LECCION 2

LA JURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.

1. INTRODUCCIÓN: EL MODELO DEL CONTENCIOSO EN ESPAÑA.

La organización del sistema de fiscalización de la legalidad
administrativa se ha movido en nuestra historia entre dos polos opuestos,
producto de dos versiones opuestas y contradictorias del principio de división
de poderes: de una parte, el modelo judicialista, que atribuye a los jueces y
Tribunales el ejercicio del control contencioso de la Administración; y de otra, el
modelo administrativo, de origen francés, que confía dicho control a órganos
de la propia Administración.
- En la Constitución de Cádiz de 1812, pese a no abordar
directamente la cuestión, el principio de división de poderes consagrado por la
misma, apuntaba hacia la atribución del control contencioso por jueces
ordinarios. Así se estableció por el Decreto de 13 de septiembre de 1813.
- La importación del modelo francés. En la década de los
cuarenta del siglo XIX, con el acceso al poder del partido moderado, se
produce un replanteamiento de la cuestión, con la implantación de un sistema
organizativo y competencial inspirado en el establecido en Francia a partir de
las reformas napoleónicas de 1799-1800; esto es, se produce la instauración
de un sistema de control contencioso encomendado a órganos especializados
de la propia Administración, excluyendo a Jueces y Tribunales civiles.
Concretamente, dicho control se encomienda (Leyes de 2 de abril y 6
de julio de 1845) a dos órganos administrativos colegiados: El Consejo Real,
de ámbito nacional, y los Consejos Provinciales. Se trataba en ambos casos
de órganos de composición puramente administrativa.
Este modelo fue muy contestado por parte de la ideología
progresista, que consideraba que atentaba al principio de unidad jurisdiccional
y que suponía una especie de justicia propia de la Administración servida por
funcionarios y no por jueces independientes. Esa crítica, unido a la
inestabilidad política de la época, llevó a que se produjeran constantes
oscilaciones entre los modelos administrativo y judicial.

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 - La Ley Santamaría de Paredes de 1888 y el llamado sistema
armónico. La Ley de 13 de septiembre de 1888 establece un sistema mixto
con una nueva organización de los denominados Tribunales de lo
Contencioso-administrativo estructurados en dos niveles: Nacional, con el
Tribunal de lo Contencioso-administrativo (integrado en el Consejo de Estado y
compuesto por un Presidente y once Consejeros de Estado, una composición,
pues, íntegramente administrativa) y Provincial, con los Tribunales provinciales
de lo contencioso-administrativo, integrados por el Presidente de la Audiencia,
dos magistrados de la misma y dos Diputados provinciales con título de letrado,
lo cual daba a éstos órganos la composición mixta que caracterizaba al
sistema.
- Un paso más en la judicialización del sistema se da con la Ley
Maura-Silvela, de 5 de abril de 1904, que suprime el Tribunal existente en el
seno del Consejo de Estado y traslada sus competencias a una nueva Sala del
Tribunal Supremo.
- La Ley de lo Contencioso de 1956. En plena dictadura es
cuando se dicta la fundamental Ley de 27 de diciembre de 1956, que introduce
reformas sustanciales y diseñando un modelo de jurisdicción y de proceso
contencioso-administrativo que continúa aún en vigor. En el plano organizativo,
la Ley de 1956 culmina el proceso de judicialización del sistema, manteniendo
la Sala ya existente del Tribunal Supremo y suprimiendo los tribunales
provinciales que son sustituidos por las Salas de lo Contencioso-administrativo
de las entonces existentes Audiencias Territoriales (de composición
íntegramente judicial). Igualmente, se crea una Escala de magistrados
especialistas, seleccionados por oposición entre miembros de la carrera
judicial.
- La excelente factura técnica de la Ley de 1956, así como los
progresos que su articulado permitió merced a una doctrina jurisprudencial
progresiva, ha posibilitado su vigencia hasta nuestros días (con leves reformas
en 1973, 1977, 1985 y 1992), y aún más allá: su sustitución por la Ley 29/1988,
de 13 de julio (LJCA) que ha conservado, en gran medida, buena parte del
contenido sustancial de su precedente. Esta nueva ley se declara “continuista y
profundamente renovadora”. El primer calificativo es exacto, el segundo no
tanto porque se ha quedado por detrás incluso de avances ya consolidados de

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la propia jurisprudencia contencioso-administrativo, incluso, de las
innovaciones introducidas en el Derecho Francés.
La Ley rompe con el principio revisor, diseñando las acciones contra la
inactividad de la Administración y las vías de hecho. En lo que concierne a las
reformas orgánicas, la nueva LJ es innovadora al introducir los Juzgados
unipersonales de lo Contencioso-Administrativo.
Desde el tiempo de su promulgación ha sido objeto de varias reformas.
Una de las más importantes, la llevada a cabo por la Ley de 10 de octubre de
2011, de Medidas de agilización procesal, que incrementó las competencias de
los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y elevó notablemente las
cuantías para el acceso a los recursos de apelación y casación.
Y la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, que entró en vigor al año de su
publicación y que ha dado un vuelco total al recurso de casación al abandonar
el modelo tradicional y optar por un sistema que convierte al citado recurso en
un instrumento técnico para la formación y depuración de la jurisprudencia.

