Capítulo 8 (Unidad 7) Schreiner

256
CAPÍTULO 8. BANCA CENTRAL
8.1 Concepto y orígenes
Para encontrar el concepto de Banco Central es preciso iniciar con el de

banco, entendido como una institución especializada en recibir depósitos y
emitir contra sí misma algún documento que lo certifique (notas, certificados
de depósitos, etc.). Con posterioridad esos recursos recibidos en forma de
depósitos permitieron a los bancos otorgar créditos a sus clientes y con ello ser
parte del proceso de creación del dinero. El paso de banco a Banco Central en
sus comienzos era cuestión de grados considerando que todos podían emitir
notas o crear dinero secundario. Las características sobresalientes son la función
de banco de bancos, la de ser agente financiero del Estado y finalmente emisor
privilegiado o único de la moneda de curso legal687. Por tanto en la actualidad,
el Banco Central es la institución responsable de la política monetaria para el
logro de algunos fines y para cuyo efecto cumple ciertas funciones especiales y
cuenta con los instrumentos o facultades necesarias.
En cuanto al origen de los Bancos Centrales y en especial teniendo en cuenta

la evolución de sus funciones y de su diseño institucional, sería conveniente
señalar la historia de algunos de ellos. Esto nos permitirá un panorama amplio
sobre algunas cuestiones como la propiedad, organización y funciones. Si bien
el concepto de Banco Central es propio del siglo XX, es importante entender el
origen y evolución de los siguientes Bancos Centrales:
◊ Banco de Inglaterra:
El Banco fue fundado en 1694 bajo la forma de una sociedad anónima privada
con privilegios especiales de emisión (exclusiva en el área de Londres) y de
apoyar financieramente al Gobierno. En sus inicios operaba como cualquier
otro banco, pero fue ampliando su ámbito pasando por ser el banco de algunos
a convertirse en el banco de bancos, especialmente en el siglo 18 en que se
crea la cámara compensadora. Recién en el año 1946, el Banco de Inglaterra
se transformó en una entidad propiedad exclusiva del Gobierno y a funcionar
como el único emisor688.
El Banco cuenta con una Corte (junta de directores) compuesta por un
687 Gudin, PRINCIPIOS DE ECONOMIA MONETARIA. Cap. XV. Pág.215 y ss.

688 688 Gudin. Pág.242.
CAPÍTULO 8. BANCA CENTRAL 257
Gobernador y dos gobernadores representantes nombrados por 5 años y 16

directores no ejecutivos designados por un periodo de 3 años. Según Mishkin,
el Banco de Inglaterra era el menos independiente hasta 1997, en especial por
corresponder al Gobierno la decisión sobre la tasa de interés. Si bien hubo
sustancial aumento en su grado de independencia, sigue correspondiendo al
Gobierno el establecimiento de la meta de inflación689.
◊ Banco de Francia:
En Francia hasta el año 1945 operaba un esquema de banco privado con

privilegio especial de emisión y de financiación al Gobierno como así a los demás
bancos por medio de la función del redescuento de documentos comerciales. A
pesar de su diseño como una empresa privada, el Gobierno siempre tuvo fuerte
injerencia en la gestión del banco, como por ejemplo su capacidad de designar
a sus gobernadores o de fijar límites para la emisión monetaria.
Desde su conversión en banco nacional, el mismo no tuvo independencia

alguna frente al Gobierno considerando que todas las pautas provenían de un
Consejo Nacional de Crédito presidido por el ministro de Finanzas, siendo el
Gobernador del Banco, el segundo del consejo690. Corresponde resaltar que
desde la creación del Sistema Europeo de Bancos Centrales, el Banco de Francia
se ha ajustado a este nuevo diseño691 en el que las metas monetarias son fijadas
por el Banco Central Europeo y no por los Gobiernos (modelo anterior de
Francia).
◊ Banco de Japón:
Este Banco (Nippon Ginko) fue fundado en 1882 en la época de la restauración

Meiji. La política monetaria depende de una Junta Política, compuesta por el
Gobernador, dos vicegobernadores y seis miembros externos designados por el
Gobierno y ratificado por el Parlamento, con un mandato de 5 años. El poder
real residía en el ministro de Finanzas y no en el Banco Central. Recién desde
1998 se otorgó mayor autonomía al Banco con capacidad de establecer las
metas de la política monetaria y de utilizar los instrumentos necesarios. En la
actualidad el Gobierno puede enviar representantes a las reuniones de la Junta,
con voz pero sin voto692.
689 Mishkin, Moneda, banca y mercados financieros. Pág.321

690 Gudin, PRINCIPIOS DE ECONOMIA MONETARIA. Pág.245.
691 Mishkin, Moneda, banca y mercados financieros. Pág.318 y s.
692 692 Mishkin. Pág.322.
258 ECONOMÍA MONETARIA
◊ Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos:
A diferencia de muchos países donde el concepto de centralización del poder es

usual, en Estados Unidos existió y persiste en la actualidad una fuerte resistencia
a modelos centralizados y en especial para las cuestiones monetarias. En efecto,
antes del siglo XX en este país regía un sistema de banca prácticamente libre y
donde la hostilidad hacia los Bancos Centrales hizo que fracasara su creación
en dos oportunidades en el siglo XIX. Para fiscalizar y regular a los bancos
fueron creados el First Bank y el Second Bank of the United States, el primero
disuelto en 1811 y el segundo 1836693.
Durante el periodo posterior al cierre del Segundo Banco, el país quedó sin un
sistema de préstamo de última instancia y sin esquema de reservas obligatorias.
Esto hizo que durante gran parte del Siglo XIX e inicio del XX se experimentaran
frecuentes crisis y quiebras bancarias, siendo la más notable la registrada en
1907. A raíz de esto último, se dio comienzo a discusiones sobre la creación
de un esquema diferente al modelo centralizado del Banco de Inglaterra,
dada la combinación de repudio del público hacia los bancos y temor a toda
centralización de poder.
La solución encontrada acorde a la realidad americana fue la constitución

por el Congreso Nacional del Sistema de la Reserva Federal por ley de
1913 denominada Ley de la Reserva Federal. El sistema es un híbrido, sólo
comprensible en la cultura americana, que pretende “difundir el poder a lo
largo de líneas regionales, entre el sector privado y el gobierno, y entre banqueros,
empresarios y el público”694. El resultado de este proceso fue la creación de las
siguientes entidades: los bancos de la Reserva Federal, que representan a 12
distritos federales y fungen como banco principal de reserva, con capacidad de
abrir sucursales; la Junta de Gobernadores del Sistema de la Reserva Federal,
con siete miembros designados por el Presidente de EE.UU y ratificado por el
Senado con un mandato de 14 años; el Comité Federal de Mercado Abierto
(FOMC); el Consejo Consultivo Federal y; aproximadamente 2.500 bancos
comerciales miembros.
Finalmente cabe señalar que cada uno de los 12 bancos de la Reserva Federal es
una institución cuasi pública (parte privada y parte pública), cuyos dividendos
pueden repartirse a los propietarios (bancos privados y el Gobierno). El pago
693 Mishkin. Pág.302.

de los dividendos está limitado al 6% anual. En esencia, el modelo de Banco

Central en Estados Unidos es un sistema de bancos de reserva, donde los
miembros (bancos comerciales) deben mantener sus reservas en los mismos y
en contrapartida reciben otro tipo de apoyo propio de un Banco Central, en el
marco de sus funciones.
◊ Paraguay695:
Si bien formalmente en 1952 nace la figura del Banco Central con características
de tal, es posible señalar algunos antecedentes que explican el proceso de
creación del Banco Central del Paraguay. El primer antecedente es la ley
182/16 que crea la oficina de Cambios o caja de conversión. El segundo es el
Decreto-Ley 11/36 que crea el Banco de la República del Paraguay y absorbe
el patrimonio de la Oficina de Cambios. El tercer e inmediato antecedente es
el Decreto-Ley 5.130/44 que Crea el Banco del Paraguay en sustitución del
Banco de la República del Paraguay. Este banco además de cumplir funciones
de banca comercial incorpora el Departamento Monetario para encargarse del
recientemente creado (1943) signo monetario el guaraní.
En el año 1952 fueron emitidos varios actos legislativos en forma de Decretos-

Leyes. El Decreto-Ley 18/52 crea el Banco Central del Paraguay; el Decreto-
Ley 19 transforma el Banco del Paraguay en un banco comercial, sin el
departamento monetario y el Decreto-Ley 20 sobre regulación bancaria696. En
principio, el objetivo de la creación del BCP fue darle énfasis al manejo de la
política monetaria, crediticia y cambiaria. La entidad fue diseñada como una
entidad autárquica, con personería jurídica propia y con amplias facultades
vinculadas a las operaciones de emisión monetaria, redescuento, compraventa
de divisas y la orientación de la política cambiaria y créditos.
Tanto en lo que se refiere a sus objetivos y funciones, el accionar del BCP estaba
subordinado a las disposiciones del Gobierno Nacional y siempre en vista a
promover las actividades productivas como objetivo primario, quedando como
condición débil, la prevención de “todo exceso inflacionario o especulativo
perjudicial a los intereses de la Nación” (Art.4, inc a-DL18/52). El concepto de
estabilidad monetaria estaba ausente en este marco legal.
Con dicho régimen jurídico, el BCP estuvo funcionando hasta el año 1995 en
que por ley 489/95 se crea el Banco Central del Paraguay como una continuidad
695 Cantero, Moneda y Banca en el Paraguay.

696 Cantero. Pág.266.
mejorada del anterior. Es decir, se moderniza su diseño institucional, se

clarifican sus objetivos, pero siempre bajo el concepto de coordinación con
la política económica del Gobierno. En los apartados y unidades pertinentes,
mencionaremos los temas vinculados a funciones, objetivos e instrumentos
asignados al BCP.
8.2 Funciones de un Banco Central.
Desde un punto de vista estrictamente teórico formal, lo correcto sería iniciar

el estudio de los objetivos como lo que debe lograrse y como derivación de
los mismos determinar las funciones de una institución. Sin embargo, desde
sus orígenes los Bancos Centrales recibieron instrucciones legales para cumplir
ciertas funciones, pero sin explicitar sus objetivos o éstos fueron establecidos
con posterioridad697. Antes de estudiar con mayor detalle las funciones de
una banca central moderna, señalamos a continuación aquellas que fueron
realizadas en sus inicios:
➢ Custodio de Monedas: Esta función fue desarrollada por muchos bancos

cuando el emisor era otra institución como un Rey, Príncipe o entidad
similar.
➢ Emisor de Billetes: Los bancos al recibir en depósito las monedas del
público, podían expedir un certificado de depósito o un billete equivalente
al importe depositado. Algunos bancos recibieron la expresa autorización
estatal para emitir billetes sin una estricta vinculación con el depósito y lo
hacían en el marco de operaciones de crédito. Para limitar estas emisiones,
se crearon esquemas de conversión total o parcial a algún metal o a la
moneda emitida por el Estado, o incluso algún esquema de “proveedor de
última instancia”698.
➢ Financista o banquero del Estado: Muy ligado a la función precedente,
algunos bancos autorizados a emitir billetes estaban obligados a entregar
parte de la misma al Estado a cambio de algún instrumento financiero como
los bonos u obligaciones. Desde el banco de Law en Francia como el Banco
de Inglaterra, las funciones de emisor y prestamista del Estado estaban muy
vinculadas699.
➢ Banco de bancos: En sus inicios el Banco de Inglaterra era uno de los
bancos con privilegio de emisión, que paulatinamente fue ganando espacio
y poder en el sistema bancario británico. En efecto, dentro de la cámara
697 Central Bank Governance Group, «El buen gobierno en los bancos centrales.». Pág.20
698 Galbraith, El dinero. Pág.42 y ss.
699 Galbraith. Pág.45
compensadora de Londres apoyaba con liquidez a otros bancos y con el

transcurso del tiempo se convirtió en el banco de los bancos700. Incluso en
ese marco adquirieron una función moderna de fiscalizar a los bancos que
realizaban operaciones especialmente de “ultima instancia”701.
A continuación, haremos mención de las funciones más comunes entre los

