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Alcances del artículo 18 constitucional: un sistema penitenciario

con enfoque de derechos humanos

Iván García Gárate*

144
* Titular de la Segunda Visitaduría General.

Introducción

El presente texto analiza los alcances del artículo 18 constitucional a partir de la

reforma constitucional de 2011 respecto de la ampliación del Catálogo de derechos de
las personas privadas de la libertad y de las obligaciones de las autoridades estatales
de organizar el sistema penitenciario con un enfoque de derechos humanos. A partir de
ello apunta a las posibilidades del trabajo de los órganos de protección de derechos
humanos del sistema no jurisdiccional en la realización efectiva de las garantías esta-
blecidas en el mencionado artículo.

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Alcances del artículo 18 constitucional: un sistema penitenciario con enfoque de derechos humanos

El artículo 18 constitucional

El artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece

las bases de la ejecución de sanciones en el sistema de justicia penal mexicano. La
historia de este artículo desde 1917 muestra la trayectoria de los modelos de ejecu-
ción penal en el país, el cual inicia con un modelo de regeneración que en 1965 fue
reformado y estableció un modelo de readaptación social. Con la transformación al
sistema de justicia penal de 2008 y la reforma constitucional en materia de derechos
humanos de 2011 se configura el actual texto cuyo objetivo es dejar atrás los mode-
los basados en la idea de tratamiento del delincuente para dar lugar a procesos de
reinserción social de una persona privada de la libertad, entendida como un sujeto
de derechos en un sistema penitenciario que se basa en los derechos humanos.

Cuadro 1. Artículo 18 constitucional

Constitución de 1917 Reforma de 1965 Reforma de 2008 Reforma de 2011
Artículo 18. […] Artículo 18. […] Artículo 18. […] Artículo 18. […]
Los Gobiernos de la Los Gobiernos de la El sistema penitencia­ El sistema peniten­
145
Federación y los es­ Federación y de los rio se organizará sobre ciario se organizará
tados organizarán, en Estados organizarán el la base del trabajo, la sobre la base del res-
sus respectivos te­ sistema penal, en sus capacitación para el peto a los derechos
rritorios, el sistema respectivas jurisdic­ mismo, la educación, humanos, del trabajo,
penal –colonias, pe­ ciones sobre la base la salud y el deporte la capacitación para el
nitenciarias o presi­ del trabajo, la capaci­ como medios para lo­ mismo, la educación,
dios– sobre la base del tación para el mismo grar la reinserción del la salud y el deporte
trabajo como medio de y la educación como sentenciado a la so­ como medios para lo­
regeneración. medios para la rea- ciedad y procurar que grar la reinserción del
daptación social del no vuelva a delinquir, sentenciado a la so­
delincuente. observando los benefi­ ciedad y procurar que
cios que para él prevé no vuelva a delinquir,
la ley. observando los benefi­
cios que para él prevé
la ley.

Fuente: Elaboración propia. La cursiva es énfasis añadido.

Si bien la transformación hacia un modelo de reinserción social iniciado con la refor-

ma de 2008 significó un avance sustancial para dejar atrás los modelos basados en

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la modificación de la personalidad de quien delinque, la incorporación en 2011 de la

expresión “sobre la base del respeto a los derechos humanos” como pilar del sistema
penitenciario ha tenido implicaciones profundas, ya que significa la transformación de
un modelo de cárcel y de entendimiento de los procesos de ejecución penal a partir
de los principios generales de los derechos humanos y de los derechos de las personas
privadas de la libertad en específico.
La interpretación de los artículos 18 y 1º constitucionales tiene dos implicacio-
nes: primera, el robustecimiento del catálogo de derechos de las personas privadas de
la libertad; y segunda, que toda la organización penitenciaria debe construirse con
un enfoque de derechos humanos.

Derechos de las personas privadas de la libertad

De la lectura del artículo 1º constitucional en relación con el artículo 18 de la Carta

Magna se deriva que las personas privadas de la libertad son sujetas de todos los
146 derechos humanos que no sean limitados legítimamente por una sentencia judicial y
éstos les serán restituidos tras su cumplimiento. Así, con este enfoque:

Se despoja a la pena de prisión de su pretensión curativa para asumirla como una res-
tricción coactiva de libertad, así como de otros bienes jurídicos. Quien cumple una pena
o sobrelleva un proceso penal en reclusión, enfrenta un problema de naturaleza jurídi-
ca con múltiples implicaciones, pero no requiere ser patologizado ni antes ni después de
la sentencia.1

En ese sentido, aunque el artículo 18 del texto constitucional federal parecería per-
mitir algún tratamiento psicológico, religioso, moral o médico para procurar que una
persona privada de la libertad no vuelva a delinquir, la conclusión de una interpreta-

1
Miguel Sarre, “Ejecución de Sanciones y medidas penales privativas de libertad”, en José Luis Caballero
Ochoa et. al., Derechos humanos en la Constitución: comentarios de jurisprudencia constitucional e inte-
ramericana II, México, scjn/iij-unam/Fundación Konrad Adenauer, 2013, p. 1841.