2. NATURALEZA, EXTENSIÓN Y LÍMITES.

El sistema de control por excelencia de la legalidad administrativa es el
encomendado a los órganos del poder judicial: el único que menciona además
la CE al decir en su art. 106.1 que “los Tribunales controlan la potestad
reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el
sometimiento de ésta a los fines que la justifican”. El control jurisdiccional de la
actividad administrativa es, por tanto, el instrumento más efectivo para
garantizar el sometimiento de la Administración al Derecho y, más en concreto,
para la defensa de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos que
pueden ser menoscabados o perjudicados por una actuación administrativa
ilegal. La importancia de este tipo de control y su eficacia práctica deriva, por
un lado, de la independencia de los órganos y miembros del Poder Judicial que
han de resolver los litigios entre los ciudadanos y la Administración, así como
de su formación jurídica. Por otro, del valor de las resoluciones judiciales, que
deben ser ejecutadas y cumplidas en sus propios términos por todos los
sujetos a los que afectan, incluida la Administración pública.

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 Mediante la intervención judicial se persigue un doble objetivo: por una
parte, tutelar los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, que
constituye la dimensión subjetiva del control judicial. Por otra, garantizar la
legalidad de la acción administrativa, esto es, su sometimiento pleno a la Ley y
al Derecho, conforme al art. 103.1 de la Constitución.

En nuestra organización judicial vigente dichas potestades de control se

encuentran genéricamente atribuidas al orden jurisdiccional contencioso-
administrativo, como control jurisdiccional característico del Derecho
Administrativo, aunque no único, que las ejerce a través de un conjunto de
cauces procedimentales que reciben la denominación genérica de proceso (o
recurso) contencioso-administrativo.

La regulación actual de esta materia se efectúa, como antes señalamos,

por la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-
administrativa (LJCA), jurisdicción que constituye uno de los órdenes
jurisdiccionales integrantes de pleno derecho del Poder judicial. La LJCA
modificó profundamente la planta de la Jurisdicción mediante la creación de los
Juzgados y Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, cuya entrada
en funcionamiento permitió desatascar de manera significativa los Tribunales y,
durante algunos años, acortó sensiblemente los plazos de resolución de
muchos recursos. Con esta misma finalidad se introdujo un procedimiento
abreviado, sustancialmente oral, y otras mejoras de carácter procesal. Pero,
además, la LJCA de 1998 amplió el objeto del recurso contencioso-
administrativo a la inactividad de la Administración y a las actuaciones
materiales en vía de hecho, consiguiendo así el sometimiento pleno al control
judicial de toda la actuación administrativa. Estableció también una regulación
en teoría más abierta de las medidas cautelares y reforzó considerablemente
las potestades judiciales en garantía de la ejecución de las sentencias.
La LJCA ha sido objeto de algunas modificaciones parciales posteriores,
especialmente por lo que se refiere a la distribución de competencias entre los
órganos de la Jurisdicción y a la aplicación del procedimiento abreviado, así
como a la implantación de la nueva oficina judicial.

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 La cláusula general o definición genérica de la competencia de la
jurisdicción contencioso-administrativa se encuentra, desde el punto de vista
objetivo, en el art. 1.1, según el cual este orden jurisdiccional conocerá de
todas las pretensiones que se deduzcan en relación con “la actuación de las
Administraciones Públicas sujeta al Derecho administrativo, con las
disposiciones de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando
excedan los límites de la delegación”. Por lo tanto, su ámbito objetivo viene
determinado por las actuaciones administrativas, ya sean expresas o
presuntas, por acción o por omisión o inactividad, que estén sujetas al Derecho
Administrativo. Se mencionan expresamente los reglamentos o disposiciones
de rango inferior a la Ley y, obviamente, otras disposiciones o acuerdos
equiparables, como los planes de la Administración. También se incluye el
control de los Decretos Legislativos pero solo para verificar si exceden o no de
los límites de la delegación legislativa correspondiente y sin perjuicio de la
competencia del Tribunal Constitucional para enjuiciarlos por ese y cualquier
otro motivo de inconstitucionalidad.