Bancos Centrales modernos, de las cuales, algunas reflejan la continuidad de
las originales con acento hacia una mayor amplitud.
8.2.1 Política Monetaria y Emisión monetaria.
La primera función destacada para los Bancos Centrales es la política monetaria

en el marco de lograr los objetivos asignados. Como consecuencia de ello, surge
la función de la emisión monetaria. El Art.4 de la Ley 489/95 en su versión
modificada (Ley 6.104/18) dispone en dos incisos el marco para estas funciones:
“a) Participar con los demás organismos técnicos del Estado en la formulación de
la política monetaria, crediticia y cambiaria, siendo responsable de su ejecución
y desarrollo”. Luego establece la condicionalidad esencial: “Para este efecto,
el Banco Central del Paraguay determinará las metas de dichas políticas,
contemplando el objetivo constitucional de preservar la estabilidad monetaria,
basada en los lineamientos generales de la política económica del Gobierno
Nacional y las previsiones del Presupuesto General de la Nación para el año
correspondiente”. Tema comentado al inicio de la presente unidad.
“b) Emitir, con potestad exclusiva, monedas y billetes de curso legal,

administrando y regulando su circulación, de acuerdo con las políticas
señaladas en el inciso anterior”.
En general la función de emisión monetaria en la actualidad es exclusiva de

los Bancos Centrales, cuyo enfoque está inserto en la disposición precedente
para el BCP. Sin embargo, es importante señalar que en contados países se
registran un esquema de coparticipación702 entre el Banco Central como emisor
de los billetes y el Tesoro Nacional o su equivalente, de las monedas de baja
denominación.703
700 Gudin, PRINCIPIOS DE ECONOMIA MONETARIA. Pág.230

701 Central Bank Governance Group, «El buen gobierno en los bancos centrales.» Pág.21
702 Mishkin, Moneda, banca y mercados financieros. Pág.356 para el caso de EE. UU
703 Seeck und Steffens, Die Deutsche Bundesbank. Pág.22 En Alemania se aplica esta coparticipación.
8.2.2 Administración de las reservas internacionales.
Desde el esquema de patrón oro con sus variantes hasta en los sistemas
monetarios actuales vinculados con las relaciones internacionales, se aplica la
noción de que las reservas son fondos de activos líquidos. Estos sirven para
asegurar el normal funcionamiento del sistema de pagos internacionales
o para estabilizar el mercado de divisas. A pesar de la posible separación en
algunos países de los roles entre el Gobierno y el Banco Central en cuanto
hace a la determinación de la vinculación de la moneda nacional con relación
a la internacional, prácticamente todos los países han asignado a sus Bancos
Centrales la función de administrador de las reservas internacionales.
En el caso del Paraguay, esta función está prevista en el Art.4, inciso d) de la Ley
489/95 bajo el mandato de mantener y administrar las reservas internacionales.
Por el Art.61 del mismo cuerpo legal se establece que las reservas “del Banco
Central del Paraguay están destinadas exclusivamente a mantener la normalidad
en las transacciones en el mercado libre de cambio, a superar dificultades
transitorias en la balanza de pagos y a preservar el valor externo de la moneda
nacional”. Cabe aclarar que en la versión modificada se incorpora junto a la
palabra moneda la expresión “nacional”. De esta forma, se completa que en
nuestro país el objetivo de estabilidad monetaria debe entenderse en su vertiente
interna (precios) y externa (tipo de cambio). Finalmente, dispone que el BCP
deberá adoptar las medidas conducentes a mantener sus reservas de divisas en
aquellas unidades monetarias de mayor incidencia en la balanza de pagos.
8.2.3 Banco de bancos.
Dentro de esta función iniciada por el Banco de Inglaterra conlleva en la

actualidad otras sub-funciones de gran relevancia. Tal como se desprende del
Art.4, inciso e) de la Ley 489/95 estas son: i) facilitar las transacciones entre los
intermediarios; ii) custodiar sus reservas líquidas y; iii) realizar las funciones
de prestamista de última instancia en los casos previstos en la misma ley. En
esencia, éste es el rol más importante del Banco Central con relación a los
bancos, considerando que es la institución con capacidad de crear la liquidez
necesaria en situaciones de desconfianza generalizada. En efecto, los bancos
comerciales pueden crear instrumentos líquidos, bajo condiciones normales de
la economía.
Si bien existen varias formas de apoyar a los bancos, el rol de prestamista de

última instancia está reglado en nuestro país por el Art.66 de la ley del BCP. En
el mismo se prevé tres escenarios resumidos de la siguiente forma:
◊ Situación de iliquidez transitoria:
“El Banco Central del Paraguay únicamente por razones de iliquidez transitoria
podrá conceder a los bancos, financieras, y otras entidades de crédito, préstamos o
anticipos por plazos que no excedan de 90 (noventa) días, contra entrega de títulos
de crédito u otros valores negociables, elegibles y debidamente garantizados”.
◊ Persistencia de iliquidez:
“Si el banco afectado requiere una prórroga del crédito al que se refiere este
artículo, la misma podrá concederse, previa aprobación de cuatro miembros del
Directorio del Banco Central del Paraguay, de un programa de recuperación de
la correspondiente entidad”. Si bien no menciona el texto, se entiende que la
prórroga es por un adicional de noventa días y limitado solamente a los bancos.
◊ Situación de crisis financiera:
“En caso de crisis de uno o más bancos, el Banco Central del Paraguay podrá
otorgar créditos a los mismos, previa autorización del Poder Ejecutivo. Para ello,
los bancos beneficiados deberán obligatoriamente presentar un programa de
rehabilitación institucional y recapitalización financiera a satisfacción del Banco
Central del Paraguay”. Esta disposición original fue ampliada posteriormente
por la Ley 2.334/03 que en su capítulo IV establece el procedimiento para
situaciones de riesgo sistémico. Son partes relevantes del esquema el BCP,
el Ministerio de Hacienda y el presidente de la República. Para la fuente de
recursos, la ley remite al mismo Art.66 señalado precedentemente, con lo cual,
queda ratificada y ampliada la función de prestamista de última instancia del
Banco Central del Paraguay.
8.2.4 Banco o agente financiero del Estado.
Es una función muy ligada a la facultad de emisión monetaria que viene desde
los orígenes de los Bancos Centrales. En la actualidad el cambio observado con
relación a la etapa inicial radica en las disposiciones que limitan o condicionan
la posibilidad de la financiación del Banco Central al Estado y sus organismos.
Posiblemente el más estricto es el del Bundesbank de Alemania que fija un
monto total absoluto para las diversas entidades estatales704, frente a otros que
no expresan un límite como la Reserva Federal de Estados Unidos.
704 Seeck und Steffens. Op.Cit. Pág. 99

De conformidad con el Art.58 de la Ley 489/95, el BCP “podrá conceder

al Gobierno adelantos de corto plazo, en moneda nacional, de los recursos
tributarios presupuestados por el año respectivo para financiar el gasto público
presupuestado. El monto total de los adelantos no podrá exceder del 10% (diez
por ciento) de los ingresos tributarios presupuestados para ese ejercicio”. Además
la ley contiene la siguiente flexibilización algo riesgosa como que en “caso de
emergencia nacional, podrá excederse dicho límite mediante decreto fundado
del Poder Ejecutivo y previo acuerdo de la Cámara de Senadores”. Finalmente
dispone la siguiente condición financiera: “Los adelantos mencionados en el
presente artículo se implementarán contra entrega de títulos públicos negociables.
La tasa de interés aplicada por el adelanto no será menor a la tasa promedio
ponderado de las operaciones pasivas en moneda nacional del sistema bancario
por montos y plazos indeterminados."
Cabe señalar que la función de banco o agente financiero conlleva el mandato

de recibir y custodiar en forma de depósito los recursos del Tesoro Nacional
y de otras entidades del Estado. En el caso del Paraguay, según el Art.74 del
marco legal del BCP, “Serán depositados en el Banco Central del Paraguay todos
los fondos del Tesoro Nacional y de las entidades del Gobierno Central, así como
los fondos de garantía a favor del Estado o de cualesquiera de sus dependencias.
Estos depósitos no serán remunerados". El mismo artículo incluye como una
función complementaria la de encargarse de la custodia de títulos, documentos
y objetos de valor pertenecientes al Estado o a sus dependencias.
8.2.5 Otras
Si bien hay una diversidad de diseño institucional para el cumplimiento de

algunas funciones que mencionaremos a continuación, en algunos países por
razones presupuestarias o de capacidad técnica fueron asignadas al Banco
Central. Paraguay y Uruguay son ejemplos de concentración de funciones,
siendo mayor en el segundo, mientras que en América o Europa la función se
distribuye o comparte con otras entidades estatales705.
◊ Estabilidad del sistema financiero:
El sistema financiero puede ser entendido como el conjunto coherente de

procesos, mercados e instituciones con el fin de canalizar los recursos para
la financiación de las actividades económicas706. Por diversas razones micro
706 Fabozzi, Modigliani, y Ferri, Mercados e Instituciones Financieras. Cap.2 especialmente.
o macroeconómicas la historia ha registrado crisis financieras y quiebras de

entidades bancarias de todas las magnitudes en muchas épocas y países707.
La última gran crisis del año 2008 ha generado un gran debate sobre temas
regulatorios que abarquen ambas fuentes y en especial la asignación de
funciones y responsables. El mayor esfuerzo para cubrir estos temas se canaliza
por medio del denominado acuerdo de Basilea que ha evolucionado de simples
intercambios de opiniones entre reguladores y supervisores hasta convertirse
en la pauta seguida a nivel internacional. En lo que hace referencia a los Bancos
Centrales, con relación a la estabilidad de las entidades financieras en su vertiente
de micro o macro-regulación, el Banco de Pagos Internacionales ha promovido
grupos de estudio sobre la cuestión, siendo uno de los más significativos el
informe708 del año 2011.
En base a los antecedentes señalados, el papel asignado a los Bancos Centrales

tuvo un cambio radical desde la crisis del 2008 en el sentido de asumir
responsabilidad por los bancos, los sistemas de pagos y el sistema financiero. Esto
último implica dos funciones: La primera preventiva conocida como macro-
prudencial para minimizar los riesgos sistémicos y la segunda como prestamista
de última instancia del todo el sistema financiero709. Si bien corresponde su
estudio a otra materia, es importante señalar que la regulación bancaria con
enfoque global (entidades grandes y que operan a nivel internacional) se
sustenta en tres pilares: i) Regulación sobre el capital en función a los activos
de riesgo; ii) Fortalecer el proceso de supervisión sobre la gestión de riesgos de
los bancos u otras operaciones que las generen y; iii) Disciplina del mercado
mediante la revelación de informaciones710.
En el caso de Paraguay, la norma legal dispone que el BCP debe “Promover la

eficacia, integridad, estabilidad y solvencia del sistema financiero, adoptando, a
través de la Superintendencia de Bancos las medidas de ordenación, supervisión
y disciplina de los bancos y demás entidades que en él actúan” (inciso f-Ley
489/95). De conformidad a lo revisado sobre la función de prestamista de
última instancia, queda claro que el Banco Central del Paraguay asume la
responsabilidad por la regulación micro y macro-prudencial sobre bancos,
financieras y otras entidades de crédito. A diferencia de Uruguay con esquema
de alta concentración, la regulación y supervisión del mercado de valores y
de las cooperativas corresponden en Paraguay a otras instituciones creadas al
707 Marichal, Las grandes crisis financieras.

