Resumen Gubernamental

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Resumen Gubernamental
Administración y sistemas de información gubernamental (Universidad Nacional de

Córdoba)
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SECCIÓN 1
CAPÍTULO 1
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL. UN ENFOQUE INTEGRAL
1. SU CONEXIÓN CON LAS FINANZAS PÚBLICAS
El sector público, en su condición de principal agente económico, interviene activamente en la vida política, económica y
social. El equilibrio y crecimiento de la economía y el desarrollo social son objetivos concurrentes.
La organización política contemporánea reconoce la existencia del Estado que, concentrando el poder público como
expresión de máxima autoridad, legisla sobre variados aspectos de la vida del hombre, ejerciendo un amplio poder de
policía que en lo económico se traduce en la posibilidad de reprimir monopolios, ordenar el sistema bancario, fijar precios
máximos o mínimos, control de cambios, etc.; y además procura satisfacer el bienestar general en su accionar tendiente
al crecimiento, pleno empleo y mejor distribución del ingreso.
El Estado, desde una óptica jurídica, se organiza institucionalmente; pero desde un punto económico, aparece como un
gigantesco productor de bienes y servicios.
Se distingue el suministro de bienes en el momento de su directa prestación según sea:
- Gratuito: se producen bienes o servicios generando una corriente de gastos denominada “gasto público”, y otra
de ingresos derivada de la potestad que tiene el Estado de hacerse de medios monetarios, llamada “recursos
públicos”. Conformando lo que se denomina el sector gobierno, siendo su prestación ponderada a través de
decisiones políticas, tiene el inconveniente de la inexistencia de mecanismos económicos que sancionen sus
deficiencias.
- Oneroso: contra el pago de un precio, organizando empresas a semejanza de las de propiedad privada.
Conforman el sector de empresas públicas, actuando en una economía de mercado, debiendo procurar obtener
ingresos, para lo cual deben brindar al consumidor una satisfacción superior al costo de producción. Si ello no
ocurre, deberían ser sancionadas por el mercado a través de las pérdidas. Lógicamente, esto no es posible en la
empresa pública dotada de un monopolio natural.
Gobierno y empresas públicas conforman el “sector público”.

Las actividades gubernamentales y empresarias del Estado en la producción de bienes y servicios, configuran para cada
caso un conjunto de elementos diferenciadores de naturaleza económica.
Las limitaciones económicas a la actividad empresaria del Estado de naturaleza institucional, vinculadas a una
concepción ideológica relacionada con la mayor o menor participación del sector público, ingresan en un profundo
debate desde fines de la década del ’80, en el mundo entero. En una economía colectivista, la actividad productora de
bienes y servicios divisibles excluyentes y sujetos a demanda individual se realiza a través de empresas de propiedad
estatal o colectiva.
En una economía de mercado, la actividad empresaria es más bien propia del sector privado.
En una u otra forma se puede distinguir un sector gobierno del sector empresas del Estado, pero en tanto en los
sistemas colectivistas totalizan la actividad productora, en las economías de mercado se consideran una excepción. En
todos los casos la actividad estatal, ya sea por la necesidad de brindar servicios de interés colectivo, o divisibles
excluyentes y sujetos a demanda individual, pero con un beneficio público derivado de su consumo, o porque desea
modificar la distribución del ingreso mejorando la situación de ciertas personas, el Estado debe organizarse y actuar con
reglas distintas a las de una economía de mercado.
2. EL ESTADO. SU IMPORTANCIA Y FORMAS DE MEDICIÓN
En la medición estatal, no es fácil determinar el valor de su producción, dado que no existen ni cantidades ni precios
representativos.
El método más aproximado es el de medir el grado de participación del gasto público en relación con el ingreso nacional.
Pero aun así el propio denominador de la relación, el ingreso nacional, está contaminado por diversos contenidos
heterogéneos, como que incluye la actividad del propio Estado, es decir el propio objetivo a medir. Un indicador objetivo
es relacionar el total de personas dependientes del sector gobierno con el total de la población económicamente activa.
Finalmente, mediante la tributación, esta percepción es utilizada habitualmente como indicador – llamada presión fiscal –
cuando se relaciona con el ingreso nacional.
3. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
En todo sistema económico conviven tres esenciales objetivos:

- Estabilidad: destinada a garantizar el desenvolvimiento regular y confiable de las variables económicas en
general, y en especial un nivel general de precios sin grandes variaciones.
- Crecimiento: que permita un aumento sostenido en el tiempo del producto nacional.
- Distribución: del ingreso nacional, vinculado con niveles de consumo que satisfagan necesidades individuales y
comunitarias.

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Es difícil armonizar todos los objetivos a la vez, por lo cual el espectro de decisiones públicas debe diseñar una
propuesta que contemple sus inter-influencias recíprocas, evitando la adopción de políticas sesgadas hacia uno de los
objetivos.
Los instrumentos de política económica pueden ser de naturaleza fiscal, monetaria, cambiaria y diversos instrumentos
suministrados por la teoría económica.
4. OPERACIONES DEL SECTOR PÚBLICO
La programación de operaciones es el marco referencial que orienta la formulación del presupuesto del sector público,
vinculado a su vez con la planificación, la integración de los insumos y el uso de las tecnologías productivas más
apropiadas.
Tipos de operaciones:
- Operaciones de producción de bienes y servicios: mediante la utilización de recursos reales y financieros
posibles de medir objetivamente sus productos finales en el caso de bienes físicos, y de realizar una apreciación
cualitativa en el caso de servicios, que se consumen con el primer uso o pueden ser insumos en procesos de
inversión, tanto para el sector privado como para el propio sector público.
- Operaciones de inversión: a través del aumento del acervo patrimonial del Estado. Implican un incremento en la
capacidad instalada, sea tanto por una nueva inversión como por aumento de la existente. En el ámbito público
la rentabilidad no sólo interesa desde el punto de vista económico sino también social. Están compuestas por un
conjunto de bienes de uso, bienes de capital y trabajos públicos. Se excluyen de estos tipos de inversiones, dada
su nula productividad económica y social, las erogaciones en armamentos o infraestructura militar.
- Operaciones de regulación: destinadas a garantizar mediante reglas de juego preestablecidas, la convivencia
social a través de la observación de los principios de igualdad de oportunidades y de iniciativa económica.
Establece normas dirigidas a afectar el comportamiento de personas e instituciones, no requiriendo en forma
significativa de la existencia de recursos reales y financieros para su implementación.
- Operaciones financieras: implican transferencias de recursos financieros destinados a aumentar la capacidad de
demanda de diversas instituciones públicas o privadas. Dichas cesiones financieras pueden serlo sin
contraprestación por parte del receptor, o mediante su devolución parcial o total en el caso de préstamos. Su
destino puede ser para financiar erogaciones corrientes o de capital. Incluye los pagos de servicios de la deuda
pública.
5. DISTINTAS VISIONES DEL ESTADO DESDE UN ENFOQUE IDEOLÓGICO
- Visión natural: cada organismo es parte “natural” del todo social y el Estado su columna vertebral.
- Visión mecanicista: concibe al Estado como una creación del espíritu gregario del hombre para alcanzar mejor
sus fines y deseos.
- Visión social participativa: considera al Estado como un instrumento en función del bien común de la sociedad en
su conjunto, pero respetuosa de las libertades personales. La sociedad es considerada como inherente a la
naturaleza humana.
Se define al Estado como la comunidad institucionalmente organizada para satisfacer necesidades colectivas
demandadas por los ciudadanos mediante la producción de bienes y servicios, en forma directa, con insumos de distinta
naturaleza financiados con recursos aportados por la sociedad mediante la tributación.
6. LA HISTORIA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y SU INFLUENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN

FINANCIERA
Visión clásica
Adam Smith, en 1776, en su “Investigación sobre la Naturaleza y las Causas de la Riqueza de las Naciones”, aborda las
finanzas públicas desde dos puntos de vista. En cuanto al rol del Estado, pregona que no debe interferir en la economía,
siendo el sector privado a través de la libre iniciativa individual quien debe dirigirla, admitiendo sólo la intervención estatal
en la defensa, el orden externo y la justicia. En cuanto al ámbito tributario, y a partir de su concepción de que los
ingresos individuales provienen de tres fuentes: rentas, beneficios y salarios, concluye que la captación tributaria debería
ser a partir de alguna de esas fuentes o de las tres en forma indistinta. Por el principio de igualdad, todos los ciudadanos
deben contribuir, con relación a sus respectivas capacidades. Por el principio de certeza, todo impuesto debe ser cierto y
no arbitrario. El principio de comodidad advierte que al contribuyente debe facilitársele el pago. Por el principio de
economicidad los impuestos deben detraerse de manera que el impacto sobre el ingreso y el patrimonio de los
contribuyentes sea el menor posible, propendiendo a la neutralidad del sistema.
David Ricardo, en su análisis sobre renta territorial, distingue la “renta diferencial” teorizando respecto de los diferentes
efectos que surgen de seleccionar distintas bases imponibles. En cuanto al financiamiento a través de empréstitos, en
comparación con la tributación, plantea por primera vez los efectos de la incidencia de la carga de la deuda entre
generaciones presentes y futuras.
En síntesis, la doctrina clásica o liberal, señala como conceptos financieros esenciales:

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- El Estado debe restringir su intervención, limitándola a defensa externa, orden interno, administración de
justicia y promoción del bien común.
- Los tributos deben afectar de la menor manera posible los precios de mercado y la distribución del ingreso,
tendiendo a la mayor neutralidad impositiva.
- La existencia de un equilibrio presupuestario anual, por lo cual tanto déficit como superávit son considerados
fenómenos anormales.
- La existencia de dos tipos de erogaciones públicas, ordinarias, financiadas únicamente con impuestos y recursos
patrimoniales, y extraordinarias, en las cuales se justifica en endeudamiento público.
Visión moderna o keynesiana

El inspirador de este movimiento fue John Maynard Keynes. Su visión plantea:
- Jerarquizar los enfoques macroeconómicos por sobre los microeconómicos.
- Enfatizar el impacto sobre los fenómenos económicos de corto y mediano plazo.
- Refutar la doctrina clásica que sostenía que la oferta crea su propia demanda.
- Resaltar la posibilidad de un equilibrio con pleno empleo en el corto plazo.
- Sostener que la mera baja de la tasa de interés no promueve automáticamente las inversiones y el pleno empleo.
El verdadero motivo para invertir estará dado tanto por la “eficiencia marginal del capital”, como por el costo de la
tasa de interés.
- Destacar la importancia de las inversiones estatales, con su efecto multiplicador.
Las finanzas públicas adquieren en el sistema keynesiano un relevante papel compensador. El Estado será el factor
catalizador de la economía, mediante la generación del denominado “efecto multiplicador” en que las inversiones
públicas sustituyen la inversión privada cuando ésta es insuficiente. La actividad estatal eleva el nivel de empleo y del
ingreso nacional. Bajo este modelo de intervencionismo estatal, la actividad financiera pública fue integrada fuertemente
a la política económica.
Visión neoliberal
Su pensamiento valoriza el rol del mercado como descompresor social. Cuanto más amplio es el campo de actividades
abarcadas por el mercado, menor es el número de las cuestiones que requieren tomar decisiones políticas explícitas, y
por lo tanto, lograr acuerdos o consensos. Friedman define como ámbito de las funciones estatales:
- Mantener la ley y el orden, defendiendo los derechos de propiedad.
- Garantizar las reglas de juego económico, propendiendo al cumplimiento de los contratos (principio de
“seguridad jurídica”).
- Actuar como juez en las disputas sobre la interpretación de las normas.
- Promover la competencia, contrarrestando el poder de los monopolios.
- Desde el punto de vista social, el Estado no puede ser neutral, pero tampoco asumir actitudes paternalistas.
Debe existir el Estado como árbitro que obligue a cumplir las normas, apartándose con esta nueva actitud de sus
tradicionales responsabilidades en el desarrollo de funciones de “producción” que puedan ser asumidas por la actividad
privada.
Visión neokeynesiana
¿Qué diferencia hay entre éste y el primitivo keynesianismo? No otra que resaltar la importancia en evitar inconductas
emisionistas y revertir una débil preocupación en la eficiencia en la gestión pública. El pensamiento neokeynesiano
termina por revalorizar el rol del Estado. Será de mayor importancia pero sin déficits insostenibles aun en el corto plazo y
aplicado dentro de un nuevo modelo social que introdujo el paradigma de la participación de la sociedad civil. Será el
principio de subsidiariedad la regla rectora permanente y el principio de sustitudiariedad la norma transitoria. El Estado
seguirá teniendo su rol arbitral y promotor, pero garantizando el equilibrio fiscal.
7. UNA CONSTANTE HISTÓRICA: LA CRECIENTE PARTICIPACIÓN ESTATAL. SUS CAUSAS
La Ley de Wagner (ley de la expansión creciente de la actividad estatal) sostiene la hipótesis que el incremento relativo
de las actividades gubernamentales en una economía nacional es consecuencia del aumento del ingreso real per cápita,
en las naciones que están pasando por un proceso de industrialización. Así, el sector público crece en importancia
relativa asociándose a los cambios tecnológicos e institucionales y a una más amplia participación política.
La Ley de Parkinson explica el aumento de los funcionarios, independientemente del aumento del trabajo. En primer
lugar, un funcionario necesita multiplicar subordinados, no rivales. En segundo lugar, los funcionarios se crean trabajo
unos a otros.
a. Ausencia de competencia perfecta
El sector privado está constituido por diversos mercados, en que compradores y vendedores deben actuar de tal manera
que ninguno de ellos en forma individual, tenga influencia o control sobre el precio del bien o servicio que se ofrece.

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La realidad muestra que éste tipo de competencia es sumamente dificultosa de alcanzar en ciertos mercados. Es en
estos casos cuando se ha justificado la intervención del Estado para mantener la eficiencia, mediante políticas de
regulación de precios, o con su directa participación como productor de bienes y servicios.
b. Incremento de los gastos de defensa
Ha sido posible constatar el perfeccionamiento y sofisticación que han tenido los armamentos, contribuyendo al
desarrollo de una potente industria militar dedicada a producir gran variedad de armas. Esta vocación militarista se
manifiesta en crecientes gastos en defensa en el presupuesto anual.
c. Demandas de mayor bienestar social
Una activa intervención en el mercado de trabajo, un mayor destino de fondos presupuestarios para pagos de
transferencias a un gran número de desposeídos (pobres, niños, ancianos, discapacitados, etc.), una mejor organización
al gasto social en educación y salud, representaron respuestas ante las necesidades derivadas de las mayores
demandas sociales de la comunidad.
d. Producción de bienes colectivos
Por su naturaleza no suelen ser atractivos para ser suministrados por el sector privado. Por sus altos costos, son
ejemplos de actividades que no suelen brindar beneficios inmediatos en caso de ser emprendidos por empresarios
privados.
Al no funcionar los mecanismos de mercado, se justifica la participación estatal en el circuito de producción, asumiendo
los costos y la obligación del suministro de los bienes colectivos, y financiándolos a través del incremento de la carga
tributaria.
e. Estabilización
Se justifica la intervención estatal para dirigir la recuperación económica, mediante políticas compensatorias por parte
del sector público, a efectos de lograr la estabilización económica.
f. Redistribución del ingreso
El sistema tradicional de mercado supone una correlación entre el ingreso de una persona con el valor de su
contribución al producto social. En los países subdesarrollados, por las significativas desigualdades distributivas, se hace
énfasis en la acción estatal para ajustar, a través de la redistribución, los efectos del criterio asignador habitual, por
medio de actividades como:
- Sistema de Seguros de Jubilaciones y Pensiones.
- Regímenes de seguros de desempleo.
- Estructuras impositivas progresivas.
- Sistema de obras sociales en salud, basado en el principio de solidaridad.
g. Crecimiento económico
Las insuficiencias del ordenamiento existente en muchos países, fueron tratadas de superar con una agresiva política
pública, procurando acelerar el proceso de crecimiento y atacando los “puntos de estrangulamiento” que imposibilitaban
el desarrollo.
8. LOS PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIEDAD Y DE SUSTITUDIARIEDAD
El término subsidiariedad se aplica a toda acción que suple o robustece a otra principal, es también el auxilio o ayuda
que presta un organismo oficial a ciertas situaciones sociales, como vejez, desempleo, pobreza. El Estado debe hacer lo
que la sociedad civil por sí sola no puede hacer, ayudar a hacer lo que la sociedad civil sólo puede hacer con su auxilio,
y dejar de hacer lo que la sociedad civil sí puede hacer sola.
Desde el enfoque sistémico, ningún sistema es completo en sí mismo. Todo sistema es un subsidiario, en su delimitación
y en sus aportes de otros sistemas en virtud de los cuales actúa, y que forman su entorno. La subsidiariedad permite una
mayor eficacia y eficiencia de los sistemas.
En ciertos casos – y con actitud de transitoriedad – deberá ejercer funciones sustitutivas propias de la responsabilidad
raigal de la sociedad civil o del mercado, cuando éste esté ausente o debilitado. En esta última situación hablaremos del
principio de sustitudiariedad, que debería como regla general ser siempre provisorio, aunque en ciertas funciones llegue
a serlo en forma permanente si las restricciones no se han modificado en el largo plazo o cuando existe un consenso
colectivo para que así sea.
9. RESOLUCIÓN DE LOS CONFLICTOS DEL SUBDESARROLLO. TEORÍAS

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Producto de esa necesidad de mayor crecimiento y distribución, surgieron a partir de los años ’50 las llamadas políticas
desarrollistas, basadas en una concepción estructuralista de los problemas económicos como imitación al modelo de
desarrollo de los países avanzados. Estas políticas desarrollistas, por diversas razones culturales, económicas y políticas
fracasaron rotundamente. El proceso del subdesarrollo pretendió, a fines de la década del ’60, ser interpretado bajo la
llamada teoría de la dependencia a partir de plantear la ruptura de las relaciones de subordinación de los países
periféricos con los llamados países centrales. A partir de la década del ’80 se intentó, mediante propuestas de foros
socialdemócratas, recrear la denominada teoría de las necesidades básicas insatisfechas, fomentando prestaciones de
salud y educación a cargo del Estado, extendidas a la totalidad de los sectores sociales.
10. ESTADO ARGENTINO: HISTORIA DE SU ORGANIZACIÓN CONTEMPORÁNEA
a. Período de la división internacional del trabajo (hasta 1928-1931)
El financiamiento estadual dependía de los recursos de la explotación agrícola-ganadera, prácticamente el único

producto exportable del país. El período se caracterizó por una democracia tan limitada como interrumpida, unida a un
acelerado crecimiento económico aunque desigual distribución del ingreso.
El rol del Estado estaba limitado al cumplimiento de determinadas funciones: defensa, seguridad y administración
general, financiada con imposiciones al comercio exterior, impuestos internos y algunas gabelas menores. La
administración financiera se limitaba a buenos registros centralizados en una sola unidad contable, a cargo de una
Contaduría General, y en cumplimentar con el objetivo de liquidez del Tesoro.
b. Período del intervencionismo estatal (1930-1989)
Dio nacimiento al régimen de economía mixta, en virtud de una mayor participación del Estado en la economía.
Democracia limitada, profunda recesión y distribución regresiva del ingreso con una administración financiera tradicional
fueron sus características distintivas.
- Subperíodo del intervencionismo reducido (1930-1945): la fuerte caída en las exportaciones generó la necesidad
de un intervencionismo del Estado con la creación de las primeras juntas reguladoras de la producción, y el
desarrollo de la actividad productiva del Estado. Creación de nuevos impuestos, dando nacimiento al impuesto a
los réditos.
- Subperíodo del intervencionismo ampliado (1945-1975): se generan activas políticas de alto grado de
intervencionismo estatal con el propósito de promover una acelerada industrialización, una mayor participación
en la cuestión social, y de nacionalización de numerosos servicios públicos. Financiamiento vía emisión
monetaria y deuda interna, una vez afectadas las reservas monetarias de los altos excedentes exportables
generados como consecuencia de la 2° Guerra Mundial. Se desarrolló así el Ente Productivo Estatal.
- Subperíodo del financiamiento vía deuda externa (1976-1989): el acceso al mercado financiero internacional fue
facilitado por la amplia oferta de capitales que, producto de la crisis del petróleo en medio oriente a principio de
la década del ’70, generó excedentes financieros que se prestaron sin mayores recaudos respecto a la
capacidad de repago de los deudores. Pero la incapacidad en garantizar recursos fiscales genuinos y la
generación de la crisis del endeudamiento externo provocó a fines de la década de los ’80 una severa crisis
recesiva y un pronunciado proceso hiperinflacionario.
c. Período de la reforma económica estructural
- Subperíodo de las políticas neoliberales (1989-2001): se dio nacimiento a procesos de reformas mediante
privatizaciones y desregulaciones de la actividad estatal y económica en general. La sanción de las Leyes de
Reforma del Estado, Emergencia Económica y de Convertibilidad, implicó severos ajustes priorizando así el
mantenimiento del equilibrio fiscal, como salvaguarda para lograr un sólido crecimiento económico futuro y una
mejor distribución del ingreso.
En 1992 se sancionó la Ley 24156 de Administración Financiera y Control Gubernamental, pretendiendo dar
consistencia y racionalidad al proceso de gestión financiera pública y al control gubernamental. Presentación de
los presupuestos y cuentas de inversión en los plazos legales.
- Subperíodo de las políticas neokeynesianas (2002-…): la aplicación de las políticas neoliberales generó un
elevado endeudamiento externo y un proceso de desindustrialización pronunciado. El proceso que estalló a fines
del año 2001 generó el default de la deuda externa, hiperinflación, recesión económica y una alta desocupación.
La política económica a partir del año 2002 se direccionó hacia la recuperación del manejo de las variables
financieras básicas con una mayor intervención del Estado.
11. CRISIS DE LA ECONOMÍA LATINOAMERICANA Y ARGENTINA
a. Pérdida de credibilidad y legitimidad de las instituciones económicas y sociales
Expresada en la pérdida de confianza en las decisiones del poder público y una corrupción generalizada en todos los
estamentos de la sociedad.
b. Hiperinflación crónica

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La inflación es un tributo que afecta injustamente a los sectores sociales más bajos. La emisión monetaria sin respaldo
fue el mecanismo para el financiamiento de un cuantioso déficit fiscal que disimuló la incapacidad dirigencial en resolver
cuestiones de fondo.
c. Crisis del Estado
El desequilibrio gubernamental se exteriorizó en un déficit fiscal permanente, con un sistema impositivo regresivo y un
gasto público ineficiente.
d. Crisis de crecimiento y de inversión
La sociedad respondió con un fuerte crecimiento de la economía informal, desarrollo de estructuras de economía “en
negro”. La pronunciada caída de la inversión pública y privada produjo no sólo la caída del producto sino también del
empleo.
e. Crisis de la distribución del ingreso
El aumento de la regresividad en la distribución del ingreso se manifestó en crecientes índices de desempleo y

cuentapropismo.
f. Crisis externa
La crisis del crecimiento, como la ausencia de inversiones, se exteriorizó en una baja de los niveles de exportaciones
ante la ausencia de precios y calidades competitivas de los productos no tradicionales exportables. Se sumó el deterioro
de los términos de intercambio por la baja de los precios de exportación de los productos tradicionales argentinos. El
aumento de la deuda externa para el financiamiento del gasto público, generó a su vez la fuga de capitales al aumentar
el llamado “riesgo país”.
12. NUEVO ORDEN INTERNACIONAL. ROL DEL ESTADO CONTEMPORÁNEO
Se señalan como elementos configurativos del llamado Nuevo Orden Internacional a un macro escenario caracterizado
por una marcada tendencia a una democracia participativa, permitiendo una creciente y ampliada actuación de los
ciudadanos además de las formas tradicionales de democracia representativa. Se consolida la democracia como
régimen de gobierno que permite ese deseado alto grado de participación.
Estas limitaciones al accionar del Estado se extienden al campo económico. El Estado de ahora en más tendrá
responsabilidades intermedias entre las mínimas de un Estado liberal y las máximas de un Estado absolutamente
intervencionista. Bajo el principio de “subsidiariedad” sólo debería tener a su cargo aquellas responsabilidades que no
puedan asumir los restantes agentes económicos y sociales de una nación.
Se habla del Estado inductor, como promotor del desarrollo económico y social, con un grado mínimo de regulación y
prácticamente nulo como ejecutor de actividades que subsidiariamente puede realizar el sector privado.
Siete recomendaciones:
- Invertir generosamente en educación básica, aptitudes pertinentes y adiestramiento de los trabajadores.
- Liberar a la empresa privada y hacer que los mercados sean más accesibles.
- Apoyar a las pequeñas empresas y al empleo informal.
- Crear una economía eficiente de servicios para el futuro.
- Fomentar tecnologías con gran densidad de mano de obra.
- Ampliar las redes de seguridad promotoras de empleo.
- Replantear el concepto de trabajo y la duración de la semana laboral.
El rol del Estado se amplía a funciones de regulación de los servicios públicos esenciales ahora privatizados; en otorgar
la debida seguridad jurídica al ejercicio de los derechos de propiedad y los contratos celebrados; y a la protección del
medio ambiente.
La exigencia de una administración adecuada es una condición necesaria para acompañar, desde el sector público, este
nuevo proceso de cambio internacional y las demandas de la sociedad.
13. EL MODELO DE REFORMAS APLICADO EN AMÉRICA LATINA. EL CASO DE ARGENTINA
a. Primer reforma del Estado (período 1989-1995). Reformas estructurales o de primera generación
La Ley 23696 de Reforma del Estado dispuso la emergencia administrativa en materia de prestación de servicios
públicos, la ejecución de los contratos y la situación económico-financiera para la totalidad del sector público nacional,
por el lapso de un año, y prorrogable por una sola vez y por igual término. Se establecieron normas en materia de
privatización y participación del capital privado de las denominadas haciendas productivas, bajo el control de una
comisión bicameral.
Se creó la figura del programa de propiedad participada y un régimen de protección del trabajador. Por un término de
180 días se estableció un sistema de contrataciones de emergencia, suspendiendo provisoriamente los requisitos de

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contratación, aunque fijando una serie de condiciones mínimas en procura de garantizar un adecuado marco de
transparencia en la presentación de ofertas. Con relación a los contratos vigentes, se facultaba al PEN a su extinción por
razones de fuerza mayor y la recomposición de aquellos vigentes. Se suspendían por el plazo de dos años las
ejecuciones de las obligaciones exigibles en contra del Estado Nacional. En materia de concesiones, se debía asegurar
que la eventual rentabilidad no exceda una relación razonable entre las inversiones efectivamente realizadas por el
concesionario y la utilidad obtenida por la concesión. Se estableció un plan de emergencia del empleo afectando fondos
para encarar obras públicas de mano de obra intensiva, para su ejecución por parte de municipalidades.
La Ley 23697 de Emergencia Económica, dispuso un variado conjunto de normas en materia de suspensión de
subsidios y subvenciones en general, vinculadas con los regímenes de promoción industrial y minera. En el caso de
inversiones extranjeras se garantizó la igualdad de tratamiento para el capital nacional y extranjero, que se invierta con
destino a actividades productivas en el país. Se estableció un régimen presupuestario de emergencia, se dispuso la
desafectación de fondos con destino específico como violatorios del principio de universalidad presupuestaria. Se
dispusieron medidas de excepción en materia del impuesto a las transferencias de combustibles líquidos, reintegros,
reembolsos y devolución de tributos. Desde el punto de vista institucional, se dispuso la Reforma de la Carta Orgánica
del Banco Central.
Se estableció un doble régimen de “compensación de créditos y deudas de particulares con el Estado nacional y
cancelación de sus saldos netos”; y un régimen de “compensación de créditos y deudas del sector público”.
b. Segunda Reforma del Estado (período 1996-1999). Reformas de segunda generación
- Creación de la Unidad de Reforma y Modernización del Estado dependiente de la Jefatura de Gabinete de

Ministros.
- Disposición de que la totalidad del sector público formule propuestas en materia de cumplimiento de las políticas
de privatizaciones y de estructura organizativa y distribución de plantas de personal.
- Disposición de que las respectivas jurisdicciones efectúen propuestas en temas críticos.
- Revisión del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, estatutos y escalafones especiales.
- Instrumentación del procedimiento de compras de bienes normalizados o de características homogéneas.
- Elaboración del proyecto de ley para la regulación del Sistema de Contrataciones del Estado.
- Creación de un fondo con ahorros y ventas de activos.
Las reformas generacionales y el uso de herramientas de administración. Los objetivos deseados en ambas reformas
tuvieron escasos resultados a largo plazo en virtud de una sujeción estricta al denominado esquema de convertibilidad.
Por más buenos que sean los instrumentos, su aplicación es dificultosa si el contexto global de las políticas económicas
no es favorable.
Las reformas generacionales y la necesidad de un superávit estructural. Las llamadas reformas de primera generación
permiten en una primera etapa lograr resultados financieros superavitarios notorios. En realidad, se está efectuando una
permutación del patrimonio estatal. Una reingeniería completa debe trabajar sobre dos frentes. Uno, respecto al gasto
que aun cuando no sea factible bajarlo sustancialmente se mejore en calidad, permitiendo legitimizar la acción del
gobierno con más y mejores servicios. Esto impactará sobre una mejor predisposición en el pago de los tributos.
También debe procurarse una reingeniería en el proceso recaudatorio.
14. VARIABLES DEL AJUSTE ESTATAL. LAS 5 “D”
- Desestatización: basada en el paradigma del mercado, el Estado delegó a la actividad privada las funciones esta
podía desarrollar con mayor eficiencia. Se reservó a la organización estatal las funciones tradicionales básicas,
de control y de regulación de los servicios privatizados.
- Descentralización: se pretendía aprovechar el valor – medido en índices de eficiencia – de las organizaciones de
menor dimensión, buscando la escala de organización adecuada con los problemas a resolver.
Comprendía la transferencia de servicios de arriba hacia abajo: de la nación a provincias, y de éstas a los
municipios. Se pretendía encarar el fortalecimiento de un nuevo tipo de instituciones ciudadanas, como las ONG.
Pero los niveles de descentralización tienen un límite. El traspaso indebido de funciones a niveles menores
puede terminar en una excesiva atomización de las responsabilidades por una inadecuada economía de escalas.
Un modelo decisional racional aconseja descentralizar hasta el nivel de poder gestionar sin déficits inmanejables
y con un equilibrio a largo plazo.
- Desregulación: la simplicidad y claridad de las normas públicas debían evitar la maraña burocrática que beneficia
a los sectores privados inescrupulosos o a los amigos del poder.
Se establecieron diversas normas de carácter desregulatorio en materia de profesiones liberales, de distribución
mayorista y minorista, de transporte de pasajeros y de cargas, en la actividad minera. También se estableció la
adopción de criterios uniformes en nación y provincias para el funcionamiento de registro de medicamentos,
alimentos, transportistas de cargas y pasajeros, contratistas de obras públicas, y de competencias en materia de
accidentes de trabajo.
- Descorporativización: un modelo de alta eficiencia económica debe basarse en una competencia activa creando
condiciones de mejoramiento de la productividad y reducción de costos. La desmonopolización vinculada con la
desregulación se debía convertir así en objetivo vital para un proceso de democratización económica, basado en
la iniciativa económica. Se pretendía realizar con una mayor participación de las pequeñas y medianas
empresas.

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- Desautarquización: un proceso de apertura económica prevé la integración de la economía nacional al resto de
la región y del mundo, terminando con un proteccionismo irrestricto, promoviendo una integración armónica y por
escalas con otros países y/o mercados, fomentando la competitividad.
El desarrollo de políticas en función de dichos objetivos, requiere de un Estado dotado de una organización adecuada,
basada en estructuras administrativas modernas. Una administración financiera gubernamental debe brindar los
instrumentos necesarios para su efectiva implementación.
Privatizaciones sin control, desregulaciones sin fortalecimiento de la sociedad y una desmonopolización inviable, en
virtud del efecto sinérgico negativo de falta de desarrollo de PYMES y el poderío de las grandes corporaciones, no han
sido entornos adecuados para lograr los objetivos del Consenso. A ello se sumó la ineficacia de los organismos
internacionales al acentuar los efectos no deseados.
15. ESTRUCTURA DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

Administración Central
Gobierno central Instituciones descentralizadas sin
Administraciones o nacional fines empresariales
Sector público públicas Instituciones de seguridad social
No financiero Regiones
Gobiernos regionales Provincias
o municipios Municipios
SECTOR Empresas públicas Empresas públicas no financieras nacionales

PÚBLICO No financieras Empresas públicas no financieras regionales
Instituciones financieras no bancarias (no

Instituciones públicas monetarias).
Sector público financieras Instituciones financieras bancarias (monetarias)
financiero
Según la Constitución, la Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal,
poseyendo los poderes expresamente delegados por las provincias. Éstas a su vez conservan todo el poder no delegado
por esta Constitución al gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de
su incorporación.
Los Poderes de la República

- Poder Legislativo: integrado por un Congreso compuesto por dos Cámaras, una de Diputados de la Nación y otra
de Senadores de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires.
- Poder Ejecutivo: será desempeñado por un ciudadano con el título de Presidente de la Nación Argentina. El Jefe
de Gabinete de Ministros, tendrá a su cargo el despacho de los negocios de la Nación y refrendará y legalizará
los actos del Presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. El sistema político
presidencialista unipersonal no está limitado por la figura del Jefe de Gabinete en la Reforma Constitucional.
- Poder Judicial: será ejercido por una Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales inferiores que el
Congreso estableciere en el territorio de la Nación.
Desarrollo de la estructura organizacional del SPN

La “trama” organizativa del Sector Público puede visualizarse a través de un esquema piramidal tradicional, pero la
realidad muestra la relatividad de este esquema.
El despacho de los negocios de la Nación estará a cargo de los siguientes Ministerios:
- Del Interior
- De Justicia y Seguridad
- De Relaciones Exteriores y Culto
- De Educación
- De Defensa
- De Trabajo y Seguridad Social
- De Economía
- De Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
- De Salud
- De Desarrollo Social

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La Constitución permite organizar el PEN por ramas o departamentos mediante el agrupamiento de funciones similares
u homogéneas, en función del principio de división del trabajo. La Convención Constituyente de 1994 no fija límite alguno
al número de ministerios. Los distintos ministros asisten al Presidente de la Nación con carácter individual en función de
sus distintas responsabilidades, constituyendo en su conjunto el Gabinete Nacional. Cada ministro puede proponer al
PEN la creación de Secretarías o Subsecretarías que estime necesario.
Ley de Ministerios vigente. Competencias del Ministerio de Economía

La ley define para cada uno de los ministerios su competencia general y diferentes competencias particulares. Y si bien
la administración financiera se extiende al ámbito de todo el sector público, la responsabilidad en el ejercicio de dichas
funciones es de incumbencia última del Ministerio de Economía.
Dentro de las competencias particulares del MECON vinculadas con la administración financiera, se destacan entender
en la elaboración y control del presupuesto, en la recaudación y en la distribución de las rentas nacionales, conforme con
la asignación del presupuesto, en la conducción de la Tesorería, en el régimen de pagos y en la deuda pública, en lo
referente a la contabilidad y en la fiscalización de todo gasto e inversión que se ordene sobre el Tesoro de la Nación.
Además, es de su competencia entender en la autorización de operaciones de crédito interno y externo, de los
empréstitos públicos y obligaciones con garantías especiales y en la elaboración financiera del plan de inversión pública.
Sus responsabilidades se extienden al registro de los bienes del Estado y a la elaboración, aplicación y fiscalización del
régimen de suministros.
16. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL
Compete a la administración financiera gubernamental, el desarrollo e implementación del conjunto de técnicas

destinadas a la ejecución del objeto de las finanzas públicas.
Podemos considerar a la administración financiera desde un doble origen histórico. Primitivamente en su contenido
tradicional, existía un tratamiento parcial de la fenomenología financiera. Además de no considerar la totalidad del
universo financiero del Estado, no se interrelacionaban sus diferentes componentes. El enfoque no era integral ni
integrado.
Con posterioridad, la administración financiera moderna (o integral) se basa en un nuevo contenido como nexo integral
entre fuentes (orígenes) de fondos a un costo mínimo y sus usos (aplicaciones), colocados a una máxima tasa de
rentabilidad económica y/o social.
Contenido tradicional o restringido

- Obtención y administración de recursos para el Estado en sus distintos tipos, aunque sin considerar la totalidad
de sus efectos macroeconómicos.
- Manejo del pasivo, análisis de estructura del capital propio y ajeno, deudas a largo plazo, aunque sin considerar
en muchos casos la capacidad de repago del endeudamiento contraído.
Contenido moderno o amplio

Además de los elementos anteriores considerados en su totalidad (efectos macroeconómicos y capacidad de repago),
analiza los siguientes aspectos:
- Evaluación del activo.
- Medición de la productividad del gasto.
17. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS
El SIMAFAL define a la administración financiera como un sistema que, mediante la planificación, obtención, asignación,
utilización, registro, información y control, persigue la eficiente gestión de los recursos financieros del Estad para la
satisfacción de las necesidades colectivas.
Administración financiera no es lo mismo que contabilidad pública. Esta última es parte de aquella.
Es inherente a una administración financiera integral, su vinculación con la planificación, lo cual implica la necesidad de
definir un proceso de programación.
18. OBJETIVOS DE LA AFG
La disciplina comprende un conjunto de objetivos generales – propios de toda administración financiera – y particular al
vincularse con una singular organización: el Estado.
En general, una administración financiera integral procura resolver dos cuestiones fundamentales, en muchos casos
contradictorias entre sí: rentabilidad y liquidez. En principio, se pretende maximizar la rentabilidad a través de la
obtención de la mayor suma de ingresos netos a través del tiempo medido en relación a una tasa de costo del capital.
Por otra parte, se procura obtener la mejor liquidez posible, garantizando la existencia de fondos líquidos suficientes, al
ritmo de las necesidades financieras.
19. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA PÚBLICA Y PRIVADA. ANALOGÍAS Y DIFERENCIAS

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De sus analogías
- Análisis y planificación financiera: al requerirse programar los fondos a emplear en la organización.
- Decisiones sobre inversiones: ante las necesidades de una distribución eficiente de fondos para destinos
específicos.
- Decisiones sobre financiamiento y estructura de capital: ante requerimientos de conseguir fondos en los términos
más favorables posibles y sus efectos sobre la composición del pasivo.
- Administración de recursos financieros: la formulación de la programación, ejecución y control del capital de
trabajo requiere de todo administrador una adecuada gestión de fondos líquidos en genral, como de los de
activos y pasivos de cortísimo plazo.
De sus diferencias
- Tipo de bienes producidos
- Tasa de rentabilidad: la formación de capital en el sector público se rige por costos y beneficios sociales.
- La asignación financiera periódica de los recursos: al estar ligada al presupuesto de periodicidad anua, debe
prever el impacto de ciertas erogaciones plurianuales para poder contar legalmente con los fondos requeridos en
tiempo oportuno.
- Su impacto económico-social: las transacciones del sector público repercuten sobre el resto de la economía.
- Los precios finales de las empresas públicas: pueden estar revestidos de criterios de tipo sociales.
- Sus plazos: el sector público efectúa una mayor valoración del largo plazo.
- Su complejidad: la actividad y organización del sector público es más compleja, debiendo armonizar múltiples
intereses políticos y sociales generalmente contrapuestos.
20. ORGANIZACIÓN TRADICIONAL Y MODERNA
ORGANIZACIÓN TRADICIONAL O ORGANIZACIÓN MODERNA O PARTICIPATIVA

PATERNALISTA
1. Gestión improvisada. 1. Gestión programada y simplificada.
2. Objetivos, programas y controles separados. 2. Objetivos, programas y controles integrales.
3. Decisiones centralizadas. 3. Centros de decisión lógicos, próximos a las
fuentes de información y lugares de ejecución.
4. Intuición. 4. Racionalidad.
5. Sistema de información cerrado. 5. Sistema de información abierto.
6. División del trabajo por especialización. 6. Reagrupamiento y enriquecimiento de tareas.
7. Estructura piramidal rígida. 7. Estructura flexible.
8. Descentralización mínima. 8. Descentralización en función del usuario y del
pleno aprovechamiento del potencial.
9. Control centralizado, minucioso y legalista. 9. Control significativo por resultados y con
autonomía de gestión.
10. Medidas de control punitivas. 10. Medidas de control positivas, estimuladoras del
autocontrol.
21. SIMPLIFICANDO EL ESTADO CON UNA NAVAJA
La navaja de Ockham, es una aptitud mental para comprender la esencia de cualquier temática, debiéndose en cualquier
análisis seleccionar la explicación más simple como la causa raíz de un problema.
Navaja de Ockham significa “mantener las cosas simples”. Las entidades no deben multiplicarse innecesariamente. Si
existen dos o más explicaciones para un mismo fenómeno, se debe elegir aquella con menores suposiciones.
El principio de Ockham nos indicará que al no revelar suposiciones previas la mejor aplicación será aquella que involucre
menos descubrimientos por parte del usuario.
22. ORDEN JURÍDICO Y SISTEMAS GUBERNAMENTALES
La actividad pública se encuentra condicionada por una determinada concepción ideológica del sistema político
expresado a través de la normativa jurídica, cuya fuente más importante es la Constitución Nacional. Existe así una
directa interdependencia entre derecho y administración financiera, al determinar la legislación la frontera de
competencias y responsabilidades en las distintas áreas gubernamentales. El “principio de juridicidad” implica el
exhaustivo conocimiento de la ley, siendo condición necesaria pero no suficiente en el accionar del administrador
gubernamental.
La legalidad y el principio de juridicidad. La historia de la libertad es la historia de las limitaciones al poder gubernamental
(Woodrow Wilson)

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El principio de juridicidad ha tenido distintas interpretaciones doctrinarias. Una primera se refiere a una vinculación
negativa de la administración a la ley (legalismo relativo), por la cual la administración disponía de un gran marco de
libertad para obrar, sujeto sólo a la valoración de los funcionarios, y no se sometía a orden jurídico alguno, salvo que
implícita o expresamente contrariara la primacía de la ley. Antagónicamente, una vinculación positiva de la
administración a la ley (visión legalista estricta), sostenida por Winkler propicia que la totalidad de la actividad
administrativa debe estar sometida a una norma legal previa.
La superación del criterio legalista estricto es llevada a cabo por una nueva tendencia doctrinal que otorga significativa
importancia a los principios generales del derecho, los cuales pasan a constituir el marco de juridicidad que sirve como
fuente de la actividad administrativa.
El principio de discrecionalidad es una modalidad de ejercicio que el orden jurídico expresa o implícitamente confiere a
quien desempeña la función administrativa para que, mediante apreciación subjetiva del interés público comprometido,
complete creativamente el ordenamiento en su concreción práctica, seleccionando una alternativa entre varias
igualmente válidas para el derecho. La discrecionalidad supone libertad de actuación cuando el ordenamiento jurídico
autoriza dicha libertad.
Metodología de formulación de instrumentos legales

Las normativas jurídicas se encuentran ordenadas jerárquicamente en función del órgano que las emite y la materia
tratada. Una norma determinada sólo puede ser modificada por otra igual o de mayor nivel.
Tipos de normas:
- Ley: expresa la voluntad del Poder Legislativo de acuerdo a la división republicana de poderes, quien la sanciona
de acuerdo a las facultades y procedimientos que la Constitución prevé. Es de carácter obligatorio una vez
publicada, y desde el día que determine. Si no se especificara plazo, a partir de los 8 días de su publicación.
- Decreto-Ley: no es sancionada por el Congreso, sino por un poder de facto producto de las recurrentes
interrupciones institucionales en Argentina. Reviste igual jerarquía legislativa que la ley, siempre que no haya
sido derogado por el Poder Legislativo una vez reimplantado un sistema democrático.
- Decreto Delegado: figura de emergencia por el cual el Congreso delega por un tiempo ciertas facultades para
que las ejerza el Poder Ejecutivo. Tienen jerarquía de ley.
- Decreto: expresa la voluntad del Poder Ejecutivo, y puede tener por contenido un acto administrativo individual o
un reglamento de cualquier especie. Puede tener vigor y curso dentro de la administración pública nacional,
fuera de ella o en ambas esferas al mismo tiempo.
- Decisión administrativa: acto que dicta el Jefe de Gabinete de Ministros, que asume bajo su cargo diferentes
responsabilidades en materia de administración, anteriormente bajo la tutela del Presidente de la Nación
mediante el dictado de decretos.
- Resolución: medida que dictan los ministros, secretarios de los ministerios o de la Presidencia de la Nación,
titulares de organismos descentralizados u otras autoridades facultadas para elegir, ya sea en uso de
atribuciones propias o de aquellas que les hubieran sido delegadas y que, según el tema, puede tener vigor y
curso dentro o fuera de la jurisdicción respectiva.
- Resolución conjunta: acto que suscriben como mínimo dos de las autoridades citadas en el punto anterior, y que
tiende a resolver cuestiones, expresamente delegadas en ellas por el Poder Ejecutivo, inherentes a distintas
jurisdicciones de la administración pública.
- Disposición: decisión emanada de una autoridad administrativa no superior sobre cuestiones o asuntos de su
competencia.
Procedimiento para la elaboración de normas. Etapas

- De elaboración: los contenidos de las normas, juntamente con los motivos, los antecedentes y los fundamentos
que llevan a la necesidad de su creación, deben ser elaborados con la participación de aquellas unidades
competentes en la materia.
- De tramitación:
 Iniciación del proyecto de norma por parte de un funcionario menor del área de origen.
 Dictamen del servicio jurídico del organismo de origen. Este dictamen es obligatorio en todos los casos,
pero no vinculante.
 Elevación a la máxima autoridad del organismo.
 Pase a la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación, que interviene efectuando el control
lega, técnico y formal de los contenidos del proyecto.
 Firma y protocolización.
 Publicación en el Boletín Oficial.
Se recomienda, en los casos de múltiples intervenciones de diferentes organismos, incorporar en la comisión de

elaboración a las distintas unidades técnicas con el fin de acelerar las tramitaciones. También es aconsejable el uso de
mecanismos informales de comunicación para prever las posibles observaciones, tanto de otros organismos como de los
institutos de control.

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CAPÍTULO 2
LAS ESCUELAS DE ADMINISTRACIÓN Y SU INFLUENCIA EN EL PENSAMIENTO GUBERNAMENTAL
1. ESTADO COMO INSTRUMENTO
Para el cumplimiento de este complejo universo de funciones, se requiere de una organización responsable de coordinar
la suma de recursos y acciones, en función del cumplimiento de los objetivos previsto compatible con el contexto
socioeconómico del que forma parte. Esa visión “productiva” de la organización puede ser extendida al propio Estado,
dado que la combinación tecnológica de los recursos es indistinta con relación al tipo de organización, aunque en el caso
del sector público su objeto final sea satisfacer necesidades básicas de la comunidad. Es por ello que en el marco de la
moderna concepción de la administración financiera, se comprende la importancia de la aplicación de la visión sistémica
como método de análisis. Y desde un punto de vista dinámico de la producción estatal, la llamada visión de la
producción.
2. APORTES DE LAS DISTINTAS ESCUELAS DE ADMINISTRACIÓN
a. Escuela clásica
Dada su visión individualista y mecanicista del hombre considerado como un engranaje más del sistema productivo, su
preocupación en mejorar ciertas condiciones de trabajo y el diseño de procedimientos específicos para un incremento de
la producción, significó un relevante aporte a la organización al permitir valorar la importancia de la especialización de
cada puesto de trabajo, el estudio de tiempos y movimientos, la selección y capacitación del personal en función de
lograr el aumento de productividad. Sostiene Fayol que las actividades de una organización pueden clasificarse en:
- Técnicas
- Comerciales
- Financieras
- Seguridad
- Contables
- Gerenciales
 Planeación
 Organización
 Mando
 Coordinación
 Control
El modelo clásico fue la base de la escuela estructuralista. Su creador, Max Weber, señala desde un enfoque formalista
que las organizaciones establecen normas, reglas y reglamentos que deben ser cumplidos para garantizar el
funcionamiento adecuado de una estructura burocrática. Exige que para actuar racionalmente, toda organización deberá
contar con la existencia de una autoridad legal con competencias para la definición de normas que determinen las
respectivas responsabilidades. Los puestos deben asignarse a las personas de acuerdo a su capacidad y remunerados
en función de ella. No deben existir compromisos patrimoniales ni relaciones de nepotismo con el resto de la estructura.
Los cargos no pueden ser de por vida y designados de acuerdo a las necesidades de la organización, previendo su
promoción con el ascenso de los niveles inferiores. Los actos administrativos, reglas y procedimientos deben ser escritos
y registrables.
b. Escuela del comportamiento humano

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Recomienda seleccionar el personal mediante aplicación de pruebas psicológicas derivadas del análisis de la
conducta humana. Mayo fue uno de sus precursores, y sus conclusiones más importantes se refieren a la identificación
de la actuación de grupos dentro de la organización que dictan las normas de comportamiento, las necesidades
primarias. Los estímulos económicos perdían efectividad, debiendo reemplazarse por satisfacciones de índole
psicológica, como la participación, la mayor consideración personal y similares.
Por otra parte, Maslow interpreta que el hombre participa de una “jerarquía de necesidades” fisiológicas, seguridad,
afecto social, estimación, autorrealización, que deben satisfacerse ordenadamente desde un nivel inferior como
necesidad previa a su satisfacción en niveles superiores.
c. Escuela teoría de las decisiones
Su principal exponente, Herbert Simon, realiza con éxito la primera integración de aspectos formales e informales con
aportes como la fundamentación de la necesidad del equilibrio entre los aportes y las contribuciones, generadores de
conflicto que deben resolverse mediante la negociación, sirviendo de base a una toma de decisiones racional que
considere todos los múltiples intereses contrapuestos.
d. Enfoque sistémico
Se propone suministrar a los administradores una visión global, permitiendo observar a la organización como un todo,
tanto con relación a las influencias del medio ambiente externo como a las interdependencias de sus distintos
componentes. A partir de 1950, Wiener, Cyert y Simos centran la búsqueda de técnicas que permitan integrar el ente en
su totalidad como un proceso decisional, como parte de un sistema con un flujo permanente de información derivada de
los procesos productivos, optimizando el uso de los recursos. La visión sistémica se basa en que no existe una regla
única, fija y universal, sino que el conjunto de teorías debe aplicarse en función de cada situación o contingencia. Es así
tarea de los administradores identificar qué técnicas contribuirán mejor para el logro de las metas planteadas. La teoría
general de sistemas rescata principios del mundo biológico y ecológico trasladados a la administración.
3. EL ENFOQUE SISTÉMICO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Todo tipo de organización, aun aquellas que son muy complejas y significativas como el Estado, pueden planificar e
implementar cambios en su carácter y estructura fundamental. Estos cambios pueden ser de naturaleza proactiva,
cuando la organización tiene una fuerte incidencia sobre su entorno o su medio ambiente. Y por el contrario son de
naturaleza reactiva cuando el entorno afecta las decisiones, la estructura interna y las operaciones de los entes estatales.
Como primer criterio, la visión sistémica s una herramienta significativa para el control de los resultados públicos. Pero el
parámetro de significatividad en una organización mega compleja como el Estado nos induce a definir un segundo
criterio. La utilización de la teoría del óptimo paretiano aplicada a los elementos gubernamentales señala que éstos
tienden a agruparse de una cierta manera, mostrando que una gran proporción de los resultados – habitualmente un
80% - es efecto de un número reducido de eventos, habitualmente un 20%.
4. LA VISIÓN SISTÉMICA. UN INSTRUMENTO PARA LA COMPRENSIÓN DINÁMICA DE LOS

PROBLEMAS
Integrar significa analizar los problemas desde el punto de vista de la totalidad de las relaciones de causalidad/efecto.
Ello puede llevar a interpretaciones eclécticas o posturas ineficazmente conciliadoras. El eclecticismo es una manera de
interpretar utilizando lo mejor o más positivo de todas las teorías. La visión sistémica parte del principio de consistencia
por el cual a priori todo tipo de dato o evento tiene similar valor. La realidad demostrará que es verdadero o que es falso
en el análisis.
Un sistema es un conjunto de eventos o sucesos que no puede ser dividido en partes independientes. De hacerlo se
arriesgan dos importantes propiedades: cada parte del sistema tiene propiedades que se pierden cuando se separan del
sistema y cada sistema tiene propiedades esenciales que no poseen ninguna de sus partes integrantes.
Así, las propiedades esenciales de un sistema son consecuencias de las interacciones de sus partes y no de las
acciones consideradas por separado. Un sistema es un conjunto dinámico en continuo cambio que no puede ser
entendido estáticamente mediante el análisis fragmentado de sus partes.
El pensamiento analítico es abarcativo de las siguientes etapas:
- Análisis como subdivisión de la problemática a explicar.
- Explicación del comportamiento o propiedades de las partes.
- Síntesis como combinación de las explicaciones halladas.
La retroalimentación es una característica insita del enfoque sistémico en cuento permite la multidireccionalidad de los
flujos y efectos en sentido vertical, horizontal y circular. Se genera así un clima sinérgico que evita las atrofias internas
de una organización.
La visión holística – una expresión equivalente a la sistémica – explica la necesidad de comprender los problemas
mediante dos reglas interconectadas que fundamentan el diseño de las estructuras de organización, sus funciones y sus
procesos: la regla de coordinación y la regla de integración.
En el contexto del logro de los objetivos de toda organización es imprescindible la fijación de una estrategia sistémica. La
estrategia pública basada en el enfoque sistémico es un conjunto integrado de acciones destinadas a alcanzar una

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ventaja sostenible para el ciudadano con la mejor utilización de los recursos de la sociedad al menor costo por unidad
de producto final del servicio u obra. En la definición de Porter, se entiende la cadena de valor del sector público como el
conjunto relacionado de actividades que crean valor desde las fuentes de insumos básicos para los suministradores de
componentes hasta la entrega del producto acabado a los ciudadanos.
5. LOS PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN SISTÉMICA
Los tres principios de organización, anamorfosis (o de innovación) y de conservación (o de homeostasis) son en efecto
tres grandes pilares sobre los cuales está construido el enfoque sistémico.
6. IMPORTANCIA DE LA VISIÓN SISTÉMICA
Sin una visión sistémica, no puede lograrse el desarrollo de sistemas de administración financiera que satisfagan los
parámetros de las 5E.
Desde un punto de vista dinámico, un sistema es un conjunto jerárquico de variables interdependientes que existen en
integración dinámica y que cambia todo el tiempo.
La mayor utilidad de la aplicación de la visión sistémica en el Estado es que introduce la importancia de la centralización
de definiciones políticas a cargo de los niveles superiores y la descentralización en la ejecución de las operaciones a
niveles inferiores, bajo el principio de “normativización centralizada y ejecución descentralizada” en los diferentes
sistemas de administración financiera.
7. LOS ATRIBUTOS SISTÉMICOS
- Los comportamientos de cada elemento tienen efectos sobre las propiedades y comportamientos del conjunto
total.
- Las propiedades y comportamientos de cada elemento y la forma en que ellos afectan al todo, dependen de las
propiedades y comportamientos de por lo menos algún otro elemento del conjunto.
- Cada parte sistémica es afectada por lo menos por otra parte. Cada subsistema de elementos del conjunto tiene
un efecto interdependiente sobre ese conjunto. Un sistema no puede subdividirse en subsistemas
independientes.
El concepto de sinergia implica que un sistema es más que la suma de sus partes. Puede hablarse de procesos
sinérgicos negativos (o entropía), definidos como una acumulación indivisible de problemas parciales que demuestran,
en su efecto global, ser mucho más relevantes que la mera sumatoria de los problemas individuales.
8. REGÍMENES Y SISTEMAS
Un régimen se limita a un conjunto de normas o disposiciones – generalmente fragmentarias – destinadas a la

concreción de ciertos instrumentos financieros, a los fines de cumplimentar con determinadas exigencias legales o
formales. En cambio, referirnos a un sistema lleva a establecer múltiples relaciones sustanciales y formales con un alto
grado de coherencia y consistencia.
9. EL UNIVERSO DE LOS COMPONENTES SISTÉMICOS
a. Fronteras
Si bien en todo sistema, por razones metodológicas, se debe definir un límite o frontera que lo identifica con relación a
otros sistemas, existe un conjunto de relaciones o espacios comunes o superpuestos.
En una recorrida direccional de la “periferia al centro” se visualiza el sistema de administración financiera comprensible
de un subsistema menor: el de presupuesto y dentro de éste, el subsistema de ingresos. Si nos extendemos en el
análisis de la trayectoria del “centro a la periferia”, el sistema financiero es a la vez subsistema del sistema de
administración pública, y éste a su vez subsistema del sistema político.
Con el enfoque sistémico surge la importancia en visualizar al Estado como un macrosistema, dada su jerarquía en
integrar sistemas y subsistemas menores. El analista administrativo gubernamental debe abstraerse de ver
unilateralmente los problemas de la organización. Incluso en el análisis de sistema de gobierno republicano, democrático
y federal, el principio constitucional de división de poderes independientes no es absoluto sino que deberían
sistémicamente valorarse las influencias recíprocas entre cada uno de los poderes del Estado.
b. Clases
- Según su origen: sistemas naturales y sistemas artificiales, según sean respectivamente preexistentes, o
creados por la inventiva y el esfuerzo del hombre.
- Según la predicción del comportamiento: determinísticos, caracterizados por un alto grado de certeza en la
ocurrencia de los eventos o fenómenos que los integran. Y probabilísticos, cuando su comportamiento futuro no
es posible de predecir sino en función de un cierto grado de posibilidad en su ocurrencia.