Desde un punto de vista subjetivo, es preciso pues, la actuación de una

Administración Pública. Y lo que por tal se entienda viene especificado en el
art. 1.2 LJCA (así como en sus correlatos arts. 2 tanto de la LPAC y LSP),
incluyendo:
 la Administración General del Estado;
 la Administración de las Comunidades Autónomas;
 las Entidades que integran la Administración Local;
 las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén
vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades
Locales, entre las cuales podemos encontrar, por ejemplo, a las
Universidades, entre otras.

Pero además, de acuerdo con el art. 1.3 conocerá también las

pretensiones procesales que se deduzcan “en relación con los actos y
disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial
sujetos a Derecho Público” adoptados por los órganos constitucionales o de las
Comunidades Autónomas que no formen parte de la Administración Pública

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(Cámaras Parlamentarias, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y
Defensor del Pueblo e instituciones análogas de las Comunidades Autónomas),
así como el conocimiento de los actos y disposiciones del Consejo General del
Poder Judicial y de la actividad administrativa de los órganos de gobierno de
Juzgados o Tribunales; y, por último, la actuación de la Administración
electoral, en los términos de la LOREG.

Desde un punto de vista objetivo, tiene que tratarse de una actuación

de dichas Administraciones, pudiendo incluir, conforme a lo previsto en la
propia Exposición de Motivos de la Ley, tanto reglamentos como actos
administrativos, contratos públicos, actividad prestacional, actividades
negociales, actuaciones materiales, e inactividades u omisiones de actuaciones
debidas. Ahora bien, no toda la actividad de las Administraciones Públicas está
sujeta a Derecho Administrativo e, incluso, el ejercicio de ciertas funciones
administrativas típicas, como la adjudicación de ciertos contratos públicos o el
otorgamiento de ayudas y subvenciones, se ha encomendado en parte a
sociedades mercantiles de capital público o a fundaciones del sector público,
que no caen bajo el ámbito de aplicación de la LJCA directamente.

También conocerá, de acuerdo con el art. 2.b) LJCA, los litigios

relacionados con cualesquiera tipos de contratos administrativos, así como las
impugnaciones de “los actos de preparación y adjudicación de los demás
contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones
Públicas”, es decir, a lo que se denomina actos separables de los contratos
privados.

Y en relación con los actos de adjudicación de los contratos de las

sociedades mercantiles de capital público o a fundaciones del sector público,
que antes mencionamos, si están sujetos a regulación armonizada, el control
judicial contencioso-administrativo es posible, si tales actos son confirmados
por la Administración competente de tutela en la vía de recurso especial en
materia de contratación que hoy regula la nueva LCSP (Ley 9/2017, de 8 de
noviembre, arts. 44 y ss.) o en virtud de la reclamación prevista por la Ley
31/2007 (arts. 101 y ss.), pues entonces se podrá impugnar el acto

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administrativo que resuelve dicho recurso especial o dicha reclamación. El
control de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se ha ampliado así, por
exigencias del Derecho comunitario europeo, aunque sólo si se trata de
contratos que caen bajo el ámbito de aplicación de las Directivas europeas de
contratación.

Conocerá también, conforme al art. 2.a) LJCA de los llamados “actos

políticos”, limitado a la protección de los derechos fundamentales, los
elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran
procedentes.

Se incluyen también, conforme al art. 2.c), los actos y disposiciones

de las Corporaciones de Derecho Público, adoptadas en el ejercicio de
funciones públicas. La LJCA no considera, pues, como verdaderas
Administraciones públicas a los Colegios Profesionales, Cámaras de Comercio,
etc., pues no las incluye en el artículo 1.2, pero sí entiende que son
materialmente administrativos y, por tanto, recurribles, los actos y disposiciones
que adoptan en el ejercicio de las funciones públicas que tienen atribuidas.

También se prevé el control por la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa, ex. art. 2.d), de aquellos actos de control o fiscalización
dictados por la Administración concedente respecto de los actos dictados por
concesionarios de servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades
administrativas conferidas a los mismos, así como los actos de los propios
concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente en esta vía judicial
“de conformidad con la legislación sectorial correspondiente”.

De acuerdo con el artículo 2.e) LJCA conocerá también de “la

responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que
sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no
pudiendo ser demandada aquéllas por este motivo ante los órdenes
jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran
con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad”.