708 Informe del Grupo de Estudio y Presidente: Stefan Ingves, «El buen gobierno de los bancos centrales
y la estabilidad financiera».
709 709 Informe del Grupo de Estudio y Presidente: Stefan Ingves. Parte I y Parte II. Pág. 7 y ss.
efecto. La Comisión Nacional de Valores asume dicho rol para el mercado de

valores y el Incoop para las cooperativas. La última mencionada tiene un diseño
institucional no adecuado en cuanto a mantener la suficiente autonomía e
independencia frente a las entidades reguladas. Las mismas cooperativas eligen
a las autoridades del Incoop, lo que debilita su capacidad para hacer cumplir
sus disposiciones.
◊ Sistema de pagos, Cámara de compensación y Custodia de valores:
Con relación al sistema de pagos y compensación, el Art.45 de la ley del BCP

dispone que “velará por la eficiencia y el buen funcionamiento de los sistemas de
pagos y de movimiento interno de dinero. A tal efecto y en particular: a) Adoptará
o promoverá las medidas que tengan por objeto normalizar, desarrollar y agilizar
los procedimientos y técnicas de los sistemas de pago y de movimiento de dinero,
así como de compensación entre los bancos y demás entidades de crédito; y, b)
Podrá crear Cámaras Compensadoras".
El año 2012 se promulga la ley 4.535 sobre sistemas de pagos y liquidación

como marco regulatorio del tema y por el Art.27 se implementa un sistema
electrónico de pagos y una depositaria de valores de instituciones públicas
del Estado a cargo del Banco Central del Paraguay. También asume el rol de
autoridad sobre cualquier otra depositaria de valores creada incluso en otros
ámbitos como por ejemplo para los instrumentos privados transados en el
mercado de valores.
◊ Asesor económico y financiero del Gobierno:
Si bien pueden registrarse esquemas diversos, en esta función resalta la capacidad

técnica de la institución expresada por la formación profesional de su personal.
El Art.4, inciso g) de la Ley 489/95 con relación a esta función que debe “Actuar
como asesor económico y financiero del Gobierno y, en dicho carácter participar
en todas las modificaciones legales y reglamentarias que puedan incidir en el
ejercicio de sus funciones, alertando sobre las disposiciones que puedan afectar
la estabilidad monetaria”. Esta norma también se extiende a situaciones como
cuando el Estado pretende tomar préstamos internacionales, que requiere un
dictamen previo del BCP.
◊ Relaciones internacionales:
Con respecto a esta función pueden mencionarse dos disposiciones: La primera

contenida en el inciso h) que dice: “Participar y operar en representación del
Gobierno Nacional o por sí, según corresponda, en organismos financieros

extranjeros o internacionales o ante gobiernos u organismos internacionales”. La
segunda del inciso i) que faculta a “Celebrar todos los actos, convenios, contratos y
operaciones bancarias y comerciales en el país o en el exterior que sean necesarios
para el cumplimiento de sus objetivos”.
◊ Otras:
Finalmente, el marco legal establece una disposición general previendo nuevas

responsabilidades. El inciso j) dice: “Desempeñar toda otra función o facultad
que le corresponda, de acuerdo con su condición de banca central." Esta fórmula
facilita la incorporación de cualquier otra función compatible con los objetivos
del BCP, sin necesidad de modificación de la ley.
8.3 Los objetivos de una banca central.
Salvo contadas excepciones como las del Bundesbank en Alemania711 que

tiene desde su creación en 1957 el “fin de salvaguardar la moneda”, a nivel
internacional lo más frecuente es encontrar un catálogo de objetivos para los
Bancos Centrales. Es decir, el conjunto de objetivos de la política económica
incorpora al vinculado directamente al Banco Central como la estabilidad
monetaria, pero sin establecer en muchos casos orden de prelación o jerarquía
de objetivos. Dentro de esa visión, suele aparecer en la literatura económica el
concepto del “cuadrado mágico” o logro simultáneo de los siguientes cuatro
objetivos712: i) Estabilidad monetaria; ii) Pleno empleo o nivel elevado del
mismo; iii) Equilibrio de la balanza de pagos y; iv) Adecuado crecimiento
económico.
Producto del pragmatismo713 y de la gran crisis del 2008, muchos Bancos

Centrales tienen, además del objetivo de estabilidad de precios como ancla
nominal, los siguientes objetivos714:
➢ Alto empleo y estabilidad de la producción:
Este objetivo nace con la crisis de 1929 y se justifica hasta el presente por los
costos sociales y políticos que causa el desempleo y la ociosidad de los recursos
de la economía. De ahí la búsqueda de un elevado nivel de empleo y la estabilidad
711 CIEDLA, «Ley sobre el Deutshe Bundesbank».

712 Issing, Einführung in die Geldpolitik. Pág.9
713 Cardim de Carvalho et al., Economía Monetária E Financeira.
714 Mishkin, Moneda, banca y mercados financieros. Pág.382 y ss.
de la producción. En la actualidad para definir el nivel se ha incorporado en

la literatura económica el concepto de tasa natural de desempleo, que recoge
factores institucionales y estructurales u otros que señalan la imposibilidad de
pretender una tasa cero o cercana a ella para el desempleo. A modo de ejemplo,
el desempleo depende crucialmente de la forma de negociación de salarios
(centralizado o no), grado de sindicalización, regulación de la jornada laboral,
salario mínimo, regulación de protección al empleo y legislación para empleo
temporal715.
➢ Crecimiento económico:
El concepto de crecimiento económico es un tema que sigue siendo

controversial en economía, especialmente a si hace referencia a su potencial, a
su sostenibilidad en el tiempo o a un aumento de la capacidad de producción.
A pesar de ello y siguiendo a Cuadrado Roura716, las razones para dar prioridad
a este objetivo son: i) El crecimiento económico es la fuente de mejora de la
calidad de vida de la población; ii) Los países subdesarrollados sólo podrán
romper el círculo vicioso de la pobreza por medio de tasas elevadas y sostenidas
en el tiempo del crecimiento económico; iii) Si bien es controversial en sus
resultados, el crecimiento económico sigue siendo un camino recomendable
para combatir el desempleo en general; iv) El crecimiento económico sostenido
facilita la política de redistribución del ingreso y la riqueza y; v) El crecimiento
sostenido debe ser compatible con su sostenibilidad en el tiempo (crecimiento
a costa de la destrucción de recursos naturales, sería lo opuesto).
➢ Estabilidad de los mercados financieros y del sistema financiero:
En la actualidad existe un elevando consenso sobre los efectos macroeconómicos

negativos que pueden provocar la inestabilidad de los mercados financieros
y del sistema como un todo717. Por tanto, este objetivo se ha incorporado
como una nueva responsabilidad de los Bancos Centrales. El gran tema que
mencionaremos en la siguiente unidad es el potencial conflicto entre la política
monetaria y la política macro-prudencial de la banca central con relación al
sistema financiero718.
715 Cuadrado Roura, Política Económica. Objetivos e Instrumentos. Pág.178

716 Cuadrado Roura. Pág.225
717 Informe del Grupo de Estudio y Presidente: Stefan Ingves, «El buen gobierno de los bancos centrales
y la estabilidad financiera». Pág.23
718 718 Aikman, Bush, and Taylor, «MONETARY VERSUS MACROPRUDENTIAL POLICIES».
➢ Estabilidad de las tasas de interés:
Es un objetivo complementario del anterior, considerando que la evidencia

disponible demuestra la fuerte influencia de la tasa de interés sobre las
decisiones económicas. Su variabilidad fuera de algún rango previsible genera
incertidumbre y puede provocar inestabilidad en los mercados financieros y en
el sistema.719
➢ Estabilidad en los mercados de divisas:
Con avance extraordinario de las relaciones internacionales en el campo

económico y en especial en el financiero, el mercado de divisas es un determinante
clave del precio relativo de las monedas. En efecto, el tipo de cambio no sólo
tiene consecuencias sobre la balanza comercial y de capital de largo plazo por
efecto sobre la competitividad720, sino sobre el balance financiero. Tal como
vimos en la unidad 6, en la actualidad existe una vinculación intensa entre la
determinación de la tasa de interés y el tipo de cambio. Por tanto, no es de
extrañar que el objetivo de estabilidad de los mercados de divisas adquiera una
gran prioridad en la actualidad.
Para finalizar este punto haremos una breve mención de los objetivos del Banco
Central del Paraguay y vincularlos esquemáticamente con sus funciones. De
conformidad con la redacción actual del Art.3 de la Ley 489/95: “Son objetivos
fundamentales del Banco Central del Paraguay preservar y velar por la
estabilidad del valor de la moneda y promover la eficacia, integridad y
estabilidad del sistema financiero”. La diferencia con la redacción original
radica en la inclusión de la palabra “integridad”.
El marco legal con relación al objetivo estabilidad del valor de la moneda en

el caso de Paraguay da a entender como interno (precios) y externo (tipo de
cambio), bajo las condiciones de continuidad en el tiempo (preservar) y alerta
constante (velar). Con respecto al objetivo para el sistema financiero puede
leerse como un mandato dual: para los integrantes del sistema la promoción
de su eficacia (cumplir con sus fines en la economía) e integridad (solvencia y
confianza) y para el conjunto o sistema, su estabilidad.
En el cuadro siguiente, puede leerse un esquema integrado entre los objetivos y

funciones del Banco Central del Paraguay:
719 Mishkin, Moneda, banca y mercados financieros.

720 Mishkin. Pág.383 y s.
ESTABILIDAD ESTABILIDAD OTROS

MONETARIA FINANCIERA No explicitados
OBJETIVOS Preservar y velar Promover la Apoyar la Política
por la estabilidad eficacia, integridad Económica del
del valor de la y estabilidad del Gobierno Nacional
moneda. sistema financiero
FUNCIONES 1. Formular 1. Actuar como 1. Actuar como
política banco de banquero y
monetaria bancos: Facilita agente financiero
(coparticipa transacciones . del Estado.
con Gobierno Custodia sus 2. Actuar
Nacional). reservas líquidas. como asesor
2. Emitir con Prestamista de económico y
potestad última instancia . financiero del
exclusiva, 2. Adoptar, a través Gobierno.
billetes y de la SIB, las 3. Participar por
monedas. medidas de el G.N. en
3. Administrar ordenación, organismos
y custodiar supervisión y internacionales.
Reservas disciplina de los
Internacionales bancos y de otras
entidades.
Cuadro: Objetivos y funciones del BCP. Elaboración propia basada en la Ley 489/95 y su
modificatoria Ley 6104/19
El marco legal vigente nos permite extraer que el BCP tiene dos objetivos
explicitados como la estabilidad monetaria y la financiera y otros no explicitados
vinculados al objetivo amplio de “Apoyar la Política Económica del Gobierno
Nacional”. Finalmente, el cuadro también indica que directa o indirectamente
el BCP ha adoptado los objetivos señalados más arriba como los más relevantes
en la actualidad a nivel internacional.
8.4 Aspectos institucionales de la banca central.
Es posible que en sus inicios el elemento institucional no fuera relevante para

los Bancos Bentrales que en su mayoría eran empresas privadas con privilegios
especiales para la emisión monetaria. Sin embargo, en la actualidad adquieren
gran importancia el diseño institucional de los Bancos Centrales como
determinantes para evaluar otros temas afines como su grado de autonomía e
independencia. A continuación, revisaremos algunos temas y en el siguiente su
relación con el Gobierno:
◊ Marco político y personalidad jurídica:
De conformidad con el informe elaborado por el Grupo de Trabajo del Banco

de Pagos Internacionales721, las principales cuestiones a resolver son:
i) ¿Qué facultades deberían otorgarse al Banco Central para formular políticas y

