ACCIÓN DE LESIVIDAD - Término de caducidad / PRESTACIONES

SOCIALES - La acción de lesividad también puede presentarse en cualquier

tiempo / REQUISITOS PARA OCUPAR EL CARGO - El Manual de funciones,
requisitos y competencias laborales y evaluación de oficios es el acto
violentado por la propia Administración al nombrar a la demandada sin
cumplir requisitos / PRESENTACIÓN DE DOCUMENTO FALSO - Probado
durante el proceso / NOMBRAMIENTO - No cumple con los requisitos
mínimos exigidos / ACTO ADMINISTRATIVO DE NOMBRAMIENTO -
Desvirtuada presunción de legalidad

A juicio de esta Sala si bien es cierto se establece el término de cuatro meses para
la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto
también es que el legislador previó que esta norma puede ser objeto de
excepciones, siendo una de ellas la del literal c) del numeral 1° ídem, que prevé:
“Oportunidad para presentar la demanda: La demanda deberá ser presentada: 1.
En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o
nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar
a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Por tanto, el
anterior supuesto normativo al permitir que la demanda pueda ser interpuesta en
cualquier tiempo, no excluyó de esta posibilidad las acciones de lesividad
incoadas por la propia Administración, con más veras cuando lo que se pretende
es garantizar el mantenimiento del orden normativo en casos en que deben ser
antepuestos valores de mayor valía, como el de la moralidad administrativa
cuando se acredite que el acto administrativo fue obtenido a través de medios
fraudulentos, por lo que el paso del tiempo no puede ser una cortapisa que impida
su control de legalidad. El Municipio de Medellín en ejercicio del medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende la declaratoria de nulidad de
los cuatro actos administrativos demandados, los cuales consideró adolecen de
nulidad por cuanto el Decreto 127 del 17 de marzo de 1988, mediante el cual fue
nombrada la servidora demandada para ocupar el empleo de Auxiliar de Archivo
en el Grupo Archivo de la Secretaría de Hacienda, no obstante el incumplimiento
de uno de los requisitos exigidos -estudio- por lo que nunca debió haber sido
posesionada ni vinculada a dicha entidad territorial. La parte actora sí logró
acreditar el fundamento normativo y el concepto de violación que resultó vulnerado
por el propio Municipio de Medellín, en vista de que como bien lo afirmó en la
apelación, era el Acuerdo 89 del 28 de diciembre de 1987 la normatividad
aplicable al caso concreto, “pues era el Acuerdo vigente en materia laboral, que
provee el Manual de Funciones de la entidad para la época.” Resulta
incuestionable que el decreto de nombramiento de la demandada, nació a la vida
jurídica viciado de nulidad al estar respaldado en la información consignada en el
formato solicitud de empleo y en virtud de la certificación de estudios falsa del
grado noveno de bachillerato, de allí que el municipio hubiera aplicado la
convalidación entre estudio y experiencia debido al bachillerato incompleto que
había cursado la demandada.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 89 DE 1987 - ARTÍCULO 43

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "B"
 Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00960-01(0785-16)

Actor: MUNICIPIO DE MEDELLÍN

Demandado: ZULY DEL SOCORRO PANIAGUA MEJÍA

Referencia: ACCIÓN: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CPACA. TEMAS: ACCIÓN DE
LESIVIDAD. REVOCATORIA DEL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA, PARA EN
SU LUGAR DECLARAR LA NULIDAD DEL DECRETO DE NOMBRAMIENTO
DE LA DEMANDADA POR EXPEDICIÓN IRREGULAR, PUES LA
VINCULACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL SE HIZO MEDIANTE
DOCUMENTO FALSO; RETIRO AUTOMÁTICO DEL SERVICIO; NO PROCEDE
DEVOLUCIÓN DE DINEROS POR CONCURRENCIA DE CULPAS.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en

contra de la sentencia de fecha 11 de diciembre de 2015, proferida por el Tribunal
Administrativo de Antioquia Sala Primera de Oralidad, mediante la cual negó la
excepción propuesta por la parte demandada y negó las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda1

1.1. Las pretensiones

1
Inicialmente fue interpuesta el 2 de abril de 2013 ante los Juzgados Administrativos de Medellín (folios 1-14,
siendo repartida al Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín que mediante auto del 27 de mayo de
2013 remitió por competencia el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia folios (157-158),
corporación que lo admitió mediante providencia del 28 de agosto de 2013 (folios 163-164). Mediante
providencia del 15 de octubre de 2013 la primera instancia negó la medida cautelar de suspensión provisional
deprecada por la parte demandante (folios 177-181)
El Municipio de Medellín a través de apoderada judicial, en ejercicio del medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho -acción de lesividad-, concurrió
ante esta jurisdicción, en procura de que se declarare la nulidad de los siguientes
actos administrativos y se declaren las siguientes condenas2:

- Decreto número 127 de 17 de marzo de 1988 “Por medio del cual se causan
novedades en la Secretaría de Hacienda”, expedido por la Alcaldía del Municipio
de Medellín por medio del cual nombró a la señora Zuly del Socorro Paniagua
Mejía para el cargo de auxiliar de archivo.

- Decreto número 327 del 2 de abril de 1992 “Por medio del cual se causan
novedades en la Secretaría de Hacienda”, proferido por la Alcaldía de Medellín por
medio del cual trasladó a la señora Zuly del Socorro Paniagua Mejía del Grupo de
Archivo al Grupo de Información.

- Decreto número 1574 del 6 de julio de 2006 “Por medio del cual se conforman
unidades y equipos internos de trabajo en la Subsecretaría de Rentas de la
Secretaría de Hacienda, se establecen sus tareas y responsabilidades y se dictan
otras disposiciones, en el municipio de Medellín”, expedido por la Alcaldía de
Medellín por medio del cual fue trasladada la señora Zuly del Socorro Paniagua
Mejía de la Subsecretaría de Rentas de la Secretaría de Hacienda a la
Subsecretaría de Tesorería de Rentas de la misma Secretaría.

- Decreto número 1474 del 1° de septiembre de 2010 “Por medio del cual se
realiza un traslado en la Administración Municipal”, proferido por la Alcaldía de
Medellín a través del cual fue trasladada la señora Zuly del Socorro Paniagua
Mejía de la Subsecretaría de Tesorería de Rentas de la Secretaría de Hacienda a
la Subsecretaría de Orden Civil Secretaría de Gobierno.

A título de restablecimiento del derecho solicitó, se ordene la inmediata

desvinculación del municipio de Medellín de la señora Zuly del Socorro Paniagua
Mejía y que se le condene a la devolución de todas y cada una de las sumas de
dinero que le fueron pagadas por la entidad territorial durante la relación laboral,
debido a la mala fe en su actuar.

2
La demanda original obra a folios 1-14 pero fue corregida por disposición del Juzgado Noveno Administrativo
de Medellín mediante auto del 29 de abril de 2013, siendo corregida por la parte demandante cuyo texto figura
a folios 140-151.
El municipio solicitó también la suspensión provisional de los actos acusados,
debido al incumplimiento por parte de la demandada de los requisitos exigidos en
el Acuerdo N° 89 de 1987, para poder ser nombrada y posesionada en el cargo
que inicialmente ocupó, pues el certificado de estudios de bachiller aportado era
falso.

Los hechos que fundamentan las anteriores pretensiones son los siguientes:

El Acuerdo N° 89 del 28 de diciembre de 1987 “Por medio del cual se modifica la

estructura salarial y se establece un nuevo sistema de evaluación de oficios en el
municipio de Medellín”, en el artículo 40 establece los requisitos de estudios para
ingresar al cargo de Auxiliar de Archivo en el Grupo Archivo, Sección Industria y
Comercio, Departamento de Impuestos de la Secretaría de Hacienda, en el
municipio de Medellín y en el artículo 43 señala las equivalencias entre estudio y
experiencia.

La Unidad de Administración del Talento Humano municipal, en el proyecto de

verificación de la información suministrada por los servidores públicos con
relación a la culminación de los estudios exigidos como requisito para ingresar a
laborar con el Municipio, realizó diligencias de averiguación con las respectivas
instituciones educativas, siendo una de ellas la Institución Educativa de Cocorná,
a quien se le ofició para que confirmara si el certificado de estudio aportado por la
demandada había sido expedido por dicha institución. Mediante oficio del 9 de
agosto de 2012 respondió el requerimiento informando que “la señora no aparece
registrada en el libro de calificaciones de 1986”.

Según oficio del 28 de noviembre de 2012 de la Unidad Administración Planta de

Empleos de la Subsecretaría de Talento Humano, certificó que los requisitos
necesarios para posesionarse en el empleo Auxiliar de Archivo para el 3 de mayo
de 1988 eran: estudios: Bachillerato Clásico, Técnico o Comercial y experiencia:
hasta seis (6) meses en labores afines a las funciones del cargo. Respecto de las
equivalencias de estudio que se aplicaban el 3 de mayo de 1988, para compensar
el bachillerato incompleto aplicable al cargo de auxiliar de archivo, se debe
recurrir al artículo 43 del Acuerdo 89 de 1987.

La Unidad de Talento Humano de la Secretaría de Servicios Administrativos del

municipio de Medellín, mediante Auto N° 01 del 12 de enero de 2013, ordenó la
apertura de averiguaciones administrativas en relación con la veracidad de los
documentos de estudios aportados por la demandada y garantizar el debido
proceso administrativo.

El 24 de enero de 2013 se le informó a la señora Zuly Paniagua los resultados de

la verificación de información y se le citó para que rindiera diligencia de versión
libre, a la cual podría asistir en compañía de un profesional del derecho, la cual se
llevó a cabo el 1° de febrero de dicha anualidad, La señora Paniagua aceptó no
haber cursado noveno grado en esta institución del municipio de Cocorná, pero
esgrimió que sí terminó sus estudios de grado 6 en la Remington.

Mediante escrito del 7 de marzo de 2013 en acatamiento del artículo 97 CPACA,

la Administración realizó el trámite con el fin de que la señora Zuly Paniagua
declarara su consentimiento o no para proceder a revocar el acto administrativo
de nombramiento en el cargo, negando su autorización, razón por la cual se
instaura la presente acción contenciosa con la cual se pretende la revocatoria de
los actos de carácter particular y concreto demandados.

1.2. Normas violadas y concepto de violación

Fueron invocadas por el Municipio de Medellín las siguientes normativas legales

como vulneradas por los actos acusados:

El artículo 6° de la Constitución Política;

El Acuerdo Municipal 89 de 1987 (no citó una norma en particular);
Los artículos 97, 229, 230 numeral 3°, 231 y 238 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011.

En cuanto a la violación del artículo 6° superior indicó que se evidenció por el

hecho de que es responsabilidad de los servidores públicos denunciar ante las
autoridades cuando se evidencie la violación de la Constitución Política o de la
Ley, supuesto que ocurrió en el presente caso como quiera que Talento Humano
del Municipio de Medellín al efectuar la verificación de la información suministrada
por sus servidores públicos, verificó que en el caso de la señora Zuly Paniagua
con el fin de ser nombrada en el cargo inicial de Auxiliar de Archivo de la
Secretaría de Hacienda, aportó un certificado de estudios falso que consignaba
haber cursado el grado 9°, el cual no corresponde con la realidad, hecho que fue
confirmado por la misma funcionaria motivo por el cual no cumplía con los
requisitos exigidos para ocupar el mencionado cargo.

