REPUBLICA DE CHILE

•E•E
MINISTERIO DE HACIENDA
DIRECCION DE PRESUPUESTOS

ADMINISTRACIONFINANCIERA
DEL ESTADO

SANTIAGO - CHILE
 INTRODUCCION

La importancia de la actividad del Estado como medio de dar sa,.

tisfacción a las necesidades colectivas de la comunidad nacional y como
instrumento esencial de la política de Gobierno de regulación y promo-
ción del desarrollo económico y la superación de los problemas sociales
básicos justifican una preocupación preferente de las autoridades de ma-
nera de establecer los procedimientos que aseguren una adecuada pro-
gramación de los niveles financieros que dicha actividad irroga y su
compatibilización con las variables económicas globales y con los objetivos
de la política monetaria y de estabilidad en los precios.
La preocupación del actual Gobierno por estas materias se hizo
sentir a poco de asumir. En efecto, las autoridades del Ministerio de Ha-
cienda y sus organismos dependientes, iniciaron a partir del mes de
octubre de 1973 los estudios pertinentes y la aplicación de las medidas
respectivas que permitieron alcanzar los objetivos antes enunciados y que,
al mismo tiempo, permitieron dar dinamismo a la gestión financiera de
todos los organismos públicos mejorando la eficiencia y la racionalidad
en el manejo de los fondos públicos.
Por la participación que le correspondió a la Dirección de Presu-
puestos en este proceso de reducción de los procedimientos de la admi-
nistración financiera del Estado como coordinador y orientador técnico
en esta materia, ha parec'ido como una responsabilidad ineludible la pre-
sentación de este trabajo en el cual se han resumido los aspectos más
relevantes de las reformas que se han introducido en este campo y los
principios o consi-deraciones básicas que le dieron fundamento.
El objetivo esencial de esta publicación es proporcionar a los espe-
cial'istas en la materia y, en general, a toda persona interesada en el
análisis de la función pública una información sintetizada del proceso
de reforma de la Administración Financiera del Estado.
En el campo de la administración de las finanzas públ'icas es posible
que nunca se termine de mejorar y modificar sus sistemas, por lo que
este trabajo sólo debe considerarse como un aporte a un proceso perma-
nente de discusión y análisis técnico de la materia.
 CAPITULO I

EL SECTOR PUBLICO Y LAS INSTITUCIONES QUE LO CONFORMAN

!.-Intento de Definición de Sector Público.

Para los fines de esta presentación, se entenderá por Sector P·úblico

al conjunto de entidades que forman parte del patrimonio de toda la
comunidad, representada ésta por el Estado. El esfuerzo de dichas enti-
dades se dirige tanto hacia la orientación y regulación del proceso eco-
nómico, como también a la producción de Bienes y Servicios.
La importancia relativa con que se manifiestan las actividades de
orientación, regulación y producción, dependerá de la inspiración filosó-
fico-politiea que adopten los distintos Estados. De esta manera también,
la organización socio-económica define el rol que debe desempeñar el
sector públ'ico en el campo económico.

2.-Clasificación.

Las instituciones que conforman el Sector Público se pueden agrupar

de acuerdo a diferentes criterios de clasificación. En este punto, para
dar una visión general, el análisis se centrará básicamente en el criterio
institucional.
a) Servicios Centralizados: Aquellos de directa dependencia del Go-
bierno Central, es decir, de la Junta de Gobierno, del Poder Judicial, de
la Contraloría General de la República y de los Ministerios.
Sus funciones son básicamente de prestación de servicios y de ad-
ministración. Son los organismos típicamente fiscales, que se caracteri-
zan además por no poseer patrimonio propio ni recibir ingresos o muy
poco significativos, por los servicios que prestan. ·Su financiamiento se
logra a través de transferencias presupuestarias del Gobierno Central,
incluidas en el Presupuesto General de la Nación.
b) Instituciones Autónomas: Son entidades que se relacionan con el
Gobierno Central, pero poseen personalidad jurídica, tienen una adminis-
tración independiente y están dirigidas por un Consejo que es responsable
de su gestión. (*).

( •) Dichos Consejos, en general, están formados por personeros de la confianza del

Presidente de la República, por el Ministro del ramo y por representantes de los
sectores afectados por la acción del Servicio.
 -6-
La creación de éstas ha respondido a la necesidad de agilizar la toma
de decisiones y como solución de los problemas de rigidez jurídico-admi-
nistrativa característica de los servicios centralizados. Tienen patrimonio
propio, su financiamiento proviene en parte de los ingresos recibidos por
venta de bienes o prestación de servicios, que cobran a la comunidad, de
la venta de activos, de préstamos externos que pudieran contratar y,
también, por las transferencias del Presupuesto Fiscal. Como ejemplo de
entidades autónomas se pueden citar: COR FO, UNIVERSIDADES, CA-
JAS DE PREVlSION, etc.

c) Empriisas del Sector Público: Son entidades que se relacionan

con el Gobierno Central, cuyo objetivo primordial es realizar las activi-
dades de producción y comercialización de bienes. Estas empresas pue-
den subdividirse en:

-) Las creadas a través de leyes especiales, como es el caso de

FF. OC. del E., Línea Aérea Nacional, Banco del Estado, Em-
presa de Transportes Colectivos, etc.
- ) Sociedades Anónimas con participación mayoritaria del
Estado. Ej.: IANSA, CAP, ENDESA, HONSA, etc.

La organización de ambas es muy similar y su estructura se asemeja

a las del Sector Privado. Tienen Personalidad Jurídica, Consejo Directivo
autónomo y patrimonio propio. Perc'iben ingresos propios provenientes
de la venta de bienes o servicios que producen, los cuales, en general,
debieran permitirles su autofinanciamiento.

3.-Rol del Sector Público en el Campo Económico.

Normalmente no existe discusión respecto a si el Estado debe o no

intervenir en la actividad económica d,e un país. Esto es así, porque el
esfuerzo que éste realiza debería estar encaminado hacia la maximiza-
ción del bienestar de toda la comunidad. Pero donde no existe concenso -Y
es difícil que lo haya- es respecto a los medios que deben ser utilizados
y a la intensidad que se les debe imprimir, para alcanzar las metas aso-
ciadas a este objetivo final.
El propósito de este trabajo, no obstante, no es profundizar respecto
a la forma en que el Estado debe intervenir en la actividad económica,
sino que más bien apunta hacia una exposición de cuáles .son las razones
dadas para fundamentar la intervención de éste en el campo económico.
Dentro de las muchas justificaciones que se encuentran, se puede
diferenciar entre las que tienen un fundamento netamente económico y
las que no lo tienen y se apoyan preferentemente en juicios éticos. De
estas últimas podemos citar el conocido argumento de la actividad o sec-
tor "estratégico".
Las justificaciones de carácter económico serán las que ocuparán
primordialmente la atención de este trabajo. Tales ju.stificaciones des-
cansan básicamente en las imperfecciones que presenta el mercado para
la consecución de un máximo en términos de bienestar social.
 -7-
3 .1. La participación del Estado: Justificaciones con fundamento
económico.

-La existencia de Bienes Públicos: Es 'imprescindible para que un

bien sea provisto a través del mercado, que cumpla con dos principios
fundamentales: el principio de rivalidad y el principio de exclusión. No
obstante, existen bienes que no los cumplen y éstos reciben el nombre
de Bienes Públicos.
Estos bienes se proveen sobre un grupo o base numerosa de personas
y no sobre el consumidor individual; luego, el c-onsumo de una persona
no implica necesariamente que los demás queden sin posibilidad de ha-
~erlo. Por consiguiente, la oferta surte a la totalidad de los consumidores.
En otras palabras, el principio de la rivalidad no se cumple, ya que la
participación en el beneficio del consumo de un individuo no reduce los
beneficios derivados por todos los demás.
Por otro lado, resulta imposible o inadecuado cobrar directamente
un precio único por su provisión, lo cual significa el incumplimiento del
principio de exclusión.
En atención al incumplimiento de estos principios, va a ser imposible
que exista una unidad económica perteneciente al Sector Privado, que
se interese en producir tales bienes y. por lo tanto, resultará imprescin-
dible la acción del Estado como agent.e proveedor de ellos, quien debiera
financiarlos a través de ingresos tributarios.
Algunos ejemplos de éstos serían: Parques y Jardines Públicos, Re-
presentac'ión del país en el Exterior, Defensa, Administración de Jus-
ticia, Policía, entre otros.
-La existencia de Externalidades: La presencia de externalidades,
tanto por el lado del consumo como en la producción, determina que las
curvas de oferta y demanda de mercado dejen de reflejar los costos y
beneficios sociales; por tanto, las cantidades producidas en el mercado
están alejadas del punto considerado socialmente óptimo.
Según sea el tipo de externalidad, la forma teóricamente más acer-
tada de corregirla será la siguiente: subsidiar a aquellas que producen
economías o reciben deseconomías externas y, a la inversa, aplicar un
impuesto a aquellas que reciben economías o producen deseconomías
externas.
Estas medidas correctoras persiguen la eliminación de la brecha
producida entre la valoración social y privada, de modo que se produzcan
las cantidades des,eables socialment.e. Superar tales distorsiones sólo le
corresponde al Estado.
-La existencia de monopoMos: Los impedimentos a la libre entrada
y/ o los acuerdos entre productores constituyen factores distorsionad ores
importantes de la óptima as·ignación de recursos a través del mercado.
Una industria monopólica -como es sabido- funcionará en condi-
ciones tales que producirá una cantidad menor y a un precio mayor que
las resultantes en el libre mercado. Razón por la cual se hace necesaria
la intervención del Estado con el fin de imponer las medidas correctoras
del caso, las cuales pueden ser:
-Leyes que impidan la monopolización.
-Aplicación de impuesto que recaude las ganancias anormales de
monopolista.
 -8-
Por -otra parte existen algunas industrias que presentan costos de-
crecientes a la escala y, a veces, tienen tanta importancia que el monopo-
lio es la única forma tecnológicamente eficiente de producir. Esta cues-
tión plantea principalmente dos solucion,es:

-La producción directa por parte del Estado o bien,

-La fijación del precio en un punto que lo haga similar al de libre
competencia, acompañado de un subsidio que cubra las pérdidas
posibles del monopolista (ya que se ubicará bajo sus costos
medios).

-Problemas del equilibrio dJinámico: En la realidad el sistema de

mercado no asegura, por sí solo, el logro de la estabilidad en las varia-
bles macroeconómicas. Algunas razones para que esto se produzca es la
incertidumbre respecto al futuro (escasez de mercados a futur-o), como
también divergencia entre los objetivos privados y sociales; por ejem-
plo, la tasa de ahorro producida y la deseable socialmente para un deter-
minado nivel de crecimiento. De aquí que la acción del Estado se hace
necesaria con el fin de evitar los movimientos cíclicos, como también pa-
ra anular la brecha entre los objetivos privados y sociales, cuestión que
debe realizar a través del uso de las políticas fiscales y monetarias pre-
ferentemente.
-Problemas de Justicia Distributiva: Las razones antes menciona-
das para justificar la intervención del Estado en la Economía descansan
básicamente en argumentos de eficiencia económica.
Pero aparte de las condiciones de eficiencia que se deben cumplir,
el mercado debe ofrecer una solución que sea compatible con la valora-
ción ética sobre distribución justa del ingreso, que se defina la organi-
zación socio-económica de una nación. Siendo el Estado el único que
puede actuar en este orden de cosas, lo puede hacer a través del presu-
puesto por dos vías fundamentales : por el lado de los ingresos y por el
de los gastos fiscales. Vale decir, redistribuyendo en dos frentes: en tér-
minos monetarios y de oportunidades.
En ,el primer caso, la acción del Estado queda de manifiesto, por
ejemplo, al aplicar un régimen impositivo discriminatorio que cumpla con
el principio de equidad vertical y horizontal. Asimismo, en el segundo
frente la acción del Estado se revela vía subsidios, programas de nutri-
ción infantil, programas de salud, educación 1 etc.

3. 2. Funciones del Estado.

La presentación anterior resume esquemáticamente las justificacio-

nes con fundamento económico que han dado origen a las llamadas fun-
ciones del Esta-do Moderno, cuales son:
-La función asignación.
-La func'ión distribución.
-La función de estabilización, también llamada función macro-
económica.
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Es interesante, sin embargo, hacer un alcance sobre las tareas que
se le han encomendado al Estado chileno en la actualidad, cuestión que
se establece en términos generales en la Declaración de Principios del
actual Gobierno y, específicamente, en el principio de subsidiariedad. ( •).

En virtud de tal principio se intentará interpretar las labores que

han sido reservadas al Estado:

-La Provisión de Bienes Públicos. Cuando se dice " ... a él le co-

rresponde asumir sólo aquellas funciones que las sociedades intermedias
o particulares no están en condiciones de cumplir ( ... ) porque de suyo
desbordan sus posibilidades ... "
-Producción y Provisión de Bienes y Servicios Estratégicos. Cuan-
do se dice que " ... porque su importancia para la comunidad no aconseja
dejar entregados a grupos particulares restringidos ... "
-Labores de "Coordinación General que por su naturaleza corres-
ponden al Estado".
-Reemplazar al Seetor Privado en determinadas actividades cuan-
do " ... las sociedades intermedias que de suyo estarían en condiciones
de asumirlas convenientemente por negligencia o fallas, no lo hacen, des-
pués de que el Estado haya adoptado las medidas para colaborar a que
esas deficiencias sean superadas".
Adicionalmente al principio de subsidiariedad dentro de la Declara-
ción de Principios, se determina que el Estado debe:
-Velar por la subsistencia de la Competencia: Cuando se dice que
debe " ... adoptar las medidas que aseguren efectivamente la competen-
cia y el necesario control de los particulares para evitar toda forma de
abuso o monopolio ... ".
-Participar en la distribución del Ingreso: Cuando se manifiesta
que "La riqueza nacional es sólo un medio para proporcionar bienes-
tar a todos los habitantes del país en forma que ésta alcance equitativa-
mente a todos. Los índices de crecimiento de la economía del producto
nacional de la renta per cápita deben ir acompañados a una acción cons-
tante por parte del Estado para ir transformando esa mayor riqueza en
progreso social".
El desempeñ-o de este conjunto de funciones que corresponden al
Estado, se concretan a través de la acción del Sector Público ( específi-
camente por medio de las instituciones que lo conforman), por ser ésta
la forma operativa que adopta el Estado en la consecución de los objetivos.

(*) "Declaraci6n de Principios del Gobierno de Chile". Junta de Gobierno.

 CAPITULO II

ADMINISTRACION FINANCIERA DEL ESTADO

Para cumplir con sus funciones, en relación a su participación en

las actividades económicas y sociales del país, el Estado debe adquirir
bienes y servicios. La movilización de tales recursos reales se efectúa
mediante flujos financieros, los cuales exigen procedimientos y gestio-
nes que permitan su captación y aplicación en oportunidad y por los mon-
tos requeridos. Este sistema de normas, instancias y procedimientos cons-
tituye la Administración Financiera.

1.-Definición.

Según el D.L. 1263, "el Sistema de Administración Financiera com-

prende el conjunto de procedimientos administrativos que permiten la
obtención de recursos y su aplicación a la concreción de los logros de
los objetivos del Estado. La Administración Financiera incluye, funda-
mentalmente, los procesos presupuestarios, de Contabilidad y de Admi-
nistración de Fondos. (*).

Se habla de Sistema de Administración Financiera debido a que és-

te reconoce a un conjunto interrelacionado de procesos o subsistemas or-
denados y coordinados entre sí y que tienen sentido, siendo parte del to-
do, el cual como tal ha sido concebido para cumplir con determinados
objetivos.

Tal sistema podría representarse en forma esquemática de la si-

guiente forma :

( •) D.L. 1263, de 21 de noviembre de 1975.

 -11
SISTEMA SUBSISTEMA HERRAMIENTAS

Subsistema -Programa Financiero

puemario -Presupuesto

Subsistema de Admi- { -Programa de Ejecución

nistración de Fon- -Cuenta Unica Fiscal
dos -Programas de Caja

Sistema de Admi- --Contabilidad de Ejecución (1)

nistración Finan- -Contabilidad de Movimiento de
ciera Fondos (2)
Subsistema de

1
-Contabilidad General (consolidado
Contabilidad de (1) y (2)
-Contabilidad de Bienes Reales
-Contabilidad de Deuda Pública

Subsistema de Control

Crédito público
2.-Los procesos o Subsistemas que lo forman.

2. 1. Presupuestari.o: Este susbsistema está conformado por un

programa financiero de mediano plazo y por el presupuesto anual; tanto
uno como otro establecen la jerarquización de prioridades, asegurando
la compatibilización sectorial con los recursos globales.
a) El Programa Financiero : Es un instrumento de planificación y
gestión financiera de mediano plazo del Sector Público, a tres o más años,
que comprende:

-La previsión de egresos y de ingresos.

-La previsión de créditos Externos e Internos.
-La previsión de Inversiones Públicas.
-La previsión de Adquisiciones.
-La previsión de Necesidades de Personal.

La compatibilización de tales variables conforma la política finan-

ciera de mediano plazo del Sector Público.
b) Presupuesto Anual: Es un cálculo previo de ingresos y egresos
y un programa de acción elaborado por el sector público para coordinar
la asignación de sus recursos disponibles a la obtención de sus metas y
objetivos dentro de un período de un año.
El presupuesto supone el cumplimiento de las siguientes etapas:
Formulación, Discusión y Aprobación, y Programación y Preparación.
Tradicionalmente la Ejecución y Evaluación era considerada una etapa
más del presupuesto; sin embargo, en la actualidad, dada la sistematiza-
ción de los procesos de la Administración Financiera del Estado, esta
etapa es llevada a cabo simultáneamente por los subsistemas de admi-
nistración de fondos, de contabilidad y control, reapectivamente.
 -12-
Por otra parte, el presupuesto debe cumplir con ciertos requisitos
de carácter técnico, también conocidos como principios y cuyo efecto es
hacer que la previsión presupuestaria sea una estimación lo más cercana
posible a la realidad que se trata de prever, de manera que sea un cuadro
fidedigno de las finanzas del Sector Público y del estado en que se en-
cuentran.
De estos principios, los más relevantes son los que siguen:
a) Universalidad: El presupuesto -debe ser universal, es decir, debe
abarcar toda la actividad del .Sector Público. Esto apunta en dos sentidos.
Cubrir tanto la totalidad de los servicios e instituciones que lo compo-
nen, como asimismo la totalidad de sus respectivos ingresos y gastos.
b) Uni~dad: El presupuesto en su aplicación debe mantener una uni-
formida<l de criterios en sus aspectos metodológicos, de presentación y
aprobación y, en los procedimientos de ejecución, registro y control.
c) Programación: El presupuesto debe necesariamente hacerse con
antelación y ser compatible con los planes de mediano y largo plazo del
Sector Público.
d) Equilibrio: Se opone al déficit y superávit, el presupuesto debe
estar financiado y compatibilizado en sus niveles globales con el resto
de las variables macroeconómicas.
Respecto a su formalidad, el presupuesto debe ser claro, reflejar
datos reales y realizado en el momento oportuno.

2. 2. Adm1~nistración de Fondos: Este proceso se relaciona con el

manejo y obtención de los recursos financieros del Sector Público y su
posterior distribución y control de acuerdo a las necesidades de las obli-
gaciones públicas determinadas en el presupuesto. Opera a través de re-
caudaciones y asignaciones globales de recursos que se movilizan en el
sistema bancario por medio de la ,Cuenta Unica Fiscal.
En general, este proceso es realizado a través de:

i) Programa de Caja: Que es un documento preparado por la Di-

rección de Presupuesto que autoriza la entrega de fondos a las entida-
des del Sector Público por el Servicio de Tesorerías de acuerdo a las
prioridades establecidas y/ o compromisos contraídos.
ii) Giros de DistribucMn de1Fondos: Que es un documento a través
del cual la Dirección General de cada Servicio distribuye los fondos a
nivel regional, comunicándole al Servicio de Tesorerías el destino de los
mismos para su posterior distribución por las Tesorerías Regionales.
iii) Giros Globales: Es un documento por medio del cual los dis-
tintos Servicios obtienen fondos fiscales ya autorizados en el Programa
de ,Caja; de igual forma, a través de éste las Direcciones: Regionales que
entreguen fondos a las unidades operativas.
2. 3. Contabilidad: Corresponde al conjunto de normas, principios
y métodos de registro que tienen por fin informar y controlar los in-
gresos, gastos, costos y demás operaciones económico-financieras del
Estado.
Para poder realizar lo anterior, que no es más que el reflejo de los
movimientos de fondos generados por la ejecución del presupuesto, este
subsistema se vale de los siguientes instrumentos:
 -13-
-Contabilidad de Ejecución Presupue:staria: La cual registra toda
entrada o salida de recursos del Sector Público.
-Contabilidad de Movimiento de Fondos: Comprende el registro
de la totalidad de las operaciones relativas al movimiento de fondos que
se originan en el Sector Público, definido en la Ley Orgánica de Admi-
nistración Financiera.
Ambos instrumentos son auxiliares de uno más consolidado, como
es el de Contabilidad Gr!rneral.
Además de estos instrumentos, el subsistema de Contabilidad está
integrado por :
-Contabilidad de Bienes Reales: Es un registro consolidado de los
bienes del Estado, el que se encuentra englobado en las cuentas del activo.
-Contabilida,d de Deuda Pública: Que es la desagregación del pa-
sivo clasificado por tipo de deuda, institución, país, tipo de vencimiento, etc.
Cada uno de estos instrumentos se enmarca en la idea general que
persigue el subsistema, ·que es la de proveer información global y ana-
lítica en forma óptima, de modo que pueda lograrse una coordinación
de los programas del Sector Público, facilitando la administración de
ellos y la adopción de decisiones al respecto. Este subsistema, tal como
se ha descrito, es elaborado y reglamentado por la Contraloría G€neral
de la República.
Al igual que el subsistema presupuestario, el de contabilidad debe
respetar ciertos principios básicos:
-Ser integral y aplicable a todos los organismos del Sector Público.
-Ser uniforme con respecto a las normas, principios, procedimien-
tos, plan de cuentas, estados e informes financieros.
Conjuntamente con lo anterior, se deben cumplir los de veracidad,
oportunidad, claridad y mínimo costo, conocidos como principios formales.
2. 4. Corntrol Financiero : Corresponde a todas aquellas acciones
encaminadas a cautelar y fiscalizar la correcta administración de los
recursos de que dispone el Estado, constatando, principalmente, el aca-
tamiento a las disposiciones legales y reglamentarias vigentes.
La responsabilidad de llevar el Control Financiero del Estado recae
en la Contraloría General de la República.

3.-Relación de este Sistema con los demás Sistemas del Sector Público.

En la estructura organizativa del Sector Público se puede distinguir

una variedad de Sistemas, aparte del Sistema de Administración Finan-
ciera, que le son indispensables para llevar a cabo su propia administra-
ción. Tales sistemas pueden ser identificados como siguen:

-Sistema de Administración de Personal;

-Sistema de Organización y Métodos;
~Sistema de Administración de Materiales;
-Sistema de Planificación;
-Sistema de Control, y
-Sistema de Relaciones Públicas.
 -14-
El vínculo principal que existe entre tales sistemas y el de Admi-
nistración financiera debe buscarse en las funciones que este último
cumple.
En primer lugar se tiene la función asignación de recursos finan~
áiros a través del presupuesto anual, la que afecta a la totalidad de los
Sistemas mencionados, puesto que de la provisión de fondos que se le
asigne dependerá su buen desempeño dentro del esquema general.
En segundo lugar la función contable, en la cual los movimientos
de fondos desde y hacia ,esos Sistemas se ven reflejados en el subsistema
de Contabilidad Gubernamental. ,Cosa idéntica sucede con los movimien-
tos de Bienes Físicos, puesto que se ven registrados en la Contabilidad
de Bienes Reales.
Finalmente es posible distinguir la función de control, que supervisa
el desempeño de los distintos Sistemas, verificando si se han ajustado
o no a las normas legales establecidas.

4.-La Administración Financiera y su Rol en el proceso de

Planificación.

En este último tiempo, muchas soluciones se han intentado dar tra-

tando de concretar esta importante relación. Puesto que del vínculo que
exista entre la Administración Financiera y la planificación depende
la coherencia y continuidad entre la asignación anual de los recursos y
las metas globales de desarrollo económico.
En nuestro país, el primer intento formal de establecer un vínculo
entre la planificación de largo plazo y la asignación de recursos finan~
cieros de corto plazo fue el presupuesto por programas que, como se ve-
rá más adelante, no dio los resultados que se esperaban.
La solución que a continuaeión se planteó 1a constituyeron los planes
anuales operativos, los que siendo una programación económica de corto
plazo del Sector Público se convirtieron en marcos generales de referencia
más que en instrumentos operativos propiamente tales.
Vistos los resultados de las anteriores experiencias, en la actualidad,
con la Reforma de la Administración Financiera se ha formulado el lla-
mado Programa Financiero. Este, como ya se señaló, es un instrumento
de la planificación y gestión financiera de mediano plazo del Sector Pú-
blico, con una proyección de sus ingresos y gastos, de las necesidades
de financiamientos (tanto externo como interno), de las inversiones pú-
blicas, de adquisiciones y de las necesidades de personal.
El Programa Financiero sería, por tanto, el lazo que uniría al Sis,..
tema de Planificación con el de Administración Financiera, pasando por
el presupuesto anual a las ac<:iones concretas. Tiene la estructura de un
Plan Anual Operativo, pero ideado para tres años, tratando de cubrir
una perspectiva de más largo plazo en las variables que afectan al Seetor
Público.
 CAPITULO III

ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA ADMINISTRACION

FINANCIERA DEL ESTADO

Con el fin de ubicar el contexto sobre el cual se fue edificando lo

que hoy se conoce con el nombre de Administración Financiera del Es-
tado, se hará una breve reseña de lo acontecido al respecto, remontándose
años antes de la venida de la Misión Kemmerer ( 1925). ( *). Posterior-
mente, el análisis continúa a partir de la división de la historia presu-
puestaria chilena en 3 grandes etapas, que coinciden con hitos de la evo-
lución prespuestaria nacional, a saber: año 1925: Misión Kemmerer; año
1959: Dictación del DFL. N9 47; año 1967: Implantación del Presupues-
to por Programas.
A comienzos del presente siglo el ,Sector Público correspondía a un
Estado de tipo abstencionista, es decir, de corte liberal, que no era más
que el resultado de la vigencia de la Constitución Política de 1833 y d.e
la Ley Orgánica de Ministerios de 1887, las cuales definían una estruc-
tura administrativa pasiva ante los problemas de orden económico.
Las funciones del Estado se limitaban a asegurar su propia exis-
tencía (Administración de Justicia, Defensa, Relaciones Exteriores, etc.),
y a actuar activamente sólo en aquellos campos donde la iniciativa pri-
vada no se manifestaba, es decir, actividades que requerían montos ele-
vados de inversión y/o de baja rentabilidad privada. Al respecto, la ac-
ción del Estado se orientó hacia la dotación de obras de infraestructura:
viales, ferroviarias y marítimas, principalmente.
Alrededor de los años veinte la tendencia comenzaba a ser la de un
Estado progresivamente intervencionista. Problemas sociales de la dé-
cada, el crecimiento demográfico y la primera gran crisis salitrera del
año 1921, se encuentran entre las causales de una mayor participación del
Estado en el campo económico. Por otra parte, en lo que respecta a la
Administración del .Sector P,úblico, ésta se caracterizaba por ser casi
totalmente centralizada.
En lo relativo a la Administración Financiera, en el año 1884 s,e
daba un importante paso, especialmente en lo referente a su formaliza-
ción, con la promulgación de la Ley de Formación de Presupuestos y
Cuentas de Inversión, la que podr!a ser considerada como la primera Ley
Orgánica de Presupuestos.

(º) Importantehito en la historia presupuestaria chilena, por tener el mérito de ser

el primer intento serio de sistematizaci6n de los procesos que hoy conforman el
sistema de Administración Financiera.
 li6
Por aquel entonces se realizó una clasificación bastante simplificada
de los gastos del presupuesto del Sector Público, puesto que se dividie-
ron en: Gastos fijos, gastos variables y gastos autorizados por leyes es-
peciales, los que a su vez se subdividían en partidas e ítem, respecti-
vamente. También se determinó que la vigencia del presupuesto debía
coincidir con el año calendario, vale decir, del 19 de enero al 31 de di-
ciembre.
Del manejo de fondos y la forma en la cual se debían ejecutar los
gastos, se determinaba que fuesen las mismas oficinas fiscales las en-
cargadas de cancelar los gastos del presupuesto respectivo, sin necesidad
de decreto ni autorización especial alguna, más que el mismo presupuesto.
Sólo los gastos no contemplados en el presupuesto eran financiados a
través de un decreto del Presidente de la fü,pública y del respectivo Mi-
nistro. debiendo éste registrarse en la oficina pública correspondiente, en
conformidad a las órdenes emanadas de la así llamada "Dirección del
Tesoro" (la que tenía el deber de controlar todo gasto presupuestario
que significase decreto del Presidente de la República).
En lo referente a contabilidad global de las entradas y gastos del
Sector Público, se determina la formación de la llamada "Cuenta de In-
versión". Dicha cuenta debía ser llevada por la Dirección de Contabi-
lidad y certificada por la Dirección del Tesoro. Debía contener la si-
guiente información:

i) Un balance de la Hacienda P,ública.

ii) Una cuenta general de las entradas y salidas fiscales del año
en cuestión.
iii) La variación que experimentaban en el año los stocks de pas-
tas metálicas, bonos, material de guerra, de ferrocarriles y otras
existencias de propiedad estatal.
iv) Cuadro de entradas y gastos de las empresas del Estado (FF.
CC. del E., Correos, etc.).
v) Un resumen de los contratos fiscales celebrados.

Esto es lo que en materia de presupuesto, manejo de fondos y con-

tabilidad post gasto se especificaba.
La labor fiscalizadora se reservaba a otras ·instituciones; éstas da-
tan de la época colonial. Así se observa que en el año 1820 se creaba
"El Tribunal Mayor de Cuentas", el cual tenía amplias atribuciones en
materia de Hacienda y percepción del pago de Tributos. Tal institución,
en un lapso de 20 años, sufrió dos importantes cambios: en 1828 era
reemplazada por tres organismos, a saber, una Inspección de Rezagos,
una Inspección de Cuentas y una Mesa de Residencia; más tarde, en
1839, bajo la Administración de Dn. José Joaquín Prieto, estos organis-
mos eran a su vez reemplazados por la Contaduría Mayor y el Tribunal
Superior de Cuentas. A fines del siglo pasado, en 1875, un nuevo orga-
nismo fiscalizador era creado y se conoció con el nombre de "Corte de
Cuentas". Nuevamente no se lograba conformar un esquema de fisca-
lización y así es como en 1888 a través de una ley se reemplazaba toda
la estructura contralora existente por el así llamado "Tribunal de Cuen-
tas". Tal organismo era responsable de una serie de funciones de caráe-
ter fiscalizador: tomar razón de las leyes, decretos, reglamentos, reso-
luciones administrativas y presupuestos de gastos que comprometieran
 -17-
fondos públicos; calificar fianzas que debían rendir determinados fun-
donarios públicos, requerir el oportuno rendimiento de cuentas y, ade-
más, estaba facultado para emitir informes sobre materias relacionadas
con la aplicación de las leyes sobre fondos.
Fallas notorias caracterizaron a los organismos antes citados. Fue
así como en materia de control de los fondos fiscales y específicamente,
de la legalidad de los gastos, se ejercia la labor fiscalizadora con un
año de atraso a la fecha en que se realizaba el gasto correspondiente,
puesto que con tal rezago recibían los informes financieros de los orga-
nismos públicos. Situaciones de esta especie motivaron el pronto per-
feccionamiento de los organismos contralores existentes hacia 1925 ( vale
decir, de la Oficina de Inspección de Contabilidad y el Tribunal de Cuen-
tas), como se verá en el análisis que a continuación se expone.

3.1. Primera etapa. (192'5-19,59).

Uno de los sucesos más sobresalientes de comienzos del período lo
constituyó la promulgación de una nueva Constitución Política del Es-
tado, la cual establecía el sistema Presidencial y entregaba las bases fun-
damentales para la organización político-administrativa de la nación.
Por otro lado, producto de la crisis del salitre (*), que generaba un
fuerte déficit de los recursos financieros del Gobierno, se creaba la Ley
de Impuesto a la Renta, lo que determinaba la necesidad de reorganizar
la Dirección de Impuestos Internos y la Tesorería General de la República.
En el año 1925 se contrataba a un grupo de Consejeros Financieros
norteamericanos, presididos por Mr. E. W. Kemmerer, como un intento
concreto de organizar la Administración Financiera del Estado.
El resultado del trabajo de la Misión fue la redacción del proyecto
de Ley Orgánica de Presupuestos. Previamente a él, fue entregado un
informe contenhmdo los principios a los cuales debía atenerse el presu-
puesto, entendido éste como la expresión concreta del programa finan-
ciero de Gobierno.
Se entendía el presupuesto anual como el programa financiero del
ejercicio fiscal, que como ningún otro reflejaba la politica económica del
Gobierno. Su formulación debía respetar cierto orden básico y ser cum-
plida hasta en sus mínimos detalles.
Los fondos a disposición del Gobierno debían estar estrictamente li-
gados a la capacidad productora del país. El criterio de utilización de
los recursos por parte del Fisco debía tener como punto de referencia
la maximización del beneficio social.
Se consideraba que el Gobierno, para que pudiese cumplir con su
política, debía contar con un programa financiero anual cuya expresión
concreta es el presupuesto. Este debería regirse por los siguientes prin-
cipios:

a) Los ingresos debían ser estimados sobre las entradas efectivas

de los años anteriores para obviar cálculos ficticios que pudiesen gene-
rar déficit,

(*) El impuesto a la expoliación del salitre constituía la principal fuente de ingresos

fiscales.
 -18-
b) La provisión de recursos a los diferentes servicios debía respetar
ciertas prioridades coyunturales.
c) El presupuesto debía contemplar la totalidad de las entradas y
salidas, excepto los empréstitos que tuviesen destino específico.
d) Todos los ·ingresos estatales debían constituir un fondo único de
recursos para afrontar los gastos.
e) Debían permitirse los traspasos de fondos y suplementos de gas-
tos para dar mayor flexibilidad al presupuesto.
f) Finalmente, se consideraba fundamental el establecimiento de un
sistema de contabilidad y fiscalización, para darle precisión y economías
al programa fiscal.

Tales principios se plasmaron en el proyecto de Ley Orgánica de

Presupuestos, presentado por la Misión Kemmerer en eI año 1925 y apro-
bado ese mismo año en todas sus partes a través del DL. N9 718, el cual
establecía en términos generales lo siguiente :
Hasta esa fecha el presupuesto había sido anual y coincidía •con el
año calendario. Al respecto, la Misión proponía una modificación al in-
corporar un período adicional al año fiscal, alargándolo hasta el 30 de
abril del año siguiente, período en el cual se podían saldar todas las
cuentas pendientes al 31 de diciembre de cada año.
Esta proposición, según los ,Consejeros, presentaba las siguientes
ventajas:

i) Aparecían con mayor nitidez los resultados del año fiscal.

ii) Las obligaciones serían pagadas con rentasdel año a que és-
tas correspondan.

Un avance importante conseguido con los estudios de la Misión

Kemmerer se lograba al modificar éstos sustancialmente la forma en que
se preparaba el presupuesto de entradas anuales. El estudio determinaba
que el presupuesto de entrada se agrupase según las fuentes de las cuales
provenian los ingresos. ( *).
Se reforma la manera de calcular la cuantía probable de las entra-
das anuales que no estaba estipulado ni reglamentado en ley alguna. Has-
ta esa fecha el cálculo de las entradas para formar el presupuesto an\ll3l
quedaba en gran parte sujeto al criterio de las personas que lo prepara-
ban, lo cual significaba diferencias notables entre los ingresos calculados
y los efectivos. El método propuesto para el cálculo de entradas posibles
estaría basado sobre la media de las entradas efectivas de los últimos 3
años a lo menos, no debiendo incluirse en ellos las entradas del salitre,
para las cuales se proponía un método especial de estimación. ( **).
En el caso de que existiese un superávit en esta cuenta, éste podría
ser destinado a saldar la deuda pública o a equilibrar cuentas deficitarias.

(") Hasta esa fecha el presupuesto se clasificaba en "entradas ordinarias" o "extraor-

dinarias", sin tomar en cuenta las fuentes.
( .. ) Debido a las fluctuaciones que experimentaban los ingresos provenientes del sali-
tre, se definía una estimación para ellos que computaba la suma más baja perci~
bida en los últimos cinco años a la fecha del presupuest.o.
 -19-
En el proyecto se estipulaba además que la totalidad de las entra-
das debían ir a un fondo único general, de modo que se facilitasen las
operaciones de contabilidad. De esta manera, el presupuesto anual re-
flejaría mejor la actividad general del Gobierno.
El presupuesto de gastos se dividiría en dos partes:
1) Debería contener las disposiciones anuales relativas a los gastos
públicos, que en opinión del Gobierno tenían que ser considerados.
2) Debería incluir las necesidades de gasto para que pudiesen fun-
cionar los s,ervicios públicos durante el ejercicio fiscal que se trate .
.Se sugería el traspaso de fondos entre ítem de un mismo capítulo
como facultad privativa del Presidente de la República, en tanto cuanto
éstos correspondan a fondos sobrantes, de tal modo que .se asegure el
equilibrio presupuestario. Respecto de los traspasos entre ítem de dife-
rentes capítulos, su autorización final recaía en el Congreso Nacional.
Se autorizaban los suplementos de fondos cuando los asignados por ley
no eran suficientes para las necesidades de los servicios, y sólo desde
el octavo mes del ejercicio fi&eal. Esto último pretendía evitar el despil-
farro de los recursos financieros.
Cada Ministro debería presentar el cálculo de sus gastos anuales al
Presidente de la República, señalando la ley que lo autorizaba. Se limi-
taba también la facultad de1 Presidente para excederse en los ítem de
gastos existentes y en los que se pudiesen crear.
Se planteaba finalmente la necesidad de organizar una Oficina de
Presupuesto, que bajo la sup,ervisión y dirección del Presidente de la
República tenía como función principal centralizar los cálculos de gas-
tos enviados por los Ministerios, el cálculo de las entradas probables y
la formación del proyecto de Ley de Presupuesto anual.
Posteriormente, en el año 1929 la Ley NQ 4520 entraba a fijar el
texto definitivo de la Ley Orgánica de Presupuestos. Derogaba una se-
rie de disposiciones legales estipuladas a la fecha, incluyendo el DL.
718, respecto del cual introducía algunas modificaciones de carácter
operativo.
Estableda, además, que el año fiscal debía coincidir con el año ca-
lendario, determinándose que todas las cuentas del ejercicio debían ce-
rrar&e al 31 de diciembre. Los ingresos percibidos con posterioridad de-
bían ser considerados en el presupuesto del año que los recaudaba.
El presupuesto debía estar dividido en tres partes:

1) Resumen de la totalidad de entradas y gastos.

2) Expos'ición detallada de todas las entradas.
3) Exposición detallada de todos los gastos.

El presupuesto de gastos debía ajustarse a las entradadas, sin po-

der excederse.
El presupuesto de entradas se dividía en dos partes:
-En primer lugar todas las entradas públicas anuales y, en gene-
ral, todas las disposiciones que el Gobierno estimase necesario incorpo-
rar sin llegar a crear nuevos impuestos.
-Debía contener todas las partidas de ingresos clas'ificados según
la importancia de las respectivas fuentes, de acuerdo al orden siguiente:
 - 20
a) Bienes Nacionales.
b) Servicios Nacionales.
c) Impuestos Directos e Indir€ctos.
d) Entradas Varias.

El presupuesto de entradas debía ser la base para la determinación

de los gastos. Por otra parte, todas las entradas pasaban a constituir
un "fondo indivisible" para cubrir los gastos de la administración pú-
blica, es decir, se prohibía ligar los ingresos a un destino específico. (Se
exceptuaban los excedentes sobre ciertos ingresos esperados del salitre
recaudados por concepto de derechos de exportación).
Las entradas que a la fecha habían sido creadas para organismos
tales como: Superintendencia de Bancos, Dirección de Servicios Eléctri-
cos, Departamento de FF. CC. del E., Superintendencia de Seguros, etc.,
debían ingresar a Rentas Generales dentro de la clasificación de entradas.
El presupuesto de gastos, por su parte, se dividía en:

-Disposicion€S anuales relativas a los gastos públicos.

-Gastos necesarios para atender los servicios públicos durante el
año fiscal.

Desde el punto de vista de las entidades que realizarían el gasto,

se clasifican en partidas de :

i) Congreso Nacional.
ii) Ministerios.
iii) Servicios Independientes.

La formación de los presupuestos debía comenzar a mediados de ca-

da año, p~ríodo en el cual los Ministros respectivos debían presentar sus pre-
supuestos con las modificaciones que estimaban necesarias y sus justi-
ficaciones.
Se estructuraba definitivamente la Oficina de Presupuesto, la que
estaría a cargo de un Director de Presupuesto. Las funciones que se le
encomendaban eran las siguientes:

a) Efectuar el cálculo de los ingresos.

b) Formar el presupuesto de egresos.
c) Ajustar, con aprobación del Presidente de la República, el pre-
supuesto de egresos al cálculo de ingresos.
d) Imprimir y distribuir la Ley de Presupuestos.
e) Clasificar los gastos y las entradas presupuestarias definiendo
las normas para los distintos presupuestos: ordinario, extraor-
dinario y especiales.
f) Acumular las informaciones necesarias relativas a los presu1mes-
tos nacionales y extranjeros.

Al Director de Presupuesto se le entregaban las atribuciones nece-

sarias para que cumpliese tales funciones.
 - 21-
En lo relativo a los suplementos de gastos, se determinaba como bá-
sica la autorización del Presidente de la República, conjuntamente con
la posterior ratificación del Poder Legislativo. El otorgamiento de tales
suplementos sólo podía realizarse una vez transcurridos los ocho prime-
ros meses del año fiscal en cuestión.
Toda petición de suplemento por parte del Presidente debería estar
dirigida al Congreso, con su respectivo financiamiento; no se aceptarían
suplementos que atentasen eontra el equilibrio del presupuesto, ni tam-
poco aquellas fuentes de recursos que no fuesen verdaderas entradas.
Los superávit que se obtuviesen al final de un ejercicio, debían ser
incluidos en el presupuesto de entradas ordinarias del año siguiente.
Otro importante resultado de los estudios de la Misión Kemmerer
fue lo relativo a la reorganización y fortalecimiento de la función con-
tralora.
Como una manera de poner fin al desorden existente en materia de
administración y control del Sector Público, la Misión proponía la crea-
ción de un organismo contralor que surgiría de la fusión de: la Oficina
de Inspección y Contabilidad y del Tribunal de Cuentas. Tal cuestión se
materializaba en el año 1927, con la creación de la Contraloría General
de la República (la que posteriormente sufriría algunas modificaciones).
En 1932 quedarían claramente definidas sus funciones, las que son vá-
lidas hasta el día de hoy. ( *). En términos generales, éstas consistían en:
fiscalización financiera contable y la fiscalización o control jurídico.
El buen cumplimiento de tales funciones requería impe·riosamente
de la independencia de este organismo con respecto a las autoridades y
oficinas del Estado.
Esta condición quedaría reconocida en el año 1943, al incorporar en
la Constitución Política del Estado la Contraloría General como un orga-
nismo autónomo que fiscalizaría el ingreso e inversión de los fondos del
Fisco, de las Municipalidades, de la Beneficencia P,ública y de los otros
servicios que determinen las leyes; examinaría y juzgaría las cuentas
de las personas que tuviesen a su cargo fondos o bienes de esas entida-
des; llevaría la Contabilidad General de la Nación y desempeñaría las de-
más funciones que le encomendasen las leyes.
En términos constitucionales, tenía más significación la función de
fiscalización financiera y contable, a pesar que su función de fiscalización
y control jurídico, aún no teniendo origen constitucional guardaba la
misma validez que la anterior.

3.2. Segunda Etapa: D.F.L. N9 47 (1959-1967).

El D.F.L. N9 47, del año 1959, ha sido un importante cuerpo legal
que desde el punto de ·vista de la política económica de Gobierno y par-
ticularmente de la política presupuestaria, se constituyó en un valioso
avance respecto de lo existente a la fecha.
El texto fue un interesante intento de enmarcar, sobre bases rigu-
rosamente lógicas, toda la actividad presupuestaria del Sector Público
chileno.

(•) D.F.L. N9 258, de 1932.

 -22-
Se distinguía claramente el ciclo presupuestarioz determinando los
plazos para el cumplimiento de cada una de sus etapas, así como tam-
bién las sanciones a que se exponen los servicios que no cumplían con
dichos plazos.
La etapa definida como la ejecución presupuestaria se veía trans-
formada en su esencia; ya no es entendida como un mero problema de
fiscalización e imputación del gasto, sino que pasaba a ser la etapa de
razonado control programático del Estado. El trabajo realizado por la
Dirección de Presupuesto, consistente en la elaboración de un estado
presupuestario mensual, se convertía en el elemento vital de esta etapa,
puesto que permitía constatar, paso a paso, la forma en que se iban
desarroHando los programas públicos. Además, a través de ellos era po-
sible intentar armonizar la política presupuestaria con la monetaria. En
estricta relación con lo anterior, estaban los informes mensuales que so-
bre el estado de las cuentas pr,esupuestarias y de la Caja Fiseal debían
proporcionar la Contraloría y la Tesorería General de la República.
Se incorporaba, también, un nuevo elemento de información, el que
consistía en el presupuesto y balance de caja.
El organismo constitucionalmente responsable de llevar la contabi-
lidad de la nación era la Contraloría General de la República, que la lle-
vaba a cabo sobre la base de una Contabilidad de Caja, es decir, al cierre
del ejercicio presupuestario figuraban exclusivamente los movimientos
de fondos efectivos, tanto ingresos como gastos.
A los servicios descentralizados, dada la gravitación que tenían den-
tro del presupuesto del Sector Público, se les definía un nuevo sistema
presupuestario, cuyas normas básicas eran: uniformidad de la clasifi-
cación presupuestaria, presentación del presupuesto al Presidente de la
República y sanciones para el incumplimiento de los plazos definidos. De
las normas establecidas, la primera es la que obviamente estaba lla-
mada a entregar los mayores beneficios, particularmente en el campo
de la investigación y programación de la actividad económica del Estado,
puesto que sería la base para el establecimiento de comparaciones entre
distintos períodos presupuestarios.
El nuevo esquema que se planteaba ponía particular énfasis en lo
que era la clasificación presupuestaria, a la cual se Je asignaba gran im-
portancia, no sólo desde el punto de vista contable, sino que para fines
de la programación del gasto público y de los estudios económicos sobre
su repercusión en la actividad económica nacional. Hasta la fecha, la
estructura del sistema de cuentas presupuestarias apuntaba fundamen-
talmente a controlar en forma detallada el objeto del gasto y la unidad
responsable de su ejecución. La clasificación que existía tenía su origen
antes que el Estado tuviese una participación importante como promotor
del desarrollo económico, y en tiempo en que éste sólo debía preocuparse
de las labores de Justicia, Defensa y Educación. Por cierto ella adolecía
de serios defoctos, puesto que: no permitía formarse un juicio de los
efectos de la política fiscal en la actividad económica; su aplicación afec-
taba sólo a la administración centralizada del Estado.
El D.F.L. N9 47 modifica el sistema de clasificación presupuestaria.
En él se establecía una división de los ingresos en: ingresos corrientes
e ingresos de capital. Del mismo modo, los ingresos corrientes se divi-
dían en: tributarios y no tributarios. A su vez, los ingresos de capital
 -23-
comprendían : ingresos provenientes de la tributación del cobre y gran
minería, fondo especial financiado con el excedente estimado de ingre-
sos del presupuesto corriente, producto de la colocación de títulos de cré-
ditos y contratación de empréstitos, producto de la enajenación de bie-
nes fiscales.
Los gastos, por su parte, se dividían en: gastos corrientes, los que
contemplan a los de operación y transferencia, y los gastos de capital,
que incluían: Inversión real, Inversión financiera, transferencia de capital.
El sistema de clasificación presentado tenía el mérito de ser econó-
mico en su conceptualización, por lo que permitía comparar e integrar
las cuentas del Sector Público con el sistema de cuentas nacionales.
De esta manera, el sistema en cuestión ofrecía 4 informaciones bá-
sicas: el fin económico del gasto, el tipo de moneda en que se realiza,
el objeto específico del mismo y la unidad que lo realiza.
Una ventaja adicional que tenía el sistema de clasificación analiza,.
do, es que admitía cualquier otra, como por ejemplo: la clasificación
por programas u otra que la técnica presupuestaria aconsejase.
El D.F.L. N9 47 realizaba otras importantes modificaciones que afec-
taban al funcionamiento de los servicios descentralizados en lo que res-
pecta a la forma de programar, presentar y ejecutar sus ingresos y
gastos.
Se consideraba como obligatorio la confección de un presupuesto
consolidado del Sector Público, en el que esté condensada toda la acti-
vidad del Estado, incluyendo a las Municipalidades. De esta manera, el
Gobierno disponía de toda la información necesaria en materia presu-
puestaria.
A los organismos descentralizados se les impartían normas comunes
de clasificación, de modo que la elaboración del presupuesto consolidado
pudiese ser llevada a cabo. Por otro lado, una vez finalizado su período
presupuestario, los servicios descentralizados debían elaborar un balance
de ingresos y gastos en conformidad a las normas que al respecto se es-
tipulasen.
Respecto al financiamiento del Presupuesto, en la Ley Orgánica co-
mentada se alteraba de modo significativo la política a seguir. Se acep-
taba la posibilidad de generar un presupuesto desequilibrado, siempre
que estuviese acompañado de un proyecto de financiamiento para cubrir
el déficit.
Uno de los logros que se pensaba alcanzar con la concepción de
presupuesto en que descansaba lo anterior, era la ampliación de la ma-
niobrabilidad del Gobierno en el campo económico, al darle al presupues-
to fiscal el carácter de herramienta de política económica. Se le preten-
día utilizar como instrumento estabilizador, al servir como compensador
o atenuante de las variaciones de carácter cíclico que experimentaba. la
actividad económica.
Otro aspecto importante de la Ley Orgánica era lo relacionado con
las medidas tendientes a eliminar las rigideces presupuestarias existentes.
La situación en la fecha de promulgación de dicha ley era muy
desalentadora: más de las tres cuartas partes del gasto -80,3% (*)-

(*) Op. cit. S. Malina y J, Vergara.

 -24-
comprendido en el presupuesto de la nación, correspondían a gastos es-
pecíficos fijados por leyes permanentes y que los servicios estaban obli-
gados a realizar.
Esto provocaba una tendencia sostenida a elevar el nivel del gasto
público, puesto que el enorme gasto con destino específico existente im-
pedía asignarles recursos a actividades prioritarias que requerían finan-
ciamiento.
En el D.F.L. N9 47 todos los recursos con destino específico eran
eliminados y pasaban a integrar un fondo común, desde el cual podían
ser asignados de acuerdo a un plan de prioridades preestablecido.

3.3. Tercera Etapa. (1967-1973).

A comienzos de la década del sesenta, la planificación, como crite-
rio de administración pública, comenzaba a adquirir gran importancia.
Las razones principales que guiaban hacia el uso de esta técnica eran:
en primera instancia, la esencia científica de su método y, por otra par-
te, se abría la posibilidad de analizar situaciones, pronosticar cursos de
acción y resultados, elegir estrategias alternativas, encauzar las conduc-
tas, tanto de los agentes públicos como privados y, por consiguiente, asig-
nar más adecuadamente los recursos en pos de ciertos objetivos ya de-
finidos.
Estas razon€s se covfrontaban con una realidad crítica:
-Un sistema de administración tradicional que evolucionaba en for-
ma agregativa y cuyas características más relevantes eran: IR escasa
coordinación entre las distintas instancias decisionales -a nivel institu-
cional e interinstitucional-, la duplicación de funciones entre servicios
y, dentro de cada uno, la incompatibilidad decisional en relación a la
política económica, la preponderancia de las metas y objetivos de corto
plazo, la inoperancia de los subsistemas administrativos y, en consecuen-
cia, un alto grado de ineficiencia.
-Un Sector Público, cuyo peso relativo en la economía se hacía cada
vez más importante, carente de un elemento programador que le permi-
tiese racionalizar el uso de los escasos recursos con que disponía.
Bajo tales circunstancias, la técnica de planificación nacional se per-
filaba como una alternativa concreta para la solución de tales problemas.
Así fue como a mediados de la década, se concibió un sistema de planifi-
cación nacional de estructura piramidal, con ODEPLAN en la cúspide y
subdividiéndose verticalmente en sectores y unidades de base. En ese
mismo orden, a las instancias respectivas les correspondían formular los
planes de desarrollo general, los planes de desarrollo sectorial y, final-
mente, la planificación institucional. (*).
El presupuesto, en su carácter de instrume·nto primordial en la pro-
gramación del corto plazo, entraba a jugar un papel preponderante dentro
de este nuevo concepto de administración planificada, especialmente en lo
relativo a la concreción de las metas y al acercamiento hacia los objeti-
vos. Para tales fines se planteaba como indispensable su reestructura-

(•) Cabe destacar que por esta fecha comenzaban los primeros intentos serios de pla-
nificación regional, representados en los Orplanes.
 - 25 -
ción, de tal forma que se pudiesen apreciar, entre otras cosas, los objeti-
vos en pos de los cuales se asignasen los recursos y las metas anuales a
conseguir. La nueva estructura presupuestaria debía permitir así la rea-
lización de evaluaciones, a fines de cada ejercicio, en lo relativo a la
concreción o fracaso de los fines planteados para el período respectivo.
Con esta perspectiva fue que se planteó la aplicación del presupuesto por
programas, de modo de ir exponiendo en términos concretos y dentro del
marco del plan nacional de desarrollo, el plan del Sector Público.
En su carácter de herramienta principal de corto plazo para la eje-
cución de los planes de desarrollo, el pr-esupuesto por programas debía re-
flejar las metas y objetivos a lograr, la dimensión y el costo de las ac-
tividades necesarias para el logro de tales fines y los servicios públicos
encargados de llevar a cabo tales actividades, a fin de delimitar clara-
mente las responsabilidades en la marcha del respectivo programa. Esta
nueva concepción de presupuesto apuntaba, por vez primera, al estable-
cimiento de un vínculo entre los planes de largo y corto plazo, de modo
de facilitar la compatibilización intertemporal entre medios y fines y, por
consiguiente, acercar a una optimización en la asignación de los recursos
públicos. Por otra parte, su estructura abría la posibilidad de realizar
una función contralora en el ámbito de la eficiencia, ya que en la medida
que enfatizaba los costos y los resultados de las acciones, permitía reali-
zar una evaluación de las operaciones de cada uno de los servicios del
Sector Público.
Para la aplicación del sistema de presupuestos por programa se pre--
sentaban dos alternativas dentro de las cuales elegir: la aplicación si-
multánea e integral para toda la administración pública o la aplicación
gradual a través de experiencias piloto. Fue este último método el esco-
gido para la implantación del sistema. Las razones principales que mo-
vieron a tal elección se pueden sintetizar en los siguientes puntos :

a) Fuerte escasez a nivel nacional de personal técnico especializado

en programación, agregándose a esto una carencia de funcionarios pú-
blicos de alta capacitación, indispensable para una eficiente labor de com-
plementación. En tales circunstancias, se anulaba cualquier pretensión
de implantar el nuevo sistema a nivel general, en lo inmediato.
b) Tanto la estructura organizativa del Sector Público como la
legal que lo regía, requerían de un plazo sustancialmente mayor para
modificarse y racionalizarse, de modo que la adecuación crease el mínimo
de disturbios a la aplicación del nuevo sistema y fuese cimentando las
bas,es necesarias para su gradual desarrollo. Valga esto, especialmente,
para el incipiente sistema de planificación nacional.
La aplicación del presupuesto por programa comenzó a realizarse,
en términos reales, en 19,59 -específicamente en el SNS-. Llegó a abar~
car la totalidad de las instituciones públicas hacia el año 1967. Bajo tales
circunstancias el presupuesto de la nación, además de contener sus clasi-
ficaciones tradicionales, se definió también a través de programas.
En cuanto a los resultados obtenidos, si bien la aplicación del pre-
supuesto por programa en algunas actividades generó ciertas venta-
jas -tal,es como un mayor ordenamiento del proceso presupuestario in-
terno, una capacitación del personal técnico que intervino, un mejora-
mi,ento de la clasificación en las actividades y la creación de la necesidad
 -26-
por planificar y mejorar la información- éstas se dieron en forma lo-
calizada. Por su parte, la ausencia de una concepción global del proble-
ma a solucionar y la existencia de factores que incidieron en la eficien-
cia de la conducción del nuevo sistema lo llevaron, finalmente, a ser de-
sechado. Las razones primordiales que explican estos argumentos gene-
rales de su fracaso pueden ser sintetizadas en los siguientes puntos:

a) La incapacidad e imposibilidad para crear en la "práctica" pla-

nes anuales operativos, que permitieran vincular los planes de largo y
de corto plazo, y una falta de perspectiva sectorial en los objetivos. (*).
Esto condujo irremediablemente a una formulación deficiente y aislada
de programas que sólo consideraban la perspectiva de cada institución
en particular.
b) La no existencia de metas físicas en muchos pogramas y activi-
dades y la dificultad frecuente para cuantificar resultados y costos, im-
posibilitaba el proceso de evaluaciones periódicas cuya importancia era
vital para un mejoramiento en la eficiencia del uso de los recursos pú-
blicos y, por consiguiente, para el éxito del sistema.
c) La falta de uniformidad en la concepción y en la implantación
del presupuesto por programas.
d) La no consideración integral, sino específica, de los problemas
funcionales y operativos del sector público, llevó a la modificación presu-
puestaria a un desarrollo lento, discontinuo y poco coherente. De este
modo, entró a considerarse más bien como una modificación formal del
proceso presupuestario, que corno una alternativa práctica en la resolu-
ción de problemas de dirección. Esto desincentivaba a las esferas direccio-
nales del sector público a realizar cambios en la estructura normativa de
determinación de prioridades para una mejor asignación de los recursos.
A nivel de base el presupuesto por programa se concebió más bien como
un esquema de transmisión de informaciones.
e) La falta de personal capacitado --en una primera etapa- a pesar
del carácter gradual de su aplicación.
f) La mantención de sistemas paralelos -presupuestos tradicional
y por programas-- por un período demasiado largo, cuestión que pre-
sionó a la vuelta hacia el sistema tradicional.
g) El carácter de solución parcial y aislada que representaba, dentro
de un sistema de administración financiera que requería un desarrollo
armónico e integral.
h) Por último, corno un argumento adicional y fuera de lo técnico,
estuvo el factor desconfianza, que desde el comienzo dificultó el proceso
de implantación y presionó constantemente para la vuelta al sistema tra-
dicional.

(*) Se enrendía por Plan Anual Operativo (P.A.O.) a aquel instrumento que, enmar-
cado en el Plan de Desarrollo de Mediano Plazo, establecía en: fonna desagregada y
para el Corto Plazo las metas obligatorias del Sector Público, orientaba al Sector
Privado a través de acciones directas e indirectas, definía los requerimientos de
recursos financieros y reales para cumplir las metas y localizaba temporal y espa-
cialmente las acci.ones a cumplir. Evidentemente el PAO como se había concebido,
iba a constituir una base de inobjetable importancia para un adecuado sistema de
presupuesto por programas.
 CAPITULO IV

DIAGNOSTICODE LA SITUACION PRE-REFORMA

4.1 Estructura y Funcionamiento del Sistema de Administración

Financiera.

A modo de abrir paso a la parte sustancial de este capítulo, como

lo es el análisis de las principales deficiencias que aquejaron al sistema
financiero estatal -punto 4.2-, se presenta a continuación, una vi-
sión general sobre los aspectos más relevantes que dicen relación con la
estructura y el funcionamiento que mantenía dicho sistema, durante el
período precedente a la reforma actualmente emprendida en tales mate-
rias. Para visualizar estos aspectos, se hace conveniente parcelar el exa-
men tomando como base los cuatro procesos insertos en el sistema en re-
ferencia.

4. 1 . 1 Proceso Presupuestario.

En este período, el ordenamiento administrativo vigente, para el

aparato público, determinaba la existencia de tres sectores con regíme-
nes financieros específicos, cuestión que daba origen a estados presupues-
tarios diferentes para cada caso. De este modo se distinguía, en primer
lugar, a un sector centralizado también denominado sector fiscal, que
aglutinaba a todos aquellos servicios que carecían de personalidad jurí-
dica propia y eran de directa dependencia del gobierno central. El pre-
supuesto de estos Servicios era anualmente aprobado por Ley y los fon-
dos, que constituían patrimonio común para ellos, quedaban sujetos a la
asignación prefijada a través del Presupuesto Fiscal. La estructura de tal
presupuesto, en lo relativo a sus gastos, se caracterizaba por presentar
en forma simultánea una serie de clasificaciones, las que podían puntua-
lizarse como las siguientes:
a) Una clasificación institucional de los recursos a gastar, de modo
de que cada servicio centralizado presentaba un particular presupuesto
de gastos.
b) Una clasificación económica de los gastos, en la medida en que
éstos se dividían entre gastos corrientes y gastos de capital. Los prime-
ros comprendían tanto los gastos de operación -pago de remuneracio-
nes, compra de bienes de consumo y de servicios no personales- como los
de transferencia- pagos y aportes a personas naturales y jurídicas, sin
prestación recíproca en bienes o servicios. Por su parte, los gastos de
 - 28 -
capital se dividían en los de inversión real -formación de capital y com-
pra de activos físicos--, los de inversión financiera -valores mobilia-
rios y concesión de préstamos-y los de transferencia de capital -aporte
de los servicios fiscales para fines de inversión y de amortización de la
deuda pública.
c) Una clasificación según fuera el objeto del gasto, lo que entraba
a complementar los distintos rubros ya definidos en la clasificación eco-
nómica. De este modo, tanto los gastos corrientes como los de capital se
subclasificaban según el destino que tuviesen, llevándose esto a nivel de
ítems, asignaciones y subasignaciones, sucesivamente.
d) Por otra parte, los gastos se clasificaban también según fuera el
tipo de moneda en que se realizasen las operaciones: moneda nacional o
moneda extranjera, tomándose como representativa de esta última al
dólar.
e) Además, realizando ciertos ajustes y consolidaciones se .Podía lo-
grar una agrupación de los gastos según fuese el tipo de actividad, vale
decir, una clasificación funcional del gasto.
f) Por último, se daba margen también a la clasificación de los gas-
tos a través de programas.
Por el lado de los ingresos, la estructura presupuestaria fiscal pre-
sentaba tres tipos de clasificaciones:
a) Una clasificación económica; donde los ingresos de capital se
constituían a partir de: la tributación de la gran minería del cobre, del
fondo especial financiado con el excedente estimado del presupuesto
corriente, del producto de la colocación de títulos de créditos y contrata-
ción de empréstitos y del producto de la enajenación de bienes fiscales. Por
su parte, los ingresos corrientes se constituían a partir de los ingresos
tributarios y no tributarios restantes.
b) Una, según la fuente específica de donde provenían. Así se dis-
tinguían dentro de ella los ingresos tributarios y no tributarios, desta-
cándose, por lo demás, los sectores de donde tales entradas tenían origen.
c) Una clasificación por tipo de moneda.
El segundo sector que se distinguía era de carácter descentralizado.
Estaba constituido por los organismos autónomos y las empresas del Sec-
tor Público. Tales servicios revestían las características comunes de po-
seer personalidad jurídica propia y de disponer de un patrimonio inde-
pendiente y separado del fiscal, el cual administraban directamente, y
que se expresaban en sus propios presupuestos -los que generalmente
eran aprobados por decretos supremos.
En lo relativo a la estructura, los presupuestos de tales servicios
sólo diferían del presupuesto fiscal por el lado de la clasificación econó-
mica de sus ingresos, en la medida que comprendían rubros diferentes
en sus registros. Así, los ingresos corrientes contemplaban a la venta de
los bienes y servicios, la renta de inversiones, las transferencias corrien-
tes del Fisco o de otros Servicios descentralizados y otras entradas
-agregándose, para el caso de las instituciones previsionales, el rubro de
imposiciones. Por su parte, los ingresos de capital estaban referidos a:
transferencias de capital del Fisco o de otros servicios descentralizados,
amortizaciones de créditos, emisión de valores mobiliarios, venta de acti-
vos y fondo especial financiado con excedentes del presupuesto corriente.
Por último, se presentaba el sector municipal, en representación de
la administración local o comunal. Tal sector mantenía su propio régimen
 -29-

financiero y presupuestario. De este modo las municipalidades gozaban

de personalidad jurídica propia, mantenían un patrimonio independiente
y administraban sus recursos mediante presupuestos separados, cuya
aprobación era resuelta por el Intendente de la provincia respectiva. La
estructura de tales presupuestos se regía por lo dispuesto en el Regla-
mento sobre Presupuestos Municipales, el cual clasificaba tanto los in-
gresos como los gastos en ordinarios, extraordinarios, especiales y en
cuentas de depósito.
Como un aspecto fundamental, en materia de este proceso, cabe des-
tacar que sólo el presupuesto fiscal constituía el elemento básico de las
decisiones económicas en el campo de la politica pública.

4. l. 2 Proceso de Administración de Fondos.

Los fondos que la ley anual de presupuestos asignaba al sector cen·

tralizado como aquellos que transfería al sector descentralizado, sólo en
primera instancia guardaban un régimen común para su administración.
Este podria ser esquematizado en el siguiente cuadro :

Mini,terio del Ramo

Servicio Decreto de Fondo

Ministerio de Haciende

Tesorería Contrnloríc General

En primer lugar, los serv1c1os respectivos debían solicitar, tanto al

Ministerio del ramo como al Ministerio de Hacienda, una autorización
para usar parte de los fondos que el presupuesto anual les asignaba. Una
vez probada, esta solicitud pasaba a constituir un decreto de autoriza-
ción de fondos, el cual era enviado a Contraloría para su tramitación.
 -30-
La autorización decretada se traspasaba a Tesorería, a modo de que to-
mase conocimiento de tal, volviendo finalmente a manos de los servicios,
lo que los dejaba en condiciones de emitir sus giros.
Ya en la etapa de emisión de giros se distinguía una diferenciación
de procedimientos. Por una parte, se utilizaba un sistema de giros espe-
cíficos, propios de los servicios centralizados, que se caracterizaba por
entregar los giros directamente a los beneficiarios, los cuales debían
acudir a Tesorería para hacer efectivos sus cobros. Además, existía un
sistema de giros globales, propio de los servicios descentralizados, los
cuales ponían los fondos a directa disposición de los jefes de cada servi-
cio, •para su posterior asignación. Aparte de éstos, y como se verá en
la segunda parte de este capítulo, coexistían ciertos mecanismos de ex-
cepción que constituían verdaderos sistemas paralelos de administración
de fondos, en la medida que se regían totalmente al margen de los sis-
temas expuestos.
4 .1. 3 Proceso de Contabilidad.
La contabilidad general de la nación aparecía presentada a través
de seis estados, a saber: tres estados sectoriales, dos estados consolida~
dos y un estado de fondos fiscales. Los estados sectoriales comprendían,
por una parte, la presentación de los ingresos y gastos previstos como
los efectivamente realizados, incluyendo un presupuesto preventivo y otro
consultivo que reflejaba la ejecución. Esto, para cada uno de los sectores
en que se diferenciaba al Sector Público : sector contralizado, sector des-
centralizado y sector municipal.
Los estados consolidados que integraban la situación de los tres sec-
tores, eran los siguientes:
a) Un estado presupuestario consolidado del Sector Público, en el
cual se consideraban tanto los ingresos como los gastos de tales sectores,
pero eliminando las transferencias intersectoriales, para evitar problemas
de doble contabilización.
b) Un balance patrimonial del Estado o balance general de la Ha-
cienda Pública, el cual comprendía tanto los bienes materiales como los
créditos y débitos del Estado. La importancia de este balance estaba en
la complementación de la información ofrecida por los estados presupues-
tarios, los cuales sólo reflejaban los movimientos de caja, lo que además
de significar la exclusión de los movimientos reales, entregaba una visión
que se restringía sólo a los movimientos financieros realizados en el trans-
curso de un año. Este balance incluía en su activo a: el capital del Es-
tado, distribuido en los sectores centralizado y descentralizado; las adi-
ciones a este capital, que fuesen producto de las nuevas inversiones que
hubiesen realizado para el año presupuestario; los créditos exigibles res-
pecto de terceros; la inversión directa, tanto real como financiera, y el
activo de la caja fiscal existente al cierre del presupuesto. La suma de
los déficit presupuestarios -o déficit de arrestre- también eran inclui-
dos. En su pasivo comprendía la deuda pública consolidada vigente en
el año presupuestario, la hacienda pública consolidada y el pasivo de la
caja fiscal- incluidas las obligaciones legales adeudadas.
Por su parte, el estado de fondos fiscales comprendía los mayores
ingresos y gastos contenidos en los fondos especiales que se administra-
ban a través de las cuentas extrapresupuestarias. Además presentaba el
resultado de la ejecución presupuestaria.
 31 -
Como un último aspecto, cabe señalar que la Contraloría General
de la República debía presentar, junto con el balance general de la ha-
cienda pública, la cuenta de inversión del ejercicio financiero, a modo de
totalizar los gastos relativos a la clasificación determinada por la Ley
Orgánica de Presupuestos.

4 .1. 4 Proceso de Control.

Como se pudo apreciar en el capítulo anterior, el control guardaba
un carácter eminentemente jurídico-financiero, que tenía como objetivo
primordial asegurar el destino legal que a los fondos públicos le asigna-
ban las leyes anuales de presupuesto. Con la perspectiva de lograr esta
finalidad, la labor contralora asumía dos formas:
a) Control previo: consistía en la toma de razón de los decretos
autorización de fondos y de pago emitidos, como una verificación, en
primera instancia, de la conformidad de los gastos por realizar en rela-
ción a lo determinado por la ley anual de presupuesto.
b) Control posterior: era aquél que se ejercía a través de las ren-
diciones de cuentas y no representaban más que las justificaciones del
uso dado a los fondos, por parte de los funcionarios responsables de su
administración en cada servicio.
El control financiero era labor, primordialmente, de competencia de
la Contraloría General de la República. Sin embargo, las disposiciones
legales establecían, sobre este ámbito, la participación de otras institu-
ciones que, en principio, estaban estructuradas para labores de fiscaliza-
ción en otras materias. Tal era el caso de la Superintendencia de Segu-
ridad Social ; la Superintendencia de Compañías de Seguro, Sociedades
Anónimas y Bolsas de Comercio, y la Superintendencia de Bancos. Cabe
destacar, finalmente, que no fueron pocos los servicios que quedaron bajo
la tutela de tales instituciones contraloras, siendo algunos de ellos -co-
mo se observa más adelante, en el punto 4.2- de marcada importancia
para el desempeño de la actividad económica nacional.

4.2. Principales problemas detectados en la operación del Sistema.

Previamente a la exposición misma de los problemas que han afec-
tado al sistema de administración financiera, resulta conveniente tener
una apreciación global de las causales primitivas y de las deficiencias
de orden general que han derivado tanto en la ineficacia como en la ino-
peratividad del sistema. Para este fin, se hace indispensable realizar un
breve examen del contexto en el cual se ha desarrollado, vale decir, del
estado de la Administración Pública chilena, durante el período prece-
dente al actual proceso de reformas.

4. 2 .1 Estado de la Administración Pública.

Analizando la evolución histórica que ha afectado al aparato pú-
blico, es posible detectar con facilidad ciertas anomalías que constante-
mente han acompañado su proceso de desarrollo. Tales anomalías son
factibles de ser sintetizadas en tres ideas básicas: precipitación, impre-
visión y carencia absoluta de perspectiva global. Bajo tales circunstan-
cias, el sistema general de administración pública se fue conformando
sobre una dinámica irracional, que evidenciaba las características de un
 - 32 -
desarrollo discontinuo desequilibrado y asistemático, tanto en lo relativo
a su estructura como' en su aspecto funcional. Con el _transcurso g~los
años este cuadro fue adquiriendo caracteres progresivamente cnticos,
espe~ialmente en las últimas décadas, don9-e la ineficiencia del sis~ema ~,e-
neral se transparentaba en forma inobJetable dada la gran dimens10n
que había llegado a adquirir el Sector Público. . . . .
Como resultante de este proceso, se ha podido apreciar la existencia
de una serie de deficiencias de carácter general, que mantenían plena
validez durante la etapa previa al actual proceso de reformas y que ~an
constituido una fuente básica en la interpretación de los problemas vita-
les que han aquejado a nuestro sistema financiero estatal. .
Tales deficiencias, que en esencia guardan una estrecha relación
causal, uueden ser focalizadas en los siguientes campos:
-En el ámbito de la estructura organizativa: en primera instancia
y como una de las deficiencias más notorias que se pueden encontrar
en el devenir histórico de nuestra Administración Pública, resalta el
crecimiento típico por agregación que ha caracterizado, en forma perma-
nente, el ciclo evolutivo del Sector Público Chileno. Esta deficiencia, tal
vez constituye una de las causales directas más explicativas de la irra-
cionalidad en el desarrollo institucional de este Sector. Bajo estas cir-
cunstancias, se fueron desencadenando una serie de deficiencias secun-
darias que culminaron con la permanencia de una estructura adminis-
trativa inorgánica y poco uniforme. Tales deficiencias pueden sinteti-
zarse en las siguientes:

a) Existencia de superposición de instituciones y de duplicidad de

funciones entre ellas.
b) Escasa coordinación intra e interinstitucional.
c) Heterogeneidad entre las estructuras organizativas de los dife-
rentes servicios.
-En el campo de la funcionalidad y muy ligada a las deficiencias
mencionadas anteriormente, se manifestaba una frondosidad legal exa-
gerada. Si bien el crecimiento por agregación era la base de esta defi-
ciencia, no es menos cierto que la profusión legal, que ha caracterizado
a nuestro régimen jurídico, ha sido el aval más importante en la rigidi-
zación y retroalimentación de la dinámica de este proceso.
En este orden de cosas, la multiplicidad de disposiciones que se
fueron estableciendo dieron origen a una amplia variedad de organis-
~os, con regímenes absolutamente originales y con procedimientos pro-
p10s, que redundaban en una incompatibilidad casi total entre tales.
-En materia de información y control, coexistían sistemas hetero-
géneos, incompletos y deficientes.
. -_P9r ~tra parte, ~e detectaba una permanencia y agudización de
la 1pef1~1encia en los metodos y procedimientos de trabajo, lo que reper-
cuti3: ,d1rectai:nente en los. 3:spectos cu~litativos y cuantitativos de la pro-
ducc10n de bienes y serv1c10s provementes del Sector Público.
-Dentro del ámbito relativo al Sistema de Planificación las defi-
ciencias se han manifestado en tres aspectos, fundamentalmente; a saber :

a) Una falta de organización integral en el sistema planificador.

b) Inefectividad de la organización del sistema, tanto a nivel local,
regional como sectorial.
 -33-
c) Un aislamiento casi completo con respecto a los organismos en-
cargados de asignar los recursos financieros del Sector Público.
-Finalmente, y como punto de convergencia de las deficiencias an-
tes mencionadas, se concretaba una asignación de los recursos públicos
altamente ineficientes, tanto en el ámbito real como en el financiero.
Como un último aspecto para completar este cuadro general, resulta
conveniente recalcar que debido al desconocimiento relativo a la natura-
leza de la ineficiencia del aparato público, ha sido de plena evidencia que
la totalidad de las reformas abordadas se concibieron en orden a solucio-
nar sólo problemas parciales. (*).
Este estado general de la Administración Pública se proyectaba a
cada uno de los sistemas que la conformaban, adquiriendo matices dife-
rentes según fuera la especificidad de tales.
Ahora bien, los problemas que dentro del Sistema de Administra-
ción Financiera hadan eco de la situación expuesta, fueron numerosos.
En un intento por sistematizarlos, podrían ser clasificados del modo en
que se exponen a continuación.
4. 2. 2 Exposición de los Problemas.
4. 2. 2 .1 Multiplicidad de sistemas y procedimientos; La ausencia
de un cuerpo normativo de aplicabilidad general que rigiese los procesos
involucrados en el sistema financiero estatal, llegó a originar una situa-
ción tal, que en cada organismo público se vislumbraba un universo fi-
nanciero aislado.
El afianzamiento de este estado crítico se verificaba en el hecho de
que, toda vez que se creaba o reestructuraba algún servicio descentrali-
zado, la legislación dictaminaba sobre su régimen de administración fi-
nanciera, considerándolo como un sistema inherente a cada organismo.
Simultáneamente, en el caso de los servicios centralizados, que bien cons-
tituían un área de mayor homogeneidad, las normas generales sobre ma-
terias financieras aparecían desvirtuadas por un sinnúmero de excep-
ciones.
En tales circunstancias, la proliferación de sistemas y procedimien-
tos terminó por adquirir tal dimensión que, en muchos casos, resultaba
casi imposible determinar las normas que debían regir en cada situación;
en consecuencia, el grado de complejidad y lentitud que de esto derivó,
estaba generando -aparte de una marcada ineficiencia-- filtraciones
considerables en los recursos públicos que, absorbidos tanto a nivel de
tramitación burocrática como de gastos administrativos, distaban bastan-
te de ser asignados a fines sociales racionalmente jerarquizados.
Ahora bien, al incursionar en los procesos insertos en el Sistema de
Administración Financiera, es posible apreciar el orden y la trascenden-
cia que había llegado a adquirir el problema de la multiplicidad, como
contraposición del principio de unidad:
(*) :&,to ha sido especialmente válido para el Sistema de Administración Financiera. Así
es, como se ha podido apreciar en el capítulo precedente, que las modificaciones abor-
dadas en este ámbito han apuntado primordialmente hacia el subsistema presupuestario,
argumentándose -no pocas vece&- deficiencias de fondo que requerían de una pronta
superación. Sin embargo, la indeterminación de un concepto sistemático de adminis-
tración financiera estatal, la poca claridad de su contenido y campo de acción Y, por
ende, la vaguedad y complejidad para delimitar los procesos que la conlormaban, lle-
vaba a que tales medidas no fuesen armonizadas con readecuaciones simultáneas de
los subsistemas aydacentes. De este modo, la mayor parte de las modificaciones apli-
cadas pasaban a constituir simples variaciones formales que, al yuxtaponerse, contri-
buían a hacer más engorroso el manejo financiero del Estado.
 -34-
a) Proceso Presupuestario: La primera manifestación del problema,
en el ámbito de este proceso, se detectaba en la existencia de tres pro-
cedimientos presupuestarios diferentes dentro del sector público -vistos
ya en el punto 4 .1.1 de este capitulo-: uno para el sector fiscal, que
afectaba a la totalidad de los servicios centralizados, otro para las enti-
dades autónomas y las empresas públicas, y, finalmente, uno específico
para las municipalidades. (Se consideran sólo estos tres por ser los más
generales, aun cuando existan otros de menor relevancia).
A tal situación se agregaba el problema de la coexistencia de dos
sistemas de presupuestación diferentes: el sistema de corte tradicional
---definido en el DFL. 47- y el sistema a través de programas que, a
pesar de la evidencia de su fracaso, seguía manteniéndose y en no pocas
instituciones, pero ya en un carácter de clasificador de gastos, adicional
a los de uso corriente.
Bajo estas circunstancias, la multiplicidad en materia presupuesta-
ria dejaba sentir sus efectos a través de dos hechos: por una parte, di-
ficultaba los procesos de contabilidad y control, en la medida que con-
tribuía a una labor más engorrosa de Contraloría en su tarea de conta-
bilización general, como a un abultamiento irracional de los registros
llevados por el Servicio de Tesorería. ( •). Esto transformaba a este fun-
damental instrumento de programación financiera en una herramienta
de carácter formal.
b) Proceso de Administración de Fondos: En lo relativo a este pro-
ceso, el problema de la multiplicidad se reflejaba, a primera vista, en
la existencia de dos sistemas generales de giro que funcionaban en forma
simultánea: el sistema de giros especificos, utilizados en los servicios cen-
tralizados, y el sistema de giros globales, de aplicación en las entidades
autónomas y empresas públicas. A diferencia de este último, el sistema
de giros específicos no ponía los fondos a directa disposición de los ser-
vicios respectivos, (**).
El sistema en referencia conducía a la acumulación de giros en Te-
sorería --generalmente, la situación de caja no le permitía realizar los
pagos en forma oportuna- lo que obligaba a esta entidad, a establecer
un orden de prelación subjetivo (por fecha de recepción) para la can-
celación de tales documentos, orden que no necesariamente entraba a co-
rresponder a las prioridades que cada servicio asignaba a sus gastos. Las
incompatibilidades así surgidas sólo derivaban en serias dificultades ope-
rativas para el sector centralizado. Para completar este cuadro, se debe
considerar que el sistema de giros especificos comprendia además, una
serie de procedimientos diferentes según fuera el destino de los fondos,
en algunos de los cuales entraban a intermediar otras instituciones dia-
tintas a Tesorería. (***). Esto terminaba por adicionar un mayor grado
de complejidad a los mecanismos de pago recién e:,cpuestos.
Pero el problema de la multiplicidad no quedaba reducido a la si-
tuación antes descrita, ya que a la luz del desequilibrio organizativo y
de la frondosidad legal se habían estructurado además, una serie de me-
canismos de excepción que, en buenos términos, pasaron a constituir

(•) Incluso se aprobaban algunos presupuestos una vez concluido el :respectivo ejercicio
financiero.
('"*) El sistema de giros globales, al entregar directamente los fondos a los servicios,
delegaba en los ejecutivos la responsabiUdad de su manejo, obligándolos a racio-
nalizar el uso de tales recursos a través de programaciones de caja.
(•••) Dirección de Aprovisionamiento del Estado, Ministerio de Obras Públicas, etc.
 -35-
otro sistema paralelo para el manejo de los fondos públicos. Estos me-
canismos tomaron, principalmente, tres formas, a saber:

-Las cuentas calzadas (correspondientes a los impuestos afectados

o con destino específico) ;
-Las cuentas extrapresupuestarias;
-Los porcentajes fijos de participación en el gasto.

El origen del referido sistema se encuentra en la interferencia del

poder legislativo en materias relevantes del campo de la ejecución, lo
que era otra manifestación de la irracionalidad del sistema de adminis-
tración pública, que esta vez se manifestaba en la incapacidad de estable-
cer claramente la competencia asociada a la asignación misma de los
recursos financieros del Estado. El objetivo de fondo que motivó la crea-
ción de tales mecanismos, generalmente era el mismo y respondía a nece-
sidades parciales y de tipo coyuntural, puesto que invariablemente se
esgrimía como argumento la necesidad de garantizar y agilizar la dispo-
nibilidad de recursos en ciertas instituciones, o funciones que circunstan-
cialmente se encontraban con una insuficiencia financiera para lograr
sus objetivos especificos. Asi fue que, como una solución para satisfacer
tales requerimientos de recursos, surgieron los impuestos con destino
especifico, que daban origen a las cuentas calzadas. Tal modalidad im-
plicaba la apertura de una cuenta especifica por cada ingreso que se
afectaba, y cada cuenta se distribuía en tantas subcuentas según fuesen
los destinos de la recaudación. Sin embargo, los saldos de tales cuentas,
que quedaban bajo la tutela directa de Tesorería, terminaban destinán-
dose a gastos generales del Presupuesto Fiscal, en vez de quedar incor-
porados para una posterior entrega efectiva de ellos. Más tarde, como
solución alternativa, se contempló la creación de las cuentas extrapre-
supuestarias, que se caracterizaban por tener registro y administración
independientes del presupuesto nacional. Tales cuentas generalmente
captaban sus ingresos de diversas fuentes y en pequeños porcentajes, los
cuales pasaban a constituir depósitos bajo el resguardo del Banco del
Estado; esto garantizaba la disponibilidad de todos los fondos recauda-
dos a las instituciones beneficiadas con este régimen. (*). Una de las
últimas formas que adquirieron los mecanismos de excepción, y que
tendieron a acrecentarse con rapidez, fue la fijación de porcentajes fijos
de participación sobre ciertos gastos y de montos fijos o crecientes, en
términos reales. (**). Ahora bien, estos mecanismos, que debían asegu-
rar el financiamiento a los objetivos de su creación, en muchos casos
resultaron insuficientes, lo que llevó a que se recurriera -a modo de
complemento- a las transferencias fiscales.

(*) Una idea acerca de la importancia que llegaron a adquirir las cuentas extrapresu-
puestarias, puede lograrse a través de los datos expuestos en el Cuadro de J:ngresos
y Gastos Fiscales en Moneda Nacional, para el periodo 1960-1975, En éste se puede
apreciar que, para el año 1973, el ítem relativo a Derechos de Aduana y Movimien-
tos Extrapresupuestarios llegaba a representar el 9,5o/o del total de gastos presu-
puestarios. (Exposición sobre el Estado de la Hacienda Pública, noviembre de 1976).
(••) Ejemplo de dichos mecanismos de excepción lo constituyen la.s leyes N9 17.314,
de julio de 1970 y N9 17.382, de noviembre del mismo año. Creaban los Comités
Programadores de Inversiones de: Iquique 'Y Pisagua, y de Valdivia, Osorno, Llan-
quilme, Chiloé, Aisén y Magallanes, respectivamente. El objetivo básico de ellos
era promover el desarrollo económico en dichas áreas geográficas.
 - 3-6
Como consecuencia de las características propias de los mecanismos
que lo integraban, el sistema tuvo como resultante, aparte de la evidente
ruptura de la unidad de caja, una fuerte rigidización del manejo de fon-
dos y una mayor complejidad operativa en tal proceso -cuestión que
se traducía en mayores costos de administración. Pero estos problemas
pasaron a adquirir dimensiones de mucha gravedad a causa de dos he-
chos adicionales: por un lado, el carácter perpetuo que fueron tomando
tales mecanismos y, a la vez, la extraordinaria proliferación en que de-
generó tal sistema. En estas condiciones, un importante porcentaje de los
recursos financieros del Estado tenían un destino predeterminado en el
tiempo, lo que en consecuencia impedía de partida la posibilidad de rea-
signarlos óptimamente. De este modo, un conjunto de objetivos parciales
y con perspectiva coyuntural se permitía restringir el campo decisional
de la política fiscal y, por consiguiente, afectar la eficiencia del aparato
público en el desempeño de sus funciones.
c) Proceso de contabilidad : Este proceso guardaba características de
homogeneidad, sistematización y oportunidad, pero sólo en los servicios
centralizados, ya que sobre ellos regía un cuerpo único de normas, prin-
cipios y procedimientos contables.
Por el contrario, en los organismos autónomos y en las empresas
públicas se encontraba una diversidad de sistemas contables, los cuales
se habían constituido de acuerdo a las características y finalidades pro-
pias de cada entidad. Tales sistemas, fuera de ser disímiles, delataban un
diseño y una operatoria que generalmente no satisfacía las necesidades
de información de sus usuarios, cuestión que venía a reflejarse en la ca-
rencia de manuales de operación, en un deficiente aprovechamiento de
los sistemas automatizados de procesamiento de datos y, por consiguien-
te, en el atraso manifiesto en la entrega de la información.
En estas condiciones, resultaba casi imposible una consolidación
oportuna y fidedigna de la información del Sector Público, de modo que
se hubiese ido conociendo, en la dimensión exacta, su desempeño dentro
de la actividad económica nacional. De igual modo, tales condiciones li-
mitaban la posibilidad de un funcionamiento eficiente del proceso de
control financiero.
d) Proceso de Control: Como se observó en puntos anteriores, en la
medida en que el problema de la multiplicidad se hacía presente en los
procesos presupuestarios, también se manifestaba indirectamente -a
través de sus efectos- sobre el proceso de control. Sin embargo, el pro-
ceso en referencia se veía también directamente afectado por dicho pro-
blema. Esto se podía apreciar, fundamentalmente, a través de dos hechos:
por un lado y como ya se mencionó en la primera parte de este capítulo,
las disposiciones legales permitían la coexistencia de una serie de entida-
des diferentes dentro de lo que podría haberse designado como sistema
de control financiero. Esto dio margen para que se exceptuara del ámbito
fiscalizador de Contraloría, a numerosos organismos autónomos, muchos
de gran trascendencia -como fue el caso de la Corporación del Cobre y
las empresas nacionalizadas, el Banco Central y la Corporación de la
Reforma Agraria-, dejándose la labor de control bajo la acción de or-
ganismos que, de acuerdo al régimen jurídico que los afectaba, carecían
de la independencia suficiente como para ejercer tal función eficazmente
-a saber, la Superintendencia de Bancos y la Superintencia de Compa-
ñías de Seguros, Sociedades Anónimas y Bolsas de Comercio, que fisca-
lizaban a los organismos recién mencionados.
 -37-
Por otra parte, el problema en cuestión se hacía también presente
en el hecho de que existieran numerosas normas relativas a materias
administrativas, dentro de una multiplicidad de cuerpos legales y regla-
mentarios, lo que constituía una gran dificultad para el conocimiento
exacto del régimen jurídico-financiero aplicable a una determinada ins-
titución. Más aún, este hecho alejaba la posibilidad de delimitar con cla-
ridad la vigencia de tales normas.
Bajo tales circunstancias, el desempeño del sistema contralor ter-
minaba por verse fuertemente limitado, en el sentido de que los hechos
expuestos obstaculizaron y contribuyeron con un alto grado de comple-
jidad tanto a su operatividad como a su eficacia.
4. 2. 2. 2 Cobertura Restringida del Presupuesto: El sentido eco-
nómico que puede tener el cumplimiento del principio de universalidad
en el presupuesto nacional, radica en la posibilidad de que a través de
tal instrumento se programe la asignación de la totalidad de los recursos
financieros del Sector Público, para el año calendario, vale decir, que en
él se refleje la totalidad de los ingresos y gastos públicos a realizar en
un año dado. Sin embargo, la realidad histórica ha denotado serias de-
ficiencias en el cumplimiento de tal principio, lo que ha desembocado en
una fuerte restricción para el manejo eficiente de este fundamental ins-
trumento de la política fiscal. Así, el examen de los hechos demuestra
que, por un lado, la cobertura de instituciones que ha abarcado el pre-
supuesto era reducida, con respecto a lo que se entiende por Sector Pú-
blico. Esto se debía a que sólo se contemplaban las operaciones finan-
cieras del sector centralizado y, por consiguiente, de las entidades autó-
nomas, empresas públicas y municipalidades sólo se consideraban las
transferencias en favor de ellas y que tenían como origen el sector en
referencia. Por otra parte el problema de una cobertura restringida se
hacia manifiesto, además, en el hecho de que no todos los movimientos
financieros eran registrados y esto a causa de dos motivos: la existencia
de cuentas extrapresupuestarias -ya analizadas anteriormente- y la
exclusión de parte importante del endeudamiento externo. En lo relativo
a este último motivo, es necesario recordar que el DFL. N9 47 determi-
naba una contabilidad de caja -es decir, sólo el registro de los movi-
mientos financieros- y no daba margen a una contabilidad de compro-
miso. De este modo, la Contraloría General de la República mantenía en
sus registros de utilización una información incompleta, puesto que sólo
consideraba aquellos créditos externos que gravaban -directa o indirec-
tamente- el patrimonio fiscal y cuya utilización se materializaba a tra-
vés de la emisión de documentos. En consecuencia, un volumen impor-
tante de los créditos externos -como lo han sido los créditos en espe-
cies- quedaban excluidos de los registros en la contabilidad presupues-
taria.
En estas circunstancias, el Presupuesto de la Nación no pasaba de
representar el 35 % del volumen financiero total del Sector Público ( *).
Luego, a modo de conclusión, resulta fácil inferir la grave limitante que
este problema adicionaba al desempeño eficiente del aparato estatal, ya
que al entregar una visión parcial del ámbito económico del Estado, no
podía menos que distorsionar la racionalidad decisional de las autorida-
des centrales.

(*) Ver "Reforma de la Administración Financiera" (Versión Preliminal') de M. Vildó-

sola y F. González; DIPRES, Ministerio de Hacienda.
 -38-
4.2.2.3 Ausencia de un Control de Eficiencia. Como se vela en el
tercer capítulo, el carácter abstencionista del Estado, predominante a
comienzos de siglo, circunscribía su acción a la satisfacción de ciertas
necesidades mínimas de la sociedad -administración de justicia; rela-
ciones exteriores y defensa, y ciertas obras públicas-- delegando en el
libre albedrío tanto el progreso económico como la justicia distributiva.
De este modo fue que, en el ámbito de lo financiero, al gasto estatal se
le daba más bien un carácter de objetivo que de medio en sí. Bajo esta
perspectiva se fue concibiendo un sistema contralor que apuntaba, úni-
camente, hacia los aspectos formales de tales movimientos financieros :
revisión minuciosa de las operaciones, de la imputación mecánica del
gasto según presupuestos formales, de la documentación comprobatoria,
del cumplimiento de trámites, etc. Luego, la labor contralora no iba más
allá del resguardo de la integridad de los fondos recaudados y del ase-
guramiento de su uso a los fines predeterminados por el ordenamiento
presupuestario.
Ahora bien, en la actualidad el Estado ha traspasado notoriamente
los límites de sus funciones tradicionales, al incursionar directa e indi-
rectamente tanto en la actividad económica misma como en el ámbito
social, todo lo cual no ha ido más que en la búsqueda de un objetivo
último: maximizar el bienestar de la sociedad que representa. De esta
manera, la amplia responsabilidad asociada a la evolución alcanzada
por el ente estatal --q_ue no es más que la inherente al concepto de Esta-
do moderno-- desemboca inevitablemente en la necesidad de desplazar
a un segundo plano la fiscalización jurídico-formal de los movimientos
financieros, para dar paso y en carácter prioritario, a un control de efi-
ciencia a través de indicadores globales de resultados y costos. Tal ne-
cesidad se hace más evidente aún, si se considera que el Estado debe
extraer de la misma comunidad los recursos financieros necesarios para
el desempeño de sus funciones, además de cautelar el buen uso de ellos.
Sin embargo, la realidad ha sido otra, pues a pesar de la evidente
necesidad de una fiscalización de la eficiencia, el sistema contralor ha
permanecido estancado en la búsqueda de un acatamiento integral de
la norma juridica, sin la menor posibilidad siquiera de examinar, juz-
gar ni exigir en lo relativo a las responsabilidades institucionales en la
administración de los recursos financieros del Estado.
4.2.2.4 Ausencia de un vínculo entre el Sistema de Administra-
ci6n Financiera con l.a Planificación del Largo Pl~o. El sistema de ad-
ministración financiera ha guardado, tradicionalmente, un carácter de
corto plazo, puesto que se ha mantenido una marcada independencia
entre el sistema de planificación y los presupuestos anuales, que no son
más que la expresión financiera de los planes de corto plazo.
Se ha carecido de un instrumento planificador de la gestión finan-
ciera estatal, que definido para un período mayor que el presupuestario,
pudiese comprender los movimientos de las variables económicas y finan-
cieras fundamentales del Sector Público. En estas circunstancias se ha
imposibilitado la fijación de metas ( *) que constituyesen los hitos finan-
cieros necesarios, para la asignación intertemporal de los recursos pú-
blicos y que fuesen compatibles con los objetivos definidos en el plan de

(*) A través de requerimient.os de ingresos y la distribucí6n del gasto público, princi-

palmente.
 -39-
largo plazo. De este modo, la inexistencia de este plan financiero de
mediano plazo ha creado una brecha tal que ha provocado prácticamente
la invalidación de los planes de desarrollo para el largo plazo, vale decir,
que en estas circunstancias el sistema planificador -como encauzador
de las decisiones públicas- ha involucrado una grave ineficacia.
Un único intento para vincular estas dos instancias temporales lo
ha constituido el Plan Anual Operativo; sin embargo, como se mencio-
naba en el capítulo anterior este plan no pasó de ser más que una siste-
matización de los vacíos a llenar, puesto que en ningún caso entregaba
las herramientas necesarias para solucionar el problema en sí.

4. 2. 2. 5 Irracionalidad del Proceso de Administración de los Cré-

ditos Externos. Dada la notable importancia que ha revestido el crédito
externo como fuente de financiamiento en el desempeño de las activida-
des económicas del Estado, resulta conveniente dar una mirada general
a las deficiencias más notorias que han caracterizado tanto al proceso
mismo como a los mecanismos encargados de su regulación. Esto, de mo-
do de tener en vista la responsabilidad que a tal proceso le corresponde
sobre el mal funcionamiento del sistema financiero estatal, en el pasado.
Desde el momento que no ha existido un marco normativo coherente
ni adecuado, que permita determinar las funciones y responsabilidades
de las instituciones que participan en el proceso de administración de
tales créditos, se ha caído en serios problemas de duplicación funcional
y de asunción de responsabilidades no asignadas, y en importantes va-
dos y deficiencias en lo que atañe a los procesos de contabilidad y de
control. En lo relativo a los primeros problemas; si bien se babia de-
signado a una entidad -como ha sido el CACE- ( *) la labor de de-
terminación de una política de financiamiento externo, encauzada den-
tro de los marcos definidos por el sistema de planificación, ésta carecía
de la organización necesaria -tanto en su aspecto estructural como fun-
cional- para la realización de un control y una evaluación general de
la información relativa al manejo de los créditos externos. Esto ha dado
margen a la existencia de un comportamiento autónomo en la determina-
ción de tales politicas, como ha sido el caso de instituciones tales como
CORFO y el Banco Central. Por otra parte, en los procesos relativos
tanto a la contratación y negociación como a la asignación de los cré-
ditos, se había llegado a que tales acciones fuesen desarrolladas por una
variedad de organismos, lo que terminaba por impedir la determinación
de criterios globales que agilizasen tales procesos y que facilitaran la
capacidad de negociación.
En materia de cancelación de los servicios de la deuda externa, labor
que -conforme a lo establecido en el DFL. N9 595, de 1932 y la Ley
N9 5.296, de 1933- estaba encomendada directamente a la Caja Autó-
noma de Amortización, nuevamente se encontraba a una serie de insti-
tuciones compartiendo tal responsabilidad --entre otras, CORFO y el
Banco Central-, dejando, por lo general, a la entidad legalmente res-
ponsable no más del 20% de la deuda externa total bajo su tutela.

(") Comité Asesor de Crédito Externo, que fue creado por Decreto Supremo NQ 2.009,
del 30. X. 1973, del Ministerio de Hacienda.
 -40-
Por último, en lo relativo a los vacíos y deficiencias que han pre-
sentado los procesos de contabilidad y control del crédito externo se pue-
den mencionar -aparte del serio problema de cobertura, ya especificado
en el punto 4. 2. 2. 2- la marginación del Banco Central a la acción de
ciertos controles que, por el carácter de la información que entregaban,
debilitaba notablemente el marco de apreciación global necesario en la
determinación de la política económica, y por otra parte, la heterogenei-
dad de los registros estadísticos y contables en las instituciones compro-
metidas con el proceso, lo que ha imposibilitado la consolidación oportu-
na de la información relativa a la utilización de los créditos.

4. 2. 2. 6 Centralizaci6n de la Administraci6n. Dentro del sistema

de administración financiera, como en los sistemas restantes que han
integrado al aparato de Administración Pública nacional, el problema de
la centralización de la administración ha constituido una de las deficien-
cias más notorias en el desempeño de tales. Esto se ha hecho manifiesto
tanto en el ámbito geográfico como en el institucional mismo. Así es
como, por una parte, las provincias han permanecido en una situación
desmedrada y dependiente hasta en los aspectos más intrascendentes y
rutinarios, y, por otra parte, tanto los mandos medios como el personal
subalterno de cada servicio debían mantenerse a la espera de consultar
la mayor parte de sus acciones a las instancias superiores de decisión.
Los resultados de esta centralización no han podido menos que de-
sembocar en una innecesaria lentitud en el desempeño de las funciones
del Sector Público, lo que fuera de restar oportunidad a la acción, ha
obstaculizado la iniciativa y el sentido de responsabilidad en las instan-
cias medias e inferiores de las instituciones públicas, cuestión que no se
puede traducir más que en un despilfarro, tanto de recursos reales como
financieros.
 CAPITULO V

LA REFORMA DE LA ADMINISTRACION FINANCIERA DEL ESTADO

5.1 Análisis de la Reforma Financiera.

Dadas las numerosas imperfecciones que presentaba el antiguo es-

quema de administración financiera -y que han sido señaladas en de-
talle en el capítulo anterior- se plantea la necesidad de sistematizar
este proceso bajo una nueva conceptualización, más ágil, y de acuerdo
a las necesidades que en términos de la toma de decisiones, este sistema
está llamado a satisfacer.
5 .1.1 F1lndamentos de la Reforma.

El conjunto de transformaciones que experimentó el Sistema de

Administración Financiera, producto del D.L. NQ 1.263, de noviembre
de 1975, es sólo una manifestación de un proceso de reforma más amplio
y complejo, cuya motivación, coordinación y dirección general se en-
cuentran a cargo de la Comisión Nacional de Reforma Administrativa
(CONARA).
La necesidad de agilizar procedimientos, reestructurar organismos,
modificar sistemas, alterar esquemas de trabajo, etc., tuvo corno respuesta
un cambio sustancial en la Administración Pública Chilena. Estos cam-
bios apuntaron básicamente a transformarla en una eficaz herramienta
del Estado, para alcanzar las metas de desarrollo económico y social que
se impone.
Desde el punto de vista de su contenido, la reforma de la Adminis-
tración Pública se aboca al estudio de dos grandes tipos de problemas:
a) La Reforma Estructural de la Administración Pública.
b) La Reforma Funcional.
En términos generales la reforma estructural abarca los aspectos
normativos y de organización, intentando lograr la readecuación de la
estructura superior de la Administración. Para posibilitar el alcance de
sus objetivos se definieron tres metas básicas:
1) Reemplazo de la actual división política y administrativa por una
distinción geoeconómica en regiones.
2) Reordenamiento jurídico que se concrete en textos unificados de
la legislación hoy dispersa.
3) Mayor seguridad y certeza para la acción de los administradores
encargados de gestionar los organismos públicos.
 -42-
En el anteproyecto de ley orgánica de la Administración civil del
Estado se han cubierto gran parte de los fines enunciados.
Sin embargo, la reforma estructural por sí sola no es capaz de re-
solver los problemas de eficiencia que se plantean en la administración
pública, por lo que debe ir acompañada de cambios profundos en los
sistemas que regulan su funcionamiento.
Esta es la llamada reforma funcional, la cual es el contexto general
donde se insertan las acciones que tuvieron como resultado la reforma
del sistema de administración financiera del Estado.
A diferencia de la anterior, la reforma funcional pretende perfec-
cionar la totalidad de los procesos y sistemas administrativos, dentro de
los cuales se incluyen entre otros : el sistema de planificación nacional,
el de administración financiera, el de administración de recursos hu-
manos, etc.
En lo que se refiere, específicamente, al Sistema de Administra-
ción Financiera, en él se incurrió en una serie de modificaciones que ten-
dian a superar las múltiples ineficiencias de que adolecía. De tal forma,
como ya se señaló, se entendió dicho proceso bajo una nueva conceptua-
lización del sistema, --conformado a su vez por cuatro subsistemas- la
que debería estar elaborada sobre la base de un conjunto de principios
que sirvan como elementos orientadores y reguladores de su acción.
5 .1.1.1 Principios básicos en la nueva concepción de la Adminis-
tración Financiera del Estado.
De acuerdo a como se ideó el sistema, debe asegurar, en su imple-
mentación, el cumplimiento de un conjunto de principios, a saber:
-Principio de la Universalidad. Tal cual ha sido concebido el siste-
ma, su marco de aplicabilidad comprende a todas las instituciones del
sector público. De esta forma se posibilita un manejo coherente -al uni-
formar criterios y procedimientos-- de los distintos organismos del
Estado.
Cada uno de los subsistemas -presupuestario, de administración de
fondos, de contabilidad y de control- debe estar guiado por un criterio
central que haga posible, vía agregaciones sucesivas, la consolidación
financiera del Estado.
-Principio de la Unidad. Este principio se refiere a la Unidad de
los fondos públicos, es decir, supone la eliminación de todo tipo de me-
canismo de excepción que signifique afectación de ingresos, que imposibi-
lite, por tanto, una adecuada y racional asignación de los recursos finan-
cieros globales del Estado.
-Principio de Flexibilidad. La idea de flexibilidad del sistema se
manifiesta al eliminar una serie de trabas de tipo legal que con anterio-
ridad lo rigidizaban.
Concretamente, en el caso del presupuesto, se puede mencionar que
las normas para su formulación podrán ser elaboradas año a año por el
Ministerio de Hacienda, quien podrá mantenerlas o alterarlas según lo
estime necesario. (*). Co.sa similar acontece con el sistema de clasifi-
cación presupuestaria, que podrá redefinirse de un año a otro.
(*) Conviene recordar que anteriormente las nonnas en cuestión se establecían por Ley
Orgánica de Presupuestos, con todas las dificultades que tanto desde el punto de
vista de su modificación como de la inrorporación de nuevas normas significaba.
 -43-
Ambas consideraciones tienen especial relevancia, por cuanto el pre-
supuesto por ser una previsión debe tener los grados de libertad nece-
sarios para ajustarse a las contingencias del devenir económico.

•-Principio de l.a Programación. Este se manifiesta particularmente

en el subsistema presupuestario. Tanto el presupuesto como el programa
financiero, deben estar sujetos a los lineamientos fundamentales esta-
blecidos en el sistema de planificación nacional, el primero como la con-
trapartida financiera de los objetivos asignados al Estado en el corto
plazo, y, el segundo como instrumento programático de la gestión fi-
nanciera del Estado para el mediano plazo.
Además de los principios señalados que están en la base del nuevo
concepto que establece la Reforma, desde el punto de vista operativo, se
tomaron una serie de medidas que apuntaban a :facilitar la implantación
del nuevo sistema diseñado.
Tales acciones se conocieron como las medidas de corto plazo que
consti.tuian una etapa previa insoslavable, puesto que "preparaban el te-
ueno" para la implantación de la Reforma.

5. l. 1.2 Estrategia de Corto Plazo en l.a Implantación de la Re•

forma.
El conjunto de acciones previas que se llevaron a cabo antes de la
implantación de la Reforma, apuntaron básicamente a superar problemas
de operación que presentaba el sistema, los cuales al arrastrarse por afios
imposibilitaban una gestión financiera eficiente del sector público.

-Eliminación de las Cuentas Extrapreswpuestarias e Impuestos con

Destino Específico. Originalmente disefiadas como mecanismos de excep-
ción para garantizar la disponibilidad de recursos a ciertos servicios e
instituciones, llegaron a convertirse en un frondoso sistema de cuentas
que, por las distorsiones que provocaba determinaron la necesidad impe-
riosa de eliminarlos. (•).
Entre las causas que motivaron la pronta eliminación tanto de las
cuentas extrapresupuestarias como de los ingresos con destino específico
se pueden sefialar las siguientes:
a) La rigidez que planteaba a nivel de la asignación de recursos del
sector público.
b) Por la ineficiencia de sus rendimientos normalmente requeria,
por parte de algunos organismos o instituciones públicas, de aportes fis-
cales como complemento a su financiamiento.
c) La inoperancia en algunos casos en el manejo de tales recursos,
unida a su incompatibilidad con las necesidades de asignación de esos
recursos según la politica fiscal.
En lo inmediato, estas medidas significaron la simplificación de la
administración de recursos :financieros del sector público. Además es po-
sible conocer con un mayor grado de certeza cuál es el flujo financiero
real manejado en el sector público.
Por otra parte, la eliminación de dichas cuentas e impuestos, era
un paso imprescindible en la simplificación del sistema tributario, puesto

(•) Art. 4. Decreto Ley N9 155, Diario Oficial del 29. XI. 1973.
 -44-
que, gran parte del financiamiento de las primeras provenían de ingre-
sos generados por participación o recargo en tributos de poca magnitud
pero distribuidos en numerosas cuentas.
-Simplificación del G1asificador de Gastos. Con el fin de simplifi-
car la tarea de confección del presupuesto de la Nación para 1974 se
dispusieron una serie de medidas para la disminución del número de ítem
del clasificador por objeto del gasto.
La concreción de tales medidas se llevó a cabo a través del siguiente
mecanismo:
a) Eliminación directa de algunos ítem;
b) Agrupación de algunos ítem que por su naturaleza y comporta-
miento quedaban representados en uno más global existente;
c) Agrupación de algunos ítem bajo una nueva denominación más
general.
De manera que, cuando la medida fue aplicada el número de ítem
del gasto disminuyó de 61 en el presupuesto del año 1973 a 41 en el
nuevo clasificador de gastos para el presupuesto de 1974.
-Simplificación del Clasificador de fagresos. La simplificación de
ingresos en el presupuesto de 1974, representaba la contrapartida de la
labor desplegada en el ámbito del gasto, la que perseguía una reducción
significativa del número de cuentas de ingreso del presupuesto.
La tarea simplificadora estuvo enmarcada en dos criterios básicos:
a) Lograr un clasificador de cuentas por grupos con rasgos clara-
mente diferenciables;
b) Posibilitar la medición del rendimiento de los distintos tributos
de manera que faciliten la labor de los organismos públicos como la Di-
rección de Presupuestos y otros, en la elaboración de la información para
la toma de decisiones.
El resultado de las medidas simplificadoras fue bastante significa-
tivo, puesto que, las cuentas de ingreso para el presupuesto de 1973 al-
canzaron el número de 102 cuentas, en cambio, para el presupuesto de
1974 sólo se llegó a 57 cuentas.
En definitiva, la acción simplificadora emprendida en ambos senti-
dos -tanto del Clasificador de Gastos como de Ingresos- apuntaba a
clarificar procedimientos, con el objeto de facilitar la operación y regis-
tro de la actividad financiera del Estado, siendo ella posible en gran me-
dida debido a la eliminación de los ingresos con destino específico que
obligaba a identificar el destino de tales recursos.
-Eliminación de algunos programa/!. Como se señalara en el capítulo
II, la aplicación de la técnica del presupuesto por programas en Chile, no
dio loa resultados que se esperaban. Su existencia en la gestión financie-
ra del Estado llegó a carecer en absoluto de objeto, puesto que se fijaron
fines fraccionados sin una concepción de globalidad que les dieran co-
herencia.
La aplicación de las medidas simplificadoras a partir de 1974 die-
ron como resultado una reducción del número de programas, de 136 en
1973 a 100 en 1974. (*).

(*) A partir del año 1975 fueron eliminados por completo, siendo utilizados esporádica-
mente sólo con fines de análisis institucional.
 - 45-
-Normas comunes de Contabilidad Pública. En el D. L. Ns> 233,
que aprobaba el presupuesto de 1974 se incluyeron algunas disposiciones
en las que se facultaba para establecer un nuevo sistema contable y de
información financiera para el sector público.
En efecto, se facultaba al Ministro de Hacienda, para que en con-
junto con la Contraloría General de la República estableciera un sistema
único de contabilidad y de información financiera periódica, al que de-
berían ajustarse todos los servicios e instituciones del sector público.
Aunque en 1974 esta disposición no pudo hacerse efectiva, por cuan-
to no existían los estudios pertinentes que posibilitaran la estructura-
ción de un sistema contable uniforme para la totalidad del Sector Pú-
blico, se demostraba la intención de modificar y uniformar el sist3ma,
la que a partir de 1975 pudo comenzar a concretarse.
-Consolidación de la Deuda Interna. El Decreto Ley 233 en su
artículo 26 establece disposiciones tendientes a normalizar la situación
financiera y contable del Sector Público -fisco, servicios, instituciones y
empresas-- por medio de la consolidación de las deudas que estos man-
tenían con: Banco Central, Banco del Estado y Bancos Comerciales al
31 de diciembre de 1973.
Con esto no sólo se favorece el análisis financiero de las institu-
ciones, sino que también se aclaran deudas que no tenían el carácter de
tales puesto que constituían formas particulares que había adoptado el
aporte fiscal.

5 .1. 2 Fundamentos de la Ley de Administración Financiera.

Todas estas acciones de corto plazo que se han comentado, tuvieron
su culminación- previa consideración de un diagnóstico de la realidad
(*)- en el diseño de un nuevo esquema de relaciones financieras; que
se ubica en una perspectiva de largo plazo y que ha sido elaborado sobre
la base de un criterio de eficiencia técnica.
Este nuevo contexto de la Ley Orgánica de Administración Finan-
ciera (Decreto Ley N9 1.263, del 21. XI. 75) que, concebida como un
marco normativo de carácter general, evita el detalle y la pormenoriza-
ción instrumental y técnica, estructurando en términos globales una or-
ganización básica de información para la toma de decisiones -en mate-
ria de asignación de recursos del sector público- a nivel de las autori-
dades de gobierno.
En definitiva, el cuerpo legal señalado satisface una necesidad en
los siguientes términos :
1) Reúne en un cuerpo legal único todas aquellas disposiciones de
carácter financiero y que hasta la fecha se encontraban dispersas en dis-
tintas leyes.
2) Establece una definición clara del concepto y ámbito que abarca
la administración financiera del Estado, especificando los procesos que
la conforman.
3) Establece un manejo unitario de los recursos financieros del
Estado, eliminando todos los mecanismos de excepción existentes.

(*) Los problemas que presentaba la gestión financiera del Estado --<!n términos de
procedimient.os y operat.oria en general- han sido analizados en el Capítulo IV.
 -4v-
4) Incluye en el sistema a todos los organismos del sector público,
sin excepciones.
5) Posibilita la concentración de las decisiones de carácter global
y sectorial- en términos de la asignación de recursos- y, una descen-
tralización en la operación de los programas y proyectos específicos.
6) Agiliza los mecanismos para la recaudación y pagos públicos de
modo que se pueda conseguir una descentralización del movimiento de
caja.
7) Establece un sistema único de contabilidad gubernamental, sim-
plificando y modernizando la existente, de manera que permita entregar
una información más útil, confiable y oportuna, que facilite realmente
la toma de decisiones a nivel de las autoridades económicas del Estado.
8) Por último, vigoriza el control financiero, fijando las pautas para
hacerlo más expedito y oportuno.
5. 1. 3 Descripción de la Ley de Administración Financiera.
El texto definitivo de la Ley Orgánica de Administración Financiera
se divide en seis títulos principales, que son los que se señalan a conti-
nuación: Principios Fundamentales; El Sistema Presupuestario; El Ré-
gimen de Recaudación, Pago y Reintegro; El Crédito Público; El Control
Financiero; El Sistema de Contabilidad Gubernamental.
5 . 1 . 3 . 1 Definiciones y Principios Fundamental es.
La Ley en su :primer título establece una definición de lo que se
entenderá por Admmistración Financiera del Estado. Señalando especí-
ficamente, que ésta corresponde a un conjunto de procesos administra-
tivos que permiten la captación de recursos financieros y su aplicación
para la concreción de los objetivos del Estado.
Se proporciona adicionalmente, una definición general de cada uno
de los subsistemas que lo conforman: Presupuestario, de Administración
de Fondos ; de Contabilidad, y Control Financiero.
Queda establecida también, la Cobertura del Sistema, la que segÚn
el cuerpo legal comprende a un conjunto de instituciones y servicios que
para efectos del D.L. se entenderá por Sector Público. Al carecerse de
una definición genérica del concepto Sector Público fue necesario seña-
lar la cobertura por medio de una lista exhaustiva. En ella se incorpo-
raron transitoriamente algunas empresas públicas, las que tradicional-
mente habían estado afectas al DFL. N9 47. Este es el caso de las em-
presas públicas constituidas como tales por leyes especiales (FF.CC.,
LAN, EMPREMAR, ECA, etc.). (*).
Finalmente en este título se dejan establecidos algunos princ1p1os
básicos como el de Universalidad, Unidad, etc., que por cierto, propor-
cionaron los elementos fundamentales para la elaboración del Sistema de
Administración Financiera. En este sentido, no es aventurado señalar
que en los esfuerzos que se hagan por ceñirse a tales principios básicos,
radica parte importante del éxito que consiga el sistema en la consecu-
ción de los objetivos que se le han sido asignados.

(*) A estas empresas en un futuro pr6xilno, se espera darles un tratamiento completo

al respecto, en otro conjunto de disposiciones.
 -47-
5 .1. 3. 2 Subsistema Presupuestario.

Por otra parte, en su título segundo la ley desarrolla todo lo relativo

al subsistema presupuestario. En él se agrupan una serie de disposicio-
nes que modifican de manera significativa las establecidas en el DFL.
N. 47, eliminando algunos enunciados y agregando otros que le otorgan
efectividad y coherencia al mencionado subsistema.
Debido a la conveniencia de contar con un instrumento de plani-
ficación y gestión financiera del Estado, que comprenda un lapso supe-
rior al período presupuestario, se crea el llamado Programa Financiero
del Sector Público. Documento que registrará el comportamiento de las
principales variables económicas referidas a dicho sector, que en gene-
ral, definirá las metas a alcanzar en términos de percepción de ingresos,
y distribución del gasto público para un período de tiempo de tres o más
años.
Otra modificación de relevancia en torno a la materia fue la elimi-
nación de la diferenciación existente respecto de la operatoria del pro-
ceso presupuestario para las instituciones centralizadas y descentrali-
zadas. ( *). Las nuevas disposiciones contenidas en la Ley de Adminis-
tración Financiera extienden su radio de acción a todo el Sector Público
uniformando sus procedimientos tanto en la formulación y aprobación
presupuestarios, como en la administración de fondos y control finan-
ciero.
Asimismo, se define un ejercicio presupuestario coincidente con el
año calendario. Algunas de las razones que para esto se tuvieron pre-
sente son las siguientes:
a) En Chile la gran mayoría de los sistemas estadlsticos de infor-
mación consideran como base el año calendario y, para el Sector Público
no podía establecerse un sistema distinto.
b) Chile se inserta en un marco de información regional tanto para
fines de comparaciones como de negociaciones periódicas de distintas
materias. En este sentido, la mayoría de los países de América excepto
Estados Unidos, Canadá y Haití tienen tin ejercicio financiero coinci-
dente con el año calendario. (••).
Respecto de otras materias inherentes al subsistema, se plantean
-en este mismo título-- las características básicas a las que deberán
ajustarse las clasificaciones presupuestarias. En este sentido,. por ser
criterios generales, el subsistema permite cualquier tipo de clasificación
presupuestaria que se desee establecer.
Finalmente, se disponen las normas sobre traspasos, suplementos,
reducciones y demás modificaciones presupuestarias, las que en conjunto
le dan al subsistema la flexibilidad que requiere.

(•) El DFL. N9 47, de noviembre de 1959, establecfa regímenes diferentes para las
instituciones centralhadas y descentralhadas respectivamente.
(**) Adicionalmente en la información del "Manual in Govemment Finance Statistics",
de junio de 1974 del Fondo Monetario Internacional puede observarse que de los
países miembros 75 tienen cierre de operaciones el 31 de diciembre, 19 el 30 de
junio, 22 el 31 de mayo, 5 el 30 de septiembre y 6 en otras fechas.
 -48-
5 .1. 3. 3 Régimen de Recaudación, Pago y Reintegro.

Respecto al Régimen de Recaudacion, Pago y Reintegro, que corres-

ponde al tercer título de la Ley, se realizan cambios sustanciales que
apuntan principalmente a la agilización de estos procedimientos.
Se determina que es en el Servicio de Tesorerías en quien recae la
responsabilidad de recaudar todos los ingresos del Sector Público excep-
tuando aquellos que constituyen entradas propias de los servicios.
Además, como una forma de apoyar a Tesorería en su labor recau-
dadora y de facilitar el cumplimiento de sus obligaciones a los contri-
buyentes, se ha dispuesto la utilización del Sistema bancario.
Por otra parte, se incorpora el sistema de cuenta única tributaria,
que es un registro único centralizado en donde se anotarán los cargos
y descargos que afecten a los contribuyentes del Sector Público.
Se señala también, que la totalidad de los ingresos del Sector Pú-
blico deben ser canalizados hacia la Cuenta Unica Fiscal. En otros tér-
minos, se reafirma la CUF ( *) en tanto cuanto instrumento de unidad
en el manejo de la caja fiscal, que posibilita el financiamiento de corto
plazo al permitir el sobregiro con cargo a los saldos de la cuenta. Adi-
cionalmente, sirve de unidad básica de información al permitir contro-
lar a través de los saldos en las cuentas de los servicios la disponibilidad
de recursos financieros de cada uno de ellos.
Respecto a la distribución de fondos, la reforma establece que ésta
debe hacerse a través de giros globales, y, de acuerdo a la priorización
hecha en el programa de caja elaborado por la Dirección de Presupuestos
del Ministerio de Hacienda.
La implantación de este mecanismo permite a cada servicio admi-
nistrar directamente sus recursos a través de una cuenta corriente que
dichos servicios deberán mantener en el Banco del Estado de Chile.
Así, al descentralizarse el manejo de la caja fiscal, la responsabili-
dad recae directamente en los diferentes jefes de servicios, los que podrán
efectuar los pagos directamente con cargo a la cuenta del servicio, de-
biendo rendir cuenta a Contraloría General y 'fesorería respectivamente,
acerca de la utilización de tales recursos.

5 . l. 3 . 4 Crédito Público.

En relación al Crédito Público se especifican un conjunto de dispo-

siciones que se hallaban dispersas en los distintos cuerpos legales, las
unifica y armoniza, incorporando además, algunas precisiones conceptua-
les que con anterioridad no se habían tenido presente.
En términos generales, bajo este título se tratan una serie de ma-
terias tales como: Crédito público, deuda pública ( directa e indirecta) ;
garantía estatal; deuda externa, servicio de la deuda pública; y, renego-
ciación de la deuda pública.
Finalmente, se establece que es el Ministro de Hacienda el encar-
gado de adecuar el crédito público y redistribuirlo o reasignarlo, en la
medida que las cláusulas de los contratos así lo permitan.

( •) Cuenta Unica Fiscal, establecida por el DF'L. 1, del año 1959.

 49 -
5. l. 3. 5 Control Financiero.
Respecto de esta materia, se dispone que su cobertura deberá alcan-
zar a todos los servicios que reciban fondos a través de giros globales.
La responsabilidad de este proceso queda en manos de la Contral~-
ría General de la República, sin perjuicio que en lo relativo a la revi-
sión de los giros globales, intervenga también el Servicio de Tesorerías
por insinuación del organismo contralor.
En cuanto a las acciones que apuntan a cautelar y mejorar ~a ad-
ministración de los recursos del Estado, en la Ley queda establecido el
carácter unitario del control financiero realizado por Contraloría. .
Adicionalmente se establecen modificaciones sustantivas en los srn-
temas de: rendicio~es de cuentas, observaciones y reparos, medios com-
pulsivos o apremios, etc.
5 .1. 3. 6 Subsistema de Contabilidad Gubernamental.
Se señala con especial importancia, que el subsistema de contabili-
dad gubernamental opere centralizando la información global y descen-
tralizando los registros analíticos a nivel de los servicios; respetando un
criterio de clasificación uniforme que haga posible la integración de la
información contable, de manera que, por agregaciones sucesivas permita
a la Contraloría General la conformación de los grandes consolidados del
Sector Público. ( *). Esto favorece significativamente la labor de direc-
ción económica del Estado, entregando elementos de juicio confiables
tanto para el control como la toma de decisiones.
Por último, el subsistema en cuestión se basa en una concepción más
real del gasto público, puesto que deben registrarse aquellos pagos efec-
tivamente realizados además de los compromisos, de modo que, es posible
disponer de una información precisa de las deudas en que se van incu-
rriendo en la actividad del Sector Público. Todo esto, además, favorece
la posibilidad de generar un endeudamiento programado y no espontáneo.
Resumiendo, la nueva Ley Orgánica de la Adiministración Finan-
ciera, busca dotar al sistema con un conjunto de normas, que sea más
que un reglamento con disposiciones rígidas que todo lo especifiquen, un
marco flexible dentro del cual pueda desenvolverse sin interferencias el
aparato financiero del Estado.
,5. 1 . 3 . 7 Instituciones que participan en el funcionamiento del Sis-
tema.
En la reforma de la administración financiera del Estado formulada
en el DFL. N9 1.263, fuera de diseñarse la estructura del sistema, se
señalan las bases institucionales que harán posible la implementación
de las principales funciones del aparato financiero.
Entre las instituciones que dinamizan el proceso con su participa-
ción, tienen especial relevancia las siguientes:
Dirección de Presupuestos, Contraloría General de la República, Te-
sorería General de la República, y la Oficina de Planificación Nacional.

(º) Con anterioridad los Balances Consolidados eran conocidos con un atraso de 2 o más
años de concluido el ciclo financiero. En las actuales condiciones éste no debería
demorar más de 3 meses.
 - 50-
Dirección de Presupuestos: Interviene en todos aquellos aspectos
que dicen relación con el presupuesto del Sector Público, es decir:
La formulación presupuestaria; discusión y aprobación del presu-
puesto; ejecución de lo establecido en el presupuesto, y, la evaluación
presupuestaria.

Contraloria General de la Repúbliea: Es la responsable de llevar la

contabilidad gubernamental, específicamente:
La contabilidad de ejecución; la contabilidad de bienes reales; la
contabilidad general, y la contabilidad de deuda pública. Además, la Ley
le ha encargado la misión de llevar a cabo el proceso de control financiero.

Tesorería General de la República: Este organismo es el encargado

de efectuar el proceso de administración o manejo de fondos fiscales que
surge al poner en práctica lo establecido en el presupuesto del sector
público. Debe adicionalmente, participar en la recaudación de ingresos
fiscales; efectuar el servicio y las colocaciones de deuda pública, además
de otorgar la garantía del Estado en el crédito público.

Oficina de Planificación Nacional: Es el organismo encargado de

efectuar la planificación nacional y proporcionar orientaciones al sector
público, como así también, la evaluación de los proyectos específicos de
inversión.

5. 2 Análisis de la Eficacia de la Reforma.

La reforma está llamada a ser una efectiva solución para la ma-
yoría de los problemas que se desean superar.
En lo inmediato, ésta ha dado algunos pasos importantes en la con-
secución de los objetivos para los cuales fue diseñada, entre ellos se
pueden señalar :

5. 2 .1 Aumento de la Cobertura del Sistema.

La ampliación de la cobertura adquiere especial relevancia en el

caso del subsistema presupuestario. Estudios realizados en la Dirección
de Presupuestos revelaban que la representatividad del "Presupuesto de
la Nación", para el que existían procedimientos normados por la legis-
lación (•) e incluso por disposiciones constitucionales, no tenía un ca-
rácter tan universal como de su nombre se desprendería. De hecho, en
él se registraba un porcentaje inferior al 35 % del volumen total de re-
cursos financieros manejados en el Sector Público. (º). En tanto que,
el resto de los recursos no sólo no estaban considerados en este proceso
"general", sino que, existían disposiciones especiales que normaban el
proceso presupuestario de cada institución en particular.

(•) DFL. 47/59.

(**) Ver "Reforma de la Administración Financiera". (Versión preliminar). Maximiliano
Vildósola S., Femando Gonzále2 L.
 -51-
Con las nuevas disposiciones establecidas en la Reforma de la Ad-
ministración Financiera se modifica de manera sustancial la situación
antes descrita.
En efecto, en el D.L. N9 1.268, se definen normas que deben ser
observadas por la totalidad de las instituciones del sector público. (*).
Se eliminaron disposiciones de excepción para determinadas instituciones
públicas las que han debido adecuar sus procedimientos a las nuevas
disposiciones vigentes.
En materia presupuestaria existe un valioso avance, ya que se in-
crementa notablemente la representatividad del "Presupuesto de la Na-
ción", el que en la actualidad explica alrededor de un 95% del total
de los recursos financieros manejados en el Sector Público, sin conside-
rar la Gran Mineria del Cobre ni las empresas públicas constituidas co-
mo Sociedades Anónimas.
Esta perspectiva más universal del presupuesto, lo enriquece como
instrumento de política fiscal, tanto más cuanto que revela con mayor
precisión las condiciones en que se está desenvolviendo el Sector Público
en materia de asignación de recursos financieros, lo que permite a las
autoridades económicas tomar las decisiones que lo afectan sobre bases
más sólidas.

5.2.2 lnformaci6n ofrecida por el Sistema.

En materia de información existe un avance manifiesto respecto

del sistema antiguo, especialmente en lo relativo al subsistema presu-
puestario.
En efecto, era común que en el presupuesto de las instituciones
fiscales apareciera un gran detalle de gastos que no representaban un
porcentaje significativo dentro del presupuesto total, apareciendo en cam-
bio, importantes recursos financieros sin la información necesaria para
conocerse su destino.
El ejemplo más elocuente lo constituía el Ministerio de Salud, quien
entre lbs ítem del gasto cuenta los aportes al S.N.S., que representan
un porcentaje superior al 99% de su presupuesto de gastos, para el. cual
no existía detalle alguno sobre la forma en que se asignaban.
Más aún, la cifra global que aparecía en el presupuesto como la
cuantía de los recursos financieros asignados a la repartición en cuestión,
correspondía sólo a los aportes fiscales, sin que existiese especificación
alguna acerca del volumen de recursos correspondientes a ingresos pro-
pios que en el caso del S.N.S. alcanzan una cifra cercana al 40% de sus
ingresos totales.
Tal fenómeno tenía carácter general en el Sector Público. Así, en
cifras aproximadas se puede establecer que la autoridad económica dis-
ponía de información especifica de solo el SO% del total de recursos fi-
nancieros asignados, que correspondían a los destinados a las institu-
ciones centralizadas, disponiéndose en cambio de cifras globales del 70 %
restante que iba dirigido a las instituciones descentralizadas (55%), y
a las empresas del Estado (15% aproximadamente), respectivamente.

(•) Ver punto 5. l. 3, en este mismo capítulo.

 Estas deficiencias, a través de las normas definidas en la Ley Or-
gánica de Administración Financiera han logrado superarse ya que se
han impartido las mismas instrucciones, para la totalidad de las insti-
tuciones del Sector Público.
Junto a las condiciones favorables antes señaladas cabe destacar
otro importante avance en el campo de la información sobre la activi-
dad del Sector Público, y particularmente sobre el modo en que se asignan
sus recursos financieros.
Actualmente, es posible disponer de los balances consolidados en un
plazo que no supera los tres meses después de concluido el ciclo presu-
puestario, situación imposible de conseguir en las anteriores condiciones.
Todo lo anterior ha de contribuir de manera importante a mejorar
la integración del Sector Público a la programación económica del corto
plazo.
 BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

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