realizar otras funciones, y cuál debería ser su grado de independencia respecto
del Gobierno al ejercerlas? En el punto pertinente mencionaremos lo relativo
al BCP.
ii) ¿Qué estructura de propiedad y forma jurídica son las más adecuadas
para delegar en el Banco Central las facultades y competencias elegidas? De
acuerdo con el Art. 1 de la Ley 489/95: “El Banco Central del Paraguay es una
persona jurídica de derecho público, con carácter de organismo técnico y con
autarquía administrativa y patrimonial y autonomía normativa en los límites
de la Constitución Nacional y las leyes. El Banco Central del Paraguay ejercerá
las funciones de Banca Central del Estado”. A diferencia de algunos Bancos
Centrales con estructura privada o mixta (EE. UU), el BCP es exclusivamente
un ente público del Estado.
iii) Al incorporar en leyes los objetivos del Banco Central para protegerlos de
consideraciones políticas de corto plazo, ¿cuál es el grado de detalle y dificultades
para modificarlos? A nivel internacional pueden señalarse por lo menos tres
modelos de mandatos: i) La fijación de una meta de inflación como mandato
único; ii) Los modelos de mandatos jerárquicos como el del Bundesbank y el
del Banco Central Europeo con prioridad absoluta en la estabilidad y deber
de colaboración, sin poner en peligro su objetivo y; iii) Modelos de mandatos
duales o más como los de Estados Unidos y muchos otros países, donde todos
los objetivos son igualmente importantes722.
En el Paraguay, por disposición del Art.137 de la CN723, salvo la misma CN, los
tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes
dictadas por el Congreso Nacional no requieren condiciones especiales para su
modificación. Es decir, una nueva ley puede modificar o sustituir en cualquier
momento otras leyes. Por tanto, no existe impedimento o dificultad en nuestro
país para afectar el marco legal del BCP; Quedaría con cierta protección el
mandato de estabilidad monetaria que proviene de la misma CN.
721 Central Bank Governance Group, «El buen gobierno en los bancos centrales.» Pág. 59
722 Mishkin, Moneda, banca y mercados financieros. Pág.384 y s.
723 Convención Nacional Constituyente, La Constitución de la República del Paraguay. Pág.138.
iv) ¿De qué otros medios se disponen para evitar presiones sobre sus altos cargos
sin perjuicio de la responsabilidad asumida, ni el derecho de los gobiernos a
gobernar? Con relación al BCP el mecanismo de designación es similar a lo
aplicado a nivel internacional que consiste en la propuesta del Poder Ejecutivo
y acuerdo de la Cámara de Senadores y cuentan con relativa protección en
el ejercicio de sus funciones. Una protección especial puede señalarse en
el mandato de dedicación exclusiva, salvo la docencia y la prohibición de
desarrollar actividades de índole político-partidaria ni ocupar cargos directivos
en entidades gremiales o políticas, mientras se hallen en ejercicio de sus cargos
(Art.12-Ley 489/95).
La gran debilidad es el plazo de duración del mandato de solamente 5 años,

frente a 8 en Europa y 14 años en Estados Unidos. La otra debilidad del BCP es
que su presupuesto administrativo debe pasar por el procedimiento ordinario
aplicado por todas las entidades públicas, cuando que en Estados Unidos y
Europa los Bancos Centrales aprueban su presupuesto para evitar presiones
políticas.
v) ¿Cómo redactar los contratos de trabajo de los altos cargos del banco central
para que el despido o la amenaza de no renovación no puedan utilizarse para
ejercer una influencia indebida? En Paraguay la ley dispone el proceso de
designación, duración y cesación de mandatos con una redacción bastante
adecuada en lo formal. Mientras duren en sus funciones, sus remuneraciones
dependen del presupuesto del BCP.
◊ Estructura para la toma de decisiones:
Este elemento también resalta en el informe del Grupo de Trabajo724, donde

el factor humano en cuanto a conducta depende de los aspectos estructurales
y procedimentales del entorno. En tal sentido, las principales cuestiones a
resolver son:
✓ ¿Debe concederse autoridad a las personas a título individual o a un grupo

para decidir? En este último caso, ¿qué grado de especialización resulta más
adecuado —es decir, cuántos órganos decisorios formales (referidos en este
informe como «consejos») deben crearse y cuál debe ser la relación entre sus
funciones? Si bien es posible el modelo unipersonal, a nivel internacional
lo más frecuente es la figura de un colegiado en forma de Directorios o
Consejos. Cabe señalar que incluso con este esquema los diseños pueden
variar desde Consejos Monetarios donde participa el Gobierno (Brasil y en

forma indirecta Paraguay con la figura del Equipo Económico Nacional)
hasta Directorios que toman sus decisiones con independencia del Gobierno.
El BCP cuenta con un Directorio compuesto por 5 miembros que duran
cinco años en sus funciones y uno de ellos funge de Presidente. En temas
reglamentarios e instrumentales el Directorio tiene amplias facultades, pero
no en cuanto a formular las metas de sus políticas, que las debe conciliar con
los objetivos de la política económica del Gobierno Nacional.
✓ ¿Debe ser individual o colectiva la responsabilidad de los miembros de estos

consejos por las decisiones adoptadas? ¿Y qué determina el que las decisiones
se tomen por votación o por consenso? En Paraguay las reglas aplicables
son: i) Quorum tres miembros de cinco; ii) Mayoría calificada de cuatro
votos para ciertos supuestos (Ej. Prórroga de un anticipo por liquidez); iii)
Inhibición para tratar asuntos personales o vinculados a parientes y; iv)
Responsabilidad personal por las decisiones, tal como lo dispone el Art.16:
“Cuando las resoluciones del Directorio contravinieren las disposiciones legales,
sus miembros incurrirán en responsabilidad personal y solidaria, salvo aquel
que hiciese constar en el acta respectiva su voto en disidencia”.
✓ ¿Cuándo resulta conveniente la presencia de miembros externos en estos

órganos de gobierno? Al respecto, el Art.15 dice: “Podrán participar de las
reuniones con voz, pero sin voto, el Superintendente de Bancos y el Gerente
General del Banco Central del Paraguay. Asimismo podrán ser llamados a
participar en las deliberaciones funcionarios del Banco o personas extrañas
a la institución, cuando el Directorio lo considere conveniente”. No se prevé
explícitamente la participación de miembros del Gabinete del Gobierno,
pero no está excluido. En el caso del Bundesbank, sí pueden participar con
voz pero sin voto en las sesiones del Directorio, dentro del marco del deber
cooperación mutua.725
✓ ¿Existe un tamaño óptimo para dichos órganos? ¿Qué consideraciones han

de tenerse presentes? A nivel internacional existe una variedad muy amplia
y depende en gran medida de las funciones asignadas al Banco Central y de
otros temas como la participación de representantes varios (Estados Unidos
o Europa). El número puede estar entre tres a nueve como lo usual y por
excepción un número mayor726. Tal lo ya señalado, en el caso de Paraguay el
Directorio está compuesto por un Presidente y cuatro Directores Titulares.
725 Seeck y Steffens, Die Deutsche Bundesbank. Pág. 16

726 Central Bank Governance Group, «El buen gobierno en los bancos centrales.» Pág. 90 y ss.
No está prevista la figura de la representación gremial o sectorial, lo cual,

está en línea para aumentar el grado de autonomía del Banco Central.
8.4.1 La relación entre la banca central y los gobiernos.
Para asegurar la adecuada coordinación de las políticas económicas los Bancos

Centrales, incluso aquellos con mayor independencia como el Bundesbank, la
Reserva Federal y el Banco Central Europeo, tienen previstos mecanismos de
comunicación y cooperación con sus respectivos Gobiernos. En algunos casos,
ello implica la facultad del Congreso de convocar a miembros del Directorio
del Banco para dar explicación sobre la situación de la economía y sobre las
medidas adoptadas. Este es el modelo aplicado en Estados Unidos727.
En este contexto, las principales cuestiones levantadas por el Grupo de Trabajo728
son las siguientes:
✓ ¿Qué mecanismos pueden garantizar un eficaz proceso de diálogo y consultas

entre el Banco Central y los Poderes Ejecutivo y Legislativo, evitando al
mismo tiempo la influencia indebida de los mismos? Tal lo señalado, existe
una variedad de mecanismos de comunicación a nivel internacional. En el
caso de Paraguay, tanto la Constitución como la Ley prevén dos tipos de
vinculaciones: i) Participación en un colegiado técnico para la formulación
de las políticas monetarias, crediticias y cambiaria, siempre para asegurar el
cumplimiento de los fines de la política económica del Gobierno Nacional
(Art.285 CN y Art.4, inciso a) de la Ley 485/95 y; ii) Rendición de Cuentas al
Gobierno y al Congreso Nacional sobre las políticas a su cargo (Art.287 CN).
Por su parte el Art. 19, inciso 21 de la Ley 489/95 dispone: “Rendir cuentas
anualmente al Poder Ejecutivo y al Congreso Nacional, sobre la ejecución de
las políticas a su cargo, y elaborar los informes que éstos le requieran y los que
por propia iniciativa considere oportuno formular en los casos y circunstancias
previstos en la presente Ley”
✓ ¿Cuáles son los límites de la función asesora del Banco Central al Gobierno
(en público y en privado) sobre cuestiones ajenas a su mandato? Ya señalamos
en puntos precedentes, que la relación entre el BCP y el Gobierno no sólo
incluye la función de asesor económico y financiero, sino también la de
banquero y agente financiero. Por tanto, es estrecha la vinculación. Fuera
del marco legal, muchos Bancos Centrales adoptan la rutina de encuentros
informales con el Ministro de Hacienda u otro del área económica.
727 Mishkin, Moneda, banca y mercados financieros. Pág. 312

✓ ¿Pueden el Gobierno y el Poder Legislativo manifestarse públicamente

sobre la conducción de la política monetaria sin menoscabar la autonomía
del banco central? Tanto el Poder Ejecutivo como el Congreso Nacional
tienen amplias potestades para expresarse sobre la política a cargo del BCP.
Sin embargo, es de resaltar que en los espacios públicos de debate puede
corroborarse un respeto mutuo sobre ámbitos y responsabilidades entre el
BCP y el Ministerio de Hacienda.
8.4.2 La relación entre la banca central y los bancos comerciales.
En general es de tipo jerárquico la relación entre el Banco Central y los bancos

comerciales. Incluso en el diseño especial americano donde los bancos privados
son accionistas de la Reserva Federal729, las decisiones de esta institución son
de naturaleza pública y obligatoria para todas las entidades. En el Paraguay,
desde la fijación de un objetivo para el BCP con relación a las entidades de
intermediación y el sistema financiero y las funciones derivadas del mismo,
indican una relación de regulador y regulado. En el sistema financiero no rige el
concepto de libertad de entrada al negocio. Sin licencia o autorización del BCP,
nadie puede operar formalmente.
Considerando que algunas funciones (banco de bancos y prestamista de última

instancia) relativas a los bancos comerciales ya fueron desarrolladas, vamos a
mencionar solamente las facultades de regulación, fiscalización y sanción del
BCP. Esta institución tiene potestad reglamentaria amplia (Art.5-Ley 489/95) y
le corresponde en exclusividad, por medio de la Superintendencia de Bancos,
supervisar el cumplimiento de las leyes en su ámbito de competencia y adoptar
las medidas de ordenación, vigilancia y disciplina de los bancos y otras entidades
de intermediación o de créditos.
En base a lo anterior, el Superintendente de Bancos cuenta con amplias

atribuciones para cumplir con el objetivo del BCP vinculado con la estabilidad
del sistema financiero. A modo de ejemplo, señalamos tres de ellas previstas
en Art.31: 1) Ejercer las funciones de inspección y supervisión que le asignan
esta Ley, la Ley General de Bancos, Financieras y otras Entidades de Crédito,
otras leyes y las Resoluciones dictadas por el Directorio de Banco Central
del Paraguay; 2) Velar por la estabilidad, solvencia e integridad del sistema
financiero y de las entidades bajo su supervisión y; 3) Evaluar periódicamente
la situación económico-financiera de las entidades supervisadas, el

cumplimiento de las normas vigentes y la calidad de la gestión de dichas

entidades.
Finalmente, para confirmar lo señalado al inicio respecto a la relación

jerárquica conviene destacar el capítulo VIII de la Ley 489/95 sobre las faltas y
las sanciones. En él están especificados los sujetos obligados (bancos y otros),
las diversas faltas con sus respectivas escalas según gravedad y las sanciones que
pueden ser pecuniarias como administrativas. Éstas últimas en casos graves
pueden significar el retiro de la licencia para operar y la inhabilitación de las
personas físicas a ejercer cargos dentro del sistema financiero.
8.5 La independencia de la banca central.
A partir de este punto nos enfocaremos en las soluciones sugeridas en la