Mencionó que en el presente caso se dio aplicación del supuesto normativo del
inciso 2° del artículo 97 CPACA, según el cual, en el evento de la revocación de
actos de carácter particular y concreto, la Administración si considera que el acto
ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al
procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional,
tal como se pidió mediante la presente acción.

Refirió la parte demandante que la funcionaria del municipio de Medellín para

lograr su ingreso laboral, presentó un documento que la acreditaba de haber
cursado la educación básica secundaria, es decir, el grado 9° en la Institución
Educativa de Cocorná Antioquia, el cual era falso hecho que incluso fue aceptado
por la demandada en la diligencia de versión libre que rindió ante la entidad.

Destacó la apoderada de la entidad territorial, que el documento aportado por la

demandante era de carácter esencial pues sin él no hubiera podido ser vinculada
al Municipio, que se trata de una conducta grave que tipificó un hecho punible
contra la entidad territorial además que incurrió también en falta disciplinaria, de
tal manera que el juez contencioso debe analizar la intención perseguida por la
aspirante al momento de presentar la documentación falsa. De allí que tenga
importancia activar también el estatuto anticorrupción.

Advirtió que el ejercicio de la presente acción de lesividad opera ante la

eventualidad que tiene la Administración de demandar sus propios actos, en
razón a que los mismos son ilegales o van en contra del orden jurídico vigente,
ante a la imposibilidad para revocar o modificar actos administrativos de carácter
particular y concreto sin el consentimiento de la afectada.

Respecto de la oportunidad que tiene el Municipio de Medellín para acceder en

acción contenciosa subjetiva o de lesividad, afirmó que la jurisprudencia ha
señalado que cuenta a partir del momento en que la Administración tuvo
conocimiento del hecho o del acto irregular, para tomar la medida con la
respectiva inmediatez, que en el presente caso sucedió tal hecho el 1° de febrero
de 2013, día en que la demandada rindió versión libre y espontánea ante el
Ministerio, aceptando que efectivamente ese grado 9° de escolaridad no lo había
cursado en esa institución académica.

Por lo anterior, fue a partir de esta diligencia que el Municipio de Medellín tuvo la
certeza de la falsedad del documento aportado por la demandada, de tal suerte
que al haber sido radicada la demanda ante los juzgados administrativos de
Medellín el 2 de abril de 2013, se hizo dentro de la inmediatez, aunque la
jurisprudencia ha aceptado que se puede interponer en cualquier tiempo tan
pronto se tenga conocimiento del hecho irregular.3

2. Contestación de la demanda

La señora Zuly del Socorro Paniagua Mejía por conducto de apoderado judicial se
opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la entidad
demandante no explicó la relación que existía entre los cuatro actos
administrativos acusados, además que no demostró cuáles fueron las normas de
carácter municipal infringidas por los mismos4.

Afirmó que el Acuerdo 89 de 1987 invocado como vulnerado por los actos
acusados no le puede ser oponible a la actora, porque no se demostró que este
acto hubiera sido sancionado por el Alcalde del Municipio de Medellín de la época
ni tampoco que hubiera sido publicado en el Diario o Gaceta Oficial, de tal manera
que no se cumplió con la exigencia del artículo 43 del CCA que establece como
imperiosa la publicación de los actos de carácter general, para que puedan ser
oponibles a terceros.

Se cuestionó acerca de la supuesta violación del artículo 43 del Acuerdo 89 de

1987, ya que en ningún momento establece los requisitos para acceder al cargo al
que fue nombrada la actora mediante el Decreto N° 127 de 17 de marzo de 1988,

3
Citó apartes de la sentencia del 5 de octubre de 1984 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema
de Justicia
4
Folios 184-193
por cuanto esta disposición de lo que se ocupa es de establecer las equivalencias
o de experiencia, pero no establece los requisitos del cargo.

Advirtió que el Municipio de Medellín siempre ha ejercido el control de la

información suministrada por la señora Zuly Paniagua, por lo que la conducta de
la funcionaria se saneó, al punto que el 20 de noviembre de 2009 el municipio
solicitó información al Instituto Tecnológico Metropolitano ITM, centro académico
que respondió que si había cursado y aprobado en dicha institución “quimestres”
de capacitación comercial durante los años 1985 y 1986. Así mismo que obra en
el expediente el acta expedida por la Escuela Remington que acreditó los estudios
secundarios adelantados por la señora Painagua Mejía, estudios que fueron
financiados por el propio Municipio con el fin de que los empleados cumplieran
con los requisitos de los cargos que desempeñaban, por lo que acreditados estos
estudios se saneó la situación administrativa.

Argumentó que no es cierto que el documento aportado por la señora Zuly para
acceder al cargo era esencial, pues ni siquiera están demostrados cuáles eran los
requisitos para el cargo al que accedió la funcionaria. Descartó el hecho de que
se le hubiera impedido el acceso a otra persona que sí reuniera los requisitos, por
cuanto para dicha época la provisionalidad de los cargos en el sector público no
existía la carrera administrativa. Insistió en que la parte actora no logró establecer
cuáles eran los requisitos para el cargo al que accedió la encartada.

Propuso el apoderado de la parte demandada la excepción previa de caducidad

de la acción, por cuanto el Decreto 127 demandado data del año 1988, además
porque según el literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 establece que la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho se deberá interponer dentro de
los cuatro meses contados a partir de la comunicación, ejecución o publicación
del acto acusado, por lo que pierde fuerza el argumento de la demandante según
el cual, la demanda se podía interponer en cualquier tiempo o cuando tuviera
conocimiento del hecho irregular que en este caso lo fue el 1° de febrero de 2013.

Mediante escrito en el que dijo modificar la contestación de la demanda, refirió el

apoderado de la demandada que fue nombrada mediante el Decreto 127 de 1988
que en su numeral 11 expresó que el cargo había sido creado por el Acuerdo 87
de 19875.

Destacó que en la solicitud de empleo que realizó la señora Paniagua Mejía, se

realizaron varios controles por parte del municipio de Medellín 6, por lo que no es
cierto que haya engañado a la Administración al acreditar calidades que no tenía,
pues no se sabe con certeza cuáles eran esas calidades que se echan de menos,
ni en cuál norma del orden municipal están establecidas si en el Acuerdo 89 de
1987 o en el Acuerdo 87 de 1987.

3. Audiencia Inicial

El día 19 de junio de 2014 ante el Despacho Ponente de primera instancia, se

llevó a cabo Audiencia Inicial del artículo 180 CPACA a la que asistieron los
apoderados de los extremos procesales y el delegado del Ministerio Público.
Respecto de la excepción previa de caducidad propuesta por la demandada,
advirtió que sería resuelta en el fallo pues se deben agotar todos los elementos
probatorios. Planteó como fijación del litigio establecer la legalidad de los actos
acusados debido a que la actora suministró información falsa sobre su formación
académica al momento de su nombramiento. Fijó como problemas jurídicos,
determinar si es el Acuerdo 89 de 1987 el que consagra el requisito de haber
cursado el grado noveno de bachillerato para poder ser nombrado como Auxiliar
de Archivo y, establecer si en el presente caso se configuró el concepto de
violación indicado por la parte demandante, consistente en la violación de norma
superior.

5
Folios 194-195
6
Afirmó que al encontrarse consignadas las firmas de los funcionarios a saber: Jefe Departamento de
Impuestos Municipales el 2 de febrero de 1988; el Jefe del Departamento de Archivo el 3 de febrero de 1988;
del Técnico en Selección y Enganche del Departamento de Bienestar Laboral el 9 de abril de 1988 y el VoBo.
De Relaciones Laborales del 8 de mayo de 1988.
4. Fallo de la primera instancia

Mediante sentencia de fecha 11 de diciembre de 2015 el Tribunal Administrativo

de Antioquia Sala Primera de Oralidad, declaró no probada la excepción de
caducidad de la acción propuesta por la entidad demandada, al tiempo que negó
las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante y fijó
agencias en derecho en cuantía de $4.561.8257.

Respecto de la excepción de caducidad de la acción propuesta por la demandada,

señaló que en vigencia de la Ley 1437 de 2011, no se distinguió entre la
caducidad de los particulares y la de la Administración para demandar sus propios
actos, máxime en tratándose de eventos como el de la comisión de un delito para
lograr la expedición de un acto administrativo. Por tanto, no encontró probada la
excepción de caducidad de la presente acción de lesividad incoada por el
municipio de Medellín.

El a quo centró el fondo del estudio en determinar si como lo invocó la parte

demandante, el acto de nombramiento de la accionante se expidió sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos para el cargo de Auxiliar de Archivo,
de conformidad con el Acuerdo N° 89 del 28 de diciembre de 1987, como quiera
que conforme a los artículos 40 y 43 del citado acuerdo, la demandada debía
aportar certificación de estudios de educación secundaria grado 9° y la experiencia
relacionada, pero que obtuvo su nombramiento y posesión mediante un
documento falso.

Indicó que revisado el contenido del Acuerdo N° 89 de 1987 se observa que el

artículo 40 establece lo relativo a “Esfuerzo Físico. Descripción: este factor mide el
esfuerzo muscular que requiere el puesto de trabajo.”, asunto este que no se
refiere a la exigencia de los requisitos que aduce la demandante, mientras que el
artículo 43 señala “Equivalencia entre estudio y experiencia”, destacando que esta

7
Folios 252-262
última norma regula las equivalencias para los cargos de manera general pero por
manera alguna señala los requisitos para el empleo en el que fue posesionada la
demandada.

Por lo anterior, según el fallador de primera instancia, las normas invocadas como
vulneradas por el municipio de Medellín, no contienen el requisito referido por la
demandante, incluso al efectuar una revisión integral del Acuerdo, tampoco
evidenció en ninguna de sus normas el requisito de la acreditación del bachillerato
clásico, técnico o comercial o las equivalencias establecidas en el artículo 43
ídem.

Advirtió que obra la comunicación de la Unidad de Talento Humano que certificó,

que para el empleo Auxiliar de Archivo, código 29251 en la Secretaría de
Hacienda los requisitos exigidos eran: estudios de bachillerato clásico, técnico o
comercial y experiencia de hasta seis (6) meses en labores afines a las funciones
del cargo, además que mencionó como anexos el “Manual de funciones, requisitos
y competencias laborales y evaluación de oficios”, pero que no obstante no se
aportó dicho documento al expediente, sino que se aportó fue el Acuerdo 89 de
1987 “Por medio del cual se modifica la estructura salarial y se establece un nuevo
sistema de evaluación de oficios en el municipio de Medellín”.

Dado lo anterior, afirmó la providencia que al no encontrarse probada la existencia

de los requisitos exigidos a la accionante para ser nombrada y posesionada en el
empleo para dicha fecha, no puede deducirse que, mediante la presentación de un
diploma falso, la demandada pretendía probar tales requisitos. En todo caso
advirtió que, si bien la presentación de un documento falso es una conducta
reprochable, su presentación para estos efectos resultó inocua por cuanto no se
probó que con dicho documento se pretendieran probar los requisitos para el
cargo.

