrañar las implicaciones de estos conceptos por-

que en ellos se basan los supuestos del cambio climático que se están trans-
mitiendo a la ciudadanía, «colonizando imaginarios» (Hayes 2017:89) del
futuro y secuestrando cómo pensamos y actuamos en el presente.
Conclusiones
La desestabilización climática es reflejo de una enfermedad más grave, una

profunda crisis ecológica y social. Sin duda el calentamiento global resulta
un desafío y una amenaza potencial para el planeta y los seres que lo habitan,
pero no un desastre, al menos, de antemano; no sin intentar reconducirlo.
Aunque la crisis multidimensional y multinivel que supone el cambio climá-
tico ya no se puede evitar, la catástrofe sí. Ello depende de con qué supues-
tos e ideas lo encaremos y qué tipo de soluciones construyamos. Serán esas
medidas las que suavicen las condiciones o aticen el fuego. La “convergen-
cia catastrófica” de factores aludida por Parenti apunta a esta confluencia
particular de interpretaciones, procesos, políticas y prácticas en la época
contemporánea: securitización, militarización y neoliberalismo y su arsenal
ideológico, que, de seguir adelante, auguran una “tormenta perfecta” para
las próximas décadas.

La securitización se ha encontrado con las concepciones de la seguridad más
estrechas y militaristas. Un relanzamiento del realismo en política exterior
junto a políticas neoliberales ha propiciado un desajuste de escalas a la hora
de enfrentar el cambio climático, al torpedear los procesos multilaterales e
ignorar los procesos locales desde el ámbito de los estados, mientras se ha
centrado la atención en la actuación a escala estatal para tratar un problema
global. Estas son las verdaderas amenazas a la seguridad global.
Redirigir estas amenazas implica afrontar de inmediato y con firmeza las

causas del cambio climático: frenar las emisiones de GEI; adoptar un con-
cepto amplio de la seguridad, más allá de la seguridad del Estado y del orden
público enfocado en la seguridad de las personas y los colectivos, en línea
con las ideas de seguridad humana; apoyar la articulación social, base de
la verdadera resiliencia ante desastres; reenfocar la conceptualización del
cambio climático y expandir sus términos más allá de la consideración de
un problema científico-técnico a su naturaleza social, política, económica,
cultural… y desde ahí situarlo en la arena pública para animar un debate
sobre sus implicaciones y posibles vías de salida. Es imperativo recuperar el
debate del cambio climático desde la ciudadanía; solo así podrán construirse
respuestas colectivas con criterios de justicia.
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RESPUESTAS DE LA POLICÍA A LOS RETOS
DE LA SEGURIDAD: ESTRATEGIAS, ALIANZAS Y TECNOLOGÍAS
Diego Torrente Robles

Profesor titular de universidad – Dep de Sociología y Análisis de las Organizaciones
Universidad de Barcelona
Resumen
El presente capítulo analiza las grandes respuestas de los cuerpos policia-
les españoles ante los retos actuales de la seguridad y los factores que los
explican. En primer lugar, se hace un repaso de los condicionantes de las
políticas policiales. En segundo lugar, se comentan algunos de los cam-
bios recientes en el entorno de los cuerpos policiales y en los problemas de
seguridad. Después, se explican tres macro-tendencias en las estrategias
policiales y se analiza su lógica con respecto a los cambios en el entorno.
En primer lugar está la tendencia hacia planteamientos estratégicos ecléc-
ticos, centrados en la especialización, las alianzas con grupos sociales y el
uso de las nuevas tecnologías. El propósito común es mejorar la capacidad
de inteligencia de la Policía. En segundo lugar, el texto profundiza en la
tendencia a mantener y fomentar colaboraciones y alianzas con diferen-
tes organizaciones y grupos públicos, privados y del sector terciario. En
tercer lugar, se introducen diferentes tecnologías policiales y el rol de las
TIC ante las nuevas necesidades y demandas de seguridad. La metodolo-
gía del capítulo está basada en una revisión de la literatura internacional
reciente, la aportación de datos estadísticos policiales, la revisión de los
planes estratégicos de diferentes cuerpos y los resultados de un proyecto
de investigación del Plan Nacional de la Ciencia, dirigido por el autor sobre
la percepción de esos cambios por los mandos policiales.1
Palabras clave:
Policía, políticas de seguridad, estrategia, alianzas, tecnología.
1 Proyecto: “Necesidades y demandas ciudadanas a la Policía: Análisis comparado de la denun-

cia entre España y Europa”. Dirigido por Diego Torrente. Equipo investigador: Pedro Gallo
(UB), Oscar Jaime (UPNA), Cristina Rechea (UCLM), y Juli Sabaté (UB). Plan Nacional de
la Ciencia, convocatoria 2012-14.
5. RESPUESTAS DE LA POLICÍA A LOS RETOS DE LA SEGURIDAD: ESTRATEGIAS, ALIANZAS Y TECNOLOGÍAS 81

En lo que llevamos de siglo, cambios significativos se han producido en las
formas de gestión de diferentes instituciones del Estado (Van Kersbergen
y Van Warden 2004). El origen profundo son las transformaciones que
se producen en las sociedades globales. Los cambios socioeconómicos y
políticos generan nuevas demandas, que se trasladan a las instituciones y
administraciones públicas (Jar, 1999). Para responder a ellas, estas admi-
nistraciones tienen que reformar su estructura, funcionamiento y sistema
de relaciones. La Policía no es una excepción. Más bien al contrario: es una
de las instituciones que más está cambiando, precisamente por su sobre-
exposición al entorno social. Hay varios estudios que demuestran que las
Policías europeas registran transformaciones importantes (van Sluis et
al. 2011; Loveday 2005; Terpstra y Fyfe 2014). Los cuerpos policiales es-
pañoles también han hecho, en estos últimos años, varias reformas en su
estructura y sus estrategias. 2 Estos cambios son más o menos conocidos,
pero a menudo no lo son tanto las fuerzas que los empujan. Este artículo
quiere contribuir en este sentido.
1. Condicionantes de las respuestas policiales
Las organizaciones policiales son sistemas abiertos (Scott 1981). Eso signi-
fica que su estructura y funcionamiento están condicionados por el entorno
que les rodea (Lawrence y Lorsch 1967; Thompson 1967; Galbraith 1974).
2 Coincidiendo con el cambio de siglo, el Cuerpo Nacional de Policía reforma su estructura,

definida a finales de los ochenta, asumiendo una orientación de policía comunitaria que, a la
vez, se sustituye en 2005 (R. D. 1449/2000; R. D. 591/1987; L. O. 2/1986). En 2013, en un
contexto de crisis económica, hay otra reestructuración hacia un modelo más basado en la
inteligencia, la cooperación internacional y más atención a los delitos tecnológicos (Orden
28/2013; Real Decreto 400/2012). La Guardia Civil inicia un camino hacia la especialización
y proyección exterior a mitades de los ochenta. En 2013, Orden 422/2013 recoge en un texto
las reformas modernizadoras acumuladas desde la década anterior. Se apuesta por la especi-
alización, la inteligencia y la lucha contra la delincuencia organizada (Coisidó 2012; Congreso
de los Diputados 2012). Mossos d’Esquadra crea en 2002 una estructura de unidades centra-
les, orientadas hacia la delincuencia organizada (Decreto 19/2002; Ley 4/2003). En paralelo,
las diferentes Policías iban presentando planes estratégicos, evidenciando una tendencia a la
racionalización y a un cambio en los estilos de gestión. No obstante, hay diferencias. El Plan
Estratégico del CNP para el periodo 2013-2016 subraya la modernización tecnológica. Mien-
tras, el Plan Horizonte 2016 de la Ertzaintza, dentro del marco del fin del terrorismo de ETA,
persigue la normalización de las relaciones con la comunidad en Euskadi (Ertzaintza 2012;
Ley 15/2012).

Este entorno es político, económico, social, tecnológico, legal y delictivo
(Arjan van den Born et al. 2013). Los estudios señalan que los cambios so-
ciales, por encima de los políticos y legales, son los que más condicionan.
También son importantes los tecnológicos que, en general, se valoran de
forma positiva por los policías como apoyo en su trabajo (Gascó y Sallent
2013). El entorno delictivo está conectado con los cambios socioeconómi-
cos y tecnológicos.
El mecanismo principal para que los cambios en el entorno se trasladen a

las organizaciones policiales son las demandas y presiones, realizadas por
diferentes sectores de la sociedad (Wilson 1968; Finckenauer 1976). Éstas
provienen de políticos, tribunales, grupos de interés, la sociedad civil, y tam-
bién, evidentemente, de los ciudadanos. En la medida que la delincuencia
organizada y el terrorismo amenazan las estructuras del estado, esta deman-
da aumenta su peso relativo. De la misma manera, a medida que el poder
económico se concentra, también sus demandas ganan influencia. A pesar
de todo, las demandas de la población son, por su volumen, la principal
fuente de presión.
Las demandas actuales de la población han cambiado en tres sentidos (To-

rrente et al. 2016 y 2017). En primer lugar, una sociedad más compleja y di-
versa lleva a demandas cada vez más diversas y contradictorias entre ellas.
Muy a menudo, estas demandas responden a conflictos de convivencia y
llegan por canales informales y no tanto por la vía de las denuncias. Eso
hace que las estadísticas policiales no siempre reflejan bien el alcance de
este cambio. En segundo lugar, la generalización de las tecnologías de la
información y la comunicación (TIC) y, en particular, de las redes sociales,
está cambiando mucho la forma de la relación ciudadano-policía. El ciuda-
dano se ha acostumbrado a relacionarse con la Administración a través de
Internet. La expectativa de la población es la de tener mayor participación,
más interactividad y personalización en la relación y más rapidez en las
respuestas. Gestionar todas estas demandas supone un reto para la Policía.
En tercer lugar, la pérdida de confianza de la ciudadanía en algunas insti-
tuciones (particularmente, partidos políticos, gobierno), a pesar de que no
afecte tanto a la Policía, también compromete su legitimidad en contextos
de mayor diversidad y conflicto (Martín y Torrente 2016; Torrente, Caïs y
Bolancé 2015).

2. Cambios en el entorno y nuevas demandas de seguridad
La seguridad es un concepto relativo. Tiene mucho que ver con el riesgo

que se considera tolerable en cada sociedad y en cada momento. Por eso,
los problemas de seguridad están conectados con los problemas políticos,
sociales y económicos, incluso si la relación es compleja. En la seguridad,
importan los problemas reales, pero, sobre todo, cómo se viven. Ésta es la
percepción que después se traduce en demandas a los cuerpos policiales. En
España y en Cataluña existen pocos estudios que vinculan empíricamente
los cambios socioeconómicos con las demandas de seguridad. Sin embargo,
hay ciertos indicios de que el envejecimiento de la población podría ser un
factor en la permanencia de los índices de inseguridad percibida, a pesar
de la ligera baja de la delincuencia registrada. El aumento del paro y el tra-
bajo precario provoca pobreza, desigualdad, exclusión y genera tensiones
sociales y cierta radicalización de posiciones. La inmigración destaca estas
desigualdades sociales y la diversidad socio-cultural acentúa algunos pro-
blemas de convivencia. Los cambios en los modelos familiares sitúan a los
hogares unipersonales y monoparentales en dificultades económicos. Los
cambios en los valores nos llevan hacia la secularización, el individualismo y
menor confianza en las instituciones. La gestión policial de la tensión social,
la convivencia local, el miedo y la desconfianza en las instituciones marcan
las políticas policiales de hoy.
Con respecto a la delincuencia, la naturaleza de los problemas ha cambiado.

Desde el inicio del siglo, la UE vive una tendencia hacia una contención e,
incluso, reducción (a pesar de que sean desigual según el país) de las cifras
de delincuencia convencional. Las razones de este descenso son diversas y
controvertidas. Parece que la generalización de las tecnologías de vigilancia y
prevención situacional son factores importantes. También se menciona la re-
ducción del consumo de heroína y alcohol. En España, la diminución de la de-
lincuencia de calle ha sido moderada, si atendemos a las estadísticas policiales,
pero menos importante si miramos los datos de encuestas de victimización.
Sorprendentemente, la crisis económica de 2008 ha hecho contener, e incluso
disminuir, las cifras de la delincuencia de calle registrada. En parte, es porque
los incidentes, vinculados al ocio y al consumo han bajado. Por otro lado, la
crisis provoca situaciones personales difíciles, que llevan a un aumento de la
contestación social durante el periodo. Uno de los capítulos que ha registrado
un pequeño aumento en Cataluña es la violencia interpersonal.

La contención de la delincuencia convencional contrasta con el aumento de
la organizada. Existen algunos indicadores que lo señalan. Europol (2017a)
investiga actualmente más de 5.000 grupos dentro de la UE, los cuales in-
tegran a delincuentes de 180 nacionalidades.3 Un 76% de los grupos cuentan
con más de seis miembros. En 2013, eran 3.600 grupos. Los grupos de delin-
cuencia organizada tienen una presencia importante en España.4 En 2016,
había 444 grupos registrados, de los que se desarticularon 256. Detuvieron a
más de 5.300 personas e investigaron a 16.208 (Ministerio del Interior 2017).
Pero el problema principal no es el número de bandas o delincuentes, sino la
diversificación de sus actividades y el impacto que tienen en la economía y en
el funcionamiento de las instituciones. Un indicador indirecto es la estima-
ción (a pesar de ser aproximativa) del volumen económico de los mercados
de bienes y servicios ilícitos. Transcrime calcula que los diferentes mercados
ilícitos suponen, para los grupos delincuentes, ingresos de 10.834 millones
de Euros en España (casi el 1% del PIB) (Savona 2015).5 Los mercados más
importantes son los de hachís y cocaína, seguidos a más distancia por la
prostitución y la falsificación de mercancía (Havoscope 2017; Savona 2015).
El terrorismo supone una amenaza para la seguridad europea, a pesar de

tener su principal impacto en los países islámicos.6 Según el Departamento
de Estado norteamericano, en 2016, 11.072 atentados se produjeron en el
mundo con 25.621 muertos. Este año, Europol (2017b) registra 142 intentos
de atentado (76 en el Reino Unido, 10 en España) de los cuales 42 se llevan
a cabo en ocho países, provocando la muerte de 142 personas e hiriendo a
379. 1.002 personas fueron detenidas (718 por terrorismo yihadista), 120 en
España. El carácter de estos atentados es diverso, pero los mortales con casi
3 Las actividades de los grupos incluyen la ciberdelincuencia, la producción, tráfico y distribución

de drogas ilícitas, el tráfico de migrantes, delitos contra la propiedad, tráfico de seres humanos,
fraude documental y de moneda, blanqueo de capitales, comercio ilegal en línea de bienes y
servicios y el terrorismo.
4 En España, hay evidencias de la presencia de grupos organizados de Italia (Camorra), Bulga-

ria, Rumania, Rusia, Georgia, China, Colombia, y de otros países sudamericanos, aparte de los
grupos españoles (Savona 2015)
5 El cálculo se hace sobre los mercados de la heroína, cocaína, cánnabis, anfetaminas, éxtasis,
tabaco de contrabando, falsificación de productos, defraudaciones intracomunitarias en el IVA,
fraudes, y robos de cargas. No se calcula el tráfico de armas, seres humanos, juego ilegal, extor-
sión, y usura (Savona 2015).
6 Los 10 países más atentados son Iraq, Afganistán, India, Pakistán, Filipinas, Siria, Nigeria,
Turquía, Yemen, y Somalia.