literatura económica para resolver el tema de la inflación como un problema
de larga data y de alta complejidad. En efecto, a pesar de todo lo escrito sobre
las consecuencias negativas de la inflación, mencionadas en la unidad 5, el
fenómeno persiste en la práctica e incluso sigue contando con soporte teórico
de algunos economistas keynesianos730 y estructuralistas731.
En tal contexto, antes de abordar el tema de la independencia de la banca

central, sería conveniente mencionar brevemente las razones de la persistencia
o limitaciones de la política monetaria. El principal problema radica en la
naturaleza del dinero y su relación con la estabilidad monetaria. El dinero
es una riqueza para el individuo, por lo tanto, es lógico que pregone su
incremento continuado, pero no lo es para la sociedad como un todo, en
este caso, el aumento termina en inflación. La estabilidad monetaria tiene
el carácter de un bien colectivo. Es decir, una moneda sana y estable beneficia
a todos, sin que nadie haya contribuido a su logro. En términos lógicos, ello
implicaría que todos los individuos, gremios, políticos, etc., alaben en público
la estabilidad, pero en la práctica su conducta se oriente a destruirla. La
razón es simple, el aumento del dinero beneficia a su receptor, lo que implica
un beneficio obtenido por el desequilibrio monetario. Es decir, existe una
inconsistencia lógica entre la acción individual y su efecto colectivo: si
prácticamente todos actúan en pro de la estabilidad y sólo un individuo en
contra, el efecto se diluye. Pero si todos operan contra la estabilidad y sólo
uno a favor, también el efecto es nulo732.
730 Dürr, «¿La inflación como precio por la ocupación y el crecimiento?» Menciona a Heller y Harrod.
También se menciona a Samuelson y Phelps en el marco del concepto de inflación óptima.
731 731 Cortázar, Políticas Macroeconómicas. Una perspectiva latinoamericana. Pág.43 y s.
732 732 Kirsch, «Limitaciones de la política monetaria». Pág.31 y s..
El otro aspecto crítico es que la estabilidad monetaria, tan relevante en sus efectos
sobre el bienestar y el funcionamiento de la economía, sólo se la aprecia luego de
perderla. Si a este problema de valoración, le agregamos que la estabilidad no
es visible ni impactante con relación a otros objetivos de política económica,
salvo durante las catástrofes monetarias, no es de extrañar que el Gobierno, el
Congreso, los gremios empresariales y de otros grupos aboguen por medidas
inflacionarias. En tal contexto, de resultado tan negativo y desolador, surge
la pregunta de cómo asegurar la estabilidad monetaria, sabiendo el peligro
permanente que le acecha en la sociedad733.
Las posibles respuestas son: i) El patrón oro que con su escasez natural asegura
la condición necesaria de la estabilidad del valor del dinero. Debilidad: su gran
rigidez para acompañar en el tiempo el ritmo de crecimiento de la economía734;
ii) Crecimiento constante del dinero por ley (Friedman735). Debilidad: no se
ajusta a los cambios estructurales de la economía. En un enfoque similar existe
el plan-Chicago que sugiere aplicar un encaje del 100% a los depósitos a la
vista de los bancos, de forma tal, que el dinero sea solamente el emitido por
el Banco Central736; iii) Moneda indexada o vinculada a la evolución de una
canasta de bienes (Fisher737 y Müller-Armack738). Incluso existe propuesta de
una reserva de un conjunto de bienes que puede transarse a un precio fijo y es
administrada por una agencia estatal. Compra o vende bienes contra dinero,
según evolución de los precios en la economía739; iv) El sistema de competencia
en la emisión (Hayek740) y; v) Autonomía o independencia de la banca central,
que desarrollamos en este punto.
De las propuestas señaladas solamente la de Hayek hace referencia a la

existencia de competencia en la emisión de dinero. Las demás están basadas
en un esquema de monopolio, que en la literatura se sustenta en las siguientes
razones: i) El origen del dinero se basa en la reducción o eliminación del
costo de búsqueda e información. El máximo beneficio se logra con una sola
moneda dentro de un territorio; ii) Desde la sustitución de la moneda metálica
(oro, plata, etc.) por billetes de costos casi nulos, la emisión bajo el modelo
733 Kirsch. Pág.32 y s.

734 Gade, «Prefacio»
735 Friedman, A Program for Monetary Stability.
736 Siepmann, «Vorschläge zur Reform der Geldverfassung: Ein Überblick». Pág.267
737 Fisher, The Purchasing Power of Money.
738 Müller-Armack, Wirtschaftsordnung und Wirtschaftspolitik. Pág.160 y s.
739 Siepmann, «Vorschläge zur Reform der Geldverfassung: Ein Überblick». Pág.268. Menciona como
proponente a Graham en su trabajo Storage and Stability (1937)
740 Hayek, LA DESNACIONALIZACION DEL DINERO.
de competencia provocaría una inflación generalizada. En efecto, cada banco

privado emisor buscaría maximizar su beneficio con dinero de costo cero
versus ingresos percibidos por su emisión y; iii) Siendo el Estado responsable
de ciertos objetivos macroeconómicos, es lógicamente necesario que tenga el
monopolio y el control sobre la oferta monetaria741.
Los elementos precedentes nos indican que la independencia del Banco Central
es un tema vinculado al concepto de monopolio de la emisión. En tal contexto,
antes de ver los argumentos en pro y en contra de la independencia, conviene
precisar algunos términos vinculados al funcionamiento de una institución.
La autarquía conlleva la facultad de administración y tiene un contenido
patrimonial. La autonomía hace referencia a la capacidad de dictar normas. A
modo de ejemplo mencionamos lo dispuesto en el Art.1 de la Ley 489/95 “El
Banco Central del Paraguay es una persona jurídica de derecho público, con
carácter de organismo técnico y con autarquía administrativa y patrimonial
y autonomía normativa en los límites de la Constitución Nacional y las leyes”.
La independencia implica la facultad de tomar decisiones, de actuar y de elegir

sin la tutela de terceros. En el ámbito de la banca central la literatura económica
ha reconocido los siguientes tipos de independencias742: i) Plena: El Banco
Central tiene la facultad de decidir sobre sus metas dentro de un objetivo único
de estabilidad monetaria y sobre los instrumentos a utilizar. Este modelo es
propugnado por Rogoff743 y; ii) Parcial o delegada: Cuando la meta lo establece
otra entidad y sólo dispone de facultad sobre sus instrumentos. Es el modelo
sugerido por Walsh744 que se desarrolla más adelante bajo la figura del contrato
entre el Banco Central y el Gobierno.
Si bien la economía se apropió en cierto modo del tema de la independencia,

el argumento proviene del ámbito de la filosofía y de la ciencia política al tratar
sobre el gobierno civil y el rol de los magistrados u otros funcionarios, dentro
de una sociedad civilmente organizada, tal como lo propuso Hume745. Dentro
de este enfoque es importante destacar que aun cuando el Poder del Estado es
único, la distribución de funciones se ha considerado la más adecuada como
pilares de la democracia y de la república. Esto condujo en la práctica a la
función de dictar leyes (Poder Legislativo), administración en general (Poder
Ejecutivo) y administrar la justicia (Poder Judicial).
741 Neldner, «Notenausgabemonopol oder Währungswettbewerb?» Pág.397 y s.

742 Cardim de Carvalho et al., Economía Monetária E Financeira. Pág.133
743 Cardim de Carvalho et al. Ibidem.
744 Walsh, «Central Bank Independence Revisited».
745 Hume, Tratado de la Naturaleza Humana. Pág.773
En la actualidad, se concibe a la administración de la estabilidad monetaria

como el símil del Poder Judicial. Este, cumple la delicada función sin
interferencia de los demás poderes para asegurar su imparcialidad y con ello la
correcta administración de la justicia. En el mismo sentido, el Banco Central
con el mandato único de preservar la estabilidad monetaria requiere un diseño
institucional que le otorgue la independencia necesaria y suficiente con relación
al Gobierno u otra entidad que pudiera poner en peligro dicho objetivo746.
◊ Argumentos a favor de la independencia:
El primer argumento recoge en cierto modo el enfoque originario de Hume

en cuanto que un Banco Central sujeto a los vaivenes políticos tendrá un
sesgo inflacionario. La estabilidad monetaria es un objetivo de largo plazo que
requiere atención permanente y puede estar en colisión con otros objetivos que
aseguren en el corto plazo algún éxito político (ganar elecciones). Por tanto,
es conveniente dotarle de independencia al Banco Central747 para asegurar el
cumplimiento del objetivo de estabilidad.
El segundo es una ampliación del precedente, en el sentido de especificar

que podría darse un ciclo político de los negocios, bajo el supuesto de una
adecuación del accionar del Banco Central a las coyunturas electorales. Aplicar
políticas expansivas al acercarse las elecciones y contractivas con posterioridad.
En el caso de EE. UU existen evidencias que respaldan esta argumentación748.
El último argumento hace referencia al problema de agencia y principal en

cuanto a cómo representar el interés público. En general, la evidencia demuestra
que los políticos realizan actos contrarios al interés público al privilegiar los
propios. El mandato al Banco Central para lograr el objetivo de la estabilidad,
incluso cuando ello está en aparente conflicto con los intereses de corto plazo de
la sociedad, sólo es posible con la independencia de dicha institución. Es decir,
la autoridad monetaria independiente puede adoptar medidas políticamente
impopulares, “aunque vayan en interés del público749”. Al decir de Kirsch750, la
aprobación de una entidad independiente que vele por la estabilidad es una
muestra de sabiduría de encontrar una solución basada en la desconfianza
hacia conductas individuales o de grupo que son colectivamente perniciosas.
746 Kirsch, «Limitaciones de la política monetaria». Pág.36

750 Kirsch, «Limitaciones de la política monetaria». Pág.36
Consiste en alejar a esta institución de las presiones sectoriales de cualquier

índole, para asegurar el cumplimiento de su objetivo de estabilidad monetaria.
Finalmente, junto a los argumentos teóricos precedentes cabe mencionar

que algunos estudios revelan una correlación negativa entre el grado de
independencia de los bancos centrales y la tasa de inflación. Entre estos
estudios resaltan los de Cukierman751, Alesina y Summers752, especialmente
cuando señalan la independencia de los bancos centrales y la performance
macroeconómica en sentido de que a mayor independencia, mayor capacidad
para lograr la estabilidad monetaria.
◊ Argumentos en contra de la independencia:
El argumento más frecuente contra la independencia del Banco Central es su

supuesto diseño antidemocrático, en el sentido, de que un pequeño grupo de
personas sea capaz de adoptar medidas que afectan a todos, sin necesidad de
rendir cuentas al pueblo. El soporte argumental es que todas las personas que
acceden a cargos por elección popular pagan el costo de sus decisiones erradas,
mientras que no existen sanciones para los directivos del Banco Central por sus
errores.
A pesar del fuerte mensaje contenido en el argumento, éste adolece de un análisis

global de la democracia y de sus instituciones, plasmadas en la constitución.
Esta norma fundamental en la actualidad evoluciona a partir del concepto de
división de poderes o funciones hacia la creación de mecanismos de contrapesos
que aseguren el bienestar general de la población y de la propia sobrevivencia
de la democracia. Un Banco Central independiente que mediante la estabilidad
monetaria evite las expropiaciones indebidas de los ahorros, la injusta
redistribución de los ingresos y riqueza y muchas otras consecuencias negativas
para la sociedad es “un pilar de la democracia”. No es un cuerpo extraño dentro
del sistema democrático, sino parte de un esquema que lo sostiene753. Por otra
parte, en muchos países, incluido Paraguay, establece esquemas de rendición
de cuentas sobre la gestión. En efecto, tal como fuera señalado por mandato
constitucional (Art.287), la Banca Central del Estado debe rendir cuentas sobre
las políticas a su cargo al Poder Ejecutivo y al Congreso Nacional.
751 Cukierman, Webb, and Neyapti, «Measuring the Independence of Central Banks and Its Effect on
Policy Outcomes».
752 Alesina and Summers, «Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some
Comparative Evidence. »
753 Von Arnim, «El “Deutsche Bundesbank”. Un pilar de la democracia». Pág.39 y 44
Una argumentación en contra también señala que un Banco Central