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- Según su complejidad: simples, complejos y muy complejos.
- Según su influencia externa: abierto, cuando existe un alto cambio de energía entre sus elementos componentes
y el medio ambiente. Y cerrado, cuando no hay producción de un determinado producto final derivado de un
proceso de transformación de sus elementos y, por lo tanto, inexistencia en el intercambio de energía.
- Según su vitalidad: sistemas mecánicos (o no vivientes) y sistemas vivientes.
- Según su capacidad de cambio: sistemas adaptables y no adaptables. Los sistemas adaptables tienen la virtud
de reaccionar a cambios del contexto, generando una nueva situación ante determinadas respuestas del medio
ambiente.
La administración pública es un macrosistema altamente complejo, probabilístico, abierto, viviente y adaptable.
10. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL PENSAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y EL

CONTROL PÚBLICO
Se puede hablar de dos grandes corrientes en la evolución del pensamiento administrativo gubernamental. Una corriente
latina, de naturaleza más formal y procedimental imbuida con el respeto estricto de la norma. En cambio la corriente
anglosajona, aun en el marco de un Estado liberal, requería en el control del cumplimiento de sus funciones medir
resultados aunque ellos fueran globales. El paradigma de la eficacia se encuentra en la génesis de esta corriente.
Hoy ambas corrientes tienden a integrarse. Se requiere eficiencia, eficacia, economicidad, pero se necesitan normas
para dar legalidad a las decisiones y permitir el control. Podemos hablar de una escuela integradora, también llamada
productivista.
11. SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN
El sector público como “macrosistema” integrador de un conjunto de acciones, orientadas a la producción de bienes y
servicios finales para la satisfacción de las necesidades comunitarias, es responsable de la transformación de insumos
mediante un complejo proceso productivo, bajo la denominación de “visión de la producción”.
A través de un “modelo de administración operativa o productiva”, las diversas entradas se modifican o transforman
como producto del desarrollo de las funciones administrativas de planificación, organización de los recursos, dirección y
control, mediante un interactivo proceso condicionado por el contexto o ambiente externo.
La estructura del macrosistema decisional del sector público resulta de la interrelación de tres sistemas.
a. Sistema de recursos
Responsables de la incorporación de insumos y recursos al sistema de producción. La valoración financiera de esos

insumos, en relación con los recursos reales, es materia de la administración financiera.
b. Sistemas operativos
Comprende la selección y disposición de la tecnología, recursos humanos y materiales que permita el desarrollo del
proceso de transformación de los insumos en producción final de bienes y servicios.
c. Sistemas corporativos
Son los responsables de coordinar los dos sistemas anteriores a través de una red decisional comprensiva de las
distintas interacciones entre factores endógenos y exógenos. Se pueden plantear dos enfoques:
- Desde el punto de vista del proceso decisional, se integran tres sistemas:
 Sistema de información: responsable en el diagnóstico de todo fenómeno o problema de recolectar los
datos e informaciones que se exteriorizan, como consecuencia de las acciones internas y externas.
 Sistema de planificación: responsable de la definición de objetivos a alcanzar, sobre la base de la opción
elegida entre diversas alternativas y del diseño de planes y políticas.
 Sistema de control: efectuando el seguimiento y evaluación de la ejecución de las acciones realizadas
para conseguir los objetivos.
- Desde el punto de vista de los niveles de organización es dable definir tres sistemas escalares:
 Sistema directivo (político o estratégico): responsable decisional de aspectos globales, en el marco de
una visión estratégica de alcance temporal a largo plazo, y dimensión total de la organización, evaluando
las recíprocas influencias del medio ambiente. Se enmarca en aspectos de gobierno y fines. Se
corresponde hasta el nivel ministerial del PEN.
 Sistema gerencial: responsable de coordinar las grandes decisiones derivadas del sistema directivo con
la ejecución de detalle del sistema operativo. De carácter más limitado (táctico) y dimensión parcial,
instrumenta los propósitos directivos dentro de un alcance temporal de corto plazo. Sus decisiones se
vinculan con la definición de procedimientos y reglas de uso habitual. Responsable de la gestión de las

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operaciones. Se corresponde con el director de administración o un gerente de un organismo
descentralizado responsable de un SAF.
 Sistema operativo: responsable de acciones concretas sujetas en general a la aplicación rutinaria de
procedimientos y reglas explícitas, a través de su ejecución directa y/o a cargo de su mando inmediato,
como sería la tarea de un jefe departamental. Su alcance temporal se refiere a la ejecución cotidiana. De
naturaleza estrictamente técnica, es responsable de la ejecución de las operaciones.
12. SIMAFAL (Sistema Integrado Modelo de Administración Financiera, Control y Auditoría)
Sistemas sustantivos o de fines

Comprendiendo los fines esenciales que hacen a la naturaleza propia del Estado. Se corresponden con el denominado
clasificador por finalidades y funciones y con el clasificador de categorías programáticas.
Sistemas adjetivos o de medios

Comprensibles de los insumos, medios e instrumentos que posibilitan el cumplimiento de los fines incluidos en los
anteriores sistemas. Se corresponde con el clasificador por objeto.
Sistemas institucionales o de responsables

Relacionados con las responsabilidades de diversos entes que componen el sector público. Se corresponde con el
clasificador institucional.
13. SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA COMO SISTEMA DE INFORMACIÓN,

PLANIFICACIÓN Y CONTROL
Un sistema de administración financiera como sistema de información para el proceso de toma de decisiones está
conformado desde la óptica del enfoque sistémico y de la visión de la producción, por los siguientes componentes:
- Desde el punto de vista de sus entradas, por datos, conjunto de fenómenos o eventos en su exteriorización
original expresados en cifras, magnitudes o relaciones posibles.
- Desde el punto de vista de sus salidas, por información relevante y significativa, como producto final del
procesamiento, análisis y síntesis de los datos.
- Desde el punto de vista del proceso de transformación, por un conjunto de tecnologías adecuadas con el
principio de economía de esfuerzos.
En cuanto a los componentes de un sistema de información

Las necesidades de información varían en sentido vertical con relación a la ubicación de cada usuario en su respectiva
organización. A mayor nivel jerárquico la información requerida es más sintética y global. Pero en todos los casos la
información debe reunir mínimamente un conjunto de requisitos (ser lo más precisa posible, ser suficiente, suministrarse
a tiempo, y ser pertinente).
Con relación a la importancia de la información gubernamental, se señala la necesidad de definir en todo el ámbito de la
administración pública, sistemas de información con una perspectiva amplia, estratégica, que permita la captura,
procesamiento, consolidación y agregación de la información a fin de obtener estados de gestión presupuestaria
financiera, contable y estadística, coherentes y aptos para la toma de decisiones y formulación adecuada de políticas.

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CAPÍTULO 3
PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
1. IMPORTANCIA DEL PROCESO DECISIONAL EN EL ESTADO
Partiendo de la definición de los objetivos a desarrollar, se deberán determinar los cursos de acción y procedimientos
para alcanzarlos, además de una eficiente combinación de los recursos reales (humanos, técnicos y materiales)
necesarios para la producción de bienes y servicios. La evaluación de resultados en la gestión pública no posee las
características objetivas con que suele medirse en la actividad privada mediante el logro de resultados en el balance y
en el control de gestión.
En el sector gobierno es habitual que se manifieste la imposibilidad (cuando no la inconveniencia) en establecer una
relación directa entre el costo del servicio y el recurso mediante el cobro de un precio o tasa. En estos casos, es
conveniente su financiación a través del impuesto. Así, el presupuesto se convierte en el elemento más idóneo para la
asignación de los recursos económicos. El presupuesto como proceso interactivo de planes, programas, proyecto y
recursos utilizados, refleja las relaciones insumo-producto de las metas previstas con el mayor grado de eficiencia,
eficacia y economicidad. Es responsable de prever en cifras y para un período de tiempo la futura actividad del Estado
para el cumplimiento de sus contenidos. La actividad financiera del Estado – medida a través del presupuesto – es uno
de los insumos más importantes en la coordinación del programa económico del sector público con la planificación
económica global. Y es además un instrumento que facilita la fiscalización por parte de la opinión pública y de los
órganos de control respecto de la actividad financiera del gobierno.
2. LAS “3P” DEL PROCESO DECISIONAL
a. Fase Planificación
Comprende el conjunto de propósitos, políticas y estrategias de carácter genérico con asginacion global de medios, para
su cumplimiento en el mediano y largo plazo.
- Propósito o misión: “finalidad” general de una organización en la satisfacción de necesidades colectivas.
- Objetivo (general): logro a obtener en un tiempo y en un espacio dado.
- Estrategia: conjunto de alternativas, con exposición general de recursos de diversa índole para el cumplimiento
del objetivo propuesto.
- Políticas: elegida una estrategia, decisiones institucionales para organizar los recursos en función del objetivo
señalado.
b. Fase Programación

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La selección de la alternativa tecnológica dirá si se hará uso de mano de obra intensiva o de capital intensivo.
Programar significa precisar e identificar los insumos materiales, humanos y técnicos necesarios para el cumplimiento de
objetivos concretos con expresión de metas a suministrar en un mediano o corto plazo, para la satisfacción de
necesidades colectivas. Requiere un conjunto de procesos y reglas.
- Proceso: conjunto de pasos o fases a seguir para el desarrollo de la programación.
- Regla: abarca el conjunto de dispositivos específicos con asignación de derechos y obligaciones de los
diferentes responsables en cada fase de un proceso.
c. Fase Presupuesto
Comprende las asignaciones financieras, o recursos monetarios, asignados para dotar de capacidad de compra y de
pago para la obtención en el corto plazo de los medios no financieros, incluidos en la programación y destinados al
cumplimiento de los “objetivos concretos” definidos.
La simbiosis “programación-presupuesto” (y la de la primera con la planificación) con sus múltiples interacciones,
fundamenta el desarrollo de las modernas técnicas presupuestarias “por programas”, “por resultados”, “por objetivos” o
alguna de sus variantes.
3. PLANIFICACIÓN: CONCEPTOS
En el ámbito del sector público, la planificación implica un cierto grado de intervención en la sociedad, formulando
objetivos de naturaleza política, social y económica, con la determinación de medidas idóneas para lograr su obtención,
ya sea exclusivamente por parte del Estado o con el sector privado o la sociedad civil en forma concurrente. En el ámbito
específico de la administración financiera, la planificación se identifica y relaciona con el principio fundamental de la
economía en resolver el conflicto entre “recursos escasos y necesidades ilimitadas”. La utilidad de la planificación se
deriva de una actitud racional y metódica en asignar recursos escasos para la obtención de resultados con el mayor
grado de optimización posible.
4. VALOR DE LA PLANIFICACIÓN EN RELACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN
La planificación debe estar inseparablemente ligada a la administración, siendo ésta una constante de la totalidad de las
fases del proceso decisional. La planificación está íntimamente relacionada con todos los aspectos de la administración.
5. ETAPAS DE LA PLANIFICACIÓN
El principio de universalidad – inherente al carácter integral e integrado de todo sistema – lleva a la conclusión de que
aun cuando un gobierno no formule un plan general de todas sus actividades, deberá contar por lo menos con una visión
global de conjunto y sus efectos interactivos sobre el resto.
a. Diagnóstico
Toda decisión significa un conocimiento previo y general del fenómeno que se pretende encarar. Todo proceso
decisional oportuno, estricto y fundamentado requiere de un buen sistema de información. Por ello, un SIDIF es el
fundamento en todo proceso de toma de decisiones en materia financiera. Informarse permite presentar un cuadro
realista de la situación, mediante la crítica permanente y fluida de los niveles políticos y técnicos con el objeto de ordenar
convenientemente la información y determinar la factibilidad de los objetivos.
b. Formulación
La formulación de la planificación no debe ser interpretada como una receta rígida sino como una guía de los principales
mecanismos a utilizar para cumplimentar determinados objetivos. Debe mínimamente satisfacer los siguientes requisitos:
- Objetividad: mediante la definición de objetivos ciertos.
- Simplicidad: debe ser entendible para la totalidad de los estamentos del Estado, permitiendo el consenso y
colaboración en su ejecución. También debe ser fácilmente comprensible para la sociedad.
- Estabilidad: sus objetivos deben determinarse con el mayor grado de precisión para cada uno de sus períodos,
sin que sufran modificaciones sustanciales, producto de decisiones circunstanciales por inconsistencia en sus
definiciones o por presiones de intereses sectoriales.
- Flexibilidad: surge la conveniencia de efectuar revisiones periódicas del plan, a efectos de analizar los avances
producidos, sus desvíos y retrasos, replanteando si es necesario los objetivos a cumplir.
Presentación y exposición. Los objetivos previstos, suelen presentarse por áreas de acción homogéneas que facilitan la
comprensión de la actividad gubernamental. Cada área se divide en sectores. Y a cada uno de ellos se le asignan
estructuras institucionales, llamadas “unidades coordinadoras”, “unidades rectoras” o “unidades ejecutoras” según el
respectivo grado de responsabilidades en el desarrollo del plan.
Objetivos de un plan. Un sistema político refleja en objetivos estratégicos el pensamiento fundamental y permanente del
gobierno en cada una de las áreas, sobre la base de sus postulados filosóficos y las acciones propias de los organismos
del Estado. Pero en forma periódica deben formularse objetivos específicos con una asignación de recursos humanos,

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técnicos y materiales, para la consecución de las metas establecidas. Propia de la flexibilidad de la planificación,
adaptable a las demandas sociales específicas tanto previsibles como no previsibles, surge la necesidad de determinar
objetivos especiales que por su importancia se definen con carácter prioritario.
c. Ejecución
Es la puesta en práctica y materialización de la planificación diseñada. Es cuando se valora la importancia de la

organización, la capacidad gerencial de sus funcionarios y de sus recursos humanos.
d. Control
Medir los objetivos planificados con los resultados obtenidos. Institucionalmente el control se realiza a través de
organismos técnicos especializados, por organismos externos e internos de control de legalidad y gestión, por medio del
control político del Poder Legislativo, de las organizaciones intermedias, de los medios de comunicación, y en definitiva,
de los propios ciudadanos.
6. CLASIFICACIONES DE LA PLANIFICACIÓN
a. Desde el punto de vista de sus plazos
- Planificación a corto plazo: programas operativos anuales y el propio presupuesto.

- Planificación a mediano plazo: de uno a cinco años.
- Planificación a largo plazo: escenarios temporales mayores a cinco años.
b. Desde el punto de vista de su amplitud
Cuando abarca un sector de la economía o de la sociedad, la planificación es parcial. Cuando comprende el conjunto de
actividades, la planificación es integral.
c. Desde el punto de vista de su finalidad
Planificación político-institucional, cuando nos referimos al desarrollo de las organizaciones. Planificación económica,
ligada habitualmente al proceso de desarrollo económico. Planificación social, cuando se refiere a todo proceso de
desarrollo social.
d. Desde el punto de vista territorial
- Planificación nacional: nos referimos al conjunto de las actividades del país.

- Planificación provincial o estadual: nos ubicamos en el contexto de cada uno de los estados que componen una
república.
- Planificación municipal o comunal: si la frontera son los conglomerados urbanos.
- Planificación regional: abarcadora de las interdependencias entre uno o más espacios territoriales.
7. PLANIFICACIÓN Y SISTEMAS POLÍTICOS
a. Planificación en naciones sin existencia de una economía de mercado
Es el caso de los sistemas marxistas caracterizados por la existencia de una planificación central autoritaria o imperativa.
A partir de una autoridad máxima planificadora se coordina la asignación y disponibilidad de insumos que se han de
procesar para satisfacer las diferentes necesidades “preestablecidas” de la economía por parte de una autoridad central.
La distribución estatal de los resultados de la producción se considera dentro del mismo esquema básico: satisfacer las
necesidades de consumo de la población de acuerdo con el “patrón” de referencia del plan.
b. Planificación en sistemas capitalistas
Pueden observarse dos perfiles en materia de planificación:

- La planificación concertada, basada en el acuerdo (o consenso) del sector privado y el sector público, con la
participación de las organizaciones de trabajadores y de consumidores. Es propia de los países con gobiernos
socialdemócratas.
- La planificación indicativa, define un límite mayor en la intervención del Estado en los países con gobiernos
liberales ortodoxos. Consiste en fijar una frontera en la producción estatal y el modo de distribución de los bienes
y de los servicios públicos. Basada en el principio de “premios y castigos” promueve la creación de mecanismos
de motivación para la empresa privada, orientados al crecimiento del proceso productivo, de la generación del
empleo, de la diversificación de la producción. Es un dinámico instrumento de naturaleza coercitiva para el
propio Estado y orientador para el sector privado.

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La centralización de las políticas requiere que el proceso de planificación sea conducido por el mayor nivel de
gobierno. Cuando los Estados son débiles, la planificación será externa a cargo de los grupos económicos privados,
quienes impondrán sus intereses. El poder ejecutivo, como el más alto responsable de la conducción de la cosa pública,
debe comandar en el mayo nivel del proceso planificador.
8. TENDENCIAS EN LA PLANIFICACIÓN CONTEMPORÁNEA
Los niveles de vida de las economías socialistas son pronunciadamente inferiores a sociedades caracterizadas por un
mayor grado de libertad en el ejercicio del derecho de propiedad y en la gestión económica.
No sólo ha fracasado la planificación central en los países de la ex órbita soviética, sino que, aun en países de economía
mixta, los “planes de desarrollo” han sido inútiles para revertir el subdesarrollo con su cuadro de falta de crecimiento,
distribución inequitativa de la riqueza e inestabilidad concurrente del nivel de precios.
Decálogo de tendencias u orientaciones en materia de planificación que garanticen la sustentabilidad de los objetivos
deseados:
- Otorgar preferencia a modelos de planificación global e integral de naturaleza indicativa y concertada.
- Apuntalar propuestas basadas en el desarrollo de nuevos paradigmas sociales y criterios organizacionales de
normativización centralizada, con implementación operativa basada en una descentralización ejecutiva.
- Desarrollar modelos con evaluación de restricciones que eviten una determinación irreal de objetivos (“modelos
de consistencia”).
- Garantizar la consistencia entre la planificación del desarrollo y la planificación financiera que garantice la
provisión de los recursos necesarios.
- Fortalecer políticas de estabilidad.
- Aprovechar la accesibilidad y economicidad de las tecnologías informáticas en red.
- Resaltar la importancia de los procesos de corto y mediano plazo por los efectos de las inversiones en el
presupuesto anual y la utilización del crédito público.
- Garantizar la racionalidad técnica en la definición de la planificación con la participación interdisciplinaria de
técnicos y expertos.
- Garantizar el carácter político de los procesos de planificación.
- Contar con un Estado con otra aptitud y actitud ante los problemas que deba afrontar.
- Generar un sistema de auditoría y control social con activa participación ciudadana.
9. ESTRUCTURA Y PROCESO DE UN SISTEMA DE PLANIFICACIÓN EN GENERAL
Un sistema nacional de planificación (SNP) está integrado por distintos planos o subsistemas. Su inserción en
estructuras jurídicas institucionales conforma diferentes subsistemas de organización con la definición de
responsabilidades respectivas. En su diseño de deberá mostrar la desagregación de sus funciones dentro del proceso
global, y destacar las distintas esferas de la acción planificadora. Con el “clasificador institucional” es posible detectar las
diferentes responsabilidades de cada jurisdicción. En las estructuras ministeriales es habitual crear un organismo central
de planificación que aunque dependan directamente de la autoridad máxima del Poder Ejecutivo Nacional, sus
resultados suelen ser escasos.
Es habitual el desarrollo de un subsistema de participación. La coordinación de acciones con organizaciones de carácter
empresarial, académico, científico, cívico y laboral a través de los consejos o entes participativos, es de suma utilidad
para conciliar posiciones e intereses económicos o sectoriales en conflicto. Se recomienda que sus opiniones no sean
vinculantes.
Un sistema nacional de planificación, desplegado en un territorio, requiere de la conformación de un subsistema espacial
que permita interpretar diferentes demandas regionales y provinciales. Un sistema federal de gobierno tiene
habitualmente alto grado de conflictividad dado por los intereses contrapuestos entre el poder central y las jurisdicciones
menores y de éstas entre sí.
Funciones básicas:
- Etapa 1: Toma de decisiones de dirección
- Etapa 2: formulación de planes y estrategias
- Etapa 3: gestión de obtención de financiamiento nacional e internacional
- Etapa 4: organización e integración de operaciones
- Etapa 5: evaluación y seguimiento
10. PROGRAMACIÓN: CONCRECIÓN A CORTO PLAZO DE LA PLANIFICACIÓN
La programación sirve como instrumento de acción para concretar en el mediano y corto plazo los propósitos y
estrategias globales de largo plazo definidas en la planificación. La eficacia de un sistema de programación anual
depende, fundamentalmente, en no aferrarse a una sola alternativa sino, por el contrario desarrollar un abanico de
pronósticos sobre las contingencias que sean más probables a medida que transcurre el tiempo. La flexibilidad en la
programación debe permitir responder oportunamente a los requerimientos en el cumplimiento de las metas del plan,
adecuándose a la evolución de los indicadores económicos. Una buena programación debe efectuar sus pronósticos
bajo alternativas de escenarios “normales-pesimistas-optimistas”. Debe contar con un “sistema de alerta” advirtiendo

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probables desvíos, con escenarios de recomendaciones de medidas alternativas y evaluación de “cursos de acciones”
posibles.
Instrumentos
- Programación económica nacional: es una visión global y sintética del conjunto de transacciones de una
economía nacional en el período de un año. La matriz de insumo-producto y el sistema de cuentas nacionales
son el soporte informativo.
- Programación del comercio exterior: conjunto de transacciones internacionales y el consiguiente movimiento de
las reservas de divisas internacionales.
- Programas operativos sectoriales: detalle de programas y proyectos estratégicos dentro de cada sector de
actividad económica.
- Balance de recursos humanos: disponibilidad y calidad de recursos humanos.
- Balance de insumos y materiales: información de la oferta y demanda global de cada bien o servicio principal,
sus orígenes y destinos.
- Programa o presupuesto monetario: permite analizar la correspondencia entre la evolución real de la economía y
las corrientes monetarias, compatibles con el escenario de estabilidad.
11. PRESUPUESTO: INSTRUMENTO DE PLANIFICACIÓN Y ASIGNADOR DE RECURSOS DE

LA PROGRAMACIÓN
Al presupuesto le compete la asignación de determinados recursos financieros que permitan garantizar la existencia de
los insumos personales y reales necesarios para el proceso productivo gubernamental. Es el instrumento que prevé la
capacidad de compra y pagos del Estado, materializando las orientaciones y objetivos incluidos en los restantes
instrumentos de planificación y programación.
Los planes de largo y mediano plazo se elaboran en términos de agregados macroeconómicos para el conjunto de la
realidad nacional, regional, provincial o municipal, según sea el orden de gobierno involucrado.
12. LA FUNCIÓN GERENCIAL EN EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
El éxito del gerenciamiento público va más allá del fortalecimiento de sus aptitudes técnicas. Requiere un radical cambio
de comportamiento con capacidad para actuar y decidir creativa y responsablemente dentro de la frontera de la
discrecionalidad permitida por el marco jurídico vigente. Como resultado global, debe garantizar el suministro de la
producción y un aceptable nivel de gobernabilidad.
El proceso de “planificación-programación-presupuesto” permite inferir en el gerente estadual la importancia en el uso de
instrumentos necesarios tanto para la definición de estrategias, integrando objetivos, acciones y disponibilidad de
recursos, y como patrón de respuestas ante el acelerado cambio tecnológico y complejidad del mundo actual.
13. ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS
Influye el modelo político adoptado, las estrategias de desarrollo previstas, el medio ambiente nacional e internacional, el
desarrollo tecnológico, y los recursos obtenibles, fundamentalmente los humanos.
Las decisiones gerenciales suelen ser de dos tipos. Programadas, tomadas de acuerdo con algún procedimiento o regla
predefinida, cuando no con ciertas costumbres no en todos los casos racionales.
No programadas, referidas a la solución de problemas singulares, atípicos o no usuales.
14. IMPACTO DEL ENTORNO EN LA ORGANIZACIÓN
El sector público, por el propio ejercicio del poder colectivo y su grado de participación en la economía, influye en grado
relevante sobre su entorno. Es el Estado una organización de naturaleza activa, en cuanto puede modificarla, al contrario
de otras organizaciones que ante sus influencias, no tienen posibilidades de transformarlo.
15. GERENCIA Y SISTEMAS DE INFORMACIÓN
Los sistemas de información gerencial representan un método formal de poner a disposición de la administración
información exacta, oportuna y necesaria para facilitar el proceso de toma de decisiones, permitiendo que se lleven a
cabo racionalmente las funciones de programación, operación y control. La importancia de los sistemas de información
es que acotan la incertidumbre y disminuyen el riesgo.
El sistema de información gerencial es una herramienta apta para evaluar la gestión de la organización en su conjunto,
de cada una de sus partes componentes y para la toma de decisiones eficaces y oportunas.
El sistema de información gerencial resulta útil a la organización sólo si cumple con los requisitos de:
- Adecuado diseño.
- Buena información de alimentación.

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- Generación de información compatible con sus objetivos.
- Capacidad para comunicar resultados y propiciar modificaciones en tiempo y forma.
CAPITULO 4
VISION SISTEMICA APLICABLE EN LA DOCTRINA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL
1. IMPORTANCIA EN EL ESTADO MODERNO
Las exigencias de un modelo democrático, con alto grado de participación social, requiere de los poderes públicos un
sistema informativo transparente, accesible y oportuno. En cualquier reforma de las estructuras estatales, se plantea la
necesidad de contar con información adecuada para una eficiente y eficaz toma de decisiones.
El incesante avance tecnológico demanda respuestas novedosas. Los clásicos esquemas de información de la actividad
estatal demuestran ser inadecuados en cuanto a la cantidad, calidad, confiabilidad y oportunidad de su suministro.
En la faz financiera – es decir, las decisiones en materia de flujo de gastos y de ingresos públicos – las políticas de
estabilidad requieren estructuras de información oportunas e integrales. A modo de ejemplo, uno de los sistemas de
administración financiera, el contable como técnica de registro de información, adquiere relevante importancia. No sólo
interesa como instrumento para valorar el cumplimiento de la legalidad de las acciones realizadas por los funcionarios,
sino como herramienta de gestión de gobierno.
Administración financiera gubernamental: conjunto de principios, normas, organismos, recursos, sistemas y
procedimientos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y control necesarias para captar los fondos
públicos y aplicarlos en la concreción de los objetivos y metas del Estado.
La reforma de la administración financiera del sector público tiene como principal objetivo elaborar un sistema integrado
de información, que refleje fehacientemente la actividad económico-financiera del Estado. Un sistema de información
financiera es un conjunto de informes, estados, formularios y reportes diversos que de manera oportuna, confiable,
accesible, representativa e interrelacionada se suministra para cubrir las demandas de los diferentes niveles de usuarios

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internos y externos de la organización. La información deberá ser la necesaria y suficiente para facilitar que todo
proceso de toma de decisiones sea eficiente, eficaz y económico.
2. COMPONENTES
- Principios: conjunto de ideas sustantivas que otorgan coherencia a la interrelación de las distintas partes o
elementos sistémicos. Representan conceptos básicos que hacen al desarrollo de cada sistema.
- Órganos: las distintas unidades institucionales responsables de una o de varias partes del proceso decisional de
planificación, de gestión y de control.
- Normas: las disposiciones de distinta jerarquía jurídica aplicables a cada uno de los sistemas o subsistemas
conformes con los principios establecidos.
- Procedimientos: conjunto de herramientas o instrumentos técnicos desagregados en acciones, tareas, tiempos,
etc, destinados a ejecutar por parte de los órganos responsables los principios y normas establecidas para el
cumplimiento del objetivo de cada sistema.
3. ANTECEDENTES
En Argentina con la vigencia de la Ley 24156 de Sistemas de Administración Financiera y Control Gubernamental se
pueden resaltar dos aspectos relevantes. En primer lugar es una ley marco, al señalar criterios generales que serán
aplicados discrecionalmente en cada circunstancia. En segundo lugar es una norma de orden superior dado que el resto
de la legislación financiera deberá supeditarse a ella, en función de que la administración financiera responde a
principios de unidad y universalidad que no deberían violarse mediante una ley posterior que modifique la estructura
sustantiva de la LAFCO.
Toda reforma a emprender debería procurar el logro de los siguientes objetivos:
- de racionalidad: en procura de que la gestión se realice con economicidad, eficiencia, eficacia, efectividad y
oportunidad (las 5E).
- de transparencia: operativa y legal con generación de información oportuna y confiable para la toma de
decisiones.
- de integralidad: interrelacionando los sistemas de administración financiera con los de control interno y externo.
La Ley 24156 en el artículo 8°, extiende su aplicación a la totalidad del Sector Público Nacional y prevé su
implementación al resto del sector público argentino.
4. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA CONCEPCIÓN SISTÉMICA
El programa de reforma argentino define los siguientes sistemas:

- Sistema de presupuesto
- Sistema de contabilidad
- Sistema de tesorería
- Sistema de crédito público
- Sistema de contrataciones
- Sistema de administración de bienes
Fue objeto de la primera etapa de la reforma el desarrollo de los cuatro primeros sistemas normados en la Ley 24156.
Los dos restantes, se dejaron librados a una segunda etapa, dado que su operatividad estaba estrechamente vinculada
al desarrollo de los primeros.
El sistema de contrataciones posee categoría de ley por el Decreto Delegado 1023/01.
4.1. Definición
No existe un criterio universal en la definición de las fronteras de cada sistema. En la legislación comparada los sistemas
de tesorería y de crédito público suelen estar reunidos en uno solo. Se evita – como ocurre en Argentina – que el crédito
de cortísimo plazo que vence en el período sea competencia del primero.
En todos los casos los sistemas de presupuesto, de contabilidad y de tesorería tienen identidad propia. Los sistemas de
administración de recursos humanos e impositivos no son parte de la LAFCO por sus características tecnológicas.
También se señala que todos los sistemas tienen similar importancia. Esto es relativamente cierto desde el punto de
vista del criterio de consistencia científico. Pero no puede ignorarse la relevancia de los sistemas de presupuesto y
contabilidad como reflejo en tiempos diferentes de previsiones y de ejecución de “gastos y recursos” en la totalidad del
espectro financiero. Más aun podríamos afirmar que el resto de los sistemas han sido desprendimientos de ambos
adquiriendo identidad propia dada su relevancia financiera. Tal vez la excepción sea el sistema de contrataciones que
nace con personalidad propia originaria dado su importancia en las relaciones jurídicas con extraños a la administración.
4.2. Frontera
4.2.1. Sistemas vertebrales

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Sistema presupuestario
Comprende el conjunto de principios, normas, órganos y procedimientos que regirán el proceso de recursos y gastos
previstos para el ejercicio, mostrando el resultado financiero y económico de las transacciones programadas en sus
componentes de erogaciones corrientes y de capital, con determinación de la producción de bienes y servicios a realizar.
Sistema contable
Comprende el conjunto de principios, normas, órganos y procedimientos destinados a recopilar, valuar, procesar,
registrar y exponer los hechos económicos que afecten o puedan afectar el patrimonio de las entidades públicas.
4.2.2. Sistemas complementarios
Sistema de crédito público

Comprende el conjunto de principios, normas, órganos y procedimientos vinculados a la capacidad de endeudamiento
del sector público en la captación de medios de financiamiento, con el fin exclusivo de realizar inversiones reproductivas,
atender casos de evidente necesidad nacional y refinanciamiento de pasivos.
Sistema de tesorería
Comprende el conjunto de principios, normas, órganos y procedimientos vinculados con la efectiva recaudación de los
ingresos y de los pagos cancelatorios de los devengamientos contraídos.
Sistema de contrataciones
Comprende el conjunto de principios, normas, órganos y procedimientos que permiten la obtención de los insumos
materiales y no materiales, excepto recursos humanos, necesarios para la gestión.
Sistema de administración de bienes

Comprende el conjunto de principios, normas, órganos y procedimientos aplicados a las altas, bajas y demás
movimientos necesarios para ingresar, registrar, conservar, mantener, proteger y reasignar el patrimonio.
4.3. Requisitos
A. Desde el punto de vista funcional
Interrelacionar, en función de la frontera definida para cada sistema, su vinculación con el sistema contable, en su
carácter de integrador de la información provista por el resto de los sistemas, sin desmedro de las informaciones propias
y específicas que se originen y se requieran en cada uno de los restantes.
B. Desde el punto de vista institucional
Definir los respectivos órganos:

- Coordinador: responsable de articular la totalidad de los sistemas que integran la administración financiera
dirigiendo y supervisando su desarrollo e implementación.
- Rectores: responsables en cada uno de los sistemas del diseño, elaboración y evaluación del cumplimiento de
políticas, dictado de normas, metodologías, sistemas y procedimientos generales a ser aplicados por las
instituciones públicas; y de centralización de las informaciones producidas por los organismos periféricos.
- Ejecutores: integrados por diferentes instituciones del sector público a las cuales se le han asignado precisas
responsabilidades operativas en la gestión financiera de los recursos y su aplicación en el ámbito de su
competencia.
5. PRINCIPIOS EN LA REFORMA DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y

CONTROL DEL SPN
El principio de consistencia – propio del método científico- adquiere relevancia en todo proceso de conocimiento.
La administración financiera no es una ciencia formal. Más aun no es una ciencia sino un instrumento, una técnica
inherente a las finanzas públicas como parte a su vez del ámbito de la economía, ciencia social y por lo tanto ciencia
fáctica. Cotidianamente trabajamos con sus procedimientos de naturaleza inductiva, utilizándose por lo tanto el método
experimental. Nos basamos en hechos reales a partir del cual se formulan un conjunto de principios que procuran
interpretar el universo de casos que se presentan permanentemente. Su consecuencia será la elaboración de una o más
teorías que fundamentarán otras tantas escuelas, adoptándolas como herramientas y como guía de acción en su
respectivo campo de actividad.
Quedará a cargo de los responsables de los cambios emprendidos demostrar con resultados las bondades del proceso
iniciado, que no es otra cuestión que exponer la consistencia entre los principios y los hechos. A una década del inicio

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del proceso de reforma encarada en Argentina, ha demostrado tener resultados altamente positivos, aunque su
perfeccionamiento requiere de muchos esfuerzos futuros.
6. VALOR DEL ENFOQUE SISTÉMICO EN LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
Más que una teoría de sistemas habría que hablar de una concepción sistémica como estrategia para enfocar reformas
en la administración pública sintetizando los aportes de diversas escuelas que han influido en la conformación de un
marco teórico. Pretende evitar la tendencia al reduccionismo, un vicio metodológico consistente en aceptar un único
criterio como paradigma de una disciplina. Evitar esta tentación representa aceptar la complejidad de los eventos que
intervienen en toda realidad.
7. PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
7.1. Aplicación adecuada de las técnicas de administración e información
La administración financiera es una disciplina de aplicación a todo tipo de organización, sea privada o estatal, siendo
irrelevantes las razones de las que pretenden rechazar de plano su aplicación a la administración pública.
Las demandas de resultados requiere la utilización de instrumentos aplicables tanto a las organizaciones privadas, cuyo
motor es el lucro, como a aquellas cuyo objetivo es la prestación de servicios, valorados en función del interés público.
La reforma sustenta el gerenciamiento como estrategia destinada a garantizar la calidad y cuantía en la producción de
los servicios estatales. Se pretende armonizar el uso racional de los recursos con los objetivos políticos del gobierno.
7.2. Valoración del principio de la realidad económica
Es el Estado una organización representativa de los intereses de la comunidad en función del bien común y requiere de
instrumentos con múltiples implicancias jurídicas y materiales. El ámbito de la administración financiera demanda la
aplicación de un conjunto de técnicas de naturaleza económica en función de los objetivos políticos. La real
manifestación de la incidencia económica y financiera sobre la hacienda estadual debe ser medida con criterio material
(o económico) y no meramente juridicista.
A partir del principio de realidad económica, se comprende el sentido de uno de los aspectos más controvertidos de la
Reforma, en cuanto a la aplicación del principio del devengado para gastos y recursos, en línea con los principios
generalmente aceptados.
El criterio de imputación del devengado adoptado por la ley es similar al aplicable en cualquier hacienda privada por ser
el momento ineludible en que se afecta su patrimonio y resultados.
Con las reformas se ha sustituido el momento del compromiso por el del devengamiento, al solo efecto de definir el
resultado económico – financiero anual.
Bajo la filosofía anterior, basada en el registro al momento del compromiso, no se podía medir la real incidencia
económico – financiera de las operaciones en correspondencia con el período fiscal afectado. Se registraban como
residuos pasivos, gastos que no implicaban en rigor deuda al cierre del ejercicio, sino la eventualidad de que lo fueran en
los doce meses posteriores. O tal vez nunca, porque si los bienes no son recibidos, no se genera la obligación de pago.
Se privilegiaba así un criterio exclusivamente juridicista en función de la responsabilidad del funcionario. En la reforma no
se obvia esta responsabilidad. El compromiso como momento del gasto continúa vigente. Pero el criterio del devengado
obliga al registro del gasto en función de la integración de la contabilidad presupuestaria con la patrimonial.
Se evita así con la reforma la afectación de resultados de otros ejercicios que nada tiene que ver con los que están
directamente involucrados.
El principio de la “realidad económica” y su aplicación a la AFG

Se sostiene que una AFG integral comprende la totalidad de los recursos financieros y reales de una organización. Si
bien los aspectos vinculados a la administración tributaria no son comprendidos, dada su especificidad, en el ámbito de
nuestra disciplina los efectos globales de la recaudación son considerados por su relevante impacto. Aun así, es
importante la utilización del denominado principio de la realidad económica como método de interpretación de las leyes
tributarias al campo de la administración financiera en general.
Con la aplicación de las reformas, caso Ley 24156, se ha adecuado el criterio de la ejecución del gasto con el principio
del devengado con el cual el principio de la realidad económica, en cuanto es receptada normativamente la efectiva
incidencia del gasto en el ejercicio en que se reciben bienes y servicios.
7.3. Sujeción irrestricta al objetivo de equilibrio de las cuentas públicas
La reforma económica argentina cortó de raíz a partir de 1990 con una importante masa de gastos que bajo la
denominación de cuasi fiscales, financiados con el “impuesto inflacionario”, quedaban marginados del presupuesto y de
la auditoría de los organismos de control. En cumplimiento de los objetivos de estabilización económico-financiera la Ley
24144 (Carta Orgánica del BCRA) estableció dos importantes restricciones. Por un lado, la prohibición de financiar a la
banca comercial y por otra parte la prohibición en financiar el déficit estatal.
La Ley de Administración Financiera 24156 pretendía consolidar los objetivos de la reforma económica con algunas
reglas como:
a. Su aplicación a la totalidad del sector público.

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b. El monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podrá ser superior al monto de los
recursos recaudados durante el año.
c. Requerimientos estrictos de programación presupuestaria, física y financiera.
d. Exigencia de que, producido el devengamiento, la orden de pago se emita en el plazo perentorio de tres días.
Para toda orden de pago, si pretende abonarse con posterioridad al cierre de ejercicio, deberá efectuarse con
cargo a disponibilidades al cierre, por lo cual el principio de liquidez en materia financiera es exigido como norma
legal.
e. La prohibición de realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos.
De todas ellas hay una regla de oro: la citada como punto b) a partir de la cual es posible construir toda una arquitectura
financiera siendo condicionalidad principal en el cumplimiento de las restantes reglas. Así la reforma considera al
sistema de tesorería con una competencia más amplia que la de un mero gestor de fondos. Se convierte en
administrador del flujo de recursos y gastos, justificando la necesidad de una programación de la tesorería, como eje de
la aplicación del principio de caja.
El “principio del devengado” es requisito apropiado para la integración de la ejecución presupuestaria con la contabilidad
patrimonial. El “principio de caja” es el requisito para toma de decisiones financieras, que garantiza objetivamente la
estabilidad en el manejo de las cuentas fiscales por sobre conductas voluntaristas de los funcionarios.
7.4. Enfoque sistémico de la administración financiera
Tratar de explicar el funcionamiento del Estado desde una perspectiva meramente legal- financiera, basada en la mera
medición de las responsabilidades formales de los funcionarios, constituye de por sí un error de método. Debe tenerse
siempre presente que todo problema o evento financiero está afectado por su inserción dentro de un sistema superior
como lo es la administración estadual como un plurifacético conjunto político, económico, social, administrativo y lo más
olvidado: su contexto cultural. La concepción sistémica considera la problemática financiera como un todo.
7.5. Control integral de los actos de gobierno
Se ha acuñado un neologismo: responDabilidad, entendida como un campo específico de la responsabilidad, la que

tiene un funcionario público ante sus superiores y ante los ciudadanos, de responder por la honestidad, legalidad y
calidad de su gestión.
¿Se controló durante la vigencia de la Ley de Contabilidad por lo menos la legalidad de los actos de gobierno? Es cierto
que se previno, aunque sólo en cierta medida, la sustracción de fondos y el robo de bienes por parte de funcionarios de
mediana o menor jerarquía, pero no se tuvieron en cuenta las atípicas formas en que el delito de corrupción se
manifestaba desde hacía varias décadas en el país. El solo cumplimiento de los requisitos formales no permite inferir un
manejo adecuado de los recursos públicos y el cumplimiento del mandato que otorga la sociedad.
El gasto público se “gastó” pero no se gestionó. No se generó un sistema de decisiones con plena asunción de riesgos y
responsabilidades inherentes a quienes toman resoluciones.
¿En qué difieren los controles de la nueva legislación con relación a la anterior Ley de Contabilidad?
a. Con relación a su alcance: se procura que no sólo sean formales o legales sino que se extienda al control de
gestión o de desempeño. Ya no se trata de que sólo se gaste “de acuerdo a la ley”, sino que además sea
eficiente, eficaz, económico y oportuno, enmarcadas bajo una programación por objetivos y resultados con
medición de costos.
b. Con relación a su momento: el control previo no se considera en la actualidad como una entidad sacrosanta,
aunque no se niega su existencia como estamento de los organismos de auditoría interna. En lo externo, la
auditoría posterior no significa menos control sino mejor control, sistematizado con el propio control interno. La
participación del organismo de control externo en el control previo, significaría que todas las actuaciones de la
administración deberían ser autorizadas por la propia AGN. Como tampoco el control externo previo no se
prohibía, éste podría ejercerse discrecionalmente con mayor incidencia sobre aquellas situaciones que se
determinen como de significativa importancia. No debería compartir la responsabilidad de los resultados
obtenidos y el Congreso garantizar que no pierda su autonomía para llevar a cabo la labor fiscalizadora.
c. Con relación a su institucionalización: debería tenerse en cuenta la incompatibilidad del control si éste está
además a cargo de las registraciones. En el ámbito del poder administrador (PEN) con la institucionalización del
control directo y superior a nivel de la SIGEN se sustrae de esa función a la CGN responsable en adelante sólo
de registrar. La responsabilidad genérica de control corresponde a la totalidad de los niveles de la administración
no sólo por necesidad de gestión sino por exigencias legales. La CGN no deja de controlar en un sentido amplio
y sigue teniendo como atribución fiscalizadora analizar la corrección formal de la documentación y de los
registros. Y en el ámbito de los poderes republicanos como en una democracia moderna el Poder Legislativo no
sólo “dicta leyes” sino que también fiscaliza los actos de gobierno. La Auditoría General de la Nación de
conformación colegiada según la Ley 24156, fue elevada con rango constitucional por la Reforma de 1994.
En cuanto al denominado juicio de responsabilidad la ley determina con mayor severidad el marco de
responsabilidades del funcionario. Será el peso de la Justicia como poder independiente quien juzgará en
definitiva la conducta dolosa o fraudulenta de los actos de los funcionarios estatales basado en principios
liminares de división de poderes en todo sistema republicano.
8. ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLO DE REFORMAS EN ADMINISTRACIÓN FINANCIERA

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Uno de los debates habituales en todo proceso de reforma que se pretende encarar es si se realiza por partes o se
afronta globalmente. La tendencia más recomendada es el gradualismo en las reformas que muestren resultados
exitosos inmediatos proclives a generar un clima de optimismo en la organización. Los principios de la reforma deben ser
únicos de manera que permita integrar bajo una misma filosofía la totalidad de los sistemas a medida que se avanza en
sus resultados evitando que el resto de los sistemas vinculados sean tratados autónomamente.
También se ha señalado que la administración financiera es parte de la administración general. La pregunta es si se
realiza por separado o se espera una reforma integral del sector público. El pragmatismo suele aconsejar que hay que
realizar la reforma financiera independientemente si se realiza la reforma en general, pero debe saberse la filosofía de
esta última para no lograr resultados antagónicos.
Un requisito básico es menester para emprender cualquier estrategia de reformas
- gradualistas o integrales -: la estabilidad de las políticas públicas en materia de organización del Estado
independientemente de los cambios de gobierno.
9. UN BALANCE DE LA REFORMA ARGENTINA
Reflexionando sobre las causas del deterioro de la administración financiera en Argentina, no debería rechazarse de
plano la reforma emprendida como sucede en algunos foros profesionales y académicos. La reforma ha demostrado
fallas pero no puede caerse en el silogismo de volver a las normas de la Ley de Contabilidad.
La Ley 24156 seguramente no es perfecta ni infalible. Su mayor falencia es el déficit en materia de control aunque su
elevación con jerarquía constitucional dificulta las posibilidades en su modificación. La experiencia práctica y el debate
enriquecedor serán la contribución más generosa de los especialistas al desarrollo de la administración financiera
gubernamental dentro del proceso de una reforma del Estado, producto de la nueva realidad económico-social del país,
de la complejidad del Estado y de los avances tecnológicos en la materia.
SECCIÓN 2
CAPÍTULO 5
EL COMPLEJO UNIVERSO PRESUPUESTARIO
1. RELEVANCIA DECISIONAL DEL PRESUPUESTO
Las previsiones de las asignaciones financieras de gastos y recursos necesarios para satisfacer necesidades colectivas
asumidas como responsabilidad del sector público requieren de un instrumento financiero específico conocido como
presupuesto. El presupuesto es bajo cualquier concepción tradicional o moderna el más importante instrumento de
administración financiera. Constituye el primer antecedente institucional del principio de división de poderes, surgido en
la Inglaterra del siglo XIII.
Siendo el presupuesto el proceso destinado a elaborar, expresar, aprobar, coordinar, ejecutar y evaluar específicamente
las corrientes de gastos e ingresos – ámbito general por su parte de las finanzas públicas – es considerado
doctrinariamente como un instrumento polivalente de:
- Gobierno: al facilitar un adecuado y oportuno proceso de toma de decisiones sobre una base técnica consistente.
- Administración: al determinar responsabilidades en función del principio de división de trabajo sirve de guía de
acción para los diferentes niveles de la organización.
- Planificación: al vincular en el corto plazo las necesidades de asignaciones financieras presentes en relación a
los programas y planes de gobierno.
- Control: a partir de la aprobación de lo que se va a hacer (presupuesto propiamente dicho), es posible el cotejo
en función de lo hecho (ejecución), facilitando el control republicano por parte de los organismos, de los medios
de comunicación y de los propios ciudadanos.

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Si los responsables políticos del gobierno entienden que con el presupuesto se mejora la calidad de gestión de gobierno
en la provisión de bienes a la comunidad se podrá convencerlos además de su utilidad como instrumento inductor para
una reforma integral de la administración.
2. ESCUELAS PRESUPUESTARIAS
- Escuela clásica o liberal: inherente a un Estado neutral, concibe el presupuesto como un mero instrumento de
previsión de gastos para el cumplimiento de sus finalidades esenciales, financiables mediante un régimen
tributario que no debe interferir mayormente sobre el resto de la actividad económica. Afecta a presupuestos
equilibrados, sólo tolera el uso del crédito público destinado a financiar gastos de capital.
- Escuela moderna o keynesiana: el Estado interventor, a través del presupuesto, debe actuar activamente
evitando la recesión y desocupación. Acepta en el corto plazo que el presupuesto pueda ser deficitario actuando
como multiplicador de la demanda a través del mayor gasto estatal. El financiamiento del déficit puede ser
financiado transitoriamente mediante emisión monetaria.
- Escuela contemporánea o productivista: ubica al Estado como la organización que, responsable de armonizar el
bien común, debe satisfacer las demandas colectivas con el mejor grado de productividad social y económica. El
presupuesto debe expresar no sólo las asignaciones financieras de gastos y la previsión de recursos, sino
también la producción estatal medida físicamente. Su enfoque es más de naturaleza macroeconómica.
3. UN NUEVO PARADIGMA PRESUPUESTARIO: LA VISIÓN PRODUCTIVISTA
El enfoque productivista se centra en la relación tecnológica insumo/producto expresada mediante una función
polinómica de producción:
Y= f(x) para x= 1……..,n
Siendo “y” el producto – que podrá ser intermedio o final – entendido en sentido amplio como resultado de todo proceso
de producción no sólo de bienes tangibles sino también de servicios esenciales para la comunidad. Los insumos “x” se
entienden en amplio sentido como recursos humanos, materiales y tecnológicos expresados en términos monetarios.
La visión productivista señala que el presupuesto no sólo debe indicar cuál es el gasto monetario, sino qué insumos se
necesitan, y qué productos se suministran. Rechaza el financiamiento vía emisión monetaria, aunque sostiene la
posibilidad del uso del crédito público. Acepta endeudamientos para financiar reformas estatales entendiendo que
ayudan a mejorar la productividad media de la economía pero siempre bajo el principio que servirán para garantizar su
destino último en inversiones reproductivas. En relación a las responsabilidades del Estado, acepta sus mayores
funciones en materia de promoción del desarrollo económico, de regulación y de control conforme con la visión
neokeynesiana.
Significa un radical cambio en la concepción de las acciones estatales a desarrollar, anteponiéndose al tradicional criterio
de hacienda de erogación propia de un Estado reducido y neutral que financiaba sus gastos mediante la captación de
una reducida parte de la riqueza social. El paradigma de hacienda de producción significa una visión integral en cuanto
al proceso de transformación de los insumos en la función productiva gubernamental. El concepto de hacienda de
erogación se limita en decir en qué se gasta, o sea, está referida a los insumos, primer factor del proceso productivo. En
la hacienda de producción además de los insumos existe una preocupación por los restantes factores como el proceso
de transformación y la producción intermedia y final. La hacienda de erogación es ortodoxa en materia de control de los
medios y heterodoxa en cuanto a resultados. La escuela productivista es flexible en materia de uso de los medios pero
con una fuerte ortodoxia en cuanto al logro de resultados.
En cuanto al criterio sociológico de elaboración del presupuesto hay dos corrientes de pensamiento. Por un lado
Musgrave, quien sostiene que el Estado interviene para mejorar el nivel de satisfacción general descansando en la idea
de que es posible trabajar alrededor de una función de utilidad agregada, que resulta de sumar las funciones de los
individuos de la sociedad de que se trata. En cambio, Buchanan sostiene que es poco relevante ello, siendo más
importante entender el presupuesto como el resultado de un conjunto de fuerzas políticas donde a su vez priman las
relaciones de intercambio voluntario entre los individuos.
El criterio productivista se ha convertido en una herramienta comúnmente aceptada por las dos grandes concepciones
económicas en pugna en los tiempos actuales, los dos neos: el neoliberalismo y el neokeynesianismo.
4. VALOR SISTÉMICO DEL PRESUPUESTO
Según el SIMAFAL, el sistema presupuestario tiene por objeto prever las fuentes y montos de los recursos monetarios y
asignarlos periódicamente para el financiamiento de planes, programas y proyectos con el fin de cumplir los objetivos y
metas del sector público, en orden a satisfacer las necesidades comunitarias. El presupuesto debe guardar conformidad
con el plan financiero, el plan de inversiones y otros instrumentos de política económica. Si está aprobado con la
anticipación suficiente permite programar su futura ejecución al inicio del año fiscal.
Sus relaciones intersistémicas son múltiples. Con el sistema de contrataciones, al fijar los montos globales institucionales
y programáticos para la adquisición y provisión de los insumos de la producción pública. Con el sistema de crédito
público, al determinar las asignaciones financieras para el pago de los servicios de la deuda y para contraer nuevos
créditos. Con el sistema de tesorería, que por administrar los fondos líquidos servirá de base, bajo el criterio de caja,
para la ejecución presupuestaria. Con el sistema de gestión de bienes, al determinar el presupuesto para gastos de
mantenimiento, asignaciones para compras de bienes de uso, y recursos derivados de venta de bienes de capital.

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5. LA ECUACIÓN PRESUPUESTARIA FUNDAMENTAL (EPF)
El presupuesto es un balance preventivo que incidirá en el futuro no sólo sobre patrimonio y resultados de la
organización estatal, sino respecto a la calidad de vida de los ciudadanos y las decisiones de los agentes privados de la
economía. Dicho balance preventivo, que denominaremos Ecuación Presupuestaria Fundamental (EPF) está
conformado por dos elementos básicos expresados monetariamente:
Recursos…………………. $............................
Gastos……………………. $............................
En su fijación, tanto gastos como recursos, como toda estimación futura no es exacta sino caracterizada con un cierto
grado de probabilidad. Por sus topes los gastos sólo pueden ejecutarse hasta el nivel máximo de las respectivas
asignaciones financieras. Los recursos se ejecutarán en su percepción sin limitaciones ni techos. En cuanto a los plazos,
las disposiciones de gastos nacen y fenecen, en general, en el transcurso del año. Los recursos en cambio son de
continuidad temporal indefinida hasta su modificación o derogación de la norma que le otorga legalidad. Desde su
legalidad, las disposiciones de gastos se originan en la propia ley de presupuesto. En materia de recursos, las
previsiones se realizan en función de la preexistencia de la legislación ajena al presupuesto o derivada del ámbito
propiamente tributario.
6. EL ESTADO DE AHORRO/INVERSIÓN/FINANCIAMIENTO (EAIF)
Un Estado de Ahorro/Inversión/Financiamiento (EAIF) es de suma utilidad al permitir conocer en un primer golpe de vista
la situación financiera. En el caso del presupuesto, sirve para evaluar los efectos macros de la política económica en
cuanto a su tratamiento de recursos y gastos.
La construcción del EAIF, ya sea con cifras ex ante o ex post, relaciona en parejas afines los rubros de los clasificadores
económicos de gastos y recursos. El concepto de movimientos arriba y debajo de la línea adquiere particular relevancia
porque demostrará de mayor a menor el grado de esfuerzo en lograr un cuadro financiero estable.
MOVIMIENTOS ARRIBA DE LA LÍNEA
A. Cuenta corriente
Ingresos corrientes
Menos Gastos corrientes (excluyendo los intereses de la deuda)
Igual I. Resultado Económico Primario (Superávit o Déficit)
Menos Intereses de la deuda
Igual II. Resultado Económico (Ahorro o Desahorro)
B. Cuenta de capital
Recursos de capital
Menos Gastos de capital
Igual III. Resultado financiero (superávit o déficit)
MOVIMIENTOS DEBAJO DE LA LÍNEA
C. Cuenta de financiamiento
Fuentes financieras
Menos Aplicaciones financieras
Igual IV. Necesidades de financiamiento
Se muestra así con el EAIF las diferentes relaciones financieras internas al Estado (arriba de la línea) y externas al
Estado (debajo de la línea). El EAIF expresa la estructura de fuentes – u orígenes – y usos – o aplicaciones – de fondos
diferenciando, y vinculando, los respectivos recursos y gastos según la capacidad de obtener recursos como producto de
una decisión autónoma por parte del Estado (arriba de la línea) o producto de una negociación con terceros (debajo de la
línea). Se está arriba de la línea cuando nos referimos a Cuenta Corriente más Cuenta de Capital, en que las decisiones
de financiamiento derivan de las facultades de imposición del Estado o en su decisión de enajenar sus activos reales o
financieros. Se trata de decisiones endógenas del propio Estado en función de decisiones políticas sólo limitadas por la

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normatividad jurídica que lo regula. Se está debajo de la línea cuando nos referimos a Cuentas de Financiamiento,
derivada fundamentalmente de los movimientos de los pasivos producto de la deuda bruta a contraer menos sus
amortizaciones. Se trata de decisiones exógenas en las cuales debe contarse con una aceptación por parte de
prestamistas o acreedores. Estos movimientos son propios de la frontera del sistema de crédito público. No incluye la
deuda a cortísimo plazo que pueda requerirse siendo de competencia del sistema de tesorería.
En el rubro II, Resultado Económico, se habla de ahorro cuando existe una diferencia positiva entre ingresos corrientes y
egresos corrientes. El desahorro representa un desequilibrio gravoso que no puede extenderse por mucho tiempo, dado
que muestra una incapacidad del gobierno en financiar sus gastos corrientes con sus ingresos corrientes.
Al compararse el gasto primario (no incluyen los intereses de la deuda) con los ingresos corrientes surge el resultado
económico primario. Cuando éste es superavitario, recibe la denominación de superávit primario, representando macro
financieramente la capacidad de repago del Estado para hacer frente a los intereses de la deuda. El déficit primario
sucede cuando el Estado no puede hacer frente con sus recursos corrientes al pago de los gastos corrientes no
incluyendo los intereses de la deuda.
Cuando sobre los resultados anteriores (ahorro o desahorro) contabilizamos el caudal de egresos de capital e ingresos
de capital (excepto el uso del crédito público) si la diferencia es positiva nos encontramos ante una situación de superávit
fiscal. Si es negativa, nos encontramos ante una situación de déficit fiscal.
Si arranca con una situación de superávit en el resultado financiero podrá pagar – e incluso rescatar anticipadamente –
parte del capital de la deuda. Esto impactará con menores intereses futuros en el gasto corriente, incidiendo
favorablemente en el resultado económico incluido entre los movimientos de arriba de la línea. Si se parte con un déficit
de resultado financiero, los caminos son dos:
- Uno genuino, contrayendo deuda con la prevención que deberá garantizarse su capacidad de repago. El uso del
crédito público es una salida de largo plazo posible si el Estado deudor tiene un nivel de riesgo aceptable – o con
muy buenas garantías – para endeudarse.
- Uno no genuino, cuando no es posible endeudarse. Se puede recurrir a otros instrumentos, como las letras de
tesorería, o en el otro extremo, hacer uso de la emisión monetaria.
Cuando total o parcialmente no es posible cubrir el déficit con crédito público, la diferencia resultante constituye un déficit
de tesorería. Pero como este déficit de tesorería tiene “necesidad de financiamiento”, podrá realizarse mediante la
utilización de variados instrumentos de cortísimo plazo como letras de tesorería. Si esto no es posible se cae en dejar
impagas las acreencias (libramientos impagos), que podrían generar un costo financiero adicional producto de los
intereses en mora que deberán reconocerse. Como la prolongación de los déficits de tesorería son insostenibles en el
tiempo, ha sido habitual su financiamiento mediante emisión monetaria, si el Gobierno puede imponer esta decisión
financiera, no genuina, a los responsables del Banco Central. Se presupuesta como un endeudamiento con la autoridad
monetaria central a valores nominales. Nunca se advierten ex ante sus consecuencias adversas dado que la cancelación
del endeudamiento de la tesorería a la banca central será licuado en un largo plazo con un deterioro de la capacidad
adquisitiva producto de montos devueltos a valores nominales.
7. OTROS ESTADOS DE COMPARACIONES CONSOLIDADAS DE GASTOS Y RECURSOS
El déficit cuasi fiscal. En la práctica, cuando los déficits de tesorería se financian con emisión monetaria surgen los
denominados déficits ocultos o déficit cuasi fiscal, cuya determinación requiere de una investigación especial. El déficit
global es equivalente al desequilibrio de tesorería como sumatoria de dos componentes: el déficit de tesorería
propiamente fiscal y el gasto extrafiscal neto (o déficit cuasi fiscal). Su importancia se demuestra a través de la
correlación directa entre ese concepto de déficit fiscal y la tasa anual de inflación, provocada principalmente vía emisión
monetaria para el financiamiento del déficit del presupuesto gubernamental.
El déficit cuasi fiscal indica la falta de observancia de recaudos financieros básicos como el principio de universalidad
presupuestaria, y la exclusividad de la función específica de la tesorería reemplazada – aun cuando parcialmente – por
la acción de la máxima autoridad monetaria en responsabilidades que le son ajenas.
8. DECÁLOGO DE PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
a. Principio de universalidad
La totalidad de los eventos constitutivos de la materia presupuestaria – sus gastos y recursos – deben estar incluidos. Se
debe evitar excepciones, y en caso de existir, deben estar incorporados al presupuesto. La existencia de fondos
especiales tratados extra presupuestariamente representa en muchos casos una maraña incomprensible de
asignaciones y recursos cuya complejidad dificulta una gestión financiera coherente.
Debe erradicarse la cultura en aceptar que entidades específicas no figuren en el presupuesto general; o no se expliciten
determinadas erogaciones como cuando se compensan gastos y recursos, o no se reflejan los subsidios tributarios
derivados de regímenes de promoción industrial, reembolsos o reintegros a la exportación.
b. Unidad

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Los presupuestos deben ser elaborados, aprobados, ejecutados y evaluados en función de una política
presupuestaria común. Estos criterios de uniformidad y coherencia deben observarse tanto en lo sustancial como en lo
formal. El principio sistemático de “normatividad centralizada – ejecución descentralizada” fija los límites entre uno y otro
extremo, permitiendo el desarrollo de la actividad financiera basada en un esquema de unidad en la diversidad.
c. Exclusividad
No deben incluirse en él asuntos extraños a la materia presupuestaria.
d. Acuciosidad
El presupuesto debe ser realista en la determinación de objetivos y su correspondiente valoración, en concordancia con
los escenarios macroeconómicos futuros y con el conjunto de recursos no sólo financieros, sino también físicos,
humanos y técnicos disponibles. La sobreestimación de recursos y/o subestimación de gastos lleva a usar instrumentos
de un alto grado de perversidad financiera.
e. Claridad
Debe expresar ordenada, nítida y transparentemente las acciones de gobierno, permitiendo su fácil entendimiento.
f. Periodicidad
Es necesario convenir su expresión en períodos de tiempo acordes con ciclos naturales de la actividad económica. Se
ha adoptado la periodicidad anual coincidente con el año calendario.
g. Continuidad
Aun cuando no se implementen presupuestos plurianuales, las previsiones del ejercicio deben apoyarse en resultados
de ejercicios anteriores y expectativas futuras. Complementa al principio de periodicidad.
h. Especificación
A través de los clasificadores presupuestarios la diversidad de aspectos financieros, debe expresarse con el máximo
grado de detalle que facilite la valoración del presupuesto por parte de sus distintos usuarios.
i. Flexibilidad
Si bien es aconsejable evitar el descontrol propio cuando se aceptan cambios sin límites, también debe impedirse una
absoluta rigidez en el transcurso de su ejecución periódica. Deberán existir normas objetivas que permitan su
discrecional modificación cuando circunstancias especiales se presenten. Si se tratase de cambios radicales deberá
preverse su autorización por ley del Parlamento. En Argentina es factible utilizar el instituto de los decretos de necesidad
y urgencia cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Carta
Magna.
En muchos casos esta flexibilidad se encuentra acotada por otras leyes preexistentes que establecen gastos obligatorios
que otorgan rigidez a la elaboración del nuevo presupuesto.
j. Equilibrio
La escuela clásica exige la igualdad absoluta entre ingresos y gastos. La escuela moderna admite déficit cuando se
justifique un efecto neto positivo, producto de la combinación de políticas de financiamiento y de gastos sobre la
actividad económica general, aunque en el más puro keynesianismo no se acepten déficits crónicos. La escuela
productivista sólo acepta desequilibrios financiados con crédito público, siempre que se demuestre fehacientemente su
capacidad de repago en relación con una inversión reproductiva determinada, no admitiendo su financiación por medio
de emisión monetaria.
9. PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA
a. La vinculación programación con presupuesto
El presupuesto – en su concepción moderna – se entiende como el proceso de asignaciones financieras de gastos y

recursos para el cumplimiento de “objetivos concretos”, expresadas en lo posible mediante unidades de medidas. La
simbiosis programación – presupuesto ha dado origen a diversas técnicas de programación presupuestaria, siendo la
más conocida la denominada “presupuesto por programas”. Otras técnicas son “presupuesto por resultados”,
“presupuesto por demanda”, “presupuesto por objetivos”, “presupuesto base cero”.