todos de carácter yihadista. En España, ETA no atentó desde 2010, pero el
terrorismo yihadista reapareció en Barcelona en agosto 2017 (16 muertos y
155 heridos).
La cibercriminalidad es otra de las áreas policiales que se han convertido

en estratégicas. Es así porque Internet es el espacio donde se dirime la
economía, la influencia ideológica, y el poder basado en el control de la
información. McAfee estima que, en 2013, las pérdidas económicas por la
cibercriminalidad en el mundo superan los 400.000 millones de dólares, y
valora las pérdidas en la UE en el 0,41% de su PIB.7 En 2016, el Ministerio
del Interior registra 66.586 hechos. Eso supone un incremento medio de
más del 20% interanual desde 2013 (Ministerio del Interior 2017). Apa-
rentemente, la cifra es baja (3,3%) si se compara con los 2.011.586 delitos
y faltas, registrados ese año. Pero son la punta del iceberg, ya que solo se
comunica a la Policía un 15% de los incidentes detectados por las víctimas
particulares, y mucho menos por las corporativas. El reto que la Policía
tiene por delante es enorme. Por otra parte, crece la conexión entre ciber-
delincuencia y delincuencia organizada. Cada vez, los ataques por grupos
criminales son más sofisticados y dirigidos.
Finalmente, la persecución de la corrupción ha ganado relevancia en la acti-

vidad policial desde 2010. Entonces, se conocían 444 casos, y 583 personas
fueron investigados. En 2016, hay 1.116 casos y 2.126 investigados (Ministerio
del Interior 2017).
3. Estrategias policiales
Una estrategia se refiere a cómo una institución u organización selecciona

sus objetivos, orienta sus acciones y establece una estructura para conse-
guirlos (Moore y Trojanowicz 1988). Las estrategias se elaboran a partir del
diagnóstico de las oportunidades y amenazas del entorno, igual que de los
puntos fuertes y limitaciones en sus propias capacidades. El grado de esta-
bilidad o cambio en el entorno, la capacidad para recaudar y gestionar infor-
mación relevante del mismo (y su grado de incertidumbre), y la posición de
7 Esta cifra incluye pérdidas de propiedad intelectual, el robo de activos financieros e información
sensible, costes de oportunidad, costes adicionales de seguridad en las redes, de recuperación
después de un ataque, y costes de reputación.

dependencia con respecto a otras organizaciones o instituciones condicionan
la capacidad de hacer un diagnóstico apropiado (Lawrence y Lorsch 1967;
Pfeffer y Salancik 2003; Galbraith 1974).
Modelos estratégicos. La literatura policial señala cómo, a lo largo de la

historia reciente, diferentes modelos estratégicos han aparecido en función
de quién tiene más influencia en definir los problemas policiales: el poder
político, el sistema legal-penal, o la población. Esto abre vía a, respecti-
vamente, tres modelos fundamentales de Policía: el político, el racional-
legal y el comunitario (Ponsaers 2001; Guillén 2016). Cada uno mantiene
diferentes visiones sobre las prioridades, formas de trabajar y estructuras
organizativas de la Policía (Wilson 1968). La adopción de uno u otro se ha
visto condicionada por las circunstancias del entorno y las decisiones de
cada momento (Barlow y Barlow 1999). Aparte de estos modelos estratégi-
cos generales, hay diferentes estilos tácticos y de gestión (Mastrofki y Willis
2010). El pilar central del modelo racional-legal ha sido la aplicación de
la ley. Es un planteamiento reactivo, orientado hacia las infracciones y los
delitos. Es el modelo que más se ha seguido en los cuerpos nacionales y au-
tonómicos, salvo algunas experiencias de policía comunitaria. Los pilares
del modelo comunitario son el acercamiento a la población, la resolución de
problemas, la prevención y la búsqueda de la implicación de la sociedad en
la seguridad colectiva (Guillén 2016). Hay numerosas experiencias en los
cuerpos locales, unidades autonómicas y en el Cuerpo Nacional de Policía
con el Plan Policía 2000.
El entorno social actual, caracterizado por una mayor diversidad y tensión

social, valores más individualistas, instituciones sufriendo una cierta crisis
de confianza, mayor incertidumbre y miedo, junto a nuevas formas de de-
lincuencia global, ha hecho replantear las estrategias policiales. Se ha pro-
ducido un proceso de mezcla de elementos de los dos modelos (Torrente et
al. 2016; Guillén 2016). Por un lado, los cuerpos policiales, desde finales de
los 90, han ido creando más unidades especializadas en la lucha contra la
delincuencia transnacional. Estas unidades siguen, en general, una filosofía
de trabajo racional-penal, combinada con elementos de cooperación policial
internacional, inteligencia y uso de las nuevas tecnologías. Por el otro lado,
para aumentar la capacidad de acción ante una sociedad más compleja y
tensionada, han ido buscando la colaboración de diferentes sectores de la
sociedad. Eso les permite ganar en cuanto a información, corresponsabili-
dad, legitimidad y reducción de costes (Torrente et al. 2017). Estas tendencias

se ven reflejadas en los diferentes planes estratégicos recientes, puestos en
marcha por los cuerpos.
Planes estratégicos. Desde los años 90, el número de planes generales de

seguridad ha crecido mucho a diferentes niveles territoriales, igual que
el de planes especializados en problemas concretos.8 Hay un proceso de
racionalización y planificación de la gestión de la seguridad en Cataluña y
en todo el Estado. El análisis de los diferentes planes dibuja unas cuantas
tendencias. La primera es hacia planes de seguridad más integrales, que
incluyen diferentes áreas colaterales de la seguridad. Así, el Plan General
Seguridad de Cataluña (2013-2017) o el de Euskadi (2014-2019) implican
la seguridad local, el mundo rural, protección civil, infraestructuras crí-
ticas, seguridad privada, bomberos, emergencias médicas, ocio, juego o
tránsito.
Otra tendencia es hacia la pluralidad de los actores implicados. Es frecuente

la implicación de diferentes instituciones de seguridad y departamentos de
la Administración (Empresa, Justicia, Salud…), pero también de diversas
asociaciones como las empresariales o de comercio, colegios profesionales
(abogados…), consulados y operarios de carretera. La participación de agen-
tes diversos conlleva también una mayor transversalidad de respuestas. Los
planes actuales suelen combinar las respuestas penales con otras más so-
ciales, ambientales, educativas o de comunicación. Por ejemplo, la asisten-
cia a la víctima en Cataluña combina aspectos judiciales, de asesoramiento
jurídico, enseñanza o salud. La pluralidad de actores, niveles de actuación
y estrategias conlleva un problema de coordinación importante que tienen
que resolver los planes. También hay implicaciones a nivel de regulación y
legislación.
8 El Ministerio del Interior elabora el Plan Nacional de Seguridad (el actual es para el periodo 2013-
2017). La Generalitat publica el Plan de Seguridad de Cataluña (2006-2007; 2008-2011; 2012-2013;
2014-2015; 2016-2019). El gobierno vasco el Plan de Seguridad Pública de Euskadi (2014-2019).
Muchas ciudades, como es el caso de Barcelona, tienen sus propios planes locales. A nivel del Gobi-
erno central, se elabora el Plan Estratégico Nacional (2013) que incluye también la seguridad exte-
rior del Estado. Además, hay muchísimos planes sectoriales a todos los niveles sobre seguridad vial,
violencia de género y escolar, explotación sexual, drogas, bandas juveniles, convivencia, integración,
movilidad, colaboración con la seguridad privada. Los cuerpos policiales también tienen sus propios
planes estratégicos internos, como es el caso de la Ertzaintza (2014-16).

El ciudadano siempre aparece en el centro del discurso de los diferentes
planes, pero los planteamientos de policía comunitaria globales son pocos
y se limitan a áreas o unidades concretas. Solo el Plan Estratégico de la
Ertzaintza (2013-2016) sitúa la proximidad y la prevención entre sus líneas
estratégicas centrales por la necesidad de regularizar las relaciones con la
comunicad después del periodo, marcado por el terrorismo de ETA.
Los planes organizativos internos de los cuerpos policiales, sobre todo los
del ámbito nacional, sitúan a la criminalidad global y las unidades espe-
cializadas para luchar contra ella en una posición estratégica central. El
Plan Estratégico del CNP (2013-2016) se concentra en áreas como el te-
rrorismo, la criminalidad organizada, la ciberseguridad y las fronteras.
Además, están los aspectos tradicionales de seguridad ciudadana. Este
mismo Plan indica a la policía científica y de investigación, la cooperación
internacional, la colaboración ciudadana e institucional y la policía 3.0
como áreas transversales. El Plan Estratégico de la Guardia Civil (2013-
2016) sigue patrones similares. Los Mossos tienen como aspiración tam-
bién la internacionalización y la expansión de funciones y de plantilla. En
el actual Plan de Seguridad de Cataluña, la persecución de la delincuencia
especializada y organizada se apoya más en la cooperación internacional
que en la implicación de la sociedad civil. En todos los cuerpos está la
apuesta decidida por la tecnología como herramienta de comunicación,
investigación, inteligencia y prevención.
4. Alianzas de la Policía
Varios autores detectan un proceso progresivo de “pluralización de la seguri-

dad” (pluralization of policing), que tuvo su inicio hace más de veinte años.
Pluralización significa que crece el número de instituciones y diversidad de
organizaciones y profesiones, relacionadas con la seguridad. Algunas son
nuevas, otras no, pero asumen nuevas funciones.9 Al mismo tiempo, la Poli-
9 En los sistemas de seguridad actuales participan las policías públicas de diferentes ámbitos,
cuerpos especializados (policía portuaria, agentes forestales…), agencias especializadas (como el
CNI, agencia tributaria, ciberseguridad, infraestructuras críticas…), Protección Civil, organismos
de cooperación y coordinación, voluntarios y grupos de vigilancia vecinal, agentes locales de
convivencia y de prevención, vigilantes de zonas verdes/azules, vigilantes de seguridad privada,
vigilantes internos en empresas (in-house security) y otros. Son grupos vinculados y coordinados
de manera desigual.

cía consigue fórmulas diversas de colaboración con organizaciones públicas,
privadas y del sector terciario.10 Este fenómeno se ha incrementado entre las
Policías españolas y catalanas en los últimos años. Detrás de esta tendencia
está el convencimiento de que la Policía no puede afrontar sola los grandes
retos de la seguridad. La contención de los presupuestos policiales favorece
esta estrategia. La justificación pasa por aumentar la eficacia, reducir costes,
utilizar recursos externos de todo tipo, obtener más y mejor información y
fomentar la corresponsabilidad en la seguridad.
La alianza (o partnership en inglés) consiste en trabajar conjuntamente

con otras organizaciones o grupos, con un objetivo común y dentro del
marco de una relación de igualdad y confianza. Idealmente, eso implica
que, tanto el diseño como la ejecución y la responsabilidad de los proyectos
son compartidos (Oakley 2001). Cada colaboración se negocia. Muy a me-
nudo, policías y políticos asumen que el partenariado siempre es positivo
porque suma los esfuerzos y la experiencia de dos o más instancias por el
bien común ante problemas complejos (Murphy y Cherney 2012; McGuire
2006). Sin embargo, numerosas investigaciones señalan dificultades. Así
sabemos que los partenariados con determinados intereses privados ge-
neran tensiones por las divergencias sobre lo que se considera una forma
apropiada de intervención (Jacobs 2010). El conflicto de roles es un tema
central (Worrall y Gaines 2006; Oakley 2001). La eficacia de una colabo-
ración depende del tema, la suficiencia de recursos y de la implicación de
la otra parte en la seguridad. Los sistemas nacionales de seguridad son
sistemas complejos, difíciles de coordinar y con múltiples espacios de po-
der (Loader 2000).11
En un estudio reciente, los responsables policiales españoles hacen una

valoración general positiva de las alianzas y colaboraciones con actores
externos (Torrente et al. 2017). Se considera una práctica normal y asumi-
da. Los discursos policiales destacan las ventajas en términos de ahorro,
10 Se trata de asociaciones de vecinos, gremios, entidades educativas, sanitarias, sindicatos, grandes

empresas, seguridad privada, instituciones públicas y otras.
11 La gestión de la seguridad se hace mediante el gobierno (policía tradicional), a través de él

(subcontratación de servicios), encima de él (cooperación internacional, redes policiales), por
debajo (vigilancia vecinal, redes comunitarias, voluntariado), y más allá de él (seguridad priva-
da, vigilancia in-house). En España, se han creado grandes centros de coordinación como son
el Centro Nacional de Coordinación Antiterrorista (CNCA), o el Centro Nacional de Protección
de Infraestructuras Críticas (Congreso de los Diputados 2012).

mejor información, capacidad de prevención, eficacia y capital social. Se
perciben como relaciones simbióticas y no tanto como una cesión de poder
o de control, ni como una forma de “privatización” de la seguridad. Tam-
poco se percibe el riesgo de que la Policía pueda perder de vista el interés
general cuando trabaja por el hecho de tratar intereses particulares. Los
mandos entrevistados justifican la necesidad de alianzas en la medida que
perciben recursos limitados, al mismo tiempo que una sociedad diversa
con problemas complejos de seguridad, y que pide participación y eficacia
a la vez (Torrente et al. 2017).
El grado en el que se producen alianzas estables o colaboraciones puntuales

varía y no siempre se pueden deducir fácilmente de los datos estadísticos
publicados. Según los datos de los Mossos d’Esquadra, entre 2011 y finales
de 2014, se han establecido más de 44.362 contactos (más de 11.000 al año)
con diversos actores en lugares y por motivos distintos (Mossos d’Esquadra
2017). Hay una media de 7,9 resultados por cada contacto que se produce. Las
estadísticas distinguen entre contactos de “atención” policial, de “relaciones”
de otro tipo (reuniones de trabajo, coloquios, representación institucional…).
Estos últimos son los que más interés tienen. Los temas de vivienda, mundo
rural, género, menores, personas mayores y con discapacidades, igual que
el odio y la discriminación generan muchas reuniones. Las relaciones más
reiteradas y largas se producen con los sectores del comercio, la empresa y
la industria. La gran mayoría son de atención, pero también hay muchas
reuniones de trabajo. La educación por la seguridad en colegios es otra ac-
tividad que da lugar, sobre todo, a muchas presentaciones y coloquios, y al-
gunas reuniones de trabajo. La seguridad ciudadana y la prevención son las
temáticas que más acciones de todo tipo desencadenan (reuniones, atención,
presentaciones…). Aparte de los contactos cuotidianos están las colaboracio-
nes internacionales. La Guardia Civil, por ejemplo, mantiene contactos con
54 organizaciones y cuerpos policiales extranjeros, y con 91 organismos no-
policiales (36 nacionales y 55 extranjeros). Estos datos dibujan un complejo
panorama de alianzas (Congreso de los Diputados 2012).
5. Tecnología y Policía
La tecnología, en un sentido amplio, no se refleja únicamente en las inno-