Así mismo consideró que en vista de que los cargos de nulidad contra los actos
administrativos posteriores al Decreto N° 127 de 1988, mediante los cuales se
trasladó a la demandada a otros empleos en el Municipio de Medellín, se
fundamentaron en la nulidad del Decreto 127 toda vez que no se fundamentó de
otra manera la solicitud de nulidad de dichos actos administrativos. En
consecuencia, no encontró probados los vicios alegados.
De tal manera que al no haberse dado cumplimiento al presupuesto del artículo
177 CPC relativo a la carga de la prueba, porque el municipio de Medellín no logró
acreditar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que
ellas persiguen, consideró que debía ser condenado en costas y en agencias en
derecho en cuantía de $4.561.825 que corresponde al 2% de la cuantía
reclamada.

5. Fundamentación del recurso de apelación interpuesto por la parte

demandante

La apoderada del Municipio de Medellín inconforme con la decisión del a quo,

radicó escrito mediante el cual interpuso recurso de apelación en el cual solicitó la
revocatoria de la sentencia de primera instancia, al consignar las siguientes
razones8:

Cuestionó la interpretación errada que le dio el tribunal a los fundamentos de

derecho esbozados en el presente medio de control, puesto que es el Acuerdo 89
del 28 de diciembre de 1987 “Por medio del cual se modifica la estructura salarial
y se establece un nuevo sistema de evaluación de oficios en el municipio de
Medellín”, la normatividad aplicable al presente caso, “pues era el Acuerdo
vigente en materia laboral, que provee el Manual de funciones de la entidad para
la época”.

Recordó que la señora Zuly Paniagua se vinculó al municipio de Medellín, el 17

de marzo de 1988 mediante el Decreto N° 127 en el que se hizo alusión al
mencionado Acuerdo 89, haciendo referencia al artículo 43 relativo a las
equivalencias entre estudio y experiencia, como quiera que al no contar con la
experiencia requerida, se recurrió al supuesto del numeral 2° de dicha normativa
que prevé: “2. El certificado de aptitud profesional en el modo de
“complementación” será equivalente al diploma de educación media o a cuatro
años de experiencia”, toda vez que para el cargo al que aspiraba debía aportar
diploma o certificación de estudios de educación secundaria (grado 9°) o la
experiencia relacionada.

Así mismo reprochó que fue desconocido el alcance del oficio APE-687-
201200529558 del 28 de noviembre de 2012 expedido por el líder del programa de
8
Folios 269-281
la Unidad Administración Planta de Empleos, que certificó los requisitos exigidos
para posesionarse en el cargo de Auxiliar de Archivo para el 3 de mayo de 1988, a
saber: estudios: bachillerato clásico, técnico o comercial y experiencia de seis
(meses) en labores afines a las funciones del cargo.

Indicó la apelante que es claro que la demanda se fundamentó desde la nulidad

del Decreto 127 del 17 de marzo de 1988, pero que igualmente se hizo referencia
a los actos de traslados por los que ha pasado la demandada durante su
vinculación laboral, ya que la falsedad se configuró al momento de su vinculación
inicial, motivo por el cual siempre se alude a la nulidad del decreto de
nombramiento no obstante que es a partir de esta irregularidad que logró
posesionarse la demandada y de allí deviene la nulidad de los subsiguientes actos
demandados.

Censuró que la primera instancia no le hubiera dado la trascendencia que se

merece, al hecho de la falsedad en que incurrió la demandada para acceder a su
vinculación laboral con el municipio de Medellín, por lo que está “premiando la
comisión de un delito”.

Llamó la atención acerca de la fijación de los requisitos como uno de los

elementos constitucionales del empleo público con fundamento en la sentencia C-
793 de 2002, precedente con fundamento en el cual afirmó que el municipio de
Medellín no comparte la ponencia de la primera instancia, al considerar que los
fundamentos de derecho y fácticos, fueron analizados de manera aislada, sin
examinar que el acuerdo que según la primera instancia nada tiene que ver con el
asunto, en realidad sí era aplicable para el momento de la posesión de la
demandada, además que dejó de analizar el certificado aportado por la propia
administración que certificó los requisitos exigidos para ocupar el cargo al que
accedió irregularmente la señora Zuly Paniagua.

Solicitó la revocatoria de la condena en costas y agencias en derecho, como

quiera que la entidad territorial actuó de buena fe, en forma diligente y oportuna
con la convicción de que esta actuación es en derecho.

Respecto de la caducidad de la acción consideró que el término con el que cuenta

una entidad para demandar sus propios actos, es de cuatro (4) meses de acuerdo
con el artículo 164 numeral 2° literal d), término que para el caso en estudio
deberá ser computado desde el día en que la señora Zuly Paniagua manifestó que
no autorizaba a la entidad para revocar el acto de nombramiento, es decir, desde
el 7 de marzo de 2013, por lo que el municipio tenía plazo para presentar la
demanda hasta el día 7 de julio de 2013, y como quiera que fue radicada el 2 de
abril de 2013, se radicó dentro de la oportunidad legal.

5. Alegatos de conclusión en segunda instancia

De acuerdo con la certificación del 20 de enero de 2017 expedida por la Secretaría

de esta Sección, luego de vencido el término de diez (10) días para presentar
alegatos de conclusión en segunda instancia, tanto la parte demandante y
demandada guardaron silencio y el Ministerio Público no presentó concepto.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

De conformidad con el artículo 150 del CPACA9, el Consejo de Estado es

competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte
demandante.

2. Problema Jurídico

En el presente caso, el problema jurídico consiste en determinar si los argumentos

esgrimidos por el Municipio de Medellín resultan suficientes jurídicamente para
revocar la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las

9 ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE

RADICACIÓN. <Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el
siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de
las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las
apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando
no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que
corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de las peticiones de cambio de
radicación de un proceso o actuación, que se podrá disponer excepcionalmente cuando en el lugar en donde
se esté adelantando existan circunstancias que puedan afectar el orden público, la imparcialidad o la
independencia de la administración de justicia, las garantías procesales o la seguridad o integridad de los
intervinientes.
Adicionalmente, podrá ordenarse el cambio de radicación cuando se adviertan deficiencias de gestión y
celeridad de los procesos, previo concepto de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
PARÁGRAFO. En todas las jurisdicciones las solicitudes de cambio de radicación podrán ser formuladas por
la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
súplicas de la demanda y condenó a la entidad territorial en costas y agencias en
derecho.

Bajo esta óptica se analizará si los actos administrativos acusados adolecen de la

causal de nulidad de desconocimiento de la normativa en que debían fundarse y
de expedición irregular, como quiera que tanto el decreto de nombramiento de la
señora Zuly del Socorro Paniagua Mejía en la planta de personal del municipio de
Medellín, así como los actos mediante los cuales ha sido trasladada dentro de la
misma entidad a lo largo de su vinculación laboral, son ilegales por cuanto el
ingreso de la funcionaria demandada a la entidad territorial lo obtuvo con
fundamento en el suministro de una información falsa sobre su formación
académica.

Para desarrollar el anterior problema jurídico planteado la Sala desarrollará el

siguiente esquema: 2.1. Delimitación del acto administrativo demandado; 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial sobre la acción de lesividad y el término de
caducidad; 2.3. Hechos probados; 2.4. Solución al caso concreto.

2.1. Delimitación del acto administrativo demandado

La parte demandante solicitó se declare la nulidad de los siguientes actos

administrativos:

-Decreto número 127 de 17 de marzo de 1988 “Por medio del cual se causan
novedades en la Secretaría de Hacienda”, expedido por la Alcaldía del Municipio
de Medellín que en el artículo 11 nombró a la señora Zuly del Socorro Paniagua
Mejía para el cargo de Auxiliar de Archivo en el Grupo Archivo, Sección Industria y
Comercio del Departamento de Impuestos de la Secretaría de Hacienda. Cargo
creado por Acuerdo 87 de 198710.

-Decreto número 327 del 2 de abril de 1992 “Por medio del cual se causan
novedades en la Secretaría de Hacienda”, proferido por el Alcalde de Medellín por
medio del cual en el artículo 35 trasladó a la señora Zuly del Socorro Paniagua
Mejía del cargo de Auxiliar de Archivo, Grupo Archivo, Sección Industria y
Comercio del Departamento de Impuestos, al cargo de Auxiliar Administrativo, del
10
Folios 17-19
Grupo Información del Departamento de Industria y Comercio, de la División de
Rentas de la Secretaría de Hacienda, cargo creado en Decreto 280 de marzo 17
de 199211.

-Decreto número 1574 del 6 de julio de 2006 “Por medio del cual se conforman
unidades y equipos internos de trabajo en la Subsecretaría de Rentas de la
Secretaría de Hacienda, se establecen sus tareas y responsabilidades y se dictan
otras disposiciones, en el municipio de Medellín”, expedido por la Alcaldía de
Medellín que en el artículo 2° trasladó a la señora Zuly del Socorro Paniagua Mejía
de la Subsecretaría de Rentas de la Secretaría de Hacienda a la Subsecretaría de
Tesorería de Rentas de la misma Secretaría12.

-Decreto número 1474 del 1° de septiembre de 2010 “Por medio del cual se
realiza un traslado en la Administración Municipal”, proferido por la Alcaldía de
Medellín a través del cual fue trasladada del empleo de Auxiliar Administrativo la
señora Zuly del Socorro Paniagua Mejía de la Subsecretaría de Tesorería de
Rentas, Secretaría de Hacienda, al cargo de Auxiliar Administrativo adscrito a la
Subsecretaría de Orden Civil Secretaría de Gobierno.

Es preciso señalar que cada uno de los anteriores actos de nombramiento y de

traslado se encuentran acompañados de las respectivas actas de posesión13.

Considera la Sala que a pesar de que la demandante procura la nulidad y

restablecimiento de los anteriores cuatro actos administrativos, como quiera que
en efecto en la demanda se individualizaron debidamente cada uno de los actos
acusados, lo cierto es que los cuestionamientos esgrimidos y el ataque de
enjuiciamiento lo dirigió solamente en contra del Decreto Número 127 del 17 de
marzo de 1988, al percatarse la Administración con el paso del tiempo, que la
demandada se había vinculado al Municipio de Medellín sin el lleno de los
requisitos exigidos en dicha época, en virtud de la falsedad del certificado de
estudio de bachiller aportado por la señora Zuly Paniagua al momento de su
nombramiento.

Bien es sabido que cada acto administrativo es autónomo e independiente al

contener la expresión de la voluntad de la administración, por lo que pretender
11
Folios 21-22
12
Folios 24-36
13
Folios 20,23, 37 y 39
que, por el simple hecho de llegarse a declarar la nulidad del inicial acto de
nombramiento, igual surte debe predicarse de los sucesivos actos administrativos
de traslado de la funcionaria demandada dentro del municipio, es un supuesto que
a toda costa riñe con el principio de la presunción de legalidad que los acompaña.

En el sub judice la parte demandante no se pronunció respecto de las causales de

nulidad en que incurrieron los decretos 327 de 1992, 1574 de 2006 y 1474 de
2010, de tal manera que esta Sala delimitará el presente control de legalidad
únicamente al Decreto 127 de 1988, porque simplemente partió del presupuesto
que por la declaratoria inicial de nulidad que predica de este último acto, los
posteriores actos administrativos expedidos por la Administración corrían la misma
suerte, descuidando el deber que le asistía de haber fundamento las razones por
las cuales dichos actos en su parecer también estaban viciados de nulidad.