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 Por su parte, el art. 8.6 LJCA atribuye a los Juzgados de lo
Contencioso-administrativo la competencia para el otorgamiento de las
autorizaciones de “entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso
requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la
ejecución forzosa de actos de la Administración Pública”.

No conocerá la jurisdicción contencioso-administrativa, sin embargo, y

de acuerdo con el art. 3, apartados a) y b), de aquellas materias
correspondientes a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque
estén relacionadas con la actividad de la Administración Pública, así como el
recurso contencioso-disciplinario militar. Entre estas cuestiones se encuentran,
por ejemplo, las relativas a sanciones administrativas por infracciones del orden
social, a las elecciones de delegados y juntas de personal representantes de
los funcionarios públicos y otras en materia de actos de gestión de la Seguridad
Social. Esto no obstante, la jurisdicción contenciosa puede conocer y decidir
con carácter prejudicial o incidental, cuestiones de la competencia de estos
órdenes jurisdiccionales a los meros efectos de fallar el tema de fondo: no
obstante, la decisión que se pronuncie en estas llamadas cuestiones
prejudiciales no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y no
vinculará al orden jurisdiccional correspondiente. Sin embargo, no pueden
resolverse ni siquiera con ese carácter las cuestiones de carácter penal y
constitucional: las primeras deben remitirse a la Jurisdicción Penal y las
segundas podrán dar, si procede, a una cuestión de inconstitucionalidad. Lo
mismo se puede decir también respecto a los “Tratados Internacionales”,
pensando sin duda en los casos en que sea procedente plantear una cuestión
prejudicial ante el TJUE (art. 4.2).

Tampoco conocerá de los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y

Tribunales y la Administración Pública y los conflictos de atribuciones entre
órganos de una misma Administración (apartado c), que corresponde decidir
internamente a la misma.

Y, finalmente, la jurisdicción contencioso-administrativa tampoco

conocerá (apartado d) de los recursos directos o indirectos que se interpongan

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contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios
Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al
Tribunal Constitucional en los términos establecidos por la disposición adicional
quinta de su Ley Orgánica.

3. LOS ÓRGANOS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-

ADMINISTRATIVA.
Por lo que respecta a la organización de la jurisdicción contencioso-
administrativa, ésta se basa en cinco tipos de órganos: tres de ámbito estatal
y dos de ámbito territorial inferior; e, igualmente, tres de naturaleza colegiada y
dos de carácter unipersonal. Estos órganos serían los siguientes:
 Juzgados de lo Contencioso-Administrativo: órganos unipersonales,
establecidos en cada provincia, con un número dependiente de los
habitantes de cada una y abarcando su jurisdicción a todo el ámbito de
la misma. Pueden extender también su competencia a más de una
provincia dentro de la misma Comunidad. Fueron creados por la LJCA
de 1998, aunque ya estaban previstos en la LOPJ de 1985. Su
competencia viene establecida en el art. 8 de la LJCA:
- Conocerá de todos los recursos contra los actos de las entidades
locales y de entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a
ellas, con la excepción de los que están excluidos por la Ley, que son
los instrumentos de planeamiento urbanístico de cualquier clase, y las
disposiciones generales o reglamentos, cuyo conocimiento corresponde
a los Tribunales Superiores de Justicia.
- Conocerá de los recursos que se dirijan contra ciertos actos
administrativos de la Administración de las Comunidades Autónomas,
salvo cuando procedan del Consejo de Gobierno, dictados en cuestiones
de personal (salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la
relación de servicio de funcionarios públicos de carrera), sanciones
administrativas (no más de 60.000€ ni 6 meses de privación de ejercicio
de derechos o cese de actividades) y reclamaciones de responsabilidad
patrimonial de escasa cuantía (menos de 30.050 €).

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 - Conocerá de los recursos contra disposiciones y actos de la
Administración Periférica del Estado y de las Comunidades Autónomas,
contra los actos (pero no las disposiciones generales) de los
organismos, entes, entidades o corporaciones de Derecho público cuya
competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las
resoluciones de los órganos superiores, cuando confirmen íntegramente
los dictados por aquéllos en vía de recurso, fiscalización o tutela.
Se exceptúan los actos dictados por la Administración Periférica
del Estado y por los organismos públicos estatales cuya competencia no
se extienda a todo el territorio nacional cuando su cuantía exceda de
60.000 € o se dicten en sus competencias sobre dominio público, obras
públicas del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales.
- Conocerán, igualmente, de todas las resoluciones que se dicten en
materia de extranjería por la Administración periférica del Estado o por
los órganos competentes de las Comunidades Autónomas.
- Conocerá del recurso contencioso-electoral contra actos de las Juntas
Electorales de Zona en materia de proclamación de candidaturas y de
candidatos.
- Autorizaciones de entrada en domicilio y lugares cuyo acceso requiera
el consentimiento de su titular siempre que ello proceda para la
ejecución forzosa de actos de la Administración pública.
- Autorización o ratificación judicial de las medidas sanitarias que se
consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen
privación o restricción de la libertad u otro derecho fundamental.
- Autorizaciones para la entrada e inspección de domicilios, locales,
terrenos y medios de transporte acordadas por la Comisión Nacional de
los Mercados y la Competencia cuando exista riesgo u oposición del
titular.

 Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo: con sede en

Madrid y jurisdicción en toda España, su competencia se limita al control
de determinados actos de órganos estatales en materias singulares,
para descargar de funciones de menor importancia a la Sala de la

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 Audiencia Nacional. Su competencia viene establecida en el art. 9 de la
LJCA.
- En concreto conocerá de los recursos contra los actos dictados
por los Ministros y Secretarios de Estado en materia de personal, salvo
los que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de
funcionarios de carrera, ascensos, orden y antigüedad en el escalafón
del personal militar, o confirmen en vía de recurso, fiscalización o tutela
los actos dictados por órganos inferiores.
- Sanciones administrativas de entidad menor impuestas por los
órganos centrales de la Administración General del Estado: menos de
60.000 € o sanciones de cese de actividad o privación de ejercicio de
derechos que no exceda de seis meses.
- Disposiciones y actos de los organismos y entidades públicas que
pertenecen al sector público estatal con competencia en todo el territorio
nacional, con algunas exclusiones.
- Resoluciones en materia de responsabilidad patrimonial dictadas
por Ministros y Secretarios de Estado, por cuantía no superior a 30.050
€.
- En primera instancia, de las resoluciones que acuerden la
inadmisión de las peticiones de asilo político.
- En única o primera instancia, de las resoluciones que, en vía de
fiscalización, sean dictadas por el Tribunal Administrativo del Deporte en
esta materia.
- Autorización previa para ejecutar los actos de la Comisión de
Propiedad Intelectual que deciden la interrupción de los servicios de la
sociedad de la información o la retirada de contenidos en las redes
informáticas que vulneren la propiedad intelectual.

 Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales

Superiores de Justicia: constituyen la pieza básica de la jurisdicción
contenciosa. Su circunscripción es, normalmente, la de la Comunidad
Autónoma, si bien en algunas de ellas (Andalucía, Canarias, Castilla-
León) existen Tribunales Superiores de Justicia en varias sedes y hay un
reparto de la competencia territorial entre ellas.

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 - Conocen en única instancia o en resolución de recursos o
conflictos contra resoluciones de otros o del mismo órgano judicial y su
competencia viene establecida en el art. 10 de la LJCA.
- Conocerán en única instancia, sin apelación, sobre todos aquellos
asuntos cuyo conocimiento no está atribuido expresamente a otros
órganos de la Jurisdicción: actos y disposiciones locales y de las
Comunidades Autónomas, en general, salvo las atribuidas a los
Juzgados; disposiciones y planes urbanísticos de las entidades locales;
actos de los órganos de gobierno de las Asambleas Legislativas de las
CCAA y de las instituciones autonómicas análogas al Defensor del
Pueblo y del Tribunal de Cuentas; actos y resoluciones de los Tribunales
Económico-Administrativos Regionales y Locales que pongan fin a la vía
administrativa y del Tribunal Económico-Administrativo Central en
materia de tributos cedidos; actos de las Juntas Electorales Provinciales
y de Comunidades Autónomas; convenios entre Administraciones
Públicas cuyas competencias se ejerzan en el ámbito territorial de la
Comunidad Autónoma; actos de prohibición o propuesta de
modificaciones de reuniones en lugares de tránsito público; recursos
contra los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales,
excepto el Central. Y, en su carácter de “Tribunal de Derecho común”, le
corresponderá el conocimiento de cualesquiera otras actuaciones
administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros
órganos.
- Competencias de resolución de recursos y cuestiones de
competencia: recursos de apelación contra sentencias y autos de los
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, así como los recursos de
queja; recursos de revisión contra sentencias firmes de esos mismos
Juzgados; cuestiones de competencia entre los Juzgados de lo
Contencioso-Administrativo de la respectiva Comunidad Autónoma;
recursos de casación que se interpusieren por infracción de normas
autonómicas (art. 86.3 LJ).

 Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional: se

creó en 1977 para enjuiciar ciertos recursos contra actos de la

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 Administración del Estado. La LJCA de 1998 redujo sensiblemente sus
competencias, sobre todo al crear los Juzgados Centrales. Su
competencia viene referida en el art. 11 de la LJCA.
- Conoce en única instancia de los actos y disposiciones generales
de Ministros y Secretarios de Estado en general; tiene ciertas
competencias en materia de personal; convenios entre Administraciones
Públicas y recursos contra actos de naturaleza económico-administrativa
dictados por el Tribunal Económico-Administrativo Central y recursos
contra las resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos
Contractuales. Y la Disposición Adicional 4ª LJCA le atribuye los
recursos contra actos y resoluciones de ciertos organismos y entidades
(Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores; la
Comisión Nacional de la Competencia …). Conocerá también de los
recursos contra los actos del Banco de España y del Fondo de
Reestructuración Ordenada Bancaria adoptados conforme a lo previsto
en la Ley 9/2012 de reestructuración y resolución de entidades de
crédito.
- Y conocerá en segunda instancia de los recursos de apelación,
queja y revisión contra sentencias de los Juzgados Centrales de lo
Contencioso-Administrativo y de las cuestiones de competencia que se
puedan plantear entre los mismos Juzgados.

 Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo: es el

órgano superior de la jurisdicción. Actúa en Secciones y,
excepcionalmente, en Pleno.
Conoce en primera y única instancia, pero sobre todo en vía de recurso.
Su competencia viene referida en el art. 12 LJCA.
- Conoce en primera y única instancia de los recursos contra actos
y disposiciones de los más altos órganos gubernativos (Consejo de
Ministros y Comisiones Delegadas del Gobierno) y de los
constitucionales, sea del Consejo General del Poder Judicial o, en
materia de personal, administración y gestión patrimonial, de otros
(Congreso y Senado, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y
Defensor del Pueblo).

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 - En vía de recurso conoce de los de casación y revisión contra
Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia
Nacional, así como del Tribunal de Cuentas.
- Contencioso electoral de las elecciones generales y del
Parlamento Europeo.

 La Sala especial del artículo 61 LOPJ: Está formada por el Presidente

del Tribunal Supremo, los Presidentes de las distintas Salas del mismo y
el Magistrado más moderno y más antiguo de cada una de ellas.
- Conocerá de los recursos de revisión contra sentencias dictadas
en única instancia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Supremo.
- Incidentes de recusación del Presidente de la Sala o de más de
dos Magistrados de la misma.
- Pretensiones de declaración de error judicial, cuando se impute a
la Sala del TS.
- Y también de los recursos de casación para la unificación de
doctrina cuando la contradicción se produzca entre sentencias dictadas
en única instancia por Secciones distintas de la propia Sala Tercera.

La Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, ha añadido una nueva

Disposición Adicional, la séptima, que atribuye a los Juzgados y Tribunales del
orden contencioso-administrativo el conocimiento de las cuestiones que se
promuevan entre Correos y sus empleados que conserven la condición de
funcionarios y presten servicios en ella.

4. LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-

ADMINISTRATIVO.
El proceso contencioso-administrativo es un proceso entre partes, que
formulan en él sus pretensiones contradictorias, exponen sus alegaciones y
proponen y practican las pruebas en los términos que la Ley establece. Las
partes en un recurso contencioso-administrativo son: el demandante, el
demandado y los terceros cuyos derechos e intereses legítimos puedan quedar

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afectados si se estiman las pretensiones del demandante (antes llamados
codemandados).
La parte en todo caso necesaria es el demandante, es decir, la persona
o personas que ejercitan la pretensión frente a una determinada actuación
administrativa, ya para impugnarla o, cuando se trata de un supuesto de
inactividad administrativa, para provocar su realización.
La posición de demandante corresponde normalmente a un sujeto
distinto de la Administración, al que la actuación de ésta afecta. Pero también
puede corresponder a una Administración, cuando impugne los actos de otra
Administración distinta o bien cuando impugne sus propios actos en el llamado
proceso de lesividad.
La posición de demandado o demandada corresponde por lo común a
una Administración Pública u órgano constitucional, justamente a la autora o
autor de la actividad que motiva el planteamiento del proceso (art. 21.1 a)
LJCA). Esa calidad de demandada corresponde siempre a la Administración
autora de la actividad o inactividad impugnada, considerada como persona
jurídica; no se demanda al concreto órgano autor del acto o disposición, sino a
la persona jurídica.
Por otro lado, cuando lo que se impugna es un acto de una
Administración sometido a la fiscalización de otra, es demandada la
Administración fiscalizada, si el acto de control fue aprobatorio del acto, y, por
el contrario, la Administración que ejerció la fiscalización, si el acto de control
no hubiera aprobado íntegramente la actuación de la Administración inferior
(art. 21.2 LJCA).
Ahora bien, si la fiscalización se produce en relación con los actos de
otra Administración territorial (por ejemplo, la aprobación definitiva de los
planes de urbanismo municipales por las Comunidades Autónomas), o cuando
varias Administraciones concurren a la producción de un acto o disposición que
una de ellas aprueba como tal. En estos últimos supuestos, Administración
demandada es la que adopta el acto definitivo del procedimiento.
Y cuando el proceso consistiera en un recurso indirecto contra
reglamentos y el reglamento aplicado tuviera por autor una Administración
distinta de la que emanó el acto, la condición de demandada corresponderá a
ambas Administraciones.