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ción armónica con el artículo 1º es que no puede obligarse a una persona sentenciada
a recibir un procedimiento que tenga como objetivo que no vuelva a delinquir, ya que
debido a los derechos a la no discriminación, a la identidad o al libre pensamiento
y, en su caso, a los de petición o de acceso a la justicia, no podría obligársele a éste.
En ese mismo sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) ha señala-
do que: “la reinserción social, como fin de la pena, no acepta la idea de que al culpable
se le caracterice por ser degenerado, desadaptado o enfermo, y que hasta que sane
podrá obtener no sólo la compurgación de la pena, sino inclusive alguno de los bene-
ficios preliberacionales que prevé la norma”.2
Esta lectura del artículo 18 constitucional es la base la Ley Nacional de Ejecución
Penal,3 que tiene entre otros objetivos regular los medios para lograr la reinserción
social. De acuerdo con esta ley, la reinserción social es un principio rector del siste-
ma penitenciario que debe entenderse como la restitución del pleno ejercicio de las
libertades tras el cumplimiento de una sanción o medida ejecutada con respeto a los
derechos humanos. Es decir, la reinserción social no quiere decir una reintegración a
la sociedad con la convicción de culpabilidad, arrepentimiento y promesa de no vol-
ver a delinquir, sino un proceso de restitución de libertades individuales de la persona 147
privada de la libertad cuya situación jurídica cambia para reintegrarse a la sociedad.
En esa misma línea, la Ley Nacional de Ejecución Penal reconoce que las personas
privadas de la libertad en un centro penitenciario durante la prisión preventiva o ya
sentenciadas tienen todos los derechos previstos por la Carta Magna y los tratados
internacionales, siempre y cuando éstos no hayan sido restringidos por una resolución
judicial o su ejercicio fuera incompatible con el objeto de ésta. En consecuencia, la ley
desarrolla, en sus artículos 9º y 10, un catálogo de derechos de las personas privadas de
la libertad y de las mujeres privadas de la libertad, cuyo sentido es reiterar y robustecer
las obligaciones de las autoridades penitenciarias como garante de estos derechos.

2
scjn, Primera Sala, “Reinserción social. Alcances de este principio establecido en el artículo 18, párrafo
segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, tesis aislada 1ª CCXXI/2016
(10ª) en materia constitucional, en Semanario Judicial de la Federación, décima época, t. i, 9 de sep-
tiembre de 2016, p. 509, registro digital: 2012511.
3
Ley Nacional de Ejecución Penal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 16 de junio de 2016.

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Por último, en el ámbito local, y en consecuencia a este reconocimiento de las

personas privadas de la libertad como sujetos de derechos, la Constitución Política
de la Ciudad de México reconoce en su artículo 11, apartado L, a este grupo de la
población como un grupo de atención prioritaria. Además, la Ley Constitucional
de Derechos y sus Garantías de la Ciudad de México reitera en su artículo 88 los
derechos de las personas privadas de la libertad, e inclusive establece una serie de
obligaciones de las autoridades locales para el diseño y la ejecución de programas
de atención postpenitenciaria que permitan facilitar la reinserción social de las per-
sonas que egresan de los centros penitenciarios tras haber cumplido su sentencia.