vaciones en productos, aparatos o servicios, sino también en las formas de
conocer, hacer y organizar que permiten producirlos. No hay una tecnología

de seguridad como tal, sino aplicaciones de los avances tecnológicos en el
campo de las comunicaciones, la información, el transporte, la biometría,
las armas, etc.12 La tecnología genera expectativas de mejora de la eficacia,
eficiencia o legitimidad, pero su impacto real en la organización policial
puede variar (Koper et al. 2015). A veces, hay efectos contraproducentes.
El impacto de la tecnología está condicionado por el grado de aceptación o
rechazo y por la gestión que se hace de la misma (Davis 1989). La aceptación
depende principalmente de que sea fácil de utilizar y aprender, útil, y que
no se vea como amenaza. La contribución a la mejora de la eficacia depende
de la gestión y prácticas organizativas, su cultura, u otros factores contex-
tuales. Se suelen encontrar problemas como falta de formación, tecnologías
no adecuadas para las necesidades, incompatibilidad de sistemas, inversión
económica excesiva, obsolescencia de los equipos o dependencia de provee-
dores de software cautivo (no libre).13
De todas las tecnologías, las que más han contribuido a cambiar el trabajo
de la Policía son las de la información y la comunicación (TIC). Estas han
permitido captar más y mejor información, ampliar la capacidad de su aná-
lisis, potenciar la inteligencia organizativa, la prevención y tomar mejores
decisiones para resolver problemas o mejorar los servicios (Brown y Brudney
2003; Sanders y Hannem 2012). Los factores que favorecen la incorporación
de las TIC en la Policía son la tecnificación del delincuente, la necesidad de
una mayor inteligencia contra el terrorismo y el crimen organizado, la ex-
pansión de Internet como espacio delictivo global, la necesidad de reducir
costes y mejorar la gestión interna de las Policías (Koper et al. 2015). A día
de hoy, cualquier reforma del funcionamiento policial pasa por sistemas de
información (Ashby, Irving y Longley 2007).
Un ejemplo ilustrativo son las redes sociales. Con ellas, la relación ciuda-
dano-policía cambia en varios sentidos: aumenta el número de demandas,
aparecen nuevos perfiles de demandantes (como los jóvenes atraídos por el
12 Se habla de 6 grupos de tecnologías policiales: Tecnologías de la información (recaudación,

gestión y compartición de datos); Tecnologías de análisis (GIS, crime analysis); tecnologías de
la comunicación (por ejemplo, centralitas 112; seguimiento de patrullas por GPS, ordenadores
portátiles, wifi); Tecnologías de vigilancia y sensores (CCTV, cámaras en patrullas); Identifica-
tion technologies (por ejemplo, DNA forense).
13 Hay una bibliografia internacional sobre tecnología y policía, producida por el National Institute
of Justice (NIJ), Community Oriented Policing Services (COPS), International Association of
Chiefs of Police, y Police Executive Research Forum (PERF).

twitter del CNP), hay más interacción con la población y también expecta-
tivas más altas a la hora de recibir respuestas (y rápidamente). Por el otro
lado, también la Policía saca provecho de las redes y las utiliza para transmi-
tir mensajes a la población (consejos, avisos, instrucciones ante una crisis,
peticiones de colaboración, creación de imagen…). La Policía recibe más in-
formación del ciudadano (denuncias, peticiones, confidencias, comentarios,
opiniones…). Todo eso se tiene que añadir al monitoreo policial constante
de Internet (anti-delictivo, investigación social…). Todas estas informacio-
nes permiten contrarrestarla o hacer minería de datos que nos llevan a una
mejor inteligencia organizativa. Esto supone retos de filtraje de información,
de análisis, de selección y formación de personal, de gestión de la comuni-
cación, de conocimiento de las nuevas herramientas, de planificación de las
necesidades tecnológicas, etc.
Conclusiones
Este artículo se centra en explicar las respuestas de la Policía ante una so-
ciedad compleja, y con problemas de seguridad que también lo son. Las
principales fuerzas que empujan el cambio policial son sociales. Hay una
ciudadanía cada vez más individualista, exigente, participativa y conectada,
que tiene nuevas demandas. También hay cambios en los problemas de segu-
ridad. Se produce una contención de la delincuencia convencional, pero hay
un incremento en los delitos especializados y vinculados a procesos globales.
La Policía responde a estos retos, creando modelos híbridos de organización
policial. Eso significa que combinan elementos racional-burocráticos, junto
a comunitarios. Quiere decir, la especialización y la tecnificación de los cuer-
pos con prácticas de prevención comunitaria. La primera nos lleva al uso de
las nuevas tecnologías de la información, el análisis de datos y la inteligencia.
La segunda lleva a una intensificación de las relaciones y alianzas con sec-
tores de la comunidad muy diversos, buscando información e implicación
en la seguridad. Muy a menudo, este objetivo implica acercarse a los actores
más influentes. La Policía crea relaciones con la comunidad de geometría
variable. Quiere decir, en función de quiénes son, su poder, sus demandas
o el tipo de problemas por afrontar, las pautas de relación varían. El caso
de la Policía ilustra cómo, más que una pérdida de poder del Estado, hay un
cambio en la forma de ejercerlo.

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CONFLICTOS DE LA CIUDAD ACTUAL
Y TENTACIÓN SECURITARIA
Santiago Álvarez Cantalapiedra

Director de FUHEM Ecosocial y de la revista PAPELES de relaciones ecosociales y
cambio global.
Resumen
Un conflicto es un enfrentamiento entre dos o más actores que tienen in-
tereses divergentes y discrepancias profundas sobre cómo abordar esas
divergencias. En un conflicto urbano la divergencia se relaciona con la
ciudad o con una determinada forma de producción del espacio urbano.
Se hace difícil comprender la conflictividad de la ciudad contemporánea
sin analizar previamente las tendencias urbanizadoras y las consecuencias
socio-espaciales que de ellas se desprenden. El primer y segundo apartado
tiene este propósito. El siguiente muestra la tentación que tiene el poder
de ignorar el derecho a la ciudad y las respuestas que ofrecen las elites
urbanas y las clases dominantes para regular el conflicto sin resolverlo.
Palabras clave:
Seguridad, urbanismo, geografía humana.
1. Las tendencias urbanizadoras como violencia estructural
El año 2008 marcó un punto de inflexión en la historia de la humanidad: por

primera vez, más de la mitad de la población mundial se concentró en las ciu-
dades. ¿Ha comportado algo superar este umbral? Aparentemente no, pues el
paso de un 49% a un 51% en la población urbana no parece un acontecimiento
muy revelador. Pero si contemplamos con perspectiva histórica la dinámica
urbana, las cosas cambian, pues comprobaremos que el proceso urbanizador
va de la mano del declive del campesinado y del mundo rural. Las sociedades
del siglo xxi son, y serán cada vez más, sociedades predominantemente urba-
nas, y con ello la especie humana deja de ser –en palabras de Hobsbawm– «lo
6. CONFLICTOS DE LA CIUDAD ACTUAL Y TENTACIÓN SECURITARIA 99

que fuimos desde nuestra aparición: una especie formada principalmente por
cazadores, recolectores y productores de alimentos» (2009: 45). La caída de la
porción de la población campesina dedicada a las tareas agrícolas representa
un fenómeno de gran transcendencia por sus connotaciones culturales, políti-
cas y ecológicas. Conviene centrar la atención, más que en la foto fija de unos
datos en un momento dado, en las tendencias desde una perspectiva histórica.
Sólo así se podrá comprender que el mundo de miseria que rodea a muchas
de las grandes urbes del Sur se origina en la degradación y destrucción que
sufre en el mundo rural y campesino en todo el planeta. Esas tendencias, en
el ámbito urbano, vienen caracterizadas por cinco rasgos.
En primer lugar, el proceso urbanizador viene marcado por su dimensión y

celeridad. La población urbana actual es mayor que la población que había en
el planeta en el año 1960. Esto significa que el incremento demográfico expe-
rimentado en la segunda mitad del siglo pasado (sin precedentes en la historia
en cuanto a su magnitud) ha sido absorbido en su mayor parte por las ciudades
(cerca de dos tercios de la explosión demográfica desde 1950). Aunque hay algo
más. A lo largo del siglo xx, la población mundial se ha multiplicado casi por
cuatro, pero en el mismo periodo la población urbana se ha multiplicado por
doce, de lo que cabe colegir que la urbanización no tiene como único motor el
fuerte crecimiento demográfico. Además, como consecuencia de esta acelerada
tendencia, el horizonte futuro se prevé cada vez más urbano. El programa de
las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat) presagia
que la tasa de urbanización se aproximará al 89% en el año 2050.
En segundo lugar, en cuanto que no es un proceso únicamente asociado

a la explosión demográfica, la urbanización debe contemplarse como una
transformación estructural que redefine de manera compleja las formas
de asentamiento humano y las relaciones con el campo y el ámbito rural.
Un dato que ilustra las aristas del problema es el ritmo actual del éxodo
hacia las zonas urbanas: cerca de tres millones de personas se desplazan
semanalmente hacia las ciudades, y el 90% de ese crecimiento se da en los
llamados países en desarrollo. En ellos, se concentra el grueso de los más
de mil millones de personas que malviven en barrios marginales con graves
insuficiencias en infraestructuras y servicios básicos (electricidad, agua,
saneamiento, atención sanitaria o educación). El porcentaje de población
que reside en estas zonas, social y ambientalmente más vulnerables, no
ha dejado de crecer en las dos últimas décadas: aumentó del 35% de 1990
hasta el 46% en 2012.

Lo anterior nos introduce en el tercer y cuarto rasgo. Por un lado, aunque hay
que reconocer que la intensidad del fenómeno urbanizador afecta a todo tipo
de países, el crecimiento más rápido está teniendo lugar en las áreas urbanas
de los países en vías de desarrollo. Por otro parte, la proliferación de zonas ur-
banas hiperdegradadas (slums) representa la marca principal de este proceso:
los residentes en estas zonas constituyen un 78,2 por ciento de la población que
vive en las ciudades en los países menos desarrollados y al menos un tercio de
la población urbana mundial (ONU- Habitat, 2003; Davis, 2008).
En quinto lugar, el proceso urbanizador está dando lugar a la aparición de

megalópolis y estructuras metropolitanas que surgen de la aglomeración de
múltiples ciudades yuxtapuestas. Según Jérôme Monnet (2009) este pro-
ceso de crecimiento espectacular de las megalópolis presenta, a su vez, los
siguientes rasgos: 1) el tamaño de las grandes metrópolis sigue aumentando
(la mayor aglomeración de 2007, Tokio, está, con 35 millones de habitantes,
17 veces más poblada que la mayor de 1842); 2) no hay ninguna región en el
mundo, incluyendo aquellas en las que se dan condiciones naturales extre-
mas, en la que no haya grandes ciudades: en 109 países diferentes existen
ciudades de más de un millón de habitantes; 3) la irrupción de conurbacio-
nes por aglomeración de ciudades crea unas redes urbanas sin contornos y
límites claramente definidos, y de ahí que los actuales corredores –como
Tokio-Osaka o Nueva York-Filadelfia– puede que no sean más que el ante-
cedente y una primera fase del surgimiento de unas estructuras de orden
superior, cuyos mejores ejemplos podrán ser quizás el continuo urbano que
se va extendiendo desde Japón y Corea a lo largo de todo el litoral chino has-
ta el oeste de la isla de Java o el corredor de chabolas que se amplía desde
Abiyán hasta Ibadan y que tiene a Lagos como nodo mayor (Davis, 2004).
Como resultado de estas tendencias, nos encontraríamos en la actualidad

en la tercera fase de la revolución urbana (Monnet, 2009). La primera co-
rresponde al crecimiento de las ciudades ligado a la industrialización (a la
revolución industrial del siglo xix en Europa y a la industrialización tardía en
el resto del mundo). La segunda dio lugar a la aparición de ciudades de gran
tamaño, las megalópolis, con actividades económicas diversificadas y una
estructura policéntrica. La tercera, y actual, se caracteriza por el predominio
de una ciudad sin contornos delimitados fruto de un crecimiento disperso
(sprawling growth). Esta tendencia de la “ciudad expansiva” está muy re-
lacionada con el desarrollo de conurbaciones, y en el caso de los países del
Sur con numerosas zonas urbanas altamente degradadas (slums). También

a esta fase corresponden las llamadas ciudades globales (Sassen, 1991), que
funcionan como plataformas organizativas y nodos principales de una red
de interconexiones desarrolladas a escala planetaria con más relación entre
ellas que con su propia región.
La urbanización del mundo actual conlleva un proceso de transformación

estructural con importantes implicaciones en el bienestar social, en la soste-
nibilidad ecológico-ambiental, en la gobernanza y en las relaciones entre el
campo y la ciudad. La dinámica de los asentamientos urbanos constituye hoy
una de las manifestaciones más claras del cambio global. No sólo porque la
población urbana haya superado por primera vez a la rural, sino sobre todo
porque, en un plazo histórico relativamente breve, se ha sustituido acelerada-
mente una organización basada en un número limitado de grandes ciudades
y centenares de miles de pequeños pueblos, por una estructura metropolita-
na donde el crecimiento descontrolado da lugar a un mar de urbanidad con
islotes rurales en continuo retroceso. Se disuelven así las fronteras entre la
ciudad y el campo y se rompen los límites de la dimensión que puede llegar
a adquirir una aglomeración. El desarrollo capitalista desenfrenado, señala
Harvey, promueve este proceso al procurar una salida al «capital sobreacu-
mulado ávido de inversión en un crecimiento urbano raudo e ilimitado sin
importarle cuáles sean las posibles consecuencias sociales, medioambien-
tales o políticas» (2013:13). De este modo, y con los intereses capitalistas
en primer plano actuando como principio general en la (des)organización
del espacio, el resto del territorio no urbanizado queda redefinido de forma
subalterna, como mero proveedor de recursos1 y sumidero de desechos, des-
provisto de identidad y cultura propia, desposeído radicalmente, no sólo de
lo que tiene, sino también de lo que es.
2. Las consecuencias de esta violencia estructural
La concentración sin precedentes de la población en áreas urbanas y la mi-

serabilización de una parte de la población de las ciudades de los países del
1 Incluida la población, que abandona el campo para asentarse en las ciudades expulsada por las
fuerzas globales de la mecanización, el acaparamiento internacional de la tierra y la concentra-
ción de la propiedad, la competencia de la agroindustria mundializada, las importaciones de
alimentos debido a la liberalización y las políticas de ajuste, y un largo etcétera que destruye las
economías campesinas.