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b. Elementos de la función de producción estatal
Si presupuestar consiste en efectuar asignaciones financieras en un proceso de “programación” de objetivos, medios y

resultados, en un período anual es posible considerar al presupuesto como un instrumento de planificación y
programación de corto plazo. Desde el punto de la función de producción es un tríptico referido a:
- Definición de objetivos concretos, que posibiliten la acción directa, inmediata y cotidiana del gobierno y la
administración, en función de las orientaciones y metas de la planificación, o de grandes propósitos explicitados
o no considerando los condicionamientos derivados de factores situacionales o coyunturales. Un objetivo
concreto significa perseguir un logro definido y en lo posible, medido y evaluable.
- Determinación de la naturaleza y volumen de acciones, es decir los esfuerzos necesarios para alcanzar dichos
objetivos.
- Asignación de insumos reales o no monetarios, humanos, materiales y tecnológicos en calidad, cantidad y
oportunidad necesarios.
La totalidad de los insumos reales se deben expresar monetariamente. Esta valorización integra lo que se denomina
asignaciones financieras necesarias para adquirir los insumos reales necesarios en el año. Las asignaciones financieras
se calculan ateniéndose a los niveles de salarios y precios que se estiman regirán en el ejercicio. La integralidad del
presupuesto requiere explicitar todos los elementos de la programación para examinar la coherencia de sus objetivos
con las políticas establecidas.
c. Importancia
- En cuanto a la producción: dado que el presupuesto debe reflejar la totalidad de los procesos productivos.
- En cuanto al destino: se requiere disponer de elementos ciertos que permitan conocer las características de los
resultados obtenidos y su adecuación a los requerimientos de la demanda de los usuarios o ciudadanos.
- En cuanto a la información: cuando es exclusivamente financiera brinda sólo elementos parciales. Debe
informarse sobre insumos reales, las metas físicas de los productos o servicios y la tecnología de transformación
aplicada.
d. Esquema del significado de la programación
En la práctica, la disociación entre las variables reales y financieras acentúa la falta de relación entre las unidades de
estadística, responsable de los registros de la producción de bienes y servicios y las de programación presupuestaria
que utilizan exclusivamente las variables financieras.
Es habitual utilizar para una mejor comprensión del universo de las interrelaciones entre programación y presupuesto, el
esquema del significado de la programación.
10. PRESUPUESTO TRADICIONAL Y MODERNO
a. El principio de la consistencia científica. ¿Programación o repetición?
Habitualmente, se utiliza como método de determinación de las previsiones presupuestarias el denominado criterio
incrementalista consistente en repetir la ejecución del presupuesto del año anterior, tomándolo como válido en las
proyecciones de erogaciones para el próximo ejercicio, con “retoques” o incrementos (positivos o negativos) en función
de ciertas apreciaciones más de naturaleza subjetiva que técnica. Lo más crítico del método es que se supone más
eficiente no al que gasta mejor sino al que gasta más. Es habitual un aceleramiento– y próximo al cierre de ejercicio – en
el ritmo de ejecución del gasto. Mucho de esto se cortó a partir de la aplicación del criterio del devengado.
PARÁMETROS PRESUPUESTO TRADICIONAL PRESUPUESTO MODERNO

COMPARATIVOS
1. Finalidad Énfasis en las cosas que el gobierno Énfasis en las cosas que el
compra gobierno produce.
2. Sistemas de Clasificación institucional y por Utiliza además clasificaciones:
clasificación objeto. económica, por programas, por
No se prestan para análisis de moneda, por finalidades.
política fiscal. Facilita análisis de política fiscal.
3. Forma de Muy inorgánica. Carente de Debidamente estructurada
presentación elementos de información. facilitando amplia información.
4. Conexión con la No facilita. Incluso la planificación Forma parte del proceso de
planificación. directamente ni se considera. planificación. Coordina
realizaciones anuales con planes.
5. Identificación de No identifica, al no formar parte de la Identifica las metas con relación a
objetivos y metas. planificación. planes de largo y mediano plazo.
6. Por la forma de Asigna recursos a los organismos Asigna recursos a programas y de
asignación de recursos según el objeto. acuerdo a metas establecidas con
cálculo de costos.

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7. Forma de control Control financiero-legal. De gestión integral, que incluye
además evaluación de las
realizaciones físicas.
8. Determinación de la No puede, por falta de control de Permite determinar el grado de
eficacia avances y evaluación de resultados. eficacia como resultado de control,
de la ejecución conforme a las
metas.
9. Asignación de Sólo responsabilidad legal-financiera. Establece además, responsabilidad
responsabilidades por falta de ejecución conforme a
las metas.
10. Comprensión Escasa para gobernantes y público. Más amplia y comprensible.
pública
11. Economía de No permite identificar las Identifica duplicaciones mediante
esfuerzos duplicaciones de labores. clasificaciones combinadas.
12. Naturaleza del Empírico, mecánico y unitario De base técnica y características
proceso (incrementalista). bien definidas (por objetivos).
presupuestario
b. Un esquema comparativo
El presupuesto tradicional, vinculado con un Estado neutral prestador de escasos bienes y servicios a la comunidad,
requiere de una administración simple. El Estado moderno participa activamente en la sociedad, con una gran gama de
objetivos, complejidad de acciones, extensa cantidad de insumos demandados y una elevada asignación de recursos
financieros.
11. HACIA UN HORIZONTE PRESUPUESTARIO AMPLIADO EN EL TIEMPO
a. Presupuesto plurianual
El presupuesto plurianual surge ante la relevancia de erogaciones significativas como los gastos previsionales, el
servicio de la deuda pública y programas especiales, como los de inversión pública, cuyos tiempos de maduración e
impacto sobre las variables macroeconómicas son de mediano plazo. Se así seguridad jurídica a los compromisos
públicos independientemente de los cambios de gobierno. El presupuesto plurianual es uno de los reflejos de la
existencia de políticas permanentes de Estado ajenas a las fluctuaciones de los funcionarios.
Integra desde el punto de vista temporal tres programas: programas cuya finalidad es ejecutable en el corto plazo (anual),
programas con objetivos alcanzables en el transcurso de más de dos ejercicios y programas de carácter permanente con
la razón de ser del Estado. Cuando se consideran estas dos últimas situaciones se deben garantizar las asignaciones
presupuestarias en el mediano plazo.
En Argentina el concepto de plurianualidad está incluido en dos normas. Por el artículo 15 de la LAFCO se exige la
inclusión de información adicional en el presupuesto cuando se incluyan créditos para contratar obras o adquirir bienes y
servicios cuyo plazo de ejecución exceda al ejercicio financiero. Y la Ley 24354 referida al Sistema Nacional de
Inversiones Públicas, determina la existencia del plan plurianual de inversión pública cuya información será
complementaria de la ley de presupuesto.
b. Cuentas generacionales
Las cuentas generacionales pretenden realizar un registro integral de los activos y pasivos de las decisiones públicas en
sus efectos con el conjunto de la sociedad en las próximas generaciones. Se trata de un balance social que incluye
activos sociales y pasivos económicos y sociales. En este amplio contenido deberían incluirse los efectos de las políticas
gubernamentales sobre el medio ambiente, sobre el mejoramiento de la calidad de vida en salud y educación, sobre las
proyecciones previsionales, entre otras.
El criterio de cuentas generacionales, se encuentra limitado por su extrema complejidad en su aplicación, en virtud de los
innumerables supuestos y estimaciones que deben realizarse. El mayor impedimento para su cálculo es que razones de
conveniencia política inhiben en mostrar tal sistema de exposición, no sólo por sus dificultades en la comprensión
ciudadana, sino por sus restricciones en la toma de decisiones por parte del máximo nivel gubernamental.
c. Fondos anticíclicos o anticrisis
Con la finalidad de evitar las consecuencias de impactos económicos impredecibles en las cuentas fiscales se ha
recomendado la creación de fondos anticíclicos o fondos anticrisis o fondos de estabilización que ligados al presupuesto
plurianual, sirven de instrumento para nivelar déficits erráticos producto de ingresos fiscales que no se mantienen
constantes. Un fondo anticíclico pretende amortiguar los efectos negativos sobre los dos elementos de la EPF. En
materia de ingresos, reteniendo una parte en los años de mayor recaudación que se destina a un fondo que no es de
libre disponibilidad. En materia de gastos, evita la tendencia de ilusionarse que así será por siempre cayendo en la
conducta de comprometer un nivel de gasto que no podrá sostener en el futuro.

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El desarrollo de infraestructura con adecuada capacidad reproductiva dinamizan la economía, sirviendo de por sí de
instrumento anticíclico. Casi nunca se guardan los circunstanciales mayores fondos, salvo que exista una norma legal
precisa que lo obligue. Así nace la necesidad de crear fondos anticíclicos por una ley.
Un fondo anticíclico se fondea mediante varios tipos de ingresos. Básicamente captando un porcentaje prudente de la
recaudación periódica y circunstancialmente con los ingresos por privatizaciones de empresas públicas o venta de
activos reales e intangibles.
Deberían existir siempre superávits primarios en el EAIF porque el fondo no puede servir para sustituir conductas que no
muestren un esfuerzo financiero básico. El fondo anticíclico puede ser constituido como un fondo fiduciario que puede
tener una rentabilidad adicional con imposiciones de cortísimo plazo para financiamientos extra estatales, dado que
redestinarlo para financiar gastos públicos sería un contrasentido. Los fondos anticíclicos se utilizan para financiar los
déficits estatales, también hasta un porcentaje del PBI, en los años que suceda.
CAPÍTULO 6
RESTRICCIONES Y CONDICIONANTES DE LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA
1. RELACIONES PRESUPUESTARIAS Y MACROECONOMÍA
Del análisis de la ecuación macroeconómica fundamental en una economía abierta:

PBI + M = C + I + X
es posible detectar dos importantes efectos de signo contrario. Por una parte, el gasto en consumo e inversión
contribuye a aumentar la demanda agregada, provocando la expansión del empleo y la producción. Por otro lado, todo
ingreso público – fundamentalmente vía impositiva – disminuye la renta disponible de los agentes económicos, afectando
negativamente el empleo y la producción. Mediante transferencias, es decir pagos sin la contrapartida de bienes y
servicios por parte del receptor, se incrementa la demanda global. En forma similar, compras de bienes y servicios
incrementan la demanda agregada de la economía que incluye el sector público y al privado. Ambas medidas aumentan
el déficit. Un aumento impositivo disminuye el déficit, pero afecta la producción y la demanda global, representando una
significativa absorción de la oferta monetaria. Y un desestímulo a los agentes productivos, afectando el ahorro y la
inversión. La totalidad de dichos efectos pueden ser cuantificados en el presupuesto público.
2. EFECTOS DE LA POLÍTICA FISCAL EN EL PRESUPUESTO
El conjunto de decisiones gubernamentales en materia de ingresos y gastos públicos constituyen el campo de la política
fiscal. El espectro de opiniones de un administrador público será diferente según las políticas fiscales sean de estabilidad
o de expansión. En el primer caso, deberá valorar los efectos de la política fiscal cuando ésta pretende severamente
controlar, basada en medidas restrictivas, el conjunto de variables económicas con el fin de mantener el PBI cerca de su
nivel máximo y tasas de inflación bajas y estables, evitando presiones inflacionarias por aumento de la demanda global.
En esta situación la alternativa es reducir el déficit fiscal mediante medidas de contención del gasto y aumento de los
recursos públicos. En el segundo caso, la política fiscal destinada a aumentar el producto y el empleo posibilitará un
manejo fluido del gasto público aunque deberá competir, más aun en períodos de auge, con el sector privado por la
demanda de insumos escasos. Se deberá tener una buena cultura financiera para determinar un límite prudente del
gasto con el fin de evitar la expansión del déficit fiscal que, financiado mediante aumento de la presión tributaria, paliará
los efectos expansivos que se procuran. Además del incremento de la presión fiscal y el financiamiento con emisión
monetaria, cuando los déficits presupuestarios tienen continuidad, genera la necesidad de su financiamiento mediante
deuda pública.
3. RIGIDECES EN LAS PROYECCIONES PRESUPUESTARIAS

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Las rigideces o limitaciones pueden referirse habitualmente a causas endógenas de naturaleza presupuestaria
motivadas en el uso de técnicas inadecuadas como la falta de programación por objetivos, con conductas de
sobreestimación de recursos por falta de información y/o porque se “desea” un equilibrio presupuestario utilizando el
“ardid” de aumentar las previsiones de recursos. Se recurre también como contrapartida a la subestimación de gastos
motivada por similares defectos de información y/o porque se “desea” un equilibrio presupuestario utilizando el “ardid” de
disminuir las previsiones de gastos.
En determinadas circunstancias, las limitaciones o restricciones se originan en el impacto producido por causas
exógenas de naturaleza extra presupuestaria. Éstas pueden ser de origen interno de la propia organización producto de
la ineficiencia organizacional. En otros casos es producto de la existencia de normas antipresupuestarias violatorias de
los principios de unidad y universalidad, asignando específicamente fondos a ciertos gastos, ajenas a una política
presupuestaria común. En otros casos ocurren influencias derivadas de bruscos cambios políticos que inducen a la
modificación radical de decisiones adoptadas con anterioridad. Además los factores extra presupuestarios pueden ser de
origen externo a la organización estatal, no sólo de origen nacional vinculados a distintos acontecimientos de tipo político,
social o económico, sino causas de origen internacional vinculadas con el grado de inserción externa del país que
repercuten directamente sobre el presupuesto.
4. HIPÓTESIS CONDICIONANTES DEL PROCESO PRESUPUESTARIO
a. Performance de la actividad económica
Conocer la futura performance de crecimiento del PBI es sustancial en la determinación de la factibilidad de lograr un
aumento de la recaudación sin incrementar la presión fiscal. Si se desea una correcta evaluación de los recursos que
serán captados por la sociedad – y asignados a través del presupuesto – debe relacionarse el total presupuestario de
egresos con el total de bienes y servicios generados por la economía en su conjunto.
b. Nivel general de precios
El nivel de precios es fundamental para estimar la asignación de los créditos financieros por cada partida presupuestaria.
En muchos casos es el propio Estado quien contribuye en acelerar aumentos sostenidos de los precios, por lo cual la
variable no es exógena sino retroalimentada por el propio sector público.
c. Tipo de cambio
La relación de la moneda nacional con el dólar estadounidense o una “canasta de monedas fuertes”, es fundamental
tanto para la estimación de los créditos presupuestarios de los servicios de la deuda externa en moneda extranjera como
para la adquisición de insumos importados.
d. Salarios
La proyección de las escalas salariales es de suma importancia, dada su incidencia sobre el total del gasto público. El
gasto público será más o menos flexible, cuanto más se respete la decisión de mantener o no el salario real.
e. Recaudación fiscal
Los recursos del sector público son fundamentalmente de origen tributario y en menor medida no tributarios. Las
previsiones presupuestarias suelen contemplar, cuando se pretende lograr un cierto equilibrio fiscal, un importante
incremento en los recursos tributarios previendo un tríptico dado por un aumento de la presión fiscal, una mayor
recaudación en función del incremento de la actividad económica o mejorando los mecanismos de recaudación, aunque
generalmente por un espectro combinado de las tres medidas antedichas.
En otros casos, los efectos indirectos de déficit de las empresas públicas no sólo no generan excedentes a favor de la
administración central sino que por ser deficitarias, deben recurrir al auxilio financiero del tesoro general.
f. Servicios de la deuda externa
Las previsiones en materia de compromisos anuales por amortizaciones e intereses plantean, en economías altamente
endeudadas, la necesidad de acceder a fuentes de refinanciamiento total o parcial para no caer en cesación de pagos.
5. EL PRESUPUESTO EXPLORATORIO

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La importancia de relacionar el presupuesto con las variables macroeconómicas puede configurarse mediante la
aplicación de técnicas de simulación provenientes de la investigación operativa.
El presupuesto exploratorio permite asegurar que no exista una alternativa maniquea para lograr el equilibrio fiscal por
incremento sólo de recaudación o disminución sólo del gasto.
6. BASES DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA
a. Programación de la ejecución intra anual
Se puede definir la programación de la ejecución presupuestaria como una respuesta apropiada para la resolución
adecuada de las variaciones estacionales en la materialización de ingresos y gastos, permitiendo aminorar los efectos
negativos de origen estacional. Se encuentra estrechamente ligado al sistema de tesorería. Es una sana norma incluir en
la legislación financiera la prohibición de efectuar compromisos si no es en función de los recursos efectivamente
percibidos. En otros términos, el principio de caja es la norma rectora en materia de ejecución presupuestaria. El
establecimiento de cuotas de compromiso, de devengado y de pago es el instrumento que el administrador establece
para regular la programación de la ejecución presupuestaria.
7. LOS REGÍMENES DE RESPONSABILIDAD FISCAL
La Ley 25252, más conocida como ley de convertibilidad fiscal o de responsabilidad fiscal, contemplaba como propósitos
concretos:
- Reducción del déficit fiscal hasta su total desaparición en el año 2003.
- Límite a la tasa de crecimiento del gasto público primario que no podrá superar el crecimiento real del PBI.
- Crecimiento de la presión tributaria efectiva en función exclusiva de la disminución de la evasión fiscal.
- Limitación del crecimiento de la deuda pública nacional hasta el 2002 únicamente para financiar el decreciente
déficit fiscal.
- Creación de un Fondo de Anticrisis Fiscal.
- Elaboración de presupuestos plurianuales de al menos 3 ejercicios.
- Introducción de la figura de convenios programas, incorporando un régimen de premios y castigos a sus
responsables en función de la obtención de resultados.
- Prohibición de crear fondos y organismos que impliquen gastos extra presupuestarios.
- Perfeccionamiento del proceso presupuestario y de los sistemas de control e información. Si al final de la
ejecución del presupuesto se detectaran gastos en exceso, la diferencia se recortará del presupuesto siguiente.
El ministerio de Economía debía informar a las comisiones de Presupuesto y Hacienda del Congreso, la evaluación del
cumplimiento del presupuesto nacional del año anterior, la del ejercicio en curso y explicar los desvíos que puedan existir.
Finalmente, se invitó a las provincias a sancionar leyes con similares objetivos.
Poco y nada se cumplió de los propósitos de la ley, aun cuando los responsables que no respetaran las disposiciones
legales podrían ser sancionados y quienes comprometieran gastos por encima de lo autorizado ser acusados
penalmente por incumplimiento de los deberes de funcionario público.
Se demuestra, una vez más, que si no existe una arraigada cultura de austeridad y de responsabilidad gubernamental,
nada se podrá hacer por más exigentes que sean las normas.

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CAPÍTULO 7
UN ENFOQUE PRESUPUESTARIO PRODUCTIVO
1. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
Entendemos al presupuesto por programas como una de las técnicas modernas de presupuesto de carácter integral,
instrumental, polifuncional y procesal que en relación al Esquema del Significado de la Programación determina una
función de producción con:
- Asignaciones financieras en función de;
- Objetivos concretos, para los cuales se desarrollan;
- Acciones y se asignan;
- Insumos materiales, humanos y técnicos.
que conformando categorías programáticas permite el control de legalidad y de gestión de los resultados finales
deseados.
¿Por qué es integral? Porque desde una visión sistémica siguiendo el “esquema del significado de la programación” y de
la “visión de la producción” incluye la totalidad de las previsiones financieras y reales necesarias para concretar la
producción pública de bienes y servicios destinados a satisfacer necesidades colectivas.
¿Por qué es instrumental? El presupuesto por programas como instrumento de gestión financiero reúne múltiples
características ventajosas como:
- Facilitar el proceso de modernización de las estructuras administrativas y financieras. Es un instrumento
proactivo que dinamiza los cambios en el Estado. La programación facilita que la asignación de los créditos
presupuestarios y la posterior aprobación de cuotas para comprometer, devengar y pagar los gastos, se realice
sólo si los requisitos de la presupuestación programática son satisfechos por los diferentes responsables.
- Permitir la participación en función de que los distintos niveles políticos, directivos, y ejecutivos conforman
múltiples y recursivos eslabones institucionales responsables de la definición de los objetivos concretos de la
programación, armonización de los insumos necesarios, previsión de las acciones y expresión de las diferentes
unidades de medida.
- Provocar un conveniente grado de descentralización operativa y desconcentración espacial en la administración
garantizando el principio de normativización centralizada y ejecución descentralizada.
- Facilitar el control de los actos de gobierno. Permite precisar los responsables de las acciones públicas hasta el
menor nivel de la organización, detectar las causas en el cumplimiento de las metas e identificar oportunamente
los desvíos. Dichos controles serán de mayor calidad si la ejecución presupuestaria se integra con el sistema
contable.
- Contribuir al logro de la excelencia en la organización estatal en el uso de los recursos públicos medidos a través
de la productividad – eficiencia -, el menor costo de las operaciones – economicidad -, el logro de resultados –
mediante parámetros de eficacia y efectividad – satisfechos temporalmente en forma oportuna (ejecutividad).
¿Por qué es polifuncional? Sirve para múltiples visiones necesariamente interrelacionadas para responder a un variado
espectro de interrogantes según diferentes visiones técnicas respecto a cómo lograr los objetivos concretos propios de
toda programación y cuáles serán sus efectos.
¿Por qué es procesal? Porque está conformado por etapas o fases condicionadas no sólo por razones técnicas sino
también legales.
- Fase 1 de formulación: se elabora el presupuesto a partir de la definición de políticas y lineamientos básicos, y
diversos anteproyectos previos a la formulación final.
- Fase 2 de aprobación: por parte del Poder Legislativo.
- Fase 3 de ejecución.
- Fase 4 de control.
- Fase 5 de reprogramación.
Debe existir una adecuada interrelación entre todas sus fases o secuencias. El presupuesto es un proceso de previsión,
ejecución y evaluación de resultados donde es imprescindible una información completa y detallada en cada una de las
respectivas etapas.
2. PRESUPUESTACIÓN POR PROGRAMAS EN ARGENTINA
Argentina ha tenido erráticas experiencias en materia de programación presupuestaria. En 1966 se intentó en el orden
nacional la aplicación de la técnica del presupuesto por programas.
Se aplicó en sus inicios parcialmente la técnica del presupuesto por programas en 1993 siguiendo el método de la visión
de la producción, extendiéndose a la totalidad del sector público con el presupuesto del ejercicio 1994. La visión
productivista contribuye a la mentalización de los distintos niveles de responsables públicos en cumplir sus

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responsabilidades como si se tratara del accionar en una línea productiva, proveyendo de una oferta de productos
públicos acorde con las demandas de los usuarios finales.
3. LA VISIÓN DE LA PRODUCCIÓN EN EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
a. Los elementos de la función de producción
Retornando a la visión de la producción, se puede afirmar que permite el desarrollo, conocimiento y evaluación de las
interfases de los siguientes elementos:
- Las relaciones insumo-producto: elementos humanos, materiales, servicios y equipos que se transformarán en
un producto terminal como es un bien o servicio.
- La producción, que puede ser de dos tipos:
 Intermedia: exigida previamente como condicionamiento para el posterior desarrollo de la producción
terminal. Puede ser de naturaleza directa o indirecta.
 Terminal: para satisfacer necesidades ciudadanas y en algunos casos como insumos para otros
programas.
- Tecnología de transformación: como la forma y manera técnica elegida por parte de las instituciones ejecutoras
para el desarrollo del proceso productivo.
- Relaciones de condicionamiento: indica la relación técnica por la cual determinados productos condicionan y a la
vez son condicionados por otros.
- Centros
 De gestión productiva: comprende la institución o conjunto de instituciones en donde se combinan
insumos y tecnologías necesarias para la producción terminal. Puede ser especializado o diversificado,
cuando por razones de economía de escala, es responsable de lograr varios procesos productivos
diferentes.
 Legales de asignación de recursos financieros: nexo de asignación de créditos presupuestarios
necesarios para la programación. Responsables de vincular los aspectos físicos con los financieros, los
“centros legales” están condicionados por el principio de juridicidad.
b. Las redes presupuestarias
1. Desde el punto de vista de la función de producción
 Acciones presupuestarias terminales: destinadas a la obtención de productos terminales que satisfacen

necesidades finales de la comunidad. Los productos terminales no sufren ningún otro proceso de
transformación presupuestaria, estando ligados directamente al logro de las políticas públicas de
satisfacción de necesidades colectivas.
 Acciones presupuestarias intermedias: que dan lugar al desarrollo de la producción intermedia,
condicionante a su vez de la producción terminal en base a las relaciones tecnológicas de insumo-
producto. Pueden ser indirectas, cuando previamente sirvan de insumo de las directas.
2. Desde el punto de vista del tipo de producción
Para cada una de las acciones presupuestarias del punto anterior le corresponden respectivamente
productos terminales e intermedios. A su vez, ésta puede ser directa o indirecta.
3. Desde el punto de vista de la red institucional
Las acciones mencionadas son ejecutadas por distintas estructuras orgánicas dependientes de la unidad
ejecutora responsable del programa.
4. CATEGORÍAS PROGRAMÁTICAS
a. Definición de categorías programáticas
Las categorías programáticas permiten definir:

- Un lenguaje común comprensivo de las distintas fases de la presupuestación.
- Un mejor desarrollo del proceso presupuestario.
- Cursos para modificar la organización detectando deficiencias estructurales o situacionales.
El presupuesto por programas – a través de sus diversas categorías – permite la asignación de créditos presupuestarios
a los diferentes recursos humanos y materiales, necesarios para el cumplimiento de objetivos concretos, vinculados a
determinados programas de acción, mejorando el clásico esquema de limitar la definición de partidas exclusivamente a
ciertas unidades institucionales de gobierno.
b. Clasificaciones de categorías programáticas

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Red de categorías programáticas generales
Programas: categoría esencial, eje de la programación presupuestaria. Comprende todo conjunto de acciones orientadas
al logro de un objetivo concreto en el marco de la actividad gubernamental para el cual se asignan recursos reales y
asignaciones financieras necesarias para su desarrollo bajo una unidad gubernamental responsable de su ejecución.
Subprogramas: cuando el objetivo concreto de un programa es complejo y su consecución se considera como resultado
de la suma de objetivos parciales, se aconseja como más conveniente, en función del principio de división del trabajo, la
definición de subconjuntos menores denominados subprogramas.
Actividades específicas: corresponden a una parte de las acciones necesarias en todo programa agrupable en base a
cierto grado de homogeneidad entre ellas. Cada actividad, si bien no materializa por sí sola el logro del objetivo
perseguido, al vincularse con las restantes acciones, es decir otras actividades del programa, se complementan entre sí
para alcanzarlo. Cada programa está compuesto por “n” actividades, y cada actividad por “n” tareas.
Tareas: representan a su vez cada una de las subpartes en que se pueden dividir cada una de las “n” acciones
homogéneas que componen cada actividad. Es la unidad menor en que se puede descomponer el proceso de
programación presupuestaria.
Red de categorías programáticas vinculadas a proyectos de inversión

Proyectos: cuando para alcanzar el objetivo de un programa es necesario realizar una inversión física o real que
incrementa el patrimonio genéricamente denominadas obras públicas. El conjunto de obras programadas agrupadas en
unidades económicas capaces de funcionar individualmente y de producir servicios a la comunidad reciben la
denominación de proyectos. Sus elementos son los mismos del programa.
Obras: unidades físicamente independientes que integran un proyecto. Una obra se materializa mediante el aporte de
insumos reales y asignaciones financieras bajo la dirección de una unidad institucional encargada de su ejecución.
Trabajos: actividades necesarias para el desarrollo de una obra.
Red de categorías programáticas especiales

Actividades centrales: el conjunto de las acciones estatales se exterioriza a través del cumplimiento de programas
previstos en el marco de las finalidades propias de los poderes republicanos, siendo de mayor entidad las
correspondientes al Poder Ejecutivo. Este último se divide en jurisdicciones, realizando acciones que no persiguen un
objetivo en sí mismo, sino que conforman servicios comunes de coordinación y de apoyo al conjunto de programas.
Aun con sus dificultades en asignar a cada programa el costo indirecto que esas acciones representan, permiten
identificar el esfuerzo productivo de las acciones centralizadas por parte de sector institucional. Igual tratamiento se da
en el caso de categorías programáticas con énfasis en inversión, en las cuales el proyecto de apoyo a todos los
programas de la jurisdicción recibe la denominación de proyecto central.
Actividades comunes: un organismo público de la administración central de nivel inferior a una jurisdicción como las
diversas reparticiones que no conforman un ente independiente, habitualmente pueden ser responsables en lograr más
de un objetivo concreto. Deben prestar acciones de apoyo a por lo menos dos o más programas a su cargo.
Previsiones financieras: responde a la necesidad de identificar determinados créditos presupuestarios, que no
representan un costo directo ni indirecto factible de asignar en la realización del conjunto de propósitos previstos en el
ejercicio presupuestario considerado. Sirven de soporte financiero general al conjunto de la administración pública.
Incluye créditos especiales, servicios de la deuda pública, contribución a organismos descentralizados y contribución a
cuentas especiales.
c. Importancia de las redes para clasificar gastos y en el EAIF
La red de categorías programáticas generales la denominamos “programas con énfasis en consumo”; la red de
categorías programáticas vinculadas a proyectos de inversión la denominamos “programas con énfasis en inversión”; y
dentro de la red de categorías programáticas especiales, a la categoría previsiones financieras la denominaremos
“programas con énfasis en financiamiento”.
Todos estos programas con énfasis en consumo o en inversión o en financiamiento se relacionan directamente con cada
una de las grandes cuentas que integran el EAIF, es decir, la Cuenta Corriente, la Cuenta de Capital y la Cuenta de
Financiamiento respectivamente.
5. OTRAS TÉCNICAS DE PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA
a. Presupuesto por Resultados
Exige la integración del conjunto de insumos humanos, materiales, organizativos e informativos, la proyección de
objetivos con exposición de alternativas y definición de instrumentos de gestión adecuados. También introduce en el
proceso decisorio el concepto de costos de oportunidad de los recursos utilizados.
Tuvo como limitación su falta de integración con el sistema de información contable. Esta limitación fue de índole
práctica, porque metodológicamente contempla que la totalidad de los sistemas de información financiera estuvieron
integrados.

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b. Presupuesto Participativo
Siendo el presupuesto un instrumento que contiene las demandas públicas en materia de provisión de bienes y servicios,
existen recientes antecedentes tendientes a que en su elaboración participen los ciudadanos afectados. Jurídicamente
no significa condicionar la teoría de la representación, por la cual el pueblo no gobierna sino por medio de sus
representantes. Aun cuando los ciudadanos pueden decidir directamente en relación al nivel del gasto, sus opiniones
generalmente no son vinculantes. En ciertos casos las decisiones de los ciudadanos pueden ser vinculantes, es decir, de
cumplimiento obligatorio por parte del gobierno, pero ello no pone en mella la responsabilidad final de las autoridades
públicas.
No se trata en sí de una técnica presupuestaria, sino de un criterio para permitir la participación ciudadana.
Un presupuesto participativo puede muy bien convivir con el presupuesto por programas. Tendrá mayor éxito cuanto
más se haya profundizado el proceso de descentralización.
6. IMPLEMENTACIÓN DE LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA. SHOCK O

GRADUALISMO
La experiencia de la aplicación del presupuesto por programas no deja satisfechos a los teóricos del sistema ni a los
responsables de su aplicación, recomendando su aplicación siguiendo criterios significativos de selectividad. Selectividad
institucional, aplicando la programación a determinados sectores institucionales del sector público. Y selectividad
sectorial, de acuerdo a las necesidades económicas o sociales prioritarias y en coordinación con la planificación.
La estrategia gradualista fue seguida en el SPN en gran medida desde la implementación de la reforma, con la
aplicación de la programación presupuestaria a partir de 1992 en determinadas jurisdicciones ministeriales, para
extenderse a la totalidad del sector público en el año 1994.
CAPÍTULO 8
CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS DE GASTOS
El análisis del gasto y los recursos públicos se facilita mediante la construcción de agrupamientos homogéneos
denominados clasificadores. Las clasificaciones presupuestarias son instrumentos normativos que, agrupando recursos
y gastos de acuerdo a determinadas pautas comunes en función de criterios coherentes de igualdad, analogía o similitud
entre sus distintos elementos componentes, facilitan el desarrollo integral e integrado del sistema de información del
sector público. Se permite conocer e interpretar la incidencia de gastos y recursos sobre distintos aspectos vinculados al
desenvolvimiento del sector público, facilitando la contabilidad fiscal y permitiendo el control de la ejecución
presupuestaria.
1. OBJETIVOS Y REQUISITOS
Los clasificadores presupuestarios tienen diversas finalidades. En cuanto a su uniformidad conceptual, proporcionan un
conocimiento más cabal de un conjunto único de conceptos, definiciones y procedimientos de las cuentas del sector
público. En cuanto al diseño de un criterio único de imputación, recogen en un solo documento las distintas formas de
clasificar los ingresos y gastos orientados su estudio y aplicación al proceso presupuestario. En cuanto al análisis de la
información, facilitan el análisis de los efectos presupuestarios en relación al conjunto de la información económico-social.
Dichas clasificaciones deben cumplir un conjunto de requisitos. En cuanto al proceso de consolidación, debe existir una
clara distinción de los clasificadores analíticos y los que son resultado de la agregación y procesamiento de la
información. En cuanto al proceso de exposición, deben posibilitar el registro de todas las transacciones con incidencia
económico-financiera que realizan las instituciones públicas. En cuanto a sus usuarios, que puedan ser utilizados por
todas las instituciones públicas y la ciudadanía.
2. TIPO DE CLASIFICADORES
a. Un enfoque histórico de su desarrollo
Desde un punta de vista histórico los clasificadores del gasto se pueden catalogar en tradicionales o de legalidad,
vinculados con el deseo de expresar el gasto según quién es el organismo responsable de realizarlo – clasificador
institucional - ; o en qué se gasta, atendiendo a determinadas características tecnológicas de fabricación o de
procedencia de cada insumo, necesarias para la producción pública – clasificador por objeto - .

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Los clasificadores modernos o de gestión surgen en virtud del mayo rol del Estado en la sociedad. Responden a una
amplia gama de preguntas: para qué – clasificador económico - ; para quién – clasificador por finalidades/funciones - ; y
cómo se realiza el gasto – clasificador programático - . La totalidad de los clasificadores tradicionales y modernos, de
manera autónoma o intervinculada, permiten evaluar el desarrollo de las “5E” tanto para la exposición preventiva como
en la posterior ejecución de gastos y recursos públicos.
b. Clasificadores combinados
Institucional – por Objeto del gasto: expresan la combinación exclusiva de los clasificadores tradicionales. Su esencia
administrativa muestra los créditos presupuestarios en el uso de distintos insumos necesarios para la función de
producción que cada institución emplea.
Económica – Institucional: muestra el impacto que produce la acción de los diferentes organismos públicos sobre gastos
corrientes, de capital y de financiamiento.
Sectorial – Institucional: relacionado con el sistema de cuentas nacionales, determina cómo las instituciones orientan
sectorialmente el destino de sus gastos, ligándolo a las políticas económicas implementadas por el gobierno a través de
sus planes de desarrollo.
Económica – por Objeto: determina cómo los distintos tipos de gastos materiales, humanos, de equipamiento, etc.,
fueron insumidos con destino económico en gastos corrientes, de inversión o financieros.
Económica – por Finalidades: determina el destino para cada finalidad, y su respectiva función, de los gastos corrientes,
de capital y financieros.
Geográficos combinados: determinan el alcance de las acciones que realiza el sector público en el ámbito territorial,
detectando el mayor grado de centralización o descentralización.
3. DISEÑO DE CLASIFICADORES DE GASTOS EN ARGENTINA
a. Clasificadores tradicionales
 Clasificador por Objeto
Comprende el conjunto de insumos reales y financieros que demanda el Sector Público necesarios para su proceso
productivo.
- Inc. 1: Gastos en personal. Incluye la totalidad de retribuciones al personal público por tareas prestadas, así
como adicionales y contribuciones previsionales.
- Inc. 2: Bienes de consumo. Materiales y suministros consumibles, incluyendo conservación y reparación de
bienes de capital.
- Inc. 3: Servicios no personales. Provisión de servicios prestados por terceros para el funcionamiento de entes
estatales, y la conservación y mantenimiento de bienes de capital.
- Inc. 4: bienes de uso. Provisión de bienes de capital que incrementan el patrimonio del Estado de naturaleza
reproductiva de otros bienes y que no se desgastan con el primer uso.
- Inc. 5: Transferencias. Gastos que corresponden a transacciones que no suponen la contraprestación de bienes
o servicios, y cuyos importes no son reintegrados por sus beneficiarios.
- Inc. 6: Activos financieros. Compra de valores públicos o privados como títulos de créditos, acciones, títulos y
bonos, concesiones de préstamos, incrementos de disponibilidades, cuentas y documentos a cobrar, activos
diferidos y adelantos a proveedores y contratistas.
- Inc. 7: Servicio de la deuda y disminución de otros pasivos.
- Inc. 8: Otros gastos.
- Inc. 9: Gastos figurativos.
 Clasificador institucional
Ordena las transacciones de acuerdo a la estructura organizativa del sector público, reflejando las instituciones y áreas
responsables a las que se asignan los créditos y recursos presupuestarios.
- Sector Público Nacional No Financiero
1) Administración Nacional
2) Empresas y sociedades del Estado
- Sector Público Nacional Financiero
b. Clasificadores modernos
 Clasificador económico
Identifica el gasto público desde el punto de vista del impacto sobre los componentes de la ecuación macroeconómica
fundamental. Sirve de base, junto con la clasificación económica de recursos, para construir un EAIF.
- Gastos corrientes: representan erogaciones destinadas al desarrollo de acciones gubernamentales consumibles
en su primer uso.

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- Gastos de capital: representan a aquellas erogaciones que incrementan el activo estatal sirviendo como
instrumentos reproductivos para la prestación de bienes y servicios.
- Aplicaciones financieras: representan modificaciones sobre los activos financieros como incrementos, y pasivos
como disminuciones del patrimonio estatal.
 Clasificador por finalidades y funciones
Representan la naturaleza de las prestaciones finales que el sector público brinda para la satisfacción de necesidades de
bienes y servicios de la comunidad, siendo un instrumento fundamental para la toma de decisiones por parte del poder
político.
- Administración gubernamental
- Servicios de defensa y seguridad
- Servicios sociales
- Servicios económicos
- Deuda pública
 Clasificador programático
Expresa los objetivos concretos de gobierno según la estructura conceptual de las categorías programáticas que se
definen en el manual. Dada su naturaleza no hay, ni puede haber una clasificación permanente en el tiempo, sino que
varía en función de los objetivos concretos de gobierno año a año.
 Clasificador sectorial
Expresa la repercusión del gasto del ente económico estatal respecto a los distintos sectores económicos primario,
secundario y terciario con el cual se expresa el PBI. No es un clasificador presupuestario en sí, sino que surge del
sistema de cuentas nacionales.
La repercusión de la actividad estatal incide fundamentalmente sobre el terciario y en particular en el subsector servicios.
Los trabajos públicos incidirán en el sector secundario y en el sector primario.
 Clasificador geográfico
Establece la distribución de las transacciones económicas y financieras, según un criterio de orden territorial del destino
del gasto. De suma utilidad en la evaluación de los procesos de centralización y descentralización de las acciones del
sector público nacional. La clasificación expresa la división política del país en cada una de las provincias. A su vez,
cada una de ésta se desagrega según su propia división política: departamentos, partidos o municipios. Esto permite
realizar una correlación de cómo se gasta por subterritorios en base a criterios devolutivos, es decir, realizar el gasto
según cómo aporta cada uno de ellos al PBI, o distributivos, es decir, independientemente de su porcentaje de aporte en
la riqueza, el gasto se hace atendiendo a necesidades sociales esenciales de la población. Se utilizan a su vez para
determinar los mecanismos de coparticipación o participación de impuestos a los estados subnacionales.
 Clasificador por tipo de moneda
Refleja las transacciones públicas según la expresión monetaria – nacional o extranjera – de las respectivas operaciones.
 Clasificador por fuente de financiamiento
Presenta los gastos públicos según la procedencia de los recursos públicos a emplear para su financiamiento,
distinguiendo según sean originarios del país o del extranjero. Refleja la incidencia del gasto público en sus
repercusiones sobre el movimiento de divisas y balanza de pagos.
- Fuentes de financiamiento internas
1) Tesoro nacional
2) Recursos propios
3) Recursos con afectación específica
4) Transferencias internas
5) Crédito interno
- Fuentes de financiamiento externas
1) Transferencias externas
2) Crédito externo del gobierno
4. CONSTRUCCIÓN DE LOS CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS
Dado que los clasificadores presupuestarios deben ser homogéneos para todo el sector público, en su elaboración se
aplica el principio de normativización centralizada. En materia de gastos los servicios administrativos deberán atenerse
estrictamente a los clasificadores generales para las respectivas imputaciones y en el ejercicio de las facultades

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asignadas en cuanto a la implementación de cuotas periódicas para gastar autorizadas por el órgano coordinador y el
órgano rector del presupuesto.
En cuanto a ingresos, a la regla general de un clasificador único se permite como excepción desde el punto de vista de
una lógica descentralización operativa especificar que cada servicio administrativo responsable defina la arquitectura
clasificatoria de los ingresos con afectación específica.
A su vez hay clasificadores comunes a gastos e ingresos como es el clasificador institucional, y los clasificadores
geográfico y por tipo de moneda. El resto de los clasificadores son específicos para gastos.
Institucional
Gastos
Geográfico
Comunes
Recursos Tipo de moneda
Rubros
Recursos
Económico
CLASIFICADORES
Objeto
Específicos Económico
Gastos Finalidades y Funciones
Fuente de Financiamiento
Programático

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CAPÍTULO 9
TÉCNICAS DE ESTIMACIÓN DEL GASTO CORRIENTE
1. DIFICULTADES EN LA DETERMINACIÓN DEL GASTO PÚBLICO
La complejidad de los insumos y conductas muchas veces arraigadas de valuar en menos, produce un vicio raigal en la
determinación de la EPF: subvaluar el gasto. Entre las razones, algunas de ellas están motivadas en fallas de tipo
técnico o por carencia de estadísticas adecuadas. En otros casos, dada la naturaleza política del presupuesto ante la
“necesidad” de sortear controles de los acreedores o de los propios ciudadanos, es habitual presentar presupuestos
aparentemente equilibrados o con desequilibrios irreales cuando no se puede llegar a tanto.
Es por ello que en materia de administración financiera un buen presupuesto es condición necesaria, pero no suficiente.
Se utiliza tradicionalmente el comentado criterio incremental (o más bien repetitivo), bajo el supuesto de que la
habitualidad en que se ha ejecutado el gasto en períodos anteriores es suficiente justificativo para su inclusión como
nueva previsión en el presupuesto que se está confeccionando. Nada más incorrecto. Todo gasto debería analizarse
“por sí” en función de un criterio situacional.
Las técnicas de estimación del gasto pueden diferenciarse en corrientes y de capital, aunque su uso no es estrictamente
tajante dado que unas y otras pueden usarse para estimar ambos tipos de erogaciones.
2. TÉCNICAS DEL COSTEO
La programación presupuestaria requiere para una acuciosa asignación de créditos financieros el costeo de las distintas
categorías programáticas en función de las acciones a realizar. El costo de las distintas categorías programáticas implica
la valoración monetaria o financiera del conjunto de esfuerzos humanos e insumos que se destinan a obtener
determinados productos intermedios o finales (objetivo concreto). Si nos referimos a su aplicación en la fase de
formulación presupuestaria estaremos hablando de una aproximación a costos preventivos. Con la ejecución del
presupuesto estamos ante una situación de costos históricos.
Para conocer los costos en su totalidad debemos considerar además otros tipos de “insumos”, habitualmente no
contemplados en el sector público, como la cuota parte del desgaste periódico de bienes de uso (amortizaciones), el
costo de oportunidad del capital invertido y el cambio de las existencias de bienes de consumo.
a. Importancia del costeo en el sector público
El costeo en la administración pública no debe considerarse como una tarea ad hoc, sino integrada con el propio sistema
de información financiera. Se podría así hablar de un subsistema integrado de administración de costos conectado con el
SIDIF. El rol de la contabilidad no debe limitarse a brindar información histórica, sino que debe ser proactiva en la
administración. Se ha acuñado el método conocido bajo la sigla CMC (Costos de Mala Calidad), imbuido de las
siguientes características:
- Eliminación de costos superfluos
- Implementación de la contabilidad por actividades
- Determinación de los costos objetivos
- Mejorar el seguimiento a tiempo real de los costos incurridos
Referirnos al CMC en el sector público significa internalizar el uso del costeo con las metodologías de la visión de la
producción y la técnica base cero. El principio de economicidad indicará cuánto se deberá rebajar el costo de un
producto público para adecuarse al techo financiero asignado. En el sector público se puede hablar, desde el punto de
vista de la significatividad paretiana, de costo total y costo de conversión. Y en este, a su vez, lo más importante es el
costo directo de mano de obra, el costo de la hora/hombre. Desde el punto de vista del tipo de costeo, son más
aplicables los costos por “órdenes de trabajo” en obras públicas y reparaciones. Los costos “por procesos” lo serán en
aquellos servicios estandarizados. Toda previsión presupuestaria sin costeo es relativa.
Los CMC – comprensibles de costos incurridos en la prevención de ocurrencias de errores – y los costos de oportunidad
– teniendo presente la importancia de no cobrar en tiempo los tributos – deben ser especialmente valorados dado las
características del sector público. Es necesario aplicar en el Estado una simbiosis sinérgica dada por la selección de
“Actividades Basadas en Costos”, o ABC en consonancia con el óptimo paretiano, que más el CMC constituyen el
denominado MODELO ABC + CMC.
El modelo se desarrolla a través de tres pasos posibles de conciliar con el enfoque productivista: actividades, centros de
costos y componentes de costos.
b. Componentes o insumos del costeo
- Materias primas: está conformado por el conjunto de elementos integrantes de la partida “bienes de consumo”
del clasificador por objeto.

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- Mano de obra: comprende el esfuerzo humano destinado a transformar las materias primas en productos
intermedios o finales. Está integrado por el conjunto de ítems de la partida “personal” del clasificador por objeto.
- Costos de fabricación: erogaciones diversas para lograr, mediante la aplicación de ciertas tecnologías
productivas, la transformación de los insumos anteriores en el producto final. Está compuesto por una variada
gama de elementos integrantes de la partida “servicios” del clasificador por objeto. Incluye la cuota de
“depreciación” de la partida “bienes de capital” o “trabajos públicos”.
c. Interrelaciones sistémicas
- Costo primo: conformado por el costo de materia prima más mano de obra.
- Costo de conversión: agrupa mano de obra más costos de fabricación que intervienen directamente en el
proceso de transformación, incluyendo las depreciaciones de activos fijos.
- Costo de producción: representa la sumatoria de la totalidad de los insumos constituyendo el costeo a nivel de la
programación vinculada con servicios prestados por la administración central.
d. Diferencias entre costos empresarios y gubernamentales
En el caso de las empresas, sus clasificadores contemplan diversas estructuras adicionales de identificación de costos
como:
- Gastos de comercialización
- Gastos de administración
- Gastos de estructura
Estas estructuras podrían adoptarse para su aplicación en la administración central, pero es más apropiado hablar en
éstas de gastos de logística y de costos de los productos terminales puestos a disposición del ciudadano, dado que no
existe actividad alguna de venta. Los costos de producción más los gastos de logística integran el costo total de la
administración central. El costeo se justifica en ambos casos por su importancia en el proceso de toma de decisiones.
e. Costos según nivel de actividad
Los costos se pueden relacionar por tramos de producción o según el tipo de actividad gubernamental. En toda política
de ajuste se necesita conocer el grado de flexibilidad de los distintos tipos de gastos para tomar decisiones en materia
de financiamiento adicional, cuando no es suficiente bajar el gasto por sus adversas repercusiones sobre la cantidad y
calidad de la producción pública. La reducción del personal es uno de los elementos del costo público de mayor
inflexibilidad a la baja. Aunque los ahorros del rubro personal sean significativos, éstos se manifiestan en el mediano y
largo plazo. Se debe insistir sobre la extrema rigidez de los costos gubernamentales producto de la escasa reacción en
su variación en el corto plazo, motivado por diversas razones culturales proclives al status quo, con restricciones legales
difíciles de modificar. A ello se agrega que al ser el Estado una organización prestadora de servicios, los costos de
estructura son por demás elevados. En tal sentido son de suma utilidad la definición tradicional de costos en fijos,
independientes del nivel de producción pública, es decir constantes para una determinada función de producción, y
costos variables dependientes del nivel de producción, que crecen en forma proporcional en relación al nivel de
producción pública.
La gráfica del punto de equilibrio. Costos e ingresos pueden representarse en una gráfica de coordenadas cartesianas,
permitiendo visualizar áreas de ganancias y áreas de pérdidas en un emprendimiento, programa o institución. Se
entiende como punto de equilibrio la intersección entre el total de costos y el total de ingresos, que podrán provenir por
una asignación de recursos financieros del presupuesto y/o por cobro de tasas o aranceles a los usuarios justificados
bajo el principio de contraprestación. Es un completo gráfico aplicable para la técnica de costeo o la TB0. en materia
financiera permite determinar el nivel más adecuado de actividad para distintos niveles de capacidad utilizada y
variaciones de ingresos en función de la determinación de los costos fijos y variables.
3. TÉCNICA BASE CERO
a. Una experiencia no aplicada
Aun siendo una técnica de naturaleza compleja, puede ser comprendida como auxiliar de la programación
presupuestaria en general y del presupuesto por programas en particular.
b. Cuando los objetivos concretos compiten entre sí
La TB0 parte del principio científico de consistencia, por el cual a priori en la resolución de cualquier problema ningún
elemento tiene mayor valor que otro. La técnica base cero señala que toda acción a incluir en el presupuesto
gubernamental debe ser analizada bajo el criterio de su propio mérito y en comparación con diversas alternativas.
Cualquier elemento presupuestario debe fundamentarse y justificarse mediante una discusión previa de prueba-error y
“demostraciones de bondad” desde múltiples puntos de vista tanto técnicos como políticos, que permitan un mejor
proceso decisional. Esto contribuye a una mayor racionalidad presupuestaria al rechazarse el uso del criterio incremental
o repetitivo.

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La TB0 recepta de la técnica del costeo la importancia en la valoración monetaria de los elementos de producción; y
de la técnica de análisis de valor un procedimiento crítico para optar entre distintas decisiones.
La TB0 facilita el desarrollo creativo de equipos multidisciplinarios introduciendo la importancia de las decisiones políticas
propias de las instituciones públicas. Con la TB0 se pretende el desarrollo de la función de un producto público a un
menor costo unitario, o con un mismo techo financiero plantear la materialización de mayores actividades o funciones.
c. Fases del proceso
Fase I: Líneas políticas y pautas de acción. El conocimiento de las líneas políticas surge como antecedente
imprescindible para el uso de cualquier metodología técnica. Conocidas las líneas políticas es factible definir los
objetivos concretos de la programación.
Fase II: Identificación de unidades de decisión. Una “unidad de decisión” equivale a la unidad ejecutora o los “centros de
gestión productiva”, usando la terminología de la visión de la producción. La unidad de decisión es a su vez un centro de
costeo de las actividades involucradas, que al determinar responsabilidades, facilita análisis comparativos entre distintas
alternativas de combinación de recursos necesarias para obtener ciertos logros.
Fase III: Paquetes de decisión. Consiste en definir expresamente en un documento un “paquete de decisiones” de dos o
más actividades competitivas entre sí, de las cuales, después de un proceso de análisis crítico, debe elegirse total o
parcialmente aquella o aquellas que demuestren como ventajas menores costos para un mismo resultado o mejores
resultados para un mismo costo total.
“Actividades” en la TB0 se refiere a distintas combinaciones de medios a utilizar – con sus pertinentes costos –
vinculados con el cumplimiento de uno o más objetivos concretos, que compiten entre sí para lograr el financiamiento. El
término “n” actividades en la TB0 equivale a “n” más objetivos concretos del presupuesto por programas. Un paquete de
decisión incluye una actividad determinada – un objetivo concreto en términos de programas presupuestarios – con
diferentes grados de desarrollos posibles, arriba y abajo del 100%, con determinación de los insumos y costos
requeridos para cada uno de ellos, que deberá competir con otros paquetes que incluyen cada uno de ellos un objetivo
concreto.
Al desatarse los paquetes (es decir analizarse), se pasan por un severo análisis crítico, no sólo en función de sus
ventajas técnicas sino en relación a su conveniencia política.
Cada uno de los paquetes está integrado por:
- Objetivo/s concreto/s a lograr.
- Metas
- Costos
- Beneficios
Con los paquetes se pretende facilitar el proceso decisional presentando dos o más alternativas competitivas entre sí
que demuestren lograr los “objetivos concretos” perseguidos, acotados a una asignación financiera determinada con
indicación de distintos niveles o grados de actividad por cada objetivo concreto:
- Normal
- Mínimo
- Superior
- Óptimo
La combinación de las distintas alternativas para conseguir el mismo objetivo, con sus diferentes rangos o niveles de
actividad, ofrece una amplia gama de posibilidades para tomar la decisión más conveniente políticamente, pero sujeta a
una mínima racionalidad económica.
Cada paquete de decisión se elabora en función del desarrollo de distintos niveles posibles de actividad. El
ordenamiento (o ranking final) incluye básicamente “paquetes” completos y adicionalmente fracciones incrementales de
los otros “paquetes” en pugna no seleccionados de manera completa.
d. Valor de la elección política y técnica
Que un paquete tenga un nivel de aceptación superior al 100% significa una mayor prioridad política, pero no
necesariamente aspira recursos significativos, dado que el costo total de dicho paquete puede ser de menor incidencia
en relación al total del techo financiero asignado y sobre los que en definitiva compiten los distintos paquetes. También
es factible permitir que una determinada alternativa del proceso de planificación general sea considerada como definición
política previa en un “nivel óptimo”. Es decir, que no tenga impedimentos en lograr su financiación. Excepcionalmente
una actividad predefinida puede ser eliminada en el proceso de discusión, sin incluso respetar su nivel mínimo, cuando
se demuestre su absoluta inutilidad. Si así se justifica se podrán incorporar o incluso ampliar otras actividades.
La metodología TB0 permite sin duda mostrar la puja entre sí de diferentes alternativas por participar en la financiación
de un tope o techo financiero preestablecido. En cada centro de decisión es importante que se constituya un comité con
la participación de funcionarios políticos y técnicos.
e. Utilidad de la TB0
La TB0 puede ser un útil instrumento para suministrar información detallada en el proceso decisional de responsabilidad
de los distintos niveles directivos y gerenciales de la administración, facilitando el proceso de planificación-programación-

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presupuesto. Induce a la participación y descentralización en los niveles operativos menores, racionalizando el
principio de flexibilización presupuestaria, evitando “podas” uniformes del gasto sin mayores fundamentos técnicos. Pero
esta sustancial ventaja no está desprovista de inconvenientes. La complejidad en la elaboración de los paquetes
aumenta las tareas, prolonga los tiempos y complica la administración. Se requiere una gran cultura presupuestaria y
continuidad en los esfuerzos. La TB0 sirve para evaluar ciertos tipos de erogaciones, por lo tanto no es para la totalidad
de los gastos. No es aplicable en las funciones de línea (directiva y gerencial esencialmente) en virtud de que
condicionaría un indispensable grado de creatividad en tomar decisiones que llevan a un cierto grado de subjetividad e
intuición. Es un instrumento útil sólo para la evaluación de los costos indirectos.
4. CONTRATOS DE RENDIMIENTOS
a. Ámbito de aplicación
La aplicación de contratos de rendimientos o contratos-plan se justifica también en circunstancias específicas, como

sería el caso de las condiciones requeridas por la administración central para una determinada inversión como la compra
de una maquinaria o instrumental médico de un sanatorio, por la cual el organismo beneficiado se comprometería a
determinadas obligaciones en materia de calidad de prestaciones o cobro de aranceles.
b. Contenido del contrato
Permite la aplicación del principio de descentralización, induciendo a la autogestión de cada área o sector, valorándose
periódicamente la productividad de los medios asignados y los logros de los objetivos convenidos.
La figura del contrato-plan o contrato de rendimientos o convenios programas es un contrato del derecho público,
naturaleza jurídica atípica en virtud de la potestad de que está dotado el Estado por la cual un nivel superior conviene
formal y explícitamente con sus propias empresas, organismos o instituciones autogestionarias, la programación de
objetivos periódicos y la asignación de recursos necesarios para su consecución, explicitándose derechos y obligaciones
recíprocas. Se pretende de tal manera provocar la “eficientización” de ciertas áreas gubernamentales, permitiendo un
mejor ejercicio de los mecanismos de control interno y externo.
El principio de normativización centralizada y ejecución descentralizada se conjuga con la formalización de contratos-
plan. Siendo poder administrador responsable, el Poder Ejecutivo, mediante contratos de rendimiento, establecerá los
resultados económico-financieros y los índices de productividad que deben lograr las empresas públicas – u otros
firmantes – en un período determinado.
Brindan a las empresas una mayor autonomía operativa, a cambio de compromisos en el cumplimiento de metas
medidas objetivamente que necesariamente deberán reflejarse en la mejora de su rendimiento. Tiene la ventaja que
permite deslindar el ejercicio de responsabilidades técnico-operativas de los efectos en muchos casos contradictorios de
las decisiones políticas. En todos los casos, la empresa u organismo no debe soportar la carga económica de decisiones
políticas extrañas. Se debe actuar estrictamente con criterio de rentabilidad económica en el caso de una empresa
pública, o con criterio de equilibrio de ingresos-gastos para los demás casos en que se aplique la técnica.
Técnicamente podríamos concebir los “contratos plan” como una expresión de planificación “concertada”, en que las
partes son estamentos internos del propio Estado.
El contrato por resultados cuando se aplica internamente en el ámbito de la administración general puede servir para
precisar el compromiso de los funcionarios, tanto políticos como de los niveles superiores de la estructura permanente,
en el logro de objetivos y metas según los recursos asignados. Un avance sería incorporar el concepto de la variabilidad
de la remuneración en función de los resultados alcanzados como una nueva forma de gestión. El costo de los
funcionarios no se mide por cuánto es su remuneración, sino cuánto hace y cómo lo hace.

