Poder Judicial de la Nación

CAMARA CIVIL Y COMERCIAL FEDERAL- SALA II

PETROLERA SAN ANTONIO SA Y OTRO c/ ESTADO NACIONAL

MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTRO s/MEDIDAS CAUTELARES

Buenos Aires, de octubre de 2023

VISTOS: el recurso de apelación interpuesto por la parte
actora el día 8.09.23, fundado el día 18.09.23, contra la resolución dictada el
día 29.08.23; y
CONSIDERANDO:
I.- Que la parte actora requirió el dictado de una medida
cautelar de prohibición de innovar, en los términos de los arts. 230 y 232 del
CPCCN y de la Ley N° 26.854, contra el Ministerio de Transportes – Estado
Nacional y la Administración General de Puertos Sociedad del Estado,
mediante la cual las demandadas se abstengan, respecto a la actoras y las
embarcaciones citadas en el escrito inaugural, de: a) aplicar y/o suspender la
aplicación de la percepción del peaje-tasa establecido en el artículo 3 de la
Resolución N° 1023/22 del Ministerio de Transporte de la Nación como así
también de iniciar, proseguir y hacerse del cobro por medio de toda entidad
recaudadora, y/o; b) aplicar toda medida directa o indirecta que tienda a
aplicar o compeler, requerir o determinar al pago de tal peaje-tasa, c) de
practicar toda medida de intimación de pago o determinación de oficio del
peaje-tasa estipulado en tal normativa y que -asimismo- la orden cautelar
que solicita, importe también que las accionadas -por sí mismo o mediante
terceros- se abstengan de disponer toda medida restrictiva o que embargue o
interdicte de navegar a las embarcaciones a través de las cuales sus
mandantes ejercen su actividad comercial transportando mercadería por
medio de la navegación fluvial de los ríos Paraguay y Paraná (conf. escrito
de demanda presentado el día 6.07.23, pág. 9).
A los fines de fundar su postura, expuso que el artículo 3 de la
Resolución N° 1023/2022 del Ministerio de Transporte de la Nación fija un
obstáculo a la navegación internacional al pretender cobrar una tasa de peaje
en la Vía troncal navegable desde el km 1.238 al km 548 del Río Paraná en
incumplimiento a los Tratados Internacionales y en su perjuicio económico.
Señaló que esa resolución violenta los derechos
constitucionales dispuestos en los artículos 4 y 5, 9 a 12, 14, 16, 17, 18, 20,
26, 28, 31, 75 incisos 1, 10, 13, 18, 19, 22, y 123 de la Constitución
Nacional, a la vez que colisiona y contradice disposiciones internacionales

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contenidas en el “Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay
Paraná” suscripto por la República Argentina, y las Repúblicas de Bolivia,
Federativa del Brasil, Paraguay y Oriental del Uruguay aprobado por Ley
N° 24.385.- y el “Tratado de Navegación de los Ríos Paraná, Paraguay y de
la Plata entre la República Argentina y la República del Paraguay”.
II.- La resolución apelada rechazó in límine la medida cautelar
peticionada.
Para así decidir, en primer término, el magistrado recordó que
atañe a los jueces como primera medida decidir sobre la procedencia formal
de las acciones promovidas o intentadas ante los estrados judiciales,
pudiendo decidir su rechazo sin otro trámite cuando manifiestamente no
resulten procedentes.
Seguidamente, señaló que las normas contenidas en el Acuerdo
de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay Paraná, suscripto con las
Repúblicas de Bolivia, Federativa del Brasil, Paraguay y Oriental del
Uruguay, aprobado por la República Argentina mediante la Ley N° 24.385,
en que se funda la petición cautelar, establecen expresamente un Protocolo
Adicional sobre Solución de Controversias como la que se intenta, que
excluye la posibilidad de promover acciones judiciales ante los Tribunales
de los países signatarios en forma directa. Así, consideró que la parte no
puede parcializar ese Acuerdo invocando una norma que favorecería el
derecho de los Estados signatarios a convenir la aplicación de tributos o
gravámenes sobre la navegación como la que esgrime, omitiendo la
aplicación del resto de la normativa que lo conforma, como es el Protocolo
Adicional sobre Solución de Controversias con motivo de la interpretación,
aplicación o incumplimiento de las normas del mencionado Acuerdo, así
como de sus Protocolos y de las decisión del Comité Intergubernamental de
la Hidrovía -en adelante C.I.H.- y de la Comisión del Acuerdo. Además,
agregó que esto último forma parte también de las autolimitaciones que se
han impuesto los países signatarios, quienes se ocuparon de reconocer a los
particulares, como único derecho, impugnar las medidas de los países
signatarios en violación al Acuerdo de Transporte Fluvial que los afecten
del modo allí convenido, y que por ende, las demandantes carecen de la
facultad de cuestionar por la vía que ahora pretenden lo actuado por la
República Argentina, pues ningún derecho emergente del convenio pueden
hacer valer en base al convenio en contra de lo que establece el propio
convenio en los Protocolos Adicionales.

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Por último, y aun cuando lo dicho excluye la promoción de la
acción propuesta, considerando por vía de mera hipótesis que pudieran las
actoras reclamar judicialmente en forma directa ante los tribunales
argentinos sostuvo que no podía dejar de ponderarse que -más allá de la
mención de una futura acción declarativa de certeza- lo cierto es que el
objeto del litigio no es otra cosa que la impugnación de un acto
administrativo de alcance general como es la Resolución N° 1023/2022 del
Ministerio de Transporte de la Nación. En virtud de ello, afirmó que
resultaba relevante lo dispuesto en la Ley N°19.549 en sus arts. 24 y 25, que
requieren para la procedencia de su impugnación judicial la formulación de
un reclamo administrativo en forma previa a la promoción de la demanda.
Al respecto, señaló que la actora no acreditó haber cumplido con ese
reclamo previo y dado que los jueces no podrán dar curso a las demandas
mencionadas en los artículos 23 y 24 sin comprobar de oficio en forma
previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los
plazos previstos en el artículo 25, tampoco correspondía sustanciar la acción
precautoria planteada en los términos y procedimiento previsto en la Ley N°
26.854.

III.- Contra dicho pronunciamiento, la parte actora interpuso el

recurso de apelación detallado en el visto. En su memorial, considera que el
Magistrado erróneamente sostuvo que resulta incompetente para dictar una
medida cautelar en virtud del artículo 17 del Protocolo Adicional del
Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay-Paraná. Al
respecto, refiere que lo que dispone el Acuerdo es la existencia de un
sistema de arbitraje únicamente para los Estados-parte o signatarios del
Acuerdo. En cambio, sostiene que los particulares, actores en autos, de
ninguna manera están obligados, ni pueden, concurrir al arbitraje
internacional, ni mucho menos pueden resultar ajenos a la tutela de los
jueces en defensa de sus derechos. Advierte que el sistema de Solución de
Controversias que recoge el Protocolo Adicional al Acuerdo de Transporte
Fluvial por la Hidrovía Paraguay-Paraná Sobre Solución de Controversias
refiere exclusiva, excluyente, única y solamente a diferendos entre
Estados-partes, pero no a los particulares. Por otra parte, agregó que el
artículo 17 del Protocolo Adicional indica que los particulares
eventualmente afectados podrán reclamar ante el Comité Internacional de la
Hidrovía y que ello claramente da cuenta de una facultad optativa para los

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particulares –y en los hechos, inexistente a la fecha-, que de ninguna manera
resulta obligatoria y mucho menos excluyente del derecho constitucional de
acceso a la jurisdicción que tienen los particulares ante actos lesivos del
Estado.
En otro orden de ideas, refiere que el argumento dado por el a
quo respecto a la necesidad de contar con el agotamiento de una vía
administrativa resulta irrazonable, innecesaria e incluso perjudicial para sus
derechos. Añade que en este caso no se requiere tal agotamiento en atención
a que resulta un ritualismo inútil por cuanto la Administración ya se ha
expedido en reiteradas veces y a través de diversos medios acerca de su
irreductible posición con relación al cobro de la tasa de peaje en el rio
Paraná desde Confluencia a Santa Fe. Desde este punto de vista, concluye
que los actores se encuentran legitimados y justificados para demandar y
pedir la tutela cautelar urgente anticipada, ante la agresión de sus derechos
constitucionales de navegar sin restricciones unilaterales por parte de la
República Argentina en un río que posee administración conjunta conforme
el Tratado Internacional por el Acuerdo Internacional de la Hidrovía.
Elevadas las actuaciones a esta instancia y corrida la vista de
rigor al Ministerio Público Fiscal, el magistrado a cargo propugnó la
revocación de lo decidido (conf. dictamen del 29.09.23).
IV.- Como se advierte, el Magistrado de la anterior instancia
desestimó la cautelar requerida con sustento en dos argumentaciones de
tenor diferente: a) la cuestión resultaba ajena a la competencia judicial
siendo que la parte actora debía acudir a la vía prevista en el Acuerdo de
Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay-Paraná y b) la instancia
administrativa no se había agotado.
Un orden lógico lleva a tratar en primer lugar la cuestión
relativa a la competencia judicial.
La Ley N° 24.385 aprobó el Acuerdo de Transporte Fluvial por
la Hidrovía Paraguay-Paraná -en adelante, el Acuerdo- suscripto por las
Repúblicas de Bolivia, Federativa de Brasil, Paraguay y Oriental del
Uruguay, cuyo objetivo es facilitar la navegación y el transporte comercial,
fluvial longitudinal en la Hidrovía Paraguay-Paraná mediante el
establecimiento de un marco normativo común que favorezca el desarrollo,
modernización y eficiencia de dichas operaciones, y que facilite y permita el
acceso en condiciones competitivas a los mercados de ultramar (conf. art. 1
del Acuerdo de Transporte Fluvial). Ahora bien, el artículo 26 del Acuerdo

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establece que las controversias que surjan con motivo de la interpretación,
aplicación o incumplimiento de las disposiciones del Acuerdo, así como de
sus protocolos y de las decisiones del C.I.H. y de la Comisión del acuerdo,
serán sometidas al procedimiento del Protocolo sobre solución de
controversias, previsto en el art. 17, inc. e) de dicho acuerdo.
En efecto, en el artículo 1 del Protocolo sobre solución de
controversias se convino que “las controversias que pudieren presentarse
entre los países signatarios del Acuerdo de Transporte Fluvial por la
Hidrovía Paraguay-Paraná con motivo de la interpretación, aplicación o
incumplimiento de las normas del mencionado Acuerdo, así como de sus
Protocolos y de las decisiones del C. I. H. y de la Comisión del Acuerdo, se
someterán a los procedimientos de solución de controversias previstos en
el Protocolo”.
Por su parte, en lo que aquí interesa, el artículo 17 del
Protocolo establece que “Los particulares afectados por medidas de los
países signatarios en violación al Acuerdo de Transporte Fluvial podrán
reclamar ante el C. I. H., agotadas las instancias de negociación por los
organismos nacionales competentes y de la Comisión del Acuerdo. Si el C.
I. H. considérase aceptable el reclamo procederá a la convocatoria de un
grupo de especialistas. Este elevará su dictamen al C. I. H. Si en ese
dictamen se verificase la procedencia del reclamo formulado contra un
país signatario, cualquier otro país signatario podrá requerirle la
adopción de medidas correctivas o la anulación de las medidas
cuestionadas. Si su requerimiento no prosperase dentro de un plazo de
quince (15) días el país signatario que lo efectuó podrá recurrir
directamente al procedimiento arbitral.” (el resaltado le pertenece al
Tribunal).
Sentado ello, tal como lo sostuvo el Sr. Fiscal General cabe
recordar que los Tratados Internacionales deben ser interpretados de
acuerdo a los arts. 31 y 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de
los Tratados, que consagran el principio de buena fe, y conforme el sentido
corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de
éste y teniendo en cuenta su objeto y fin. Por tal razón, sus disposiciones no
pueden aislarse sólo por su fin inmediato y concreto ni se han de poner en
pugna destruyendo las unas de las otras, sino por el contrario, cabe procurar
que todas ellas se entiendan entre sí de modo armónico, teniendo en cuenta
tanto los fines de las demás, como el propósito de las restantes normas que

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integran el ordenamiento jurídico, de modo de adoptar como verdadero el
sentido que las concilie y deje a todas con valor, y de esta forma, dar pleno
efecto a la intención del legislador (conf. Fallos 344:2115 y esta Sala, causa
n° 7991/91 del 4.08.98). Asimismo, la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, tiene dicho que las normas deben interpretarse conforme el sentido
propio de las palabras, computando que los términos utilizados no son
superfluos, sino que han sido empleados con algún propósito, sea de
ampliar, limitar o corregir los preceptos empleados. Es que, la primera
fuente de interpretación de la ley es su letra, sin que sea admisible una
inteligencia que equivalga a prescindir de ella, pues la exégesis de la norma
debe practicarse sin violencia de su texto o de su espíritu (Fallos 345:1249 y
338: 488 y sus citas).