Sur están propiciando formas de vida extremadamente duras que degradan
la convivencia y deshumanizan las relaciones sociales, convirtiéndose en
fuentes de innumerables conflictos en el seno de las ciudades. Algunos van
de la mano de tres consecuencias que, en mi opinión, compendian mejor que
otras los efectos que despliegan sobre la ciudad las tendencias urbanizadoras
anteriormente mencionadas.
Desigualdad espacial en las cargas y oportunidades
La polarización socio-espacial es inherente a la urbanización capitalista,

materializando en el espacio las desigualdades económicas y las relaciones
de clase y dominación que caracterizan al capitalismo en el ámbito social.
La desigualdad y segregación espacial replican la desigualdad económica
y contribuyen a perpetuarla a través del espacio hasta el punto de hacerlas
indistinguibles. No es sólo que los pobres vivan en las mismas zonas, es
también que la geografía de oportunidades es radicalmente distinta para
unos y otros en función de donde viven.
Las elites urbanas y las clases adineradas han necesitado siempre los espa-
cios centrales de la ciudad para su actividad económica, política o recreati-
va y, como consecuencia, a lo largo de la historia se las han ingeniado para
encontrar la forma de expulsar –normalmente con la ayuda de las políticas
urbanizadoras y del mercado inmobiliario– a las clases populares hacia una
periferia cada vez más alejada del núcleo histórico.
Mediante determinadas intervenciones urbanísticas –por ejemplo, a través

de los procesos de rehabilitación2 urbana y arquitectónica de los centros ur-
banos– se ha favorecido en no pocas ocasiones una apropiación capitalista
de la ciudad. Estas intervenciones públicas, disfrazadas la mayoría de las
2 Jean- Pierre Garnier ha denunciado oportunamente que el vocabulario urbanístico empleado a la

hora de referirse a las transformaciones de los barrios populares es deliberadamente engañoso:
«Renacimiento urbano, revitalización, recalificación, rehabilitación, regeneración, etc. Siempre
de índole positivo, estos términos comparten la característica de estar pulidos, de ser asépticos y
de contener su propia legitimación –¿quién podría estar, a priori, en favor de la desvitalización
de un barrio, de su descalificación o de su degeneración?–. Además, el uso casi-sistemático del
prefijo ‘re’ lleva la imagen de un retorno a la normalidad o del principio de un nuevo ciclo en la
evolución ‘natural’ del tejido urbano. De este modo, la dimensión de clase del cambio urbano
es completamente eliminada, y cualquier crítica de las transformaciones urbanas en curso es
anestesiada. Se trata de suscitar la adhesión de la mayoría, de las clases populares, incluso a un
proyecto de remodelación elitista del espacio urbano que implica su desposesión» (2017: 14)

veces de las mejores intenciones, han representado, además de una opor-
tunidad de negocio para el sector financiero-inmobiliario, la conversión de
esos centros históricos en espacios comerciales y turísticos, con las conse-
cuencias sociales ya conocidas de destrucción de la vida vecinal y desalojo de
los vecinos que ahí vivían. Las dinámicas de ‘terciarización’, ‘tematización’,
‘turistificación’ y, en suma, privatización del espacio público, no son sino
formas de priorizar el valor de cambio sobre el valor de uso consecuentes
con la explotación capitalista. De esta mercantilización del espacio urbano
se desprenden fenómenos de expulsión (gentrificación), exclusión (creación
de guetos), acoso (mobbing inmobiliario) y control sobre la ciudadanía (como
se señalará más adelante). Dinámicas que no se circunscriben únicamente
al centro histórico de las ciudades sino que alcanzan también a los barrios
populares de los cascos viejos o próximos a ellos donde la pequeña burgue-
sía intelectual –respondiendo a sus deseos de habitar lugares más o menos
céntricos cargados de memoria y tipismo– termina por expulsar de sus casas
y barrios a las clases populares (Garnier, 2017).
Se trata de procesos que, en su origen, son al mismo tiempo de depredación

y control de la ciudadanía. Los fenómenos de control y desposesión de la
ciudad a las clases populares por las clases dominantes no son nuevos; es-
tuvieron presentes en el inicio del capitalismo y lo han seguido estando en
su desarrollo posterior, pero actualmente las tendencias urbanizadoras y las
políticas de ‘metropolización’ –en el marco de la competición entre ‘ciudades
globales’–los han acentuado, aunque ciertamente de forma diferente según
la realidad a la que nos refiramos.
La variedad de contextos urbanos que caracterizan el mundo contemporá-

neo impide un diagnóstico unívoco. Las tendencias urbanizadoras acarrean
consecuencias específicas para los países del Sur que no se manifiestan (al
menos no con esa intensidad y generalidad) en el Norte.
En las ciudades del Sur, la falta de vivienda y oportunidades de empleo fa-

vorece el desarrollo de zonas urbanas degradadas que funcionan como un
vertedero donde va a parar la ‘población sobrante’ expulsada del campo. En
esos espacios, «la involución urbana sustituye a la involución rural como re-
ceptáculo de una fuerza de trabajo excedente que sólo consigue mantener el
ritmo de subsistencia con hazañas cada vez más heroicas de autoexplotación
y con la profundización de la subdivisión competitiva de nichos de super-
vivencia ya de por sí muy saturados» (Davis, 2004: 27). La principal fuente

de violencia tiene que ver con quién controla esos nichos de supervivencia.
El sector terciario informal deviene en fuente de lucha darwiniana entre los
pobres. Preguntado Mike Davis acerca de «cuál cree que es, su opinión, el
conflicto más importante en la ciudad contemporánea», responde reiterando
lo que ya ha expuesto en numerosas ocasiones:
Conflictos cada vez más violentos y ampliamente sectarios por los nichos
de supervivencia en las ciudades. Creo que el crecimiento casi pandémi-
co de movimientos políticos en torno a identidades excluyentes proviene
directamente de la crisis de empleo global. Conforme se estrechan las
opciones informales de supervivencia ante el crecimiento de la pobla-
ción y del paro en las ciudades, el uso de la coacción para racionar la
subsistencia y reducir la competencia se ha vuelto un lugar común. La
política tradicional de patrocinio, que intercambia pequeñas oportunida-
des económicas por la lealtad a un determinado bloque político, ha sido
reforzada en todas partes por movilizaciones de comunidades imagina-
rias de lengua, religión, raza, pertenencia étnica, nacionalidad, o lugar
(Sevilla, 2012: 114 y 115).
La intensa relación que existe entre la dura competencia que surge dentro
de las economías informales y las violencias interétnicas en las comu-
nidades pobres que habitan las periferias urbanas obliga a considerar
también las relaciones entre la desigualdad y la tolerante aceptación de
la alteridad.
Mixofobia
Las ciudades son lugares donde la vida con extraños es tan necesaria como
difícil. Cuando se da un crecimiento urbano desordenado que no viene acom-
pañado de una justa distribución de oportunidades y costes –de manera
que las ventajas de la vida en la ciudad las disfrutan unos pocos mientras
recaen sobre el resto los inconvenientes del declive urbano–, esta dificultad
se acrecienta. El elogio a la ciudad que facilita la coexistencia de comunidades
diversas, se torna acusación contra las megalópolis rodeadas de cinturones
de miseria que generan marginalidad, exclusión y miedo.
Ha sido Zygmunt Bauman quien mejor ha percibido lo que representa estar

expuesto al otro en la ciudad contemporánea. El crecimiento urbano ha gene-
rado una aglomeración de gentes de procedencias diversas. Las megalópolis y

las ciudades globales ya no funcionan con la idea de que el que viene de fuera,
el ‘extranjero’, tarde o temprano hará suyos los valores de la sociedad en la
que se integra. Estas nuevas realidades urbanas se desenvuelven con multi-
tud de comunidades culturales diferentes que reclaman el reconocimiento
de su diferencia. Sólo en Londres existen ciento ochenta grupos étnicos que
hablan diferentes lenguas y practican distintas tradiciones. La ciudad, en el
contexto de la globalización, se ha convertido -recurriendo al tópico- en un
crisol de identidades.
Estas circunstancias llevan a que en la ciudad contemporánea coexistan dos

reacciones opuestas (Bauman, 2006): la mixofilia y la mixofobia. La primera
representa la alegría y la atracción de sentirse parte de un entorno estimu-
lante y abigarrado que promete experiencias diversas. La gente siempre se
ha visto atraída por la diversidad sociocultural de la ciudad, por la promesa
y la novedad en ella contenida. La mixofobia, por el contrario, representa el
temor a lo inabarcable e incontrolable, el miedo a verse involucrado con el
otro, con lo que percibimos diferente. Estos impulsos opuestos coexisten en
cualquier ciudad porque están presentes en todos los ciudadanos, y el arte
de vivir pacíficamente sacando provecho de la riqueza de la diversidad es
una habilidad que requiere aprendizaje y ejercicio. El individualismo com-
petitivo al que aboca el capitalismo deteriora la confianza mutua y genera
un inseguridad frente al otro que se plasma en el rechazo a los ‘sobrantes’, a
esa ‘población excedente’ (extranjeros, campesinos, etc.) que –como señala
Mike Davis– se vierte sobre la ciudad.
El deterioro de la confianza resulta mortal para la vida de las ciudades,

pues son siempre un proyecto colectivo y, como señalaba Tony Judt, no hay
empresa colectiva que no requiera confianza: «La falta de confianza es in-
compatible con el buen funcionamiento de una sociedad (…) [Además] la
confianza no se puede institucionalizar. Una vez que se desgasta es prácti-
camente imposible restablecerla. Y ha de ser alimentada por la comunidad
-la colectividad-, pues ninguna persona puede imponer a los demás, ni si-
quiera con las mejores intenciones, una confianza recíproca» (2013:73). La
desconfianza es el mejor caldo de cultivo del miedo, y el miedo –como señala
Bernardo Sechhi– desarrolla la intolerancia rompiendo la solidaridad, que
a su vez retroalimenta a la propia política urbana segregadora neoliberal:
Gran parte de la heterogeneidad y fragmentación espacial de la ciudad

contemporánea hunde sus propias raíces en sucesivos movimientos de

rotura del sistema de solidaridad y en el correspondiente emerger de
sistemas de intolerancia, ya sean de carácter sanitario, religioso, étnico
o cultural, o tengan que ver con diferentes modos de vida o niveles de
renta, hábitos de consumo o cuestiones relativas a las características del
espacio habitable (…) hoy la cuestión urbana se manifiesta cada vez más
como explosión de nuevos sistemas de intolerancia (2015: 36).
Así, pues, no resulta extraño que proliferen tantos ejemplos extremos del
nuevo urbanismo segregador. Cada vez son más frecuentes las comunida-
des residenciales rodeadas de muros que limitan la libre circulación de los
no residentes. Son la manifestación más clara de cómo la desconfianza ha
logrado plasmarse en el ámbito urbano. Son la respuesta urbanística de la
mixofobia. Las gated communities norteamericanas, los condominios lati-
noamericanos o las urbanizaciones residenciales privadas europeas, vigila-
das las veinticuatro horas, son espacios en los que se busca una seguridad
que el resto de la ciudad no ofrece. Representan una vía de autoexclusión
de los sectores sociales más prósperos en forma de solución particular a los
problemas generales. Vienen a ser la otra cara de los procesos de expulsión
de la ciudad: si los pobres y las clases sociales populares quedan confinados
en espacios degradados e inseguros, los ricos se retiran voluntariamente a re-
ductos donde poder vivir de espalda a los problemas generales. El particular
estatus jurídico de estas urbanizaciones así lo revela. En dichas comunidades
se redactan ordenanzas propias para regular los acuerdos, las condiciones
y las restricciones a la convivencia al margen de las que rigen en el resto del
espacio urbano, significando en la práctica:
un estado de suspensión del orden jurídico-institucional del Estado al

que pertenece; es lugar de nuevas y específicas formas de gobernanza
construida ad hoc y aceptada en un pacto de mutuo acuerdo por sus
habitantes; es Estado dentro del Estado. Los aspectos jurídicos-insti-
tucionales de la gated community son tan importantes como los físico-
espaciales (Sechhi, 2015: 50-51)
La crisis ecológico-ambiental
Desde hace décadas los enfoques sobre la seguridad incorporan los factores
ecológico-ambientales como riesgos y amenazas ineludibles. Globalmente la
humanidad se encuentra en una situación de extralimitación, y la historia
muestra que todas las civilizaciones que violentan los límites que impone

la naturaleza terminan colapsando (Diamond, 2006). La virtualidad de un
colapso en sociedades marcadas por la desigualdad, la exclusión y la degra-
dación de recursos naturales esenciales presagia peligrosos escenarios de
desorganización social donde los conflictos y la inseguridad estarían a la
orden del día.
Las ciudades y, muy especialmente, las ciudadanías, representan uno de los

elementos clave de estos escenarios, tanto por su contribución al problema
como por su potencial influencia en la solución (Prats, 2015). Como sistemas
biofísicos, las ciudades constituyen el centro del metabolismo socioecológico
al consumir el 70% de la energía, contribuir con un 80% al conjunto de los
gases de efecto invernadero y ser la principal fuente generadora de residuos
sólidos (ONU-Habitat, 2012). Además, los sistemas urbanos son altamente
vulnerables, debido tanto a su elevada dependencia de los recursos energéti-
cos fósiles como a su propia complejidad para poder encarar las consecuen-
cias de los desastres asociados al calentamiento global.
Así, pues, la seguridad energética y el cambio climático se presentan como los

principales desafíos de la ciudad contemporánea. El declive energético, una
vez pasado el peak oil, supondrá no sólo el colapso de la economía mundial
y la vuelta a las economías locales y regionales de proximidad, sino también
la inviabilidad de los grandes sistemas urbanos que dependen para su fun-
cionamiento de un inmenso flujo de mercancías y personas moviéndose en
su interior, y para su subsistencia de un flujo no menor de comida y otros
productos procedentes de cualquier parte del mundo.
El calentamiento global, a su vez, está provocando que aumenten de ma-

nera acelerada los riesgos de exposición a los desastres de origen climáti-
co. El PNUD (2014: 55) advierte del incremento -no sólo en la frecuencia,
sino también de la intensidad- de los desastres vinculados al clima a lo
largo del último siglo: si entre 1901 y 1910 se tiene constancia de ochenta
y dos, entre 2003 y 2012 se registraron más de cuatro mil. Buena parte de
la expansión de las ciudades se ha producido de forma desordenada sobre
cauces de arroyos, laderas frágiles, humedales, deltas de río o zonas del
litoral. La población allí asentada es la que dispone de menos recursos.
De no abordarse la relación entre proceso urbanizador, cambio climático
y zonas vulnerables, los impactos de los desastres meteorológicos aumen-
tarán dramáticamente, convirtiéndose en una “cuestión de vida o muerte”
(Worldwatch Institute, 2016).