independiente no asegura un buen uso de la libertad de decisión, tal como
ocurriera en la gran crisis del año 1929 en EE. UU y se repitiera en años
posteriores. También se ha demostrado en la práctica el hecho de acompañar
políticas del gobierno con medidas expansionistas perjudiciales. Es decir, a
pesar de su independencia formal, la Reserva Federal depende de los vaivenes
políticos754. Al respecto, cabe señalar que toda institución humana está sujeta
a equivocaciones. Es decir, un “accionar racional no significa un accionar
sin errores, sino simplemente que se agotan las fuentes de conocimientos y se
elevan las posibilidades de acierto, que son factibles las correcciones en caso de
lograrse conocimientos mejores y ante todo, que no se obvien sistemáticamente
determinados intereses”755.
8.6 El diseño de contratos óptimos para banqueros centrales.
Es una vertiente dentro de la defensa de la independencia de los bancos

centrales como mecanismo para eliminar el sesgo inflacionario. Esta propuesta
fue desarrollada por varios economistas, resaltando el trabajo de Walsh756 hacia
la formulación de un modelo de contrato óptimo entre un ente independiente
y el Gobierno. Forma parte de la teoría general de la delegación757 que sugiere
la idea de asignar una tarea específica a un ente con reglas distintas a aquellas
sujetas al proceso democrático, siendo el mayor ejemplo el Poder Judicial. En
el caso de EE. UU los miembros de la corte Suprema de Justicia duran en sus
funciones toda la vida desde su designación. Por tanto, para la concreción de
un objetivo de largo plazo, es necesaria una larga duración del mandato como
ingrediente especial758.
Los elementos esenciales de este enfoque son similares a los aplicados en las
teorías de los contratos, como la existencia de dos partes independientes con
la adecuada capacidad y voluntad para firmar compromisos. En cierto modo el
Gobierno representa los intereses de la sociedad y el Banco Central la figura de
un especialista que cumplirá una función específica en asegurar el cumplimiento
de un objetivo acordado entre las partes. De esto pueden extraerse las siguientes
cuestiones:
754 Mishkin, Moneda, banca y mercados financieros. Pág.316.

755 Von Arnim, «El “Deutsche Bundesbank”. Un pilar de la democracia». Pág.43
756 Walsh, «Optimal Contracts for Central Bankers».
757 EGGERTSSON and LE BORGNE, «A Political Agency Theory of Central Bank Independence».
758 EGGERTSSON and LE BORGNE. Pág.647 y s.
➢ Un objetivo claro a lograr:
Al decir de Walsh759, es fundamental definir con la mayor claridad posible

el objetivo y su expresión numérica: La meta de inflación. El ejemplo más
importante de este diseño fue implementado en Nueva Zelanda con la reforma
de su Banco Central que pasó de ser un ente dependiente con objetivos múltiples
a otro con propósito único. En marzo de 1990 se firmó el primer contrato entre
el Ministro de Hacienda y el Gobernador del Banco Central estableciendo una
meta de inflación entre 0 y 2% anual. La inflación es medida por una institución
ajena al Banco Central y se distingue de aquella vinculada al índice de precios al
consumidor a la que se llegó a denominar el “núcleo de inflación”, que excluye
algunos precios muy volátiles. El contrato también previó las desviaciones
permitidas solamente por algunos factores como choque de oferta, balanza de
pagos, desastres naturales, y otros debidamente especificados760.
➢ Independencia plena de instrumentos:
Una vez definida la meta de la inflación que debe ser lograda en un periodo fijado
en el contrato, el modelo prevé amplia independencia para el Banco Central de
utilizar el instrumento de su preferencia en vista a cumplir con su compromiso.
El modelo, por lo tanto se sustenta en la claridad de objetivo único y amplia
capacidad del Banco Central para utilizar sus facultades o instrumentos761.
➢ Rendición de cuentas:
Un elemento crucial del diseño es que frente al poder recibido como agente surge
la necesidad de rendir cuentas sobre lo actuado. Este enfoque es común entre
los que sostienen el modelo de contrato o el de una ley orgánica. En esencia,
se pretende que exista un tercero capaz de vigilar y juzgar la labor del Banco
Central y que la rendición sea periódica. Como el Banco Central provee un
bien público como la estabilidad monetaria, sería lógico pensar que debe rendir
cuentas a la sociedad y por asimilación a algún ente que la represente como el
Congreso Nacional u otro ente del Estado762. Bajo el esquema de contrato, la
rendición se hace a la otra parte contratante, que sería el Ministro de Hacienda
en Nueva Zelanda.
759 Walsh, «Central Bank Independence Revisited». Pág.18

760 Walsh, «Is New Zealand´s Reserve Bank Act of 1989 an Optimal Central Bank Contract?» Pág.1181 y s.
761 Walsh, «Central Bank Independence Revisited». Pág.19
➢ Consecuencias o sanciones:
Existe un consenso amplio de que sin establecer consecuencias por el

incumplimiento del contrato o del mandato de la ley, se corre el riesgo de
poner en peligro la estabilidad monetaria. A modo de ejemplo se menciona,
la fijación de remuneración vinculada en forma inversa a la tasa de inflación
en el sentido de su reducción nominal por el equivalente a la inflación. Si
bien esta propuesta fue incluida en Nueva Zelanda, existe coincidencia en que
es insuficiente y que la solución debe ser la rescisión del contrato laboral es
decir, el despido del Gobernador del Banco Central en caso de no lograr el
objetivo previsto763. De hecho, esta figura también fue incluida en dicho país,
que para casos de incumplimientos no justificables (contingencias), el Ministro
de Hacienda puede recomendar al Gobernante la dimisión del responsable del
Banco Central.764 Hacer que los Bancos Centrales asuman las consecuencias
de sus errores es uno los temas más complejos en la actualidad y requiere un
diseño muy cuidadoso765.
➢ Prever las contingencias:
Considerando que la inflación pasajera puede tener causas no monetarias, se

admite en la literatura económica que los contratos tengan previsto cláusulas
de escape o de revisión de las metas. Tal lo ya mencionado puede ocurrir una
catástrofe natural como una gran sequía que afecta la oferta de alimentos u
otros productos sensibles de la canasta de bienes o cualquier otro evento no
atribuible al Banco Central por el no logro de la meta. Este elemento también
fue incorporado en el diseño de banco central de Nueva Zelanda766.
Evaluado en su conjunto, la propuesta de contratos óptimos contiene los

elementos necesarios para resolver el problema de la inconsistencia temporal
y el sesgo inflacionario. Sin embargo, su debilidad mayor radica en que el
contrato debe firmarse con el Gobierno de turno y tal como hemos visto sobre
las limitaciones de la política monetaria, éste puede tener una conducta no
favorable a la estabilidad monetaria. Es decir, la preferencia del Gobierno puede
contener un sesgo hacia otros objetivos que le aseguren su continuidad en el
poder. A raíz de esta complejidad de encontrar una solución adecuada, algunos
763 Walsh, «When should central bankers be fired?» Pág.2

764 Walsh, «Is New Zealand´s Reserve Bank Act of 1989 an Optimal Central Bank Contract?» Pág.1182
766 Walsh, «¿Is New Zealand´s Reserve Bank Act of 1989 an Optimal Central Bank Contract? » Pág.1182
autores como Mishkin767 sugieren el modelo de metas de inflación con ciertos

rangos y que contenga en forma explícita otros temas macroeconómicos. Esto
le daría mayor realismo al contrato en cuanto a su potencial de aceptación por
parte del Gobierno de limitarse en el tiempo.
8.7 La carta orgánica de una banca central moderna.
Aun cuando exista coincidencia sobre el propósito final de asegurar la estabilidad

monetaria, eliminando la inconsistencia temporal y el sesgo inflacionario, esta
propuesta enfatiza el concepto de la independencia desde un diseño con mayor
protección institucional. Es decir, se pasa de un contrato con cierto plazo y sujeto
a cambios según el Gobierno de turno, a un modelo de mandato permanente.
Siguiendo a Stanley Fischer768, el modelo de contrato revela un Banco Central
con independencia de instrumentos solamente, pero no para fijar sus objetivos
y metas y el segundo, es una entidad con capacidad de fijar sus metas y utilizar
sus instrumentos (independencia de fines e instrumentos). En la actualidad, el
ejemplo sería el Banco Central Europeo diseñado a imagen del Bundesbank de
Alemania.
Con lo descrito brevemente, podemos extraer en forma de resumen los

principales aspectos que debería contener una ley orgánica de un Banco
Central769:
◊ Mandato. Una clara determinación, precisa y sin contradicciones de los

objetivos y funciones es esencial para aumentar el grado de autonomía770.
La tendencia internacional es la asignación del objetivo de estabilidad
monetaria como único o con prelación superior y condicional en caso
de existencia de otros objetivos. La máxima puntuación en grado de
autonomía corresponde al Banco que tiene sólo un objetivo o prioritario
relativo a la estabilidad monetaria y menor cuando tienen varios objetivos
potencialmente conflictivos771. A pesar de ello, la Reserva Federal sigue con
su modelo de mandato dual (máximo empleo y estabilidad de precios) y un
tercero que es lograr una moderada tasa de interés de largo plazo772.
767 Mishkin and Westelius, «Inflation Band Targeting and Optimal Inflation Contracts». Pág.558
768 Fischer, «Stanley Fischer: Central bank independence». Pág. 2 y s.
Policy Outcomes». Pág.357. Presenta una serie de criterios o principios que debería contener una ley de
Banco Central.
Policy Outcomes». Pág.358. Tabla I.
772 Fischer, «Stanley Fischer: Central bank independence». Pág.4
◊ Mecanismo de designación, remoción del cargo, y término del mandato o

duración del Presidente o Gobernador del Banco Central. En general en
aquellos Bancos de mayor independencia han utilizado una combinación
de mandatos coincidentes del Presidente con el Gobierno de turno y plazos
largos para los miembros del Consejo o Directorio del Banco (8 años en
Alemania y 14 años en EE. UU). En cuanto a la designación, todos optaron
por la participación conjunta del Poder Ejecutivo y Cámara de Senadores,
pero bajo el supuesto de que una vez designada la persona adquiere la
distancia necesaria para salvaguardar su función773. Algunos autores774
otorgan una puntuación máxima cuando se combina duración larga en el
cargo junto a la potestad del Directorio de designar a su Presidente en un
símil a lo aplicado en el Poder Judicial.
◊ Mecanismo de formulación y de decisión sobre la política monetaria, que

debe incluir la forma de resolución de conflictos entre el Poder Ejecutivo y el
Banco Central sobre la política monetaria y la participación del Banco en el
proceso de aprobación del presupuesto. La máxima puntuación corresponde
a un Banco Central que formula su política sin consulta, que en caso de
conflicto tiene la última palabra y, tiene una participación activa en las
discusiones del presupuesto775. En este último sentido, la peor situación es la
del BCP cuyo presupuesto administrativo lo aprueba el Congreso y no tiene
participación alguna en la discusión sobre posibles consecuencias.
◊ Limitación en la capacidad del Banco Central de hacer préstamos al sector

público. Esto incluye restricciones en cuanto a volumen, madurez, costo
financiero, y a las condiciones para adelantos directos o instrumentados
con bonos de largo plazo del Banco Central al sector público. La máxima
puntuación sugerida por Cukierman et.al. en su trabajo es la prohibición
tanto de adelantos como de préstamos en forma de bonos al sector público.
En caso de permitirse, el límite debe ser bajo y solamente al Gobierno Central
y por plazos menores a 6 meses776.
La independencia del Banco Central sin el mecanismo de escrutinio electoral

parece darle el mejor perfil para asegurar el cumplimiento de su objetivo de
estabilidad monetaria777. Tal como fuera señalado precedentemente, en la
773 Central Bank Governance Group, «El buen gobierno en los bancos centrales.» pág.60
Policy Outcomes». Pág.358. Tabla I.
775 Cukierman, Webb, and Neyapti. Pág.358. Tabla I.9
776 Cukierman, Webb, y Neyapti. Pág.359. Tabla I.
777 Miller, «Optimal Structure of Fiscal and Monetary Authorities». Pág.291
literatura económica el Banco Central ha sido asimilado al Poder Judicial en