Siendo ello así, la Sala observa que la parte actora en el acápite de normas
violadas y concepto de violación, enfocó el juicio de legalidad únicamente en
contra del Decreto 127 del 17 de marzo de 1988, como quiera que los cargos de
nulidad endilgados en contra de este acto, pretende que sirvan de fundamento
para obtener la ilegalidad de los posteriores actos administrativos expedidos por la
administración, supuesto que desconoce el artículo 167 de la Ley 1564 del 12 de
julio de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se
dictan otras disposiciones”, según el cual en cuanto a la Carga de la Prueba:
Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el
efecto jurídico que ellas persiguen”.

2.2. Marco normativo y jurisprudencial sobre la acción de lesividad y el

término de caducidad

En términos generales se puede afirmar, que la acción de lesividad es el

mecanismo legal a través del cual todas las autoridades de la Administración
Pública, pueden infirmar la expresión de su propia voluntad consignada en los
actos administrativos por ellas proferidos, cuando observe que los mismos se
expidieron con desconocimiento del ordenamiento jurídico constitucional y legal lo
cual conduce a que indefectiblemente dicho acto, resulte nocivo a sus propios
intereses.
La Sala reitera los planteamientos esgrimidos por este mismo Despacho Ponente,
al considerar que es al juez contencioso administrativo al que le corresponde
definir la ilegalidad o no de los actos respecto de los cuales la Administración
pretende su anulación, por lo que es menester que dentro del proceso se realice el
análisis jurídico respectivo14:

“Sea lo primero señalar que la administración cuenta con la posibilidad

de demandar sus propios actos administrativos ante la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo cuando considere que los mismos son
ilegales o vulneran el ordenamiento jurídico.

El Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984 9, no consa-

graba la acción de lesividad como autónoma e independiente, no obs-
tante, su ejercicio podía hacerse a través de la acción de nulidad simple
cuando no se buscaba el restablecimiento del derecho o de nulidad y
restablecimiento del derecho cuando sí se pretendía este.

La administración podía hacer uso de ella cuando no podía revocar di-

rectamente el acto que vulneraba el ordenamiento jurídico a través del
mecanismo de la revocatoria directa por no cumplirse los requisitos se-
ñalados para el efecto por la norma, verbi gracia, como cuando en el
caso de los actos de contenido particular, no se logra el consentimiento
del directamente afectado con la decisión tal como lo exigía el artículo
73 del C.C.A.

En esa medida lo que buscaba la administración con la acción de lesivi-

dad, era debatir la legalidad de sus propias decisiones, para poner fin a
una situación que consideraba irregular y en consecuencia, hacer cesar
sus efectos.

Ahora bien, la decisión de sí el acto administrativo contraviene o no la

Constitución y la Ley, es precisamente el objeto de la acción de lesivi-
dad, la cual le corresponde al Juez Contencioso Administrativo, quien
puede avalar el mismo o declarar su nulidad. Siendo necesario enton-
ces que se surta el proceso para que sea posible determinar la legali-
dad o no del acto cuestionado.

En conclusión: Por lo expuesto no prospera la excepción invocada en

tanto la acción de lesividad se instauró para que la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo sea quien defina la ilegalidad o no de los
actos respecto de los cuales la administración pretende su anulación,
por lo que es menester que dentro del proceso se realice el análisis jurí-
dico respectivo.”

Bajo esta óptica la Administración al observar la inminencia de un acto

administrativo contrario a derecho, bien puede optar por acudir a la institución de
la revocatoria directa en los términos del artículo 97 CPACA que prevé:

14
Sentencia del 28 de octubre de 2016 radicación número: 25000-23-25-000-2008-00707-02 (0869-12) M.P.
César Palomino Cortés
 “Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto
administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una
situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un
derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento
previo, expreso y escrito del respectivo titular.

Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto

es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o

fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de
conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.

PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los

derechos de audiencia y defensa.”

Como se observa el legislador del año 2011 previó el supuesto fáctico de la

imposibilidad de la revocatoria directa, en caso de que no se cuente con el
consentimiento del titular del acto a revocar, previendo la posibilidad de que el
mismo sea demandado ante esta jurisdicción, en todo caso, siempre y cuando se
parta del presupuesto de que se está en presencia de un acto expedido con
desconocimiento del ordenamiento constitucional y legal.

Siendo ello así, el adelantamiento de la acción de lesividad puede efectuarse a

través de los medios de control de legalidad consagrados en los artículos 137 y
138 CPACA, por lo que dicha acción como cualquier otra se encuentra sometida a
los requisitos y presupuestos de procedibilidad propios de dichos medios de
control según su causa petendi..

Es así como uno de los presupuestos para la interposición de cualquier acción

contenciosa, es que la misma sea puesta en conocimiento del aparato judicial,
dentro de la oportunidad legal con el fin de que a toda costa no haya operado el
fenómeno de la caducidad de la acción, que podría ser entendido como la pérdida
de exigibilidad de un derecho en virtud del transcurso del tiempo y que se
constituye en causal de rechazo de la demanda, según el numeral 1° del artículo
169 CPACA.

Ahora bien, en tratándose de la acción de lesividad en vigencia del Decreto 01 de

1984 el numeral 7° del 136, establecía un término de caducidad de dos años
contados a partir del día siguiente al de la expedición del acto administrativo del
cual se deprecaba su nulidad. En vigencia de la Ley 1437 de 2011 ya no se
establece este término de caducidad, por lo que la Administración está en la
posibilidad de demandar sus propios actos, en cualquier tiempo.

Ahora bien el literal d) del numeral 2° del artículo 164 CPACA, establece: Cuando
se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá
presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día
siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto
administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras
disposiciones legales

A juicio de esta Sala si bien es cierto se establece el término de cuatro meses para
la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto
también es que el legislador previó que esta norma puede ser objeto de
excepciones, siendo una de ellas la del literal c) del numeral 1° ídem, que prevé:
“Oportunidad para presentar la demanda: La demanda deberá ser presentada: 1.
En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o
nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar
a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Por tanto, el anterior supuesto normativo al permitir que la demanda pueda ser
interpuesta en cualquier tiempo, no excluyó de esta posibilidad las acciones de
lesividad incoadas por la propia Administración, con más veras cuando lo que se
pretende es garantizar el mantenimiento del orden normativo en casos en que
deben ser antepuestos valores de mayor valía, como el de la moralidad
administrativa cuando se acredite que el acto administrativo fue obtenido a través
de medios fraudulentos, por lo que el paso del tiempo no puede ser una cortapisa
que impida su control de legalidad.

2.3. Hechos probados

Del acopio probatorio allegado al expediente, se encuentran acreditados los

siguientes hechos:
2.3.1. La señora Zuly del Socorro Paniagua Mejía, al momento de la interposición
de la presente demanda, se encontraba vinculada laboralmente con el Municipio
de Medellín, relación laboral que inició el día 3 de mayo de 1988 fecha en que
tomó posesión del cargo de Auxiliar de Archivo en el Grupo Archivo de la Sección
Industria y Comercio del Departamento de Impuestos de la Secretaría de
Hacienda municipal. Es decir que para el año 2013 cuando se interpuso la
demanda, llevaba 25 años de servicio público15.

2.3.2. Solicitud de empleo del 29 de abril de 1988 para el cargo de Auxiliar de

Archivo en la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, en el que a
manuscrito la señora Zuly del Socorro Paniagua Mejía consignó que había
adelantado los siguientes estudios: primarios en la Escuela Luis López de Mesa
en Medellín hasta quinto año y en el Instituto Departamental IDEM en el municipio
de Cocorná Antioquia hasta 9° grado16.

2.3.3. Certificado N° 0698 sin fecha, expedido por el Instituto Departamental de

Enseñanza Media del municipio de Cocorná Antioquia, que acredita que la alumna
Zuly del Socorro Paniagua Mejía cursó y aprobó en ese plantel los estudios
correspondientes al grado noveno de bachillerato, durante el año lectivo de 198617

2.3.4. Solicitud de inscripción en carrera administrativa según la Ley 27 de 1992,

efectuada el 29 de diciembre de 1993 por la funcionaria Paniagua Mejía al
Departamento Administrativo de la Función Pública, Comisión Nacional del
Servicio Civil, para el empleo denominado Auxiliar Administrativo18.

2.3.5. Oficio del 12 de abril de 1994 suscrito por la Secretaria de la Comisión

Seccional del Servicio Civil del Departamento de Antioquia, en el que le informó a
la señora Zuly del Sococrro Paniagua Mejía que mediante Resolución N° 443 del 8
de abril de 1994 fue inscrita en la carrera administrativa en el empleo de Auxiliar
Administrativo.

2.3.6. Oficio 201200328602 del 2 de agosto de 2012 dirigido a la Institución

Educativa Cocorná por la Unidad de Talento Humano del Municipio de Medellín,
mediante el cual le solicitó reconfirmara si la información suministrada por la

15
Folio 20 figura el Acta de Posesión N° 427 del 3 de mayo de 1988.
16
Folios 41-42
17
Folio 43
18
Folio 44
señora Zuly Paniagua, en el sentido de que en dicha institución había cursado el
grado 9° de bachillerado en el año 1986, se ajustaba a la realidad o no19.

2.3.7. Oficio del 9 de agosto de 2012 dirigido a la Unidad de Talento Humano por
la Rectora de la Institución Educativa Cocorná Antioquia, en el que informó que la
señora Zuly del Socorro Paniagua Mejía no aparece registrada en el libro de
calificaciones20.

2.3.8. Oficio 201200508032 del 16 de noviembre de 2012 dirigido a la Líder del

Programa Unidad Administración Planta de Empleos Secretaría de Servicios
Administrativos del Municipio de Medellín, por la profesional de la Unidad
Administración de Talento Humano, mediante el cual solicitó informara cuáles eran
los requisitos de estudio exigidos para ingresar al empleo Auxiliar de Archivo, para
el día 3 de mayo de 198821.

2.3.9. Oficio 201200529558 del 28 de noviembre de 2012 suscrito por la Líder del
Programa Unidad Administración Planta de Empleos Secretaría de Servicios
Administrativos del Municipio de Medellín, mediante el cual respondió que los
requisitos necesarios para posesionarse en el empleo Auxiliar de Archivo, con
código de empleo 29521 en la Secretaría de Hacienda para el día 3 de mayo de
1988 eran: Estudios: Bachillerato Clásico, Técnico o Comercial y Experiencia:
Hasta seis (6) meses en labores afines a las funciones del cargo22.

2.3.10. Auto N° 01 del 23 de enero de 2013 “Por medio del cual se ordena la
apertura de Averiguaciones Administrativas en relación con la veracidad de los
documentos de estudio aportados por un servidor público del Municipio de
Medellín”, suscrito por los profesionales de la Subsecretaría de Talento Humano
(E) y por la Líder del Proyecto Administrativo de la Unidad de Administración de
Talento Humano del Municipio de Medellín, mediante el cual se ordenó apertura
de averiguaciones administrativas en relación con los documentos e información
aportados por la señora Zuly del Socorro Paniagua Mejía23.