3. La tentación securitaria
Las elites urbanas y las clases dominantes están respondiendo a los problemas
de la desigualdad, segregación y mixofobia, y a los riesgos de la crisis ecosocial,
conformando diferentes propuestas en el plano urbanístico. El rasgo común
de todas ellas es la renuncia a intervenir en las causas, volcándose sobre los
efectos. Los afectados por los procesos de precarización, pauperización y mar-
ginación han expresado habitualmente su malestar mediante movilizaciones
sociales o –en ausencia de cauces adecuados para la acción colectiva y de cul-
tura organizativa– a través de actos de violencia y delincuencia. Esto provo-
ca en la parte más acomodada de la sociedad una sensación de inseguridad,
activando un urbanismo securitatio cuyo objetivo no es resolver la cuestión
social sino regular los efectos de la ‘no solución’ (Garnier, 2015a).
En la actualidad nos encontramos con diferentes manifestaciones de este tipo

de urbanismo, todas inspiradas en un mismo enfoque ‘espacialista’ que su-
pone que el espacio importa en la determinación del comportamiento social.
Ciertamente el espacio urbano condiciona pero nunca lo llega a determinar.
Admitir lo contrario equivaldría a asumir la existencia de un «sistema con-
ductista que orienta las actuaciones humanas a partir de reflejos condiciona-
dos de los que la fuente es la disposición de los volúmenes arquitectónicos o
la distribución de los elementos de un espacio público» (Delgado, 2011: 73).
Que la morfología urbana influye en las actuaciones de la ciudadanía y en la

acción colectiva, lo revela el hecho de que cuando toca diseñar el urbanismo
de una ciudad siempre se tome en consideración cómo esa intervención pue-
de contribuir o no a mantener el orden público o a manejar la conflictividad
social. Aunque con rasgos que se entremezclan en la práctica, es posible
diferenciar tres expresiones de este urbanismo securitario con diferente
implantación según en qué partes del mundo: el impopular, el defensivo y
el urbanismo militar-policial.
De la barriadas obreras al urbanismo impopular en Europa
La historia de las ciudades europeas durante la revolución industrial muestra

cómo las clases trabajadoras se amotinaban en sus barrios convirtiéndolos
en un eje fundamental del proceso insurreccional, y cómo el urbanismo
planificado que impuso la burguesía a lo largo del siglos xix respondió, en
alguna medida, a este desafío.

En el siglo xx, la periferia formada de grandes barriadas obreras fue el escena-
rio de gran parte de las movilizaciones sociales. La concentración de la pobla-
ción trabajadora en la periferia urbana respondía a las necesidades de vivienda
de un éxodo rural que transfería contingentes enormes de población del campo
a la ciudad. Aunque en la práctica estos polígonos residenciales adolecieron de
falta de equipamientos y espacios públicos, y se degradaron con gran rapidez
por el empleo abusivo de elementos prefabricados y materiales de baja calidad
dando lugar en no pocas ocasiones a situaciones de hacinamiento y chabolis-
mo vertical, lograron sin embargo generar una enorme vitalidad comunitaria.
Esos barrios y ciudades de la periferia, además de proveer un parque de

viviendas, ofrecían también espacios de encuentro que, pese a todas sus
deficiencias y defectos, potenciaban la vida colectiva ofreciendo unas señas
de identidad que estimulaban la movilización y la lucha social. El hecho de
convivir en un mismo espacio, coincidir en las calles, en las tiendas o en el
mercado, propiciaba una acción colectiva que «resultaba entonces casi in-
herente a una vida cotidiana igualmente colectiva» (Delgado, 2011: 85). La
concentración de las clases populares en las barriadas de la periferia creaba
así -junto a la condición social más o menos homogénea de sus moradores-
las condiciones físicas para la movilización social y la lucha por la mejora
de la vida de la gente en un sentido amplio (incorporando demandas sobre
la educación, la sanidad, los equipamientos y servicios públicos, además de
la vivienda), trascendiendo con ello las reivindicaciones estrictamente la-
borales. El traslado al espacio urbano de dinámicas sociales anteriormente
circunscritas a la fábrica provocó no sólo la aparición de nuevas formas de
movilización social3 sino también la ampliación del campo de la lucha y la
reivindicación. El tránsito de la fábrica al escenario urbano favoreció la aper-
tura a problemáticas que habían permanecido invisibles en los discursos y
reivindicaciones meramente productivistas.4
3 La huelga orientada a bloquear la fábrica se ve acompañada ahora del descubrimiento de dife-

rentes formas de bloquear la ciudad y controlar sus accesos.
4 Hay que reconocer que la escisión entre “luchas en la fábrica” y “luchas urbanas” ha operado,
sobre todo, en la cabeza de urbanistas, sociólogos y representantes de las principales corrientes
dominantes dentro de la amplia tradición socialista. Sin embargo, desde los inicios de la indus-
trialización capitalista, en la práctica tal disociación ha sido menos evidente. Friedrich Engels,
tras haber comprendido las relaciones entre la industrialización capitalista y las tendencias
urbanizadoras, nunca distinguió en La condición de la clase obrera en Inglaterra (1844) entre
lucha urbana (condiciones de vida) y lucha de clases (condiciones laborales) en el camino de la
clase trabajadora hacia el socialismo, viéndolas siempre como parte de un mismo proceso.

Con la crisis sistémica de los años setenta y el paso al orden neoliberal, la
clase dominante percibe que la concentración de las clases populares en las
periferias urbanas entraña un riesgo y un obstáculo a su propósito de des-
mantelar o poner en cuestión los mecanismos políticos y las instituciones
que hasta entonces habían aminorado el conflicto social. De ahí que, como
bien señala Manuel Delgado, «la hipótesis según la cual las dificultades a la
hora de controlar política y policialmente las ciudades-dormitorio fue una
de las razones que determinaron su abandono como tipología a practicar, es
osada, aunque plausible» (2011: 87). Jean-Pierre Garnier considera válida
esta hipótesis al afirmar:
Por motivos económicos, políticos e ideológicos, las clases dominantes no

podían aceptar que la predominancia de las clases populares se perpe-
tuase en ciertos espacios urbanos, ya fuese a nivel de un municipio entero
o de los barrios céntricos. De ahí uno de los objetivos fundamentales de
la política urbanística: acabar con este tipo de situaciones siguiendo dos
ejes, a saber, expulsar las clases populares hacia la periferia y organizar
su dispersión espacial. Esto se llevó a cabo a través de un urbanismo
que se puede calificar de ‘antipopular’, conjugando con las facilidades
otorgadas por los poderes públicos a la especulación inmobiliaria. A la
marginación socio-económica de las clases populares se añadió así su
marginación socio-espacial (2015b: 39)
La ofensiva neoliberal coincide con un giro en el modelo de crecimiento urba-

no que, frente a la concentración de la población trabajadora en los bloques
de vivienda de las barriadas de la ciudad, opta ahora por la fragmentación
y la dispersión de las clases populares por un amplio territorio donde se di-
fuminan los contornos entre lo urbano y lo rural.
Este modelo de urbanización dispersa, reptante (sprawl cities), que va

esparciendo la población en torno a aeropuertos, centros comerciales,
parques temáticos, recintos tecnológicos y redes viarias, da lugar a urbes
apaisadas y sin confines que crecen como antítesis de la idea tradicio-
nal de ciudad abarcable, ordenada y cohesionada. Este modelo de creci-
miento extensivo, dinamizado por la especulación inmobiliaria, provoca
un auténtico ‘tsunami urbanizador’ y actúa como un carcinoma en el
territorio. Esta forma de asentamiento urbano –altamente dependiente
del automóvil privado e intensamente consuntiva de tiempos, recursos y
territorio– comporta un deterioro ecológico y social que alumbrará, en

unos casos, nuevas conflictividades de carácter ecosocial, pero en otros,
simplemente inhibirá las posibilidades de movilización, ya que residir
en estas urbanizaciones desparramadas implica en la práctica aislarse y
renunciar a los vínculos sociales y a la identidad que proporcionaba vivir
en la ciudad.
Al tiempo que se impone esta forma de conurbación, los antiguos polígonos

de vivienda de la periferia se ven abandonados a su suerte y empiezan a de-
gradarse al mismo ritmo con que se incrementa la inmigración, el paro y la
precarización laboral entre sus pobladores, se descuida el mantenimiento
de los elementos urbanos o se recortan las políticas y prestaciones sociales.
Y junto a este declive, se asiste al renacimiento del centro de las ciudades y
de algunos barrios adyacentes para mayor gloria de una pequeña burguesía
que expulsa de esas zonas a los miembros que aún quedaban de los sectores
sociales más modestos.
Urbanismo defensivo
La desigualdad desarticula la ciudad y privatiza el espacio urbano: por un

lado, barrios exteriores en los que surgen guetos de pobreza y miseria al
margen de la atención pública; por otro, urbanizaciones cerradas y bloques
residenciales de acceso restringido, vigiladas las veinticuatro horas con cá-
maras, controles electrónicos y vigilantes privados. Sólo en los EEUU más
de 40 millones de personas viven en esos espacios residenciales vallados e
hiperprotegidos. Las dos caras de la misma moneda de un urbanismo que
surge del miedo: los pobres y otras clases indeseables quedan confinados en
zonas urbanas degradadas mientras los ricos se retiran voluntariamente a
sus remansos de orden y seguridad.
Al igual que la desigualdad, la mixofilia también altera la ciudad y el espacio

público. Genera la llamada ‘arquitectura del miedo’, fortalezas inexpugna-
bles cuya función no se limita únicamente a proteger a sus moradores del
populacho mísero y hostil, sino que también están pensadas para impedir la
diversidad e imponer una tranquilizadora homogeneidad social.
Pero el urbanismo defensivo va más allá de la simple reconfiguración del

espacio físico con el propósito de proteger a la gente ‘decente’ de las malas
intenciones de individuos o grupos indeseables. También busca facilitar la
intervención de las fuerzas de orden cuando sea preciso, permitiendo que la

policía, o incluso el ejército, logren una mayor eficacia en la represión (Gar-
nier, 2015). Es un proyecto que surge como consecuencia del retroceso del
Estado del bienestar y el auge del Estado penal (policía, tribunales y prisio-
nes) a través del matrimonio entre un workfare restrictivo y un prisonfare
expansivo (Wacquant, 2009)
Urbanismo militar y policial
Este deslizamiento desde el urbanismo defensivo al punitivo abre la puer-

ta a un nuevo tipo de intervención en la ciudad. Bajo esta modalidad se va
imponiendo la lógica policial y militar en el tratamiento de los problemas
urbanos. En las zonas más degradadas del planeta, como las favelas de Río
de Janeiro, la toma policial y militar de las barriadas marginales suele ir
acompañada de denuncias por los abusos cometidos por las fuerzas de orden
público. Con motivo de la celebración de los Juegos Olímpicos de Río de 2016,
dichas denuncias llegaron hasta la prensa internacional:
Según datos de Amnistía Internacional, en los últimos seis años la policía

carioca ha sido responsable de entre un 13% y un 21% de los asesinatos
totales de la ciudad (…) El presidente de Amnistía Internacional Brasil,
Atila Roque, advierte de que ese número ‘podría ser más elevado’ ya que
muchos de los asesinatos son registrados como ‘homicidios’, una etiqueta
genérica que sirve para no culpar a las fuerzas de seguridad.5
Pero la toma policial y militar de la ciudad no se reduce a los suburbios. Se

extiende al conjunto de la ciudad a medida que los riesgos y amenazas se
tornan más imprecisos e imprevisibles. El enemigo está más presente cuando
más indefinible resulta: puede ser real o virtual, proceder del interior o del
exterior, ser nacional o extranjero, local o global, etc. La inseguridad en la
ciudad se configura a imagen de la sociedad: cada vez es más plural y volátil.
Pueden tener su origen en la crisis climática, en el terrorismo global o en un
conflicto armado.
Los desastres de origen climático -como el Katrina en Nueva Orleans o el

reciente huracán María en Puerto Rico- han permitido sin atisbo de contes-
tación la militarización de las zonas afectadas. Los efectos del calentamiento
5 http://www.publico.es/internacional/guerra-silenciosa-sacude-favelas-rio.html [consultado el 2 de oc-

tubre de 2017]

global no están siendo contemplados como la manifestación de un conflicto
ecosocial de carácter global que debe ser abordado en términos de justicia
social, sino como un problema de orden público que exige una adaptación
militarizada (Buxton y Hayes, 2017).
El terrorismo yihadista en Europa está incrementando el umbral de to-

lerancia de la opinión pública respecto a la presencia de militares en las
calles o ante las ejecuciones sumarias y extrajudiciales de los supuestos
terroristas.
En la ciudad siempre se han escenificado conflictos de todo tipo. Ella, en

sí misma, es un entramado de contradicciones y fuente de conflictividad.
Pero más allá de la inherente a la realidad social, las guerras tienen ahora
un campo de batalla eminentemente urbano y el terrorismo ha encontrado
en la ciudad su escenario privilegiado. Disculpas perfectas para no resistirse
a la tentación securitaria.
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DE LA SEGURIDAD COMO DOMINACIÓN, A LA ÉTICA
Y POLÍTICAS DE LOS CUIDADOS COMO CONSTRUCCIÓN
DE UNA CIUDADANÍA LOCALMENTE COSMOPOLITA,
CUIDADORA Y ECOLÓGICA
Irene Comins Mingol

Directora del Instituto Interuniversitario de Desarrollo Social y Paz (IUDESP),
Universitat Jaume I (UJI).
Vicent Martínez Guzmán

Vicepresidente del Instituto Catalán Internacional de la Paz (ICIP) y Director
Honorífico de la Cátedra UNESCO de Filosofía para la Paz de la UJI.
Resumen
En estas reflexiones, actualizaremos el papel de la seguridad en las di-
versas etapas de la Investigación de la Paz Internacional, desde nuestra
perspectiva de una Filosofía para hacer las paces. Analizaremos la vin-
culación entre la paz negativa y la seguridad relacionada con el dicho
clásico, si vis pacem para bellum, expresado posteriormente como la
”disuasión” del enemigo dentro del marco del dicho Orden Mundial de
Westfalia y la Guerra Fría. La introducción de la perspectiva de género
en la Investigación de la Paz por Betty Reardon supuso una denuncia de
esta concepción de seguridad, vinculado al sexismo como dominación
masculina y al sistema de la guerra que construye el y la diferente como
enemigo. La alternativa, desde la paz positiva y las culturas para hacer
las paces, será una concepción relacional de los seres humanos que se
cuidan los unos y las unas a los otros y las otras y la actual elaboración de
políticas de los cuidados que nos llevan hacia una ciudadanía localmente
cosmopolita con una dimensión ecológica.
Palabras clave:
Género, Paz Negativa, Paz Positiva, Investigación de la Paz, Sexismo.
7. DE LA SEGURIDAD COMO DOMINACIÓN, A LA ÉTICA Y POLÍTICAS DE LOS CUIDADOS COMO CONSTRUCCIÓN 117
DE UNA CIUDADANÍA LOCALMENTE COSMOPOLITA, CUIDADORA Y ECOLÓGICA
1. Introducción
Tal como expuesto en el resumen, en este trabajo vamos a hacer la propuesta

de sustituir la noción heredada, de seguridad como dominación, por políti-
cas que cuidan de los seres humanos y la misma naturaleza. La seguridad
nunca consigue liberarse de la carga militarista frente a las amenazas mi-
litares, ni de la generación de desigualdades económicas que marginan y
expulsan (Sassen 2015) unos seres humanos fuera de los que se enriquecen
a coste de los que empobrecen, así como finalmente producen una altera-
ción del funcionamiento de la Naturaleza en nombre de una seguridad que
se expresa últimamente con términos de Cambio Climático e incluso con la
terminología del Antropoceno como una nueva etapa geológica, producida
por los seres humanos.
Unas primeras intuiciones sobre hacer una filosofía para hacer las paces
hacia una paz insegura, como desarrollaremos más adelante, hacia maneras
de hacer las paces que tienen en cuenta las diversas maneras de cuidarnos
y para que unos seres humanos cuiden de otros y de la naturaleza, ya las
escribimos después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001,
con la caída de la seguridad económica de las Torres Gemelas y de la seguri-
dad militar con los ataques contra el Pentágono (Martínez Guzmán 2001b).
Distribuiremos nuestros argumentos sobre los siguientes puntos, relaciona-

dos con nuestras reconstrucciones de las etapas de la Peace Research desde
nuestros análisis de filosofía para hacer las paces (Forastelli 2015, Martínez
Guzmán, Comins Mingol y París Albert 2009, Martínez Guzmán 2001a):
La seguridad dentro del marco de la paz negativa: ¿la disuasión (deterrence)

y la guerra (in)civil mundial? El realismo y el Orden Mundial de Westfalia.
Seguridad y paz positiva, desarrollo y justicia. La seguridad humana y el

ejercicio de las capacidades.
Perspectiva de género: del miedo a la diferencia a las políticas de los cuidados

y el feminismo como nuevo humanismo.
Culturas para hacer las paces “con cuidado” como alternativas a las violen-
cias culturales y la colonización de las mentes desde los miedos.