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CAPÍTULO 10
TÉCNICAS DE ESTIMACIÓN DE EROGACIONES DE CAPITAL
1. IMPORTANCIA DE LOS GASTOS EN INVERSIÓN
Por la magnitud de las asignaciones financieras de toda inversión, se debe evitar que errores en su apreciación traigan
consecuencias notoriamente perjudiciales sobre las finanzas.
Toda inversión, desde el punto de vista del “multiplicador keynesiano”, tiene efectos en el corto plazo sobre el resto de
las variables económicas; pero si en el largo plazo no se resuelve un esquema equilibrado de ingresos-gastos, sus
consecuencias suelen ser contrarias al objetivo que se pretendió lograr: aumentar el producto, el empleo, las
exportaciones, etc. Este es el aporte que realiza la corriente productivista, al requerir un cierto grado de eficiencia en la
decisión del gasto público. Debería ser regla de oro que todo crédito que se contraiga, salvo necesidades de cortísimo
plazo de la tesorería, se destine exclusivamente al financiamiento de inversiones reproductivas. Una inversión es
reproductiva cuando demuestra su “capacidad de repago” en el futuro para hacer frente no sólo a los costos operativos,
sino también para cancelar los servicios de la deuda por amortizaciones e intereses originados en las inversiones
realizadas. Tratándose de una empresa pública, debe tener capacidad para retornar el capital prestado no sólo por
acreedores privados, sino al propio Estado cuando éste es aportante del capital. Estos compromisos podrían ser objeto
de un contrato-plan. Y si no es factible en todos los casos garantizar una ecuación ingreso/gasto positiva, se debería por
lo menos conocer antes cuál será el cuadro deficitario del emprendimiento para prever su déficit vía transferencias
financieras.
2. EFECTOS MÚLTIPLES DEL GASTO EN CAPITAL
En todo proyecto de capital desde una visión de la producción pueden distinguirse dos direcciones. Una dirección hacia
atrás, relacionada con los insumos que demandará el proyecto y que da lugar a los llamados problemas de demanda
derivada. Y la restante dirección hacia delante, referida al destino final de bienes y servicios que se espera obtener en
relación con un estudio previo del mercado.
La ejecución de un proyecto provocará efectos directos e indirectos. Los directos se refieren a las repercusiones
inmediatas que sobre el primer eslabón de la cadena de relaciones del proyecto representa toda compra de insumos y
venta de productos. Los efectos indirectos abarcan un diversificado conjunto de impactos de naturaleza mediata, tanto
“hacia atrás” como “hacia adelante”.
3. TIPOS DE PROYECTOS SEGÚN SU ENVERGADURA
a. Casos de proyectos integrales
La relevancia de un proyecto complejo y sofisticado requiere de un estudio abarcador de las siguientes etapas:
- Estudio del mercado
- Determinación del tamaño y localización
- Ingeniería del proyecto
- Cálculo integral de inversiones
- Presupuesto de ingresos y gastos

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- Financiamiento
- Organización y ejecución
- Técnicas de evaluación de proyectos
b. Casos de proyectos específicos
En estos casos, las alternativas suelen ser la compra, el alquiler o alguna forma de financiamiento como podría ser el
leasing. Entre las distintas opciones tecnológicas de compra deben considerarse dos aspectos diferentes. Por un lado, el
grado de desgaste a que estarán sujetas las distintas alternativas de nuevos equipos con las probabilidades de
disminución de su productividad y/o crecimiento de los costos de mantenimiento y reparación. Por otra parte, un factor
muchas veces olvidado: la obsolescencia como consecuencia del incesante avance tecnológico. El desgaste en términos
generales depende del tiempo de vida útil asignado a la duración de una máquina y de su régimen de uso en el
transcurso del tiempo. La obsolescencia depende de la velocidad del progreso en la rama tecnológica considerada.
Si se decide reemplazar una máquina, se debería justificar la obtención de un mayor beneficio operativo en la producción
pública por una disminución de costos, por un aumento en la propia producción o por ambas circunstancias.
4. ORIGEN DE LOS FONDOS PARA EL FINANCIAMIENTO
El financiamiento de toda inversión de capitales puede ser de origen externo al Estado requirente y clasificadas en de
fuente nacional o de fuente extranjera. Al estar facilitados los capitales por terceros prestamistas, perciben un interés por
el préstamo. En este caso, el costo del financiamiento es conocido o explícito.
En otros casos, los capitales suelen ser de origen interno, es decir, fondos de la propia organización. Suele ser común
en estos casos la asignación de un costo capital propio, que evalúe el sacrificio realizado ante esta alternativa de
inversión y no otra, que representaría un costo implícito denominado costo de oportunidad. Es conveniente en estos
casos fijar la denominada “tasa de corte”, que servirá de referencia para aprobar o rechazar una inversión cuando su
tasa de retorno esté por encima o por debajo respectivamente de ella. La técnica aconseja fijar, como valor de “tasa de
corte”, el equivalente a la mejor alternativa de colocación financiera de esos fondos en un mercado seguro de capitales.
Se están generalizando como criterios prioritarios para seleccionar las inversiones públicas los siguientes:
- Promover proyectos orientados a la capacitación del capital humano de los sectores de menores ingresos y
atender a la equidad distributiva en materia educativa, salud y salubridad.
- Desarrollar programas y proyectos que contribuyan a mejorar la calificación de mano de obra y competitividad de
la producción nacional.
- Orientar las inversiones a programas y proyectos tendientes a disminuir desequilibrios regionales.
5. CRITERIOS DE EVALUACIÓN. RIESGO Y RENTABILIDAD
Las decisiones de inversión en el Estado, tanto en el sector gobierno como en sus empresas, deberían tener en cuenta
criterios racionales de selección, evitándose así inversiones improductivas. Aun cuando existen “beneficios sociales”,
debería decidirse toda inversión teniendo en cuenta además parámetros basados en una racionalidad económica
mínima que, mejor aún, debiera exigirse en una norma legal.
En toda decisión de inversión entran en pugna la rentabilidad (que se pretende maximizar) y el riesgo (que se quiere
minimizar). Expresado en la relación directamente proporcional de que a mayor rentabilidad mayor riego, si queremos
maximizar beneficios, puede llegar a seleccionarse una inversión tan rentable como altamente riesgosa. En el sector
público debería evitarse tomar decisiones en materia de inversiones con un alto grado de subjetividad.
La consideración del riesgo de los eventos “beneficios” y “costos” puede – y debe – medirse mediante técnicas
estadísticas probabilísticas. La teoría de la previsibilidad nos señala que los acontecimientos o eventos a ocurrir en el
futuro pueden clasificarse de tres maneras. Un acontecimiento es cierto cuando la probabilidad de su ocurrencia es
absoluta o igual a uno. Es una situación teórica que nunca se da en la realidad. Un acontecimiento es riesgoso cuando
es posible la existencia futura de más de una situación, y que para cada una de ellas es posible determinar un cierto
grado de probabilidad de ocurrencia. Un acontecimiento es incierto cuando se desconoce en absoluto las probabilidades
en sus variadas situaciones futuras factibles.
6. METODOLOGÍA PARA LA EVALUACIÓN DE PROYECTOS INTEGRALES
a. Métodos empíricos
Se trata de métodos vulgares que pretenden determinar una base genérica para el proceso de decisión de una inversión
sin tener en cuenta los efectos periódicos anuales de las corrientes de ingresos y egresos medidos a través de la tasa de
interés. Deberían utilizarse para una primera aproximación, siendo aconsejable recurrir en una segunda instancia al uso
de los métodos científicos.
- Método de comparación de costos
Aplicable únicamente cuando se trata de proyectos con lapsos de tiempo similares y de no muy largo plazo, en los
cuales la incidencia del valor del dinero a través del tiempo se acota significativamente. Parten de cotejar la magnitud de
los costos de dos o más alternativas de inversiones a realizar para el logro de un mismo objetivo.

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Es útil para el caso de bienes de igual o parecida calidad y funciones.
- Método del Período de Recupero
Evalúa el tiempo en que un proyecto tarda en recuperar su inversión a través de sus ingresos netos.
Este método sirve para proyectos con un mismo tiempo de duración o escaso tiempo de diferencia. Es útil cuando se
pretende realizar una primera selección entre muchas y se fija como condición previa un tope de años de recupero. Se
puede utilizar como complemento para “desempatar” a favor del proyecto con menor plazo de recupero ante alternativas
iguales resultantes de algunos de los métodos científicos.
b. Métodos científicos
Se basan en un análisis estricto del flujo anual de ingresos y egresos, introduciendo el efecto del valor tiempo del dinero
medido a través de una tasa de interés (r) debidamente seleccionada.
“Homogeneizamos” a un mismo momento, el valor de fondos (ingresos y costos) expresados originalmente en tiempos
diferentes. Permite la comparación sobre una base temporal uniforme del flujo de egresos e ingresos a un similar valor
monetario actualizado.
- Valor Actual Neto (VAN)
Se define como resultado de la sumatoria de los “ingresos menos los costos año por año” actualizados a una
determinada tasa de interés – la tasa de corte – menos la inversión original realizada.
Un proyecto será factible si VAN > 0 (positivo).
Un proyecto no será factible si VAN < 0 (negativo).
- Beneficio – Costo
Es un método científico similar al VAN, pero estableciendo una relación Beneficio (B) con Costo (C), indicando el grado
(porcentaje) del primero en relación al segundo. Difiere del VAN en que se trabaja con cocientes entre B y C, mientras
que aquél lo hace a través de una sustracción de B menos C.
Cuando el cociente es superior a 1, significa que el Beneficio total del proyecto es superior a los Costos totales y la
inversión inicial.
- Tasa Interna de Retorno (TIR)
El TIR determina una tasa “s”, tal que iguale el flujo actualizado de ingresos, con el flujo actualizado de costos e
inversiones.
Calculado el resultado, se procede a comparar la TIR (s) con la tasa de interés del mercado “r”:
Si s > r, el proyecto es factible
Si s < r, el proyecto no es factible
En todo proceso de toma de decisiones deben utilizarse y complementarse todos los métodos, incluso los denominados
empíricos.
7. MÉTODO DE EVALUACIÓN DE INVERSIONES ESPECÍFICAS
Deberá analizarse si se trata de la incorporación de un equipo nuevo, su reposición o cuando se amplía su capacidad.
En el caso de renovación de equipos con igual capacidad productiva, deberá compararse una primer sumatoria de los
costos actualizados por los años de operatividad del nuevo equipo más su costo de adquisición, menos el valor residual
actualizado del nuevo equipo, comparado con una segunda sumatoria dada por los costos actualizados por los años de
operatividad en mantener el viejo equipo menos su valor de reventa. Si la primera es menor a la segunda, es
conveniente la compra del nuevo equipo.
Cuando significa un aumento de la capacidad productiva se requiere incorporar un elemento corrector en función de la
mayor capacidad por unidad de producción final.
8. CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD DE LA TASA DE INTERÉS
a. Elección de la tasa de interés

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Si se pretende seleccionar los proyectos con un criterio estrictamente económico, lo aconsejable es adicionar un
“plus” sobre tasas internacionales reconocidas como la LIBOR o la Prime Rate de EEUU. También las tasas de los
bonos del Tesoro de los EEUU pueden ser un punto de referencia.
En los proyectos de inversión social pueden elegirse tasas de interés menores – e incluso cero – en la medida que se
ponderen determinados beneficios indirectos o sociales. Estamos ante situaciones que requieren subsidiar parte o la
totalidad de los intereses del proyecto, cuando no en la amortización de parte del capital. Pero aun así debe exigirse no
sólo la continuidad a largo plazo del emprendimiento, una vez puesto en marcha, sino además que sea aceptado en
futuro por la ciudadanía, porque deberá ésta en definitiva, soportar la carga del financiamiento del subsidio a solventar
con ingresos tributarios.
b. Introducción de criterios no económicos
Ineludibles objetivos políticos son tomados en cuenta a la hora de tomar decisiones en materia de inversiones públicas,
aunque sean muy difíciles de incorporar en los métodos de evaluación de proyectos. Con la finalidad de ponderar dichas
restricciones, se parte del principio de que buena parte de los servicios producidos por el sector público no tienen precio
de mercado, dado que no son entregados a cambio de dinero. Por ello no es posible la aplicación del criterio costo-
beneficio. En cambio, es utilizable el criterio de costo-efectividad o costo-eficiencia, entendiéndose que ambas son
comprensibles de un conjunto de factores objetivos y subjetivos acordes con valoraciones de tipo político y social. Así,
ante proyectos alternativos de similar efectividad, deberá elegirse aquellos que garanticen la minimización de costos.
9. PROCESO DECISIONAL DE LAS INVERSIONES PÚBLICAS
a. Importancia
Se plantea la necesidad de contar con un sistema racional para la toma de decisiones de inversiones públicas, que
seleccione los proyectos por sus cualidades y resultados y no como producto de las presiones corporativas ante la
ausencia de proyectos alternativos bien estudiados.
b. Marco institucional
La Secretaría de Programación Económica, a través de la Dirección Nacional de Inversión Pública y Financiamiento de

Proyectos, es responsable del diseño de un Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), con diversas
responsabilidades en materia de determinación de prioridades de los proyectos que integran el Presupuesto Nacional y
la definición de pautas generales y de metodologías particulares para la evaluación de proyectos.
Se consideran como objetivos centrales del SNIP la implementación de un inventario permanente o banco de proyecto
de inversión pública nacional (BAPIN) y la elaboración del Plan Nacional de Inversiones Públicas. Se incorporan
metodologías no circunscriptas a criterios económicos en la evaluación de proyectos, como los mencionados criterios
costo-efectividad o costo-eficiencia. Con la finalidad de sistematizar la presentación de los proyectos, la Dirección
Nacional de Inversión Pública y Financiamiento de Proyectos – órgano rector del sistema – ha elaborado una Guía
General para la formulación y evaluación de proyectos de inversión pública nacional.
Los distintos organismos del gobierno que realicen inversiones significativas deberán contar institucionalmente con una
unidad operativa responsable de su programación, definición de prioridades y la realización de estudios de proyectos.
c. Fondos Fiduciarios para Erogaciones de Capital o PPP
Por Decreto 1299/00 se aprobó en Argentina el régimen para la promoción de la participación privada en erogaciones de
capitales para infraestructura, creándose un Fondo Fiduciario de Desarrollo de Infraestructura destinado al diseño,
construcción, mantenimiento, operación y financiamiento de obras de infraestructura económica o social.
El FFDI fue creado por un período de 30 años, sometido a la Ley 25188 y su dirección está en funcionamiento a cargo
del hoy Ministerio de Planificación Federal e Infraestructura. En la selección de oferentes se aplica el régimen de
licitación pública nacional con un procedimiento para permitir la participación de las MIPyMES (micros, pequeñas y
medianas empresas).

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CAPÍTULO 11
TÉCNICAS DE ESTIMACIÓN DE RECURSOS
1. TIPOS DE RECURSOS ESTATALES
a. Recursos genuinos
Se consideran genuinos aquellos recursos públicos que contemplando el paradigma económico en cuanto a las
necesidades ilimitadas y los recursos escasos, estos últimos se capten físicamente, en forma definitiva o provisoria, para
financiar proporcionalmente el gasto público y aun cuando existan desequilibrios transitorios en el corto plazo, no se
generen distorsiones negativas en el equilibrio de la estructura económica nacional de largo plazo.
 Recursos tributarios
Los tributos surgen como la expresión de máxima autoridad que el Estado tiene en función de las potestades jurídicas
establecidas en su Constitución para exigir prestaciones de dinero o en especie por expresiones económicas sucedidas
en su territorio destinadas al cumplimiento de determinados fines fiscales y extra fiscales. Los tributos están integrados
por una amplia gama de instrumentos. El más importante de ellos es el impuesto, se basa en la capacidad contributiva
de un cierto sujeto pasivo o contribuyente, independientemente de su contraprestación. Los contribuyentes no reciben
bienes públicos en relación directa a los impuestos pagados. Un impuesto puede ser con asignación específica cuando
la capacidad de imposición estatal abarca un cierto conjunto social o etario en función de un criterio singular en la

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consideración de su capacidad contributiva. Se dice que estos impuestos son con destino específico en cuanto los
ingresos – llamadas contribuciones que no son nada voluntarias – se destinan exclusivamente al grupo social abarcado.
La tasa se justifica por la contraprestación de un bien cierto – generalmente un servicio – reclamado por un usuario en
un momento determinado debiendo existir un prudente equilibrio entre el costo del servicio y el valor oblado. El pago es
obligatorio pero sólo en la eventualidad que se reclame una prestación pública.
La contribución por mejoras se establece en función del incremento patrimonial como consecuencia de una obra o
servicio público que mejore fehacientemente un activo del sujeto pasivo beneficiado.
Todos estos tributos son obligatorios desde el punto de vista jurídico.
 Recursos no tributarios
El Estado cuando actúa como empresario, en función de ciertas políticas de interés público, participa en la oferta de
bienes en el mercado generalmente monopolizando la actividad. Los bienes puestos a disposición del público se
entregan mediante la percepción de un precio o tarifa que debería financiar el costo, y eventualmente la obtención de
una utilidad propia de toda actividad financiera. En ciertos casos los bienes pueden venderse pérdida o con una súper
utilidad. En todos estos casos se habla de precios o tarifas políticas porque en su fijación no se tienen en cuenta los
criterios económicos habituales del mercado. La voluntariedad del ciudadano en insita a este recurso dado que tiene la
opción o no de adquirirlos.
La diferencia más notoria entre precio y tarifa es que esta última representa el valor de la contraprestación pecuniaria de
un cliente de una empresa pública proveedora exclusiva de bienes reconocidos universalmente como imprescindibles
para lograr un cierto nivel de calidad de vida o insumo esencial en la actividad productiva. En esta situación el usuario no
tiene otras opciones de compra. Pero si el bien tiene otras alternativas de compra en el mercado, se trata de un precio.
En otros casos, se dice que la tarifa es una escala de fijación del monto del valor a pagar por un comprador de bienes
provistos por empresas públicas en función de determinados parámetros relacionados con su mayor capacidad
contributiva como parámetro redistribuidor del costo/precio, aunque no sea un impuesto.
 Crédito público
Es la posibilidad de recibir de particulares, del país o del extranjero, medios de pago genuinos para financiar
desequilibrios en la ecuación de ingresos y egresos estatales. El capital prestado será devuelto mediante amortizaciones
periódicas más pagos de intereses de convenidos, constituyendo su suma el servicio de la deuda. Con el crédito público
se traslada al futuro la carga del financiamiento de la actividad estadual. En definitiva, los servicios de la deuda serán
cancelados mediante tributos futuros.
La traslación de recursos vía crédito es transitoria y voluntaria, aunque a veces puede ser obligatoria, como los
endeudamientos dispuestos obligatoriamente, a diferencia de la tributación que es definitiva y coactiva.
b. Recursos no genuinos
Se consideran no genuinos ciertos recursos públicos que distorsionan sustancial, creciente y aceleradamente el
equilibrio macroeconómico nacional, con caprichosos cambios en los precios relativos producto del financiamiento de los
desequilibrios fiscales mediante la creación de medios de pago no relacionados con los movimientos de la economía real.
No en todos los casos existe una relación directa déficit fiscal – emisión monetaria – inflación. En muchos casos el déficit,
como plantea el keynesianismo es consecuencia de la recesión de la economía en general.
La emisión monetaria es uno de los recursos que con mayor o menor habitualidad el gobierno puede hacer uso para
financiar el gasto. Se justifica la emisión monetaria como manera de acompañar el ciclo económico en determinados
períodos de recesión. La emisión monetaria descontrolada es un impuesto regresivo que pagan los que menos
posibilidades tienen de escapar a procesos inflacionarios pronunciados, como son los asalariados y los acreedores.
Otros casos de recursos no genuinos son los bonos obligatorios del Tesoro y las Letras de Tesorería.
2. TÉCNICAS DE ESTIMACIÓN DE RECURSOS
a. Estimación de recursos tributarios
En ciertos casos, se suele considerar en forma automática como recaudación factible futura, los resultados de la
recaudación obtenida en el último ejercicio. Esta técnica es de muy limitada aplicación, dado que se parte del supuesto
de que el Estado es un sistema estático. Similares efectos posee la técnica del promedio, al realizar las estimaciones
promediando linealmente la recaudación de dos o más períodos anteriores en procura de morigerar la influencia de
factores transitorios que mejoraron o deterioraron significativamente la recaudación.
En una visión más dinámica, se utiliza la técnica de los aumentos considerando tendencias incrementales futuras,
basadas en las performances de los aumentos de los años anteriores.
Se aconseja en las proyecciones tributarias la utilización de técnicas de estimación específica. Se puede así prever cada
uno de los tributos estatales a partir de un análisis situacional exhaustivo causa-efecto, en lo posible utilizando
instrumental econométrico vinculándolo con estadísticas del sistema de cuentas nacionales.
La aplicación de la técnica de estimación específica tendrá diferentes grados de complejidad, tanto en función del
soporte estadístico existente como en relación a las características de cada impuesto en su expresión de capacidad
contributiva.

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En los casos de impuestos con asignación específica, lógicamente esta técnica es la más conveniente.
En el resto de los recursos tributarios, se deberán estimar sus flujos de ingresos con un enfoque fundado en las
respectivas proyecciones situacionales.
b. Estimación de recursos no tributarios
 Estimación de precios de empresas públicas
Sus ingresos genuinos están dados por los precios que se cobran por los bienes ofrecidos en el mercado. La
microeconomía y la teoría de los precios sirven como instrumental científico para la determinación de los ingresos. Los
precios que perciben las empresas públicas están revestidos de criterios generalmente políticos que pueden ser
superiores a sus costos, facilitado por la situación de monopolio de la empresa estatal, o inferiores a sus costos cuando
razones de índole generalmente social para facilitar el desarrollo de ciertas actividades productivas así lo justifiquen.
Pero en todos los casos, aun tratándose de decisiones políticas, se debe actuar con racionalidad económica.
Toda demanda varía con los precios, interesando especialmente estimar el nivel de precios adecuado para cubrir por lo
menos sus costos más, aun cuando no siempre es un objetivo buscado, un cierto margen de utilidad. Será
responsabilidad de los niveles políticos determinar cuáles serán las consecuencias económicas al fijar precios políticos
muy por encima o muy por debajo del precio de equilibrio. Según el caso, estará en juego la pérdida de competitividad
internacional o el grado de reposición de los activos amortizables respectivamente.
 Estimación de la emisión monetaria
Habrá certidumbre fiscal si se garantiza que se podrá lograr un superávit primario previsto en el presupuesto anual.
Como la presión fiscal efectiva (total de impuestos cobrados sobre el PBI) capta una parte de la riqueza social,
consecuentemente absorberá una porción de esta mayor emisión monetaria – parte incremento del PBI y parte
incremento de precios – financiando el gasto público genuinamente sin que ello signifique contraer endeudamiento con el
banco central, vía emisión monetaria, cuyas restricciones deberán ser muy rigurosas.
Si bien en todos los casos se aconseja prohibir – y si no es posible restringir severamente – la capacidad de emitir
moneda para financiar el gasto público por parte de la autoridad monetaria, se han sugerido algunos mecanismos para
que se sujete a ciertas reglas independientes de la voluntariedad del administrador. Es bueno que se limite la emisión
monetaria para evitar el financiamiento de déficits públicos permanentes. Pero no es bueno coartar el crecimiento de la
actividad privada que, verdadero motor de la economía, generará mayor riqueza captable tributariamente.
Un esquema de metas de inflación se considera una estrategia más adecuada con una oferta monetaria estable para
optimizar el desempeño macro económico del país. El mecanismo faculta a la autoridad monetaria a un cierto grado de
discrecionalidad para hacer frente a problemas. Permite la creación de dinero interno para la producción privada
mediante redescuentos a la banda comercial y no para financiar déficits fiscales.
3. LA PRESIÓN FISCAL COMO PARÁMETRO DE LA GESTIÓN FINANCIERA
El indicador de la presión fiscal, como la relación del total de impuestos percibidos dividido por el PBI, es de gran utilidad
para medir el grado de captación de riqueza a la sociedad. No muestra el grado de eficacia del Estado, al no medir el
otro platillo de la balanza de la EPF: el nivel de gasto en relación a las prestaciones de servicios.
El nivel de presión fiscal debe relacionarse con la contraprestación de servicios en cantidad y calidad, de muy difícil
medición.
En la evaluación de la presión fiscal se debe tener en cuenta la naturaleza de los impuestos que conforman la estructura
fiscal. Se recomienda siempre un grado de progresividad impositiva que facilite la redistribución de la riqueza.
4. LA CURVA DE LAFFER – MAQUIAVELO
Reducir gastos y/o aumentar la recaudación es el gran desafío, fundamentalmente en períodos de crisis, para cualquier
responsable financiero. Buena parte de los gastos son de naturaleza inflexible a la baja, por lo menos en el corto plazo.
El aumento de los recursos impositivos, el más importante en todo financiamiento público, tiene un límite. La
denominada curva de Laffer-Maquiavelo señala que más allá de una tasa efectiva de impuesto, si se pretende aumentar
lsa alícuotas nominales, la recaudación no sólo que no se mantiene sino que más grave aún disminuye.
Se evita si los impuestos son elevados e insostenibles, que los sujetos pasivos de la obligación tributaria meritúen el
costo de oportunidad de bajar el nivel de actividad valorando no afrontar los efectos de una presión tributaria
sumamente injusta o atentatoria contra sus intereses económicos. En ciertos casos puede suceder que el incremento
marginal de la presión fiscal pueda ser superior al de la rentabilidad marginal de la empresa.
5. CLASIFICADORES DE RECURSOS
Los clasificadores específicos de recursos permiten medir el impacto económico de la captación de recursos valorando
los efectos macroeconómicos sobre el consumo, ahorro e inversión. Determinan el impacto de la actividad estatal sobre
la economía global. Desde el punto de vista presupuestario, sirven para vincular el flujo de ingresos con el flujo de gastos
en la EPF.

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a. Clasificador por rubros
Ordena, agrupa y presenta los recursos del Estado en función de su poder de imperio – potestades tributarias -, ingresos
no tributarios, en su participación en el mercado como una empresa más de la economía.
El clasificador por rubros es un clasificador primario y tradicional que expresa las distintas potestades estatales para
obtener ingresos.
b. Clasificador económico
Comprende la imputación de los ingresos en relación a su repercusión sobre los agregados fundamentales de la
ecuación macroeconómica fundamental: Producto = Consumo + Inversión. Es por lo tanto un clasificador moderno de
origen secundario o agregado.
La interrelación de los clasificadores económicos de gastos y recursos permite construir las respectivas cuentas
corrientes, de capital y de financiamiento del Estado de Ahorro-Inversión-Financiamiento (EAIF).

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CAPÍTULO 12
EVALUACIÓN DEL GASTO Y MEDICIÓN DE SUS RESULTADOS
Todo proceso de desarrollo nacional requiere de dos objetivos que se retroalimentan mutuamente. Por una parte, un
aumento sostenido de la calidad de vida de sus ciudadanos, y por otra, que los agentes económicos estén en
condiciones óptimas para proveer de bienes a precios y calidades razonables para satisfacer la demanda interna y para
enfrentar la cada vez más rigurosa competitividad internacional. Para ello se requiere contar con una serie de factores
internos, denominados “factores SOFT”, definidos como tener una fuerza laboral altamente calificada, infraestructura en
transportes y comunicaciones de primera calidad, políticas gubernamentales de fomento de investigaciones, educación
superior y entrenamiento profesional. La cantidad y calidad de estos factores implican los denominados ahorros externos
para las empresas por su incidencia sobre las estructuras de costos. A través de un eficiente gasto público corriente y de
capital se puede facilitar el aumento de la productividad general de la economía.
1. EL ESTADO COMO PROVEEDOR DE BIENES PÚBLICOS ADECUADOS
El presupuesto debe reflejar la totalidad de los procesos productivos de las instituciones públicas. La técnica
presupuestaria utilizada debe permitir identificar, cuantificar, incorporar e interpretar todos los elementos que componen
dichos procesos. Si bien es condición necesaria la información clásica de naturaleza financiera, esto no es suficiente en
la mayoría de los casos. Si se pretende además conocer los datos reales desde el triple punto de vista de sus insumos,
de la tecnología aplicada, y de las metas a lograr en materia de bienes y servicios, se requiere ampliar el universo de
información presupuestaria. Los resultados a obtenerse deben reflejarse en el presupuesto mediante parámetros
denominados unidades de medidas. Durante el curso de la ejecución presupuestaria podrá compararse así “unidad de
medida” por “unidad de medida” el grado de materialización de los resultados que se previeron con anterioridad.
2. REFORMA DEL ESTADO Y RESULTADOS
Una primera reforma – como la transitada en Argentina entre mediados de 1989 hasta fines de 1995 – de naturaleza
estructural, comprende esencialmente el desarrollo de los macro procesos de privatización y desregulación o de las 5D.
Una segunda reforma, más específica y de naturaleza funcional, procura transformar el Estado en un instrumento
eficiente para que la economía crezca sólidamente y con más empleos. En este tipo de reformas, le cabe a la
administración financiera un rol sustancial porque debe desarrollar las tecnologías necesarias para producir resultados
en la provisión de bienes públicos.
En este segundo tipo de reforma, es proclive la implementación del concepto de Respondabilidad, en cuando se sostiene
que al ponerse en marcha un proyecto de eficiencia en el Estado deben utilizarse dos herramientas básicas. Por un lado,
obligar a toda persona que trabaja en el Estado a rendir cuentas de su eficacia en el trabajo. En segundo lugar, realizar
una reforma financiera y contable que asegure la eficiencia en el uso de los recursos. Sostiene como básico que la base
es que cada sector del Estado responda adecuadamente a cualquier auditoría sobre el manejo de los recursos que
utiliza. Valora el principio sistémico de descentralización operativa al sostener una fuerte autonomía y una gran
descentralización. Ningún plan es exitoso si el equilibrio fiscal se busca mediante el aumento de impuestos. Más bien
hay que bajar el gasto, racionalizándolo.
3. IMPORTANCIA DE LA MEDICIÓN DE RESULTADOS
En general, facilita a los distintos responsables un proceso de toma de decisiones sobre una base informativa integral en
una doble naturaleza financiera y física, posibilitando tanto un cálculo realista de los recursos como la determinación de
criterios de excelencia de la gestión pública. Para que esto suceda, es menester la existencia de una auditoría de
rendimiento de la gestión, como parte de la auditoría general comprensible además de la auditoría de cumplimiento legal
y de programas.
Los métodos de gestión deben garantizar la eficiencia de la producción pública con logros de eficacia-efectividad propios
de mayores exigencias ciudadanas demandadas en todo proceso de desarrollo económico y social. El funcionamiento
interno del Estado debe ser, al menos, tan bueno o de igual calidad al de las instituciones privadas a las que debe guiar
y ordenar. Y vinculado con el principio de subsidiariedad, el Estado debe ceder al sector privado aquellas actividades
que éste pueda realizar con mayor eficiencia.
a. Prioridad al ciudadano, la nueva frontera de la administración
Se señalan como fuertes desafíos lograr un:

- Gobierno catalizador: mejor dirigir y controlar que ejecutar.
- Gobierno propiedad de la comunidad: mejor facultar que servir directamente.
- Gobierno competitivo: inyectar competitividad en la prestación de servicios.
- Gobierno inspirado en objetivos: transformación de las sociedades regidas meramente por reglas y
procedimientos.

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- Gobierno dirigido a los resultados: financiar el producto, no los insumos.
- Gobierno inspirado en el ciudadano: satisfacer sus necesidades, no las de la burocracia.
- Gobierno de corte empresarial: ganar en lugar de gastar.
- Gobierno previsor: más vale prevenir que curar.
- Gobierno descentralizado: de la jerarquía a la participación y el trabajo en equipo.
- Gobierno orientado al mercado: provocar el cambio a través del mercado.
b. Herramientas operativas
La reingeniería. Se trata de una metodología de cambios radicales mediante diseños partiendo de cero, no en una
mejora gradual de los sistemas existentes como plantean otros expertos afines a métodos de mejoramiento de la calidad.
Se define así como el diseño rápido y drástico de los procesos estratégicos de valor agregado – y de los sistemas,
políticas y estructuras organizacionales que los respaldan – a fin de optimizar el flujo de trabajo y la productividad dentro
de una organización.
El método PES. Concentrado en criterios que permiten la selección de los procesos afrontando como prioritarios los que
tengan mayor dificultad, los con mayor impacto en las deficiencias de la organización y los que pueden revolucionarse
con un menor costo político y económico. Plantea como criterios generales:
- Organizar el trabajo en torno a resultados
- Olvidarse momentáneamente de los organigramas para dedicarse a las tecnologías de los procesos
- Cuestionar los procesos engorrosos, costosos y lentos
- Minimizar los pasos en cada una de las cadenas de los procesos
- Realizar el mayor número de pases en paralelo y evitar al máximo las secuencias lineales
- Detectar los responsables de cada cadena básica o de cada proceso
- Definir normas de calidad, tiempo y costo para cada paso de la cadena
c. Soluciones de mercado y soluciones políticas. ¿Es posible conciliarlas?
Es deseable – y posible – aplicar soluciones de mercado en lo referente a la obtención de aceptables grados de

eficiencia y economicidad en el desarrollo de la función de producción pública. Pero en cuanto a la valoración de los
resultados, aun con la medición basada en indicadores técnicos de eficiencia y efectividad, siempre deberán ser
soluciones políticas.
Se deben evitar dos vicios extremos. Por uno de ellos, se tienen exclusivamente en cuenta decisiones políticas sin
consultas técnicas debidas cayéndose en el síndrome negativo de la demagogia. Si la situación extrema es inversa,
podemos ante la fenomenológica del tecnocratismo. Un fino equilibrio entre ambas se impone.
4. SELECCIÓN DE UNIDADES DE MEDIDAS
La moderna doctrina financiera aconseja determinados criterios en la selección de las unidades de medida de manera
que sean:
- Identificables, cuantificables y representativas del resultado a medir.
- Homogéneas
- Contabilizables
- Simples y claras
La selección de unidades debe realizarse con la participación de todos los niveles políticos y técnicos de las respectivas
áreas, siendo de responsabilidad final del órgano rector del sistema, una dirección u oficina central de presupuesto,
autorizarlas. Las unidades ejecutoras de presupuesto de cada jurisdicción o entidad centralizarán, al suministro de la
información sobre la ejecución física de sus respectivos presupuestos:
- En materia de elaboración de unidades de medida, determinar las unidades de medida para cuantificar la
producción terminal e intermedia.
- En materia institucional, apoyar la creación y operación de centros de medición en las unidades responsables de
la ejecución de las categorías programáticas que se juzguen relevantes y cuya producción sea de un volumen o
especificidad que haga conveniente su medición.
5. EL PRISMA DE LA EXCELENCIA: DE LAS 3E A LAS 5E
a. Productividad y Eficiencia
Se entiende como productividad (pr) la medición de un determinado nivel de producción pública “P” en relación con el
esfuerzo, o cantidad de insumos “I” utilizados.
pr = P
I
Inversa de la fórmula:

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ip = I
que expresa el conocido coeficiente de insumo-producto (ip) – fundamento del esquema presupuestario de la visión de la
producción – mostrando la cantidad de esfuerzos o insumos necesarios para obtener cierta cantidad de producto.
Una medida de productividad suele ser útil cuando se compara con otra, dado que nos brinda información sobre la mejor
combinación de los insumos utilizados. En estos casos hablamos del parámetro eficiencia (ef) cuando comparamos dos
medidas de productividad.
ef = pr1
pr2
siendo pr1 la productividad realmente obtenida que se compara con algún otro parámetro de productividad de tipo
histórica o de tipo estándar.
La AGN señala que la eficiencia se refiere a las condiciones de operación bajo las cuales se maximiza el producto por
unidad de recurso utilizado o se minimizan los recursos para una cantidad o calidad dadas de producto. Un concepto
muy aproximado a la esencia de la TB0.
b. Eficacia en los resultados
Es habitual utilizar el término eficacia como parámetro de medida de producción final en el cumplimiento de una política
u objetivo público, indicando el producto con prescindencia del insumo utilizado o del momento entregado. Según la AGN,
los indicadores de eficacia miden si los programas, proyectos y operaciones están logrando sus metas y objetivos. Están
orientados hacia los resultados y no hacia los costos.
c. Economicidad y Costos de las prestaciones
Se habla de economicidad cuando nos referimos a la vinculación económica de la producción pública y de los insumos
utilizados de acuerdo a un determinado grado de calidad y cantidad.
d. Ejecutividad, la Oportunidad para proveer los bienes
Cuando nos referimos al criterio de oportunidad, lo asimilaremos al término ejecutividad para indicar el grado de
satisfacción de una demanda ciudadana mediante la provisión de un producto público en un tiempo adecuado u oportuno.
e. Efectividad, la razón del ciudadano
Si apreciamos el grado de cumplimiento desde el ángulo de quien recibe la producción pública, nos estamos refiriendo al
parámetro efectividad.
La creación de entes reguladores en que se requiere una evaluación de resultados desde un enfoque del ciudadano en
la medida que estén dotadas de conducciones independientes y de alto perfil técnico, pretenden conformar estructuras
autónomas del poder político necesarias para garantizar los “derechos de los usuarios”, mediante un determinado control
y regulación de servicios públicos privatizados en muchos casos bajo la figura de monopolios naturales. Sólo serán útiles
los indicadores de efectividad si se asegura su medición independiente.
f. Conciliando términos diversos
Economía versus eficiencia. No es factible distinguir entre economía o eficiencia, por estar ambos interrelacionados. La
medición de la combinación de los insumos físicos en materia financiera se efectúa a través de una valoración
económica determinando costos.
Eficiencia versus eficacia. Se suele decir que eficacia y eficiencia son parámetros independientes entre sí. Se puede ser
eficaz – es decir obtener los resultados planteados – sin ser eficiente porque no se ha realizado la mejor combinación de
insumos. También podríamos decir que se ha actuado con falta de economicidad, dado que uno y otro parámetro –
eficiencia como combinación de insumos, y economicidad como valoración del costo – están íntimamente ligados y son
interdependientes.
6. INCENTIVOS PARA LA EXCELENCIA EN EL SECTOR PÚBLICO
a. Incentivos por desempeño de los agentes estatales
Contexto de aplicación. No existen mayores antecedentes en la aplicación de instrumentos que premien a los agentes
públicos cuando éstos logren ciertos resultados.
La experiencia neocelandesa. Aplican premios por desempeños adicionando a las remuneraciones básicas de los
agentes estatales incentivos extras por performances descollantes. La asignación de los recursos presupuestarios se

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realiza sobre la base de resultados propuestos, pero delegando mayor autoridad a los gerentes para administrar
introduciendo responsabilidades por resultados.
Antecedentes en Argentina. Dentro del proceso de reformas del sector público y de modernización económica, se
impulsaron las llamadas “cláusulas de productividad” como condición para conceder mejoras salariales a los
trabajadores. Previo a la negociación de las escalas salariales a establecerse en los convenios colectivos de trabajo, las
partes deberán acordar las bases de cálculo y el método que les permitirá medir la productividad, en el ámbito de
vigencia de la convención. El criterio es aplicable a una reducida porción del SPN: los organismos cuyo personal se rige
por convenios colectivos.
En el abortado proceso de reingeniería estatal en el año 2001, se estudió la posibilidad de aplicar incentivos en función
del ahorro financiero en cada uno de los programas gubernamentales del SPN, obviamente en la medida que se lograran
los resultados deseados. Una parte quedará como ahorro de la administración y otra parte como incentivos a los agentes
respectivos. En la administración central, condicionada por normas laborales rígidas, dadas las características de los
productos públicos no es fácil establecer parámetros objetivos de productividad, sobre todo cuando se pretende merituar
la mayor eficiencia de un trabajador en relación a otro.
b. Incentivos organizacionales
La Ley 24127 instituyó el “Premio Nacional a la Calidad” destinado al mejoramiento de la calidad en los procesos de
producción de bienes y servicios con el objeto de apoyar la modernización y competitividad en el sector empresario, y en
la esfera de la administración pública.
7. CRITERIOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNIDADES DE MEDIDAS E INDICADORES DEL

GASTO
a. Normas de buena práctica
En el sector público se impone el uso de las Normas ISO 9000 por estar encuadradas en la definición de estándares de
productos generados por organizaciones de servicios. En nuestro país desde 1952 existe como institución de origen
privado el IRAM (Instituto de Racionalización de Materiales) que dispone de diferentes normas en materia de
especificación de materiales.
b. Identificación de normas de medidas de rendimientos
- Normas establecidas por una ley, reglamento o contrato: dispositivos de este tipo reflejan en la norma legal algún
criterio derivado de las normas siguientes.
- Normas de la administración que definen metas: ocurre cuando la propia gerencia autodetermina sus propias
unidades de medida, aunque debería merituarse si las metas u objetivos fijados son razonables.
- Normas desarrolladas en estadísticas: basadas en información obtenida de publicaciones o estudios especiales
por parte de organismos públicos o privados. Tienen la ventaja de que pueden ser fácilmente obtenidas, pero en
muchos casos se trata de promedios o de registros derivados de experiencias distintas a las condiciones
espacio-temporales en que se encuentra la entidad a fiscalizar.
- Normas basadas en el rendimiento de un grupo similar
- Normas basadas en comparaciones históricas: ya sea en términos monetarios u otras unidades de medida,
cotejando un rendimiento pasado con un rendimiento actual. Su aplicación se aconseja restrictivamente sólo
para comparar el rendimiento actual con el anterior de la propia entidad.
8. TIPOS DE UNIDADES DE MEDIDAS PRESUPUESTARIAS
a. Unidades de medidas de categorías programáticas
- De volumen de trabajo, como unidades de medición de la producción intermedia reflejando los volúmenes de las
acciones internas que se concretan en cada unidad ejecutora como contribución para el logro final de los
resultados. Se utilizan para medir los resultados a lograr en las categorías presupuestarias “actividades” y
“tareas”.
- De producto final, indicando la cuantía de los bienes y servicios concretos suministrados a la sociedad, o en
ciertos casos a otras entidades del propio sector público, reflejando los objetivos concretos de un programa.
Pueden ser brutas o netas. Se dice producción terminal bruta al referirse al total de la producción acabada no
entregada a los usuarios o en proceso de suministro. Se llama producción terminal neta a todo producto final
puesto al servicio definitivo de los usuarios.
b. Unidades de medidas de políticas
Indican genéricamente el logro de los grandes propósitos políticos en la satisfacción de las necesidades públicas. Son
indicadores esencialmente de eficacia demostrativos de resultados globales, que la conducción política pretende lograr.
Deberán ser testeados con indicadores de efectividad.

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9. INDICADORES DE GESTIÓN PRESUPUESTARIA
En función de las unidades de medidas, es importante establecer relaciones mensurables y cuantitativas entre sí como
entre las restantes categorías presupuestarias, políticas, productos y recursos. Se denominan a estas relaciones
indicadores de gestión presupuestaria, que facilita una amplia gama de análisis de las 5E.
a. Indicadores de eficiencia
Parten de relacionar dos parámetros de productividad, mostrando tanto la mejor combinación, como el menor uso
posible de insumos reales y recursos financieros necesarios para la optimización de la producción de bienes y servicios.
- Índices de relaciones de insumos reales: indican las relaciones entre los insumos reales que se utilizan en cada
categoría programática. Pueden relacionarse los recursos reales destinados a los distintos programas de una
institución.
- Índices de relaciones de productos intermedios y finales: son útiles para mostrar las relaciones de la producción
intermedia, la producción terminal intra programas y la producción terminal entre distintos programas.
En base a los índices mencionados, se pueden construir los indicadores de eficiencia propiamente dichos.
- Los indicadores de insumos reales/producción señalan mediante coeficientes de insumo-producto (ip) – inversa
de la productividad – las relaciones entre un estándar previsto con el grado de su ejecución. Indican el grado de
ejecución desde el punto de vista real.
- Los indicadores de asignaciones financieras/producción señalan también mediante el coeficiente ip relaciones
mixtas reales con financieras, o a la inversa, indican en el presupuesto el grado de ejecución financiera en
relación a un insumo o producto medidos físicamente. Brindan el costo por unidad de producción. Pueden ser:
 Financiero-físico: si los insumos se valoran monetariamente en relación al producto. Expresa los costos
unitarios y estaríamos hablando de indicadores de economicidad.
 Físico-financiero: se identifica el total de las asignaciones financieras requeridas en relación con la
cantidad física de un determinado insumo.
b. Indicadores de eficacia
El indicador de eficacia es un indicador absoluto. En cambio, los indicadores de eficiencia son relativos, en cuanto
vinculan un insumo con la producción. Podríamos afirmar que los indicadores de eficacia son un subconjunto de los
indicadores de eficiencia.
10. PROCESO DE EVALUACIÓN PRESUPUESTARIA
a. Criterios de elaboración
La calidad la información financiera, los propósitos que se quieren cumplimentar y los reclamos de los usuarios ayudarán
al programador financiero a la definición de los indicadores más representativos. La tares es grupal, y se requiere la
participación de la totalidad de los niveles políticos y técnicos del sector público.
b. Modos de recolección de la información
Se han aprobado diversos formularios e instructivos para la recolección de la información de la ejecución presupuestaria,
tanto física como financiera permitiéndose así apreciar, valorar, calificar, en definitiva evaluar el cumplimiento de la
performance de las previsiones definidas con su correspondiente ejecución. Se exige indicar las respectivas causas de
los desvíos producidos facilitando el proceso evaluatorio. La totalidad de los formularios requeridos son de periodicidad
trimestral. Incluyen conclusiones y recomendaciones en cuanto si el atraso puede ser corregido o la meta debe ser
reprogramada.

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CAPÍTULO 13
LA FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO
El proceso de formulación o elaboración del presupuesto como instrumento financiero de primera jerarquía pretende
garantizar la consistencia de las corrientes de gastos y recursos anuales necesarios para la materialización de los
propósitos, políticas, planes y programas del sector público. El Poder Ejecutivo es responsable en definir las
orientaciones y prioridades globales con el propósito de lograr que el instrumento presupuestario exprese la contribución
del sector público en el cumplimiento de las políticas de desarrollo económico-social.
La Ley 24156 desarrolla los distintos requisitos vinculados con la formulación, ejecución y evaluación presupuestaria del
sector público.
1. LOS RESPONSABLES JURÍDICOS DEL PRESUPUESTO
a. En cuanto a la máxima responsabilidad política
Por el artículo 99, inciso 10 de la Constitución Nacional es atribución del Presidente de la Nación supervisar el ejercicio
de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión,
con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales. El Jefe de Gabinete por el artículo 100, inciso 6 es responsable
de enviar al Congreso los proyectos de presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación
del Poder Ejecutivo, y por el inciso 7 hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de presupuesto nacional. Es
atribución del Congreso por el artículo 75 fijar anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la
administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas, con lo cual adquiere
jerarquía constitucional la vinculación del presupuesto con la programación y la planificación.
b. En cuanto a la máxima responsabilidad política financiera
La Ley de Ministerios fija como competencia del MECON en su art. 19 entender en la elaboración y control de ejecución
del Presupuesto Nacional, como así también en los niveles de gasto y de los ingresos públicos conforme a las pautas
que fije el Poder Ejecutivo. Es responsable de la definición de los planes de acción y presupuesto de las empresas y
sociedades del Estado, organismos descentralizados y cuentas y fondos especiales. Faculta al MECON a entender en la
elaboración del plan de inversión pública, según las prioridades y directivas que determine el Poder Ejecutivo.
c. En cuanto a la máxima responsabilidad técnica financiera
La Oficina Nacional de Presupuesto dependiente de la SHN en su carácter de órgano rector del Sistema de Presupuesto
es responsable primario de planificar, dirigir, coordinar y controlar el funcionamiento del sistema presupuestario del SPN.
Tiene un cúmulo de competencias en materia de:
- Participación en la fijación de la política financiera y lineamientos vinculados con la elaboración del presupuesto.
- Elaboración de normas técnicas.
- Análisis de anteproyectos y proyectos presupuestarios.
- Preparación del proyecto de ley de presupuesto general con asignación de gastos y cálculo de recursos.
- Programación de la ejecución presupuestaria.
- Evaluación de la ejecución presupuestaria.
- Asesoramiento presupuestario a todo el sector público argentino.
2. EL PRESUPUESTO DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL
a. Su contenido

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La estructura básica del presupuesto general deberá constar de los siguientes títulos, en correspondencia con los
principios de unidad y universalidad:
- Título I – de disposiciones generales: como mínimo deberá incluir las clasificaciones económica y por rubros en
materia de recursos; diversas clasificaciones combinadas por finalidades y funciones, económica, institucional,
por objeto en materia de gastos; y el estratégico EAIF.
- Título II – Presupuesto de recursos y gastos de la administración central.
- Título III – Presupuestos de recursos y gastos de organismos descentralizados.
El presupuesto no podrá contener disposiciones de carácter permanente ni reformar o derogar leyes vigentes como crear,
modificar o suprimir tributos y otros ingresos. Se determina el principio del devengado en materia de gastos y recursos.
No deberán incluirse en el presupuesto de recursos, los montos que correspondan a la coparticipación de impuestos
nacionales respetando normas constitucionales, respecto a la naturaleza originaria de las potestades tributarias de las
provincias. De incluirse los recursos coparticipados en el total de recursos las pertinentes transferencias a las provincias
deberían contabilizarse como tal del lado del gasto.
No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender el pago de determinados gastos. Esta
exigencia no es aplicable en ciertas circunstancias en que el origen del recurso tiene una aplicación ineludible fundada
jurídicamente como es el caso de ingresos derivados del crédito público destinados a un fin determinado; donaciones,
herencias o legados con destino específico; y finalmente los que por ley tengan afectación específica.
b. Sus etapas
En relación a la confección del proyecto anual de ley de presupuesto el MECON elabora un cronograma de trabajo de
aproximadamente cinco meses de duración, que incluye las cuatro fases. También se dispone la constitución de un
“Grupo de Apoyo para la Elaboración del Presupuesto” (GAEP), integrado por diversos funcionarios responsables de
aspectos macro financieros relacionados con su confección.
3. FASE I: FIJACIÓN DE LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA PREVIA
Es función primordial del presupuesto servir de instrumento de la política económica del gobierno, representado
anualmente mediante el conjunto de programas sectoriales y sus repercusiones financieras. El Poder Ejecutivo fijará
anualmente los lineamientos generales para la formulación del proyecto de ley de presupuesto general. Con tal finalidad
deberá señalar las pertinentes prioridades del gasto en general y de las inversiones en particular, fundado en una doble
evaluación de los planes y políticas nacionales y del desarrollo general del país con una proyección de las variables
macroeconómicas de corto plazo.
Se consideran básicos para iniciar la formulación del presupuesto, contar con el programa monetario, el presupuesto de
divisas, la cuenta de inversión del último ejercicio ejecutado, y el presupuesto consolidado del sector público. El
documento que defina previamente los lineamientos de la formulación presupuestaria anual deberá tener en cuenta los
siguientes aspectos:
- Interconexión entre planificación y presupuesto: basada en una concepción normativa común, se cuente o no
con una planificación formal a largo plazo. Es menester que las autoridades definan prioridades, objetivos y
recursos financieros asignables a las distintas finalidades.
- Indicar los procedimientos básicos generales: a partir del análisis de la ejecución de los presupuestos de los
últimos años, de la proyección de la ejecución para el ejercicio en curso, del cálculo de los gastos rígidos o
ineludibles, de las proyecciones de ingresos, es recomendable describir un detalle de la ampliación y continuidad
de los programas existentes, de los nuevos programas y proyectos, de la política salarial y de ocupación de
cargos, de la política de compra de bienes y de contrataciones de servicios, de las proyecciones financieras, de
los manuales e instructivos utilizados y de los documentos sobre política presupuestaria.
4. FASE II: ELABORACIÓN DE LOS ANTEPROYECTOS DE PRESUPUESTO
a. Escenarios alternativos
Es el período donde se manifiestan las distintas pujas por una mayor participación del gasto de parte de las diferentes
jurisdicciones. La cuestión puede acotarse en función de la preexistencia de un piso dado por gastos ineludibles y un
techo subordinado al máximo previsto de recursos. Con la fijación de una adecuada política presupuestaria previa y la
implementación de técnicas de programación se contribuye a elaborar anteproyectos consistentes. Estos escenarios
podrían ser catalogados en un amplio abanico de propuestas restrictivas, transitando por propuestas intermedias, y
terminando en propuestas optimistas.
Para evitar la liberalidad en la formulación del presupuesto, se fijan techos con un límite global del gasto y límites para
cada uno de los organismos, los cuales no pueden superar dichos topes en la presentación de sus anteproyectos.
b. Obras y servicios de ejecución plurianual
El principio de anualidad requiere un tratamiento especial para el caso de obras y/o adquisición de bienes y servicios a
ejecutar en más de un ejercicio financiero. Las jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional deberán remitir a

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la Oficina Nacional de Presupuesto, en ocasión de presentar sus anteproyectos de presupuesto, la información que
contendrá como mínimo, el monto total del gasto, su incidencia en cada ejercicio fiscal, el cronograma de financiamiento
y el de su ejecución física. La ONP evaluará la documentación recibida, compatibilizando el requerimiento de ejercicios
futuros con las proyecciones presupuestarias que se realicen para los ejercicios fiscales correspondientes. Se excluyen
de este tratamiento:
- Gastos en personal
- Transferencias a personas cuyo régimen de liquidación y pago sea asimilable a gastos en personal.
- Contratos de locación de inmuebles
- Servicios y suministros
- Contrataciones de obras y/o adquisiciones de bienes y servicios cuyo monto total no supere los $ 5000.
5. FASE III: ELABORACIÓN DEL PROYECTO DEFINITIVO
Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, y con los ajustes
que resulte necesario introducir, la Oficina Nacional de Presupuesto confeccionará el proyecto de ley de presupuesto
general. Requiere del desarrollo de diferentes circuitos de coordinación presupuestaria, bajo la dirección del órgano
rector del sistema presupuestario y con la participación de un máximo nivel de autoridad financiera como es la
Subsecretaría de Presupuesto, dependiente de la Secretaría de Hacienda. Es conveniente generar dos tipos de circuitos.
Uno descendente, de los niveles superiores a niveles inferiores en el diseño de políticas, formularios, instructivos, etc., y
otro ascendente, de niveles inferiores a niveles superiores produciendo la información necesaria para el proceso de
consolidación presupuestaria.
a. En cuanto a sus plazos
El PEN presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación antes del 15 de
septiembre del año anterior.
b. En cuanto a su contenido
La presentación del proyecto deberá tener la siguiente estructura:

- Mensaje con inclusión de:
 Objetivos a lograr
 Metodología de estimación de gastos y recursos
 Documentos
 Informaciones y elementos de juicio adicionales
 Análisis de la situación económica general
 Cuadros consolidados
- Título I: Disposiciones Generales

- Título II: Presupuesto de la Administración Central
- Título III: Presupuesto de los Organismos Descentralizados
La ley no determina ninguna metodología productiva para su elaboración. La reglamentación establece que el
presupuesto deberá estructurarse en categorías de programación en materia de gastos. Se remarca que deben figurar
los montos brutos a recaudar sin deducción alguna.
c. En cuanto a si el presupuesto no estuviera aprobado
En el caso excepcional de que el presupuesto no estuviera aprobado al inicio del ejercicio, faculta al PEN a realizar una
serie de ajustes al presupuesto vigente el año anterior, sólo con el fin de asegurar la continuidad y eficiencia de los
servicios.
- Recursos: eliminación de aquellos ingresos no factibles de recaudar nuevamente y el crédito público ya utilizado,
debiendo estimarse los rubros de recursos para el nuevo ejercicio.
- Gastos: eliminación de créditos no repetibles. Se deben adaptar los objetivos y cuantificaciones en unidades
físicas de la producción pública en función de los recursos reprogramados.
6. FASE IV: TRATAMIENTO LEGISLATIVO
Según nuestra tradición institucional, es Diputados la cámara de origen para su tratamiento. El presupuesto es de
iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo, porque en definitiva sólo a él, le compete significativamente su ejecución y hace
a la sustancia de que está revestido como poder esencialmente administrador de la República. El Congreso puede hacer
modificaciones de distintos grados, pero no puede por iniciativa propia elaborar su propio proyecto de presupuesto.
Similar tratamiento transcurre en la Cámara de Senadores, como representante de los intereses de las Provincias según
el sistema federal de gobierno en Argentina.

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Todo incremento del total de gastos previstos en el proyecto presentado por el PEN deberá contar con el
financiamiento respectivo.
7. FASE V: EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO
a. La hora de la verdad de las previsiones
Existen dos importantes corrientes en materia de criterios aconsejables para ejecutar el presupuesto de gastos. Por una
parte, los llamados criterios liberatorios de origen anglosajón; de amplia flexibilidad en el proceso de ejecución anual,
basados en la autodisciplina del funcionario. Su inconveniente es una fuerte tendencia a gastar sobre el cierre del
ejercicio. Por otra parte, los criterios regulatorios se basan en la determinación subperiódica de “cuotas” trimestrales y
mensuales para comprometer, devengar y pagar los gastos incurridos. En la legislación argentina se ha optado por este
último criterio. El criterio de la programación presupuestaria por “cuotas” es aplicado tanto a la faz financiera como física,
aunque es obvio que una fase está condicionada a la otra.
b. Distribución administrativa del presupuesto de gastos
Los créditos del presupuesto de gastos aprobados por el Congreso Nacional constituyen el límite máximo de las
autorizaciones disponibles para gastar. En caso de que el PEN no haya hecho uso al derecho parcial o total de veto, una
vez promulgada la ley de presupuesto decretará la distribución administrativa del presupuesto de gastos. Implica esto el
ejercicio de la atribución constitucional del Poder Ejecutivo para decretar el uso de las autorizaciones para gastar y el
empleo de los recursos necesarios para su financiamiento.
c. Créditos contingentes
¿Es posible condicionar la ejecución de ciertos gastos al cumplimiento de determinadas metas de recaudación? El gasto
no puede incrementarse por parte del Poder Ejecutivo si no es por medio de una ley modificatoria del presupuesto,
aunque es factible disponer que determinadas erogaciones sólo puedan realizarse cuando se sobrepase un mínimo
recaudatorio acordado e incluido como parte de la recaudación total prevista. Se denomina a esta figura, créditos
contingentes.
Si se cumple con el mínimo indicado en las previsiones anuales de recursos se puede destinar los mayores ingresos
presuntos para el financiamiento de un conjunto de programas presupuestarios explícitamente incluidos en la ley de
presupuesto. El instrumento del crédito contingente otorga flexibilidad a la programación de la ejecución presupuestaria.
8. METODOLOGÍA PARA LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA EN EL SPN
a. Instrumento legal
Es imprescindible tener en cuenta la Ley 11672 del año 1931, actualizada por Decreto 1812/93.
b. Fundamento de la programación
La programación de la ejecución presupuestaria puede definirse como el conjunto de acciones que tienen como objetivo
garantizar que la ejecución del gasto se realice logrando el cumplimiento de los objetivos y metas planteados en los
programas, y que los medios materiales, humanos, técnicos y financieros se suministren en tiempo, cantidad y calidad
compatible con la función de producción de las operaciones públicas.
La programación de la ejecución presupuestaria se debe condicionar al principio de caja, fundamento del objetivo de
liquidez en la administración financiera.
c. Organismos responsables
Los organismos que integran la Administración Nacional deberán programar la ejecución financiera y física de los
presupuestos en cada ejercicio. Con tal finalidad, la SHN ha elaborado un Manual de Programación de la Ejecución
Física y Financiera del Presupuesto, debiendo los responsables de las respectivas unidades ejecutoras de cada
categoría programática tener en cuenta el conocimiento de los ciertos requisitos en materia de composición de los
procesos productivos, estructura de financiamiento, las rigideces del gasto, y la evolución del ingreso de los recursos
propios o afectados.
Las unidades de presupuesto deberán informar trimestralmente la ejecución física de sus respectivos presupuestos a la
ONP en los plazos que ésta determine, correspondiéndole al órgano rector del sistema de presupuesto:
- Preparar informes de evaluación sobre la ejecución de los presupuestos, efectuando las recomendaciones a las
autoridades superiores y a los responsables de las unidades afectadas, en un plazo de 30 días de recibida la
información trimestral.
- Exponer opinión técnica en informes y recomendaciones respecto de la aplicación de los principios de eficacia y
eficiencia operacional.
- Detectar desvíos significativos, ya sea entre lo programado y lo ejecutado o entre los aspectos físicos y
financieros de la ejecución, comunicándolos inmediatamente a sus superiores jerárquicos.