Organización del sistema penitenciario con un enfoque de derechos humanos

Además de la ampliación del Catálogo de los derechos de las personas privadas de

libertad, el artículo 18 de la Constitución Política federal tiene implicaciones profun-
das en el diseño de las políticas penitenciarias y en la gestión de los centros peniten-
148 ciarios debido a que señala que el sistema penitenciario debe organizarse sobre la
base del respeto a los derechos humanos.
Si bien es cierto que la Ley Nacional de Ejecución Penal establece la obligación
de varias autoridades administrativas y judiciales como responsables en materia de
reinserción social y ejecución penal, la atención de los centros penitenciarios, la cus-
todia y el cuidado de las personas privadas de la libertad, el deber de garantizar todos
los derechos a la población penitenciaria y la reinserción social recaen inicialmente
en las autoridades penitenciarias. Son estas autoridades, tanto a nivel local como
federal, las que en la atención cotidiana de los centros penitenciarios deben consi-
derar un enfoque de derechos humanos en cada una de las decisiones que tomen
respecto de la administración de estos centros.
Por ejemplo, uno de los ejes de la reinserción social es la educación. Para cumplir
con este eje las autoridades de educación del Estado a nivel federal o local deberán
diseñar políticas en materia de educación que consideren a las personas privadas
de la libertad. Sin embargo, derivado del deber reforzado de custodia que tienen las
autoridades penitenciarias y la obligación de organizar el sistema penitenciario sobre
la base del respeto a los derechos humanos, se debe tener al interior de los centros

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penitenciarios programas de educación de diferentes niveles. Estos programas de

educación deberán cubrir con los estándares del derecho a la educación de igual
forma que si se tratara de la educación pública impartida por el Estado a personas no
privadas de la libertad.
Inclusive podría no tratarse de uno de los ejes de la reinserción, sino algo más
cotidiano pero trascendental como la alimentación: al momento de decidir sobre los
menús diarios en los centros penitenciarios se deben considerar todos los elemen-
tos establecidos como parte del núcleo básico del derecho a la alimentación –que
sea nutritiva, suficiente y de calidad– y considerar las diferencias entre la población
penitenciaria y aquellas personas con alguna situación de vulnerabilidad que requie-
ran de una dieta especial, o quienes por identidad cultural o libertad de conciencia o
de pensamiento tengan una alimentación específica o no puedan consumir ciertos
alimentos.
La dimensión de las obligaciones de las autoridades penitenciarias en este sentido
es mayúscula y requiere de un trabajo especializado y complejo de revisión constante
de todos los elementos de la administración penitenciaria desde un enfoque de dere-
chos humanos. Es ahí donde el trabajo de los órganos de protección del sistema no 149
jurisdiccional de protección de los derechos humanos juega un papel fundamental.

El trabajo de los órganos del sistema no jurisdiccional de protección de los derechos humanos
y los sistemas penitenciarios

A diferencia de otros ámbitos y dada la condición jurídica de las personas peticiona-

rias, el trabajo que realizan los órganos de protección del sistema no jurisdiccional
respecto de los derechos de las personas privadas de la libertad tiene que efectuarse
en el interior de los centros penitenciarios con la presencia constante de las servido-
ras y los servidores públicos de estos órganos. Las y los visitadores de las comisiones
u órganos de derechos humanos no sólo tienen la facultad de ingresar a los centros
penitenciarios para hacer visitas de verificación, sino también la obligación de aten-
der de forma directa a las posibles víctimas a través de la comunicación y el diálogo
con las autoridades de tales centros.

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Esta facultad implica no sólo recibir el testimonio de las personas privadas de

la libertad e iniciar una investigación, sino que en primera instancia se tiene la obli-
gación de atender la problemática de manera inmediata y restituir en la medida de
lo posible el derecho que haya sido afectado mediante la gestión con las diferentes
áreas de los centros penitenciarios, y es a partir de esta interacción colaborativa que
los órganos de protección de los derechos humanos coadyuvan y dialogan con las
autoridades de los centros penitenciarios con el objetivo de garantizar los derechos
humanos de las personas privadas de la libertad.
En ese sentido, el trabajo de los órganos de protección de derechos humanos del
sistema no jurisdiccional no sólo consiste en llevar a cabo las investigaciones sobre
posibles violaciones a los derechos humanos. La presencia constante y recurrente
de las visitadoras y los visitadores en los centros penitenciarios y el contacto con las
víctimas, además del conocimiento especializado en materia de los derechos de
las personas privadas de la libertad, permiten aportar elementos importantes a las
autoridades responsables para el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales.
El mandato del artículo 18 constitucional de organizar el sistema penitenciario
150 sobre la base de los derechos humanos y materializar los objetivos de la Ley Nacional
de Ejecución Penal es una transformación paradigmática cuya realización no será
posible sino mediante los esfuerzos institucionales de dependencias, órganos y per-
sonas servidoras públicas trabajando en forma conjunta. En ese contexto, el sistema
de protección no jurisdiccional de derechos humanos, en ejercicio de sus facultades
constitucionales y con presencia física de sus visitadoras y visitadores en los centros
penitenciarios federales y locales, puede aportar sustancialmente a esa transforma-
ción necesaria para garantizar un sistema penitenciario con enfoque de derechos
humanos.

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