cuanto a su diseño institucional para hacerlo compatible con las reglas de la
democracia. A raíz de ello y sin perjuicio de su independencia, la tendencia es
que las cartas orgánicas de los Bancos Centrales incluyan esquemas formales de
rendición de cuentas, vigilancia, transparencia de sus actos y responsabilidad
por la gestión778.
En los últimos tiempos ha adquirido una gran relevancia el tema de la

transparencia que puede resumirse en cinco aspectos779: i) Transparencia
política: Relación entre el Banco Central y el Gobierno en cuanto a definición de
roles y responsabilidades con objetivos medibles y verificables; ii) Transparencia
económica: Hace referencia a la publicación de informaciones y pronósticos
del Banco Central para facilitar la toma de decisiones del sector privado; iii)
Transparencia de procedimiento: Se refiere a los aspectos internos de evaluación
y toma de decisión en forma de minutas sobre cómo se votó y otras vinculadas
al procedimiento decisorio; iv) Política de transparencia: Guarda relación con
la liberación inmediata de informaciones vinculadas a la decisiones políticas
adoptadas, con explicaciones sobre ellas y también cuando no se registra
cambios en la política y; v) Transparencia operacional: Se refiere a cómo se
transmite la política monetaria en la práctica y ello incluye algo delicado como
informar el contraste entre lo pronosticado y logrado, especialmente frente a la
presencia de choques imprevistos.
Una última cuestión vinculada a la carta orgánica de los Bancos Centrales guarda
relación con situaciones en las que sin asegurarse por esa vía la independencia,
en la práctica y por factores informales se ha observado comportamientos que
revelan mucha autonomía de los Bancos Centrales. De acuerdo a un estudio
realizado sobre el tema780, los determinantes de la independencia informal
serían:
➢ Aceptación social sobre la división de responsabilidades en cuanto a

asumir que le corresponde al Banco Central la política monetaria y su rol
de mantener la estabilidad monetaria. Personalmente durante mi pasantía
en el Bundesbank recibí de uno de mis guías el comentario siguiente que
parafraseado sería: “en un país con alto rechazo social por la inflación como
Alemania, no son tan relevante las restricciones constitucionales o legales, pero
en países latinoamericanos que aprendieron a convivir con la inflación, es
779 Crowe y Meade, «Central Bank Independence and Transparency: Evolution and Effectiveness». Pág. 9
780
Cobham, Cosci, y Mattesini, «INFORMAL CENTRAL BANK INDEPENDENCE: AN ANALYSIS
FOR THREE EUROPEAN COUNTRIES». Pág. 257 y ss.
determinante asegurar la independencia institucional del Banco Central”.

➢ Debilidad política del Gobierno: No requiere mucha explicación.
➢ Capacidad técnica o profesional del Banco Central con relación al Ministerio
de Hacienda: En la práctica se ha registrado este fenómeno en muchos países,
incluido Paraguay hasta el presente.
➢ Grado de consenso sobre el alcance e importancia de la política monetaria.
Es similar al primer punto, sin necesidad de tanto formalismo, la tolerancia
social por la inflación puede definir una práctica hacia la estabilidad.
➢ Compromiso previo del Gobierno sobre la importancia de la política
antiinflacionaria. Es decir, cuando el mismo Gobierno lidera la importancia
de la estabilidad, no es necesaria una independencia formal. El problema es
que esta forma de diseño siempre se expone a la inconsistencia temporal,
que es contraria a la estabilidad.
➢ Mecanismo de rendición de cuentas: Cuando el Banco Central adopta la
cultura de la rendición y de transparencia, logra mayor apoyo a su gestión.
➢ Independencia personal y compromiso con la estabilidad del Presidente
del Banco Central y de su Directorio. Si bien es un elemento fundamental,
al depender de la preferencia de quien lo designa, no siempre se halla la
sabiduría política en los Gobiernos para nombrar personas con pensamientos
no coincidentes (progresista versus conservador).
8.8 La propuesta de eliminación de la banca central.
Aun cuando el propósito sea el mismo que los enfoques precedentes, el de

asegurar la estabilidad monetaria, el enfoque de Hayek781 es radicalmente
distinto en cuanto hace al diseño institucional para la provisión del dinero. A
los efectos de facilitar el seguimiento del tema, presentamos a continuación las
siguientes cuestiones planteadas por dicho autor:
◊ Descripción del problema:
Desde un ángulo evolutivo del dinero, Hayek resalta el rol del Estado y sus
consecuencias. Considera positiva esa labor cuando era necesaria la garantía
estatal por el peso y pureza de los metales en cuanto que ha facilitado la transacción
y evitado los costos innecesarios de control y peso de los metales utilizados. Es
decir, la labor de acuñación como un servicio de garantía inicialmente tuvo un
efecto positivo, pero que luego se convirtió en instrumento de recaudación y
de poder tentador, que indujo la manipulación por los gobiernos de diferentes
épocas y lugares. Es decir, las monedas acuñadas con exclusividad dentro del
781 Hayek, LA DESNACIONALIZACION DEL DINERO.

territorio se convertían en símbolos de soberanía782 y en fuente de poder del

Estado.
La siguiente fase es la aparición de la moneda papel que en alguna forma guardaba

cierta vinculación con algún metal precioso como mecanismo de control de
su valor. Este esquema se convirtió en papel moneda, sin cobertura alguna
o fiduciaria plenamente. A este respecto Hayek sostiene que si el monopolio
estatal de emisión de monedas era pernicioso por los abusos cometidos, esto783
“se convirtió en una terrible calamidad cuando el papel moneda (u otro tipo de
signo monetario), estuvo bajo control estatal”. Es decir, el derecho exclusivo del
Estado de emitir y regular la cantidad de dinero no ha servido para mejorar la
calidad de la moneda, sino todo lo contrario, lo ha depreciado constantemente.
Además, ese derecho ha servido de instrumento de las políticas del Estado para
fortalecer el tamaño y poder del sector público.
De lo anterior surge que el Estado puede romper su compromiso con la

sociedad de gastar en función a lo que puede recaudar con anuencia de esta,
financiando su déficit con emisión monetaria. Es decir, el monopolio de
emisión ha contribuido a la moderna expansión de las atribuciones del Estado
con el pretexto784 de la creación de puestos de trabajo. En resumen, al decir de
Hayek en toda la historia se ha confirmado “el constante abuso de la prerrogativa
estatal” de emitir con exclusividad el dinero. Es decir, “la historia es en gran
parte una serie de inflaciones provocadas por la autoridad”785.
◊ La propuesta:
Del libro que estamos revisando pueden extraerse dos propuestas

complementarias:
✓ Introducción del concepto de competencia de monedas.
Entre los años (1976/78) en que Hayek iniciaba el tema que luego se convirtió
en el libro “La desnacionalización del dinero”, se comenzaba a discutir la
introducción de una moneda común dentro de la entonces comunidad
europea. Con relación a esto Hayek hace “Una propuesta más práctica que la
utópica moneda europea”, que contiene básicamente los siguientes elementos:
Libertad de comercio monetario y libertad de ejercicio de las entidades
782 Hayek. Pág 22-24

783 Hayek. Pág.26
784 Hayek. Pág. 27
785 Hayek. Pág.28.
bancarias. Propone que por un tratado formal se permita la libre circulación

de las monedas nacionales entre todos los países signatarios del acuerdo. Esto
implica eliminación de controles de cambios y de regulación del movimiento
de dinero, así como la plena libertad de usar cualquiera de las monedas para
las contrataciones como en la contabilidad. Complementariamente, propone
la libertad para cualquier banco radicado en esos países de abrir sucursales en
cualquier otro, en iguales condiciones a las existentes.
El efecto esperado de dicho esquema es forzar la disciplina de las autoridades

monetarias y financieras por medio de la competencia. Es decir, cuando el
público aprenda qué moneda es más estable y confiable se iniciará un proceso
de fuga hacia la calidad y de sustitución de las monedas malas por las buenas,
que obligará a todos a mantener estable el valor de sus monedas. En esencia,
Hayek sustenta su razonamiento en la Ley de Gresham, pero en sentido inverso:
De “dinero malo expulsa al bueno”, se pasa a otro donde el “dinero bueno
desplaza al malo”. Es decir, la ley de Gresham solo sucede cuando dos monedas
son sustitutos perfectos pero a un tipo de cambio fijo impuesto por el Estado.
Cuando el tipo de cambio es libre, ocurre el efecto anunciado por Hayek786.
✓ Bancos privados emisores dentro de un esquema de competencia y

eliminación de los Bancos Centrales es la propuesta radical de Hayek.
Incluso con emisores estatales, por medio de la competencia por las monedas
se puede lograr la disciplina de los emisores. Sin embargo, Hayek787 basado en
que el Gobierno es la mayor fuente de inestabilidad, el Banco Central es causa
de las depresiones y que el Gobierno no puede actuar en interés general, hace
su propuesta radical de eliminación de los Bancos Centrales.
Antes de introducir la última propuesta es importante rescatar de Hayek la

distinción que hace respecto a la libertad bancaria aplicada en Estados Unidos
en el siglo XIX para emitir billetes con el mismo nombre y características de
aquella en que cada banco puede emitir su propio billete. En el primer caso, al
no poder diferenciarse los billetes, necesariamente el sistema conduce al abuso
y a su colapso. Pero con la introducción de la facultad de emitir billetes propios
y bajo competencia, Hayek espera los siguientes resultados favorables788: a)
Un dinero que mantuviera su valor adquisitivo razonablemente constante,
puede inducir su demanda, siempre que haya libertad de utilizarlo; b) Con la
786 Hayek. Pág.37 y s.

787 Hayek. Pág.100 y ss.
788 Hayek. Pág.49
demanda creciente del dinero del emisor, éste tendrá incentivo de seguir un
comportamiento adecuado. A diferencia, el monopolista no corre riesgo alguno
de sustitución por la devaluación de su moneda; c) Este resultado favorable le
induciría al emisor a controlar adecuadamente la cantidad emitida y; d) “tal
regulación de cada divisa constituiría el mejor método práctico para regular la
cantidad de medios de cambio para todos los efectos posibles”.
El siguiente paso que evalúa Hayek es la eliminación de los Bancos Centrales.

La razón es simple, siendo el dinero emitido por los bancos privados del
tipo fiduciario y no vinculado expresamente a metales preciosos o al dinero
estatal, queda excluida la figura del prestamista de última instancia para
proveer de reservas líquidas a los bancos. El sistema de reserva única conduce
inexorablemente al monopolio de la emisión, “pero resulta innecesario e
indeseable sin él”. Para llegar a esa instancia dedica Hayek espacio a describir
el proceso de una transición de un modelo de monopolio a otro de competencia
entre monedas789. Menciona estar alerta sobre posibles efectos no deseados
que son base de la crítica a su propuesta como los temas de contabilización,
periodo de aprendizaje de las personas, etc., pero confía en que el sistema de
competencia es superior al de monopolio.
Al respecto, sus principales recomendaciones para asegurar el éxito son: i)

Introducir las nuevas monedas de golpe, no gradualmente y asegurar la libertad
plena de elección de las mismas para todos los usos posibles; ii) Cambio de
política de la banca comercial. Al desaparecer la figura del banco de reserva
o prestamista de última instancia, cada banco tendrá que decidir entre “la
actividad bancaria pura y el negocio de inversión” o bancos de depósitos o de
especulación y; iii) Protección contra el Estado. Considerando, la pérdida
de poder y de financiación, Hayek cree que el Estado hará todo lo posible
para interferir en su normal funcionamiento. Con ello, intentará volver a los
monopolios monetarios nacionales o incluso al retorno del control estatal sobre
los movimientos de moneda y capital790.
Finalmente, Hayek a pesar de su reserva sobre hacer pronósticos a largo plazo,

muestra esperanzas de que su propuesta conducirá a un sistema de provisión
de moneda que asegura la estabilidad del valor de la moneda. También, por
aplicación de la ley de Gresham a la inversa, avizora que el mundo evolucionaría
hacia unas pocas monedas bien administradas. Implícitamente, Hayek utiliza
el concepto de cestas de bienes contra las cuales se medirían el valor de cada
789 Hayek. Cap. XXII.