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- Preparar un resumen anual sobre cumplimiento de metas para cada jurisdicción.
Las jurisdicciones y entidades dependientes del PEN remitirán a la ONP con las características, plazos y metodología
que ésta determine, la programación anual de los compromisos y del devengado, quedando como facultades del órgano
coordinador:
- Definir las cuotas conforme a las posibilidades de financiamiento y comunicar los niveles aprobados a las
jurisdicciones y entidades, pudiendo, en función de variaciones no previstas en el flujo de recursos, modificar sus
montos.
- Establecer los procedimientos a utilizar con los saldos sobrantes de cuotas establecidas.
9. FASE VI: EVALUACIÓN DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA
En el contenido financiero, se efectúa una evaluación de la performance de los gastos ejecutados y recursos recaudados,
desde el punto de vista monetario. Se puede realizar en forma anual, mediante la confección de la Cuenta de Inversión
exigida constitucionalmente, y en forma subperiódica con distintos Estados de Ejecución de gastos y recursos. En cuanto
a su contenido real o productivo, en forma periódica o al cierre se expresa la gestión física de la ejecución
presupuestaria, que se incorporará como información de la Cuenta de Inversión. Dicha evaluación se efectúa mediante
dos instancias. En una primera instancia, cada jurisdicción confeccionará sus respectivos registros e informará de los
resultados de la ejecución física a la ONP. Y en una segunda instancia el órgano rector del sistema presupuestario
procederá a realizar un análisis crítico de los resultados físicos y financieros, interpretar las variaciones entre previsiones
y ejecuciones, y formular recomendaciones correctivas a sus responsables.
10. EL PRINCIPIO DE FLEXIBILIDAD EN LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO
Las necesidades de modificaciones presupuestarias activan, en el marco del principio de flexibilidad, el reinicio del
proceso jurídico-presupuestario, ante la necesidad de variar los créditos originarios aprobados en función de readecuar
los asignaciones financieras con el cumplimiento de los objetivos programados inicialmente. Una de las causas son los
errores cometidos en las previsiones presupuestarias por el juego de doble efecto en sobreestimar ingresos y/o
subestimar gastos.
a. Las cuatro RE. Modificaciones y adecuaciones presupuestarias
Cada tipo de modificación presupuestaria, según sea el instrumento normativo utilizado, da origen a un determinado
procedimiento. Rectificación presupuestaria se trata de una modificación legal con la misma categoría jurídica con que
se aprobó el presupuesto. Reformulación presupuestaria implica cambios en la distribución de las partidas sin que
signifique alteraciones sustantivas a la EPF que de acuerdo a la importancia de cada modificación requerirá de un
decreto del poder ejecutivo o una simple decisión del administrador de cada programa presupuestario. Reprogramación
de cuotas presupuestarias es cuando se requieren modificaciones a las cuotas fijadas de compromiso, devengado o
pagado según el caso cuya aprobación debe emanar de un legal del órgano coordinador del sistema de administración
financiera o del órgano rector según las facultades establecidas. Reconducción presupuestaria es cuando no aprobado
el presupuesto al inicio del año fiscal, se aplican los créditos del presupuesto anterior con la sola finalidad de garantizar
la prestación de los servicios habituales y la continuación de las obras iniciadas.
b. Flexibilidad y restricciones en el régimen legal argentino
Es conveniente dejar librada a la reglamentación los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de
presupuesto general que resulten necesarias durante su ejecución. Se pretende así efectivizar uno de los principios
presupuestarios básicos: el de flexibilidad, pero basado en la regla que cada poder o nivel de la administración requiere
la autorización respectivamente de un nivel superior u otro poder. En ciertas modificaciones presupuestarias el ejercicio
del principio de flexibilidad por parte del poder ejecutivo no es absoluto. Si se pretendiera alterar la filosofía global que
fundamentó el presupuesto originalmente, se requerir su tratamiento mediante ley del poder legislativo. Hay exigencia de
su tratamiento por parte del Poder Legislativo cuando se pretenda alterar las siguientes cuatro reglas de oro de la
estructura presupuestaria que afecten:
- Regla 1: El monto total del presupuesto
- Regla 2: El total del endeudamiento previsto
- Regla 3: El total de gastos de capital y de las aplicaciones financieras para incrementar gastos corrientes
- Regla 4: La distribución de finalidades del gasto
Es habitual que las leyes de presupuesto exceptúen de dichas limitaciones en los casos de los créditos de las
Jurisdicciones no institucionales – Servicio de la deuda pública – y Obligaciones a cargo del Tesoro.
c. Créditos limitativos e indicativos
Mediante los decretos distributivos de créditos se determinan ciertos criterios de flexibilidad en las modificaciones de
partidas, asignándose habitualmente con carácter de indicativas, o no limitativas:
- Bienes de consumo

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- Servicios no personales
- Bienes de uso
Ello permite un doble movimiento en la frontera. Por un lado, de intrapartidas, es decir traspasos de créditos dentro de
cada inciso respetando el respectivo tope de cada inciso. Cuando esto no es posible se pueden realizar movimientos
interpartidas con el traspaso de créditos presupuestarios entre los distintos incisos citados.
Por exclusión, el resto de los incisos es de carácter limitativo. Sus transferencias pueden realizarse mediante instrumento
normativo o de máxima jerarquía a nivel del PEN.
d. Procedimientos en las modificaciones de créditos indicativos
- Paso 1: las jurisdicciones y entidades deberán notificar a la ONP dentro de los dos días la resolución aprobatoria
de las modificaciones propuestas.
- Paso 2: en el plazo de cinco días la ONP deberá expedirse sobre la viabilidad y legalidad del pedido formulado.
- Paso 3: en caso de no expedirse el órgano rector del sistema presupuestario en el plazo previsto, se consideran
automáticamente aprobadas – aprobación ficta - .
e. Algunas cartas guardadas para la flexibilización presupuestaria
- Carta 1: el crédito adicional. Se suele incorporar en el presupuesto una partida global denominada crédito
adicional que en algunos casos se distingue en crédito adicional para erogaciones corrientes y crédito adicional
para erogaciones de capital. La partida permite reforzar necesidades de créditos en el clasificador por objeto de
forma tal que sus asignaciones sean suficientes en el curso de su ejecución anual. Debería consistir en un monto
no significativo del gasto evitando que sea una bolsa generosa de uso indiscriminado.
- Carta 2: las economías por no inversión. En base a un promedio de subejecución histórica se sustrae o resta del
total del gasto presupuestario un monto estimado de los que se cree que no se va a gastar. Se corre el riesgo de
sobreestimar las economías por no inversión – más precisamente economías por no gastar – con la finalidad de
presentar un equilibrio global del presupuesto.
f. Efectos de los recortes durante el proceso de ejecución presupuestaria
Si el gasto público debe disminuirse, deben evitarse reducciones globales por ser sumamente irracionales. Deberían
fijarse techos globales por partidas principales de forma que cada entidad responsable determine la resignación de los
créditos de la manera más adecuada, evitando el peligro en el incumplimiento de los resultados a obtener.
Se ha criticado en demasía que los recortes realizados en el proceso de ejecución presupuestaria, por parte de los
responsables financieros impiden el normal cumplimiento de los propósitos comprometidos.
Como buena parte de las medidas de racionalización suelen ser de naturaleza estructural, y si se suma a ello el
cumplimiento de requisitos formales generalmente irracionales, los recortes presupuestarios compulsivos pueden inhibir
en alto grado el cumplimiento de los objetivos.
11. PRESUPUESTO DE LAS EMPRESAS Y SOCIEDADES DEL ESTADO
a. De sus requisitos
- Expresar las políticas establecidas por el órgano coordinador del sistema de información financiera y la máxima
autoridad de la jurisdicción respectiva.
- Contener como elementos básicos los respectivos planes de acción, estimaciones de gastos y su financiamiento,
presupuesto de caja, cuadro de recursos humanos, y determinación de resultados operativos, económicos y
financieros.
- Utilización del criterio del devengado.
b. De su procedimiento de aprobación
Se podría asimilar con las distintas fases desarrolladas para la elaboración del presupuesto de la administración central.
Se delegó en el MECON la aprobación de los presupuestos de las empresas y sociedades del Estado. Está a cargo del
órgano rector del sistema preparar el informe de los proyectos recibidos, así como las estimaciones presupuestarias de
oficio, antes del 30 de noviembre del año anterior al que regirán. Cada sociedad o empresa deberá presentar su
proyecto antes del 30 de Septiembre del ejercicio anterior para análisis y evaluación previa de la ONP quien actuando
como primera instancia opinará respecto a la necesidad de ajustes, con el fin de evitar que su aprobación sin
modificaciones pueda causar un perjuicio patrimonial al Estado o atentar contra los resultados de las políticas y planes
vigentes.
Los denominados contratos de rendimiento podrían garantizar mejores resultados fortalecidos por el carácter imperativo
de una norma con jerarquía de ley. A nivel empresas públicas las exigencias deberían asemejarse – cuando no ser
mayores por tratarse de recursos de la comunidad – a las que cualquier dueño del capital exige a sus directivos y
gerentes en el sector privado.

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c. De sus contenidos
- Plan de acción, programas y principales metas

- Cuenta de Ahorro – Inversión – Financiamiento
- Plan de Inversiones
- Presupuesto de Caja
- Recursos Humanos
Corresponde a la secretaría de Hacienda establecer para cada ejercicio financiero el límite de endeudamiento de cada
una de las empresas y sociedades del Estado.
Modificaciones presupuestarias:
- Se deberán determinar distintos niveles de aprobación, según la importancia y los efectos de las modificaciones
a efectuar.
- Señalar claramente el organismo o autoridad responsable de cada uno de esos niveles.
- Se normarán procedimientos a seguir para la comunicación fehaciente a la ONP de las modificaciones que
efectúe la propia empresa.
- Que las modificaciones reservadas al PEN serán aprobadas previamente por el Ministro de Economía y el
Ministerio de Planificación Federal e Infraestructura.
A la finalización de cada ejercicio, las empresas y sociedades del Estado informarán a la ONP respecto del cierre de sus
presupuestos y demás información que se determine.
12. PRESUPUESTO CONSOLIDADO
a. Consolidar no es sumar
Diversos requerimientos de orden interno – conocer financiera y productivamente el desempeño de la performance de la

actividad pública sin duplicaciones – y de orden externo para su integración al sistema de cuentas nacionales, aconsejan
la elaboración consolidada del presupuesto en cada uno de los niveles del sector público. Su finalidad es presentar
homogéneamente los resultados correspondientes a una gran variedad de movimientos económico-financieros de sus
distintas entidades eliminando sus transacciones internas. El presupuesto consolidado presentará información sobre las
transacciones netas que realizará el sector público con el resto de la economía. Un presupuesto consolidado muestra
ingresos y gastos públicos, depurando las transacciones que realizan entre sí los diferentes organismos integrantes del
sector público.
b. De su contenido
- Información básica para el análisis económico

- Referencia de los principales proyectos de inversión en ejecución
- Información de los recursos humanos a utilizar
La elaboración del presupuesto consolidado, responsabilidad de la ONP, debe contener mínimamente una síntesis del
presupuesto del sector gobierno, y de los presupuestos del sector empresas, una consolidación de la información de
gastos y recursos públicos, los principales proyectos de inversión, los insumos, producción y recursos financieros
utilizables y un análisis de los efectos económicos de los presupuestos consolidados.
c. De sus procedimientos
Debe ser presentado por la ONP al PEN antes del 31 de marzo del año de su vigencia atendiéndose a que se trata de la
consolidación de presupuestos vigentes desde el 1° de enero anterior, siempre lógicamente que éstos fueran aprobados
en término. Aprobado por el PEN es remitido para conocimiento del Congreso Nacional. Este procedimiento es de
carácter informativo.
Los presupuestos de las empresas públicas son aprobados directamente por el PEN. De tal manera, el Congreso
contará con información neteada de la actividad de la totalidad del sector público nacional.

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SECCIÓN 3
CAPÍTULO 14
LA INFORMACIÓN CONTABLE PARA TOMA DE DECISIONES Y CONTROL
1. SU IMPORTANCIA
La más conocida como contabilidad pública no debería diferir mayormente en cuanto a los requisitos básicos de la
contabilidad general, aunque la aplicación del principio de legalidad requiere de restricciones adicionales propias de una
sujeción más estricta del Estado a ciertas normas jurídicas.
Por su flexibilidad y adaptabilidad sus bondades informativas son ilimitadas en la medida que esté adecuadamente
diseñada conforme a las características de la organización en que se aplique. A pesar de ello, su uso no ha sido integral
– ni menos integrado – en la administración estadual.
2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
En los Estados, dada la escasa participación del sector público en la economía, sólo se requería de un sistema contable
simple, limitado al registro de una lista de cosas gastadas que permitiera un severo control del gasto desde el punto de
vista exclusivamente legal o formal.
A partir del desarrollo de la teoría keynesiana, el Estado comenzó a desarrollar múltiples y complejas funciones. Esto
requería un nuevo modelo de información, que cuando no se concretó impactó como una de las causas que contribuyó
al fracaso en el ejercicio de las ahora ampliadas funciones gubernamentales.
El Estado seguirá teniendo complejas funciones, fundamentalmente en materia de regulación en el ejercicio de
actividades esenciales como la justicia, seguridad, acción social, y en el control del desempeño de los agentes privados.
La transparencia como valor democrático de una comunidad, requiere como nunca sistemas de información adecuados,
oportunos y sencillos.
Presupuesto y contabilidad se convierten así en ejes íntimamente relacionados para confrontar la información de eventos
a ocurrir (ex ante), con las transacciones cuando éstas ocurren efectivamente (o ex post). Su cotejo es indispensable.
Relacionando ambos instrumentos es posible propender a la satisfacción del principio de “economía de esfuerzos” en el
accionar cotidiano de la administración, evitando duplicaciones de tareas, desfasajes cronológicos y costosas demoras.
Una breve historia del régimen contable argentino. La Contaduría General de la Nación se crea en 1826 durante el
gobierno de Bernardino Rivadavia. A mediados del siglo XIX se sanciona la Ley 217 de la naciente Confederación
Argentina. Luego se sancionaron diversas leyes de contabilidad pública hasta la actualmente vigente Ley 24156. Salvo
esta última, la anterior legislación estaba imbuida del pensamiento de la escuela latina con algunos resabios de la vieja
legislación española. Incluían diversas normas en materia de presupuesto, tesorería y el resto de lo que hoy se
denominan sistemas de administración financiera. Con la sanción de la Ley 24156, ya el régimen contable es una parte,
aunque integrada, del macro sistema de información financiera bajo un doble requisito formal y de gestión.
3. LA CONTABILIDAD COMO SISTEMA DE INFORMACIÓN
La contabilidad gubernamental es la disciplina que es parte de la contabilidad, de la que extrae sus principios y
preceptos y enmarcándose en una estructura legal predefinida, prescribe una serie de técnicas destinadas a captar,
clasificar, registrar, resumir, comunicar e interpretar la actividad económica, financiera, patrimonial y presupuestaria del
Estado.
Modernamente la contabilidad se entiende como un sistema de información multipropósitos extendiéndose como apoyo y
soporte de información de planes, programas y presupuestos del Estado.
El sector público debe contar con un sistema integrado de administración financiera y control, fundamentado en
información útil y oportuna para tomar decisiones, y que incluya, además de la información económico-financiera, la
evaluación de metas y objetivos en término de beneficios y costos incurridos. Los organismos internacionales
recomiendan la fluida interrelación e instrumentación de normas de información contable y financiera, partiendo de la
“Guía para Informes Financieros del Gobierno” (FIC) y del “Manual de Estadísticas de Finanzas Gubernamentales” (FMI).
Un buen sistema de información financiera tiene necesidad en integrar simultánea y automáticamente ambos
instrumentos: presupuesto y contabilidad con la mayor economía de esfuerzos en el proceso de compatibilización. Éste
es requisito básico para el diseño de una contabilidad gerencial gubernamental.

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Son varias las razones para producir ese proceso de integración. La importancia en contar con información confiable y
oportuna sobre la gestión financiera del sector público, la necesidad de homogeneizar la información de los distintos
“centros procesadores” de información financiera: presupuesto, contabilidad, tesorería, crédito público, contrataciones y
gestión de bienes.
4. APLICACIÓN DE LA PARTIDA DOBLE EN LA ADMINISTRACIÓN GUBERNAMENTAL
Cualquier tipo de valoración, aun las políticas, debe sustentarse sobre una base informativa racional, brindada por un
sistema contable basado en principios generalmente aceptados y la aplicación de la técnica de la partida doble. La
necesidad de resguardar el cuantioso patrimonio estatal, como instrumento de información que haga factible el control;
su relevancia en la toma de decisiones de administración financiera; y su capacidad en la determinación de costos de los
servicios son algunas de sus ventajas más relevantes.
El sistema contable debe ser compatible con la normativa. En caso de contradicción habrá que adecuar la ley con la
realidad misma. Un sistema de información contable debe permitir determinar la responsabilidad del funcionario y medir
el impacto económico-financiero de las transacciones públicas.
5. MACRO RELACIONES PRESUPUESTARIAS Y CONTABLES
a. Macro relaciones del sistema presupuestario
Representan eventos ejecutados (o ex post) del presupuesto de gastos y recursos.
Macro relación I
Partiendo de la Cuenta Corriente
Cuenta Corriente
Gastos Ingresos
Corrientes Corrientes
Sus diferencias muestran el resultado económico ejecutado que puede ser:

- Ahorro: si ingresos corrientes > gastos corrientes
- Desahorro: si gastos corrientes > ingresos corrientes
Macro relación II
El resultado anterior se adicionará, según su signo, a la Cuenta de Capital, abarcándose así el resto de los egresos e
ingresos. No se consideran así en la Cuenta de Capital pasivos por mayor endeudamiento.
Cuenta de Capital
Gastos de Recursos de
Capital Capital
El saldo de las cuentas de capital más-menos “ahorro-desahorro” expresa el resultado financiero ejecutado del ejercicio
que puede ser:
- Superávit: si ingresos de capital > gastos de capital
- Déficit: si gastos de capital > ingresos de capital
Si se produce superávit estamos hablando de una fuente u origen de fondos, que aumentará la capacidad de
financiamiento para la “cuenta de financiamiento”. Si hay déficit estamos hablando de una aplicación o uso de fondos
que disminuirá la capacidad de financiamiento.
Macro relación III

El resultado anterior se adicionará a la Cuenta de Financiamiento.
Cuenta de Financiamiento
Aplicaciones Fuentes
Financieras Financieras
b. Macro relaciones del sistema contable
El balance contable está integrado por dos Estados. Un Estado de Resultados de gastos e ingresos. Y un Estado
Patrimonial con activos y pasivos (corrientes y no corrientes).
c. SIDIF: Integración de las macro relaciones del sistema presupuestario y el contable

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Cuando el sistema de presupuesto se ejecuta, se integra como un insumo informativo del sistema contable, incorporando
a su vez la información de los restantes sistemas de administración financiera. Ello constituye el SIDIF.
Si se trata de aplicaciones o usos de fondos

- Si es por adquisición de activos financieros, incidirá como un aumento del “activo corriente” exclusivamente.
- Si es por cancelación de pasivos financieros, incidirá como:
 Disminución de “pasivo corriente”, si es a corto plazo.
 Disminución de “pasivo no corriente”, si es a largo plazo.
Si se trata de fuentes u orígenes de fondos

- Si es por venta de activos financieros, incidirá únicamente como una disminución de activo corriente.
- Si es por contraer deuda:
 Si se contrae deuda a corto plazo, se imputará como haber en el pasivo corriente.
 Si se contrae deuda a largo plazo, se imputará como haber en el pasivo no corriente. En este caso, al
momento de cierre del ejercicio anterior al vencimiento, se reimputa como un pasivo a corto plazo bajo la
denominación de porción del pasivo no corriente que se transforma en pasivo corriente.
La cuenta corriente presupuestaria no se debe confundir con el estado de resultados, porque ésta considera además
otros movimientos como amortizaciones de bienes de uso y el efecto de las diferentas de inventarios al inicio y final del
ejercicio. El estado de resultados recibe la denominación de cuentas de recursos y gastos corrientes. Los gastos de
capital equivalen a “incrementos de activos no corrientes” de tipo real financieros y recursos de capital a “venta de
activos no corrientes” del balance de un ente privado.
6. ASPECTOS CONCEPTUALES DE UNA CONTABILIDAD INTEGRADA
Un sistema contable integrado desde el punto de vista sistémico se conforma con distintos elementos interrelacionados.
ENTRADAS PROCESO SALIDAS

ALMACENAMIENTO
La visión de la producción es útil para ser aplicada al proceso de “integración presupuesto con la contabilidad”.
En un modelo contable simplificado sus elementos se descomponen de acuerdo al rol que le corresponden en la
estructura de producción de la información:
ENTRADAS PROCESO SALIDAS
Transacciones con incidencia Registro de transacciones Estados financieros

económico-financiera
Técnicamente el procesamiento consiste en transformar un conjunto de datos de entrada – o insumos – en información

de salida – o producto final – con el consiguiente almacenamiento – o archivo – de la información y datos para su uso
posterior. Entendemos por dato a todo evento con incidencia económico-financiera, que es utilizado como entrada
primaria al sistema. Y por información a uno o más datos procesados, consolidados, clasificados, transformados y
analizados, constituyendo el “producto intermedio” o “producto final” para satisfacer las necesidades informativas de todo
proceso de toma de decisiones, en los procedimientos de control; y conocer la situación financiera del Estado por parte
de los diferentes usuarios.
En virtud de la exigencia del principio de sinergia, los sistemas de información están integrados cuando es posible
fusionar los propios de cada área objeto de estudio formando un solo sistema de manera de permitir la elaboración de un
producto final (salida) superior a la suma de cada una de las partes consideradas independientemente.
Para que ese proceso de transformación de las “entradas” en “salidas” sea sinérgicamente positivo se requiere definir un
conjunto de reglas y normas coherentes y homogéneas. Se puede describir a la Contabilidad Integrada Gubernamental
como el sistema de información aplicado al sector público resultante de procesos automatizados de conversión de datos
en información económico-financiera para múltiples usos.
7. OBJETIVOS DEL SISTEMA CONTABLE
- De registro sistemático de todas las transacciones que produzcan o afecten o puedan afectar la situación
económico-financiera de las jurisdicciones o entidades.
- De toma de decisiones, procesando y produciendo información financiera para la adopción de decisiones por
parte de los responsables de la gestión financiera pública y para los terceros interesados.

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- De control y auditoría, presentando información contable y documentación de apoyo ordenadas de tal forma
que faciliten las tareas de control y auditoría, sean estas internas o externas.
- De insumo del Sistema de Cuentas Nacionales, permitiendo que la información que se procese y produzca sobre
el sector público nacional se integre a la macro-información económica del país.
CAPÍTULO 15
SISTEMA CONTABLE INTEGRADOR DEL CONJUNTO DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
1. PROCESO DE ELABORACIÓN DE LA INFORMACIÓN FINANCIERA
Un sistema de contabilidad gubernamental es integrador del resto de los sistemas de administración financiera. El
procesamiento de datos requiere articular las acciones del conjunto de unidades administrativas, con responsabilidad en
el suministro de la información financiera, a través de sus órganos ejecutores. Denominaremos a éstas Centros de
Registros Contables. Inherente al principio de descentralización operativa del sistema, cada uno de estos Centros de
Registros acceden a un periférico de la “Base Central de Datos” ingresando la información primaria (o “de base”) que,
mediante conversiones directas y automáticas producen información agregada y consolidada.
Son Centros de Registros Contables los propios órganos rectores de cada sistema.
DENOMINACIÓN SIGLA RESPONSABILIDAD PRINCIPAL

Oficina Nacional de ONP Entrada de previsiones presupuestarias y
Presupuesto modificaciones del crédito presupuestario.
Oficina Nacional de ONCP Entrada de información vinculada con la
Crédito Público deuda pública contraída.
Tesorería General de la TGN Entrada de información de los pagos
Nación realizados con orden de pago.
Dirección General de DGA Entrada de información en su carácter de
Administración centro aprobador de gastos y ordenador de
pagos de menor cuantía en el marco de
operaciones descentralizadas.
Dirección General DGI Entrada de información en materia de

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Impositiva recaudación de impuestos a su cargo.
Dirección General de DGA Entrada de información en materia de
Aduanas recaudación de gabelas vinculadas al
comercio exterior.
En Argentina la información de cada Centro de Registro Primario se consolida ulteriormente en la Base Central de Datos
dependiente de la Contaduría General de la Nación, responsable como Centro de Registro Secundario del proceso de
integración del conjunto de la información financiera. Consolida la información después que se efectúan los registros
primarios.
Toda transacción con incidencia económico-financiera es registrada “on line” (en línea) entre los distintos periféricos
vinculados y la base de datos centralizada.
El sistema de Contabilidad Gubernamental se estructura institucionalmente en dos niveles:
- Nivel 1: Centros de registros de base
 Unidades de registro primario de la Administración Central, que operarán como centros periféricos del
sistema.
 Centros de Contabilidad de los Organismos Descentralizados.
- Nivel 2: Centro de Registro Secundario, a cargo exclusivo de la Contaduría General de la Nación, en su carácter
de órgano rector del sistema contable.
2. LA CGN ÓRGANO RECTOR DEL SISTEMA CONTABLE
Contaduría
General de la
Nación
Dirección de Dirección de Dirección de Dirección de la Unidad de

Normas y Procesamiento Análisis de Auditoría de investigaciones
Sistemas Contable información sistemas contables
financiera
La CGN es responsable de planificar, dirigir, coordinar y controlar el desarrollo y aplicación del sistema de contabilidad
dentro del SIDIF.
Funciones de la CGN:
- Diseñar y administrar el Sistema de Contabilidad Gubernamental de la Administración Nacional y de las
Empresas y Sociedades del Estado.
- Coordinar el diseño de las bases de datos de los sistemas.
- Mantener actualizados los planes de cuenta.
- Asegurar la confiabilidad de la información que las distintas unidades de registro ingresen a las bases de datos.
- Dictar las normas y establecer los procedimientos apropiados para que la contabilidad gubernamental cumpla
con los fines establecidos en la ley.
- Determinar las formalidades, características y metodologías de los registros que deberán habilitar las unidades
de registro primario.

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- Conformar los sistemas contables que en el marco de su competencia desarrollen los “organismos
descentralizados”.
La legislación dispone, en virtud de garantizar la confiabilidad de la información, que sus máximos responsables, el
Contador General y el Subcontador General, serán personal y funcionalmente responsables por la exactitud y claridad de
los estados contables que elabore la Contaduría General de la Nación.
3. SINGULARIDAD DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN PRESUPUESTO/CONTABILIDAD. EL CASO

ARGENTINO
Una fuerte raigambre y acostumbramiento en el uso de los clasificadores presupuestarios hace conveniente a veces por
razones pragmáticas continuar con su uso, cuando las circunstancias de las reformas deben afrontar acostumbramientos
culturales difíciles de modificar de un día para otro.
El tradicional clasificador por objeto del gasto no tiene una coherencia interna adecuada ni expresa un tipo de
información deseable. Es un mero listado basado en una definición de los bienes según su composición de acuerdo a la
tecnología productiva de la época. Desde el punto de vista de su incidencia sobre resultados y patrimonio, es de nula
utilidad por su heterogénea composición.
Por ello es necesario abandonar la fuerte herencia cultural en el uso del clasificador presupuestario por objeto del gasto.
Esto facilitará la homogeneidad en el tratamiento de los clasificadores contables y presupuestarios.
4. REQUISITOS DE UN SIDIF
a. Universalidad del registro de las transacciones de cualquier naturaleza: monetaria o no monetaria,

presupuestaria o extrapresupuestaria
Deben estar incluidas en los registros la totalidad de las transacciones. Las transacciones tienen un doble significado, no
sólo monetario, sino que también deben registrarse los financiamientos no monetarios. Las amortizaciones no son
habitualmente consideradas en el desarrollo de un sistema contable público, y su cálculo es necesario para una ajustada
evaluación de costo de las acciones estatales. En un enfoque productivo existe la necesidad de conocer los costos de
las actividades públicas como parámetro para comparar con los respectivos costos de las actividades privadas similares.
Comprende la inclusión de transacciones extrapresupuestarias como son los recursos y gastos con asignación
específica.
b. Definición ampliada de “ingresos” y “gastos”
Deben considerarse como recursos y gastos no sólo los que devienen de la ejecución presupuestaria. Deben incluirse la
totalidad de las transacciones de recursos y gastos con efectos permutativos y conmutativos sobre el patrimonio estatal.
Se consideran Recursos:
- Ingresos corrientes
- Disminución de activos
- Incremento de pasivos
- Incremento del patrimonio
Y se consideran Gastos:
- Gastos corrientes
- Incremento de activos
- Disminución de pasivos
La confección del Estado de Origen y Aplicación de Fondos como producto final del SIDIF, sirve para comprender
globalmente las interrelaciones entre dichos conceptos ampliados de recursos y gastos.
c. Plan Integrado de cuentas
Los clasificadores presupuestarios deben estructurarse de manera tal que sean compatibles entre sí y puedan
establecerse construcciones más complejas mediante agregaciones y consolidaciones.
d. Conversión automática base devengada a base caja
El sistema como un producto final del SIDIF debe permitir la conversión automática de los datos presupuestarios y
patrimoniales de “base devengada” a “base caja”. La conversión implica que las deudas que fueron registradas deberán
ser imputadas al momento del pago en función de la cancelación de la acreditación en el asiento contable realizado en la
etapa del devengamiento.

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e. Registro único de cada transacción
Toda transacción con incidencia económico-financiera debe registrarse una sola vez, y en el momento en que se
exterioriza (a tiempo real).
f. Identificación de los momentos del registro
Se destacan los momentos del devengado, por su importancia en la integración del presupuesto con la contabilidad
exteriorizando el principio de la realidad económica, y del percibido por su trascendencia en la gestión de la
programación de caja.
g. Organización de una base central única de datos
Siguiendo el principio de “normativización centralizada y ejecución descentralizada”, todo sistema de información

requiere de un “cerebro” que almacene y procese ordenadamente la información emanada de los distintos centros de
registro del sistema. La CGN, como órgano rector integrador de la totalidad de los sistemas de administración financiera,
es responsable del “administrador de la base central de datos” (BCD), correspondiendo a los restantes órganos rectores
administrar sus respectivas bases periféricas de datos.
5. PRINCIPIOS, REQUISITOS Y NORMAS BÁSICAS DE UN SIDIF
a. De los principios generalmente aceptados
- Ente contable: una entidad se individualiza como una organización que reúne dos requisitos básicos:
personalidad jurídica y patrimonio propio. Son entes contables de la organización financiera del Sector Público
los siguientes:
 Administración Central: integrada por los tres poderes del Estado (Legislativo, Judicial, Ejecutivo). Su
financiamiento se deriva del “poder de imposición” con el cual se encuentra revestido el Estado. Su
personalidad jurídica surge del origen fundacional de la Nación expresada en la Constitución Nacional.
Su patrimonio es la sumatoria del conjunto de las instituciones de los tres poderes que lo integran. El
presupuesto debe ser global para la totalidad de la administración central.
 Organismos descentralizados: creados por norma legal especial, asignándoles una determinada función.
Poseen sus propios recursos – impuestos con asignación específica o tasas - , que se destinan a la
financiación total o parcial de sus gastos específicos. En el segundo caso reciben ayuda financiera del
tesoro. Elaboran sus propios presupuestos y organizan su contabilidad.
 Organismos autónomos: creados por una ley específica por la cual el Estado administra por cuenta y
orden de terceros recursos que retornarán en carácter de beneficios. Tienen autonomía en las
decisiones aunque no en todos los casos, autarquía en el origen de sus recursos por provenir
principalmente del tesoro nacional. Poseen sus propios presupuestos y organizan su propia contabilidad.
 Empresas y sociedades estatales: organizadas de acuerdo a las normas del derecho comercial o leyes
específicas de creación. Requiere de un patrimonio propio, presupuesto y organización de su
contabilidad. Se financian parcial o totalmente a través del precio o tarifa.
Integración de entes contables. Cada uno de estos entes contables son sistemas institucionales en sí mismos, pero se
interrelacionan con el macrosistema sector público desde múltiples aspectos de orden jurídico y económico.
ADMINISTRACIÓN CENTRAL
Activos Corrientes Pasivos Corrientes

Activos No Corrientes Pasivos No Corrientes
- PN de organismos Desc.*
- PN de empresas públicas*
PN Administración Central
ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS EMPRESA PÚBLICA “X”
Activo Pasivo Activo Pasivo
Patrimonio Neto* Patrimonio Neto*

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- Moneda de cuenta: todo hecho que implique modificación en la composición patrimonial y el reflejo sobre
resultados debe ser medido y registrado en moneda de curso legal.
- Ejercicio: se ha adoptado el año calendario como período fiscal, es decir, desde el 1° de enero al 31 de
diciembre.
- Valuación del costo: los bienes se registran al costo original de adquisición, construcción o incorporación, salvo
determinadas circunstancias que justifiquen la aplicación de otro criterio de valuación.
- Materialidad o importancia relativa: debe necesariamente actuarse con sentido práctico aunque desde luego no
existe una línea que fije a priori los límites de lo que es o no es significativo.
- Uniformidad: los requisitos, normas y procedimientos contables deberán aplicarse con criterio uniforme a lo largo
del período contable, y de un período a otro, para hacer razonable la comparación y el análisis de las cifras
resultantes.
- Reconocimiento de las operaciones: en el momento en que ocurran.
- Exposición: toda operación, hecho o situación de relativa importancia debe ser ampliamente expuesta. Las
operaciones de similares características deben ser agrupadas bajo una denominación genérica y de ese modo,
presentarse en los estados contables.
- Prudencia: debe actuarse con cautela y precaución en la consideración de las incertidumbres inherentes a la
situación presentada.
b. Requisitos de información de los estados contables en el sector público
- Utilidad: no debe existir información que no tenga uso alguno.

- Pertinencia: relación de la información con los hechos sucedidos.
- Confiabilidad: la información no debe generar dudas.
- Claridad: la información debe ser entendible.
- Comparabilidad: la información debe poder ser cotejada.
- Oportunidad: la información debe estar cuando se necesite.
- Sistematicidad: la información debe estar lógicamente ordenada.
c. Normas básicas para la contabilidad del sector público
- Integración sistémica de la información

- Partida doble
- Ingreso de las transacciones al sistema una única vez
- Devengado
- Plan de cuentas
- Salidas periódicas del sistema
- Confiabilidad en el control interno
- Cumplimiento de disposiciones legales
d. Aprobación legal de los principios, requisitos y normas de un SIDIF en el SPN
Para el sistema contable, en materia de registros se señala que las operaciones se registrarán una sola vez. A partir de
este registro único se deberán obtener todas las salidas básicas de información financiera que produzca la Contaduría
General de la Nación de tipo presupuestario, patrimonial o económico, a nivel de cada uno de los Entes contables. En
cuanto a la aplicación de normas y principios: los asientos de la contabilidad general, se registrarán en cuentas
patrimoniales y de resultado, en el marco de la teoría contable y según los principios de contabilidad generalmente
aceptados, utilizando los planes de cuentas que determine la Contaduría General de la Nación, que serán de uso
obligatorio. En materia de legalidad de la documentación: los soportes documentales de los actos administrativo-
financieros de la Administración Nacional, estarán a cargo del órgano de control interno del PEN.
6. PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE LA INFORMACIÓN. VENTAJAS Y RESTRICCIONES
a. El desarrollo de las infotecnologías
Las denominadas infotecnologías, facilitan la transferencia y la elaboración a distancia de la información. A partir de un

elevado número de datos, mediante diferentes operaciones de tipo aritmético o lógico, es factible obtener información en
el momento oportuno, optimizando no sólo una mejor gestión en la organización sino fundamentalmente la adopción de
decisiones al menor costo y con la menor cantidad de errores. Los denominados EDI (Electronic Data Interchange)
consisten en sistemas que permiten la fluidez en las comunicaciones de la organización, a través del intercambio
electrónico de datos.
Un EDI exige como requisitos básicos la utilización de medios electrónicos para el intercambio de la información, la
normativización y estandarización del formato del documento electrónico y una activa vinculación de la transmisión de la
documentación en forma directa del ordenador del transmisor al ordenador del receptor.
b. Los requerimientos de seguridad jurídica

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Distintos problemas de credibilidad, de fugacidad, de identificación y de autenticación de la información; y la firma digital
y el fedatario público no son fácilmente solucionables.
c. El valor jurídico de la documentación en el SPN
Se exige que los soportes electrónicos u ópticos indelebles deberán:

- Garantizar su estabilidad, perdurabilidad, inmutabilidad e inalterabilidad, de modo que no sea posible la
sobreescritura de la información registrada.
- Contar con un grabado, un código de identificación indeleble y legible, que lo proteja de eventuales alteraciones
dolosas.
- Garantizar el resguardo de la información por un lapso no menor de treinta años.
Argentina a partir del año 2001 por Ley 25506 autorizó el uso de la firma digital, llamada originariamente criptografía de
clave asimétrica.
El Decreto 380/03 autoriza con carácter transitorio a la Oficina Nacional de Tecnologías Informáticas a proveer
certificados digitales para su utilización en los circuitos internos de la administración pública nacional.
d. Archivo modelo por imágenes digitales de la contabilidad gubernamental
La SHN prevé la eliminación de la documentación en papel mediante la transferencia electrónica y la utilización de

discos ópticos regrabables con la finalidad de asegurar la confiabilidad de la información.
El archivo modelo posibilita el acceso inmediato a la información, con la independencia física de los lugares de guarda, la
concurrencia en la consulta, la perdurabilidad de la información, la reducción de espacios físicos, la portabilidad, la
unificación de documentos y su conservación.
7. SISTEMAS INFORMÁTICOS APLICABLES EN UN SIDIF
a. Principios exigibles
- Sistemas de aplicación orientados a los usuarios finales, propendiendo a la economía de esfuerzos y a la

interconectividad de los equipos de trabajos.
- Información integrada en administradores de bases de datos utilizables en diferentes equipos.
- Aplicaciones desarrolladas con herramientas de última generación.
- Procesos distribuidos basados en arquitecturas abiertas y redes locales interconectadas en modalidades
amigables cliente-servidor.
Un SIDIF estructurado en función de una BCD facilita un único registro de cada transacción, brinda información a tiempo
real por su actualización permanente al procesarse en línea con acceso directo por parte de cada usuario y garantiza la
seguridad de la información procesada al ser originaria de cada centro de registro. Sus incongruencias o
“inconsistencias” se detectan en forma automática.
CAPÍTULO 16
ARQUITECTURA DE INTERRELACIÓN DE CLASIFICADORES
La interacción de los clasificadores presupuestarios se puede programar simultáneamente con dos fines:
- Con el “Plan de Cuentas de la Contabilidad Gubernamental”, para el desarrollo del sistema integrado de
contabilidad-presupuesto (SIDIF). Se materializa teniendo como cimiento los clasificadores por objeto del gasto y
por rubros de ingresos.
- Con el “Sistema de Cuentas Nacionales”, que sirve para mostrar la performance de las cuentas
gubernamentales como subsistema de la contabilidad nacional.

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1. UN PRIMER GRAN PASO EN LA INTEGRCIÓN. LAS INTERRELACIONES DE LOS
CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS ENTRE SÍ
Dentro de un enfoque sistémico, la mayor sinergia se obtiene cuando, a partir de clasificadores simples, primarios o de
base – y bajo el principio de un único registro de cada evento – se construyen clasificadores complejos, secundarios o
agregados. Para dichas interrelaciones se requiere que el proceso de vinculación sea simple, explícito y unívoco.
Clasificadores de base o primarios

Registran directamente cada transacción en su incidencia original o primaria.
Institucional *
Geográfico *
De INGRESOS
Por rubros
Por tipo de moneda *
Institucional *
Geográfico *
Por fuente de financiamiento

De GASTOS
Programático
Por objeto
Por tipo de moneda *
* Clasificadores comunes para todo tipo de transacciones de gastos e ingresos.
Clasificadores secundarios o agregados

Expresan información sumada o agregada a partir del procesamiento y consolidación sumatoria de datos de los
clasificadores de base.
De INGRESOS Económico
Económico
De GASTOS Sectorial
Finalidades y funciones
a. Interrelación de los clasificadores de gastos
1) Conversión del clasificador por objeto al clasificador económico
Es el clasificador por objeto el cimiento que fundamenta la construcción de los clasificadores agregados, ya que como se
indica en el PRAFG suministra a la clasificación económica los elementos necesarios para definir su estructura básica.
Debe interrelacionárselo a su vez con otras clasificaciones presupuestarias que a manera de puentes permiten la
conversión del clasificador primario “por objeto” a un clasificador secundario de “naturaleza económica”.

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Un primer puente básico: la clasificación programática. Un programa con énfasis en inversión exterioriza propósitos de
capitalización de ciertas erogaciones que “a priori” se clasificarían como gastos corrientes. Ciertas erogaciones, al no
agotarse en su primer uso sino que por ser insumidas en proyectos de obras, corresponden económicamente imputarse
como gastos de capital o inversiones. Un caso típico son los gastos en personal – insumos propios en un proyecto de
obra pública – que corresponden imputarse como erogaciones de capital. Es pertinente que erogaciones en materias
primas, gastos en personal y servicios de terceros, al transformarse en un producto final capitalizable – como un bien de
uso o una obra pública – sean registrados indubitablemente como una erogación de capital. Cuando existe un proceso
productivo propio transformador de insumos en bienes de capital, estamos frente a un programa con énfasis en inversión.
Se debe aplicar el principio que lo secundario sigue la suerte de lo principal. En el caso de programas con “énfasis en
financiamiento”, por sus características no se requiere este procedimiento de puenteo.
Un segundo puente circunstancial: la clasificación por finalidades y funciones. Como excepción a la regla general del
primer puente, en ciertos casos, aun cuando la erogación “a priori” ya sea por su permanencia en el tiempo, ya sea por
su consecuente pérdida de valor por desgaste (depreciación) o ya sea por su aptitud inventariable, podría considerársela
como una erogación de capital, en virtud de su destino – expresado en el clasificador por finalidades y funciones – se lo
excluye como tal por tratarse de una inversión no reproductiva, tanto desde el punto de vista económico como social. Es
el típico caso de compra de armamentos para la función de defensa. Pero no debe confundirse en cuanto al registro de
inventario. Cualquiera sea su tratamiento en el clasificador económico, un cañón se imputará como un bien de uso en el
activo no corriente.
2) Proceso de imputación de la ejecución presupuestaria
Incluye como dato distintivo el llamado código verificador que resume la imputación presupuestaria. Sirve como elemento
de control, dado que cada imputación posee un único código verificador.
b. Interrelación de los clasificadores de ingresos
El clasificador por rubros de recursos se utiliza para la construcción del clasificador económico.
2. UN SEGUNDO GRAN PASO EN LA INTEGRACIÓN. LAS INTERRELACIONES DE LOS

CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS CON EL SISTEMA DE CUENTAS CONTABLES
a. Catálogo básico de cuentas contables
La estructura global del catálogo de cuentas se conforma mediante la división en Títulos, Capítulos, Rubros, Cuentas y
Sub-cuentas.
Dada la naturaleza del sector público, no se expresan resultados positivos (ganancias) ni resultados negativos (pérdidas)
sino como ahorro o desahorro.
b. Guía de asientos contables
Se pretende con esto uniformar la confección de los registros contables pertinentes. El principio general es que el órgano
rector no contabiliza registro alguno, precisamente por tratarse de un centro de registro secundario.
Los clasificadores presupuestarios al momento del devengado impactan sobre las cuentas contables de dos maneras:
como flujos (cuentas de resultados) o como stock (cuentas patrimoniales). Según la ejecución presupuestaria de gastos
tenga implicancia o no en un programa de obras o proyectos (programa con énfasis en inversión), se debitará como
cuenta patrimonial de activo o de resultado (pérdida) respectivamente. Y como el momento de la ejecución
presupuestaria es el devengado, se acreditará una cuenta patrimonial de pasivo en todos los casos. Este mismo proceso
de conversión automática se produce en ocasión de la posterior materialización de la etapa del pagado, con su
correspondiente asiento contable.
c. Tratamiento de los gastos militares
Por tratarse de erogaciones no reproductivas, son considerados como erogaciones corrientes en el clasificador
económico.
Pero desde el punto de vista de su incidencia contable, por tratarse de bienes inventariables y con vida útil de más de un
año, deben activarse, y no tratarse como una pérdida.
Por lo tanto, deberá distinguirse cuando se trate de su conversión al clasificador económico de cuando se refiera a su
conversión al catálogo de cuentas contables.

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CAPÍTULO 17
IDENTIFICACIÓN DE LOS MOMENTOS DE REGISTROS CONTABLES
Se consideran momentos contables al conjunto de etapas secuenciales relacionadas con la previsión y ejecución de
gastos e ingresos, mostrando la relevancia de determinadas transacciones, tanto en sus efectos jurídicos internos o
externos del ente, como en su eventual o definitiva incidencia económico-financiera sobre el patrimonio estadual, en
función de los créditos asignados y los recursos estimados presupuestariamente.
1. MOMENTOS PARA LA REGISTRACIÓN DE INGRESOS
Momentos previos a la ejecución presupuestaria

- Estimación presupuestaria: correspondiente a las cifras previstas en el cálculo de recursos del presupuesto
anual, expresadas según el clasificador de recursos aprobado.
- Liquidación: comprende la determinación precisa de la cuantía de la exacción tributaria, expresada en el caso de
tributos base padrón por parte del sujeto activo – el fisco – a oblar por el sujeto pasivo – el contribuyente - . En
caso de tributos base declaración jurada el monto de la exacción está a cargo en general por parte del
contribuyente.
Momentos propios de la ejecución presupuestaria

- Devengamiento: etapa por la que a partir de una relación jurídica, se establece un derecho de cobro a favor de la
administración con la consecuente obligación de pago por parte de personas físicas o jurídicas. Se genera un
derecho a favor del Estado, constituyendo contablemente un activo.
- Recaudación efectiva: es la percepción definitiva del recurso al ingresar valores líquidos de los pagos realizados
por el contribuyente en el sistema bancario de cobros, quedando los fondos a disposición directa o indirecta del
sistema de tesorería.
2. MOMENTOS PARA LA REGISTRACIÓN DE GASTOS
Momentos previos a la ejecución presupuestaria

- Apropiación presupuestaria: es la etapa por la cual se dispone el uso de las autorizaciones para gastar, mediante
dictado de un decreto del PEN, una vez promulgada la ley de presupuesto general. Se expresa en respectivos
clasificadores presupuestarios mediante previsiones de asignaciones financieras.

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- Reserva interna: es un mero registro de carácter ordenativo y estadístico, sin consecuencias potenciales o
reales irreversibles en relación con un determinado proveedor o contratista.
- Compromiso: es el mecanismo para afectar preventivamente la disponibilidad de los créditos presupuestarios
estableciéndose por vía reglamentaria sus principales características:
 Relación jurídica de carácter eventual
 Funcionarios intervinientes debidamente facultados
 Existencia de un crédito presupuestario previo
 Identificación de contraparte y bienes a recibir
Es una etapa del registro del gasto de carácter preventivo, en que se exteriorizan las características de una
determinada erogación con principio de ejecución, pero condicionada su ejecución total o parcial, incluso su
anulación, a la efectiva contraprestación del proveedor o contratista, circunstancia que es propia de la etapa del
devengamiento.
Momentos propios de la ejecución presupuestaria

- Devengado: se exterioriza cuando se considera gastado un crédito y por lo tanto ejecutado definitivamente los
créditos presupuestarios por dicho concepto. Acaece cuando nace una obligación de pago, inmediata o diferida,
por la recepción de bienes o servicios o por haberse cumplido los requisitos administrativos dispuestos para los
casos de gastos sin contraprestación. Efectos del devengado:
 Jurídicamente, expresado en una obligación de pago irreversible
 Económicamente, expresado en una modificación patrimonial
El gasto devengado está a su vez sujeto a restricciones en cuanto al sistema de cuotificación para comprometer
y pagar.
- Insumido: expresa el nivel de consumo o uso de los insumos adquiridos – o de autoproducción estatal – al
momento que se insumen en el proceso de producción, ante la necesidad de determinar costos por categorías
programáticas, o por institución. Se trata de una etapa contable interna. Hace uso de las técnicas de costeo
analizando su carácter de fijos o variables, directos e indirectos. Para el desarrollo de esta etapa se requiere
contar con buenos registros de inventarios de bienes de consumo, normas de amortización de bienes de uso y
criterios de imputación de bienes “no stockeables”, como servicios no personales. La importancia de la etapa del
insumido se relaciona con necesidades en la aplicación de técnicas de programación, como el presupuesto por
programas y la implementación del TB0 o del costeo.
- Pagado: refleja la definitiva cancelación de las obligaciones asumidas. Dicho momento se exterioriza cuando el
acreedor tiene a su disposición un valor líquido.
3. RELACIONES DE CONDICIONAMIENTO DE LOS DISTINTOS MOMENTOS DEL GASTO
Apropiación presupuestaria ≥ reserva interna ≥ compromiso ≥ devengado ≥ pagado
La alteración en sentido contrario de estas desigualdades demostraría la violación a normas legales de carácter
financiero y la imprudencia en la gestión de los recursos.
En el momento del devengamiento se produce el proceso de integración “presupuesto-contabilidad”, siendo la etapa en
que la transacción adquiere plena incidencia sobre el patrimonio y resultados de la actividad estatal. Es el instante
preciso basado en el principio de la realidad económica en que derechos y obligaciones entre partes se materializan con
la entrega de un bien, impactando de manera permutativa o modificativa sobre el patrimonio.
Se puede señalar un doble efecto temporal:
- Previa a la conversión, la información es de tipo presupuestaria, en cuanto está referida a previsiones o a
potenciales afectaciones sobre el patrimonio estadual.
- Posterior a la conversión, muestra la incidencia patrimonial. Aquí ya la incidencia económico-financiera no es
virtual, sino efectiva, concreta, cierta.
4. CONTROVERSIAS EN LA DEFINICIÓN DE LOS MOMENTOS APLICADOS
a. Las corrientes doctrinarias
Se habla del presupuesto de caja cuando se computan los recursos del correspondiente período fiscal, considerando los
importes que se prevén efectivamente recaudar, y respecto a gastos las sumas que se prevén efectivamente pagar en
dicho ejercicio. Por contrapartida, el presupuesto jurídico considera como recursos los importes en que el fisco tiene
derecho a recaudar independientemente de su efectivo cobro en el mismo período fiscal, y como gastos las sumas que
asume como obligaciones a pagar – independientemente de su efectivo pago – en el ejercicio. Se denomina a la primera
corriente como criterio anglosajón o del percibido, y a la segunda como criterio latino o del devengado. Durante la
vigencia de la Ley de Contabilidad, se siguió un criterio mixto: en materia de recursos por lo percibido, y en materia de
gastos por el segundo, aunque considerando como momento de ejecución la etapa del compromiso y no la del
devengado.
b. Consecuencias de la aplicación del devengado para gastos en el SPN

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De acuerdo al devengamiento, los efectos patrimoniales de las transacciones y otros hechos deben reconocerse en
los períodos en que ocurren, con independencia del momento en el cual se produjeron los ingresos y egresos de fondos
relacionados.
A partir de la LAFCO, comenzó a aplicarse el principio del devengamiento. A partir de 1995, por primera vez en el país,
los denominados “Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados y Normas Generales de Contabilidad para el
Sector Público”. La reforma considera el momento del devengado como requisito esencial en el proceso de integración
presupuesto con contabilidad.
Durante la vigencia de la Ley de Contabilidad, se resaltaba la importancia de la etapa del compromiso en su contenido
principalmente de tipo jurídico, con sus consecuentes obligaciones bilaterales y recíprocas entre dos partes, una el
Estado y la otra un “tercero”, que sólo sucedánea y potencialmente podría tener implicancia patrimonial posterior. Así no
exteriorizaba el registro del compromiso la verdadera incidencia de los eventos económico-financieros del Ente, sobre
todo al cierre del ejercicio.
A partir de la implementación de la reforma dispuesta por la Ley 24156, se considera al compromiso, como sucedía
durante la vigencia de la Ley de Contabilidad, también como un momento requerido. Se respeta al compromiso como
una afectación que condiciona el uso de un crédito presupuestario subordinado al cumplimiento de determinados
requisitos. Para mostrar la incidencia económico-financiera de una transacción es menester que se produzca una
circunstancia irreversible y definitiva: la entrega efectiva de los bienes o la utilización de servicios previamente
contratados. En tanto que la ley de contabilidad – bajo un criterio juridicista – privilegiaba como “efectivamente utilizado
un crédito” cuando éste se “compromete”; la ley de administración financiera considera utilizado efectivamente un crédito
cuando éste se “devenga”. La Ley 24156 privilegia la realidad económica como principio esencial de la administración
financiera, siendo lo jurídico un elemento consecuente de ello. En cambio, la derogada Ley de Contabilidad, preocupada
más por la responsabilidad del funcionario, optaba por un criterio primordialmente juridicista en el tratamiento de las
etapas del gasto.
c. Conciliación de algunos aspectos disímiles con la Ley de Contabilidad
En general, se compromete cuando por un instrumento llamado orden de compra se establece una obligación o promesa
futura de entregar un bien por parte de un tercero y de cancelar por parte del Estado la deuda que se generará. Y en
general se devenga – es decir, se asume como deuda – cuando se exterioriza la relación contractual del Estado con un
tercero mediante la etapa de provisión efectiva de ese bien.
Criterios por tipo de bien (en cuanto al momento del devengamiento):
- Gastos en personal, mediante verificaciones de la liquidación de las nóminas de funcionarios y agentes en sus
distintos ítems. En cada caso se requiere la certificación de los días efectivamente trabajados por parte de la
autoridad de control del personal.
- Bienes de consumo, servicios personales y bienes de capital, mediante el examen de facturas y remitos, de
acuerdo a la orden de compra emitida, presentados por el proveedor y recibidos de conformidad por un agente
competente de la administración.
- Trabajos públicos, mediante la recepción de los avances de obras por parte del organismo contratista,
emitiéndose el correspondiente certificado de obra a favor de un contratista.
- Servicios de la deuda, con el vencimiento de las respectivas amortizaciones e intereses.
- Transferencias, cualquiera sea el destino final, el beneficiario debe reunir un conjunto de requisitos formales que
se aprueban por acto administrativo, generando el derecho a su cancelación.
5. RESIDUOS PASIVOS Y CIERRE DEL EJERCICIO
a. El cierre del ejercicio fiscal
Durante la vigencia de la Ley de Contabilidad, existiendo un compromiso con un tercero por la compra de un bien, en el
caso que éste no se hubiere efectivamente recibido – y por lo tanto no producido el devengamiento al cierre del ejercicio
– se generaban los denominados “residuos pasivos”. Equivale etimológicamente a resto de deudas, pero éstas no son
ciertas sino que eventualmente podrían concretarse.
b. La figura de los residuos pasivos
El concepto de residuos pasivos pierde identidad dentro del nuevo ordenamiento legal, por tratarse de compromisos no
devengados que no significan una deuda del ejercicio de cierre por no haberse entregado aun los bienes. Con el
mecanismo de residuos pasivos no se podía medir la real incidencia económico-financiera de las operaciones
apropiadas al período fiscal correspondiente. Se registraban como residuos pasivos, gastos que no implicaban en rigor
deuda al cierre del ejercicio, sino la eventualidad de que lo fueran en los doce meses posteriores, o tal nunca. La
realidad expositiva de los estados contables se presentaba distorsionada con la aplicación de la figura de residuos
pasivos.
c. La emisión de libramientos y el principio de caja
La Ley 24156 dispone la obligación de la emisión de la orden de pago en un plazo perentorio de tres días, siendo
condición inexcusable del momento del devengamiento. En síntesis, sin efectiva contraprestación no hay devengamiento.

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6. COMPROMISOS Y DEVENGAMIENTOS AL CIERRE DEL EJERCICIO
a. Caso 1: el gasto se devenga y no se paga al 31 de diciembre
Sólo puede cancelarse con cargo a disponibilidades (caja y banco) existentes a dicha fecha, consistente con el criterio
de caja, principio rector en la gestión financiera. Puede desarrollarse un modelo operativo simbólico recordando las
relaciones de condicionamiento entre los distintos momentos del gasto. Dicho modelo está enmarcado por las siguientes
restricciones:
- Restricciones extrapresupuestarias: producto de la prohibición del financiamiento del gasto mediante emisión
monetaria por parte del Banco Central y/o la contratación del crédito público no destinado a inversiones con
capacidad de repago.
- Restricciones presupuestarias: en función de que el compromiso debe ser menor o igual a la recaudación
efectiva, y que el devengado debe ser menor o igual al compromiso.
Por ser el devengado un subconjunto del compromiso y al estar este momento supeditado a la recaudación efectiva,
todo “gasto devengado no pagado” debe estar respaldado necesariamente con saldos suficientes de disponibilidades al
cierre del ejercicio fiscal.
Si se ha emitido la correspondiente orden de pago, deben existir reservas de disponibilidades por los importes
suficientes para cancelar el total de las órdenes de pago impagas. Excepcionalmente, puede no haberse confeccionado
la orden de pago por distintas razones administrativas o burocráticas. En estas circunstancias especiales, por el principio
de la realidad económica, dado que los fondos deben estar en caja corresponde imputar el gasto devengado en el
presente ejercicio, aun cuando falte el requisito formal de instrumentar la respectiva orden de pago. Deberá determinarse
la razón de esa omisión y la correspondiente responsabilidad administrativa. La Secretaría de Hacienda determinará, en
cada caso, los procedimientos a utilizar para la cancelación e imputación de la obligación existente, según el estado en
que se encuentre la tramitación que dio origen al gasto.
b. Caso 2: el gasto se compromete y no se devenga al 31 de diciembre
El compromiso ha implicado sólo un acto jurídico de administración con un tercero, sin consecuencias patrimoniales
efectivas sino potenciales. Ningún bien se ha recibido aún de un tercero, que obligue a una contraprestación pecuniaria
por parte del Estado.
Se afectarán automáticamente al ejercicio siguiente, imputando los mismos a créditos disponibles para ese ejercicio.
Los funcionarios suelen ahora dar “como recibido” un bien antes del cierre del ejercicio, aunque se reciba con
posterioridad y el pago obviamente no se realice hasta entonces. Pero este proceder es absolutamente ilegal fácil de
detectar por los organismos de control y de difícil aplicación en la provisión de bienes de terceros.
CAPÍTULO 18
PROCEDIMIENTOS ESPECÍFICOS REFERIDOS EN EL PROCESO DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA
1. CRITERIOS PARA LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

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La postura liberatoria confía en que el encargado de la ejecución del gasto mantendrá una conducta autorresponsable
en el ritmo de sus compromisos, devengamientos y pagos.
Los criterios regulatorios parten de la programación subanual de gastos a comprometer, a devengar y a pagar. En la
reforma argentina se ha seguido este criterio para la programación de la ejecución presupuestaria. El dictado de las
normas regulatorias son de responsabilidad del órgano coordinador y del órgano rector del sistema presupuestario,
supeditada a un estricta programación de los recursos líquidos administrados por la tesorería.
Si el mecanismo de regulación no es dinámico ni flexible en relación a la aprobación de cuotas para gastar, se puede
complicar el cotidiano desempeño de los servicios administrativos.
2. CUOTIFICACIÓN DE LOS MOMENTOS DEL GASTO
La programación de la ejecución presupuestaria requiere establecer límites o restricciones en el compromiso y

devengamiento de los recursos mediante cuotas, para adecuar los totales anuales de gastos y recursos presupuestarios
con el ritmo subanual (mensual y trimestral) de ejecución de cada categoría programática. La cuotificación se establece
de acuerdo a las solicitudes de cada SAF mediante la programación coordinada por la ONP y la TGN, que aprueba la
Secretaría de Hacienda como órgano coordinador.
En la reglamentación argentina se ha establecido el siguiente esquema de cuotificación por subperíodos anuales,
trimestrales y mensuales para distintos momentos del gasto:
- Trimestral al momento de comprometer, cuyo importe no puede ser jamás en un trimestre superior al total del
saldo del respectivo crédito presupuestario anual actualizado. Las cuotas de compromiso caducan al finalizar
cada trimestre. Los saldos no utilizados no se pueden transferir a trimestres subsiguientes.
- Mensual al momento de devengar, pudiéndose transferir el saldo no utilizado de un mes a otro, pero siempre
dentro del límite del respectivo trimestre.
- Mensual al momento de pagar. La TGN supedita el proceso de programación de la ejecución presupuestaria
asignando cuotas mensuales con la finalidad de que cada SAF efectúe los pagos a proveedores y contratistas
con cargo a los fondos de la “Cuenta Única del Tesoro” (CUT).
Los saldos de créditos de partidas presupuestarias no utilizados al cierre del ejercicio no podrán ser transferidos al
próximo ejercicio en función del principio de anualidad presupuestaria. La diferencia entre el crédito presupuestario y el
gasto devengado es un ahorro de la ejecución presupuestaria, también denominado “economía por no inversión”.
3. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LA CUOTIFICACIÓN
Queda a cargo de la Secretaría de Hacienda definir las cuotas en función del financiamiento disponible. La cuota de
compromiso representa el límite para la emisión de órdenes de compra, por cuanto el monto total de las cuotas de
compromiso fijadas para el ejercicio no podrá ser superior al monto de los recursos recaudados.
El sistema de cuotas es razonable con el fin de mantener la situación financiera del Sector Público fuera del déficit, pero
su aplicación parece no ser tan lógica cuando se trata de programas cuyo financiamiento se realiza con recursos propios.
Al fijar cuotas de compromiso a aquellos programas con financiamiento propio, se está interviniendo directamente en la
administración del ente, al mismo tiempo que se está violando el principio de “centralización normativa y
descentralización operativa”.
Las cuotas de compromiso para aquellos programas con financiamiento del Tesoro deberían otorgarse en un monto
global, para que el administrador las distribuya de acuerdo a las necesidades que se van presentando a medida que
transcurre el período, salvo para aquellos incisos en donde el monto está fijado por alguna normativa férrea.
¿Qué sucede si el organismo, que previamente ha emitido una orden de compra y se ha comprometido con el proveedor
en la prestación de un servicio, se encuentra que no le ha sido otorgada la cuota del devengado o de pagado suficiente
para hacer frente al libramiento de la orden de pago o a los pagos pertinentes? El organismo caería en una situación de
incumplimiento frente a las obligaciones contraídas, pudiendo significar mayores costos presupuestarios por intereses y
multas, cuando no el corte de la prestación del servicio.
Si la cuota de compromiso está fijada con suficiente acuciosidad, significa que se han tenido en cuenta los recursos
efectivos suficientes en el trimestre. Y si esto es así no tiene sentido fijar cuotas para las etapas del devengado y pagado
que surgen como consecuencias naturales de aquélla.
4. DESCENTRALIZACIÓN EN EL USO DE FONDOS. RÉGIMEN DE AUTORIZACIÓN Y APROBACIÓN
A mayor responsabilidad mayores facultades cuantitativas para gastar, y quien autoriza un gasto debe contar con la
aprobación de otro funcionario, en lo factible de mayor jerarquía.
5. GASTOS CON CARÁCTER EXCEPCIONAL Y RESTRICTIVOS. GASTOS DE MENOR CUANTÍA
a. Fondos rotatorios y Cajas chicas
Los regímenes de fondos rotatorios y cajas chicas se definen como procedimientos de excepción, restrictivos y para
transacciones limitadas a casos de urgencia que no permitan la tramitación normal del documento de pago. El
procedimiento de excepción es en cuanto a las modalidades de pago y no en relación a los mecanismos de compra.