2.3.11. Versión libre y espontánea rendida por la servidora pública Zuly del
Socorro Paniagua Mejía llevada a cabo el día 1° de febrero de 2013, diligencia en
19
Folio 53
20
Folio 54
21
Folio 61
22
Folio 62
23
Folio 67
la que reconoció no haber cursado el grado 9° de bachillerato en la Institución
Educativa del municipio de Cocorná Antioquia24.

2.3.12. Oficio del 7 de marzo de 2013 mediante el cual el Municipio de Medellín le

solicitó a la señora Zuly del Socorro Paniagua Mejía su consentimiento expreso
para revocar los actos administrativos de nombramiento y posesión de los
decretos números 127 de 1988, 327 de 1992, 1574 de 2006 y 174 de 2010. En
forma expresa al final del escrito la servidora manifestó con una X que NO
autorizaba a la Administración Municipal para revocar los actos administrativos de
su nombramiento y posesión25.

2.4. Caso concreto

El Municipio de Medellín en ejercicio del medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho, pretende la declaratoria de nulidad de los cuatro
actos administrativos demandados, los cuales consideró adolecen de nulidad por
cuanto el Decreto 127 del 17 de marzo de 1988, mediante el cual fue nombrada la
servidora Zuly Paniaga para ocupar el empleo de Auxiliar de Archivo en el Grupo
Archivo de la Secretaría de Hacienda, no obstante el incumplimiento de uno de los
requisitos exigidos -estudio- por lo que nunca debió haber sido posesionada ni
vinculada a dicha entidad territorial.

El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las súplicas de la demanda, al

considerar que no encontró probada la ilegalidad del Decreto 127 de 1988 ni de
los actos administrativos expedidos con posterioridad -que fueron demandados
con fundamento en la ilegalidad del acto inicial-, por cuanto no se logró acreditar la
existencia de cuáles eran los requisitos que la Administración le debió haber
exigido a la demandada, a efectos de ser nombrada y posesionada en el empleo
para dicha fecha, como quiera que dichos requisitos no se encuentran
consignados en el Acuerdo 89 de 1987 como lo invocó la demandante.

Adujo también el a quo “no puede deducirse que con la presentación de un

diploma falso, la demandada pretendiera probar tales requisitos. De tal manera
que si bien la presentación de un documento falso es una conducta reprochable,
su presentación para estos efectos resulta inocua por cuanto no se probó que con

24
Folio 69
25
Folios 130-131
él se pretendieran probar los requisitos para el cargo. En este orden de ideas, no
se encuentra probada la ilegalidad del Decreto N° 127 de 1988 del 17 de marzo de
1988 por violación del Acuerdo 89 de 1987 y en consecuencia tampoco pueden
predicarse violadas las normas constitucionales invocadas”.

La apoderada del Municipio de Medellín inconforme con esta decisión, solicitó la

revocatoria del fallo impugnado al considerar que la primera instancia efectuó una
interpretación errada de los fundamentos de derecho invocados en la demanda,
como quiera que no cabe duda que es el Acuerdo 89 de 1987, el acto
administrativo vigente en materia laboral que provee el Manual de Funciones de la
entidad territorial para el año 1988, que en el artículo 43 establece las
equivalencias entre estudio y experiencia, en caso de que el aspirante al cargo no
cumpliera alguno de los requisitos.

Así mismo reprochó que la primera instancia no valoró el oficio del 28 de

noviembre de 2012 expedido por la Subsecretaría de Talento Humano del
Municipio de Medellín, que certificó cuáles eran los requisitos necesarios para
posesionarse en el empleo Auxiliar de Archivo, para el día 3 de mayo de 1988.

Analizado el anterior devenir fáctico y procesal de cara al material probatorio

allegado a la luz de la sana crítica y de la jurisprudencia relacionada en
precedencia y de la que será citada en adelante, esta Sala anuncia desde ya que
la decisión del a quo será revocada, con fundamento en las siguientes
consideraciones:

2.4.1. En cuanto a la caducidad de la acción de lesividad

En punto a este asunto, la Sala se abstendrá de efectuar comentario alguno por

cuanto los argumentos efectuados en este sentido por la primera instancia
favorecen a la parte demandante, al considerar que la acción de lesividad en la
modalidad de nulidad y restablecimiento del derecho, incoada en el presente caso
por la Administración de Medellín en contra de los actos acusados, era
demandable en cualquier momento mientras dichos actos estuvieran surtiendo
efectos jurídicos, por el hecho de que fue expedido el primero de los actos,
presuntamente mediante la comisión del delito de falsedad. Fue por esta razón
que declaró no probada la excepción de caducidad de la acción.
Como quiera que esta determinación en cambio de perjudicar, favorece los
intereses de la parte demandante, no existe motivo de controversia frente al cual
esta instancia deba emitir pronunciamiento.

2.4.2. En cuanto al incumplimiento de los requisitos exigidos para ocupar el

cargo de Auxiliar de Archivo. Fundamento normativo violado por el acto de
nombramiento Decreto 127 del 17 de marzo de 1988.

Se observa que la providencia adoptada por la primera instancia centró el debate

jurídico en la supuesta ausencia del acto administrativo en el que se encontraban
señalados los requisitos exigidos para ocupar el empleo para el cual fue nombrada
y luego posesionada la señora Zuly Paniagua, toda vez que la apoderada de la
entidad territorial no sustentó en debida forma cuál era el acto administrativo que
los consignaba, en vista de que la norma invocada esto es el Acuerdo 89 de 1987,
no los menciona.

Esta determinación desde ningún punto de vista resulta admisible para la Sala,
con fundamento en dos razones: en primer lugar, porque desconoció la noción de
empleo público prevista en el artículo 122 de la Constitución Política que prevé 26,
que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o
reglamento y que, para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén
contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el
presupuesto. En segundo término, por cuanto dicha postura del a quo antepuso un
aspecto formal frente a uno de fondo como lo es el del ingreso o vinculación de
una persona a la administración pública, a través de medios ilegales como lo es el
suministro de un documento falso, desconociendo el artículo 228 ídem27.

Por tanto, al margen de que los requisitos exigidos para el cargo al que aspiraba la
servidora Zuly Paniagua se encontraran o no consignados en el Acuerdo 89 de
1987 o en cualquiera otro acto administrativo, lo cierto es que no puede
pregonarse como lo hizo el fallo impugnado la supuesta inexistencia de los
requisitos para desempeñar el cargo de Auxiliar de Archivo, cuando lo cierto e
indiscutible es que en el presente caso se acreditó que la señora Zuly Paniagua
26
Esta misma norma estaba consignada en la anterior Constitución Política en el artículo 63: No habrá en
Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en ley o en reglamento.
27
Artículo 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las
actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá
el derecho sustancial.
logró dicho nombramiento mediante el Decreto 127 del 17 de marzo de 1988, pero
con fundamento en el aporte de un documento falso como lo fue una certificación
de estudios.

Siendo ello así, la Sala lamenta que la primera instancia hubiera justificado como
limitante de su decisión, el carácter de “justicia rogada” que tiene esta jurisdicción,
razón por la cual el control de legalidad de los actos acusados, lo circunscribió en
verificar si se había violado el Acuerdo 89 de 1987 conforme al concepto de
violación esgrimido por la parte actora.

Esta postura evidencia un excesivo rigorismo procesal, que atenta contra el

principio de prevalencia del derecho sustancial frente al formal en los términos del
artículo 228 de la Constitución Política, por cuanto este tipo de defectos como el
de invocar como transgredida en forma errónea una disposición legal, que en todo
caso por su contenido puede ser identificable por el juez contencioso a través de
otros medios de prueba, o porque el concepto de la violación fue insuficiente en su
argumentación pero que sí resulta comprensible para el operador judicial, no
resultan ser argumentos suficientes para justificar la desestimación del cargo de
nulidad incoado por el Municipio de Medellín.

Por ello en el presente caso, el fallador de primera instancia erró en su decisión,

dejando de lado el verdadero fondo del asunto que no es otro -se insiste-, la
vinculación de la señora Zuly del Socorro Paniagua Mejía al servicio púbico en el
Municipio de Medellín, mediante un procedimiento ilegal del cual se tuvo
conocimiento con el transcurso del tiempo, hecho que en todo caso no puede
pasar inadvertido y menos aún, ser convalidado por la administración de justicia.

Analizados los argumentos del fallo impugnado, respecto de la supuesta ausencia

de requisitos, el a quo adujo que en los artículos 40 y 43 del Acuerdo 89 de 1987 y
en el resto del articulado, no se establecen los requisitos exigidos para ocupar el
cargo en el que fue nombrada la servidora Zuly Paniagua, como quiera que
mediante este acto se reguló la modificación de la estructura salarial y el nuevo
sistema de evaluación de oficios en el municipio de Medellín, pero que este
acuerdo no contiene el manual de funciones y competencias laborales, que
incluyeran los requisitos para el empleo objeto de análisis.
Pues bien, el Acuerdo Número 89 del 28 de diciembre de 1987 “Por medio del cual
se modifica la estructura salarial y se establece un nuevo sistema de evaluación
de oficios en el municipio de Medellín”, proferido por el Concejo de Medellín
acordó en el artículo 40 el siguiente supuesto normativo28:

“ESFUERZO FÍSICO. Descripción: Este subfactor mide el esfuerzo

muscular que requiere el puesto de trabajo.
La medición de este subfactor implica tener presentes estos aspectos:
a. El peso de los objetos; b. El tipo de objetos que se manejan; c. Las
posturas que se adopten; d. La duración del esfuerzo durante la
jornada. Este subfactor identifica de este modo el esfuerzo físico que se
debe realizar para ejecutar las labores del cargo. (…)”

En efecto según la norma transcrita resulta de bulto que no alude a ningún

requisito para acceder al cargo de Auxiliar de Archivo en el Grupo de Archivo,
Sección Industria y Comercio, Departamento de Impuestos de la Secretaría de
Hacienda, cargo en el que fue nombrada la servidora mediante el Decreto 127 del
17 de marzo de 1988.

Por su parte en el artículo 43 el Acuerdo 89 de 1987 dispuso:

“EQUIVALENCIA ENTRE ESTUDIO Y EXPERIENCIA.

Si el funcionario designado para un empleo no reúne los requisitos

exigidos de estudios y experiencia podrán establecerse las siguientes
equivalencias:

(…)
Igualmente para los empleados de mecanografía, secretario, secretario
ejecutivo y demás cargos con denominaciones afines o similares
podrán establecerse las siguientes equivalencias:

1. El diploma de bachillerato técnico o comercial por el diploma comercial

y dos años de experiencia.
2. El diploma de bachillerato comercial por aprobación de la educación
básica secundaria y curso de 250 horas relacionadas con las funciones
del cargo.
La capacitación en el SENA podrá ser requisito para el desempeño de
empleos, de acuerdo con las siguientes equivalencias:

1. El certificado de aptitud profesional en el modo de formación

“Aprendizaje” serán equivalentes a tres años de educación media o tres
años de experiencia.
2. El certificado de aptitud profesional en el modo de “Complementación”,
será equivalente al diploma de educación media o a cuatro años de
experiencia.