2. La seguridad dentro del marco de la paz negativa:
¿la disuasión (deterrence) y la guerra (in)civil mundial?
El realismo y el Orden Mundial de Westfalia
Con respecto a la primera etapa en la Investigación de la Paz que llamamos

desde Galtung (2003) “paz negativa”, la noción de paz heredaría la defini-
ción latina de pax, como absentia belli. La Paz se definiría negativamente
como lo que no es guerra o, en terminología de Galtung, ausencia de vio-
lencia directa. En cuanto a la noción de seguridad, se aplica el dicho latino
si vis pacem para bellum, si quieres paz, prepara la guerra y así estaremos
más “seguros”. Es como si a un granjero de nuestros pueblos le dirías que,
si quiere cosechar tomates, que plante semillas de cebollas… obviamente, si
quiere tomates, tiene que plantar semilla de tomates, igual que, si queremos
hacer las paces, los medios que tenemos que preparar también tienen que
ser pacíficos. Ya empezamos con las paradojas de la seguridad, en este caso
militarizada. Además, como veremos, preparar la guerra para hacer las paces
será un precedente de lo que, en la llamada Guerra Fría (en muchos lugares
del mundo, no era “tan fría”), se llama “disuasión”, ya no en el idioma del
Imperio Romano, sino con la del otro imperio que domina el mundo desde
el final de la Segunda Guerra Mundial y lo llamaron deterrence.
El profesor Mayor Zaragoza subvierte el dicho latino si vis pacem para bel-
lum y dice, dentro del giro que proponía, de pasar página de las culturas de
las violencias a las culturas de hacer las paces, si vis pacem para verbum,
si quieres la paz, prepara la palabra. Por eso, escribió, entre otros, un libro
sobre la fuerza de la palabra (Mayor Zaragoza 1994, Mayor Zaragoza y Ga-
bilondo 2005).
En nuestra filosofía para hacer las paces, también proponemos hacer las pa-
ces desde la fuerza de la palabra. Por una parte porque, como humanistas,
encontramos la relación entre la palabra latina pax, pacis y la palabra pacto.
Además, con otro dicho que daría fuerza a lo que supone dar la palabra para
llegar a pactos que se tienen que cumplir: Pacta servanda sunt.
En nuestra propuesta, sustituimos la fuerza militar y/o económica, que ge-

neran violencias, por la fuerza de los compromisos que alcanzamos cuando
hablamos y nos comunicamos unos seres humanos con otros y siempre po-
demos pedirnos cuentas de las palabras dichas de las cuales, además, tene-
mos que rendir cuentas de por qué hacemos, decimos y callamos lo que nos
hacemos, decimos y callamos cuando nos comunicamos unos seres humanos
con otros. En este contexto, aplicamos lo que llamamos la “fuerza ilocutiva”
o “performatividad”, que proviene de la Teoría de los Actos de Habla (Mar-
tínez Guzmán 2007) y ha sido aplicada a la filosofía política y a la ética del
discurso por Apel y Habermas (1989) y al feminismo y a la noción de identi-
dad sexual, por autores como Butler (2009) y nosotros mismos al concepto
de identidades complejas, dinámicas e híbridas (Martínez Guzmán 2010).
La performatividad se distingue del simple significado referencial de los ac-

tos de habla. No se trata solamente de referir a hechos de manera verdadera
o falsa. Se trata de expresar qué acciones tomamos cuando hablamos, de
cómo los seres humanos nos hacemos cosas con las palabras (Austin 1971).
Es lo que hacemos, una promesa, una advertencia, una declaración de amor,
qué intenciones tenemos y a qué nos compromete lo que decimos, los que
nos une de manera sólida unos seres con otros, lo que se expresa con este
término técnico de fuerza ilocutiva, no militarizada ni económica que genera
desigualdades, sino que se somete a rendir cuentas de los compromisos con
aquellos con los que se comunica. El dicho en inglés que utiliza Austin dice
my word is my bond: mi palabra es el vínculo que me liga a los otros seres
humanos con los que me comunico.
En cierta medida, interpretamos la fuerza de la palabra de Mayor Zaragoza

en este sentido performativo, siempre dinámico y abierto a la interpelación
recíproca que nos quita seguridades basadas en los miedos y las amenazas…
en el sentido de Hannah Arendt (Arendt y Birulés 2011) cuando desvincula
el poder de la violencia en aquel dicho que define el papel de la policía del
estado por el uso de la violencia legítima. Por el contrario, Arendt dice que
el poder político es poder comunicativo, basado en la capacidad de actuar
de manera concertada y de llegar a acuerdos. Esta sería una de nuestras
subversiones de la seguridad basada en preparar la guerra para conseguir
la paz, porque, siguiendo la idea de Mayor Zaragoza que, por querer la paz,
lo que tenemos que preparar es la fuerza de la palabra, el poder comunica-
tivo y la capacidad de llegar a acuerdos. Fuerza, no en el sentido de domi-
nación ni ningún tipo de violencia, sino en el sentido de la fuerza ilocutiva
o performatividad que une sólidamente (puede ser el origen de la palabra
solidaridad) unos seres humanos con otros en todo lo que nos hacemos, de-
cimos y, hasta callamos. También hay silencios que “dicen mucho” (Martínez
Guzmán 1999).

Otra trampa que hemos heredado de los clásicos en cuanto al concepto de se-
guridad viene de los griegos, aunque también ha pasado por los romanos. En
el diálogo sobre la República (462 a.b) de Platón, distingue entre las guerras
contra los extranjeros, los bárbaros, donde se puede permitir hasta convertir
a los vencidos en esclavos y que se llaman polemos, y las guerras que considera
más dolorosas y que son las que hacen los griegos entre ellos mismos y que, a
través de los romanos, nos han llegado como guerra civil (Bellum civile). En
griego se dice stásis, como una especie de secesión bélica entre los mismos
griegos, y en las que no profundizamos ahora mismo, pero podemos dar pistas
para investigaciones posteriores, en la medida en la que prefiguran un orden
internacional o estatal, donde tenemos que estar firmes contra los que no son
de los nuestros (Agamben 2015, Ramis 2015). Stásis tiene el doble significado
de estabilidad, pero también de sublevación y secesión.
Curiosamente, relacionado con la palabra griega stásis, que podemos traducir

como guerra civil, están los verbos utilizados en el evangelio cuando dice que
no tenemos que responder a la violencia con más violencia, o al mal con más
mal, sino que tenemos que hacerlo con la noviolencia como, entre otros, explica
Luther King: son los verbos Histēmi y anthistēmi (Mt 5, 39), que hemos estu-
diado en otro sitio (Martínez Guzmán 2016). La noviolencia, el no contestar al
mal con más mal, utiliza estos tipos de verbos que quieren decir, precisamente,
no que nos quedemos pasivos ante la violencia, sino que no incrementemos
la espiral de violencia, utilizando esta stásis violenta que lamentaba Platón
porque era una guerra entre los mismos griegos.
Desde nuestras aportaciones a una filosofía para hacer las paces, la cues-
tión lingüística es cómo construimos quiénes somos “nosotros” o quiénes
son los “nuestros” que tenemos que estar firmes contra los otros: algunas
interpretaciones afirman que somos “nosotros los que no son otros” y otras
interpretaciones dicen que “nosotros” somos precisamente “nosotros y los
otros todos juntos” (Benveniste 2008). Panikkar (2004) los explica todo,
diciendo que podemos considerar el otro como alius, como alguien ajeno
contra quien tenemos que estar firmes, si hace falta, incluso dominándolo,
o el otro como alter, como otra parte de nosotros mismos.
Finalmente, Arendt (1988) también nos ayuda a no caer en la trampa de

considerar más malas las guerras civiles que las guerras contra estados
considerados extranjeros o bárbaros, como heredado de los griegos y roma-
nos, porque llega a afirmar que, en realidad, todas las guerras son iguales
de dolorosas y corremos el riesgo, como pasó en las guerras mundiales o
los terrorismos y contraterrorismos globales, de caer en una “guerra civil
mundial”. En nuestra terminología, no existen las “guerras civiles”: si son
guerras, nunca son civiles, porque la “civilidad” es la traducción latina de la
“política” en griego, y si hay guerras, no estamos más seguros sino frustra-
dos porque las guerras son el fracaso de la política que ya hemos definido
como desvinculada del uso legítimo de la violencia por parte del Estado y
vinculado al poder comunicativo y la capacidad de llegar a acuerdos de ma-
nera concertada por medio de la fuerza performativa de los actos de habla.
En una de las terminologías comunes en el Orden Mundial actual, todavía

predomina el Orden internacional de la Paz de Westfalia (1648): el estado na-
cional, supuestamente, da seguridad, gobernabilidad y soberanía, dentro de
los límites territoriales de las fronteras. El Estado asume la nación (Sanahuja
2004). Este es el estado que tiene el monopolio del uso legítimo de la violencia,
como venimos criticando, pero internacionalmente, lo que hay es anarquía y
necesitamos tener seguridad militarizada y económica antes las amenazas de
esta anarquía (Bull 1995). Esta concepción del orden mundial anárquico es el
que se considera “realista”, con una epistemología neopositiva y una psicología
conductista, a las que venimos presentando alternativas.
Entre otros, esta manera de entender la seguridad cae en el llamado “Dilema

de la seguridad” desde 1950 (Herz): el aumento de mi seguridad en contra de
mi enemigo, en realidad la pone en riesgo, porque el otro también incrementa
su seguridad en mi contra (Booth y Wheeler 2008). Ciertamente, los neorrea-
listas dicen que no existe tal dilema porque se puede producir una especie de
equilibrio de fuerzas y amenazas y, entonces, algún tipo de estabilidad. Pero
analistas como Barber (2004) advierten de que lo que pasa en realidad, sobre
todo con la llamada guerra contra el terrorismo, es que pasamos de la disua-
sión a la “guerra preventiva” y, en definitivo, al imperio del miedo.
3. Seguridad y paz positiva, desarrollo y justicia.

La seguridad humana y el ejercicio de las capacidades
En la segunda etapa que reconstruimos en la Investigación de la Paz, toda-

vía según Galtung, ya vamos más allá de la paz negativa como ausencia de
violencia directa, con todas las consecuencias que acabamos de analizar y la

paz positiva sería el trabajo positivo que tendríamos que hacer para trans-
formar la violencia estructural, buscando la satisfacción de las necesidades
humanas básicas para todos los seres humanos.
Aquí, la seguridad iría vinculada a la supervivencia contra la violencia y la

muerte que completa Galtung con el bienestar contra la miseria, la identidad
contra la alienación de la propia cultura y la libertad contra la represión. El
mismo Galtung suele advertir que “no es la seguridad, la que trae la paz”,
sino “la paz, la que trae la seguridad”. Además de estas necesidades humanas
básicas, hay que añadir el equilibrio ecológico alternativo al antropocen-
trismo, antes ya nos referimos al Antropoceno, y hay que añadir también
la perspectiva de género, como haremos a continuación, como empezará a
hacer Birgit Brock-Utne, concretando las necesidades humanas básicas de
Galtung, a las micro-violencias contra las mujeres (Martínez Guzmán y París
Albert 2006), por ejemplo, para no caer en el androcentrismo.
También tenemos que “descolonizar” esta seguridad, vinculada al desarrollo

y la justicia como satisfacción de las necesidades humanas básicas, porque
podemos caer en el peligro de definir desde el Norte dominante unas nocio-
nes de desarrollo, imponiendo un modelo económico liberal: son los propios
seres humanos, afectados por la falta de satisfacción de sus necesidades
básicas, quienes las tienen que definir y ser sujetos-agentes de su propia
búsqueda de cómo satisfacerlas y de su propio empoderamiento. Estaría en
la línea de la relación entre desarrollo y libertad: desarrollo como ejercicio
libre de las propias capacidades desde lo que las mismas colectividades con-
sideran dignas de valorar (Sen 2000, Martínez Guzmán y París Albert 2006).
De hecho, la propuesta desde el informe del PNUD de 1994, con la denomi-

nación de “seguridad humana”, refiere a las personas, más que a los estados,
en siete ámbitos: económico, alimentario, salud, medio ambiente, personal,
comunitario y político.
Con todo, desde nuestras propuestas de filosofía para hacer las paces para una
Teoría Critica de la Investigación para la Paz, todavía quedarían unas pregun-
tas sobre las que reflexionaremos a continuación: ¿De qué “personas” estamos
hablando? ¿Sujetos individuales, cada uno buscando “su” seguridad liberal o
neoliberal como la nueva razón del mundo, liberal o neoliberal? (Laval y Dar-
dot 2013) ¿Qué quiere decir “humano” en la noción de seguridad humana?
hasta ¿qué quiere decir “humanitarismo” en la ayuda humanitaria: será una
nueva forma de seguridad como dominación, estigmatizar unos seres humanos
como víctimas que necesitan ayuda humanitaria sin permitirles que tengan
su propia capacidad de agencia para transformar su propia victimización para
los que se supone que quieren ayudarles humanitariamente? (Campbell 1998)
o como también se ha dicho, por lo menos ¿no tendríamos que hacerles daño,
hacer ningún daño (Do no harm) (Anderson 1999) como venimos estudiando
desde hace años? Sobre todo, para presentar nuestras propuestas de políticas
para que unos seres humanos cuiden de otros y de la naturaleza. ¿Qué papel
tiene la perspectiva de género?
4. Perspectiva de género:

del miedo a la diferencia a las políticas de los cuidados
y el feminismo como nuevo humanismo
La profundización en la perspectiva de género en nuestra reconstrucción

filosófica de las etapas de la Investigación para la Paz, además de las autoras
y matices ya mencionados, viene inspirada en unos libros importantes de
Betty Reardon (1985, 1990, Hans y Reardon 2010).
Para esta autora, el sexismo, entendido como dominación masculina y la

seguridad basada en el sistema de la guerra, están unidos simbióticamente,
son manifestaciones gemelas del problema común de la violencia social y
tienen una causa en común.
Para explicar la causa en común, se inspira en Fornari (1972), quien da una

explicación psicoanalítica de cómo se configura el psiquismo humano desde
una perspectiva masculina.
1) Está claro que observamos diferencias sexuales en la capacidad de

reproducción.
2) A los hombres, estas diferencias les dan miedo: la dependencia de la

madre, la diferencia con las “otras”. Lo consideramos síntomas de la
vulnerabilidad masculina.
3) La consecuencia es que los hombres construyen diferencias de pa-

peles y funciones según el género, como un sistema de dominación
para defenderse de la otra que ven distinta.