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 Respecto a los terceros, “la personas o entidades cuyos derechos o
intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las
pretensiones del demandante”, se trata de una parte de existencia meramente
eventual: es obligatorio emplazar a estas personas, para darles la oportunidad
de comparecer en el proceso en defensa de la actuación administrativa
impugnada, pero su comparecencia en el proceso es meramente potestativa de
las mismas y, en cualquier caso, autónoma respecto a la Administración
demandada. Son, por ejemplo, las compañías aseguradoras de la
Administración demandada, en los casos en que se demanda la
responsabilidad patrimonial de aquélla, cubierta por una póliza de seguros.
También los particulares de quienes se demande una responsabilidad
concurrente con la Administración.

El emplazamiento de las partes se realiza: el de la Administración, por

la reclamación del expediente (art. 50.1 LJ), que es el primer acto procesal
dictado por el Juzgado o la Sala tras la interposición del recurso por el
demandante. El de los demás demandados, lo practicará la Administración
titular del expediente, una vez comprobados en éste quiénes figuran como
interesados en el mismo (art. 49.1 LJ).

La capacidad procesal o capacidad para ser parte en el proceso la

poseen “los que estén en el pleno ejercicio de sus derechos civiles” (art. 2
LEC), lo que supone la tenencia de personalidad jurídica y plena capacidad de
obrar. Pero esta regla general tiene dos excepciones:
1.- por decisión legal, también poseen capacidad procesal los menores
de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos
cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de
asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela (art. 18,
párr. 1º LJCA);
2.- “los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios
independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de
derechos y obligaciones… también tendrán capacidad procesal ante el orden

16
jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare
expresamente” (art. 18, párr. 2º LJCA).

Por otro lado y por regla general, las partes han de comparecer en
juicio representadas por un Procurador y defendidas o asistidas por un
Abogado (art. 23.2 LJCA). Sin embargo, esta regla posee diversas
excepciones en el proceso contencioso:
1.- la representación mediante Procurador es meramente potestativa en
los procesos que se tramiten ante Juzgados unipersonales;
2.- los funcionarios públicos podrán comparecer y defenderse por sí
mismos, sin necesidad de representación ni postulación letrada, en todos
aquellos procesos sobre sus derechos estatutarios, salvo en caso de
separación de funcionarios inamovibles. Así fue introducido, de nuevo, por la
Disposición Final 4ª de la Ley 42/2015, de 5 de octubre, que añade un nuevo
apartado 3º al artículo 23.
3.- la representación y defensa de las Administraciones Públicas suele
llevarse a cabo de forma unificada, por los letrados integrados en sus
respectivos Servicios Jurídicos (el Abogado del Estado en el caso de la
Administración General del Estado), aunque pueden designar también para su
defensa a un Abogado ajeno a los mismos (de acuerdo la LOPJ, a la que
remite el art. 24 LJCA).

Por último, se requiere que exista un cierto grado de conexión entre la

esfera jurídica de la persona que actúa y el objeto del proceso. Tal conexión es
conocida técnicamente como legitimación.
La legitimación es, de una parte, activa, la que tiene que tener el
demandante, y, de otra, pasiva, esto es, a qué personas ha de demandarse, o
qué personas deben tener la oportunidad de participar en el proceso para
defender sus intereses.
La regla general de la legitimación para incoar un proceso viene
establecida en el art. 19.1.a) LJCA, según el cual la poseen “las personas
físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo”. Dicho interés
puede ser directo e indirecto, individual o colectivo, actual o incluso futuro
aunque no meramente hipotético, de naturaleza económica o social, cultural,