En el escenario descripto, cabe señalar que el mecanismo de

solución de controversias previsto en el Protocolo tiene por finalidad
consagrar una vía de solución de conflictos para los países signatarios del
acuerdo, conforme surge de la literalidad de su letra. Asimismo, el reclamo
ante el C. I. H. consagrado en el artículo 17 para los particulares afectados
por medidas que pudieran tomar los Estados-parte, debe entenderse como
facultativo o discrecional y no parece consagrar la imposibilidad de instar la
acción judicial que corresponda ante las instancias nacionales. En efecto, tal
como lo ponderó el Sr. Fiscal General el término “podrá” contenido en las
normas bajo análisis indica que la intención de los firmantes fue conferir a
los particulares una vía potestativa para que pudieran denunciar el
incumplimiento del Acuerdo o la existencia de medidas contrarias a sus
derechos.
A ello cabe agregar que, de acuerdo con la normativa citada en
el punto anterior, el procedimiento voluntario establecido para atender
reclamos de los particulares no da lugar a una decisión que pueda ser
ejecutada por el interesado y tampoco permite invalidar una decisión estatal,
como pretende la aquí actora. En tal sentido, el art. 17 del protocolo dispone
que la Comisión puede emitir un dictamen no vinculante que, en el mejor de
los casos, una vez fracasadas las tratativas entre los países signatarios, daría
lugar a un procedimiento arbitral sin la participación del particular. Más aun
cuando esa presentación no lleva al dictado de una decisión que pueda ser

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ejecutada por el particular, sino que habilita a la intervención en su caso de
los demás países signatarios o se constituye en una recomendación por parte
de la Comisión.

V.- Habiendo concluido que el Protocolo Adicional sobre

Solución de Controversias no inhibe a la parte actora instar el presente
proceso judicial, corresponde ahora analizar el segundo obstáculo advertido
por el sentenciante de grado para la precedencia de la acción, vinculado con
sus condiciones de admisibilidad.
Como surge del escrito inaugural, cuya pretensión cautelar y
fundamento fueron transcriptos en el Considerando I, estamos ante una clara
impugnación del reglamento del Poder Ejecutivo Nacional N° 1023/22,
proveniente del Ministerio de Transporte.
El art. 24 de la Ley de Procedimientos Administrativos 19.549
establece como exigencia para impugnar un reglamento de manera directa,
sin aguardar el acto administrativo de aplicación –tal el supuesto de
autos-, interponer un reclamo administrativo ante la misma autoridad que lo
emitió, llamado reclamo impropio por la doctrina especializada (conf.
CASSAGNE, Juan C., “Ley Nacional de Procedimientos Administrativos.
Comentada y anotada”, pág. 472). Recién ante la resolución denegatoria de
esta petición o bien una vez configurado el silencio administrativo
denegatorio, el particular puede objetar ante los tribunales el reglamento que
le genere de manera actual o potencial algún tipo de gravamen.
A esta altura ya se observa que tiene razón el Magistrado de la
anterior instancia, cuando sostuvo que para la procedencia de la
impugnación judicial se requiere la formulación de un reclamo
administrativo en forma previa a la promoción de la demanda.
Dicha presentación fue omitida por la actora. Por cierto, esta
exigencia no puede ser esquivada con el mero recurso de acudir a una
acción declarativa de certeza, cuando el contenido de la pretensión sobre la
cual se reclama despejar incertidumbre no es otro que el cuestionamiento
liso y llano de las cláusulas reglamentarias. De estarse a la postura contraria,
bastaría articular la vía prevista en el art. 322 del Código Procesal para
desactivar la condición establecida de manera obligatoria en el art. 24 de la
Ley de Procedimientos Administrativos. En este punto vuelve a ser de
utilidad la cita del criterio que fue invocado en el Considerando II, con
sustento en fallos de nuestro más Alto Tribunal, respecto a la interpretación

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armónica de las normas y la necesidad de evitar ponerlas en pugna dejando
a todas con valor y efecto.

VI.- Por otra parte, ante la solicitud de una medida cautelar

suspensiva contra un reglamento, el planteo también debe analizarse a la luz
de la Ley N° 26.854, que en su art. 13 inc. 2° establece que el pedido de
suspensión judicial de un reglamento o de un acto general o particular,
mientras está pendiente el agotamiento de la vía administrativa, sólo será
admisible si el particular demuestra que ha solicitado la suspensión de los
efectos del acto ante la Administración y que la decisión de ésta fue adversa
a su petición, o que han transcurrido cinco días desde la presentación de la
solicitud sin que ésta hubiera sido respondida.
En otras palabras, la ley dispone la obligatoriedad de pedir la
suspensión en sede administrativa, estableciendo un plazo de cinco días para
que la Administración resuelva, vencido el cual, si aquella no se pronunció
o su decisión es adversa, el particular queda habilitado para pedir la
suspensión en sede judicial. La solución prevista en la Ley N° 26.854 se
ajusta al criterio que la Corte había adoptado en “Hughes Tools”, en donde
sostuvo que el particular debe pedir la suspensión en sede administrativa de
acuerdo con el art, 12 de la LNPA antes de solicitar una cautelar con ese
mismo objeto (ver Fallos 307:178, considerando 8).
Este requisito también fue soslayado por Petrolera San Antonio
y Mercopar, extremo que impide que el Tribunal pueda ingresar en el
análisis de la medida cautelar requerida.