4) Entonces, construyen la noción de seguridad como dominación para
defenderse de la amenaza de la diferencia, de la alteridad.
5) Así se construye la noción de enemigo desde el miedo que le tengo al

otro, inicialmente manifestado como miedo a la otra.
6) Aplicado al sistema de la guerra, es la conversión en enemigo de car-

ne y hueso del enemigo imaginario, construido como consecuencia
del miedo a la diferencia manifestada inicialmente como miedo a la
diferencia de la otra.
Según Reardon, así es como se construye la relación entre militarismo, se-

guridad y sexismo.
Los hombres suelen socializar a través del uso competitivo de la violencia

con sus iguales y la opresión con sus “inferiores” en el marco de su miedo a
la diferencia. Pero solo a las mujeres se les permite expresar este miedo. El
miedo en el hombre se canaliza a través de la agresión y en la mujer a través
de la sumisión. Esta relación agresión-sumisión tiene su máxima expresión
en la violación: forzar a una persona o personas a la sumisión y acomodación
mediante la amenaza o el uso de la fuerza y la violencia.
La amenaza de la violación sirve para “mantener a raya” a las mujeres, a

los enemigos, a los colonizados, a los otros, a los diferentes. Es la metáfora
última del sistema de la guerra, donde la violencia es el árbitro final de las
relaciones. Se legitima la violencia, dentro del sistema de la guerra, para dar
menos valor, deshumanizar, el amenazado de violación, el enemigo, el otro
estado-nación.
Según Reardon, pues, hay como una “herida originaria” en la construc-

ción social del género, basada en el miedo a la diferencia que se convierte
en un sistema de dominación y se proyecta en una seguridad basada en
el sistema de la guerra. Está claro que no hay únicamente explicaciones
psicoanalíticas del psiquismo humano, construido desde la masculinidad.
También hay causas estructurales. Las causas estructurales son la creación
humano-masculina de las relaciones sociales, de acuerdo con la estructura
psíquica, herida por el miedo a la diferencia.
Desde el miedo a la diferencia, se construye la organización mundial en

estados-nación militarizados y la cultura de la guerra.
La alternativa que propone es el feminismo como nuevo humanismo. Se-
ría como un sistema de creencias, opuesto a cualquier forma de sexismo
como dominación. La abolición del sexismo supone la integración de las
mujeres en todas las esferas de la actividad humana (así como la inte-
gración de los hombres en todas las esferas de la actividad humana, por
ejemplo de los cuidados). De manera colateral, incluye la creencia de que
esta integración de las mujeres es necesaria para abolir el sistema de la
guerra. Como explicaremos a continuación, también supone recuperar
la capacidad de preocupación, unos seres humanos cuidando de otros,
según las propuestas de Gilligan (1986). Fomentar que unos seres huma-
nos cuiden de otros en lugar de la seguridad militarizada y el sexismo
como dominación masculina sería otra manera de enfrentar el miedo a
la diferencia, y no desde la dominación del y de la diferente, sino desde
la necesidad de asumir nuestra propia vulnerabilidad que nos hace seres
racionales.
Todavía según Reardon, las características de las alternativas humanizarían

la justicia de persona a persona en las estructuras; buscarían el equilibrio
ecológico y la comprensión global de los sistemas, más respetuoso con
la naturaleza y el cuerpo; alterarían el cientifismo dualista que atribuye
intuición e imaginación a las mujeres y el racionalismo y el reduccionis-
mo a los hombres; modificarían el dualismo antropológico mente-cuerpo,
pensamiento-sentimiento, cielo-tierra, espíritu-carne; personalizarían al
otro, objetivado por el sexo, la raza o la clase; deslegitimarían el uso de la
fuerza; el mundo ya no se organizaría en enemigos agresores y perdedores
que legitiman el uso de la fuerza. Cambiarían la socialización y el concepto
de la educación, más vinculado ahora al cuidarnos unos seres humanos de
otros. Sería una educación de cuidado y justicia entonces, sin hacer otro
dualismo (Martínez Guzmán 2003, Comins Mingol 2015b).
Así pues, estamos en medio de nuestra reflexión que nos llevará a la última
parte de estas reflexiones: Necesitamos más “seguridad” que, como profun-
dizaremos, quiere decir precisamente sine cura, sin cuidarnos unos seres
humanos a los otros, o ¿lo que necesitamos es una reconsideración de lo
vulnerables que somos, como seres relacionales que tenemos que promo-
cionar políticas para cuidarnos unos y unas de los otros? Eso ya formará
parte de cómo vamos creando las mentalidades y las culturas para hacer
las paces desde estos presupuestos de políticas más de cuidados que de
seguridad…

5. Culturas para hacer las paces “con cuidado”
como alternativas a las violencias culturales
y la colonización de las mentes desde los miedos
De nuestra reconstrucción filosófica de las tres paces del esquema clásico

de Galtun, paz negativa y positiva, a las que hemos añadido la perspectiva
de género que nos da indicadores para sustituir la noción de seguridad que
nunca se libera de la carga militarista y generadora de desigualdades, para
sustituirla por políticas para que nos cuidemos unos seres humanos de los
otros, nos falta, precisamente, la creación de las nuevas culturas para hacer
las paces “con cuidado”.
Podríamos resumirlo todo, diciendo que las violencias culturales coloni-

zan nuestras mentes con prácticas discursivas que, como hemos dicho,
fomentan el miedo e incluso llevan a la llamada guerra preventiva en
nombre de la seguridad. Incluso, desde el 11 de septiembre de 2001, se ha
creado un lenguaje colateral que ha fomentado este miedo, vinculado a
la amenaza y la guerra preventiva (Collins y Glover 2003). Ya nos hemos
referido a cómo Securitas, en latin, quiere decir sine cura, sin cuidado,
sin preocupación, ausencia de miedo (Dillon 1996). En griego clásico, la
palabra es asphaleia, derivado de sphalo: seguridad aquí quiere decir
firmeza, estabilidad y, también, verdad. El que está seguro se mantiene
firme, no cae. En inglés, de sphalo también viene fall, que significa caer;
entonces el que está seguro no cae; además del mismo sphalo viene falso.
Por eso, el que está seguro con asphaleia, no tiene la falsedad, tiene la
verdad. Además, se crean metáforas, ya no como instrumentos retóricos,
sino como esquemas mentales, según los cuales la seguridad nos deja bien
firmes y anclados dentro de nuestros contenedores con un interior, una
superficie y un exterior contra el que tenemos que estar firmes (Chilton
1996).
Las alternativas desde las mismas Teorías de las Relaciones Internacionales a

las que nos aproximaríamos desde nuestros análisis discursivos, basados en la
Teoría de los Actos de Habla y la performatividad, han sido propuestas por la
llamada Escuela de Copenhague (Buzan, Wæver y Wilde 1998). Estos actores
interpretan los discursos sobre la seguridad como actos de habla: actos reali-
zados por quienes tienen poder para hacerlos y que configuran las relaciones
humanas, políticas e internacionales de la forma que ellos quieren. Proponen
así el término “securitización” porque, desde su poder, los emisores de los
actos de parla sobre la seguridad imponen lo que son las amenazas y quieren
que así sean entendidos por los oyentes (técnicamente se dice que el emisor
quiere que el oyente entienda que la fuerza ilocutiva es una amenaza – efecto
ilocutivo de captación o uptake), de esta manera la securitización se convierte
en una forma de dominación. Además, como efecto de la securitización, en
nombre del miedo por las amenazas, consiguen la “despolitización” de la gente
que está dispuesta a renunciar a derechos políticos por miedo a las amenazas,
definidas por los que tienen el poder.
Por todo eso, nuestra propuesta principal pasa por sustituir estas culturas
de seguridad militarizada, generadora de desigualdades y fomentadora de
miedos a amenazas, definidas por los que tienen el poder, por las culturas
para hacer las paces, desde las políticas de cuidarnos unos seres humanos
a los otros, lo que nos hace más relacionales que individualistas.
Es desde este complejo trasfondo que estamos trabajando para una ciudada-
nía localmente cosmopolita, cuidadora y ecológica (Comins Mingol 2015a, b).
La ética del cuidado será el marco explicativo desde el que podemos trazar
los pilares definitorios de esta ciudadanía, a la vez que contribuimos sinér-
gicamente a resignificar el concepto de seguridad.
Carol Gilligan explicó por primera vez en su obra In a Different Voice el

diferente desarrollo moral que experimentan las mujeres como resultado
de la socialización y la práctica de cuidar. Gillgigan detectó una voz moral
diferente, más relacional, que priorizaba la preservación de las relaciones,
en contraste con la ética de la justicia, de la teoría del desarrollo moral se-
gún Kohlberg, que sitúa como prioritaria la obediencia a normas morales
universales. Esta perspectiva moral diferente de las mujeres es el resultado
de la división sexual del trabajo. Hombres y mujeres desarrollan así dos
perspectivas morales distintas, en función de la desigual atribución de res-
ponsabilidades, que se vienen conociendo como ética de la justicia y ética
del cuidado.
Dos dimensiones básicas de la ética del cuidado nos interesan especial-

mente para la construcción de una nueva noción de seguridad y de una
ciudadanía localmente cosmopolita, cuidadora y ecológica: la empatía y
la responsividad.

Empatía: Vulnerabilidad e Interconexión
El punto de partida de la seguridad es el reconocimiento de la vulnerabilidad,

intrínseca y extrínseca, de los seres humanos. La vulnerabilidad intrínseca,
comuna y esencial en todos los seres humanos, hace referencia a la fragilidad
como característica ontológica existenciaria fundamental de las personas a
lo largo de su vida. La vulnerabilidad extrínseca es diferenciada y vinculada
a las fragilidades derivadas, por ejemplo, de la desigual distribución de los
recursos y la riqueza del mundo. El primer paso será reconocer las vulne-
rabilidades, en sus dos vertientes, un reconocimiento que nos compromete
como seres sociales y es fuente de normatividad. Una vez reconocemos las
vulnerabilidades, el segundo paso es el cuidado, que podemos definir como
todo lo que hacemos directamente para ayudar a satisfacer las necesidades
básicas de los otros, desarrollar o mantener sus capacidades y aliviar el dolor
y el sufrimiento innecesarios (Lynch 2016, 12).
La seguridad militarizada no solamente es cuestionable desde un punto de

vista moral y humanitario, sino que no es una respuesta adecuada a las vul-
nerabilidades derivadas del mundo globalizado en el que vivimos, más bien al
contrario, es generadora de nuevas vulnerabilidades. Los retos, derivados del
cambio climático, la desigual distribución de la riqueza, la pobreza energética
o la marginación necesitan un nuevo modelo de seguridad, una seguridad
humana, construida sobre los fundamentos morales y políticos del cuidado.
La capacidad del ser humano para empatizar con otros diferentes, ser sensi-
ble a sus necesidades y responder adecuadamente, va a jugar un papel fun-
damental en un mundo globalizado de interdependencias crecientes.
En el camino hacia la construcción de una globalización humana necesi-

tamos abordar la dialéctica entre la necesidad de una teoría de la justicia
universalizable y, al mismo tiempo, la necesidad de reconocer las particu-
laridades y las diferencias existentes entre los seres humanos. La ética del
cuidado tiene dos importantes contribuciones a realizar en este sentido: 1.
El juicio moral de la ética del cuidado es más contextual, está más inmerso
en los detalles de las relaciones. 2. Muestra una mayor propensión a adop-
tar el punto de vista del otro particular.
Es necesario reconstruir una noción de sujeto arraigado, incardinado, un

individuo con una historia, una identidad y una constitución afectiva y emo-
cional concretas. Una noción de sujeto que está a la base de un nuevo con-
cepto de intersubjetividad en lo que intentamos entender las necesidades
de los otros y desarrollamos nuestra capacidad de empatía para entender
sus motivaciones, qué busca y cuáles son sus deseos. Según Alison Jaggar
(1999), el principio de igualdad de la ética de la justicia oscurece la diver-
sidad humana al abstraer la particularidad y singularidad de las personas
concretas en situaciones específicas, y resuelve los conflictos, aplicando un
poder abstracto, que no responde a las necesidades existentes. La ética del
cuidado nos puede ayudar, en este sentido, a modular la ética de la justicia.
Responsividad: la respuesta a la necesidad de los otros
Además de la empatía, la ética del cuidado considera fundamentales la moti-

vación y la respuesta moral, aspectos que son, en cierta medida, marginados
por la ética de la justicia. Mientras en la ética de la justicia, el concepto de
deber se limita a la no-interferencia recíproca, en la ética del cuidado, incluye
el requisito de dar respuesta a las necesidades de los otros.
La ética del cuidado eleva la atención, la responsividad y el mantenimiento

de las relaciones interpersonales al estatus de una importancia moral funda-
cional. Así, por ejemplo, la teórica política Sevenhuijsen (2003), siguiendo el
trabajo de Joan Tronto, propone el concepto de ciudadanía cuidadora. Y es
que podemos definir la ciudadanía como el proceso en el que los ciudadanos
y las ciudadanas se comprometen y se involucran en procesos de cuidado.
Una definición de ciudadanía que puede transformar el modo en el que pen-
samos la participación política.
Siguiendo a Ruth Lister (2003), entre otros, el cuidado como proceso social
y práctica de una sociedad civil activa se desarrolla en tres fases que pode-
mos resumir así: 1. Ser empáticos y sensibles para detectar las necesidades
de cuidado. 2. Asumir la responsabilidad y la potencialidad por ser agente
de cambio. 3. Realizar las acciones pertinentes, es decir, materializar el
cuidado. El cuidado, con esta estructura, sirve de fundamento para el logro
político de una sociedad mejor. Desde la ética del cuidado podemos cons-
truir una ciudadanía más comprometida, responsable e interconectada,
no solamente con los otros seres humanos sino también con la naturaleza.
La ética del cuidado puede aportar a la ética de la justicia elementos de

valor, como la importancia de la empatía y de la respuesta moral. Y es que

la interconexión y la responsabilidad hacia los otros son factores que no se
encuentran en el margen de la moralidad, sino en su mismo centro.
De las muchas críticas que se han realizado a la modernidad occidental,

Bauman (2005) nos ayuda a tomar conciencia de los residuos humanos que
estamos creando en el orden mundial que hemos construido. Solo hay que
recordar la gente que muere en el Mediterráneo, huyendo de la pobreza y la
violencia. Tódorov en El miedo a los bárbaros nos advierte del lugar peligro-
so al que nos conducen las políticas del miedo, a convertirnos en bárbaros,
siguiendo el dicho “Ya hemos encontrado al enemigo. Son nosotros mismos”.
Como reza el Preámbulo de la Declaración Internacional de la Carta de la

Tierra “la elección es nuestra: formar una sociedad global para cuidar de
la tierra y cuidarnos los unos a los otros, o arriesgarnos a la destrucción”.
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BIOGRAFIAS DE L@S AUTOR@S
Álvarez, Santiago
Director de FUHEM Ecosocial y doctor en Ciencias Económicas. Ha sido

profesor de la Universidad de Valladolid, en el departamento de Economía
Aplicada y en el departamento de Sociología y Trabajo Social. Actualmente
es profesor de Economía Política Mundial en la Universidad Complutense
de Madrid. Su campo de investigación incluye las necesidades y el bienestar
social; los determinantes económicos de la crisis ecosocial actual y el estu-
dio de las transiciones socioeconómicas en el contexto del cambio global.
También dirige la revista Papeles de Relaciones Ecosociales y Cambio Global.
Comins, Irene
Directora del Instituto Interuniversitario de Desarrollo Social y Paz (IU-