28
Folios 70-125
 3. El certificado de aptitud profesional en el modo de formación “Técnica”,
será equivalente a tres años de estudios superiores o a seis años de
experiencia.
Los certificados de aptitud profesional deben estar relacionados con las
funciones el cargo.
(…)”

En efecto, este aparte normativo del Acuerdo 89 de 1987 desarrolla el tema de las
equivalencias entre estudio y experiencia, pero no señala los requisitos
particulares del cargo Auxiliar de Archivo ni de ningún otro empleo de la planta de
personal del Municipio de Medellín para el año 1988. Sin embargo, no se puede
desconocer que el artículo 43 ídem, sí tiene pertinencia y aplicabilidad con el caso
en estudio, como quiera que la aspirante al empleo Auxiliar de Archivo, no reunía
el requisito del estudio al no contar para dicha época con el título de bachiller
exigido para dicho cargo.

Por tanto, si bien es cierto en este Acuerdo 89 de 1987 no se establecen los

requisitos para el cuestionado empleo, lo cierto es que dicha omisión se encuentra
subsanada con la copia del Manual de Funciones aportado al expediente y que el
Tribunal de primera instancia debió haber valorado con mayor rigurosidad de
acuerdo con las reglas de la sana crítica.

Es así como, mediante el oficio 201200529558 del 28 de noviembre de 2012 29, la

entidad demandante certificó que los requisitos necesarios para posesionarse en
el empleo Auxiliar de Archivo, con código de empleo 29521, en la Secretaría de
Hacienda Municipal para el día 3 de mayo de 1988 (fecha en que se posesionó en
este mismo empleo la señora Zuly del Socorro Paniagua Mejía), eran:

Estudios: Bachillerato Clásico, Técnico o Comercial.

Experiencia: Hasta seis (6) meses en labores afines a las funciones del cargo.

Pero lo más importante y que fue inobservado por el a quo, fue que mediante este
mismo oficio adjuntó en dos folios (63-64), el aparte respetivo pues no suministró
la totalidad, del “Manual de Funciones, requisitos y competencias laborales y
evaluación de oficios”, que corresponde al documento proferido por el MUNICIPIO
DE MEDELLÍN, DIVISIÓN DE ORGANIZACIÓN Y SISTEMAS, DEPARTAMENTO
DE ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS, CÓDIGO DE OFICIO: 29251 NOMBRE DEL
OFICIO: AUXILIAR DE ARCHIVO, FUNCION BÁSICA: (…) FUNCIONES
29
Folio 62
ESPECÍFICAS: (…) REQUISITOS PARA DESEMPEÑAR EL CARGO:
ESTUDIOS: Bachillerato Clásico, Técnico o Comercial. EXPERIENCIA: Hasta
seis (6) meses en labores afines a las funciones del cargo. PUNTAJE: (…)
CATEGORÍA: (…) DECRETO O ACUERDO DE CREACIÓN DEL CARGO:
Acuerdo 33 de 1981; Decreto 676 de 1981; Acuerdo 87 de 1987 (y otro Acuerdo
que es ilegible su identificación)”30

De tal suerte que viene a ser este documento que contiene el Manual de
Funciones, requisitos y competencias laborales y evaluación de oficios, el acto que
resultó violentado por la propia Administración Municipal, al haber nombrado a la
demandada mediante el Decreto 127 del 17 de marzo de 1988, sin el lleno de los
requisitos que debía cumplir para dicho momento a saber: título de Bachillerato
Clásico, Técnico o Comercial. En todo caso esta determinación la adoptó la
demandante con el convencimiento de que su actuar estaba desprovisto de vicio
alguno, al desconocer la alteración de la verdad en el certificado aportado por la
señora Zuly Paniagua, dada la buena fe que se debe pregonar en la actuación de
las personas.

Por tanto, lo que se evidencia es que el a quo se equivocó al efectuar la valoración

del oficio de Talento Humano que obra a folio 62 del expediente, cuando afirmó
que a pesar de haberse anunciado que se adjuntaba el Manual de Funciones “sin
embargo no se aporta un documento con tal contenido”, pues precisamente dicho
documento en dos folios 63-64, es el que corresponde al Manual de Funciones,
requisitos y competencias laborales y evaluación de oficios del Municipio de
Medellín, para el cargo Auxiliar de Archivo en la Secretaría de Hacienda municipal
para el año 1988.

Así mismo se destaca que no se puede confundir el acto de creación del cargo,
que para el caso del empleo Auxiliar de Archivo no cabe duda alguna es el
Acuerdo 87 de 1987, ya que en forma categórica así lo consignó el decreto de
nombramiento objeto de demanda31, con el acto en el que se enlistan los
requisitos exigidos para ocupar dicho cargo, los cuales aparecen en el Manual de
Funciones y competencias laborales, aportado al expediente por la demandante.

30
Folio 64
31
Folios 17-19
Según lo expuesto a juicio de esta instancia, la parte actora sí logró acreditar el
fundamento normativo y el concepto de violación que resultó vulnerado por el
propio Municipio de Medellín, en vista de que como bien lo afirmó en la apelación,
era el Acuerdo 89 del 28 de diciembre de 1987 la normatividad aplicable al caso
concreto, “pues era el Acuerdo vigente en materia laboral, que provee el Manual
de Funciones de la entidad para la época.”

De allí que si bien es cierto son normativas distintas el Acuerdo 89 de 1987 y el

Manual de Funciones del Municipio de Medellín para el año 1988, lo cierto también
es que este acto se profirió con fundamento en el primero, aunado a que además
también resultó transgredido el artículo 43 del Acuerdo 89 ,en la medida en que a
la señora Zuly del Socorro, le fue aplicada en su favor para poder ser nombrada
por el municipio, el supuesto de la equivalencia del estudio por la experiencia
precisamente ante el incumplimiento del requisito de escolaridad, ya que no era
bachiller en ninguna de sus modalidades clásico, técnico ni comercial.

2.4.3. En cuanto a la existencia del documento falso mediante el cual se

acreditó el cumplimiento del requisito de escolaridad

En punto a la prueba que acredita la existencia del documento falso aportado por
la demandada, resulta por demás desacertada la interpretación del fallador sobre
este hecho al restarle la trascendencia que dicha circunstancia ameritaba. No de
otra forma se puede censurar la siguiente consideración “si bien la presentación
de un documento falso es una conducta reprochable, su presentación para tales
efectos resulta inocua por cuanto no se probó que con él se pretendieran probar
los requisitos para el cargo”.

Resulta ilógica a todas luces la deducción efectuada por el a quo, en el sentido de

que la presentación de la certificación académica falsa resultaba inocua, como
quiera que, a juicio de esta Sala, resulta evidente que sí tenía como propósito
pretender acreditar a toda costa, el cumplimiento de los requisitos académicos
para el cargo al que aspiraba la señora Zuly Paniagua, por cuanto ni siquiera para
dicha fecha había cursado el noveno grado de bachillerato. De tal suerte que
además de obtener una certificación alejada de la realidad, la utilizó para lograr
sus intereses, acto por demás de ilegal violatorio también del ordenamiento penal
y disciplinario. Esta inferencia lógica fue omitida por el fallador de primera
instancia.
Acreditan la certificación de escolaridad adulterada, las siguientes pruebas:

i)Formato de SOLICITUD DE EMPLEO en el Municipio de Medellín para la

Secretaría Hacienda cargo Auxiliar de Archivo, llenado a manuscrito por la señora
Zuly del Socorro Paniagua Mejía en el que en la casilla de estudios y
establecimiento consignó: SECUNDARIOS Instituto Departamental Idem Cocorná
Antioquia Año aprobado 9°.32

ii) Certificado N° 0698 sin fecha expedido por el Instituto Departamental de

Enseñanza Media de Cocorná Antioquia según el cual, la alumna ZULY DEL
SOCORRO PANIAGUA MEJÍA, cursó y aprobó en este plantel los estudios
correspondientes al grado NOVENO (IX) de Bachillerato, durante el año lectivo de
1986, obteniendo las siguientes calificaciones e intensidad horaria (sic) a
continuación se expresa (…)33

iii) Comunicación del 9 de agosto de 2012 expedida por la Rectora de la Institución

Educativa Cocorná Antioquia en la que respondió lo siguiente34:

“En atención a oficio 201200328602 de fecha agosto 2 de 2012, sobre

la Sra. ZULY DEL SOCORRO PAINAGUA MEJÍA, con c.c. 43.665.862,
de quien se solicita corroborar estudios correspondientes al grado
noveno de Básica Secundaria durante el año 1986, me permito
manifestar que la citada señora no aparece registrada en el libro de
calificaciones.

Es de anotar que el folio N° 146 del dicho libro de calificaciones de

1986, aparece anulado; en el mismo libro de calificaciones (año lectivo
1986), el grado 9° de Básica Secundaria inicia con el número de folio
421 hasta el número de folio 510 de un estudiante y al finalizar el libro
aparecen las últimas 5 hojas en estado anulado.

En el “certificado” de la señora Zuly, observo además, que al pie de las

firmas del rector ARGEMIRO PAREJA ARISTIZÁBAL y LUCÍA
VILLEGAS DE SERNA Secretaria, aparecen los números de cédula de
ciudadanía que no concuerdan con los registrados en los libros; siendo
además la cédula de ciudadanía del rector de otro sitio y no de Medellín
como quiere darse a entender en el “certificado” aportado por la señora.

Atentamente,

MARÍA VICTORIA ESTRADA CASTAÑEDA

Rectora”
32
Folio 41
33
Folio 43
34
Folio 54
Por tanto, las anteriores pruebas acreditan tanto la existencia como el uso de la
certificación académica falsa por parte de la servidora pública demandada.

En cuanto a la aceptación de la responsabilidad en este hecho por parte de la

señora Zuly del Socorro Paniagua Mejía, llama también la atención de esta
instancia que el Tribunal Administrativo de Antioquia no le hubiera dado valor, a la
versión libre y espontánea rendida el 1° de febrero de 2013 por la demandada, en
la averiguación administrativa adelantada por el Municipio de Medellín, previa la
interposición del presente control de legalidad, en la que reconoció y aceptó el
cargo endilgado, en los siguientes términos35:

“PREGUNTADO: sírvase informar si el certificado que se le pone de

presente emitido por el Instituto de Enseñanza Media de Cocorná
Antioquia en el que se informa que usted cursó y aprobó el grado
noveno durante el año lectivo de 1986, fue el aportado por usted para
acreditar el requisito de estudio para acceder al cargo de Auxiliar de
Archivo de la Secretaría de Hacienda. RESPONDE: Sí. Se pone de
presente que una vez consultada la Institución Educativa de Cocorná
dicha Institución informó: ‘…el folio 146 de dicho libro de calificaciones
de 1986 aparece anulado; en el mismo libro de calificaciones (año
lectivo de 1986) el grado noveno de básica secundaria inició con el
número de folio 421 hasta el número de folio 510’. Además se
comunicó: ‘…el “certificado” de la señora Zuly, observo además, que al
pie de las firmas del rector ARGEMIRO PAREJA ARISTIZÁBAL y
LUCÍA VILLEGAS DE SERNA Secretaria, aparecen los números de
cédula de ciudadanía que no concuerdan con los registrados en los
libros…’. PREGUNTADO: Frente a la inconsistencia evidenciada
respecto del certificado anexado como requisito de estudio sírvase
informar qué tiene que decir al respecto. RESPONDE: Estoy de
acuerdo que no cursé el grado noveno en esa institución. Igual
terminé mis estudios de grado 6 a 11 en la Remington, hice la
validación con el apoyo del Municipio de Medellín en 1998.
PREGUNTADO: Tiene algo más que aportar a la diligencia.
RESPONDE: Obré de buena fe ya que la situación económica de mi
casa no estaba bien, entonces me dieron la oportunidad de
ingresar al Municipio.”

No cabe duda acerca de la aceptación de responsabilidad de la señora zuly del

Socorro Paniagua Mejía en la existencia y el uso que le dio a la supuesta
certificación académica, que sin duda contenía una información contraria a la
realidad por lo que se está ante un documento falso, cuyo cometido u objetivo no
era otro que el de acreditar el cumplimiento del requisito académico del cual
35
Folio 69
carecía, con tal de poder ingresar a laborar en la administración municipal de
Medellín.

Y es que el argumento esgrimido por la demandada en la diligencia de versión

libre, en el sentido de que si bien es cierto ella no había cursado el grado noveno
en la Institución Educativa de Cocorná, pero que ya había terminado sus estudios
del grado 6° al 11 en la Remington en donde hizo la validación del bachillerato con
el apoyo del Municipio de Medellín en 1998, es una justificación que no es
compartida en sede de segunda instancia.

Lo anterior, por cuanto el juicio de legalidad que se está haciendo, es respecto del
cuestionamiento del acto de nombramiento de la demandada mediante el Decreto
127 del 17 de marzo de 1988, previo a la fecha de su expedición de cara al
incumplimiento de los requisitos para ocupar el cargo. Por manera tal que el hecho
de que la demandada hubiera obtenido el lleno de los requisitos en el año 1998,
es decir, luego de diez años de haber sido nombrada y posesionada, es un
despropósito que no se puede aceptar.

En el mismo sentido, pierde solidez el argumento esgrimido por el defensor de la

demandada quien afirmó en la contestación de la demanda, que la señora
Paniagua Mejía “ha actuado limpia y transparentemente frente a su empleador, y
una vez más ha saneado su deficiencia en los estudios” porque se había graduado
en el año 1998 como bachiller en la Escuela Remington. Lo anterior, por cuanto
pierde de presente el señor profesional del derecho, que los vicios de ilegalidad se
analizan, previo al momento de la expedición del acto acusado, en este caso, al
predicarse su nulidad en vista de que se expidió contrariando el ordenamiento
legal y con fundamento en un documento falso.

De tal suerte que el Acta N° 005 del 11 de diciembre de 1998 mediante la cual la
Escuela Remington concedió a Zuly del Socorro Paniagua Mejía el título de
Bachiller Académico36, no puede ser admitida como un saneamiento de la falencia
del requisito académico exigido para el momento de la posesión del cargo en el
que fue nombrada y posesionada el 17 de marzo de 1988, es decir diez años
atrás, argumento defensivo esgrimido por el defensor de la funcionaria.

36
Folio 49
Tampoco es de recibo por esta instancia, la supuesta convalidación del requisito
académico exigido (bachiller comercial), como lo pretende la parte defensora
apelando a la certificación 2116 expedida el 20 de noviembre de 2009 por el
Instituto Tecnológico Metropolitano Institución Universitaria adscrita a la Alcaldía
de Medellín, según la cual: “ZULY DEL SOCORRO PANIAGUA MEJÍA, C.C.. N°
43.665.862, cursó y aprobó en esta Institución dos ‘Quimestres’ de
CAPACITACIÓN COMERCIAL durante 1985 y 1986”.37

Lo anterior por dos razones: i) por cuanto la Sala desconoce cuál es la intensidad
horaria que tiene un “quimestre”, es más consultado su significado éste no se
pudo establecer, ii) en todo caso resulta evidente que esta certificación no acreditó
que la señora Zuly Paniagua hubiera obtenido el título de “Secretaria Comercial”,
pues es enfática en consignar que apenas fueron cursos de capacitación
comercial y, iii)
porque esta certificación se debe analizar de manera armónica con el oficio N°
0519 del 28 de abril de 1988, mediante el cual el Jefe del Departamento de
Organización y Métodos de la Alcaldía de Medellín, le informó a la funcionaria del
Grupo de Técnica en Selección y Enganche de dicha entidad territorial, lo
siguiente38:

“En cuanto a la señorita ZULY DEL S. PANIANGUA MEJÍA, si acredita

que realizó el curso de Secretariado Comercial, le compensa los dos
años de Bachillerato que le faltan para reunir los estudios que requiere
el cargo Auxiliar de Archivo”

Es pues con fundamento en la anterior prueba que a juicio de esta Sala, se

acreditan los siguientes hechos irrefutables: i) que la administración municipal era
consciente de la falta del cumplimiento del requisito académico título de Bachiller
exigido a la aspirante Paniagua Mejía, para ocupar el cargo de Auxiliar de Archivo;
ii) que la conjunción “si” en este caso no es afirmativa pues no lleva la tilde sino
que tiene una acepción de “condicionamiento”, en el sentido de que debía
verificarse la aprobación del curso de Secretariado Comercial, para compensar los
dos años de educación bachiller grados décimo y once, que le faltaban a la
aspirante al cargo; iii) que ante esta falencia, fue que la aspirante suministró la
certificación académica adulterada que la acreditaba de haber cursado el grado
noveno; iv) que la demandada al ni siquiera haber cursado tampoco este grado de
escolaridad, fue que validó su bachillerato completo grados sexto al once en el

37
Folio 60
38
Folio 40
Instituto Remington y, v) que ante la ausencia del requisito académico, fue que la
demandante aplicó el artículo 43 del Acuerdo 89 de 1987 relativo a la
convalidación entre estudio y experiencia.

Siendo ello así, resulta incuestionable que el decreto de nombramiento de la

señora Zuly Paniagua, nació a la vida jurídica viciado de nulidad al estar
respaldado en la información consignada en el formato solicitud de empleo y en
virtud de la certificación de estudios falsa del grado noveno de bachillerato, de allí
que el municipio hubiera aplicado la convalidación entre estudio y experiencia
debido al bachillerato incompleto que había cursado la demandada.

Como consecuencia de las anteriores consideraciones, esta Sala revocará la

decisión de la primera instancia, para en su lugar, declarar la nulidad del Decreto
127 del 17 de marzo de 1988, dada su expedición irregular, al no verificar la
administración del Municipio de Medellín, la autenticidad de la certificación
académica aportada por la demandada con la cual supuestamente acreditó el
cumplimiento de los requisitos legales para acceder al empleo de Auxiliar de
Archivo, circunstancia ésta que se dio debido a la inducción en error de la
demandada al suministrar una certificación académica falsa.

2.5. Respecto del restablecimiento del derecho

Fue enfática la parte actora en las pretensiones de la demanda, en solicitar se

ordene a título de restablecimiento del derecho la desvinculación de la demandada
del Municipio de Medellín y la devolución de las sumas de dinero pagadas por la
administración, durante su vinculación laboral.

Para dilucidar este punto, la Sala tendrá de presente los siguientes supuestos: el
Decreto 127 del 17 de marzo de 1988, que por la presente providencia se
declarará nulo, fue expedido en vigencia de la Constitución Política de 1886 que
en el artículo 63 establecía: No habrá en Colombia ningún empleo que no tenga
funciones detalladas en ley o en reglamento, como se observa esta norma fue
reproducida en los mismos términos por el Constituyente de 1991 en el artículo
122 de la Carta Política.

El empleo Auxiliar de Archivo para el que fue nombrada la señora Zuly del Socorro
Paniagua Mejía, corresponde a un cargo de carrera de la rama ejecutiva del nivel
territorial, que fue en su momento efectuado mediante un nombramiento ordinario
consignado en el Decreto 127 del 17 de marzo de 1988.

La servidora pública Zuly del Socorro solicitó al Departamento Administrativo de la

Función Pública Comisión Nacional del Servicio Civil, su inscripción en carrera
administrativa el 20 de diciembre de 199339, petición que le fue respondida por
dicha entidad mediante oficio del 12 de abril de 1994 mediante el cual le informó
que a través de la Resolución N° 443 del 8 de abril de 1994, fue inscrita en la
carrera administrativa en el empleo de Auxiliar Administrativo40.

De acuerdo con lo anterior, en el presente caso operó en favor de la demandada,

la inscripción automática a la carrera administrativa, supuesto que fue prohibido
luego del pronunciamiento de la Corte Constitucional mediante sentencia C-030
del 30 de enero de 1997 M.P. Jorge Arango Mejía, al declarar la inexequibilidad de
los artículos 5° y 6° de la Ley 61 de 1987 y 22 de la Ley 27 de 1992. En todo caso,
el fallo judicial respetó las situaciones jurídicas consolidadas hasta antes de enero
de 1997, por tanto, se asume que la demandada ocupa un empleo en carrera
administrativa.

Ahora bien, en el formulario de solicitud de inscripción en carrera administrativa, la

funcionaria pública consignó que nació en Bello Antioquia el día 11 de septiembre
de 1967, lo cual evidencia, que a la fecha de expedición de este fallo, la señora
Zuly Paniagua no ha cumplido 54 años de edad.

Así mismo obra certificación laboral del 6 de marzo de 2013 expedida por el
Municipio de Medellín, mediante la cual informó que la señora Zuly del Socorro
Paniagua Mejía labora al servicio de la entidad territorial desde el 3 de mayo de
1988 y, que a la fecha ocupa el cargo de Auxiliar Administrativo de la
Subsecretaría de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobierno y Derechos
Humanos41.

De acuerdo con las anteriores pruebas, esta Sala observa que, a la fecha de
proferirse la presente providencia, se presume que la funcionaria demandada
ocupa un empleo de carrera administrativa en la entidad territorial municipal, con
más de treinta y tres (33) años de servicios, contados desde el 3 de mayo de 1988
39
Folio 44
40
Folio 47
41
Folio 126
y que no ha cumplido 54 años de edad, por lo que no se puede pregonar la
condición de estabilidad reforzada de la señora Zuly del Socorro Paniagua Mejía,
en vista de que le falta la edad para adquirir su pensión de vejez42.

En virtud de la declaratoria de nulidad del Decreto 127 del 17 de marzo de 1988, el

retiro de la demandada del Municipio de Medellín opera de manera automática,
como quiera que la vinculación con la entidad territorial la obtuvo con fundamento
en un documento falso, que no puede ser tenido como fuente de derecho. Así las
cosas, de esta manera se está reconociendo el restablecimiento del derecho
deprecado por la parte actora, quien solicitó en forma expresa la desvinculación de
la demandada de la entidad territorial.

Por otra parte, en lo que respecta a la segunda pretensión de la demanda

deprecada a título de restablecimiento del derecho, consistente en la devolución
de las sumas de dinero pagadas por el municipio durante la relación laboral, la
Sala a pesar de advertir la mala fe en la actuación de la demandada, no puede
pasar inadvertido que también la entidad demandante incurrió en su propia culpa,
al haber dejado de verificar la autenticidad de los documentos aportados al
momento del ingreso de la empleada pública en el año 1988, cometido que estaba
en la obligación de haber verificado con posterioridad.

En cuanto a esta situación, la Sala tendrá como derrotero las consideraciones

esgrimidas por la Subsección A de esta misma Sección, relacionadas con las
consecuencias jurídicas de la teoría de la compensación de culpas, respecto de la
improcedencia para la devolución de dineros.

Al respecto resultan ilustrativos los siguientes argumentos que son ahora

compartidos, dada la similitud con el caso sub judice43:

“Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 2357 del Código

Civil44, esta Corporación ha entendido que cuando la víctima ha
propiciado de manera parcial con su conducta, activa u omisiva, el
resultado dañino, lo procedente es la reducción de la indemnización del
daño en el porcentaje en el que su actuar haya sido determinante para

42
Según reiterados fallos de la Corte Constitucional, los servidores públicos no gozan de estabilidad forzada,
cuando el único requisito faltante para acceder a la pensión de vejez, es el de la edad. Entre otras se puede
consultar la sentencia SU-003 del 8 de febrero de 2018 M.P. Carlos Bernal Pulido
43
Sentencia del 25 de junio de 2020 radicación número: 05001-23-31-000-2013-00577-01 (3887-16) M.P.
William Hernández Gómez
44
«ARTICULO 2357. REDUCCION DE LA INDEMNIZACION. La apreciación del daño está sujeta a
reducción, si el que lo ha sufrido se expuso a él imprudentemente».
 su producción. En efecto, para declarar acreditada la concausa la
Sección Tercera del Consejo de Estado45 ha señalado lo siguiente:

(…)
En este sentido, en los casos en que en la relación entre el acto u
omisión del agente estatal, interfiere una acción u omisión culposa por
parte de la víctima, se presenta la figura jurídica que se ha denominado
compensación de culpas, esto es, opera una concurrencia en la
producción del daño, por lo que debe hablarse de compensación de
responsabilidades o de consecuencias reparadoras.

Ahora si bien es cierto, esta figura ha sido desarrollada y aplicada en la

jurisprudencia de esta jurisdicción dentro del medio de control de
reparación directa, la Sala considera que como se analizó previamente,
la misma se encuentra regulada en el Código Civil, y, dadas las
implicaciones especiales de este proceso, es procedente dar aplicación
en el sub lite.

En efecto, en el sub lite se demostró que la señora Martha Lucía Patiño

Gutiérrez se vinculó al ente territorial desde el 21 de mayo de 1993
(folio 25) y fue retirada del servicio con ocasión de la medida de
suspensión provisional dictada por el Tribunal Administrativo de
Antioquia mediante providencia del 2 de mayo de 2014 (folios 191 a
195), en este sentido, prestó sus servicios por más de 20 años.

Asimismo se probó dentro del plenario que el documento que aportó la

demandada para vincularse a la Secretaría de Gobierno del municipio
de Medellín, era apócrifo y por tanto no cumplió con los requisitos
legales mínimos para desempeñar los empleos que ejerció, de ahí que
la administración solicite la reparación del perjuicio causado con
ocasión de dicha conducta.

De esta forma, la buena fe que se presume respecto del particular, en

este caso la señora Patiño Gutiérrez se encuentra claramente
desvirtuada, en razón a que la intención de la demandada al presentar
un documento falso era engañar a la administración y la hizo incurrir en
la expedición de actos administrativos por medios ilegales.

En este sentido, la Ley46 y la jurisprudencia47 han entendido que no hay

lugar a la devolución de las sumas recibidas a título de mesada cuando
fueron percibidas de buena fe, no obstante en este caso dicha
presunción quedó desvirtuada, por lo que en principio sería dable
ordenar la devolución de las sumas pagadas a la demandada por parte
de la administración, sin embargo, es innegable que ha trascurrido
un tiempo considerable entre la vinculación y la iniciación del
procedimiento para revocar la decisión de la administración, lo
cual hace desproporcionada la medida solicitada.

45
Subsección B. Sentencia del 31 de agosto de 2015. Radicado: 1300123300019961115802 (32728).
46
El artículo 164 numeral 1º literal c) del CPACA se lee en consonancia con el artículo 83 de la Constitución
Política que señala: «las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los
postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas».
47
A respecto se pueden consultar: Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 8 de febrero de 2018,
radicado: 52001-23-33-000-2012-00067-01 (3507-2015), del 16 de agosto de 2018, radicado:
54001233300020130004701 (0258 – 2017), Subsección A: del 17 de abril de 2018, radicado:
25000234200020140381402 (3479-17).
 Ahora bien, se advierte que las partes tenían el deber de obrar de
forma correcta y con apego a la ley, conducta que como se probó,
no atendió la demandada, pero también, puede observarse la
desidia de la administración, dado que no cumplió con todos sus
deberes y solo los ejerció hasta el año 2012, por tal motivo, la
erogación injustificada se causó por su negligencia.

Bajo dicho entendido, el tiempo tan extenso entre un evento

(vinculación de la demandada en el año 1993) y otro (averiguación
administrativa por los documentos aportados en el año 2012), tuvo
ocurrencia porque la administración no desplegó el deber de diligencia
para verificar los requisitos legales y, si bien, la señora Martha Lucía
tenía la obligación de cumplir con sus compromisos, no puede olvidarse
que fue la demora del municipio de Medellín lo que ocasionó el pago de
los emolumentos que ahora reclama, esto es, el perjuicio, por esa
razón la Sala considera aplicable el criterio de la compensación de
culpas para no ordenar la devolución del dinero a pesar de que
está demostrada la mala fe de la demandada.

En todo caso es preciso señalar que la administración le tenía que

cancelar a un empleado los respectivos salarios y prestaciones para
que ejecutara la función que desempeñó la señora Patiño Gutiérrez, por
lo que a pesar de que aquella no era la persona idónea para
desempeñar el empleo, la entidad no dilapidó el dinero público. Aunado
a ello, se insiste que dicha circunstancia se hubiera podido evitar si el
municipio de Medellín hubiera validado los documentos e información
aportados por la demandada antes de proceder a posesionarla, como
era su obligación.

Conclusión: no es procedente ordenar la devolución de todos los

salarios y prestaciones cancelados a la señora Martha Lucía Patiño
Gutiérrez con ocasión de su vinculación al municipio de Medellín
durante más de 20 años aproximadamente, dado que en el sub lite se
da la compensación de culpas, dada la desidia de la administración en
el cumplimiento de sus deberes.” (subrayas y negritas fuera de texto)

Cotejadas las anteriores consideraciones al caso sub judice, se observa que la

conducta reprochable de la demandada ocurrió en el año 1988, mientras que la
investigación administrativa adelantada al interior del municipio de Medellín, se
llevó a cabo entre los años 2012 y 2013, concretamente el 23 de enero de 2013
fecha en que la demandante expidió el Auto N° 01, mediante el cual ordenó
apertura de averiguaciones administrativas en relación con los documentos e
información aportados por la señora Zuly del Socorro Paniagua Mejía48.

Por tanto, más que evidente se observa el transcurso del tiempo en la falta de
diligencia del Municipio de Medellín por verificar la hoja de vida y el cumplimiento
de los requisitos para ocupar el cargo por parte de sus empleados, siendo éste
uno de los deberes de las dependencias de Talento Humano de las entidades
48
Folio 67
públicas. Repárese que entre el año 1988 y el 2013, habían transcurrido 25 años,
resultando evidente la compensación de culpas.

Pero como si lo anterior no resultara suficiente, la Sala observa que el Municipio

de Medellín se equivocó al no haber agotado inmediatamente observó la
irregularidad de la vinculación laboral de la demandada, el supuesto normativo
consignado en el literal j) del artículo 41 de la Ley 909 del 23 de septiembre de
2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, que prevé:

“ARTÍCULO 41. Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio

de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y
remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes
casos:

(…)
j) Por revocatoria del nombramiento por no acreditar los requisitos para
el desempeño del empleo, de conformidad con el artículo 5 de la Ley
190 de 199549, y las normas que lo adicionen o modifiquen;”

Como quiera que, al percatarse de la ilegal vinculación laboral de la demandada

con la entidad territorial, lo que debió haber hecho la demandante antes de
interponer la presente acción, fue haber revocado el acto de nombramiento de la
señora Zuly del Socorro Paniagua Mejía, con fundamento en la causal legal
transcrita, evento en el que no requería de la autorización de la funcionaria, con el
fin de no haber prolongado en el tiempo una situación ilegal que fue por la
demandante patrocinada sí, pero que le faltó al municipio decisión radical frente al
particular.

De tal suerte, que la Sala se abstendrá de declarar el restablecimiento del derecho

incoado, no obstante, se declarará la desvinculación del empleo que actualmente
esté desempeñando la señora Zuly del Socorro Painagua Mejía, en virtud de la
declaratoria de nulidad del Decreto 127 del 17 de marzo de 1988.

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Artículo 5º.- En caso de haberse producido un nombramiento o posesión en un cargo o empleo público o
celebrado un contrato de prestación de servicios con la administración sin el cumplimiento de los requisitos
para el ejercicio del cargo o la celebración del contrato, se procederá a solicitar su revocación o terminación,
según el caso, inmediatamente se advierta la infracción.

Cuando se advierta que se ocultó información o se aportó documentación falsa para sustentar la información
suministrada en la hoja de vida, sin perjuicio de la responsabilidad penal o disciplinaria a que haya lugar, el
responsable quedará inhabilitado para ejercer funciones públicas por tres (3) años. (Este inciso fue declarado
exequible mediante Sentencia C- 631 de 1996 Corte Constitucional. Bajo el entendido que la inhabilidad allí,
prevista constituye una sanción accesoria que debe ser impuesta a través del correspondiente proceso penal
o disciplinario.
Sobre la condena en costas

En relación con la condena en costas, es importante destacar que no procede de

manera automática, pues como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del
Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el
expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Por ello, al observar que en el trámite del proceso no se causaron, esta Sala
revocará la decisión adoptada en el artículo tercero del fallo del 11 de diciembre
de 2015 objeto de impugnación.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre
de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

ARTÍCULO PRIMERO.- REVÓCASE la sentencia del 11 de diciembre de 2015

proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Primera de Oralidad,
para en su lugar, DECLÁRASE LA NULIDAD del Decreto número 127 del 17
marzo de 1988, mediante el cual nombró a la señora ZULY DEL SOCORRO
PANIAGUA MEJÍA, para el cargo de Auxiliar de Archivo, de acuerdo con las
motivaciones de la parte considerativa de esta providencia.

ARTÍCULO SEGUNDO.- Como consecuencia de la decisión anterior,

DECLÁRASE EL RETIRO DEL EMPLEO de la señora ZULY DEL SOCORRO
PAINAGUA MEJÍA, del cargo que en la actualidad esté desempeñando en el
Municipio de Medellín -dado el transcurso del tiempo-, en virtud de las razones
esgrimidas en este fallo.

ARTÍCULO TERCERO.- DENIÉGASE el restablecimiento del derecho respecto de

las sumas de dinero pagadas a la demandada durante la vinculación laboral, con
fundamento en las precedentes motivaciones expuestas en la parte considerativa
de este proveído.
ARTICULO CUARTO.- REVÓCASE la condena en costas y agencias en derecho
impuestas a la demandante en el artículo tercero del fallo impugnado.

ARTÍCULO QUINTO.- Por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de

origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada

en la fecha.

(Firmado electrónicamente)
CÉSAR PALOMINO CORTÉS

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.