VII.- En definitiva, antes de acudir ante la judicatura, la parte

actora debió articular un reclamo administrativo en los términos del art. 24
inc. “a”, con su pedido anejo de suspensión de la aplicación de la
Resolución Ministerial N° 1023/22 en los términos del art. 13 de la Ley N°
26.854.
Por cierto, no se halla mérito para la dispensa de esas
condiciones de admisibilidad. En atención a los fundamentos brindados en
el Considerando IV, los supuestos defectos lógicos de la resolución apelada
que se menciona en la expresión de agravios no son predicables sobre la
presente decisión. Por lo demás, el a quo no hizo más que cumplir con la

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obligación que le viene impuesta en la última parte del art. 31 de la Ley N°
19.549, pues debía constatar de oficio la observancia de las condiciones de
admisibilidad.
Es cierto que pese a haber sido suprimido tal texto legal a partir
de la Ley N° 25.344, aún resulta de aplicación la excepción de la
obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa cuando esta pueda
equipararse a un ritualismo inútil. Sin embargo, en autos el apelante no ha
indicado precedentes administrativos ni llegó a fundamentar la razón por la
que infiere que estamos ante una conducta imperturbable de la autoridad
administrativa que lleve a presumir la ineficacia cierta del reclamo
administrativo con el pedido de suspensión del reglamento que decidió no
presentar. Más allá de la mera mención a que la Administración General de
Puertos y el Ministerio de Transportes se habrían excedido ratificando el
cobro de la tasa impugnada, desprovista de todo respaldo probatorio, no se
indica decisión administrativa alguna que haya desestimado una petición
similar a la esgrimida por Petrolera San Antonio y Mercopar en esta causa.
Por lo demás, no parece que la mera presentación de un pedido
de suspensión en sede administrativa que si la autoridad competente no le
resuelve en cinco días hábiles ya queda expedito el trámite judicial (ver art.
13 de la Ley N° 26.854), tenga una entidad tal como para considerarlo
frustrante de la tutela urgente anticipada, como se exagera en la expresión
de agravios. Sobre todo si se tiene en cuenta que desde el dictado de la
resolución ministerial cuya suspensión se peticiona hasta el inicio del
presente proceso judicial han transcurrido casi siete meses.
Este Tribunal no desconoce la vigencia de la invocada regla in
dubio pro actione, sustentada en concretos compromisos supranacionales
asumidos por nuestro país en el marco del inc. 22 del 75 del texto
constitucional (ver arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos
Humanos) y también en la garantía de defensa en juicio tutelada en el art. 18
de la Constitución Nacional. Pero como su propio nombre lo indica, este
principio opera en caso de duda razonable sobre los alcances de la
existencia o cumplimiento de una condición de acceso a la jurisdicción. En
el caso que nos ocupa, tanto el art. 24 de la Ley N° 19.549 como el art. 13
de la Ley N° 26.854 son por demás elocuentes sobre las exigencias
impuestas ya inicadas establecidas por el legislador, cuya observancia los
jueces no podemos dejar de controlar (arg. Art. 31 de la Ley N° 19.549).

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 VIII.- En definitiva, este Tribunal resuelve: a) El mecanismo
de solución de controversias previsto en el Protocolo faculta a la parte
actora para instar la presente acción judicial y b) no se encuentran
cumplidas las condiciones de admisibilidad para la procedencia de la acción
en los términos del art. 24 de la Ley N° 19.549 y del art. 13 de la Ley N°
26.854.

Por los fundamentos expuestos, oído el señor Fiscal General,

SE RESUELVE: Desestimar el recurso de apelación interpuesto por la
parte actora y en consecuencia, por distintos fundamentos se confirma la
resolución del día 29.08.23.
Regístrese, notifíquese y al magistrado a cargo del Ministerio
Público Fiscal en la forma requerida en su dictamen y devuélvase.

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Digitally signed by FLORENCIA Digitally signed by EDUARDO Digitally signed by ALFREDO
NALLAR DANIEL GOTTARDI SILVERIO GUSMAN
Date: 2023.10.26 11:26:03 ART Date: 2023.10.26 11:38:53 ART Date: 2023.10.26 12:00:32 ART

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