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El fondo rotatorio comprende la entrega de una cantidad máxima de dinero que, llegado al límite autorizado mensual,
sólo pueden debitarse gastos al fondo en el mes siguiente, previo descargo de anteriores imputaciones. A su vez, las
cajas chicas y la figura de fondos rotatorios internos son partes – es decir, subsistemas – de los fondos rotatorios. Una
caja chica tiene por propósito descentralizar el proceso de ejecución del gasto en las unidades inferiores de la
administración con la finalidad de hacer frente a las necesidades cotidianas que requieren respuestas rápidas.
Comprende el pago únicamente en efectivo de compras de un amplio universo de bienes de menor monto.
b. Procedimiento de constitución
- Fondos rotatorios autorizados, mediante Resolución Conjunta del Ministro de cada jurisdicción y del Ministro de
Economía, previa opinión de la CGN y la TGN. Debe especificar el SAF y los funcionarios responsables.
- Fondos rotatorios internos y cajas chicas autorizadas, a través de Resolución del Ministro de la Jurisdicción.
Los procedimientos de reposición pueden ser expresados mediante sendos flujogramas. Los montos no utilizados en el
mes se pueden utilizar hasta que se reponga el respectivo fondo o caja chica, y ser rendidos en las próximas solicitudes
de reposición, como mecanismo para garantizar la continuidad de la actividad administrativa.
Se debe proceder al rendimiento de cuentas como mínimo el día 25 de cada mes.
6. NORMAS RELEVANTES PARA LA REALIZACIÓN DE ECONOMÍA DE GASTOS
Estas normas, en cierta medida restringen el principio de descentralización operativa, al quitar facultades de las
instituciones públicas en administrar sus propios recursos, al requerir que el instrumento aprobatorio sea facultativo de la
máxima autoridad del Ministerio. Las restricciones se suelen establecer de manera general en el propio instrumento
distributivo de los créditos presupuestarios, o en el transcurso del año fiscal mediante normas específicas.
En el transcurso del año, mediante Decisiones Administrativas de la Jefatura de Gabinete, se establecen disminuciones
generales de gastos, acorde con la efectiva evolución de los recursos.
Normas de orden permanente:
- En relación a la contratación de servicios no personales de consultores y asesores: se exige la centralización de
la decisión aprobatoria de los contratos – cualquiera sea su monto – mediante resolución del respectivo ministro
de cada jurisdicción en base a una grilla, con asignación pecuniaria a los distintos puestos de trabajo,
identificándose cada uno de ellos mediante una descripción del puesto con sus principales funciones y tareas,
con exigencias de requisitos específicos deseables.
- En relación al régimen de pasantías con universidades: sólo pueden por el nuevo ordenamiento autorizarse
pasantías exclusivamente para estudiantes con más de 10 materias aprobadas, y graduados con no más de un
año de antigüedad. Su imputación se efectúa con cargo al inciso 5 (Transferencias), y el reconocimiento
pecuniario del pasante es en función de una grilla según el número de materias aprobadas y la dedicación
horaria.
- En relación al uso de vehículos oficiales: sólo se autoriza la continuidad en el uso de automotores para
funcionarios de jerarquía superior al nivel de Secretario de Estado. Tienen éstos la opción de renunciar al uso del
vehículo oficial, reconociéndose una contraprestación sin rendición de comprobantes de $ 600 mensuales para
gastos de movilidad.
- En relación al uso de la telefonía celular: se limita su uso para nivel de categorías superior a Secretario de
Estado, con asignación de un solo servicio para cada funcionario con cargo a los respectivos presupuestos.
- En relación a la autorización de viajes al exterior: se atribuye la facultad aprobatoria a los respectivos Secretarios
de Estado. Escala de viáticos, teniendo en cuento el tiempo de permanencia:
 Si es inferior a 90 días: 100% del monto del viático.
 Si es inferior a 180 días: 50% del monto del viático.
 Si es superior a 180 días: sin derecho a monto de viático.
- En relación a la autorización de viajes dentro del territorio nacional: se establece una escala de viáticos según la
categoría del funcionario o agente público.
7. AUTORIZACIONES DE CRÉDITOS NO INCLUIDOS EN EL PRESUPUESTO
Se informarán al Congreso Nacional en forma inmediata y se incorporarán al presupuesto nacional. Se da cuando se

presentan circunstancias excepcionales en que la respuesta operativa del Estado no puede esperar. Comprende las
siguientes situaciones:
- Epidemias
- Inundaciones
- Terremotos
- Otras de fuerza mayor
En la comunicación al Congreso se deberá explicar por qué no fue posible con los créditos presupuestarios asignados
hacer frente a esos casos de urgencia. El criterio de urgencia en la doctrina se interpreta como circunstancias
imprevistas ajenas a la voluntad del administrador.

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8. DESCENTRALIZACIÓN VERSUS RESTRICCIÓN EN EL USO DE LOS RECURSOS
El Decreto 928/96 establecía la obligación de que determinados organismos descentralizados formulen un plan
estratégico con redefinición de la misión de cada organismo, construcción de un modelo de gestión con focalización al
ciudadano e indicadores de gestión y criterios de productividad en la administración de los recursos humanos.
La LAFCO comprende a cualquier organización estatal no empresaria, con autarquía financiera, personalidad jurídica y
patrimonio propio, donde el Estado nacional tenga control mayoritario del patrimonio, incluyendo aquellas entidades
públicas no estatales donde el Estado nacional tenga el control de las decisiones. Esta norma es aplicable a proyectos
de inversión, que mediante una alianza estratégica del sector público y privado, se encomienda a este último la
realización de una obra, y su futura administración, financiada con aportes generales del tesoro, tasas o impuestos
específicos, contribuciones por mejoras, peajes y cobro de precios.
a. De los fondos especiales
Existe la tentación generalizada de crear fondos específicos con lo cual, quienes tienen la posibilidad de captar ingresos,
lo usen directamente para sus gastos sin pasar por una caja o tesoro central que distribuya los recursos según
prioridades predefinidas por las políticas públicas. El criterio de salvaguardar la existencia de una caja única es
consistente con el principio de universalidad del presupuesto.
El artículo 23 (LAFCO) prohíbe destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender específicamente el
pago de determinados gastos, fijando como excepciones de carácter taxativo: las provenientes de operaciones de
crédito público, los originados en bienes recibidos a título gratuito, siempre que tengan un fin específico por parte de su
primitivo propietario, como aquellos que por leyes especiales tengan afectación específica.
Se determinan así los siguientes requisitos taxativos para crear fondos especiales:
- Establecidos por ley.
- Cumplir las pautas de programación presupuestaria en materia de cuotificación de compromisos y pagos.
- Identificación de ingresos mediante sus depósitos en el primer día hábil posterior de recibidos y la realización de
pagos mediante una cuenta bancaria especial administrada por el respectivo servicio administrativo.
- Cumplimentar exigencias formales en materia de información y preparación de la documentación.
- Ingresar saldos sobrantes al cierre de cada ejercicio a rentas generales.
b. Los fideicomisos como herramienta de financiación para erogaciones específicas
El fideicomiso es un contrato en virtud del cual se transfieren fondos o bienes por parte de una persona física o jurídica
(fiduciante) a otra persona (fiduciario) juntamente con precisas obligaciones de gestión a beneficio de otra tercera
persona (beneficiario). Los fideicomisos públicos establecen que un fiduciante trasmite temporalmente al fiduciario la
propiedad o el dominio de las cosas o bienes fideicomitidos, erigiéndose este último como un verdadero propietario por
un período determinado para realizar un fin de interés público. El fiduciario, aunque es propietario por el tiempo de
duración del fideicomiso – no mayor a 30 años -, no podrá alterar el destino de los bienes entregados ni alterar
unilateralmente la nómina de beneficiarios.
Los fondos fiduciarios deben cumplir con los siguientes requisitos:
- Creación por ley específica con inclusión expresa en el ámbito del art. 8 de la LAFCO.
- Aprobación presupuestaria anual
- Observación de las metodologías de modificación presupuestaria.
- Remisión mensual de su ejecución a la ONP y la CGN.
- Información de gestión de resultados al cierre del ejercicio.
- Prohibición de contar con estructura de personal, ya sea permanente como temporario.
La SIGEN ha sostenido que los fondos fiduciarios no cuentan con un sistema de control interno confiable que permita
supervisar integralmente el cumplimiento de la normativa de administración financiera. Por lo tanto, se necesitará mejor
control.
Los fondos fiduciarios sirven en gran medida para reemplazar a los criticados “fondos especiales” financiados con
impuestos y tasas con destino específico.
9. FONDOS RESERVADOS Y SECRETOS
Se refiere a ciertas partidas o fondos no sujetos a control, que en cierta manera repugna con el principio republicano de
difusión de los actos de gobierno. Pero ciertas situaciones de seguridad pública o requerimientos para tareas de
inteligencia demandan que el destino de ciertos gastos no sea conocido por el conjunto de los ciudadanos.
Los gastos reservados se aprueban por decretos con la letra S, no siendo publicados obviamente en el Boletín Oficial.
Por supuesto que no se exigen ni rendiciones de cuentas ni registros en los términos exigidos para la generalidad de los
gastos. Su destino debe ser auditado por una comisión o comité especial del Poder Legislativo conformado por
miembros del oficialismo y de la oposición. En Argentina, una comisión bicameral es responsable de su control.

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CAPÍTULO 19
CONTABILIZACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS
1. EL RÉGIMEN LEGAL TRIBUTARIO ARGENTINO
En Argentina, por la Constitución Nacional, constituyen recursos nacionales en forma exclusiva y permanente: los
impuestos a la importación y exportación y el producido del monopolio federal sobre los servicios postales; y en
concurrencia permanente con las provincias los impuestos indirectos. De manera transitoria el gobierno central, cuando
se den los extremos de urgencia nacional, administra la percepción de impuestos directos, ya sea exclusivamente o en
concurrencia con tributos similares provinciales.
Ante la circunstancia de que un Estado central cobra tributos que deberán redistribuirse entre los estados subnacionales
se hace necesaria la vigencia de un sistema de reparto interjurisdiccional llamado régimen de coparticipación federal.
Entre sus ventajas, evita la doble imposición, garantiza la unidad legislativa y una economía de gestión producto de una
administración fiscal unificada. Su mayor inconveniente es determinar el criterio de cómo distribuir los montos
recaudados. Ante esta demanda el sistema de información financiera deberá mostrar una adecuada exposición en el
registro de ingresos.
La masa de los ingresos coparticipables incluye la suma de los ingresos corrientes tributarios directos cedidos para su
cobro por las provincias a la nación más los ingresos tributarios indirectos que pueden ser percibidos en concurrencia
por ambos niveles de Estado.
2. EL LABERINTO BORGIANO DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL EN ARGENTINA
La base o masa coparticipable está integrada por la sumatoria (año 2003) de los siguientes impuestos: IVA, ganancias,
cuenta corriente bancaria, internos y otros, altas rentas, ganancia mínima presunta, intereses pagados y bienes
personales. Las retenciones a las exportaciones se consideran entre los gravámenes al comercio exterior de potestad
exclusiva de la Nación.
La masa coparticipable se distribuye mediante dos grandes etapas:
- Etapa 1, de deducción previa de la masa coparticipable: mediante dos etapas secuenciales:
 Fase 1: del 100% de la masa coparticipable se detraen diferentes montos fijos o porcentuales sobre
determinados impuestos.
 Fase 2: un 15% del saldo de la fase 1 se destina al financiamiento del régimen de previsión social.
- Etapa 2, de distribución general del saldo de la masa coparticipable: la totalidad de las jurisdicciones participan
en el reparto del saldo de la masa coparticipable mediante dos fases:
 Fase 1: distribución primaria, con el siguiente régimen de reparto:
 41,64% con destino al Gobierno Nacional.
 1% con destino al sistema de Aportes del Tesoro Nacional (ATN).
 57,36% al conjunto de Estados Provinciales.
 Fase 2: distribución secundaria, seguidamente se redistribuye el porcentaje del 57,36% entre todas las
provincias.
Otros ingresos con criterios de coparticipación independiente. El Monotributo a pequeños contribuyentes se destina en
un 30% a las provincias redistribuido según los criterios de la fase 2 de la etapa 2, y un 70% al régimen de previsión
social. El impuesto por contribuciones patronales y el impuesto a los automotores gasoleros se destinan en un 100% al
régimen de previsión social. Existen también impuestos específicos a los combustibles líquidos y geseosos que van a
financiar directamente fondos con asignación específica para la vivienda, vialidad, electricidad, etc., que a su vez se
distribuyen una parte al conjunto de las provincias.
3. ÓRGANO INTERJURISDICCIONAL DE GESTIÓN
Una Comisión Federal de Impuestos, formada por representantes de la Nación y de la totalidad de las provincias, tiene la
competencia y realiza el control de la conformación de la masa coparticipable y las distribuciones primaria y secundaria
respectivas entre las distintas jurisdicciones.

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4. NECESIDAD DE UN SISTEMA ACTUALIZADO DE COPARTICIPACIÓN
En general, los principios que imperan son de tipo devolutivos, por el cual los estados subnacionales deben recibir en
relación directa a los impuestos que generan e integran la masa, y de tipo distributivos, en función de diferentes
necesidades sociales o regionales de cada jurisdicción.
A principios de 2004 las bases propuestas para la discusión entre nación y provincias parten de las siguientes pautas:
- Piso de coparticipación: en función de los fondos distribuidos en el año 2003, de manera que ninguna provincia
reciba en términos absolutos una cifra menor que la del año anterior.
- Fondo especial anticíclico: para resolver situaciones de emergencia financiera y administrar el excedente de la
recaudación. El criterio de reparto sería basado en el criterio devolutivo puro.
- Descentralización: mediante la transferencia progresiva a las provincias de la cobranza de impuestos por parte
de la nación.
- Endeudamiento: con fijación de límites al nivel del crédito público provincial a contraer.
- Aportes especiales: modificando el criticable sistema de Aportes del Tesoro Nacional (ATN).
- Consejo de administración federal: para la gestión y control de fondos coparticipables.
Pautas para la asignación de recursos:

- Un 50% mediante indicadores devolutivos, en correspondencia con la generación de riqueza de cada provincia,
que a su vez se distribuiría así:
 Un 30% en función del Producto Geográfico Bruto, y
 Un 20% en función de la población de cada una de ellas.
- Un 30% bajo el criterio redistributivo, con el fin de nivelar las posibilidades de brindar servicios públicos en todas
las jurisdicciones subnacionales.
- Un 20% en función de un criterio de resultados, medido por la evolución relativa de los recursos propios de cada
estado subnacional con la finalidad de premiar una mejor performance recaudatoria propia, mediante la
aplicación de “indicadores de eficiencia fiscal”.
5. LA LEY 24156 Y LA INFORMACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS
Los fondos coparticipables son administrados por la Nación en función de normas legales pactadas o convenidas en los
marcos de las atribuciones fiscales de los distintos niveles de gobiernos emanadas de la Constitución Nacional. Los
recursos coparticipables no integran el espectro de erogaciones del Sector Público Nacional.
El sistema debe permitir a los organismos correspondientes la implementación de controles sobre:
- El sistema bancario, para la verificación y conciliación de los importes cobrados, no sólo desde el punto de vista
monetario, sino también en relación al plazo.
- Los organismos recaudadores, para la verificación y conciliación de los distintos momentos de registros e
ingresos.
- La tesorería general, para la verificación y conciliación de los saldos de las distintas fuentes financieras y de
numerosas cuentas bancarias.
Los controles serán efectivos si se cuenta con información oportuna, basada en modernos sistemas de comunicaciones
teleprocesados y en red.
El sistema debe permitir la integración de la información de manera global y desagregada en el SIDIF, dentro de un
proceso autocontrolable con la determinación de responsabilidades definidas del sistema bancario recaudador, y la
fiscalización integral de la AFIP.
6. CRITERIOS PARA LA IMPUTACIÓN CONTABLE DE INGRESOS
a. Momentos no definidos legalmente en la reglamentación
- Estimación presupuestaria: equivale conceptual y cuantitativamente con el “Cálculo de recursos del presupuesto
anual”, expresado mediante el clasificador económico de recursos.
- Liquidación: realizada a partir de padrones elaborados por el órgano fiscal, o declaraciones juradas de los
propios contribuyentes, o eventualmente de oficio por parte de los organismos fiscales. Es el momento en que se
determina la cuantía del tributo.
b. Momentos definidos legalmente en la reglamentación
- Devengado: se establece un derecho de cobro a favor de la administración con la consecuente obligación de

pago por parte de personas físicas o jurídicas, generando un derecho a favor del Estado al vencimiento del

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tributo, que al incrementar su activo produce una modificación patrimonial. Es el momento en que se
considera ejecutado un recurso. El devengado de recursos es el eje integrador entre el presupuesto y la
contabilidad.
- Recaudación efectiva: comprende la percepción de valores líquidos de las obligaciones tributarias desde cuando
ingresan al sistema bancario, aunque posteriormente estén a disposición del órgano rector del sistema de
tesorería. Un primer submomento abarca la recaudación en las distintas bocas de percepción del sistema
bancario y su concentración en el Banco Nación como agente financiero del Estado nacional. Y el segundo
submomento es cuando se produce el efectivo ingreso a los respectivos tesoros. Los fondos recaudados son
puestos efectivamente a disposición del TGN o tesorerías provinciales a través de sus cuentas bancarias.
7. DIFICULTADES EN LA DETERMINACIÓN DE LOS MOMENTOS DE REGISTROS
La aplicación del devengado excepcionalmente es recomendable sólo en aquellos casos en que los tributos estén
jurídica e irrevocablemente convalidados por los contribuyentes. También podrían encuadrarse cuando se hayan iniciado
acciones ejecutivas en sede judicial con embargos preventivos que en todos los casos demuestren la existencia de un
título ejecutivo cierto que lo respalde.
8. CONTABILIZACIÓN DE INGRESOS
a. Requisitos
- Universalidad de registro
- Principio del devengado
- Frontera ampliada en la definición de ingresos, integrada por:
 Ingresos corrientes
 Disminución de activos
 Incremento de pasivos
 Incremento de patrimonio
- Plan integrado de cuentas, a través del convertidor del clasificador de ingresos presupuestarios a cuentas
patrimoniales.
b. Un modelo integral de registración
1) Los actores participantes
En los registros de ingresos, además de los órganos rectores del sistema de administración financiera, participan y muy
activamente otras entidades. Se deberá tener en cuenta el sistema bancario, compuesto por la red de sucursales
perceptoras de los pagos, la casa matriz de cada una de las instituciones del sistema de cobros y el banco centralizador.
Un banco centralizador es la institución designada como agente financiero oficial del gobierno, como es el caso del
Banco de la Nación Argentina. También participan el conjunto de tesorerías de los estados subnacionales. Los
organismos de administración tributaria, como es el caso de la AFIP. Y por último quienes pagan, los contribuyentes
como sujetos pasivos.
2) La simulación del modelo
El “día de recaudación por sucursal bancaria”, funciona un primer nivel como unidad operativa independiente en el
diseño del sistema que luego se consolida en un segundo nivel, cuando cada sucursal “n” deposita en su casa matriz del
banco “x” (nivel 2). Estos importes se trasfieren a su vez a una cuenta del banco centralizador del sistema denominada
cuenta compensadora en un tercer nivel.
3) La cuenta puente
La cuenta compensadora funciona a su vez como cuenta puente, que permite el paso (transferencia) – nivel 4 – de la
recaudación efectiva sin que ésta se demore, con los consiguientes perjuicios sobre la liquidez de las tesorerías
generales nacionales y provinciales – nivel 5 – ante inconvenientes de índole formal o sustancial.
4) Diferenciación por tipo de contribuyente
Distingue entre un reducido número de contribuyentes con un significativo interés fiscal (grandes contribuyentes) y la de
un mayor número de contribuyentes (medianos y pequeños) de menor interés fiscal individual, aunque importante en su
recaudación agregada.
Los grandes contribuyentes representan cerca de dos tercios del universo financiero. Se les puede exigir presentar
declaraciones y pagos exclusivamente ante una determinada agencia recaudadora o estar obligados a identificarse
como tales al exteriorizar cualquier vínculo tributario. Los pagos también pueden realizarse en una boca especial. Los
grandes contribuyentes suelen ser notificados automáticamente de oficio al vencimiento del tributo cuando éste no es
cancelado.

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5) Los asientos contables necesarios
Se deben efectuar los registros primarios y secundarios por parte de los órganos rectores y ejecutores responsables del
sistema tributario mediante asientos que reflejen:
- El registro de la recaudación tributaria bruta devengada (nivel 0), a partir del momento de liquidación del tributo,
en el caso de impuestos sobre padrones o los mencionados grandes contribuyentes. Pueden incluirse en estos
casos a todos los contribuyentes obligados a pagar mínimos o anticipos a cuenta de sus obligaciones definitivas.
- El registro de la recaudación tributaria bruta en el momento de la percepción de los recursos (nivel 1), en las
agencias y sucursales de los bancos del sistema. Interesa el total percibido discriminado por banco.
- El registro de la consolidación o centralización de la recaudación tributaria bruta a nivel de cada uno de los
bancos receptores (nivel 2), diferenciando los ingresos tributarios no coparticipables, y los que forman la masa
coparticipable.
- El registro de la transferencia de la recaudación tributaria bruta de los bancos perceptores al banco centralizador
(nivel 3), con liquidación de gastos y comisiones bancarias a cada bando receptor.
- El registro de los débitos por comisiones y gastos bancarios mal realizados, liquidaciones incorrectas por el
banco receptor (nivel 4).
- El registro de la distribución de la recaudación tributaria bruta y transferencia de fondos por parte del banco
centralizador a las cuentas de la tesorería general y de las provincias (nivel 5), por la coparticipación con las
deducciones correspondientes a gastos y comisiones bancarias del banco centralizador.
6) Ventajas de un sistema automatizado
Mediante el arbitrio de una “cuenta puente” el sistema contable puede efectuar un seguimiento de los recursos,
exponiendo no sólo los desfasajes entre importes devengados y percibidos, en caso que los primeros puedan
determinarse, sino también las diferencias de lo recaudado en cada boca del sistema bancario, con el total a nivel de
institución, mediante un procedimiento de autocontroles entre los distintos estamentos bancarios.
Los fondos deberán ser acreditados en forma diaria al banco centralizador de la recaudación de forma que las
respectivas tesorerías cuenten con su disponibilidad inmediata.
9. INFORMACIÓN INTERESTATAL DE LOS RECURSOS
Un sistema integrado de registros de los recursos permite contar con información a tiempo real en cada uno de sus
momentos y etapas de percepción. La información debe ser incorporada en forma directa a la base central de datos de la
Contaduría General de la Nación. Cada provincia podrá integrarse a dicha base en forma directa, permanente y
automática mediante la red de teleprocesamiento, permitiendo conocer, controlar y auditar la información.
Con la implementación de la Cuenta Única del Tesoro (CUT), las distintas cuentas bancarias se absorben en una única
cuenta.
10. CÓMO SOLUCIONAR EL CUMPLIMIENTO LEGAL DEL DEVENGADO
En la práctica, implicaría retornar a un criterio mixto, aunque diferente al vigente con la Ley de Contabilidad. En materia
de recursos, se registraría por el criterio de lo percibido, que surgiría fácticamente de deducir del total devengado las
previsiones. Es decir, previsiones por incobrables al 100% equivalente a la diferencia entre la recaudación efectiva y el
propio devengado. Y en materia de gastos, eso sí, por lo devengado.
El criterio del previsionamiento es un atajo para cumplir con la Ley 24156 que lo exige, aun cuando no se haya respetado.

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CAPÍTULO 20
PRODUCTOS FINALES DE INFORMACIÓN FINANCIERA
1. PROCEDIMIENTO LÓGICO DE UN SIDIF
En Argentina, como resultado del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Secretaría de Hacienda
de la Nación, por intermedio del órgano rector del sistema – la Contaduría General de la Nación -, diseñó el llamado
Modelo conceptual del sistema integrado de información financiera (SIDIF). Se aprueba el procedimiento de reexpresión
de los Estados Contables del Sector Público Nacional a moneda constante, incluyendo los presentados por los
organismos descentralizados, incluidas las instituciones de la Seguridad Social.
Se puede resumir un SIDIF en tres tipos de integraciones:
- Interrelaciones de cada centro de registro primario con el registro secundario de la CGN. Desde la óptica de la
visión de la producción muestra los procesos institucionales de transformación de datos en información
procesada, a partir de la cual se logra como producto final diversos estados financieros.
- Proceso de conversión al momento de ejecución presupuestaria en registros contables, con incorporación de
registros no presupuestarios.
- Expresión bajo una visión productiva del desarrollo del SIDIF, mediante la interacción de los respectivos insumos
con el proceso tecnológico de transformación, se obtiene la producción final de información, o resultados
financieros.
2. INTEGRACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE INFORMACIÓN FINANCIERA
Un SIDIF debe mostrar sus bondades mediante un esquema de pruebas de coherencia. Los estados financieros se
pueden distinguir en:
- Estados financieros globales: Presupuesto y Balance General (Estado Patrimonial y Estado de Resultados), para
la totalidad de las transacciones previas y posteriores respectivamente, con incidencia económico-financiera
sobre el Ente estatal.

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- Estados financieros parciales: suministrando información financiera específica como subproductos del SIDIF
(ejecución presupuestaria, ratios, Punto de Equilibrio, Estado de Origen y Aplicación de Fondos, Presupuesto de
Caja, EAIF).
La contabilidad integrada de las instituciones públicas, como mínimo deberá mostrar periódicamente los siguientes
Estados:
- En relación al presupuesto:
 Ejecución del presupuesto de recursos.
 Ejecución del presupuesto de gastos.
- En relación a la contabilidad general:
 Estado de resultados, más apropiadamente debería denominarse “Estado de ingresos y gastos
corrientes”.
 Estado de origen y aplicación de fondos.
 Balance general.
 Ejecución del presupuesto de caja y disponibilidades de fondos.
 Estado de la deuda pública.
- En relación a las cuentas públicas:
 Estado Ahorro/Inversión/Financiamiento.
El Decreto 1361/94 establece que la CGN producirá como mínimo los siguientes estados contables financieros:
- Estado de ejecución presupuestaria de recursos y gastos de la administración nacional.
- Balance de sumas y saldos de la administración central.
- Estado de origen y aplicación de fondos de la administración central.
- Balance general de la administración central.
- EAIF de la administración nacional.
- EAIF del sector público no financiero.
3. LOS RATIOS EN UN SIDIF
Reglas de oro de toda gestión financiera:

- Regla 1: que el activo corriente sea superior al pasivo corriente. Es decir, contar con una capital de trabajo K t (o
fondo de maniobra) positivo y suficiente para garantizar el desenvolvimiento a corto plazo de la administración.
- Regla 2: que la rentabilidad sea superior a las tasas de intereses que se pagan.
- Regla 3: que el capital de trabajo (Activo corriente menos Pasivo corriente) más “Activo no corriente” esté
financiado por “Pasivo a largo plazo”.
4. APLICACIÓN DEL SIDIF EN LOS SERVICIOS ADMINISTRATIVOS FINANCIEROS
- Las Unidades de Registro Primario deberán mostrar permanentemente la evolución y situación de la ejecución
presupuestaria de recursos y gastos, el inventario de bienes físicos y de los movimientos de fondos con
identificación de responsables de su administración y custodia.
- Los Centros de Contabilidad de los Organismos Descentralizados operarán sus propios sistemas contables,
debiendo además producir los estados que determine la CGN.
- Las empresas y sociedades del Estado desarrollarán sus propios sistemas de contabilidad de acuerdo con los
criterios generales que fije la CGN. Son responsables de elaborar y remitir los estados financieros a la unidad
central del sistema.
En materia de rendición de cuentas, los titulares de los SAF serán responsables de la elaboración de la rendición
centralizada de cuentas del ámbito de su competencia, de acuerdo con las normas, procedimientos y plazos que
determine la CGN, incorporando los estados financieros y toda otra información que permita verificar el uso eficaz y
eficiente de los recursos asignados.
Se ha concebido el SIDIF-OD (Organismos Descentralizados) como un sistema integrado que permita:
- La interacción en forma concurrente de los usuarios con una base de datos integrada en cada organismo.
- La interoperabilidad con el SIDIF central.
- El análisis de los registros del SIDIF-OD enviando información en ambas direcciones vía TRANSAF con la
producción automática de diversos estados financieros.
- El acceso de los organismos de control de la información en tiempo real a través de terminales periféricas.
5. FORMULARIOS INSTRUCTIVOS
a. Formularios e instructivos en materia de gastos
1) El TRANSAF

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La CGN ha desarrollado el sistema TRANSAF (Transmisión de datos de los SAF) vía red Intranet. Se diseñó así, un
circuito de información por el cual la CGN recibirá de los SAF archivos de datos de los formularios de ejecución
presupuestaria. El resultado de esas transmisiones se devuelve con posterioridad al centro de registro de origen de los
respectivos SAF.
2) Formularios utilizables
- C35 - Registros de compromisos: los responsables de su elaboración son los titulares del SAF y de la Unidad de
Registro Contable.
- C41 – Orden de pago: con la finalidad de exteriorizar el “devengado” y “pagado”, se unifica en un solo formulario
ambos momentos. Son responsables de su elaboración el secretario del área o máximo titular de organismo, el
titular del SAF y el titular de la Unidad de Registro Contable.
- C42 – Orden de pago sin imputación presupuestaria: ante la necesidad de disponer la salida de fondos de la
TGN que no puedan excepcionalmente imputarse presupuestariamente. Bajo la responsabilidad directa del
Secretario de Hacienda o Subsecretario de Presupuesto para el tratamiento de las jurisdicciones no
institucionales “Servicio de la Deuda Pública” y “Obligaciones a cargo del Tesoro”.
- C43 – Fondo rotatorio y reposiciones: incluye la información vinculada con la constitución de la entrega de los
fondos con fines específicos, formalmente autorizada y con cargo de rendición del objeto del gasto efectivamente
gastado para su reposición. Son iniciados por los respectivos SAF.
- C55 – Regularización y modificaciones del registro: permite normalizar el registro de imputaciones realizadas con
anterioridad que, por diversas circunstancias, deben ser rectificadas, modificadas o tratadas especialmente en el
caso de desembolsos externos.
- C10 – Ejecución de recursos
3) Características comunes de los formularios y procedimientos
En todos los procedimientos, existe una exigencia en materia de autocontroles de datos e informaciones. Sólo con la
introducción correcta de los datos, el SIDIF asigna en el formulario un número correlativo con precisión de hora y fecha.
Además, verifica la existencia de crédito presupuestario disponible, registro previo de compromiso y cuota de devengado
en los distintos niveles de imputación informados. Cuando no existen observaciones ser registra el devengado contable.
El manual señala en todos los casos que la firma que los responsables deben plasmar al pie del documento certificará
que se ha verificado el correcto llenado del formulario, que se ha tenido a la vista toda la documentación de soporte y
que el tipo de registro, la clase de gasto y la imputación presupuestaria son las que corresponden a cada caso en
particular.
b. Formularios e instructivos en materia de recursos
1) Procedimientos de registros de recursos
- Procedimientos de registros de recursos en la TGN, a partir del envío de información por parte del Banco Nación
y Banco Central del extracto diario, con el movimiento de cuentas corrientes de la TGN y de las cuentas
recaudadoras de la AFIP.
- Procedimientos de información y registro mensual de recursos en la CGN, a partir de la obligación mensual de
cada SAF del envío del resumen de registro de ejecución presupuestaria de recursos propios, con afectación
específica, transferencias y desembolsos de préstamos obtenidos.
- Desarrollo de la clasificación y codificación de cuentas corrientes del organismo en relación al clasificador
presupuestario de recursos.
- Desarrollo para cada organismo recaudador de instructivos específicos vinculados con los estados de consultas
e informes de la ejecución de recursos por rubros, SAF, orígenes, clasificación económica, entre otros de similar
importancia.
2) Procedimientos para la elaboración de la conciliación bancaria
En forma diaria y automática se deben mostrar las inconsistencias; instrumentación de operaciones de ajuste de cuentas
corrientes, y determinación de la base de presentación y registros de los saldos disponibles de cuentas corrientes, deuda
exigible, los cheques/transferencias emitidas, entregadas, pagadas al banco y en tránsito o en caja.
6. ESTADOS FINANCIEROS FINALES. EL BALANCE DEL ESTADO
Un Balance General del Estado (BE) recopila, valúa, procesa y expone el conjunto de transacciones, con incidencia
económico-financiera ocurridas en un ejercicio, mostrando globalmente la situación patrimonial y de resultado de la
performance del sector público.
El Balance del Estado cierra el circuito de fiscalización, al exponer en forma consolidada los resultados anuales de una
gestión de gobierno.

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a. Normas constitucionales y legales
La Constitución Nacional establece como atribución del Congreso aprobar o desechar la Cuenta de Inversión (Balance
del Estado). Su aprobación indica que el Poder Ejecutivo ha sabido dar correcto uso a los recursos puestos a su
disposición. El rechazo – parcial o total, según el caso – impulsará constitucionalmente distintas tramitaciones
interpoderes para subsanar los aspectos observados en el caso de rechazos parciales, y las consecuencias políticas y
judiciales, si las hubiera.
El Poder Ejecutivo, en su carácter de poder administrador, es responsable material de su confección. E
institucionalmente está encargada de su instrumentación la Contaduría General de la Nación.
b. Requisitos para su elaboración
- Constituir una salida automática del sistema contable, a partir de información procesada con distintos grados de
agregación.
- Procesar los datos aplicando normas comunes y generales, que evitan la anarquía en su tratamiento,
proveyendo de información coherente y confiable.
- Adoptar principios generalmente aceptados por la doctrina contable, dada la similitud en el tratamiento de los
hechos con incidencia económico-financiera.
- Acentuar la rigurosidad del control de responsabilidad del funcionario, al extender la fiscalización de la tradicional
faz formal a la del mérito de los resultados físicos o reales.
- Facilitar las tareas de los organismos de control, basados en criterios de integridad, grado de detalle,
oportunidad de presentación.
- Registrar toda transacción en una única circunstancia.
- Expresar el cumplimiento físico de objetivos, metas y volúmenes de trabajo.
- Determinar el comportamiento de los costos globales y relacionarlos con unidades de medidas de objetivos y
actividades, mostrando los costos unitarios de las acciones estatales.
c. Proceso de elaboración
1) Integralidad informativa
Al integrar el presupuesto con la contabilidad en la etapa del devengado, debe presentarse especial atención al
tratamiento dado a los “gastos devengados y no pagados”, y los “gastos registrados como compromisos y no
devengados” al cierre del ejercicio. En el primer caso se apropiarán al ejercicio cerrado, y se debe verificar al cierre un
nivel de disponibilidades suficiente para honrar los pagos de los libramientos adeudados. En cuanto a los compromisos
no devengados al cierre, corresponderá su apropiación a los respectivos créditos presupuestarios del ejercicio futuro.
La necesidad de determinar los costos de las operaciones públicas en forma anual globalizada, requiere de la
apropiación de diferente información relacionada con el estado de los activos al cierre y de los insumos de las
existencias de bienes de cambio.
2) Grupos de formularios
- Grupo 1: de recolección de información detallada de activos y pasivos.

- Grupo 2: de información de la totalidad de entes contables, con personería jurídica y patrimonio. Incluye el
conjunto de estados financieros de organismos descentralizados, que deberán integrarse a los estados de la
administración central por sus patrimonios netos. Comprenden el estado de ahorro/inversión/financiamiento,
estado de ejecución presupuestaria de erogaciones, de ejecución presupuestaria de recursos, de los gastos
figurativos, del estado demostrativo de activos y pasivos corrientes y de las fuentes y aplicaciones financieras.
- Grupo 3: de información de la gestión de la ejecución física.
3) Pruebas de coherencia
Las pruebas de coherencia deben mostrar consistencias en la información en aspectos relevantes como:
- Discriminación de partidas por objeto del gasto y su exposición en gastos corrientes y/o de capital y/o aplicación
financiera.
- Discriminación de los rubros de ingresos corrientes, recursos de capital, incremento de activos e incremento de
pasivos en materia de recursos.
- Verificación de cifras de inicio y cierre de cada ejercicio. Las variaciones deberán demostrar en sus totales las
diferencias patrimoniales y de resultados. Los distintos rubros componentes deberán conciliarse con la
información de los Estados demostrativos del Capital de trabajo, del Origen y Aplicación de fondos y el EAIF.
d. Contenido del Balance General del Estado
1) Información de naturaleza financiera

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Deberá contener en materia presupuestaria sus estados de ejecución, en materia de tesorería la situación final y
movimiento del Tesoro y en materia de crédito público la situación de la deuda pública interna, externa, directa e
indirecta.
El carácter integrador del sistema contable debe exponer diversa información demostrativa de la gestión global con la
formulación de:
- Estados de resultados derivados del neto de recursos y gastos corrientes.
- Estado de origen y aplicación de fondos, activos y pasivos corrientes, fuentes y usos de fondos.
- Balance general de la administración central.
- Balance consolidado del sector público.
Algunos estados financieros importantes

- Estados de ejecución del presupuesto: deben mostrar en sus distintas variables, momentos y formas de
exposición con el uso de diversos clasificadores, la performance financiera de la administración.
- Estado de Ahorro/Inversión/Financiamiento: la determinación del “ahorro-desahorro”, “déficit-superávit” y
“necesidades de financiamiento” indican relaciones globales de ingresos y egresos desde el punto de vista de su
clasificación económica.
- Estados de situación del Tesoro: muestran el desenvolvimiento de la situación inicial, los movimientos
monetarios ocurridos en el ejercicio y la situación de disponibilidades al cierre.
- Estado de la deuda pública: debe incluir estados de la deuda pública interna, externa, directa e indirecta.
2) Información de naturaleza real
La evaluación del comportamiento de los indicadores de la producción pública en consonancia con las 5E, permiten
mostrar la información real en materia de:
- Eficacia: midiendo los diferentes grados de cumplimiento de las acciones estatales, mediante medidas de
realizaciones que reflejan los resultados obtenidos de los distintos programas de gobierno, en términos de logros
de objetivos concretos.
- Economicidad: requiere la implementación de técnicas de costeos estándar e históricos, comparativos con otros
prestadores públicos, privados y comunitarios, costos totales y unitarios, fijos y variables, y por su comprensión
la gráfica del punto de equilibrio por actividades y/o estamentos institucionales de cada estructura orgánica.
- Eficiencia: la relación entre la producción final y los insumos.
También es posible medir las otras dos E. La efectividad, a partir del registro de las opiniones de los ciudadanos. Y la
ejecutividad, teniendo en cuenta en qué plazos se han cumplido los
objetivos concretos previstos.
7. FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA DE INVERSIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO NACIONAL
a. Importancia de su presentación en tiempo legal
En el orden nacional, el ingreso de la Cuenta de Inversión al Poder Legislativo deberá presentarse anualmente al
Congreso Nacional antes del 30 de junio del año siguiente al que corresponda tal documento.
Un BE, surgido de un proceso integral e integrado en su elaboración, permite en tiempo oportuno, y de manera
técnicamente accesible, el ejercicio de las atribuciones del órgano político controlante – el Congreso de la Nación –
analizando y evaluando el desempeño de las acciones del poder administrador de la Nación: el Poder Ejecutivo Nacional.
b. Facultades de control
Existe una obligación constitucional inherente con el deber republicano de informar, por parte del Presidente, el Jefe de
Gabinete y de sus Ministros.
Elaborada la Cuenta de Inversión, es competencia de la Auditoría General de la Nación el dictamen sobre los estados
contables financieros de la administración central. Es función de la AGN examinar y emitir dictámenes sobre los estados
contables financieros de los organismos de la administración central, preparados al cierre de cada ejercicio.
El control de la cuenta de inversión por parte del Congreso es fundamentalmente de naturaleza política, en cuanto al
destino de los fondos públicos de acuerdo a las facultades otorgadas por el Presupuesto General y demás normas
pertinentes a la correcta gestión financiera-patrimonial. La ley no establece un plazo en el tratamiento de la Cuenta de
Inversión.
La Ley de Contabilidad era más específica. Disponía que una comisión bicameral del Congreso tendrá a su cargo el
examen de la cuenta general del ejercicio. Deberá expedirse antes del 15 de septiembre siguiente, en su defecto, el
Congreso tomará como despacho el informe del Tribunal de Cuentas. Si al clausurarse el quinto período ordinario de
sesiones posterior a su presentación, no existiera pronunciamiento del Congreso, se considerará automáticamente
aprobada.
8. SISTEMAS DE MACROINFORMACIÓN ECONÓMICA

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a. Organismos de créditos requeridos
- El Fondo Monetario Internacional (FMI) exige la adhesión al Sistema General de Divulgación de Datos (SGDD) o
a las Normas Especiales de Divulgación de Datos (NEDD), que tratan de impulsar el uso de criterios de
exposición de los datos financieros de cada país.
- El Banco Mundial (BM) realiza misiones especiales para evaluar los sistemas de administración financiera de los
Estados, constituyendo dicha evaluación un requerimiento que condiciona el acceso a sus préstamos.
- El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) desarrolla una serie de proyectos que apuntan a la transparencia.
Varios de ellos tienen como objetivo la divulgación y aplicación de las NIC y las NICSP.
- La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en un proyecto conjunto con el BM,
está formando un banco de datos de carácter mundial sobre las prácticas y procedimientos presupuestarios.
b. El sistema de cuentas nacionales de la Organización de las Naciones Unidas
El criterio del devengado. El proceso de interconexión entre el sistema contable y el sistema de cuentas nacionales se
facilita con la adopción del criterio del devengado como momento de integración de la ejecución presupuestaria con la
contabilidad.
El Sistema de Cuentas Nacionales prevé la preparación de cuentas relacionadas con:
- Producción
- Ingresos y gastos
- Acumulación de capital
- Variaciones de activos y pasivos
- Balance
Partes del modelo. Los cuadros de cuentas nacionales propuestos por la ONU se diseñan en cuatro partes:
- Determinación de la importancia del sector público.
- Información detallada de agregados económicos.
- Información detallada sobre ingresos y gastos gubernamentales.
- Conjuntos completos de cuentas.
Relaciones con otros sistemas. Respecto a la “información detallada sobre ingresos y gastos gubernamentales” debe a
su vez relacionarse con dos aspectos. En primer lugar, con el Sistema de Estadísticas de las Finanzas Públicas (EFP)
del FMI. En segundo lugar, ante la necesidad de consolidar la totalidad de la información, con la del resto de los niveles
de gobiernos provinciales y municipales.
Estado actual de la integración. En la actualidad no existe un vínculo integrado de información de los estados contables
financieros emitidos.
c. El Sistema de Estadísticas de las Finanzas Públicas del FMI
Alcance. Como esta información debe ser brindada en forma periódica al FMI, la bondad del sistema contable debe
permitir que también sea un producto automático. Es una metodología uniforme de los principales agregados de las
finanzas públicas.
Diferencias con el SCN. La preparación de la EFP es compatible en general con la elaboración de las Cuentas
Nacionales.
Criterio del percibido. Las diferencias significativas entre unos y otros sistemas es que mientras en el SCN las
transacciones se contabilizan en valores devengados, en las EFP se registran en valores de caja.
SECCIÓN 4
CAPÍTULO 21
ADMINISTRACIÓN DE DISPONIBILIDADES
1. ENFOQUE TRADICIONAL Y MODERNO DEL TESORO
Tradicionalmente al servicio de tesorería se le atribuyen tres funciones: de caja, financieras y conexas. Sus funciones de
caja están referidas a sus competencias en la gestión de pagos y de los ingresos líquidos. Sus funciones financieras
comprenden las actividades vinculadas con la inversión a corto plazo de fondos líquidos ociosos con la mejor
rentabilidad. Sus funciones conexas están vinculadas con la custodia de títulos, garantías y diversos valores puestos
bajo su resguardo.
Modernamente, las funciones de la tesorería se relacionan con el sistema tributario, al fiscalizar tanto la cuantía
suficiente como la oportunidad en el ingreso de los tributos. Un servicio de tesorería eficaz, propio de todo enfoque
sistémico, no sólo tiene relación con el resto de los sistemas de administración financiera, sino también en conexión con

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el escenario macroeconómico y financiero nacional. Según el Manual del Sistema de Tesorería, la definición de la
política monetaria pública implica compatibilizar la contracción o expansión monetaria que se origina en el corto plazo,
como consecuencia de los flujos monetarios del sector, con los movimientos monetarios de la economía en su conjunto,
así como los efectos que sobre los movimientos de divisas se originan por los mencionados flujos monetarios.
2. DOS EXTREMOS A EVITAR: FONDOS OCIOSOS Y FONDOS INSUFICIENTES
Aun en plazos cortos, se debe lograr tanto la atenuación al máximo de costos financieros derivados de la existencia de
fondos insuficientes, como obtener alguna rentabilidad cuando existen fondos excedentes.
La existencia de fondos ociosos exterioriza una inefectiva cultura gerencial, derivada del costo del dinero inmovilizado
ante la falta de decisión en colocar excedentes transitorios de caja en diferentes alternativas de inversión financiera. Es
aconsejable una permanente valorización de los costos de oportunidad en la realización de imposiciones financieras o
colocaciones transitorias o de cortísimo plazo.
En el otro extremo, se debe evitar la existencia de fondos insuficientes con sus negativas consecuencias por falta de
pago en el tiempo oportuno a los acreedores estatales. La mora en el pago a proveedores y contratistas deteriora el
prestigio de la administración, aparejando dificultades futuras para conseguir buenas y amplias ofertas, sin olvidar el
necesario reconocimiento de intereses producto de los atrasos en la cancelación de las obligaciones a su vencimiento.
3. EL TESORO Y ALGUNO DE SUS CONTEXTOS
a. Tesoro y contexto inflacionario
Tanzi señala que en todo proceso inflacionario se registra una pérdida real en la capacidad financiera y de compra del
Estado, producto de la mayor degradación (o exposición a la inflación) de los recursos entre el momento de su
determinación previa y su posterior cobro. En cambio, en relación con la ejecución del gasto, una mayor sensibilidad de
respuesta de proveedores y contratistas en ajustar los precios a las expectativas futuras de precios del mercado,
provoca que el Estado no aproveche los “beneficios” que a priori tiene el deudor en relación al acreedor.
El Estado se puede beneficiar por la degradación en términos reales de los haberes de su personal, en la medida que
éstos no hayan tenido como conquista social la actualización salarial.
Dentro de las polémicas habituales entre los extremos doctrinarios liberales y keynesianos, los primeros aducen que el
déficit del sector público fue la causa que generó estampidas inflacionarias, producto de la financiación vía emisión
monetaria. Los segundos advierten que el déficit fiscal fue producto del efecto del estancamiento de la economía real,
producto de políticas públicas recesivas. De haber crecido la economía, aducen los seguidores de Keynes, hubiera
mejorado la EPF producto de mejores ingresos genuinos y menor presión por el empleo público y el gasto social.
b. Tesorería y gerenciamiento
La gestión de la tesorería debe estar imbuida culturalmente por una conducta prudente, que debe inspirar la
administración y gestión en el manejo de los recursos líquidos del Estado. Lo puramente financiero – entendido como el
conjunto de fondos líquidos o de caja – es una expresión o impacto de la calidad de la gestión de los insumos reales en
un proceso productivo. Pero la relación causa/efecto también es de vuelta. Si la gestión de tesorería garantiza los fondos
líquidos en el momento requerido, se potencian buenos resultados bajo criterios de economicidad y oportunidad.
4. FRONTERA Y RELACIONES SISTÉMICAS
a. El ámbito de la tesorería
En su frontera sistémica a la tesorería, o servicio de tesorería, le competen numerosos aspectos relacionados con la
administración de fondos líquidos, ya sea a través de la utilización del sistema bancario y/o su custodia directa, y su
aplicación al caudal de pagos derivados de la ejecución del gasto. El sistema de tesorería comprende el conjunto de
principios, normas, organismos, recursos y procedimientos que intervienen en el proceso de percepción, recaudación y
depósito de los recursos públicos, así como su canalización hacia el pago de las obligaciones estatales. Es responsable
de determinar la cuantía de los ingresos tributarios y no tributarios, recaudarlos en el momento de su exigibilidad; pagar
a su vencimiento las obligaciones contraídas por la percepción de bienes y servicios en el sector público; y recibir,
custodiar y en su caso, negociar los títulos, valores y documentos de obligación de propiedad del Estado.
b. Relaciones con el sistema de contabilidad
Es responsabilidad primaria de la TGN planificar, dirigir, coordinar y controlar el sistema de administración de los fondos
del Sector Público Nacional, afirmando así su rol de administrador integral de los fondos públicos, más allá de una mera
caja pagadora. Un racional sistema de tesorería comienza con el seguimiento de los recursos desde que el contribuyente
paga y no desde el momento en que el tesoro recibe los fondos.
El sistema contable, en cuanto a los registros de tesorería, además debe fiscalizar la gestión de la totalidad de los
recursos líquidos del Estado, evitando que los fondos percibidos por entidades descentralizadas y por las empresas
públicas, se los excluya del ámbito de su administración. En su percepción, custodia, colocación y pago se deben
observar precisas y determinadas normas de la TGN como órgano rector del sistema.

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c. Relaciones con el sistema de crédito público
La deuda es habitualmente clasificada según su plazo de vencimiento en corto, mediano y largo plazo. En general todo
tipo de endeudamiento es ámbito del sistema de crédito público. Los endeudamientos de cortísimo plazo que vencen en
el mismo período fiscal se los considera dentro del ámbito del sistema de tesorería.
Evitando una bola de nieve. Endeudamientos de corto plazo que no se cancelan al cierre del ejercicio fiscal pueden
consolidarse – previa aprobación del Congreso – pasando a ser de competencia del sistema de crédito público.
5. LA TESORERÍA GENERAL COMO ÓRGANO RECTOR
La Tesorería General de la Nación será el órgano rector del sistema de tesorería, y como tal coordinará el
funcionamiento de todas las unidades o servicios de tesorería que operen en el sector público nacional, dictando las
normas y procedimientos conducentes a ellos.
a. Competencias integrales de una tesorería general
- Programación macroeconómica: participa en las proyecciones de las repercusiones monetarias de la política

financiera, y en la elaboración de la programación de la ejecución presupuestaria.
- Administración de herramientas financieras: administración centralizada de los recursos, con la aplicación
descentralizada de los pagos mediante la implementación del sistema de caja única o fondo unificado, y la
instrumentación de la Cuenta Única del Tesoro.
- Programación financiera: desarrollo de técnicas de programación con la finalidad de asegurar el óptimo
rendimiento de las inversiones financieras y el menor costo de los endeudamientos temporales, en particular
formular el presupuesto de caja, su ejecución y evaluación.
- Provisión de información financiera: brindar información a tiempo real y en forma integrada como responsable de
la ejecución de la etapa del pagado y de la recaudación efectiva de los ingresos.
- Asesoramiento técnico.
- Gestión de fondos: gestión de fondos a cortísimo plazo ante situaciones deficitarias mediante emisión de letras
de tesorería, y cobranzas de los activos financieros del tesoro.
- Custodia de títulos y valores de la administración nacional.
b. Estructura orgánica
Secretaría de Hacienda
Subsecretaría de Presupuesto
Tesorería General de la Nación
Dirección Técnica
Dirección de Programación y Control de la Ejecución

Financiera
Dirección de Movimiento de Fondos
Dirección de Administración de Cuentas Bancarias
Unidad de Gestión de Cobranzas
c. Órganos ejecutores
Según el SIMAFAL, tanto la operatividad del sistema de tesorería como la celeridad procedimental y la responsabilidad
institucional exigen descentralizar los pagos al máximo posible en cada entidad, reduciendo al mínimo el número de

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cuentas bancarias. La tesorería, dentro de las definiciones del SIMAFAL, tiene una doble pertenencia sistémica, como
sistema adjetivo, responsable de recursos o medios financieros, y como sistema institucional, responsable de la gestión.
Son órganos ejecutores del sistema de Tesorería:
- Tesorerías jurisdiccionales: dependientes de las Direcciones Generales de Administración de la Administración
Central y de las respectivas áreas financieras de los Organismos Descentralizados. Funcionará una Tesorería
Central en cada jurisdicción o entidad, quienes gestionarán los fondos en forma descentralizada para realizar los
pagos en función de las cuotas asignadas. Actúan con competencias como agentes recaudadores de ingresos,
generalmente con asignación específica para el financiamiento de gastos del respectivo Ente. Se puede
distinguir entre entidades deficitarias, por lo cual a los recursos propios recaudados la tesorería general deberá
concurrir en auxilio para financiar sus desfasajes, y entidades superavitarias en las cuales los excedentes de las
tesorerías jurisdiccionales se transfieren a la TGN mediante un doble mecanismo:
 Un mecanismo explícito: transferencias obligatorias expresamente definidas en el presupuesto anual,
indicadas como contribuciones figurativas de cancelación periódica.
 Un mecanismo implícito: los saldos no utilizados de las cuentas bancarias respectivas al cierre del
ejercicio se transfieren a la TGN.
- Embajadas, legaciones y consulados
- Organismo de recaudación: AFIP y tesorerías jurisdiccionales de ingresos
La aplicación del principio de “unidad de dirección” en el ámbito del Sistema de Tesorería tiende a garantizar el principio
de unidad de caja en un doble sentido. En primer lugar, impidiendo la afectación de recursos especiales a determinados
gastos. En segundo lugar, en relación a la organización de tesoros particulares coordinados por un órgano rector: la TGN
en el régimen normativo argentino.
6. SISTEMA DE TESORERÍA Y RED BANCARIA
También participan como órganos ejecutores delegados, la red del sistema bancario público y privado mediante sus
diferentes bocas recaudadoras.
Los ingresos de fondos al TGN se realizan a través del Banco Nación como centralizador de fondos, ciertas operaciones
con el Banco Central, el resto de la red bancaria pública, como bancos provinciales y municipales, y una extensa red
bancaria privada, prácticamente la totalidad de la banca minorista regulada por el BCRA. En su conjunto, son
responsables de la percepción, registro y custodia de títulos y valores de propiedad de la administración central. Este
sistema se conoce con el nombre de “sistema gubernativo”.
También se puede citar el “sistema bancario”, en el que una institución financiera es encargada de la ejecución del
servicio de tesorería, encargándose tanto de las cobranzas como de disponer los pagos de acuerdo a las órdenes de
pago libradas por los organismos ejecutores del gasto del sistema contable. El “sistema independiente” delega en un
ente autónomo la responsabilidad del sistema de tesorería. En estos dos casos, se pierde la esencia del principio de
conducción centralizada.
7. CANCELACIÓN DE PAGOS SEGÚN LA JERARQUÍA DE LA TESORERÍA
El Sistema de Tesorería es responsable directo de la ejecución de la última etapa del gasto (etapa de lo pagado) y de la
última etapa del ingreso (etapa de lo percibido).
Todo pago directo debe realizarse bajo la exigencia de un instrumento formal: la orden de pago. Los momentos de pago
en función de la tesorería involucrada, podemos clasificarlos en:
- Pagos efectuados por las tesorerías jurisdiccionales: en función de sus recursos propios con asignación
específica, que no implican entradas o salidas de fondos del tesoro central.
- Pagos efectuados por la Tesorería Central (TGN):
 De pago directo: cuando la respectiva orden de pago se cancela con fondos líquidos mediante
transferencia electrónica de cheque bancario, a nombre del beneficiario final.
 De pago indirecto: se cancela con fondos líquidos a nombre de un organismo dependiente del SPN,
quien liquidará por intermedio de su tesorería jurisdiccional la deuda contraída.
 Pagos inferiores a $ 50000.
 Haberes del personal.
 Cancelaciones de facturas de servicios públicos.
8. RESGUARDO DE FONDOS PÚBLICOS
Los fondos deberán depositarse en cuentas del sistema bancario a la orden conjunta del jefe del servicio administrativo y
del tesorero o funcionario que haga de tal. Por razones de resguardo, en primer lugar, se deben depositar en el sistema
bancario, y en segundo lugar, todo pago debe realizarse por lo menos con participación de dos funcionarios de alta
jerarquía.
Régimen de Cuentas Bancarias Oficiales, Apertura de Cuentas. Registro de Cuentas Oficiales

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- Desde el punto de vista institucional: el depósito de fondos debe realizarse exclusivamente en el Banco
Nación. Salvo por razones excepcionales, debidamente fundamentadas, podrá hacerse en otras instituciones
bancarias. Requisitos:
 Solicitar autorización a la TGN para abrir una cuenta bancaria.
 Existencia de un Registro de Cuentas Oficiales a cargo de la TGN.
 Comunicación a la TGN cuando se produzca un cierre de cuentas.
- Desde el punto de vista de los controles: toda disposición de fondos debe girarse con la firma conjunta de dos
funcionarios. Se dispone mantener abiertas el menor número posible de cuentas y que todo pago debe
realizarse con cheques, salvo los pagos de caja chica. La denominación de la cuenta bancaria deberá nombrar
la jurisdicción y naturaleza de la cuenta. La Secretaría de Hacienda podrá disponer el cierre de cuentas que no
registren movimientos durante un año. Es obligación de los bancos comunicar a requerimiento de la TGN todo
tipo de información sobre la situación de las respectivas cuentas bancarias.
9. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA UNIFICADA
a. Origen y destino de los recursos
Si el Estado es una unidad sistémica, y por lo tanto integrada, no debe admitirse la atomización en la administración de
las disponibilidades. Se justifica para garantizar la coordinación de la programación de caja y para evitar feudos de poder
por parte de quienes manejen las cajas.
b. Instrumentos utilizados para la aplicación del principio de unidad de caja
1) Fondo Unificado de Cuentas Corrientes Oficiales (FUCO)
Mecanismo operativo. En forma diaria el Tesoro, en base a la suma algebraica de los saldos de las distintas cuentas a la
vista en el Banco Nación, podía utilizar como capacidad prestable un monto equivalente al 100% de dicho importe a tasa
de interés “cero”. Se faculta al tesoro central a utilizar dicha suma como si se tratara del saldo disponible en una sola
cuenta corriente.
Limitaciones. En períodos inflacionarios, las tenencias en activos monetarios degrada la capacidad financiera del propio
Estado por la existencia de fondos ociosos. Otro inconveniente es la falta de información a tiempo real de los saldos
registrados en la totalidad de las sucursales del Banco Nación.
2) Cuenta Única del Tesoro (CUT)
El órgano coordinador de la administración financiera, dispuso la instrumentación de la Cuenta Única del Tesoro (CUT).
Se pretende con la CUT centralizar en una cuenta única abierta en el Banco Nación, la administración de la totalidad de
recursos y pagos del tesoro central.
10. LA CUENTA ÚNICA DEL TESORO COMO MODERNO INSTRUMENTO DE UNIDAD DE

CAJA
a. Objetivos
Desde el punto de vista de los recursos, lograr que de cualquier fuente que fuere ingresen directamente permitiendo la
inmediata disposición de los mismos. En cuanto a gastos, permitir la adopción centralizada de criterios sobre prioridades
en la atención de erogaciones, agilizando la distribución de recursos para el pago de obligaciones de las jurisdicciones y
entidades. Desde el punto de vista de la gestión financiera, afectando los fondos del tesoro únicamente cuando los
acreedores presenten los cheques y evitando la dispersión de disponibilidades hacia una numerosa cantidad de cuentas
bancarias.
En cuanto a la información financiera, facilita la elaboración y fiscalización de los presupuestos de caja de los servicios
administrativos, uniformando y proporcionando en tiempo y forma información requerida para el registro contable de los
pagos.
b. Mecanismos para la cancelación de las deudas
A la CUT se deberán acreditar la totalidad de los recursos presupuestarios y extrapresupuestarios de las jurisdicciones y
entidades de la administración nacional y debitar las transferencias electrónicas realizadas por cancelación de
erogaciones presupuestarias o extrapresupuestarias.
El mecanismo tradicional de libramientos de pagos de cada Ente, se reemplaza en la CUT por “solicitudes de pago”
gestionadas por los servicios administrativos destinadas a las respectivas cancelaciones de las obligaciones de pagos.
La TGN emite las amortizaciones de pago correspondientes, habilitando el libramiento de transferencias electrónicas a
cada SAF con cargo a la cuenta única. A través del mecanismo de autorización de delegaciones, la TGN podrá autorizar
a cada servicio a librar cheques con cargo al fondo rotatorio.