790 Hayek. Pág.124 y ss.
moneda y que por concurrencia o competencia entre ellas, se lograría la

estabilidad necesaria791.
◊ Evaluación:
El trabajo de Hayek es un esfuerzo intelectual de gran valor para insertar el

tema de la emisión del dinero dentro del concepto de competencia aplicado
a todos los bienes en la economía. Como pensador fiel al liberalismo, su
propuesta se basa en la profunda desconfianza hacia la gestión del Estado y en
especial cuando el mismo posee el monopolio de la emisión. En efecto, admite
que el banco estatal emisor si funcionase en competencia con los demás bancos
privados, podría también lograr la disciplina necesaria792. Sin embargo, su
propuesta no tuvo el éxito esperado en el plano académico e incluso su creencia
sobre la no viabilidad de la utopía de la moneda europea única ha mostrado
estar errado. El Euro es una realidad y con un diseño de Banca Central que
asegura su estabilidad en el tiempo.
Las principales observaciones señaladas en la literatura económica sobre la

propuesta de Hayek pueden resumirse en aquellas que derivan del modelo y
otras por su viabilidad política:
a) Costos de información y transacción:
El argumento central para explicar el origen del dinero fue la reducción

o eliminación de los costos de búsqueda e información derivados de las
transacciones en un esquema de trueque. La idea de la potencial circulación
de varias monedas nacionales y extranjeras emitidas libremente por los bancos
privados y estatales provocaría el mismo efecto registrado con el trueque.
A modo de ejemplo793: visibilidad y lista de precios, crecería en función a la
cantidad de monedas; pagos de pequeños montos; incremento de la necesidad
de saldo de caja en diversas monedas, contabilidad ¿en cuál de las monedas?;
diferencial de precio en la compraventa de monedas. Entre varios argumentos
esgrimidos a favor de la creación del mercado común europeo, está señalada la
ventaja de contar con una moneda única o un esquema que reduzca el costo del
intercambio de divisas794.
791 Hayek. Pág.129

792 Neldner, «Notenausgabemonopol oder Währungswettbewerb?»
793 Neldner. Pág.400
794 Cecchini, Europa´92. Cecchini-Bericht.
Hayek propone el uso de computadoras para facilitar estos cálculos y es

posible que las monedas virtuales apunten hacia la propuesta de este autor.
b) Consecuencia final de la competencia:
La lógica argumentativa de la competencia en el campo monetario es que el

proceso serviría para expulsar a las monedas malas y por decantación el mercado
quedaría con algunas de ellas o incluso con una moneda. Es decir, el proceso
termina en un oligopolio o en caso de economía de escala de grandes bancos
en un monopolio. El monopolio estatal o privado siempre genera abuso,
por lo tanto, se vuelve al origen del problema pero, desde el punto de vista
monetario para reducir costos es necesario el monopolio de la emisión795.
c) Manipulaciones y falsificaciones:
La historia monetaria nos enseña que ante la diversidad de metales y otros

objetos se recurrió a la figura de la acuñación o el sellado para garantizar el peso
y calidad. Con la circulación de diversas monedas nacionales y extranjeras, se
retorna al problema original de las manipulaciones y falsificaciones. Además
de la facilidad para falsificar, existe el potencial de quiebras fraudulentas,
manipulaciones de índices de precios y también que algunas empresas vinculadas
a los bancos afecten el valor de sus deudas en perjuicio de los demás796.
d) Crisis bancarias y emisiones secundarias:
Al eliminar la figura del prestamista de última instancia, la frecuencia de crisis

bancarias será mayores y en especial por el efecto en cadena que provoca la
caída de un banco emisor de monedas. También si algunos bancos no emiten
pero por medio de su actividad de recibir depósitos crean dinero secundario,
el potencial de descontrol monetario es mayor, considerando que no existe un
ente central que los regule797.
e) Argumentos a favor del monopolio de la emisión:
Frente a las observaciones levantadas contra la propuesta de la competencia de

monedas, es posible utilizar también como refuerzo los argumentos esgrimidos
795 Neldner, «Notenausgabemonopol oder Währungswettbewerb?» Pág.401

797 Neldner. Pág.402.
en favor del monopolio de emisión por los Bancos Centrales. Entre los mismos
resaltan798:
✓ Significación del orden político: Desde hace mucho tiempo se sostiene

que los principios del libre mercado no son aplicables al ámbito monetario.
En el mercado de bienes la competencia funciona como guía para que los
productores busquen y se esfuercen en ofrecer, considerando la calidad y
cantidad, con el menor precio posible. Esos principios no tienen sentido
para la oferta monetaria, pues, su aumento conduce a mayores precios
pero no mejora la satisfacción de las necesidades.
✓ Financiamiento del presupuesto estatal799: La producción de dinero se

vincula generalmente con grandes ganancias provenientes del beneficio de
la emisión o de la diferencia entre valor nominal y el costo de producción.
En un esquema de papel moneda esta ganancia es aún mayor y debería ir
al Estado en forma directa o por medio de impuestos. De ahí, se deriva que
la producción de dinero debe corresponder al Estado. La debilidad de este
argumento es que esconde una forma de tributación y posibles abusos
del Estado de su privilegio de emisión, que es precisamente la base de la
crítica de Hayek.
✓ Costos de información y de transacción: Más arriba se mencionó como

debilidad de la propuesta de Hayek este tema. Sin embargo, bajo un
esquema de monopolio de emisión, la ventaja es máxima para reducir
los costos de información y transacción, considerando que el dinero
cumple correctamente sus funciones en la economía. Con una sola
moneda circulando, se facilita la contabilización, las negociaciones y el
mantenimiento de saldos de dinero800.
✓ Efectos externos: Así se denomina cuando una actividad económica

genera efectos positivos o negativos sobre terceros sin que los mismos
sean incorporados en el precio. Por tanto, existe una falla del mercado.
En el campo de la producción de dinero, se asumen los siguientes efectos
externos: La insolvencia de un oferente de dinero puede provocar bajo
ciertas circunstancias una crisis económica o bancaria. La retención o uso
del dinero genera efectos sobre los precios y por consiguiente sobre los
demás miembros de la sociedad. La decisión de una persona de utilizar una
798 Neldner, «Brauchen wir eine monopolisishe Zentralbank?» Pág.503 y ss.

moneda de un emisor igual reduce el costo de información y transacción de

aquellos que la aceptan801.
✓ Inestabilidad institucional: Un sistema bancario basado en la competencia

es inestable y ello requiere de una banca central que lo regule y cumpla
el rol de prestamista de última instancia. No obstante, este argumento no
es aceptado en general, considerando que el Banco Central802 “no es un
producto natural de la evolución de los bancos”.
✓ Sustento político: Aunque fuera teóricamente correcto el sustento de la

propuesta de la eliminación de los bancos centrales y sustitución por un
esquema de competencia de monedas, la realidad política de los países hace
inviable su implementación. Incluso, se menciona que el mismo Hayek años
atrás era de la opinión que no era políticamente viable que el Estado deje de
reglamentar y fiscalizar el sistema bancario803.
En resumen tenemos una propuesta surgida en el marco de la economía de

mercado y del liberalismo económico para resolver el problema crónico de la
inflación provocado por los Estados mediante el abuso de su poder monopólico
de emisión monetaria. Sin embargo, visto en su conjunto esta propuesta tiene
menos posibilidades políticas frente a las que propugnan la independencia de la
banca central o esquemas que aseguren la estabilidad monetaria. No es posible
saber con precisión hacia dónde se dirige la administración del dinero, pero el
surgimiento de las monedas virtuales no reguladas parece responder en cierto
modo al criterio de Hayek y que sólo el tiempo dirá si tuvo razón o no en su
propuesta. En mi opinión, las supuestas ventajas de la diversidad de monedas
virtuales, sin intervención estatal, deberían contrastarse con el elevado costo y
riesgo inherente para el consumidor. Este punto lo desarrollamos brevemente
en la última unidad.


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256

CAPÍTULO 8. BANCA CENTRAL

8.1 Concepto y orígenes

Para encontrar el concepto de Banco Central es preciso iniciar con el de

En cuanto al origen de los Bancos Centrales y en especial teniendo en cuenta

El Banco cuenta con una Corte (junta de directores) compuesta por un

687 Gudin, PRINCIPIOS DE ECONOMIA MONETARIA. Cap. XV. Pág.215 y ss.

Gobernador y dos gobernadores representantes nombrados por 5 años y 16

En Francia hasta el año 1945 operaba un esquema de banco privado con

Desde su conversión en banco nacional, el mismo no tuvo independencia

Este Banco (Nippon Ginko) fue fundado en 1882 en la época de la restauración

689 Mishkin, Moneda, banca y mercados financieros. Pág.321

◊ Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos:

A diferencia de muchos países donde el concepto de centralización del poder es

La solución encontrada acorde a la realidad americana fue la constitución

693 Mishkin. Pág.302.

de los dividendos está limitado al 6% anual. En esencia, el modelo de Banco

En el año 1952 fueron emitidos varios actos legislativos en forma de Decretos-

695 Cantero, Moneda y Banca en el Paraguay.

mejorada del anterior. Es decir, se moderniza su diseño institucional, se

8.2 Funciones de un Banco Central.

Desde un punto de vista estrictamente teórico formal, lo correcto sería iniciar

➢ Custodio de Monedas: Esta función fue desarrollada por muchos bancos

compensadora de Londres apoyaba con liquidez a otros bancos y con el

A continuación, haremos mención de las funciones más comunes entre los

8.2.1 Política Monetaria y Emisión monetaria.

La primera función destacada para los Bancos Centrales es la política monetaria

“b) Emitir, con potestad exclusiva, monedas y billetes de curso legal,

En general la función de emisión monetaria en la actualidad es exclusiva de

700 Gudin, PRINCIPIOS DE ECONOMIA MONETARIA. Pág.230

8.2.2 Administración de las reservas internacionales.

8.2.3 Banco de bancos.

Dentro de esta función iniciada por el Banco de Inglaterra conlleva en la

Si bien existen varias formas de apoyar a los bancos, el rol de prestamista de

◊ Situación de iliquidez transitoria:

◊ Situación de crisis financiera:

8.2.4 Banco o agente financiero del Estado.

704 Seeck und Steffens. Op.Cit. Pág. 99

De conformidad con el Art.58 de la Ley 489/95, el BCP “podrá conceder

Cabe señalar que la función de banco o agente financiero conlleva el mandato

Si bien hay una diversidad de diseño institucional para el cumplimiento de

◊ Estabilidad del sistema financiero:

El sistema financiero puede ser entendido como el conjunto coherente de

o macroeconómicas la historia ha registrado crisis financieras y quiebras de

En base a los antecedentes señalados, el papel asignado a los Bancos Centrales

En el caso de Paraguay, la norma legal dispone que el BCP debe “Promover la

707 Marichal, Las grandes crisis financieras.

efecto. La Comisión Nacional de Valores asume dicho rol para el mercado de

◊ Sistema de pagos, Cámara de compensación y Custodia de valores:

Con relación al sistema de pagos y compensación, el Art.45 de la ley del BCP

El año 2012 se promulga la ley 4.535 sobre sistemas de pagos y liquidación

◊ Asesor económico y financiero del Gobierno:

Si bien pueden registrarse esquemas diversos, en esta función resalta la capacidad

Con respecto a esta función pueden mencionarse dos disposiciones: La primera

Gobierno Nacional o por sí, según corresponda, en organismos financieros

Finalmente, el marco legal establece una disposición general previendo nuevas

8.3 Los objetivos de una banca central.

Salvo contadas excepciones como las del Bundesbank en Alemania711 que

Producto del pragmatismo713 y de la gran crisis del 2008, muchos Bancos

➢ Alto empleo y estabilidad de la producción: