ALERTA LEGAL

N° 02 – A ñ o 2 0 2 3
 Manuel Elias Avila Mendoza
Autor
Especialista Legal

Dirigido, editado y María Teresa Cornejo Ramos

revisado por Jefa de la Oficina de Asesoría Jurídica

Diseño Oficina de Asesoría Jurídica

Edición, marzo 2023

Organismo Técnico de la Administración de los Servicios de

Saneamiento.
Calle German Schreiber Gulsmanco 210, San Isidro 15047
www.gob.pe/otass

Está permitida la reproducción total o parcial de este documento por cualquier

medio, siempre y cuando se cite la fuente y los autores.

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 PRONUNCIAMIENTOS DE LA
AUTORIDAD NACIONAL DEL SERVICIO
CIVIL RELACIONADAS A LA GESTIÓN
DE LAS EMPRESAS PRESTADORAS DE
SERVICIOS DE SANEAMIENTO

I. PRESENTACIÓN

Mediante el Decreto Legislativo N° 1023 se crea la Autoridad Nacional del Servicio

Civil, como rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos y
¨constituye un Organismo Técnico Especializado adscrito a la Presidencia del
Consejo de Ministros, con personería jurídica de derecho público interno, con
competencia a nivel nacional y sobre todas las entidades de la administración pública,
asumiendo la calidad de ente rector del Sistema. Constituye Pliego Presupuestal¨1.

En ese marco, con fecha 02 de julio de 2013, se promulga la Ley N° 30057, Ley del
Servicio Civil, y con fecha 13 de junio de 2014, el Decreto Supremo N° 040-2014-
PCM, que aprueba el Reglamento General de la citada Ley.

Por su parte, la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30057, Ley

del Servicio Civil (en adelante, LSC), establece que los trabajadores de las empresas
del Estado no están comprendidos en el ámbito de dicha ley; no obstante, se indica
que este grupo de trabajadores se rigen supletoriamente por la LSC en las materias
reguladas en el artículo III de su Título Preliminar, referido a los Principios de la Ley
del Servicio Civil; el Título II, referido a la Organización del Servicio Civil; y el Título
V, referido al Régimen Disciplinario y Proceso Administrativo Sancionador.

De igual manera, la Autoridad Nacional del Servicio Civil, en reiterados informes

menciona que ¨las Empresas del Estado se rigen por las normas de la Actividad
Empresarial del Estado y de los Sistemas Administrativos del Estado, entre ellos el
Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos (SAGRH), cuya rectoría

1
De conformidad con el artículo 6 del Decreto Legislativo 1023. Decreto legislativo que crea la autoridad nacional del
servicio civil, rectora del sistema administrativo de gestión de recursos humanos

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 corresponde a SERVIR, teniendo el Tribunal del Servicio Civil asignada la
competencia para resolver las controversias individuales que se susciten al interior
del Sistema¨2.

Por ello, resulta posible afirmar que las empresas municipales se encuentran dentro
del Sistema Administrativo de Gestión Recursos Humanos, cuya rectoría
corresponde a la Autoridad Nacional del Servicio Civil (en adelante, SERVIR); por
este motivo deben observar los lineamientos generales que a tal efecto se emitan.

Sin embargo, la existencia de diversos criterios emitidos por SERVIR donde se

examina el desarrollo y problemática que subyacen a cada uno de los subsistemas
del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos en relación a las
Empresas del Estado resulta muy importante.

En el marco de lo expuesto, la presente Alerta Legal tiene como objetivo colaborar

con la difusión de los pronunciamientos emitidos por SERVIR y que coadyuven a la
toma de decisión de parte de los operadores jurídicos en las Empresas Prestadoras
de Servicios de Saneamiento y sirvan de guía para la correcta interpretación
normativa-laboral.

II. PRONUNCIAMIENTOS DE LA AUTORIDAD NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL

a) Rectoría del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos

Existen diversos informes emitidos por la

Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio
Civil3 indicando que las Empresas
Prestadoras de Servicios de Saneamiento se
encuentran sujetas al Sistema Administrativo
de Gestión de Recursos Humanos, cuya
rectoría corresponde a SERVIR.

2
Informe Técnico N° 015-2017- SERVIR/GPGSC (disponible en www.servir.gob.pe)
3
Encargada de Diseñar y desarrollar las políticas y normas para mejorar el funcionamiento del sistema administrativo de
gestión de los recursos humanos del Estado, además propone normas técnicas para la adecuada gestión de los
recursos humanos, emite opinión técnica, promueve la investigación y análisis de las personas que laboran en el
Estado y realiza el seguimiento y la evaluación a las políticas del Servicio Civil peruano. Además, atiende consultas
sobre el funcionamiento del servicio civil de los servidores civiles y entidades públicas

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 Precisamente, la primera regulación en este tema la encontramos en el Informe
Técnico N° 015-2017-SERVIR/GPGSC de fecha 18 de enero de 2017, (disponible
en www.gob.pe/servir) que señala lo siguiente:

¨[…]

2.6 El Decreto Legislativo N° 1023, crea a SERVIR como organismo

técnico especializado rector del SAGRH, y establece en su artículo
3°, que el SAGRH está comprendido ¨por todas las entidades de la
administración pública señaladas en el artículo III del Título
Preliminar de la Ley N° 28175, Ley Marco del Empleo Público¨. A
su vez, la Ley Marco del Empleo Público establece en su artículo
III, numeral 5, que para sus efectos se entenderá por entidades
públicas a los Gobiernos Locales, sus órganos y entidades.

2.7. Si bien omite expresamente a las empresas de los Gobiernos

Locales, es pertinente advertir que el propio Decreto Legislativo N°
1023, en el inciso b) de su artículo 4°, considera a las Oficinas de
Recursos Humanos de las empresas del Estado como integrantes
del SAGRH.

2.8 Por tanto, una interpretación sistemática de las disposiciones

comentadas precedentemente nos permite concluir que las
empresas se encuentran comprendidas entre las entidades a que
se refiere el artículo III del Título Preliminar de la Ley Marco del
Empleo Público y por ende forman parte del SAGRH, cuya rectoría
corresponde a SERVIR. […]¨

En efecto, esta postura técnica ha sido ratificada a través del Informe Técnico N°
0000678-2022-SERVIR-GPGSC4, disponible en www.gob.pe/servir indicando que
¨De conformidad con lo reseñado en los numeral 2.4 al 2.8 del presente informe,
podemos colegir las Empresas Prestadoras de Servicios (EPS) de los Gobiernos
Regionales y Locales se encuentran sujetos a las disposiciones del Sistema

4
Publicado el 06 de mayo de 2022

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 Administrativo de Recursos Humanos, y a la rectoría de Autoridad Nacional del
Servicio Civil (SERVIR). Por tanto, la planificación y organización de la gestión de
los recursos humanos de las EPS deberá diseñarse de acuerdo a la estructura del
SAGRH, aprobada por el Decreto Legislativo N° 1023, y a las disposiciones que
emite SERVIR, en su condición de ente rector¨.

Lo expuesto se relaciona con la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
al momento de indicar que los sistemas administrativos son un tipo de sistema que
regula la utilización de los recursos en las entidades públicas, promoviendo la
eficacia y eficiencia en su uso5, se encuentran a cargo de un ente rector, que
somete a las entidades al cumplimiento de sus directivas, y sus normas,
procedimientos y guías son vinculantes para todas las entidades de la
Administración Pública.

b) Contratación de personal en las empresas prestadoras de servicios de

saneamiento

La Sétima Disposición Complementaria, Transitoria y modificatoria del Decreto

Legislativo N° 1031, Decreto Legislativo que promueve la eficiencia de la actividad
empresarial del Estado6, señala que los trabajadores de las empresas del estado
se rigen por el régimen laboral de la actividad privada, regulado por el Decreto
Legislativo N° 728.

Como se puede advertir los

trabajadores de las empresas del
Estado, entre ellos los de las
empresas municipales, se rigen
bajo el régimen laboral de la
actividad privada, regulado por el
Decreto Legislativo N° 728,
correspondiéndole todos los
derechos, obligaciones y beneficios
inherentes a dicho régimen. Teniendo en cuenta ello, el artículo 5 de la Ley Marco
del Empleo Público establece que “El acceso al empleo público se realiza

5
Recomendamos ver el artículo 46 de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
6
Publicado el 24 de junio de 2008

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 mediante concurso público y abierto, por grupo ocupacional; en base a los méritos
y capacidad de las personas; en un régimen de igualdad de oportunidades”.

De la misma manera, el artículo IV del Decreto Legislativo Nº 1023, establece que:

“El ingreso al servicio civil permanente o temporal se realiza mediante procesos
de selección transparentes sobre la base de criterios objetivos, atendiendo al
principio del mérito.”

Bajo ese marco legal, a través del Informe Técnico N° 001715-2022-SERVIR-

GPGSC de fecha 12 de setiembre de 2022, SERVIR a indicado que ¨el acceso al
servicio civil, indistintamente del régimen al que se vincule el servidor, se realiza
necesariamente por concurso público de méritos, en un régimen de igualdad de
oportunidades. Dichas reglas de acceso deben ser observadas por todas las
entidades del estado, incluidas las empresas municipales¨

Entonces, resulta necesario que las Empresas Prestadoras de Servicios de

Saneamiento, observen este requisito al momento de establecer sus procesos de
selección.

c) Régimen Disciplinario y Procedimiento Administrativo Sancionador de la Ley

N° 30057 en las empresas del Estado.

La Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30057, Ley del Servicio

Civil señala que los trabajadores de las empresas del Estado no se encuentran
comprendidos en los alcances de la referida ley. Sin perjuicio de ello, la citada
disposición establece que los mismos se rigen supletoriamente por el artículo III
del Título Preliminar, referido a los Principios de la Ley del Servicio Civil; el Título
II, referido a la Organización del Servicio Civil; y el Título V, referido al Régimen
Disciplinario y Proceso Administrativo Sancionador, establecidos en la presente
Ley.

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Ahora bien, como hemos indicado las
empresas del Estado rigen la
administración de su personal por las
normas del régimen de la actividad
privada, vale decir por lo dispuesto en
el Texto Único Ordenado del Decreto
Legislativo Nº 728 y regulan, por tanto,
sus procedimientos disciplinarios en
función a las disposiciones del entorno
normativo de dicho dispositivo legal, por lo tanto, la supletoriedad a que se refiere
la primera disposición complementaria final de la Ley N° 30057, Ley del Servicio
Civil, implica que para lo no previsto en el bloque normativo constituido por la Ley
de Productividad y Competitividad Laboral y sus dispositivos complementarios,
podrán aplicarse las disposiciones sobre el Procedimiento Administrativo
Disciplinario establecidas en la Ley del Servicio Civil y sus normas de desarrollo.

En este mismo sentido SERVIR mediante el Informe Técnico N° 000762-2020-

SERVIR-GPGSC de fecha 24 de abril de 2020, señala que:

¨[…]
2.17 Ahora bien, cuando se disponga el deslinde de responsabilidades
(en mérito a una denuncia o reporte) por la comisión de una
presunta falta disciplinaria, corresponderá a la autoridad
competente de la respectiva empresa pública realizar las
respectivas investigaciones a efectos de determinar la tipificación
de la presunta falta e identificación del personal presuntamente
responsable, según corresponda. Para tal efecto, deberá
garantizarse la observancia de lo establecido en las normas que
regulan el régimen del Decreto Legislativo N° 728 y sus directivas
internas que prevean dichas situaciones, así como, para todo lo no
previsto en las mismas se aplicará supletoriamente las normas de
la LSC conforme a lo prescrito en la Primera Disposición
Complementaria Final de la LSC, en lo que corresponda y sea
compatible su aplicación […]¨.