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La CUT desde el punto de vista sistémico, significa centralizar la ejecución de uno de los instrumentos operativos del
sistema de tesorería: el subsistema de pagos.
Desde el punto de vista de los recursos, permite su inmediata concentración y disponibilidad en la tesorería general,
intervinculando en una única cuenta la totalidad de ingresos existentes con la totalidad de los pagos a realizar.
c. Procedimientos para la liquidación de los pagos
La TGN ha establecido un procedimiento con la exigencia de aspectos formales relacionados con documentación a
presentar por el beneficiario, y datos para completar los archivos. Estos requerimientos permiten a cada acreedor la
identificación de su personería para recibir los pagos, y sirven para vincularlos con su situación tributaria como
presentación de formularios de AFIP y número de contribuyente. Se evita que los beneficiarios reciban pagos del Estado
cuando se es deudor tributario.
d. Formas de pagos
Regla general: caso de acreedores habituales y significativos

- Opción 1: acreditación en cuenta bancaria. En caja de ahorro o cuenta corriente (únicamente en pesos) en una
institución bancaria del grupo de bancos interesado en operar con el sistema.
Excepciones a la regla: casos de acreedores especiales que sean personas físicas

- Opción 2: pago en cuenta de terceros. Para acreedores que por la significación de su actividad nos e justifique la
tenencia de una cuenta bancaria. Los interesados pueden solicitar que los pagos se acrediten en la cuenta de un
tercero, obviamente con la autorización expresa de éste.
- Opción 3: pago por banco con cheque. Para obligaciones inferiores a $ 5000, en la medida que no se trate de
pagos periódicos o repetitivos dentro de un mismo año fiscal.
e. Excepciones de pagos por CUT
Instrumentos referidos a gastos menores a erogar con carácter excepcional y restrictivo. En estos casos, la CUT permite
la autorización de los fondos para la aplicación de la norma reglamentaria que a su vez limita al máximo la tenencia de
fondos líquidos, no sólo por razones de seguridad sino también para disminuir los costos de oportunidad por
indisponibilidades de caja. Con la finalidad de racionalizar al máximo las disponibilidades en efectivo, recordamos que
únicamente un 3% de los créditos presupuestarios anuales, excluido el inciso personal, constituyen el total del Fondo
Rotatorio, incluyéndose en dicho total las asignaciones por Cajas Chicas.
11. DÉFICITS TRANSITORIOS DE CAJA. INSTRUMENTOS PARA SU FINANCIACIÓN
Se habla de déficit de tesorería, como el resultado negativo del movimiento de ingresos y egresos corrientes, y de
ingresos y egresos de capital, excluyendo en su financiamiento los originados en el uso del crédito, salvo crédito a
cortísimo plazo. El caso inverso de superávit de tesorería implica contar con fondos transitoriamente ociosos para los
cuales deberá lograrse una rentabilidad por el período disponible. Existe un desequilibrio real de tesorería cuando el
déficit no se puede financiar con créditos a corto plazo y préstamos del Banco Central. En este caso se acumulan los
libramientos impagos del tesoro.
Para que los desequilibrios negativos no sucedan, es necesario realizar previsiones respecto a los déficits de tesorería,
para poder anticiparse en la obtención de recursos evitando la acumulación de libramientos impagos. Durante el año
pueden existir situaciones de superávit o desequilibrios transitorios de caja producidos en subperíodos menores al año
fiscal. En casos de desequilibrios la tesorería puede hacer uso de instrumentos de crédito a cortísimo plazo de distinta
naturaleza.
a. Anticipos bancarios
Son adelantos que la banca central, autoridad monetaria superior de un país, realiza para financiar déficits transitorios
del gobierno.
Queda prohibido al Banco Central conceder préstamos al gobierno nacional, excepto la facultad de financiar al gobierno
mediante la compra, a precios de mercado, de títulos negociables emitidos por la Tesorería General de la Nación. El
crecimiento a valor nominal no podrá ser superior al 10% por año calendario, y no superar el 33% de las reservas de
libre disponibilidad.
b. Certificados de cancelación de deudas

Instrumentos financieros por los cuales la tesorería cancela a los proveedores sus acreencias con distintas formas de
combinación de intereses y/o plazos de amortización del capital. Los acreedores pueden transferirlos – en caso que sean
al portador vía endoso – o descontarlos en un banco comercial.

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c. Letras de Tesorería
El Estado capta voluntariamente en el mercado financiero fondos con vencimiento a cortísimo plazo para la devolución
del capital prestado y reconocimiento de un interés. La Tesorería General de la Nación podrá emitir letras del Tesoro
para cubrir los desequilibrios estacionales de caja.
- Restricción 1: el monto total de las letras de tesorería a emitir debe fijarse anualmente en la ley de presupuesto.
- Restricción 2: deben reembolsarse durante el mismo ejercicio financiero de su emisión.
Se evidencian con dichas restricciones las relaciones sistémicas del sistema de tesorería con los sistemas de
presupuesto y de crédito público, dado que de superarse ese lapso sin ser reembolsados, se transformarán en deuda
pública.
d. Bonos compulsivos de tesorería
Por sus formalidades, contenidos y valores fijados para circulación a dichos certificados se los denomina habitualmente
bonos, aunque desde la teoría monetaria son considerados cuasi moneda dada su naturaleza espuria en cuanto a su
origen, respaldo y formalidades. Con la finalidad de garantizar su circulación, se facilita su uso como medio de pago de
impuestos y servicios públicos, garantías de licitaciones y en algunos casos son calzados con operaciones en bancos de
propiedad del Estado subnacional emisor.
Una de las mayores dificultades en estos tipos de bonos es su nula aceptación para transacciones interestados
subnacionales. Los bonos que circulan casi exclusivamente en la jurisdicción en que son creados tendrán un mayor o
menor porcentaje de quita o desagio en relación con el tipo de integración económica del estado subnacional emisor,
con el monto total de la emisión, los plazos de cancelación del pago del capital, si se reconocen intereses y el grado de
confianza del Estado emisor, que obviamente no es el mejor.
CAPÍTULO 22
ESTADOS DE INFORMACIÓN Y PROGRAMACIÓN DEL TESORO
1. INTEGRACIÓN DEL SISTEMA DE TESORERÍA CON EL SISTEMA CONTABLE
a. Naturaleza de la integración

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La TGN, como centro de registro primario del sistema contable, es responsable de informar a la Base Central de
Datos todo movimiento de fondos, pagos y conciliaciones bancarias. La integración de ambos sistemas debe surgir de
un proceso automático dado por dos niveles. Un nivel sintético, a cargo de la Contaduría General de la Nación, y un nivel
analítico, a cargo del respectivo órgano rector del sistema de tesorería y de cada uno de los órganos ejecutores.
b. Formularios utilizados
La orden de pago es un formulario de exigencias solemnes. En el orden nacional es confeccionado por la Casa de la
Moneda de la Nación.
c. Cuentas contables y corrientes
En general, la inserción de los registros de la tesorería en el SIDIF se dan a partir de los movimientos de las cuentas
bancarias, distinguiendo entre:
- Cuentas recaudadoras: en que se acreditan los depósitos de recursos percibidos por los entes recaudadores y
se debita por las transferencias a la tesorería general.
- Cuentas de Tesorería General: que se acreditan por las transferencias de las cuentas recaudadoras y se debitan
por el pago de obligaciones del tesoro, mediante cheques o transferencias ordenadas expresamente.
A partir de la CUT todos los movimientos de los ingresos por recaudación y pagos se registran en una única cuenta. Las
cuentas corrientes de la TGN se clasifican en:
- Cuentas en moneda nacional
- Cuentas en moneda extranjera
- Cuentas de recursos afectados
- Garantías y retenciones
d. Estados del Tesoro
Equivale a un estado de capital de trabajo al incluir el activo por disponibilidades y el pasivo corriente.
e. El valor del principio de caja
La programación de la ejecución financiera de caja comprende el conjunto de acciones vinculadas con el proceso de
revisión, gestión y evaluación del flujo de egresos e ingresos públicos, con la finalidad de compatibilizar los objetivos de
la programación presupuestaria en función de las respectivas asignaciones financieras que se demandan en el
transcurso del año.
Compromisos de gastos como sus posteriores pagos, se efectúan teniendo en cuenta el mayor grado de certeza en la
existencia de un plazo inmediato de fondos cancelatorios suficientes.
El principio de caja, indispensable en el logro de estabilidad fiscal, no debe confundirse con la aplicación del principio del
devengado de los momentos del gasto e ingresos en el sistema contable. El principio del devengado es el criterio
adoptado para exteriorizar el momento de integración de la ejecución presupuestaria con la contabilidad patrimonial. En
tanto el principio de caja es un mecanismo utilizado para la toma de decisiones en la gestión de los compromisos de
gastos y sus ulteriores pagos.
f. Objetivos de la programación de caja
Su importancia desde el punto de vista informativo es brindar a la tesorería en particular y a los niveles financieros
superiores una visión de la evolución de ingresos-egresos en forma periódica y para una oportuna “toma de decisiones”
como tomar las medidas correctivas que correspondan. Desde el punto de vista de la programación, posibilitar que los
organismos ejecutores dispongan de cuotas financieras de acuerdo a la programación diseñada, permitiendo conocer las
limitaciones respecto a la capacidad del gasto efectivo del Estado.
g. Periodicidad y formas de presentación
La programación del tesoro se puede realizar a través de periodificaciones de menor a mayor en el cortísimo plazo,
mediante proyecciones diarias, semanales o mensuales; que a su vez deben estar insertadas en programaciones de
más largo plazo de tipo trimestrales, semestrales o anuales. Cuando se está haciendo la programación anual de la
tesorería debe partirse del resultado previsto en la EPF y las facultades de la tesorería. Con este entorno general, se
realizarán el resto de las periodificaciones subanuales teniendo en cuenta las circunstancias variables de la recaudación
y el ritmo asimétrico de gastos.
En cuanto a sus formas de presentación, los esquemas pueden ser de naturaleza operativa, cuando se desagregan los
recursos corrientes por rubro y egresos por beneficiario, y de naturaleza financiera, cuando se sigue una estructura de
fuentes y usos de fondos diferenciando recursos y gastos corrientes, de capital y financieros propiamente dichos.
Un EAIF es de gran utilidad para elaborar presupuestos de caja o para contar con la información del momento de lo
percibido en el sistema de tesorería. En relación al EAIF, se agrega como novedad los denominados resultados
financieros antes de contribuciones, producto de los registros de organismos descentralizados, como contribuciones

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figurativas los ingresos que aportan explícitamente al tesoro central y como gastos figurativos las transferencias que
desde el tesoro se efectúan a dichos organismos.
2. PROCEDIMIENTO PARA LA PROGRAMACIÓN DE CAJA
a. Modalidades
Deben participar el órgano coordinador, los órganos rectores – fundamentalmente la oficina central de presupuesto y
obviamente la tesorería general -, las respectivas unidades ejecutoras de la programación presupuestaria y los órganos
rectores de administración tributaria. La programación debe ser evaluada con la participación de las autoridades
monetarias. El proceso puede realizarse informalmente. También puede formalizarse un comité de gestión financiera con
la integración de las áreas directamente responsables. Suele ser usual constituir comités de crisis antes situaciones
financieras difíciles que requieren respuestas oportunas.
b. Fases
- Fase A: de programación inicial global. Cada organismo presenta su solicitud con una antelación prudencial, en
relación al inicio del período que se programa, adjuntando un cronograma detallado en subperíodos menores de
gastos a realizar e ingresos a recaudar.
- Fase B: de programación mensual detallada. Días antes del inicio del período pertinente, el órgano coordinador
del sistema de administración financiera, en función de las evaluaciones realizadas por el comité, comunica a
cada organismo ejecutor sus respectivos “techos” o topes financieros periódicos, es decir las cuotas de
compromisos, devengados y pagos. Se permite asimismo, realizar reprogramaciones por cambios en las
asignaciones financieras en el presupuesto, a instancias del propio organismo.
c. Información necesaria
Es evidente la importancia de contar con una excelente base de datos de la performance de los ingresos y gastos “base
caja” de períodos anteriores. El órgano rector del sistema deberá diseñar un subsistema estadístico de información
financiera indispensable para elaborar una programación financiera consistente y realista. Un análisis situacional es
indispensable para advertir acontecimientos imprevistos cuando se elaboró el presupuesto y que impactan sobre la
programación de caja.
El MECON, FIEL y otros organismos públicos y privados suministran desde hace varios años, por la súper sensibilidad
de los movimientos del tesoro en Argentina, estadísticas diversas denominadas “Situaciones de Tesorería”.
Requisitos generales de información. Es importante contar con información estadística detallada a valores constantes,
que muestren la evolución experimentada a través del tiempo de ingresos y egresos calculados sus valores en relación a
un período base, mediante su deflactación con índices de precios representativos. La información debería presentarse
de manera tal que se pueda desarrollar un Modelo Decisional.
d. Flujograma de programación de caja
El Flujograma de Programación de Caja describe las secuencias y diferentes insumos de datos e información necesaria
para la elaboración del proceso de programación de Tesorería.
En forma preventiva se genera en períodos subanuales la “programación de la ejecución” del presupuesto. Es
indispensable contar con el flujo esperado de ingresos que deducidas las órdenes de pago no canceladas con
anterioridad, permiten conformar las cuotas para mandar a pagar. Todo ello constituye el llamado Plan de Caja.
En el momento de su ejecución, se debe corresponder el flujo efectivo de recursos y órdenes de pago canceladas. Si
hubiera circunstancias excepcionales imprevista deberá tenerse en cuenta una rueda de auxilio en buenas condiciones
para priorizar los pagos imprescindibles, en función de garantizar el acceso de insumos básicos al sistema de producción
pública.
e. Asimetría en los elementos de la EPF
Si bien gastos e ingresos no se ejecutan uniformemente en el transcurso del año, se requiere en cuanto a pagos que se
proceda a su cancelación en los plazos comprometidos. En la normativa argentina se exige que toda orden de pago
debe confeccionarse en un plazo máximo de 3 días de producido el devengamiento, y como consecuencia, una buena
programación de tesorería debe evitar la existencia de órdenes de pagos no canceladas normalmente (libramientos
impagos). Cuando ello no sucede se quita credibilidad al Estado, provocando que proveedores y contratistas aumenten
el costo financiero a través del surgimiento de costos explícitos o implícitos.
1) Asimetría en cuanto a la ejecución de gastos
Existen erogaciones típicamente constantes o inelásticas, como el inciso “personal” del clasificador por objeto del gasto.
En el caso de los incisos “bienes de consumo” y “servicios no personales”, se puede verificar un cierto grado de
elasticidad, pero cuando los recortes son drásticos ponen en peligro el normal funcionamiento de la administración. Otras
erogaciones son peculiarmente elásticas o variables, como las del inciso “bienes de uso”, aunque su reducción impide un
adecuado índice de capitalización de la economía.

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Las mayores reducciones de gasto se registran en las partidas de bienes de uso, que incluye obras públicas, y
finalidades sociales, del clasificador por finalidades y funciones.
La Secretaría de Hacienda en su carácter de órgano coordinador, y la TGN como órgano rector, pueden regular el ritmo
de los futuros pagos, en coordinación con la Oficina Nacional de Presupuesto, quien fijará techos periódicos en la etapa
de ejecución del gasto mediante los tres tipos de cuotificaciones:
- Fijación de cuotas de compromiso, con periodicidad trimestral.
- Fijación de cuotas del devengado, con periodicidad mensual.
- Fijación de cuotas de pagado, con periodicidad mensual.
2) Asimetrías en cuanto a la ejecución de ingresos
Existen tributos con cierta constancia, como imposición a los consumos tipo IVA o impuestos internos con vencimientos
mensuales. Otros son de naturaleza variable, por su naturaleza esporádica, como es el caso de un impuesto de
emergencia o una moratoria. En estos últimos casos deben considerarse los efectos sobre las variables
macroeconómicas de performance dinámica aun en cortísimos plazos.
En el caso de impuestos con vencimiento anual, la implementación de regímenes de anticipos y retenciones permite
“amortiguar” la curva de ingresos, nivelando la recaudación en subperíodos mensuales.
3. ELABORACIÓN DE LA INFORMACIÓN INTEGRADA DE LA TESORERÍA
a. Formularios utilizados
- Programación financiera interna inicial con periodicidad anual.

- Programación financiera interna con periodicidad mensual.
- Programación financiera anual.
- Solicitud de cuota mensual de pago.
- Programación de ingresos.
- Solicitud de reprogramación de ingresos.
4. HERRAMIENTAS PARA LA GESTIÓN DEL TESORO
La tesorería general y las tesorerías jurisdiccionales son responsables de los registros primarios en el SIDIF
suministrando en forma automatizada, modularizada, analítica y sintética, según el nivel del usuario, información
pertinente en materia de administración de fondos.
a. Presupuesto de Caja
Al priorizar el objetivo liquidez, cuantifica monetariamente los recursos a disponer para el financiamiento de los gastos
necesarios para el cumplimiento de los objetivos presupuestarios cronogramados en subperíodos de tiempo menores al
ejercicio fiscal. Dichos subperíodos deben ser por lo menos mensuales. Se utilizará el presupuesto de caja del sector
público no financiero como instrumento principal de programación y evaluación de la ejecución de los ingresos y pagos
de dicho sector.
Es competencia de la tesorería elaborar anualmente el presupuesto de caja del sector público y realizar el seguimiento y
evaluación de su ejecución. Se prevé la elaboración de un Manual Básico con tres niveles de cobertura: la
administración central, los organismos descentralizados, y las empresas públicas no financieras.
La adecuada formación gerencial del tesorero, debe estar fundamentada no sólo en la objetividad de la información y la
automatización de los procedimientos, sino también en su capacidad de apreciación del futuro inmediato del mercado
financiero y de las expectativas de la economía, que influirán sobre la posibilidad en la obtención de los recursos líquidos
necesarios derivados principalmente de la tributación.
Es indispensable en la programación de caja un permanente contacto entre la totalidad de los máximos responsables de
las áreas involucradas en materia de gastos y recursos.
La TGN elabora un “programa de caja”, de carácter mensual, por tipo de moneda y discriminación de los recursos
“corrientes” y de “capital” (“arriba de la línea”) y “uso del crédito” (“debajo de la línea”).
Se deben interrelacionar por un lado, el grado de rigidez de gastos e ingresos, y por otra parte, definir para un adecuado
proceso de toma de decisiones, por lo menos tres escenarios posibles: “pesimista-normal-optimista”.
b. Coeficientes de concentración
Son instrumentos de apoyo estadístico y gráfico del presupuesto de caja. Mediante el uso de material estadístico
descriptivo, de técnicas de programación lineal y de simulación de investigación operativa, se pueden desarrollar
coeficientes que demostrativos de los desfasajes existentes entre distribuciones porcentuales acumuladas de ingresos y
gastos ejecutados a través del tiempo, permiten observar su simetría o asimetría.
El ritmo de “recaudación-gasto” puede distribuirse en el tiempo en base a las siguientes situaciones:
- De uniformidad
- De concentración

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En la práctica es habitual que la recaudación baje – por razones estacionales – al final del año. En cambio, el gasto
suele subir por el “apuro” de muchos administradores en comprometer los saldos de las partidas asignadas, más aun
cuando no existe una buena programación con la asignación de cuotas periódicas de compromisos y devengados.
En un gráfico de coordenadas cartesianas se puede visualizar la importancia en considerar en distintos meses del año la
evolución efectiva de la recaudación. Y comparar su comportamiento en el caso ideal que la recaudación fuera constante.
En forma gráfica pueden observarse las diferencias entre la curva de recaudación efectiva y la curva recta de
equidistribución.
c. Punto de equilibrio
Refleja las relaciones globales de ingresos efectivos con gastos a pagar; y para distinguir el comportamiento entre
gastos flexibles y rígidos, e ingresos constantes y variables. Las zonas en que ingresos totales son menores a los gastos
totales indican necesidad de financiamiento.
5. ESTADOS DE MOVIMIENTOS Y SITUACIÓN DEL TESORO
Pueden ser estáticos, mostrando stocks financieros en una fecha dada, o dinámicos, mostrando los flujos comprensibles
de los movimientos durante un período acumulado de tiempo.
a. Estado del Tesoro a una fecha dada
Refleja la situación del stock final de disponibilidades a una fecha determinada a partir de sus saldos iniciales.
b. Estado del tesoro de flujos de un período
Indica los movimientos de ingresos y egresos operados en un período, su relación con el ejercicio inicial y la exposición
de la situación del estado de cierre.
En la práctica al saldo inicial se le adiciona:
- La variación neta en el período de los fondos presupuestarios según la estructura económica de ingresos y
gastos.
- La variación neta en el período de fondos no presupuestarios. Se determina así el saldo final de disponibilidades,
tanto en caja como en bancos.
Los estados de tesorería pueden ser preventivos, en cuyo caso lo asimilaremos a un presupuesto de caja, o ejecutados,
en cuyo caso estaremos frente a un estado de situación y/o de flujos de los movimientos históricos ocurridos.
Comparando ambos, se mostrará la importancia de los desvíos producidos o el grado de acuciosidad con que fueron
formulados los primeros.
6. CONTROL DE LAS OPERACIONES DEL TESORO
a. Órganos de control de la reforma en Argentina
El control de las operaciones del Tesoro se efectúa de dos maneras. Una primera, a través del sistema de control interno,
mediante controles previos y posteriores “informando y recomendando”, y otra segunda mediante el control externo
posterior ejercido por la Auditoría General de la Nación.
b. Fiscalización por parte de los organismos financieros internacionales
El Fondo Monetario Internacional en su carácter de veedor de la evolución de las cuentas públicas de acuerdo a las
metas comprometidas por los países miembros tomadores de distintos tramos de créditos, envía periódicamente
misiones de expertos para la fiscalización, evaluación y control de la marcha de la economía en general y, paralelamente,
las cuentas fiscales en períodos mensuales y trimestrales seleccionados.

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SECCIÓN 5
CAPÍTULO 23
SISTEMA DE CRÉDITO PÚBLICO
1. EL PRINCIPIO DE JURIDICIDAD EN LA CONTRATACIÓN DE DEUDA
La Constitución Nacional requería la sanción de una ley para aprobar todo tipo de crédito público. Si son facultades del
Congreso fijar las cargas tributarias, también le corresponde aprobar el endeudamiento que será pagado en el futuro con
aquéllas.
Con anterioridad a la reforma, existía una interpretación amplia de las facultades del poder Ejecutivo Nacional en materia
de endeudamiento. A ello se agregaba la pérdida de vigencia de las instituciones democráticas. La Constitución Nacional
vigente desde el año 1853, al enumerar en el artículo 4° los recursos del Tesoro Nacional incluía los empréstitos y
operaciones de crédito que apruebe el Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional.
Esta potestad del Congreso se reafirmaba en el artículo 67 inc. 3°, facultándolo a contraer empréstitos de dinero sobre el
crédito de la Nación. Dichas normas han sido reafirmadas por el mismo art. 4° y el hoy art. 75 inc. 4° en la reforma
constitucional de 1994.
La Ley 24156 expresa que las entidades de la administración nacional no podrán formalizar ninguna operación de crédito
público que no esté contemplada en la ley de presupuesto general del año respectivo o en una ley específica. Se exige
el dictado de una norma legal de máxima jerarquía para determinados actos que eventualmente puedan afectar el
patrimonio estatal.
Por el artículo 124 de la Constitución Nacional, se dispone que las provincias podrán celebrar convenios internacionales
con conocimiento del Congreso Nacional, en tanto no sean incompatibles con la política exterior del país y no afecten las
facultades delegadas al gobierno federal o el crédito público de la Nación.
2. FRONTERA DEL CRÉDITO PÚBLICO
Se entiende como sistema de crédito público al conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos
administrativos que intervienen en las operaciones que realiza el Estado, con el objeto de captar medios de
financiamiento que implican endeudamiento necesario para cubrir desequilibrios presupuestarios.
Únicamente comprende aquellas operaciones de financiamiento al sector público cuyos vencimientos operen en
ejercicios presupuestarios posteriores del momento de su formalización, con lo cual se excluyen las deudas de cortísimo
plazo.
a. Centralización normativa y operativa del sistema
Es el único sistema que la doctrina aconseja su absoluta centralización, tanto en su normativización como en su
ejecución. En general, para permitir el debido tratamiento por parte del Congreso tanto en las solicitudes de deudas
incluidas en el proyecto de ley anual del presupuesto o en una ley específica, se exigen requisitos mínimos según el tipo
de deuda, montos, amortizaciones, intereses y destino del financiamiento.
b. Facultades del órgano coordinador
- Las autorizaciones definitivas de endeudamiento.

- Las autorizaciones previas para iniciar cualquier trámite para realizar operaciones de endeudamiento.
- Las acciones punitivas para debitar de las cuentas bancarias respectivas los montos impagos por parte de sus
responsables directos en materia de amortizaciones, intereses punitorios y gastos complementarios.
- Las autorizaciones para afectación a los recursos de la coparticipación federal.
c. Principio general para contraer deuda
La Ley 24156 autoriza el acceso al crédito en la medida que se garantice la capacidad de repago de los servicios
generados. Esto requiere asegurar una relación “beneficio-costo” positiva cuando se contraiga financiamiento para la

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realización de inversiones reproductivas. Si alguna decisión política aceptara que la relación fuera negativa, el costo
del subsidio, que debería ser prudente, debe estar explicitado. Se considera que responde a esta exigencia, el crédito
contraído para la reestructuración de la organización.
d. Excepciones al principio general
En estos casos no se exige su aprobación mediante una ley especial o su inclusión en el presupuesto.
La ley considera como justificado el crédito tomado ante situaciones de evidente necesidad nacional. También se
exceptúa el refinanciamiento de pasivos, autorizando directamente al Poder Ejecutivo a realizar operaciones de crédito
público para reestructurar la deuda pública mediante acuerdos de consolidación, conversión o renegociación, siempre y
cuando implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de las operaciones originales.
Asimismo la ley exceptúa a las operaciones de crédito público que formalice el Poder Ejecutivo con los organismos
financieros internacionales de los que la Nación forme parte.
También se exceptúa los casos de avales, fianzas o garantías que otorguen las instituciones públicas financieras, ante la
necesidad de facilitar el giro operativo propio de su actividad.
Con posterioridad a la crisis del 2001, las autoridades nacionales han dispuesto que toda renegociación de la deuda, aun
cuando se mejoren las condiciones, deberá ser aprobada por el Congreso fortaleciéndose así su rol constitucional y la
posibilidad de un debate público.
e. Orden público
La severidad de las limitaciones y prohibiciones establecidas son de orden público. No se puede aducir ni oponer
excepción alguna en su aplicación, tanto por parte de los acreedores como de los funcionarios responsables. Las
operaciones de crédito público realizadas en contravención a las normas dispuestas son nulas y sin efecto, sin perjuicio
de la responsabilidad personal de quienes las realicen. No serán oponibles para ningún Ente del SPN.
f. Crédito público y EAIF
Mediante el crédito público no pueden financiarse gastos corrientes de la Cuenta de Ahorro del EAIF. Queda así utilizar
el crédito para gastos de capital de la Cuenta de Capital.
Las erogaciones por reestructuración de la organización, como los gastos de organización o de estructura de un ente
privado, no son gastos corrientes sino gastos de capital amortizables en varios ejercicios e incluidos en la Cuenta de
Capital del EAIF.
g. Inmunidades soberanas y garantías especiales
Es habitual la utilización del término deuda soberana, para referirse al conjunto de garantías generales que para los
acreedores representa un resguardo de cobrabilidad en todo endeudamiento contraído o a contraer. El concepto de
soberanía aplicado a la deuda pública implica un respaldo de credibilidad de naturaleza intangible, dada por la capacidad
del Estado en honrar sus deudas, basado en el principio de buena fe que garantice extremar el uso de las potestades de
poder de imperio con que está revestido.
3. IMPACTO DE LOS SERVICIOS DE LA DEUDA EN LAS CUENTAS EXTERNAS
Los modelos de crecimiento económico requieren de fluidas estadísticas integradas de la deuda pública externa,
precisando amortizaciones, intereses y comisiones, por su repercusión en la balanza de pagos y la contabilidad nacional.
4. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
Es órgano rector del sistema la Oficina Nacional de Crédito Público (ONCP), responsable de la programación, ejecución
y control de los medios de financiamiento que se obtengan mediante operaciones de crédito público.
Oficina Nacional
de Crédito Público
Dirección de Dirección de Unidad de

Operaciones de Administración de Consolidación de
Crédito Público la Deuda Pública la Deuda Pública

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Son sus competencias participar en el diseño de la política financiera del sector público, organizar el sistema de
información y de registro, y realizar las proyecciones presupuestarias del servicio de la deuda. Está encargado de
gestionar, tramitar, asesorar y coordinar el conjunto de requisitos y procedimientos relacionados con el crédito público.
5. CLASIFICACIÓN Y COMPOSICIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA
a. Según la territorialidad en la exigibilidad de la deuda
Se clasifica en interna y externa, según los acreedores, fueren personas físicas o jurídicas residentes o no en el país, y
puedan exigir su pago como ejercer acciones judiciales en el territorio nacional o extranjero respectivamente.
b. Según el tipo de moneda cancelatoria de los servicios
Será local o extranjera, generalmente está en correspondencia directa con que la deuda sea interna o externa
respectivamente. En general, los pagos se realizan en moneda extranjera.
c. Según la formalización de la deuda
Se refiere a la deuda como flotante o consolidada, implicando esta última una instrumentación expresa de la deuda,
generalmente mediante títulos públicos fraccionados en valores fijos predeterminados con indicación explícita de las
condiciones y plazos de pagos que permiten en caso de incumplimiento el inicio de acciones judiciales de tipo ejecutivo.
La deuda flotante o corriente significa los devengados no pagados, vencidos o no, de los compromisos asumidos en el
proceso de ejecución presupuestaria. Equivalen, en gran medida, a los libramientos impagos de tesorería. Sus reclamos
judiciales deben hacerse a través de juicios ordinarios. Esta deuda puede transformarse en consolidada.
d. Según la naturaleza del deudor
La deuda puede ser directa o indirecta, en función a si es asumida o no asumida por la administración central. Es
considerada deuda indirecta, aquella contraída por cualquier persona física o jurídica distinta de la administración central,
pero que cuenta con su aval, fianza o garantía.
e. Según el tipo de operación
- Instrumentación de títulos públicos: captando fondos del mercado voluntario de capitales, conformando los
llamados títulos soberanos integrados por obligaciones a mediano plazo y largo plazo del Estado a través de:
 Emisión y colocación de títulos, bonos y obligaciones de mediano y largo plazo.
 Emisión de letras de tesorería, cuyo vencimiento supere el ejercicio presupuestario vigente.
- Instrumentación de obligaciones mediante negociaciones caso por caso.
- Otorgamiento de avales, fianzas y garantías.
- Operaciones de reestructuración de la deuda mediante su consolidación, conversión o renegociación.
6. PROCESO DE CONTRATACIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA
- Etapa 1: de autorización. Acciones internas vinculadas a la justificación de las necesidades de endeudamiento,

en función de las prioridades de financiamiento y las posibilidades futuras de cancelación de los servicios.
- Etapa 2: de negociación. Acciones externas vinculadas a obtener información respecto al comportamiento y
tendencias de los mercados de capitales, internos y externos.
- Etapa 3: de contratación. Se formaliza jurídicamente mediante un contrato las cláusulas del crédito público
convenido.
- Etapa 4: de administración y control. Acciones internas destinadas a la gestión, seguimiento y evaluación de la
recepción de los recursos, su aplicación a los destinos requeridos, tramitaciones para el pago de los servicios,
etc.
- Etapa 5: de pagos. Cumplimiento en tiempo y forma de la cancelación de los servicios de la deuda.
7. SISTEMA DE CONTABILIDAD E INFORMACIÓN
a. Registros para la toma de decisiones de endeudamiento
Un sistema denominado registro de la deuda pública recepta el universo de información detallada sobre contratos
firmados y en negociación, desembolsos y servicios de la deuda pasados y futuros. Todas las entidades o jurisdicciones
deben atender los requerimientos de información relacionados con el registro en los plazos que estipule la ONCP. El
órgano rector está facultado a dictar normar específicas relacionadas con el registro de la deuda.
El sistema informativo del registro de la deuda se realiza mediante el SIGADE (Sistema de Gestión y Análisis de la
Deuda), un software universalmente utilizado desarrollado por la UNCTAD, un organismo de comercio exterior de las
Naciones Unidas. Funciona a través de tres módulos:
- DMS, responsable del subsistema de control de la deuda.

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- DRES, responsable del subsistema de reorganización de la deuda.
- DPS, responsable del subsistema de relaciones entre la balanza de pagos y la deuda.
El SIGADE sirve de apoyo para:

- Formular el presupuesto de servicios de la deuda pública directa y eventualmente la indirecta.
- Formular la ejecución presupuestaria del crédito público.
- Contabilización de pasivos definitivos y pasivos contingentes.
- Control de gestión de los contratos firmados y de negociaciones en curso.
- Proyecciones del saldo y servicios de la deuda pública.
b. Integración con el resto de los sistemas
Existen antecedentes legislativos de pertenencia al sistema de presupuesto o de contabilidad, o inclusive en una doble
pertenencia a ambos, como sucedía durante la vigencia de la Ley de Contabilidad.
Pero cualquiera sea su pertenencia, el servicio de la deuda está constituido por la amortización del capital y el pago de
intereses, comisiones y otros cargos con fuerte incidencia sobre el sistema de presupuesto.
8. INDICADORES PARA MEDIR LA CREDIBILIDAD DEL ESTADO
a. Calificaciones de riesgo
Existen escalas para medir las calificaciones de riesgo crediticio de las economías nacionales, confeccionadas por
organismos internacionales y bancos mayoristas de inversión.
1) Escala alfabética de Standard & Poors
CATEGORÍA DESCRIPCIÓN
AAA La más alta calificación crediticia. Los factores de riesgo son
despreciables.
AA+ / AA / AA- Alta calidad crediticia. Factores de protección fuertes. El riesgo es
bajo, puede variar levemente por cambios en las condiciones
económicas.
A+ / A / A- Factores de protección similares al promedio pero aún adecuados.
Los factores de riesgo están sujetos a una mayor volatilidad.
BB+ / BB / BB- No alcanzan el grado de inversión, pero probablemente se
cumplan las obligaciones según lo pactado. La calidad crediticia
puede mejorar o deteriorarse con frecuencia.
B+ / B / B- Se encuentran por debajo del grado de inversión y es probable que
no cumplan las obligaciones según lo pactado. Factores de
protección varían considerablemente.
CCC Se encuentran muy por debajo del grado de inversión.
Considerable incertidumbre respecto del pago puntual de capital e
intereses. Factores de protección muy escasos y riesgo puede ser
elevado.
DD Se encuentran en situación de incumplimiento.
Para Standard & Poors todas las calificaciones por debajo de B+ / B / B- comprenden solicitudes crediticias de países no
elegibles. En todos estos casos los deudores se encuentran por debajo de lo que se denomina Grado de Inversión. Para
cada país, según los préstamos sean en moneda local o extranjera, establece un triple ranking:
- Ranking largo
- Ranking corto
- Outlook (positivo-estable-negativo).
2) Escala numérica de la Banca Morgan
Es habitual utilizar el denominado Índice Riesgo País (Embi + o Embi plus), confeccionado por la Banca de Inversión
mayorista JP Morgan, basada en la relación de la tasa de retorno de los denominados Floating Rate Bonde en
comparación con la cotización de los bonos del tesoro estadounidense en similares plazos. Las tasas de bonos flotantes
comprenden el conjunto de bonos de países a clasificar en el índice riesgo país cuya variabilidad o flotación debe ser
medida permanentemente. Representa la sobretasa a pagar por préstamos a un Estado nacional por sobre el bono del
tesoro estadounidense en un plazo de 10 años. Los bonos del tesoro estadounidense son considerados los títulos más
seguros y líquidos en el mercado internacional de capitales.
Cuando se llega a unos 800 puntos, el acreedor no suele ser elegible para acceder al crédito.

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b. El tan temible default
Representa el incumplimiento con los acreedores de los compromisos de pagos. Se pueden presentar dos reacciones
según la naturaleza institucional del acreedor. Cuando éste es un organismo financiero internacional, no sólo se
suspenden los desembolsos pendientes sino que genera una pésima señal que se refleja en los mercados
internacionales.
En el caso que los acreedores fueran tenedores privados que han prestado al país deudor sobre la base de los
denominados títulos soberanos, el default significa una pérdida de valor de los títulos en los mercados internacionales.
Cuando se llega a estas circunstancias los títulos generalmente son de deuda externa, y ejecutables en tribunales
extranjeros. Sus tenedores pueden recurrir al embargo de bienes que no tengan inmunidad diplomática del Estado
incumplidor. También pueden ejercer presión a través de los organismos internacionales de los cuales forman parte para
lograr un acuerdo aceptable.
Si los títulos son de deuda interna, el Estado puede hacer valer su poder de imperio, justificado en razones
excepcionales de emergencia nacional y mediante leyes de emergencia puede, desde repudiar la deuda, hasta
reconvertirla con otros títulos con condonaciones parciales de capitales, menores intereses o mayores plazos.
9. RENEGOCIACIONES ANTE INCUMPLIMIENTOS DE LA DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
a. Renegociación como efectos de los incumplimientos de principios de los años 90
La renegociación realizada permitió mejorar las condiciones de pago de los servicios futuros, volver a acceder a los
mercados de capitales, la reducción del riesgo-país, y mejorar el poder negociador de la Nación, logrando nuevas
alternativas de financiamiento en los mercados de capitales externos e internos.
1) Frente externo. El Plan Brady del año 93
El primer default surgió a partir del año 1988 en ocasión de una de las tantas crisis recurrentes de híper-recesión e
hiperinflación. Un “Acuerdo de reestructuración y reducción de la deuda con bancos comerciales del exterior”,
comúnmente llamado Plan Brady, celabrado en 1993, permitió acordar los principales aspectos de la refinanciación de la
deuda de mediano y largo plazo con el denominado Comité de Bancos Acreedores.
Se instrumentaron dos tipos de bonos, uno denominado “par” y otro “discount”, con pagos de intereses por 30 años. Al
vencimiento, en el año 2022, se condona el capital, representando una baja inmediata de la deuda de aproximadamente
15000 millones de dólares.
El país optó por la estrategia de ofrecer garantías mediante el mecanismo de usar parte de las reservas internacionales
para comprar bonos de países desarrollados.
Significó una quita promedio del 35% del total de la deuda externa.
2) Frente interno. Consolidación de la deuda pública corriente
Se inventarió la deuda pública corriente sin controversia administrativa o judicial, estableciendo un sistema de
cancelación mediante bonos a 5 años de plazo por la totalidad de la deuda contraída por los Entes del sector público que
no contaran con posibilidades financieras propias. Por otra parte, se estableció la consolidación de la deuda corriente por
obligaciones vencidas o causadas con anterioridad al 1° de abril de 1991 cuando medie o hubiere mediado controversia
reclamada administrativa o judicialmente. Dichas deudas se instrumentaron mediante Bonos de Consolidación (BOCON)
emitidos a 16 años de plazo, con capitalización mensual de interés durante los primeros 6 años. A partir del séptimo año
el capital acumulado se amortiza mensualmente.
b. Como consecuencia de la crisis de principios del siglo XXI
Los acuerdos (“blindaje” y “megacanje”) se basaron en una extensión de los plazos del capital con ingreso de capitales
externos “frescos” y “no frescos”. En este último caso no ingresaban medios líquidos de pago, sino movimientos
financieros para normalizar los registros contables, y no caer en default. La renegociación tuvo un precio: no hubo quitas
de capital pero sí mayores tasas de intereses.
Luego, en el año 2003, se afrontaron dos nuevos procedimientos en virtud de la cuantiosa deuda externa y la situación
de default:
- Procedimiento para el tratamiento de deudas con los organismos internacionales: en septiembre de 2003 se
acordó reconocer el 100% del capital, con postergación de pagos a partir de agosto de 2003, comprometiéndose
a mantener un cierto superávit primario del PBI en los próximos años.
- Procedimiento para el tratamiento de títulos soberanos: se basó en una quita original del 75% del stock nominal
de deuda en default. En la realidad, como consecuencia de pretenderse no pagar intereses vencidos, la oferta
inicial significa una quita del 90% de la deuda a valor presente. Según el tipo y tamaño del acreedor, se prometió
emitir tres tipos de bonos:
 Bono a la par, sin quita de capital y menores intereses (20 a 42 años de plazo).
 Bono con descuento, reducción de capitales en un 75%, mayor interés y plazo de entre 8 a 32 años.
 Bono con capitalización, con quita de capital del 30%, interés fijo, vida promedio de 20 a 42 años más un
adicional variable de acuerdo al crecimiento económico del país.

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10. LA LEGITIMIDAD DEL ENDEUDAMIENTO PÚBLICO
a. Los aspectos éticos y jurídicos
Bajo el principio legal “rebus sin stantibus”, se señala que lo pactado en sus inicios puede sufrir variaciones de acuerdo a
las circunstancias que afectan el convenio. Los acreedores presionan para que se respete otro principio en pugna, el
“pacta sunt servanda” por el cual los contratos deben cumplirse de acuerdo a lo que originalmente se convino.
Entre ambos extremos ha surgido una tercera visión basada en el “principio de la corresponsabilidad” por parte de quien
presta, sabiendo el riesgo que corre, y de quien recibe sabiendo que debe honrar la deuda. Debe arrancar desde el inicio
del proceso de negociación destinando los fondos a inversiones reproductivas que garanticen el pago de los servicios
futuros.
Dos principios complementarios a se vez entran en juego. Un primer principio señala que la protección del deudor es un
hecho esencial. Un segundo principio indica que nadie puede ser juez en su propia causa (tal como lo hace el FMI).
Es aconsejable sancionar un Código de insolvencia mundial combinado con un sistema de arbitraje acordado entre las
partes, en una especie de concurso de acreedores pero sin que el FMI sea el juez.
b. Los aspectos económicos
La insolvencia no es sólo un acto de gracia, sino además una razón de conveniencia económica tanto para deudores
como acreedores, generalmente reconocida como la mejor forma de resolver situaciones de sobreendeudamiento
irreversible.

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SECCIÓN 6
CAPÍTULO 24
SISTEMA DE CONTRATACIONES
Todo sistema de contrataciones comprende la programación, gestión, suministro y control de bienes reales no
personales obtenidos mediante el procedimiento de compra como acto convencional bilateral con el sector privado, para
su transformación en productos intermedios o finales del sistema productivo estatal.
La visión de la producción en las compras estatales

La programación de la compra hace a la eficiencia como mejor combinación de los insumos y a la economicidad en
cuanto a minimizar, bajo las mejores condiciones de calidad, los costos por unidad producida.
No interesa el más bajo precio sino el más conveniente, programando no sólo cuánto se gasta sino cómo y para qué se
gasta.
El principio de juridicidad en las contrataciones

El sistema de contrataciones está fuertemente impregnado del principio de juridicidad con el fin de asegurar la eficacia,
mérito u oportunidad del proceso contractual. Toda contratación se presume de índole administrativa, salvo que de ella o
de sus antecedentes surja que está sometida a un régimen jurídico de derecho privado.
En Argentina las contrataciones estatales son de naturaleza sustantiva, en cuanto difieren esencialmente de los
contratos que celebran los particulares entre sí. En cambio, en el régimen anglosajón son de naturaleza adjetiva, en
tanto responden simultáneamente en su identidad ya se trate de contratos entre privados, o de estos con el Estado.
Dentro de un enfoque jurídico el sistema se refiere a diversas relaciones contractuales bilaterales del Estado con Entes
ajenos a la administración, como proveedores o contratistas, que mediante contraprestaciones mutuas generan entre las
partes contratos:
- De los que se derivan erogaciones corrientes o de capital.
- De los que se derivan ingresos por concesiones y venta de bienes.
- De los que se derivan transacciones no dinerarias como son los casos de trueque.
Dichas contraprestaciones son generalmente dar (un servicio) o de hacer (un objeto) por parte de un proveedor o
contratista, en función de los requerimientos de calidad, cantidad, precio y plazo por el cual el Estado abonará un valor
pactado.
Los dos grandes sistemas de contrataciones

- Sistema de contrataciones generales: denominados contratos de suministros, comprende el conglomerado de
erogaciones corrientes no personales y erogaciones de capital (excepto obra pública).
- Sistema de contrataciones de obras públicas: comprende los contratos de obras públicas.
1. FRONTERA DEL SISTEMA
Comprende el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos que componen el universo de
insumos materiales destinados al proceso de transformación gubernamental en bienes y servicios intermedios y finales.
Se define al régimen de contrataciones con el objeto que las obras, bienes y servicios demandados por el Estado sean
obtenidos con la mejor tecnología proporcionada a las necesidades, en el momento oportuno y al menor costo posible,
como así también la venta de bienes al mejor postor, coadyuvando al desempeño eficiente de la administración y al logro
de los resultados requeridos por la sociedad.
a. Ámbito de aplicación
En cuanto a su ámbito de aplicación institucional, es obligatorio en los procedimientos de contratación en los que sean
parte las jurisdicciones y entidades comprendidas en el inc. a) del artículo 8° de la Ley 24156. Pero desde el punto de
vista de la función productiva, comprende el conjunto de insumos materiales y tecnológicos que al ingresar al sistema de
producción pública se transforma mediante tecnologías de procesamiento en salidas o productos finales.
En la terminología del SIMAFAL, se considera como un sistema adjetivo de apoyo necesario para el cumplimiento de los
fines del Estado.

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b. Contratos comprendidos y excluidos
El sistema de contrataciones en general comprende los contratos:

- Generales, de compraventa, suministros, servicios, locaciones, consultoría, alquileres con opción a compra,
permutas, concesiones, no excluidos expresamente.
- Especiales, de concesiones de obras públicas, concesiones de servicios públicos y licencias.
- De obras públicas, de manera subsidiaria por regirse éste por una norma jurídica específica.
El sistema de contrataciones excluye en virtud de su especificidad los contratos de empleo público, las compras por caja
chica, y los que se celebren con estados extranjeros, con entidades de derecho público internacional, con instituciones
multilaterales de crédito. Sin perjuicio de ello, podrá aplicarse supletoriamente las disposiciones del sistema de
contrataciones cuando se establezca de común acuerdo entre las partes.
c. Relación con el resto de los sistemas de administración financiera
Todo sistema de contrataciones debe proporcionar información no sólo de carácter financiero – la ejecución del crédito
presupuestario – sino también de carácter real. La interrelación con el sistema de contabilidad debe permitir contar con
un inventario permanente de bienes.
También sus relaciones son importantes con el sistema de gestión de bienes porque de él emanan los activos de uso
durable, y con el sistema de presupuesto en cuanto a la existencia de créditos presupuestarios suficientes.
2. ÓRGANOS RECTORES Y EJECUTORES
a. Órgano rector
Es responsabilidad de una Unidad Central de Compras implementar un sistema de gestión de información que sirva para
la toma de decisiones de políticas, programación y gestión de las contrataciones. Este organismo se denomina Oficina
Central de Contrataciones (OCC). Es su responsabilidad primaria proponer políticas y establecer normas y sistemas
tendientes a lograr que el Estado contrate con eficacia, eficiencia y economicidad. La OCC tiene a su cargo el control,
supervisión y la administración general del sistema.
Se creó el Sistema Nacional de Contrataciones y se designó a la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC) como
órgano rector dependiente de la SHN del MECON. En el año 2001 se le transfiere a la ONC como dependiente de la
Subsecretaría de Gestión Pública en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
La ONC:
- Diseña e instrumenta sistemas destinados a facilitar la gestión operativa.
- Organiza el sistema estadístico requiriendo y suministrando información.
- Diseña políticas, normas, sistemas, procedimientos e instrumentos a ser aplicados en el SPN.
- Asesora a jurisdicciones y entidades en la elaboración de sus programas anuales de contrataciones.
- Organiza los registros requeridos para el seguimiento y evaluación del funcionamiento del sistema.
b. Órgano ejecutor
Cada unidad operativa a cargo del respectivo titular jurisdiccional es responsable de la gestión de la contratación. La
decisión final o adjudicación, cuando los montos no son elevados, es resuelta por la autoridad competente de cada
entidad con facultades de supervisión, y en definitiva responsable de cada contratación.
3. REQUISITOS DE UN SISTEMA EFICIENTE DE CONTRATACIONES
a. Potenciar la gran capacidad de compra del sector público
El sistema de contrataciones debe facilitar la promoción de la concurrencia de interesados y la competencia entre

oferentes, garantizándose que al Estado no se le transfiera la ineficiencia del sector privado.
b. Garantizar la transparencia de las operaciones de compras
Sólo con un mejor conocimiento por parte de los probables oferentes se puede garantizar la transparencia de las
operaciones públicas relacionándose con los principios de igualdad de los oferentes, y responsabilidad de los agentes y
funcionarios que autoricen, dirijan o ejecuten las contrataciones. Es necesario establecer mecanismos de control interno
que garanticen la honestidad de los funcionarios públicos involucrados mediante normas comunes, estándares de
calidad, precios testigos, etc., estableciendo rangos de atribuciones y competencias bajo el principio de contraposición
de intereses.
c. Identificar tecnológicamente los diferentes insumos
- Bienes terminados de consumo o de capital, en que interesa fundamentalmente la calidad y el precio.

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- Contratación de obra pública, en que son factores significativos la capacidad técnica y económica de los
contratistas.
- Contratación de consultoría, interesada en valorar la capacidad técnica, responsabilidades y antecedentes de las
currículas personales y de su capacidad de trabajo en equipo.
- Contratación de informática, evaluada en virtud de su mayor complejidad técnica, las dificultades en comparar
costos, compatibilización de equipos y las ventajas del servicio de posventa.
Es importante conocer las características de habitualidad, aplicando los criterios del óptimo paretiano en el uso o
consumo de los insumos durante el proceso de transformación productiva. Para los bienes de uso se utilizan técnicas de
normativización, identificación, y catalogación general.
d. Garantizar la participación de los interesados
La modernización del sistema debe jerarquizar la creación de un pliego general único y de un registro central flexible de
proveedores y contratistas que puedan vender al Estado sin mayores requisitos previos de inscripción, aunque deban
formalizarlo si resultan adjudicatarios.
e. Centralización normativa y descentralización operativa. Visión de la producción
El sistema debe contar con un esquema de formulación de políticas generales, con el dictado de normas y
procedimientos comunes a todos los organismos y la descentralización operativa de la gestión de adquisición,
almacenamiento y suministro. Se requieren de dos tipos de unidades institucionales dependientes del órgano
coordinador. Una “unidad central” debe ser el órgano rector del sistema responsable del desarrollo de políticas de
organización y operación, normativización del régimen de compras de bienes y administración de la información
consolidad y su evaluación global. Y una “red de unidades sectoriales” en su carácter de órganos ejecutores del sistema,
responsables de comprar, producir, almacenar y distribuir los bienes requeridos.
4. EL SISTEMA DE CONTRATACIONES EN EL RÉGIMEN LEGAL DE ARGENTINA
a. Con motivo de la reforma del Estado del año 1989
La Ley de Reforma del Estado 23696 del año 1989 en su capítulo V incluía un régimen de contrataciones de emergencia.
Distinguía las contrataciones en:
- Compras menores a un número determinado de unidades de contratación, en las que se podía disponer la
adjudicación y perfeccionamiento del contrato, sin intervención previa de los órganos de control externo.
- Compras mayores a un número determinado de unidades de contratación, que requerían del control previo de
las entonces vigentes TCN y SIGEN, con la publicación obligatoria durante dos días en el Boletín Oficial.
b. Con motivo de la sanción de la Ley 24156
El PEN envió al Congreso Nacional dos proyectos de ley de contrataciones generales, cumplimentando con uno de los
objetivos del PRAFG que preveía la sanción de un nuevo sistema de contrataciones basado en requisitos productivos y
de transparencia.
Transcurrido un tiempo sin tratamiento en el Congreso, las propuestas del PEN perdieron estado parlamentario. En
cuanto a los contratos de obras públicas, dado sus características especiales se preveía la continuidad de la Ley 13064.
c. El DD. Régimen de compras mediante Decreto Delegado
Decreto 204/04. Se eliminan las cláusulas de preferencia:

- Con organismos provinciales o municipales, con las empresas y sociedades en las que tenga participación
mayoritaria el Estado que tengan por objeto la prestación de servicios de seguridad, logística o de salud,
prohibiéndose expresamente todo tipo de subcontratación.
- Con las Universidades Nacionales.
- Con personas físicas o jurídicas que se hallaren inscriptas en el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo
Local y Economía Social, reciban o no financiamiento estatal, previo informe del Ministerio de Desarrollo Social.
d. La vuelta al compre nacional y contrataciones MIPYMES
Ya existía en Argentina un régimen de compre nacional desde 1963 que fue suspendido en el año 1989 por la ley de
emergencia económica. En el año 2001 hay un retorno a los orígenes disponiendo un régimen de compre argentino, o
compre nacional o contrate nacional por el cual el sector público nacional y las sociedades privadas prestadoras,
licenciatarias, concesionarias y permisionarias de obras y servicios públicos, en la contratación de provisiones y obras
otorgarán preferencia a la adquisición o locación de bienes de origen nacional. Se considera bien de origen nacional el
producido o extraído en el territorio argentino siempre que el costo de las materias primas, insumos o materiales
importados nacionalizados no supere el cuarenta por ciento de su valor bruto de producción. La preferencia se dará

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cuando en idénticas prestaciones y modalidades de pago contado en comparación con ofertas de origen extranjero
no se sobrepasen los siguientes topes:
- Hasta un 7% de incremento cuando las ofertas sean realizadas por MIPYMES.
- Hasta un 5% de incremento cuando las ofertas sean realizadas por otras empresas.
5. LA NORMATIVA DE CONTRATACIONES DENTRO DE UN CONTEXTO PRODUCTIVO
Cada jurisdicción o entidad formulará su programa de contrataciones ajustado a la naturaleza de sus actividades y a los
créditos asignados en ley de presupuesto.
a. Criterio de la oferta más conveniente
La adjudicación deberá realizarse en favor de la oferta más conveniente para el organismo contratante, teniendo en
cuenta no sólo precios sino también calidades, idoneidades de los oferentes y demás condiciones de la oferta. El
principio de concurrencia de ofertas no deberá ser restringido con requisitos excesivos como severidad en la admisión de
ofertas o exclusiones por omisiones intrascendentes. Se debe requerir a los oferentes incursos en falta de aclaraciones
necesarias, dándoles la oportunidad de subsanar deficiencias sustanciales, en la medida que no se alteren los principios
de igualdad y transparencia.
b. Interpretación y aplicación de las normas legales
1) Facultades y obligaciones
De la autoridad administrativa
- Interpretar los contratos, resolviendo las dudas, modificarlos, decretar su caducidad, rescisión o resolución.
- Poder de control, inspección y dirección de la contratación.
- Facultad de imponer penalidades.
- Facultad de inspeccionar las oficinas y los libros.
- Facultad de prorrogar.
En cuanto a la facultad de modificación debe ser razonable y prudente. Si excede en más o en menos del monto total, y
no es aceptada por el cocontratante, el contrato deberá ser declarado extinguido sin culpa de las partes. Las
ampliaciones no podrán exceder del 35% del monto total del contrato, aun con consentimiento del cocontratante. La
revocación, modificación o sustitución de los contratos por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, no generará
derecho a indemnización en concepto de lucro cesante.
De los cocontratantes
Tendrá el derecho a la recomposición del contrato, cuando acontecimientos extraordinarios o imprevisibles de origen
natural, tornen excesivamente onerosas las prestaciones a su cargo. Está obligado a ejecutar el contrato por sí,
quedando prohibida la cesión o subcontratación, salvo consentimiento expreso de la autoridad administrativa o por caso
fortuito o fuerza mayor, o ante actos o incumplimientos de autoridades públicas de tal gravedad que tornen imposible su
ejecución.
2) Orden de prelación
Dentro del principio de juridicidad, cuando existan discrepancias deben ser resueltas según el siguiente orden de
jerarquía:
- Decreto Delegado 1023/01.
- Disposiciones reglamentarias del decreto 536/00.
- Pliego único de bases y condiciones generales, el pliego general.
- Pliego de bases y condiciones particulares, el pliego particular.
- Oferta y muestras que se hubieren acompañado.
- La adjudicación.
- La orden de compra.
3) Ley de Procedimientos Administrativos
La Ley 19549 permite dirimir un conjunto de conflictos en los actos administrativos producidos en cuanto a:
- Autorización de los procedimientos de selección, aprobación de pliegos, adjudicación y aprobación final.
- Observación, impugnación, reclamo o presentación similar que se efectúe, fuera de las previstas en el
reglamento que deberán ser tramitadas aparte del expediente de contratación.
- Recursos que se deduzcan contra el acto de adjudicación.
c. Pliego de bases y condiciones

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- Pliego Único de Bases y Condiciones Generales: lo denominaremos Pliego General, elaborado por la ONC
con la intervención de la Procuración del Tesoro de la Nación, homogeneiza en una norma marco los distintos
requisitos básicos para todo tipo de selección de proveedores.
- Pliego de Bases y Condiciones Particulares: lo denominaremos Pliego Particular, elaborados y aprobados por
cada una de las entidades en las distintas iniciativas de selección, debiendo contener los requisitos mínimos que
indique el Pliego General, incluyendo especificaciones técnicas en materia de:
 Características y especies de la prestación.
 Normas de calidad.
 Si los elementos deben ser nuevos, usados o reacondicionados.
Se deberá prever cuáles actuaciones podrán ser susceptibles de observaciones o impugnaciones, el trámite que se les
dará y los requisitos para su procedencia formal con la penalidad que cuando se efectúen fuera de lo previsto por la
reglamentación no tendrá efectos suspensivos.
d. Criterios para elaborar el pliego particular
1) Del pliego particular provisorio
No se deberán formular especificaciones cuyo cumplimiento sólo sea factible para determinadas empresas o productos,
ni transcribirse detalladamente textos extraídos de folletos, catálogos o presupuestos informativos.
En cuanto a los criterios de evaluación y selección de ofertas, se deberán considerar el grado de complejidad, el monto y
el tipo de contratación. Los pliegos particulares se suministrarán en forma gratuita, salvo en aquellos casos en que por
sus características el organismo contratante determine que sean obtenidos previo pago de una suma equivalente a su
costo de reproducción.
Los bienes y servicios a contratar deberán agruparse por renglones afines o de un mismo rubro comercial. No se podrá
fraccionar una contratación con la finalidad de eludir la aplicación de los montos máximos fijados reglamentariamente.
Los funcionarios no pueden dentro de un lapso corto – tres meses en el SPN – efectuar otra convocatoria para
seleccionar bienes o servicios pertenecientes a un mismo rubro.
Existen contrataciones de alta complejidad, o de montos elevados, en que no se cuenta con antecedentes técnicos
suficientes para elaborar los pliegos, justificándose un procedimiento de consulta participativa con instituciones públicas,
cámaras empresarias y futuros interesados. Se prohíbe realizar cualquier gestión, debate o negociación o intercambio de
opiniones entre funcionarios del organismo contratante e interesados en participar en la contratación, fuera de los
mecanismos expresamente previstos. Las consultas son no vinculantes. El procedimiento de convocatoria previa evita
sorpresas cuando se abran las ofertas si los pliegos no han tenido en cuenta las características del mercado.
2) Del pliego particular definitivo
El organismo contratante deberá elaborar el pliego particular definitivo conforme con los criterios técnicos, económicos y
jurídicos que a su juicio correspondan, teniendo en cuenta las opiniones vertidas por los interesados y preservando los
principios de igualdad, de promoción de la concurrencia y de la competencia, de transparencia y de ética. Los pliegos
particulares deberán ser exhibidos obligatoriamente en carteleras o carpetas ubicadas en lugares visibles del organismo
contratante. Deberán ser difundidos en el sitio de Internet.
e. De los requisitos solemnes ineludibles
- La convocatoria y la elección del procedimiento de selección.

- La aprobación de los pliegos particulares.
- La declaración de que un llamado anterior hubiere resultado desierto o fracasado.
- El mecanismo de preselección de los oferentes en selección con etapa múltiple.
- La aplicación de penalidades y sanciones a los oferentes o cocontratantes.
- La aprobación del procedimiento de selección y adjudicación.
- La decisión de dejar sin efecto en cualquier momento el procedimiento.
- La revocación de los actos administrativos del procedimiento de contratación.
- La suspensión, resolución, rescisión, rescate o declaración de caducidad del contrato.
6. PROCEDIMIENTOS Y MODALIDADES DE SELECCIÓN
La elección del procedimiento de selección, así como las modalidades del llamado, estará en función de una o más de
las siguientes circunstancias:
- Contribución al cumplimiento del objetivo, en lo que respecta a la economicidad, eficiencia y eficacia en la
aplicación de los recursos público.
- Características de los bienes o servicios a contratar.
- Monto estimado del contrato.
- Condiciones de comercialización y configuración del mercado.
- Razones de urgencia o emergencia.

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La selección del cocontratante se hará por regla general mediante selección pública (licitación o concurso), según
corresponda por aplicación del monto mínimo que se establezca reglamentariamente.
a. Clasificaciones en materia de selección del contratista
1) Según la universalidad de los oferentes
Es pública cuando el llamado a participar está dirigido a una cantidad indeterminada de posibles oferentes. Es privada
cuando está dirigida a una determinada cantidad de oferentes posibles, pudiéndose presentar aquellos que no estén
especialmente invitados.
2) Según el ámbito territorial
Será nacional cuando esté dirigida a interesados y oferentes cuyo domicilio o sede principal de sus negocios se
encuentre en el país, o tengan sucursales. Será internacional cuando se extienda a interesados y oferentes del exterior,
revistiendo tal carácter aquellos cuya sede principal de sus negocios se encuentre en el extranjero, y no tengan sucursal
en el país.
3) Según el número de etapas
Será de etapa única cuando la comparación de las ofertas y calidades de los oferentes se realice en un mismo acto.
Será de etapa múltiple cuando por el alto grado de complejidad del objeto o la extensión del plazo del contrato se
justifique la realización de preselecciones sucesivas.
4) Según se acepten o no mejoras
La doctrina anglosajona admite mejoras en las ofertas por sobre las condiciones puestas originalmente en el pliego, que
se consideran básicas. La doctrina latina no acepta mejoras considerándose al pliego como cerrado, aunque con la
modalidad de concurso público a partir del DD se tienen en cuenta las mejoras ofrecidas por los interesados. En el resto
de las selecciones sólo se aceptan en caso de empate de ofertas.
5) Según la flexibilidad en el proceso de aceptación de la oferta
Tradicionalmente las ofertas se reciben bajo sobre sellado, con un conjunto de requisitos solemnes que impiden
cualquier cambio después de su presentación, considerándose un modo de selección más libre de influencias y
favoritismos dado que requiere una apertura pública formal.
En la década de los 70 tomó impulso el denominado proceso de negociación competitiva o selección por negociación
con la finalidad de lograr una posición más flexible en la evaluación de los factores económicos y no económicos de las
ofertas. Es aplicable en el caso de insumos de gran complejidad que hagan impracticable su configuración detallada y
definitiva en los pliegos.
b. Procedimientos generales de selección
1) Arquitectura general de los procedimientos en el DD
- Procedimientos de selección pública:

 Licitación pública: se realiza de acuerdo al monto que fije la reglamentación y cuando el criterio de
selección del cocontratante recaiga primordialmente en factores económicos.
 Concurso público: se realiza de acuerdo al monto que fije la reglamentación y cuando el criterio de
selección del cocontratante recaiga primordialmente en factores no económicos.
 Subasta pública: se aplica en la compra de bienes muebles e inmuebles considerados objetos de artes o
interés histórico, compra de semovientes y venta de bienes de propiedad del Estado.
- Procedimientos de selección no públicos o privados:
 Licitación o concurso abreviado: se llama a participar exclusivamente a proveedores que se hallen
inscriptos en la base de datos que administra el órgano rector y cuando el monto estimado de la
contratación no supere al que se fije al efecto, aunque deben también ser consideradas las ofertas de
quienes no hubiesen sido invitados.
 Selección por contratación directa: se utiliza para casos excepcionales.
2) De las contrataciones directas
Contratación directa en que se garantiza “per se” la transparencia

Se trata de operaciones que por sí mismas garantizan su transparencia, como compra de inmuebles en remate público,
previa fijación del precio máximo a abonarse en la operación, y las contrataciones entre reparticiones públicas o en las
que tenga participación mayoritaria el Estado. En este caso, debe prohibirse la subcontratación del objeto con al finalidad

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de evitar que oferentes privados puedan eludir la selección pública amparados por un modo disfrazado de oferta
colgándose en algún organismo que lo permita.
Contratación directa para evitar costos administrativos innecesarios

Existen casos en que por la escasa significación del insumo, razones de economías de escala aconsejan la compra
directa, evitando tardanzas en su suministro con costos administrativos del trámite inconsistente con el menor precio que
podría eventualmente obtenerse en una puja pública. Se admite la compra directa cuando la operación no exceda de un
determinado monto fijado, cuando una licitación o concurso hayan resultado desiertos o fracasaren después de haber
efectuado un segundo llamado, y para la adquisición de bienes cuya fabricación o venta sea exclusiva de quienes tengan
privilegio para ello.
Contratación directa a los efectos de garantizar la prestación del servicio público

Son los casos de probadas razones de urgencia o emergencia, o cuando exista notoria escasez en el mercado local de
los bienes a adquirir, o con ciertos productos en que el lapso de provisión y su precio de mercado no son consistentes
con una selección más formal, como adquisiciones de productos perecederos, de elementos destinados al fomento de la
economía o para necesidades sanitarias.
Contratación directa de productos atípicos

Se justifica la contratación directa cuando no es conveniente económicamente una selección pública sobre productos
que tendrán un precio incierto final. Es el caso de reparaciones. De todas formas, no podrá utilizarse la figura como
excepción cuando se trate de reparaciones habituales de mantenimiento de los bienes.
También es el caso de ciertos insumos relativos a ciertas operaciones del gobierno que deben mantenerse secretas,
como así también la realización o adquisición de obras científicas, técnicas o artísticas.
3) Trámite simplificado
En las contrataciones directas, si el monto fuera inferior a $ 10000, las invitaciones a participar podrán efectuarse por
cualquier medio y las ofertas presentarse mediante correo electrónico, facsímil o similares. La elección de la oferta más
conveniente se realizará sin más trámite por la autoridad competente para adjudicar.
c. Procedimientos complementarios de selección de oferentes
1) Concurso de proyectos integrales o llave en mano
Ante la alternativa de pretender la provisión de un bien complejo, y económicamente significativo, se considera muchas
veces conveniente concentrar en un único proveedor la responsabilidad total de las etapas de proyecto y ejecución.
El sistema llave en mano implica que la jurisdicción o entidad se preocupa en detallar la finalidad y los resultados del
emprendimiento más que las especificaciones que hagan al objeto del contrato. El sistema llave en mano transita entre
los dos sistemas de contratación: el general, y el de obras públicas, cuando existen obras de infraestructura. Se
fundamenta en el moderno paradigma de administración financiera de flexibilidad en el uso de los medios y ortodoxia en
la obtención de resultados.
Tiene el inconveniente que la administración está librada a la buena suerte de un único proveedor que puede tener
problemas por sí o por sus subcontratistas o por algún socio, si es adjudicatario a través de la figura societaria de la
Unión Transitoria de Empresas (UTE).
2) Con orden de compra abierta
Se utiliza en contrataciones consolidadas, en compras informatizadas, y en circunstancias que no se puedan determinar

con precisión la cantidad de unidades de bienes a adquirir durante un período. El organismo contratante determinará,
para cada renglón, el número máximo de unidades que podrán requerirse durante el lapso de vigencia del contrato y la
frecuencia en que se realizarán las solicitudes de provisión. El adjudicatario estará obligado a proveer hasta el máximo
de unidades determinadas en el pliego particular con un plazo de duración del contrato de doce meses. Los pliegos
particulares podrán contemplar la opción de prórroga a favor de la administración por un plazo igual al inicial.
Durante el lapso de vigencia del contrato, el organismo no podrá contratar con terceros la provisión de los bienes que
fueran objeto de aquél. La constatación de la reducción del precio de mercado de los bienes podrá determinar en
cualquier momento su rescisión, sin culpa de ninguna de las partes, siempre que el proveedor no consintiera en negociar
el nuevo valor.
3) Compra informatizada
No es aplicable en todos los casos, siendo su uso conveniente en adquisiciones de bienes homogéneos con bajo costo
unitario, utilizables habitualmente en grandes cantidades y con un mercado permanente de provisión.
4) Con iniciativa privada

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Existen dos sistemas aplicados en la práctica. Uno abierto, por el cual cualquier particular puede presentar una
iniciativa conteniendo los lineamientos generales que permitan su evaluación por parte de los organismos técnicos del
Estado. Y otro cerrado, por el cual el Estado fija previamente un listado de temas al cual pueden presentarse
exclusivamente los interesados. Un tercer sistema mixto sería más conveniente en cuanto permitiría la iniciativa tanto por
el Estado como por parte de los interesados.
La modalidad es aplicada exclusivamente para el procedimiento de selección pública. Deberán ser declaradas de interés
público por la mayor autoridad de la jurisdicción o entidad, previo dictamen técnico. Efectuada esta declaración, será
tomada como base para la selección de ofertas no generando obligaciones a cargo del Estado, quien en ningún caso
estará obligado a reembolsar gastos ni honorarios al autor del proyecto.
El autor de la iniciativa merece un resarcimiento económico si no es elegido en la etapa de ejecución. En caso de recibir
mejoras, y las ofertas fueran de conveniencia equivalente, será preferida la presentada por el autor de la iniciativa. Y si
un tercero resultare ganador deberá reconocerse al autor de la iniciativa un porcentaje calculado sobre el valor
económico del proyecto, el cual está protegido por las leyes de propiedad intelectual.
5) Con precio testigo o de referencia
En el llamado a cotizar se indica el precio más alto que habrá de pagarse por los bienes o servicios requeridos,
seleccionándose libremente al contratista y aceptándose un precio no superior al 5% del precio unitario prefijado. En
otros casos, el precio tope es el precio prefijado.
Deben ser obligatoriamente sometidas al Sistema de Precios Testigo, fijado por la SIGEN, las adquisiciones cuyo monto
estimado de adquisición sea:
- En licitaciones o concursos públicos superior a $ 750000.
- En licitaciones o concursos abreviados de precios superior a $ 500000.
- En las contrataciones directas superior a $ 75000.
La ONC brinda información sobre precios de referencia para la adquisición de todos aquellos bienes que estén
catalogados y para los cuales se haya efectuado alguna compra con anterioridad. Estos precios testigo no suplen la
intervención de la SIGEN, quien puede demorar entre 12 y 14 días, según el relevamiento sea en el mercado nacional o
internacional. Mensualmente la ONC confecciona una lista de todos los llamados que se efectuarán en el próximo mes
para los cuales esté previsto, por sus montos, solicitar a la SIGEN para que determine los pertinentes precios
referenciales.
La conformación del sistema de precios testigo se hace mediante dos mecanismos. En forma onerosa, contratando a
expertos con conocimiento del mercado de bienes y sus valores de mercado. También la SIGEN los evalúa
gratuitamente dada la obligación de los proveedores registrados en el Sistema de Información de Proveedores (SIPRO)
en aportar la información que se solicite para determinar precios testigo en una contratación determinada. Sólo serán
eximidos de la obligación, para no ser juez y parte, aquellos que acrediten la compra del pliego para dicha convocatoria.
6) Contrato consolidado abierto funcional
Pretende potenciar la gran capacidad de compra del Estado en aquellos casos en que más de una entidad necesite un
mismo tipo de insumo, unificando la gestión del proceso de contratación, con el fin de lograr mejores condiciones que las
que obtendría cada uno individualmente.
Las contrataciones consolidadas se realizan por la modalidad de orden de compra directa, aunque puede combinarse
con otras modalidades.
7) Remate o subasta pública
Con la finalidad de garantizar la transparencia de las operaciones el PRAFG extiende esta figura, reservada
tradicionalmente para la venta de bienes, para su aplicación en las compras de insumos definidos bajo la modalidad de
precio testigo y de contratación directa con libre elección. Convenientemente instrumentada, permite mejorar las
cotizaciones.
7. LA DIFUSIÓN Y LA PUBLICIDAD BAJO UN CRITERIO AMPLIO
En general, para las selecciones públicas se recurre a la publicación, y para los restantes procedimientos a la invitación,
aunque en la contratación directa se utilizan las solicitudes de ofertas.
a. Normas comunes de difusión
El criterio de publicidad es exigido en todos los procesos de contrataciones. Dentro de una estrategia de auditoría social,
se debe facilitar la información favoreciendo la participación de la comunidad. La apertura de ofertas siempre deberá
realizarse en acto público. Quedan exceptuadas de la obligación de difusión en todas las etapas del procedimiento, las

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contrataciones directas encuadradas como secretas, de emergencia y urgencia; y las realizadas con reparticiones
públicas.
Se procede a la revocación inmediata del procedimiento cuando se hayan omitido los requisitos de publicidad y difusión
previa, o cuando se hubieran incluido cláusulas cuyo cumplimiento sólo fuera factible por determinados interesados.
Todas las contrataciones se difundirán por Internet en el sitio del órgano rector, en forma simultánea, desde el día en que
se les comience a dar publicidad por el boletín oficial, por un medio periodístico masivo; o desde que se cursen
invitaciones, hasta el día de la apertura. Se difundirán por Internet las convocatorias de los proyectos de pliegos de
contrataciones sometidas a consideración pública, los pliegos, el acta de apertura, las adjudicaciones, las órdenes de
compra y toda otra información que la reglamentación determine.
Cuando el procedimiento esté vinculado con una determinada localización geográfica se publicará aviso, por el mismo
lapso y con igual antelación, en el medio de difusión oficial, provincial o municipal, donde deba cumplirse la prestación.
Se enviarán comunicaciones a las asociaciones que nuclean a los productores, fabricantes y comerciantes del rubro.
Podrán cursarse invitaciones a firmas que sean proveedoras habituales del organismo o que, por su importancia, se
considere conveniente que conozcan la convocatoria. Los días de anticipación se computarán a partir del día hábil
inmediato siguiente al de la última publicación. Cuando se trate de selecciones públicas internacionales, deberán
disponerse publicaciones en los países en que se estime puedan existir interesados.
b. Normas específicas según la modalidad de contratación
1) Publicidad y difusión en casos de selección pública
Licitaciones y concursos públicos

La convocatoria a presentar ofertas, cuando no se realice en formato digital, deberá efectuarse mediante la publicación
de avisos en el Boletín Oficial por el término mínimo de dos días, con un mínimo de veinte días corridos de antelación a
la fecha fijada para la apertura, computados a partir del día siguiente a la última publicación. En los casos que por su
importancia, complejidad u otras características lo hicieran necesario, podrán ampliarse los plazos mínimos.
- En montos superiores a $ 5000000, los anuncios se publicarán en el Boletín Oficial por ocho días y por un día,
coincidentemente en dos de los diarios de mayor circulación en el país.
- En montos inferiores a $ 5000000, los anuncios se publicarán en el Boletín Oficial por dos días.
Cuando la selección es internacional, las publicaciones en países extranjeros serán con una antelación no menor a 40
días corridos.
Remates o subastas públicas

Se publicará como mínimo un aviso por un día en el Boletín Oficial y en forma simultánea se difundirán en el sitio de
Internet con una antelación de 10 días a la fecha del remate o subasta.
2) Publicidad y difusión en casos de selecciones no públicas
Licitaciones y concursos abreviados

La invitación deberá efectuarse con un mínimo de 7 días corridos de antelación a la fecha fijada para la apertura, y
complementarse mediante la exhibición de la convocatoria, el pliego particular y las especificaciones técnicas en
carteleras o carpetas ubicadas en lugares visibles del organismo contratante.
Deberán remitirse invitaciones, con 6 días de antelación a la fecha de apertura de las ofertas a, por lo menos cinco de
los principales productores, prestadores, fabricantes o comerciantes del rubro y a proveedores anteriores, si los hubiere.
Invitaciones en los procedimientos de contratación directa

Se deberán cursar invitaciones a un mínimo de tres proveedores habituales, prestadores, productores, fabricantes,
comerciantes o proveedores del rubro. Se enviarán simultáneamente a todos los invitados, con una antelación mínima
de 5 días en los casos de compras de menor monto o licitaciones declaradas desiertas. Las contrataciones cuyo monto
exceda la suma de $ 75000, así como las transferencias de contratos que los organismos autorizaren, se publicarán por
un día en el Boletín Oficial.
c. Requisitos de los anuncios
- Nombre del organismo contratante.

- Tipo, objeto y número de la contratación.
- Número de expediente.
- Base de la contratación, si la hubiere.
- Lugar, día y hora donde pueden retirarse o consultarse los pliegos.
- Costo de la impresión del pliego si no fuere gratuito.
- Lugar, día y hora de presentación de las ofertas y del acto de apertura.
8. EL PROCESO LICITATORIO

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a. Procedimientos básicos
Toda comunicación entre el organismo contratante y los oferentes o proveedores, ya sea en el transcurso del
procedimiento de selección o durante la ejecución del contrato, deberá procurar la mayor economía en gastos y
celeridad en los trámites.
Si en un llamado a contratación se hubieran omitido los requisitos de publicidad previa, en los casos que una norma los
exija, o formulado especificaciones o incluido cláusulas cuyo cumplimiento sea factible por determinado interesado u
oferentes de manera que el mismo esté dirigid a favorecer situaciones particulares, dará lugar a la revocación inmediata
del procedimiento.
Los organismos contratantes podrán dejar sin efecto el procedimiento de contratación en cualquier momento anterior al
perfeccionamiento del contrato, sin lugar indemnización alguna a favor de los interesados u oferentes.
Toda persona que acredite algún interés, podrá en cualquier momento tomar vista de las actuaciones desde la apertura
de las ofertas hasta la finalización del contrato, exceptuando la etapa de evaluación de las ofertas.
b. Niveles jerárquicos competentes para autorizar gastos
En Argentina es facultad del Poder Ejecutivo Nacional, tendiente a concretar el principio de descentralización, determinar
para cada jurisdicción los funcionarios facultados para autorizar y aprobar los montos de contrataciones. Por aplicación
del principio de intereses contrapuestos quien autoriza la contratación y quien la aprueba deben ser funcionarios
diferentes. En general, quien aprueba el gasto debe tener una categoría mayor a quien autoriza.
c. Del régimen de garantías
1) De la constitución de garantías
Los oferentes o los adjudicatarios deberán constituir garantías:

- De mantenimiento de la oferta: 5% del valor total de la oferta.
- De cumplimiento del contrato: 10% del valor total de la adjudicación.
- Contra-garantía: por el equivalente de los montos que reciba el adjudicatario como adelanto en aquellas
contrataciones en que los pliegos lo previesen.
Las garantías podrán constituirse de las siguientes formas, o combinaciones de ellas:

- En efectivo.
- Con cheque certificado.
- Con títulos públicos.
- Con aval bancario u otra fianza.
- Con seguro de caución.
- Mediante la afectación de créditos.
- Con pagarés a la vista, cuando el monto de la garantía no supere los $ 5000.
2) Excepciones a la obligación de presentar garantías
- En la adquisición de publicaciones periódicas.

- En las contrataciones entre entidades estatales.
- En las contrataciones de avisos publicitarios.
- En las locaciones, cuando se actúe como locatario.
- Cuando el monto de la garantía es menor a $ 2500.
- En las contrataciones de artistas o profesionales.
3) Devolución de garantías
Las garantías de ofertas pueden ser devueltas de oficio a los oferentes que no resulten adjudicatarios o al adjudicatario
cuando el contrato ha sido debidamente ejecutado. A solicitud de los interesados, deberá procederse a la devolución
parcial de las garantías de adjudicación en proporción a la parte ya cumplida del contrato, aceptándose sustitución de
garantía para cubrir los valores faltantes. La falta de presentación por parte del titular del derecho dentro del plazo
señalado implicará la renuncia tácita a favor del Estado, quien dispondrá su ingreso al patrimonio público.
d. Formalidades de las ofertas
La presentación de la oferta significa para el oferente el pleno conocimiento y aceptación de las cláusulas que rigen el
llamado a contratación.
Cuando el procedimiento sea con doble sobre deberán establecerse en el pliego los factores que serán tenidos en
cuenta para la evaluación de cada uno de los sobres y, en su caso, los coeficientes de ponderación relativa que se
aplicarán a cada uno de ellos. La oferta estará contenida en dos sobres cerrados identificados con las letras A y B, que
se presentarán simultáneamente. El sobre A contendrá información sobre el oferente, y el sobre B la oferta económica.

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El procedimiento exige que no se podrá resolver las actuaciones del sobre B hasta que no estén finiquitadas las del
sobre A.
Este procedimiento es aplicable a las selecciones que comprendan más de dos etapas. Podrá optarse por alguna de las
siguientes alternativas:
- Adjudicar el contrato al oferente que presente la mejor oferta económica en el sobre B.
- Adjudicar el contrato al oferente que haya alcanzado el mayor puntaje final, sobre la base de ponderación de los
puntajes económicos y no económicos obtenidos en cada uno de los sobres.
1) Contenido de la oferta
Se deberán especificar los precios unitarios y totales cotizándose por cantidades netas y libres de envases y de gastos
de embalaje, así como el origen del producto cotizado. Si no se indicara lo contrario, se entiende que es de producción
nacional. Los oferentes deberán mantener las ofertas por el término que se fije en el pliego particular, contado a partir de
la fecha del acto de apertura.
2) Apertura de las ofertas
En el lugar, día y hora fijado se procederá, en acto público, a la apertura de ofertas en presencia de los funcionarios
designados y de todos aquellos que desearan presenciarlo. Son causales de inadmisibilidad cuando:
- Falten requisitos básicos.
- Fueren formuladas por personas inhabilitadas o suspendidas para contratar.
- Carecieran de las garantías.
- Tuvieren condicionamientos, raspaduras, enmiendas o interlíneas.
- Contuvieren cláusulas en contraposición con las normas que rigen la contratación.
Los errores intrascendentes de forma no serán causal de inadmisibilidad.
3) De la evaluación de las ofertas
La unidad operativa de contrataciones confecciona un cuadro comparativo de los precios de las ofertas, remitiendo las
actuaciones a la Comisión Evaluadora integrada por el responsable de la unidad operativa de contrataciones, el titular de
la entidad ejecutora del programa y un funcionario designado por el organismo.
El dictamen de la comisión deberá contener un examen de los aspectos formales, la calidad de los oferentes y la
evaluación de las ofertas, debiendo emitirse dentro de los 10 días de la recepción de las actuaciones. No tiene carácter
vinculante proporcionando los fundamentos mediante recomendaciones sobre la resolución a adoptar para concluir el
procedimiento con el dictado del acto administrativo de adjudicación. El dictamen, que deberá notificarse a todos los
oferentes, podrá ser impugnado por estos.
e. Adjudicación
La adjudicación será resuelta en forma fundada por la autoridad competente para aprobar la contratación, debiéndose
notificar al adjudicatario y al resto de los oferentes dentro de los 3 días de dictado el acto aprobatorio. Puede ocurrir que
exista igualdad de precios, en cuyo caso se desempatará a favor de la oferta presentada por una PYME. De mantenerse
la igualdad, se solicitará a los respectivos oferentes que formulen una mejora de oferta. De subsistir se procederá al
sorteo público de las ofertas empatadas.
Dentro del plazo de mantenimiento de la oferta se emitirá la orden de compra, debiendo notificarse dentro de los 7 días
de dictado el acto administrativo. El adjudicatario deberá integrar la garantía de cumplimiento del contrato dentro del
término de 8 días de recibida la orden de compra. Vencido dicho plazo se rescindirá el contrato con la pérdida de la
garantía de la oferta. Los contratos quedan perfeccionados en el momento de notificarse la orden de compra o de
suscribirse el instrumento respectivo. Las jurisdicciones o entidades pueden dejar sin efecto el procedimiento de
contratación en cualquier momento anterior al perfeccionamiento del contrato, sin lugar a indemnización alguna a favor
de los interesados u oferentes.
f. Ejecución del contrato
Los plazos de entrega se computarán en días corridos, a partir del día siguiente a la fecha de recepción de la orden de
compra. Cuando el organismo contratante deba practicar análisis, ensayos, pericias y otras pruebas, la recepción de las
mercaderías tendrá carácter provisional y los recibos o remitos que se firmen quedarán sujetos a la recepción definitiva.
Cuando la administración revoque o rescinda un contrato por causas no imputables al proveedor, éste tendrá derecho a
que se le reconozcan los gastos en que probare haber incurrido.
El organismo contratante tendrá derecho a aumentar el total adjudicado hasta un 20% o disminuirlo hasta un 10%. El
contrato no podrá ser transferido ni cedido por el adjudicatario sin la previa autorización. Si así se hiciere, se podrá dar
por rescindido de pleno derecho.
9. DE LA CALIDAD DE PROVEEDORES Y CONTRATISTAS

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a. Personas habilitadas para contratar
Podrán contratar las personas físicas o jurídicas que no estén inhabilitadas con capacidad para obligarse, en oportunidad
del comienzo del período de evaluación de ofertas, según la base de datos que administra el órgano rector. La falta de
inscripción previa en el registro de proveedores no constituirá requisito exigible para presentar ofertas.
b. Personas no habilitadas para contratar
- Las personas físicas o jurídicas sancionadas en virtud de las disposiciones del sistema de contrataciones.
- Los agentes o funcionarios del SPN que lo fueran simultáneamente de empresas en las cuales tuvieren una
participación suficiente para formar la voluntad social.
- Los condenados por delitos dolosos, por un lapso igual al doble de la condena.
- Las personas que se encontraren procesadas por delitos contra la propiedad, o contra la administración pública
nacional, o contra la fe pública o por delitos comprendidos en la Convención Interamericana contra la Corrupción.
- Las personas físicas o jurídicas que no hubieran cumplido con sus obligaciones tributarias o previsionales.
- Las personas físicas o jurídicas que no hubieren cumplido en tiempo oportuno con las exigencias establecidas
por el último párrafo del artículo 8° de la Ley 24156, como los casos de organizaciones privadas que hayan
recibido subsidios o aportes bajo la custodia estatal.
c. Penalidades y sanciones
- Penalidades:
 Pérdida de garantías.
 Multas por mora en el cumplimiento de las obligaciones.
 Rescisión por su culpa.
- Sanciones:
 Apercibimiento.
 Suspensión.
 Inhabilitación.
Una vez transcurrido el plazo de 5 años desde la fecha de inhabilitación, el sancionado quedará nuevamente habilitado
para contratar con la administración.
d. Sistema de Información de Proveedores
En la legislación comparada existen dos criterios extremos en materia de identificación de proveedores. Un criterio
cerrado, sostiene que todo contratista debe estar previamente inscripto, y reunir las formalidades exigidas, en un
Registro de Proveedores. Un criterio abierto, señala que esto no sólo no es necesario, sino también inconveniente,
planteando que por el sólo hecho de presentarse debe ser admitido, verificándose, en caso que sea adjudicatario, que
cumpla con los requisitos de capacidad técnica, económica y jurídica exigidos.
En la legislación argentina se optó por un criterio mixto, si bien con inscripción previa en un registro central, cualquier
interesado puede presentarse en toda selección a pesar de no estar inscripto, aunque deberá estar incorporado al
SIPRO en oportunidad del comienzo de evaluación de ofertas.
Se exige a los oferentes acompañar declaración jurada manifestando que no se encuentra incurso en ninguna de las
causales de inhabilidad para contratar y denunciar si mantiene o no juicios con el Estado. Deberán presentar, en los
casos que corresponda, un “Certificado Fiscal para Contratar” expedido por la AFIP, y copia de los dos últimos balances
generales de cierre de ejercicio.
10. CONTRATOS EN PARTICULAR
a. Concesión de uso de bienes de dominio público y privado
Se regirán por el sistema de contratación en general. Se exceptúa del régimen las concesiones de obras y servicios
públicos. La adjudicación deberá recaer en la propuesta que ofrezca el mayor canon periódico, siendo el concesionario
responsable de los deterioros ocasionados a los bienes afectados que no obedezcan a su uso normal. Las mejoras
edilicias, tecnológicas o de cualquier tipo que el concesionario introduzca en los bienes afectados quedarán incorporadas
al patrimonio estatal, no dando lugar a compensación alguna. Serán causales de rescisión por culpa del concesionario:
- Falta de pago del canon.
- Falta de concurrencia al acto de entrega de los bienes.
- Destinar los bienes a un uso o goce distinto del estipulado.
- Infracciones reiteradas en el cumplimiento de las obligaciones.
- Interrupciones reiteradas de las obligaciones emergentes de la concesión.
Si el concesionario no hubiese restituido los bienes en el plazo fijado, se lo intimará para que desaloje el lugar. De
persistir el incumplimiento, una vez vencido el término se efectuará la desocupación administrativa.

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b. Locaciones de inmuebles
Se regirán por el reglamento, por las cláusulas de los pliegos y por las estipulaciones del contrato de locación. Se
aplicará supletoriamente el régimen general de locaciones urbanas. En todas las locaciones de inmuebles deberá
agregarse como elemento de juicio, un informe referente al valor locativo del inmueble elaborado por el Tribunal de
Tasaciones de la Nación o por un banco o repartición oficial.
APARTADO II. SISTEMA DE OBRAS PÚBLICAS
La Ley de Obras Públicas considera obra pública toda construcción o trabajo que se ejecute con fondos del tesoro.
Excluye de su ámbito las realizadas mediante subsidios entregados a particulares que se regirán por una ley especial, y
las construcciones militares.
11. MODALIDADES EN CUANTO AL RESPONSABLE DE LA EJECUCIÓN DE OBRAS
a. La propia administración
Por un lado, la figura de autoproducción, asimilable jurídicamente al régimen de obras por administración; cuando el
propio Estado ejecuta directamente una obra mediante un proyecto elaborado por sus organismos técnicos con
equipamientos y agentes propios.
b. Entes ajenos a la administración
- Concesión de obras públicas: el PEN puede otorgar concesiones por un término fijo a sociedades privadas o
mixtas o a entes públicos para su construcción, conservación o explotación que serán ingresados al patrimonio
público a la finalización del contrato. La concesión puede ser a título oneroso, a título gratuito o inclusive
subvencionada con fondos públicos. En el primer caso, el particular recupera parcial o totalmente el costo de la
obra realizada mediante el cobro de un precio, peaje o canon a los usuarios.
Al concesionario además del costo, se le reconoce una utilidad razonable. Para calcularla se suele reconocer
una utilidad sobre las inversiones en función de una tasa de retorno del capital, incorporando un cierto riesgo. Un
sistema que se aplica en las últimas décadas es el llamado price cup, por el cual al concesionario se le reconoce
una tarifa o precio tope, a veces en forma decreciente, por el tiempo de la concesión.
- Contrato de obras públicas.
12. ASPECTOS JURÍDICOS-INSTITUCIONALES
a. El régimen de la LOP y de la LAFCO
La LAFCO regula los aspectos financieros de toda obra, previendo que en los presupuestos de las jurisdicciones y
entidades que incluyan créditos para contratar obras cuyo plazo de ejecución exceda el ejercicio, se deberá incluir
información sobre inversiones anteriores, las que se harán en el futuro, los montos totales y el cronograma de ejecución
física.
b. Jurisdicción contencioso-administrativa
Todas las cuestiones a que dé lugar la aplicación o interpretación de los contratos de obras públicas, deberán debatirse
ante la jurisdicción contencioso-administrativa, renunciando expresamente los contratistas a toda otra jurisdicción.
c. Órgano rector
Se puede nombrar como órgano coordinador al Ministerio de Planificación Federal e Infraestructura, como órgano rector
la Secretaría de Obras Públicas y como órganos ejecutores las distintas dependencias de la jurisdicción y organismos
descentralizados como la Dirección Nacional de Vialidad.
d. Registro de contratistas
Existe especialmente creado un Registro Nacional de Constructores de Obras Públicas, para la calificación y evaluación
de las empresas interesadas.
13. SISTEMAS DE ADJUDICACIÓN
Como principio general, sólo podrán adjudicarse obras en licitación pública, aunque para ciertos casos se podrán
adjudicar bajo la figura del remate público.
Con carácter excepcional pueden ser licitadas privadamente o contratadas directamente cuando:
- Su costo no excede un determinado monto.
- Se trate de trabajos complementarios indispensables.

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- Sean trabajos de urgencia reconocida o circunstancias imprevistas.
- La seguridad del Estado exija gran reserva.
- En la calidad del ejecutor resulte determinante la capacidad artística o técnico científica, la destreza o habilidad o
la experiencia particular.
- El ejecutor se halle amparado por patente o privilegios.
- Realizada una licitación pública o subasta no haya habido proponente o no se hubiera hecho oferta admisible.
14. MODALIDADES DE RESARCIMIENTO PECUNIARIO A LOS CONTRATISTAS
- Por unidad de medida. Consistente en una suma por unidad de medida representativa y objetiva de las obras.
- Por ajuste alzado. Se conviene su ejecución por un monto fijo total (alzado) sin tener en cuenta la composición
interna de cada ítem sino el compromiso del adjudicatario en hacer una obra.
- Por coste y costas. Se paga al contratista lo que efectivamente gaste, más una utilidad, sin acordar precio
predeterminado.
- Por otros sistemas de excepción que se establezcan.
15. DIFUSIÓN Y PUBLICIDAD
Obligatoriamente deberán publicarse en el Boletín Oficial según los siguientes términos:
MONTOS DEL DÍAS DE ANTICIPACIÓN DÍAS DE PUBLICACIÓN

PRESUPUESTO
De $ 50000 hasta $ 200000 10 5
De $ 200001 hasta $ 500000 15 10
Más de $500001 20 15
En función del principio de territorialización, donde la obra se construya se deberá publicar en el respectivo Boletín
Oficial provincial.
16. GARANTÍAS
- Antes de la presentación de propuestas, en efectivo o en títulos o en bonos nacionales, en el Banco de la Nación

el 1% del valor del presupuesto oficial.
- Al momento de la adjudicación, mediante depósito en el Banco de la Nación por un 5% del monto del contrato,
en dinero o en bonos nacionales o fianza bancaria. Cuando no excedan $ 99999 el monto del contrato, podrá ser
constituido por pagaré, el que deberá ser avalado o afianzado cuando supere el monto de $ 100000.
- Los fondos de reparos, por probables vicios de construcción calculados como un porcentaje de cada certificado
de liquidación de obra.
17. LA OBRA PÚBLICA COMO UN PROCESO INTEGRADO
a. Apertura y adjudicación
En el lugar, día y hora señalados se dará comienzo al acto de selección y antes de abrirse los pliegos podrán los
interesados pedir explicaciones o formular aclaraciones. Se decidirá la adjudicación en todos los casos bajo el criterio de
propuesta más conveniente.
b. Formalización del contrato
Entre la administración y el adjudicatario se firmará el contrato administrativo de obra, exteriorizando los derechos y
obligaciones entre las partes. El contratista no podrá transferirlo ni cederlo, en todo o en parte, a otra persona o entidad,
ni asociarse para su cumplimiento, sin autorización y aprobación de autoridad competente.
La administración puede contratar la obra con el proponente que siga en orden de conveniencia, cuando los primeros
retiraran las propuestas o no concurriesen a firmar el contrato.
c. Alteraciones de las condiciones del contrato
El contratista no podrá reclamar aumento de los precios fijados en el contrato. Si se hubiera fijado precios unitarios y las
modificaciones o errores importasen en algún ítem un aumento o disminución superiores a un 20% mediante el
mecanismo de mayores costos, se podrá fijar un nuevo precio unitario de común acuerdo. El contratista no tendrá
derecho a indemnización por causas de pérdidas, averías o perjuicios ocasionados por su propia culpa, falta de medios o
errores. Cuando fueran por culpa de los dependientes de la administración, o de fuerza mayor o caso fortuito, serán
soportados por la administración pública.
d. Recepción de las obras

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Las obras podrán recibirse parcial o totalmente con carácter provisional hasta tanto se haya cumplido el plazo de
garantía que se hubiere fijado. La recepción definitiva se llevará a efecto tan pronto expire el plazo de la garantía que se
hubiese fijado en el contrato.
e. Pagos de las obras
Cuando los pagos no se realicen en los plazos establecidos en el contrato el contratista tendrá derecho a reclamar
intereses a la tasa fijada por el Banco de la Nación, pero si los retrasos fueron causados por el contratista, debido a
demoras o reclamaciones infundadas, no tendrá derecho a su reconocimiento.
El certificado de obras es un instrumento financiero endosable, asimilable a un pagaré, descontable ante una institución
financiera si el contratista no tuviera suficiente capacidad financiera para esperar el pago a su vencimiento por parte de
la tesorería general.
f. Rescisión del contrato
1) Por parte de la administración
El Estado tendrá derecho a la rescisión, con pérdida de garantías por parte del contratista, cuando:
- Sea culpable por fraude o grave negligencia.
- Contravenga las obligaciones y condiciones estipuladas.
- Proceda a la ejecución de las obras con lentitud o se exceda del plazo fijado.
- Transfiera en todo o en parte su contrato.
- Abandone las obras o interrumpa los trabajos por plazos mayores de 8 días en tres ocasiones.
- Cuando el abandono o interrupción sean continuados por el término de un mes.
- En caso de muerte, quiebra o concurso civil, a no ser que los herederos, o síndico de la quiebra o concurso,
ofrezcan llevar a cabo la obra.
2) Por parte del contratista
Tendrá derecho a rescindir además de causas fortuitas y/o fuerza mayor cuando:
- Las modificaciones que alteren el valor total de las obras en un 20% en más o en menos.
- La administración suspenda por más de tres meses la ejecución de las obras.
- El contratista se vea obligado por causas ajenas a su voluntad a suspender obras, o reducir el ritmo previsto en
más de un 50%, por más de tres meses.
- Exista incumplimiento por la administración en la entrega de elementos o materiales comprometidos.
- La administración no entregue los terrenos ni realice el replanteo de la obra, dentro del plazo fijado.
SECCIÓN 7
CAPÍTULO 25
SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES
La cultura en la administración de los bienes públicos

Se pueden señalar dos síndromes en el manejo de los pertinentes ámbitos del sistema. En el caso de bienes inmuebles,
nadie quiere desprenderse parcial o totalmente de los inmuebles estatales ociosos porque se considera como un
símbolo de poder burocrático. En el caso de los bienes muebles, apoyado por falta de inventarios fehacientes, se aplica
el principio de que el mobiliario es un “bien mostrenco” en la administración, trasladándose bienes muebles de una
oficina a otra en forma reiterada sin mayores recaudos internos.
1. FRONTERA SISTÉMICA

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Un sistema de administración de bienes comprende el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y
procedimientos aplicables a las altas, registros, asignaciones, conservación, mantenimiento, protección y eventualmente
la reasignación mediante la baja o cambio de destino de los bienes muebles e inmuebles que integran el patrimonio
estatal.
Dos líneas rectoras determinan la idiosincrasia del sistema. Por una parte, principios financieros de economicidad,
eficacia, eficiencia. Y por otra, recaudos legales de responsabilidad de los agentes y funcionarios en la administración,
destino, guarda y custodia en cuanto a su legitimidad, oportunidad, mérito y conveniencia.
El sistema abarca a su vez dos subsistemas estrechamente relacionados: un subsistema de administración de bienes
inmuebles (SABII) y un subsistema de administración de bienes muebles (SABIM).
Alternativas de altas de bienes

El sistema está íntimamente unido con el sistema de contrataciones como primera alternativa de incorporación al activo
fijo por bienes ingresados al patrimonio a título oneroso. También se relaciona con el sistema de presupuesto, no sólo en
cuanto a los recursos financieros necesarios para su adquisición y mantenimiento, sino además como segunda
alternativa de incorporación por autoproducción estatal derivada de los resultados de la función de producción de bienes
no agotables con el primer uso.
Como tercera alternativa los bienes pueden ingresar al patrimonio a título gratuito, mediante legados o donaciones, con o
sin cargo. En el primer caso no se puede cambiar el destino asignado por su donante, sin perjuicio de que puedan él, o
sus herederos, reclamar el retorno del bien cedido.
La pérdida de los derechos de propiedad

Si bien el Estado puede oponer la prescripción – mediante la posesión veinteñal – de los bienes inmuebles de propiedad
de particulares, también debe ejercer su derecho de propiedad para evitar el riesgo de sus pérdidas de potestades
patrimoniales por el mero transcurso del tiempo. En el caso de los bienes muebles, por el Código Civil se demuestra su
propiedad por la simple tenencia, salvo prueba en contrario. Los bienes abandonados se denominan bienes mostrencos
sujetos a la propiedad de quien lo encuentre.
2. BIENES DEL ESTADO. FUNDAMENTO JURÍDICO DE SU ADMINISTRACIÓN
a. Bienes de dominio público
Son bienes de dominio público, cuando afectados a la propiedad del Estado se destinan para el uso común o general de
todos los habitantes. Son inalienables, pero el Estado puede conceder su explotación exclusiva cuando no afecte el uso
y goce por parte del público. Así puede disponerlos en usufructo propio o de terceros, caso de concesiones o permisos
de uso. El Estado propietario ejercer su poder de custodia, de vigilancia y acciones de mantenimiento. No puede
disponer su propiedad ni a título gratuito ni a título oneroso por ser ella inalienable, imprescriptible e inembargable.
Estos bienes pueden ser de dominio público natural o de dominio público artificial. En esta última situación pueden ser
inventariados al costo.
Siempre es conveniente inventariarlos a todos aunque sea físicamente, para permitir el control de su uso, usufructo o
conservación.
b. Bienes de dominio privado
Aquellos sobre los que el Estado puede disponer no sólo su usufructo sino también su enajenación, realizando actos
administrativos propios del ejercicio del derecho de propiedad. El Estado los usa para sus actividades no estando
abiertos al uso y goce comunitario. Está sujeto a prescripción su derecho de propiedad.
El instituto jurídico de usucapión se refiere al derecho de dominio y demás derechos reales sobre cosas inmuebles
cuando por un cierto plazo – en Argentina son 20 años – se ocupa de buena fe en calidad de dueño sin necesidad de
títulos.
Los bienes de dominio privado se clasifican en bienes de uso, de cambio y de consumo. Los bienes de uso pueden ser
muebles o inmuebles. Su pleno dominio lo podrá ejercer sólo cuando se haga constar formalmente la no necesidad para
la prestación de un servicio. Se podrán enajenar los inmuebles que no sean necesarios para el cumplimiento de las
funciones estatales.
Los bienes de uso pueden ser registrables o no registrables. La totalidad de los bienes inmuebles son registrables. Los
bienes muebles no deben inscribirse en un registro especial, salvo los automotores, en un Registro Nacional de la
Propiedad Automotor.
Los bienes de cambio, y los bienes de consumo, no pertenecen al ámbito del sistema de administración de bienes.
c. La inmunidad estatal en el embargo de bienes públicos
Ante tribunales extranjeros

Para que el deudor no sea afectado en el derecho a la propiedad de los bienes debe poder ejercer su derecho a la
inmunidad como amparo para evitar la embargabilidad de bienes radicados en el extranjero. El derecho a la inmunidad
no es de carácter absoluto, sino que tiene sus excepciones. Se deben distinguir entre actos soberanos que responden a
la actividad esencial del Estado, y actos de gestión de carácter comercial en que se actúa más como una persona de

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derecho privado que pública. En el primer caso se habla de inmunidad de jurisdicción y los bienes existentes no
pueden ser embargados. En el segundo caso, se habla de inmunidad de ejecución.
Un listado de bienes que pueden estar sujetos a embargo está constituido por:
- Bienes comerciales en el exterior.
- Bienes públicos afectados a la actividad soberana sobre los cuales un país haya renunciado expresamente a las
protecciones legales de inmunidad.
- Créditos que se reciban en el futuro.
- Bienes de empresas públicas.
- Retenciones a las exportaciones.
- Reservas del Banco Central depositadas en bancos extranjeros.
- Pagos a organismos internacionales u otros acreedores privados.
En virtud de principios de buena fe el deudor debe colaborar con los tribunales actuantes no ocultando sus activos y
participando del proceso judicial de descubrimiento, informando de los bienes existentes en litigio.
Habitualmente se distingue entre deudas en default, y deudas post default. Con el fin de evitar embargos sobre el pago
de estas últimas, que pongan en peligro la cancelación de los servicios, se suelen arbitrar fideicomisos para garantizar
las cancelaciones respectivas.
Ante tribunales nacionales

Los bienes públicos de dominio privado radicados en el territorio nacional están sujetos a embargos ante la justicia
federal argentina.
3. ÓRGANO RECTOR
El Organismo Nacional de Administración de Bienes (ONABE), órgano dependiente de la Secretaría de Obras Públicas
del Ministerio de Planificación Federal e Infraestructura, es el órgano rector del sistema de administración de bienes.
Junto con la ONC son los únicos órganos rectores que no dependen del órgano coordinador de los sistemas de
administración financiera, la SHN.
El ONABE como organismo rector es responsable de la centralización de políticas y normas en materia de
administración de bienes. Las distintas jurisdicciones, organismos y entidades, operan la ejecución del sistema en forma
descentralizada por los bienes bajo su respectiva responsabilidad.
4. EL REGISTRO EN EL SIDIF
El sistema de información deberá individualizar mediante un inventario a cada uno de los bienes de uso con descripción
de su estado de conservación, dependencia a cargo, ubicación geográfica y responsable de su mantenimiento y custodia.
a. El universo inventariable de los bienes estatales
Bajo la regla general que todo activo es inventariable se deben cumplir dos etapas:
- Una primera etapa, de inventario físico de los bienes de dominio privado y público, con su incorporación a los
registros contables.
- Una segunda etapa, de valuación económica de acuerdo a criterios técnicos razonables, de los bienes de
dominio privado y público disponibles.
Este principio de inventarización total del patrimonio estatal deviene que todo tipo de bien requiere como mínimo de
actos de conservación y de utilización, y una base informativa en toda auditoría legal y de gestión.
b. Falencias en los registros
El PRAFG expresa que la inversión física realizada en los bienes de dominio público deberá incluirse en un Registro de
Bienes Públicos que no deben formar parte del activo del Estado, dado que éste debe estar compuesto exclusivamente
por bienes de dominio privado.
En los bienes de dominio público, con financiamiento propio, es habitual que se imputen en una cuenta presupuestaria
cuando se están construyendo. Si al finalizar su construcción, por tratarse de bienes de uso social no se activan, dado el
origen propio de los recursos, el balance no expone la totalidad del activo y su repercusión sobre el patrimonio público.
En el caso de bienes en construcción con financiamiento externo, su activación se realiza provisoriamente mientras dure
la obra. Terminada ésta, suele desactivarse el bien en construcción, pero no se activa la obra terminada aunque se
registra la deuda contraída. También, cuando se concesionan las obras públicas con el pago de un canon, en la
exposición contable se reflejan los ingresos periódicos del concesionario, pero no los bienes que se construyen y que
pasarán a dominio pleno de propiedad y usufructo al vencimiento de la concesión.
c. Inventario físico de inmuebles
1) Inmuebles de origen ferroviario

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Se trata de inmuebles que resultan de un relevamiento físico descriptivo realizado por el ONABE con el fin de utilizar su
información para el cumplimiento de sus tareas específicas. El inmueble así descripto puede no coincidir con el que
surge de la configuración parcelaria de los registros catastrales públicos. Se trata de información no sistematizada
contándose actualmente sólo con información histórica de tipo indicativa en el estado en que fuera recibida de las ex
empresas ferroviarias.
2) Inmuebles de origen no ferroviario
Existe un Registro de Bienes Inmuebles Privados del Estado Nacional conformado por tres universos de bienes
inmuebles:
- Inmuebles en uso, afectados al servicio de las distintas dependencias del Sector Público Nacional.
- Inmuebles desafectados.
- Inmuebles concesionados, en el marco de la privatización de los servicios públicos.
d. Responsabilidades en el uso y usufructo de los bienes
En el caso de los bienes de uso, se deben definir las características en cuanto a su tenencia mediante el recuento,
identificación y localización. En todos los casos asignando responsabilidades a los funcionarios e identificando los
derechos de propiedad en materia de registro y titularidad.
En cuanto a bienes de consumo, y en particular para las materias primas que forman parte del costo primo en un
proceso de autoproducción de bienes de uso durable, se debe lograr una optimización de los inventarios asegurando la
integridad en el registro de los ingresos, egresos y consumos operacionales. La unidad ejecutora del programa será
responsable del resultado final, pero corresponderá al sistema contable, responsable de los registros, y al de
administración de bienes, responsable de su gestión, estar preparado para su recepción definitiva. Para un correcto
control de existencias se deben realizar tomas de inventarios físicos periódicos en concordancia con las transacciones
registradas en el SIDIF.
e. Tratamiento contable en Argentina
La Disposición 19/02 de la CGN, aplicada por primera vez al 31/12/02, estableció como criterios de registro y exposición
de los bienes de dominio público, considerarlos como parte integrante del activo.
La administración de bienes inmuebles desafectados, a cargo del ONABE, si aún no han sido valuados por el Tribunal de
Tasaciones de la Nación, son incorporados al inventario por su valuación fiscal, cuando el responsable la hubiera
proporcionado. En caso contrario, se les asigna el valor simbólico de $ 1. En todos los casos, con un criterio prudencial,
el valor de libros de los bienes en su conjunto, no debe superar al de realización.
f. Censo de bienes del Estado
En forma quinquenal, la totalidad de los organismos estatales deberán realizar un recuento físico de los bienes. Se
obliga a que los responsables de las dependencias centralizadas y descentralizadas confeccionen al 31 de julio de los
años terminados en 0 o en 5, el recuento físico, identificación y valuación de los bienes de propiedad del Estado. En
igual sentido deberán cumplirlo las empresas estatales, pero limitado a inmuebles, embarcaciones y aeronaves. Un
clasificador de bienes del Estado los clasifica en cuatro grandes grupos:
- Grupo inmuebles.
- Grupo muebles.
- Grupo semovientes.
- Grupo valores financieros.
Los tres primeros grupos corresponden al sistema de administración de bienes. El grupo valores financieros al sistema
de tesorería.
5. VALUACIÓN DE BIENES
Los bienes de uso están integrados por el conjunto de inmuebles, muebles y maquinarias caracterizados por:
- Vida útil superior al año.
- No se agotan con el primer uso.
- Se utilizan para la actividad principal y no para la venta.
- Son depreciables en un tiempo variable.
- Se exponen contablemente como activos no corrientes neteados de sus amortizaciones acumuladas.
Se establecen como normas de valuación general el costo de adquisición, el costo de construcción o el costo equivalente
cuando éstos se reciban sin contraprestación. En el caso de bienes inmuebles, un criterio objetivo independiente suele
ser la valuación fiscal de un organismo recaudador del impuesto a la propiedad inmueble.
Más ajustado a la realidad es el método de la valuación técnica real. Homogeneiza – bajo un único método – los
diferentes criterios de valuación. Pero es de costosa y lerda aplicación.

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El Tribunal de Tasaciones de la Nación, como organismo técnico competente especializado, practicará la valuación
contable de la totalidad de los Bienes Inmuebles de Dominio Privado a cargo de las Jurisdicciones y Entidades de la
Administración Nacional, estableciendo pautas que permiten determinar el tratamiento contable homogéneo de dichos
bienes por parte de la CGN.
La CGN dispuso un procedimiento de registro de valuación contable de bienes inmuebles de dominio privado según
surja un mayor o menor valor entre la nueva tasación y el valor residual contable. En ambos casos se registra el nuevo
valor del inmueble surgido de la tasación del Tribunal de Tasaciones dando de baja su valor original y sus respectivas
amortizaciones acumuladas. La diferencia se registrará con cargo a la cuenta del patrimonio neto. Si las tasaciones de
bienes inmuebles de dominio privado no implican variaciones respecto de su valor residual contable, deberán registrarse
asientos de baja y alta con el fin de exponer su única variable modificada: la fecha de tasación.
6. MANTENIMIENTO DE LOS BIENES
a. Tipos de actos de mantenimiento
Los actos de administración de bienes pueden ser de dos tipos con relación a sus atributos físicos originales. Son actos
de conservación aquellos realizados por sus responsables con el fin de mantener similar o parecida capacidad operativa
del bien en relación a las características originarias. Son actos de mejoramiento aquellos que aumentan dicha capacidad
operativa.
b. Programación del mantenimiento
Se pretende en el marco del enfoque productivista priorizar el diseño e implementación de métodos de mantenimiento
preventivo y correctivo con precisa asignación de responsabilidades operativas en cada una de las categorías
programáticas.
Deberá contarse con manuales de procedimientos para bienes muebles e inmuebles que:
- Eviten la existencia de bienes ociosos por largo tiempo mediante un programa de reasignación de bienes sin uso
a dependencias que los necesiten.
- Dispongan los criterios a cumplir por los funcionarios responsables de la custodia de bienes y mantenimiento,
evitando robos y deterioros que afecten el servicio y el patrimonio.
- Establezcan programas permanentes de mantenimiento preventivo y correctivo.
- Fijen mecanismos adecuados para la venta de bienes de rezago, en desuso y obsoletos.
c. Mantenimiento de bienes cedidos
Los bienes afectados a un servicio cedidos a título gratuito deben retornar a la administración del organismo rector
cuando dejan de usarse, con la finalidad de disponerlos para otros usos en el Estado, en el sector privado o en la
comunidad. Es obligación de su tenedor efectuar su conservación debiendo incluir los gastos que genere en su
respectivo presupuesto anual.
7. DISPOSICIONES EN MATERIA DE TRANSFERENCIAS Y USO DE BIENES
Con la finalidad de agilizar la venta de inmuebles ociosos, se autorizó su venta en el estado en que se encuentra, pero
con detalle del mismo en el anuncio de venta con la finalidad de evitar indemnizaciones posteriores por vicios ocultos de
mantenimiento.
También se autorizaron las transferencias gratuitas a provincias y municipios, cuando los bienes se destinen a fines
sociales, y con carácter oneroso en caso de viviendas para el personal dependiente de los entes propietarios del
inmueble.
- Caso de cesión para uso precario y gratuito de inmuebles. Es facultativa su cesión por parte de la autoridad
superior en cada uno de los poderes públicos cuando no tengan destino útil y sean solicitados por organismos
públicos e instituciones privadas con obligación de destinarlas a actividades de interés general o social. Y es
potestad de la autoridad superior de cada jurisdicción si la transferencia dentro de la misma jurisdicción.
- Caso de transmisión gratuita sin cargo de materiales y elementos. Es facultativo también de la autoridad superior
de cada poder del Estado su cesión, aunque en caso de importes menores la transferencia puede hacerla el
ministro o la autoridad superior pertinente.
En cuanto al rubro tierras de los bienes inmuebles de dominio privado, es facultad del Congreso disponer su uso y
enajenación.
8. LA GESTIÓN INMOBILIARIA EN EL SECTOR PÚBLICO NACIONAL
Existen cinco núcleos básicos de bienes inmuebles de dominio privado del Estado nacional:
- Primer núcleo básico: los inmuebles provenientes de los Entes en liquidación con administración a cargo del
ONABE, y responsable de la recepción de bienes de organismos residuales.

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- Segundo núcleo básico: los administrados por la Comisión de Tierras Fiscales. Existe un procedimiento para
la asignación de tierras ociosas al denominado Programa Arraigo de naturaleza social, con el propósito de
facilitar la radicación de personas sin vivienda.
- Tercer núcleo básico: los inmuebles no transferidos en el proceso de concesiones ferroviarias.
- Cuarto núcleo básico: inmuebles desafectados del Ministerio de Defensa y de las Fuerzas Armadas. Los
ingresos por venta se destinan al financiamiento del equipamiento del sector militar sin ingresar a la TGN.
- Quinto núcleo básico: inmuebles originados por herencias vacantes. Sus ingresos son destinados a la
construcción de edificios escolares.

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Administración y sistemas de información gubernamental (Universidad Nacional de

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ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL. UN ENFOQUE INTEGRAL

1. SU CONEXIÓN CON LAS FINANZAS PÚBLICAS

Gobierno y empresas públicas conforman el “sector público”.

2. EL ESTADO. SU IMPORTANCIA Y FORMAS DE MEDICIÓN

3. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

En todo sistema económico conviven tres esenciales objetivos:

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4. OPERACIONES DEL SECTOR PÚBLICO

5. DISTINTAS VISIONES DEL ESTADO DESDE UN ENFOQUE IDEOLÓGICO

6. LA HISTORIA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y SU INFLUENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN

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Visión moderna o keynesiana

7. UNA CONSTANTE HISTÓRICA: LA CRECIENTE PARTICIPACIÓN ESTATAL. SUS CAUSAS

a. Ausencia de competencia perfecta

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b. Incremento de los gastos de defensa

c. Demandas de mayor bienestar social

d. Producción de bienes colectivos

f. Redistribución del ingreso

8. LOS PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIEDAD Y DE SUSTITUDIARIEDAD

9. RESOLUCIÓN DE LOS CONFLICTOS DEL SUBDESARROLLO. TEORÍAS

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10. ESTADO ARGENTINO: HISTORIA DE SU ORGANIZACIÓN CONTEMPORÁNEA

a. Período de la división internacional del trabajo (hasta 1928-1931)

El financiamiento estadual dependía de los recursos de la explotación agrícola-ganadera, prácticamente el único

b. Período del intervencionismo estatal (1930-1989)

c. Período de la reforma económica estructural

11. CRISIS DE LA ECONOMÍA LATINOAMERICANA Y ARGENTINA

a. Pérdida de credibilidad y legitimidad de las instituciones económicas y sociales

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c. Crisis del Estado

e. Crisis de la distribución del ingreso

El aumento de la regresividad en la distribución del ingreso se manifestó en crecientes índices de desempleo y

12. NUEVO ORDEN INTERNACIONAL. ROL DEL ESTADO CONTEMPORÁNEO

13. EL MODELO DE REFORMAS APLICADO EN AMÉRICA LATINA. EL CASO DE ARGENTINA

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b. Segunda Reforma del Estado (período 1996-1999). Reformas de segunda generación

- Creación de la Unidad de Reforma y Modernización del Estado dependiente de la Jefatura de Gabinete de

14. VARIABLES DEL AJUSTE ESTATAL. LAS 5 “D”

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15. ESTRUCTURA DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

SECTOR Empresas públicas Empresas públicas no financieras nacionales

Instituciones financieras no bancarias (no

Los Poderes de la República

Desarrollo de la estructura organizacional del SPN

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Ley de Ministerios vigente. Competencias del Ministerio de Economía

16. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL

Compete a la administración financiera gubernamental, el desarrollo e implementación del conjunto de técnicas

Contenido tradicional o restringido

Contenido moderno o amplio

17. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS

18. OBJETIVOS DE LA AFG

19. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA PÚBLICA Y PRIVADA. ANALOGÍAS Y DIFERENCIAS

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