DESP) en la Universidad Jaume I de Castellón. Profesora del departamento
de Filosofía y Sociología de en la misma universidad. Desde 2001 es inves-
tigadora de la Cátedra UNESCO de Filosofía para la Paz y coordinadora
académica del Master Internacional en Estudios de Paz, Conflictos y De-
sarrollo. Licenciada en Humanidades y master en Estudios para la Paz y el
Desarrollo. Se doctoró por la Universidad Jaime I con la tesis doctoral “La
ética del cuidado como educación para la paz”, que recibió el Premio Ex-
traordinario de Doctorado 2002-2003. Ha investigado en el departamento
de Estudios para la Paz de la Universidad de Bradford (Reino Unido) y tiene
diferentes publicaciones sobre filosofía para la paz, antropología filosófica
y estudios de género
Martínez Guzmán, Vicent
Durante la fase de edición y publicación de este volumen Vicent Martínez

Guzmán falleció (23 agosto 2018). En aquel momento era Vicepresidente del
ICIP. También fue Doctor en Filosofía y director honorífico de la Cátedra
UNESCO de Filosofía para la Pau de la Universidad Jaume I de Castellón,
de la cual llegó a ser vicerrector. Fue investigador honorífico del Instituto
8. BIOGRAFIAS DE L@S AUTOR@S 137

Interuniversitario de Desarrollo Social y Pau (IUDESP) de las universida-
des de Castellón y Alicante y del Instituto de Paz y Conflictos (IPAZ) de la
Universidad de Granada, investigador del Instituto de Derechos Humanos,
Democracia y Cultura de Paz y Noviolencia de la Universidad Autónoma de
Madrid (DEMOSPAZ), y miembro fundador y de la Junta Directiva de la Aso-
ciación Española de Investigación para la Paz (AIPAZ). Realizó trabajos de
investigación en las Universidades de Frankfurt (Alemania) y Berkeley (Ca-
lifornia). También fue fundador del Master Universitario Oficial y Doctorado
en Estudios Internacionales de Pau, Conflictos y Desarrollo y cofundador
del Centro Internacional Bancaixa para la Paz y el Desarrollo, galardonado
con la Medalla de Oro Mahatma Gandhi para la Paz y la Noviolencia en 1999.
Martínez, Rafa
Catedrático en Ciencia Política y Administración y Vicerrector de Organización

y Personal de Administración y Servicios de la Universidad de Barcelona. Se
licenció en Derecho por la Universidad de Zaragoza. Realizó la tesis doctoral
sobre el Partido Socialista Francés por la misma universidad, en la cual ganó
el premio extraordinario en el año 1995. También obtuvo el Premio Nacional
de Investigación en Paz del Ministerio de Defensa en 2003. En su tarea como
docente, ha impartido clases en universidades de España, Francia, Uruguay y
El Salvador. También ha sido vicerrector de la Universidad de Barcelona entre
2008 y 2009 y director de estudios de las licenciaturas de Ciencias Políticas y
de la Administración y de Derecho. Ha publicado varios libros sobre sistemas
políticos, asuntos militares y cuestiones referentes a la seguridad nacional.
Pérez De Armiño, Karlos
Profesor titular de Relaciones Internacionales en la Universidad del País

Vasco. Investigador de HEGOA, Instituto de Estudios sobre Desarrollo y
Cooperación Internacional. Investigador principal del Grupo de Investiga-
ción sobre Seguridad Humana, Desarrollo Humano Local y Cooperación
Internacional del sistema vasco de investigación. Sus principales líneas de
investigación son las siguientes: emergencias políticas complejas, rehabili-
tación posbélica, hambrunas y seguridad alimentaria, acción humanitaria,
seguridad humana y estudios críticos de seguridad.

Sanahuja, Jose Antonio
Profesor titular de Relaciones Internacionales (con acreditación como cate-

drático de universidad) en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de
la Universidad Complutense de Madrid (UCM) e investigador del Instituto
Complutense de Estudios Internacionales (ICEI). Es también profesor en la
Escuela Diplomática (Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación). Se
ha centrado en el estudio del desarrollo y la cooperación internacional, las
políticas de ayuda externa, la economía política internacional, y el regionalis-
mo y la integración en la América Latina. Ha trabajado como investigador y
consultor del Parlamento Europeo, la Comisión Europea, la Agencia Española
de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), la Secretaría de
Estado de Cooperación Internacional, la Secretaría General Iberoamericana
(SEGIB), el PNUD, la Fundación Carolina, la Fundación EU-LAC, la Federación
Internacional de Sociedades de Cruz Roja, y el Departamento de estudios de
Intermón Oxfam. Ha sido Robert Schuman Fellow en el Instituto Universitario
Europeo (EUI) en Florencia (Italia) e investigador visitante en la Universidad
de Queensland (Australia). En dos periodos diferentes ha sido vocal experto
del Consejo de Cooperación al Desarrollo, órgano consultivo de la Secretaría
de Estado de Cooperación Internacional. Desde 2012 es miembro del Patronato
de Oxfam Intermón. Es también miembro del Consejo Académico de Honor de
la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES).
Torrente, Diego
El Dr. Diego Torrente es actualmente profesor titular de universidad, acredi-

tado para catedrático, en el Departamento de Sociología de la Universidad de
Barcelona. Ha sido Visiting Researcher en el Instituto Europeo Universitario
de Florencia. Es Master en Criminal Justice Policy por la London School of
Economics. Es investigador principal del Grupo de Investigación en Socio-
logía Aplicada (GRISA). Ha sido coordinador del Master de Investigación en
Sociología, y de los estudios de Criminología en la Universidad de Barcelona.
Ha participado en proyectos de transferencia de conocimiento para diver-
sas instituciones de seguridad en España y Latinoamérica. Es autor de más
de una decena de libros o capítulos de libro. También ha escrito numerosos
artículos y participado en congresos nacionales e internaciones sobre esos
temas. http://ub.academia.edu/DiegoTorrente
8. BIOGRAFIAS DE L@S AUTOR@S 139

Viso (Del), Nuria
Investigadora de FUHEM Ecosocial. Periodista (UCM), Máster en Antropo-

logía (UNED) y diplomada en estudios avanzados en Paz y Seguridad (Ins-
tituto G. Gutiérrez Mellado, UNED). Trabajó en prensa económica y técnica
(Actualidad electrónica y Cinco Días) antes de reorientarse hacia el tercer
sector, en el que ha trabajado desde 1993 en el terreno (Guyana y Sudán) y
en Madrid. Desde 2004 trabaja en FUHEM (CIP y FUHEM Ecosocial) en
cuestiones relativas a la paz, la seguridad y los conflictos socio ecológicos.
Actualmente forma parte del consejo de redacción de la revista Papeles de
relaciones ecosociales y cambio global y del consejo editorial del blog Última
llamada, publicado en eldiario.es.

El Instituto Catalán Internacional para la Paz –ICIP , creado por el Parlament de Catalunya para fomentar la
investigación, la formación, la transferencia de conocimientos y la actuación de prevención de la violencia y
promoción de la paz fomenta, a través de actuaciones diversas (convocatoria de proyectos, becas, seminarios...)
la investigación de base y aplicada en los estudios de y sobre la paz. La actividad del ICIP se articula alrededor
de cuatro programas de actuación transversales y de cada uno de estos programas se deriva la organización
de seminarios y jornadas, publicaciones, la creación de exposiciones y materiales audiovisuales, y diferentes
iniciativas de sensibilización y fomento de la cultura de paz. Los programas son: (i) Construcción de paz y
articulación de la convivencia después de la violencia; (ii) Violencias fuera de los contextos bélicos; (iii) Paz y
seguridad en las políticas públicas; (iv) Empresas, conflictos y derechos humanos.
La colección *ICIP Research* recoge algunos resultados de estas actividades, todos ellos mantienen un evidente
eje vertebrador: la investigación por la paz y la noviolencia.
Los objetivos de la colección son difundir y ofrecer textos que puedan ayudar a la reflexión y la formación.
Especialmente dirigida tanto al ámbito académico como a las personas trabajadoras de paz, los textos se
publican en cualquiera de las cuatro lenguas de la colección: castellano, inglés, catalán o francés.
L’Institut Català Internacional per la Pau - ICIP, creat pel Parlament de Catalunya per a fomentar la recerca,
la formació, la transferència de coneixements i l’actuació de prevenció de la violència i promoció de la pau,
fomenta, a través d’actuacions diverses (convocatòria de projectes, beques, seminaris...) la recerca de base i
aplicada en els estudis de i sobre la pau.
L’activitat de l’ICIP s’articula al voltant de quatre programes d’actuació transversals i de cadascun d’aquests
programes se’n deriva l’organització de seminaris i jornades, publicacions, la creació d’exposicions i materials
audiovisuals, i diferents iniciatives de sensibilització i foment de la cultura de pau. Els programes son: (i)
Construcció de pau i articulació de la convivència després de la violència; (ii) Violències fora dels contextos
bèl·lics; (iii) Pau i seguretat en les polítiques públiques; (iv) Empreses, conflictes i drets humans.
La col·lecció *ICIP Research* recull resultats d’aquestes activitats, tots ells però amb un evident eix vertebrador:
la recerca per la pau i la noviolència. Els objectius de la col·lecció són difondre i oferir textos que poden ajudar
a la reflexió i formació. Especialment adreçada tant a l’àmbit acadèmic, com a les persones treballadores de
pau, els textos es publiquen en qualsevol de les quatre llengües de la col·lecció: català, anglès, castellà o francès.
publiquen en qualsevol de les quatre llengües de la col·lecció: català, anglès, castellà o francès.
The International Catalan Institute for Peace - ICIP, created by the Catalan Parliament to foster research,
training, the transfer of knowledge and the prevention of violence and the promotion of peace, fosters applied
research of peace studies through diverse actions (calls for projects, scholarships, seminars...). ICIP activities
are structured around four cross-cutting action programs which include research, knowledge transfer,
training and dissemination, opinion formation and support for peace actions. These four programs are: (i)
Peacebuilding and development of coexistence after periods of violence; (ii) Violences outside armed conflicts;
(iii) Peace and security in public policies; (iv) Business, conflicts and human rights.
The *ICIP Research* collection gathers the results of these activities, all maintain a clear leitmotif: the
research for peace and nonviolence. The aims of the collection are to present and publicise texts that may help
to stimulate reflection and training. Addressed specifically to academia and to peace workers, the texts are
published in any of the four languages of the collection: English, Catalan, Spanish or French.

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LA SEGURIDAD

La Seguridad en el siglo XXI, desde lo global a lo local. – (ICIP Research ; 06)

© 2018 Institut Català Internacional per la Pau

1.- LA SEGURIDAD HUMANA. LÍMITES Y POTENCIALIDADES

Karlos Pérez de Armiño

2.- ESTRATEGIAS NACIONALES DE SEGURIDAD

3.- LEGITIMIDAD SECURITARIA PARA UN ACTOR EN CRISIS:

José Antonio Sanahuja

4.- EL CAMBIO CLIMÁTICO COMO PROBLEMA DE SEGURIDAD

Nuria del Viso

5.- RESPUESTAS DE LA POLICÍA A LOS RETOS DE LA SEGURIDAD:

7.- DE LA SEGURIDAD COMO DOMINACIÓN, A LA ÉTICA

Vicent Martínez Guzmán

BIOGRAFÍAS DE L@S AUTOR@S 137

4 ICIP Research 06 / LA SEGURIDAD EN EL SIGLO XXI, DESDE LO GLOBAL A LO LOCAL

Parece una obviedad decir que el concepto de seguridad surgido después de

En esta línea podemos dar ejemplos de lo que los organismos multilatera-

Y en tercer lugar, porque también aquí, en Cataluña, nos estamos haciendo

6 ICIP Research 06 / LA SEGURIDAD EN EL SIGLO XXI, DESDE LO GLOBAL A LO LOCAL

Karlos Pérez de Armiño1

A la hora de examinar las amenazas que acechan a la humanidad en el

Tras su formulación en 1994, muy ligada al enfoque del desarrollo humano,

2. La visión tradicional de la seguridad y los inicios

La concepción clásica de la seguridad se caracteriza por su carácter estatocén-

8 ICIP Research 06 / LA SEGURIDAD EN EL SIGLO XXI, DESDE LO GLOBAL A LO LOCAL

Sin embargo, esta visión de la seguridad comenzó a ser cuestionada ya du-

Todos estos cambios han acarreado dos importantes consecuencias en los

Por otro lado, como avanzábamos, la aparición de nuevas perspectivas sobre

En suma, estos y otros cuestionamientos formulados durante décadas al en-

a) ¿Qué es la seguridad y cuáles son las amenazas a la misma? La res-

b) ¿Cuál es el sujeto referente de la seguridad? Dado el impacto de al-

c) ¿Por qué medios garantizar la seguridad? La asunción de una amplia

10 ICIP Research 06 / LA SEGURIDAD EN EL SIGLO XXI, DESDE LO GLOBAL A LO LOCAL

3. La seguridad humana: conceptualización y expansión

El enfoque de la seguridad humana fue formulado por el PNUD en 1994,

Se suele señalar la existencia de dos enfoques de seguridad humana, el am-

Posteriormente, durante la segunda mitad de la década de 1990, se formuló

A partir de su formulación, el concepto adquirió una notable implantación.

4. Aportes de la seguridad humana

La rápida expansión del concepto de la seguridad humana se ha debido en

a) Erige a la persona, en vez de al Estado, en sujeto de la seguridad.

12 ICIP Research 06 / LA SEGURIDAD EN EL SIGLO XXI, DESDE LO GLOBAL A LO LOCAL

c) Contiene dos dimensiones, una cuantitativa y otra cualitativa. La pri-

d) Requiere un análisis que integre los planos local, nacional y global.

e) Encierra valores progresistas y transformadores. Se fundamenta

f) Exige políticas públicas orientadas al desarrollo humano y los dere-

g) Aporta elementos para la movilización política y para el análisis

5. Limitaciones y riesgos de la SH

a) La excesiva amplitud del concepto hace que tenga escasa utilidad

b) Tal priorización del enfoque restringido ha limitado el potencial

14 ICIP Research 06 / LA SEGURIDAD EN EL SIGLO XXI, DESDE LO GLOBAL A LO LOCAL

d) La seguridad humana podría ser esgrimida para “securitizar”

e) El enfoque de la seguridad humana ha sido cooptado por los esta-

En suma, para una parte de la literatura crítica, la seguridad humana no

6. Diversidad de posicionamientos ante la seguridad humana:

A la vista de las transformaciones que ha experimentado la noción de la

a) El uso genérico del concepto de seguridad humana, por diferentes

b) El rechazo del concepto por parte de sectores adscritos a concepcio-

c) Las reticencias al concepto, e incluso el repudio hostil del mismo,