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 En mérito a lo expuesto, para el caso de las empresas del Estado, las normas
sobre el Procedimiento Administrativo Disciplinario señaladas en la Ley del
Servicio Civil, así como su Reglamento General, y la Directiva N° 02- 2015-
SERVIR/GPGSC serán de aplicación supletoria a la normativa sobre
procedimientos disciplinarios prevista en la Ley de Productividad y Competitividad
Laboral y sus respectivos instrumentos de desarrollo, como reglamentos internos
de trabajo, directivas, entre otros, de modo tal que solo para aquello no previsto
en el referido bloque normativo del régimen actividad privada, se podrán aplicar
las disposiciones de la Ley del Servicio Civil.

d) Marco normativo de la negociación colectiva en las empresas prestadoras

de servicios de saneamiento

Con fecha 02 de mayo del 2021, se publicó la Ley N° 31188, Ley de Negociación
Colectiva en el Sector Estatal (en adelante, LNCSE), norma que tiene por objeto
regular el ejercicio del derecho a la negociación colectiva de las organizaciones
sindicales de trabajadores estatales.

Sobre el particular, SERVIR

mediante Informe Técnico N°
000021-2023-SERVIR-GPGSC
de fecha 06 de enero de 2023;
al momento de desarrollar los
alcances de los convenios
colectivos, ha sustentado que
las empresas prestadoras de
servicios de saneamiento se encuentran excluidas de los alcances de la LNCSE,
indicando lo siguiente:

¨[…]
2.5 Respecto del ámbito de aplicación, el artículo 2 de la LNCSE
prescribe lo siguiente:

“La Ley es aplicable a las negociaciones colectivas llevadas a cabo

entre organizaciones sindicales de trabajadores estatales de
entidades públicas del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder

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 Judicial, los gobiernos regionales, los gobiernos locales, los
organismos a los que la Constitución Política del Perú y sus leyes
orgánicas confieren autonomía y las demás entidades y organismos,
proyectos y programas del Estado, cuyas actividades implican el
ejercicio de potestades administrativas.

Las negociaciones colectivas de las empresas del Estado se rigen

por lo regulado en el Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones
Colectivas de Trabajo, aprobado mediante Decreto Supremo 010-
2003-TR, y su reglamento.

[…]”

Por lo expuesto, el proceso de negociación colectiva de las empresas prestadoras

de servicios de saneamiento, se rige por el Texto Único Ordenado de la Ley de
Relaciones Colectivas de Trabajo.

Ahora bien, en primer lugar, resulta preciso señalar que el artículo 42 de la

Constitución Política reconoce de manera expresa los derechos de sindicación y
huelga de los servidores públicos estableciendo, no obstante, que los mismos no
alcanzan a los funcionarios del Estado con poder de decisión y los que
desempeñan cargos de confianza o de dirección. Dicho criterio fue adoptado en el
Informe Técnico N° 523-2014-SERVIR/GPGSC de carácter vinculante (disponible
en www.gob.pe/servir ).

Por ello, es posible interpretar que los derechos de sindicación y huelga no

alcanzan al personal con poder de decisión y los que desempeñan cargos de
confianza o de dirección sea en una entidad pública o empresa del Estado.

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e) Sobre el Reglamento Interno de los Servidores Civiles y su implementación
en las empresas prestadoras de servicios de saneamiento

Sobre el particular, el artículo

129 del Reglamento General de
la Ley N° 30057, Ley del
Servicio Civil, aprobado por
Decreto Supremo N° 040-2014-
PCM señala que: “Todas las
entidades públicas están
obligadas a contar con un único
Reglamento Interno de los
Servidores Civiles -RIS. Dicho documento tiene como finalidad establecer
condiciones en las cuales debe desarrollarse el servicio civil en la entidad,
señalando los derechos y obligaciones del servidor civil y la entidad pública, así
como las sanciones en caso de incumplimiento.”

Sin embargo, tal como se ha precisado previamente, los trabajadores de las

empresas del Estado se encuentran excluidos de los alcances de la Ley del
Servicio Civil, siéndoles únicamente de aplicación supletoria el artículo III del Título
Preliminar, referido a los Principios de la Ley del Servicio Civil; el Título II, referido
a la Organización del Servicio Civil; y el Título V, referido al Régimen Disciplinario
y Proceso Administrativo Sancionador, establecidos en la presente Ley.

Por este motivo, las empresas del Estado no se encuentran en la obligación de

implementar el Reglamento Interno de Servidores Civiles (en adelante, RIS) a que
se refiere el artículo 129 del Reglamento de la Ley del Servicio Civil, debiendo
regirse de acuerdo a sus respectivos Reglamentos Internos de Trabajo (RIT).

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