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moral o política, debiendo los Jueces y Tribunales interpretar con amplitud las
normas legales aplicables. Por otra parte, no confiere legitimación el mero
interés en el respeto a la legalidad: debe concurrir una relación particular con la
situación jurídica que se discute en el proceso, de manera que el resultado del
mismo pueda afectar al recurrente no sólo como ciudadano sino de manera
específica, ya sea por sus consecuencias directas o indirectas.
La única excepción viene constituida por los supuestos en los que se
admite la acción popular. Así, en determinados supuestos, excepcionales, la
Ley habilita la acción popular, es decir, que cualquier persona, física o jurídica,
pueda impugnar los actos referidos a materias determinadas, por entender que
el interés público implicado en tales actos es tan intenso que llega a afectar
singularmente a todos y cada uno de los miembros de la comunidad. El
supuesto más importante se refiere a la protección de la legalidad urbanística
(art. 4.f) TRLS). También para exigir el cumplimiento de la legislación de
patrimonio histórico (art. 8.2 LPHE), la observancia de la legislación de costas
(art. 109.1 LC) o de la legislación de parques nacionales (art. 22 de la Ley
5/2007, de 3 de abril, de Red de Parques Nacionales). El art. 68 LBRL regula la
llamada acción vecinal, técnica de sustitución procesal de las Entidades
Locales por los vecinos ante la falta de ejercicio por parte de aquéllas de las
acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos (también art.
19.2 LJCA).

Por su parte, el art. 19.1.b) LJCA regula la llamada legitimación

corporativa, según la cual están también legitimados “las corporaciones,
asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el art. 18 que
resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los
derechos e intereses legítimos colectivos”.
Esta legitimación corporativa no excluye de por sí la legitimación
individual de sus miembros o de personas pertenecientes al colectivo afectado
y viceversa.

Por otro lado, la Ley Orgánica 3/2007 de 22 de marzo, para la igualdad

efectiva de mujeres y hombres ha añadido una letra i) al art. 1.1 LJCA para
reconocer la legitimación de sindicatos y asociaciones especializadas en

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defensa de esos derechos de igualdad de trato. Y la Ley 27/2006, de 18 de
julio, reconoce la legitimación de las organizaciones ecologistas con dos años
de existencia en los recursos sobre el medio ambiente.
Y la Ley Orgánica 3/2013, de 20 de junio, de protección de la salud del
deportista y lucha contra el dopaje considera legitimados para recurrir las
sanciones por dopaje no solo al deportista o sujeto afectado, sino también a la
Federación deportiva internacional, al órgano antidopaje del país de residencia
del sujeto afectado, a la Agencia Española de Protección de la Salud en el
Deporte y a la Agencia Mundial Antidopaje, así como a los Comités Olímpico y
Paralímpico Internacional cuando la resolución afecte a los Juegos
correspondientes.

La Administración autora del acto está legitimada para impugnarlo,

previa su declaración de lesividad por el interés público.
La Administración del Estado está legitimada para impugnar los actos y
disposiciones de cualesquiera otras Administraciones Públicas, territoriales o
no, en el mismo régimen que los particulares, esto es, cuando ostente un
derecho o interés legítimo. Y la Administración del Estado y las de las
Comunidades Autónomas pueden impugnar sin necesidad de invocar un
interés concreto contra los actos de las Entidades Locales en el ejercicio de
funciones de fiscalización o control de legalidad que contempla la LBRL

Las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades

Locales gozan de legitimación sólo en la medida en que la actividad impugnada
afecte a su ámbito de autonomía.

Las entidades instrumentales están legitimadas para impugnar los actos

de las restantes Administraciones Públicas que afecten al ámbito de sus fines,
no obstante dichas entidades tienen prohibido impugnar la actividad de la
Administración de la que dependan, salvo cuando la ley les haya otorgado un
estatuto específico de autonomía (art. 20.c) LJCA).

Asimismo con carácter general, la LJCA prohíbe igualmente interponer

recurso contra los actos de una Administración a los órganos de la misma, así

19
como a los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice
expresamente. Hay, sin embargo, excepciones, así el art. 63.1.b) LBRL permite
impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales a los miembros de las
respectivas corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y
acuerdos. Habrá que entender también que no está prohibido recurrir a los
miembros de un órgano colegiado, cuando el acto afecte a uno de sus
derechos o intereses legítimos personales (por ejemplo, su condición de
funcionario).

El art. 20.b) también prohíbe recurrir una determinada actividad de la

Administración a los particulares que obren por delegación o como meros
agentes o mandatarios de ella.

5. EL OBJETO DEL PROCESO.

Suele decirse, de forma coloquial, que el proceso contencioso es de

carácter impugnatorio, esto es, que consiste en un recurso que se interpone
contra actos o disposiciones de la Administración; la LJCA es sumamente
cuidadosa en evitar ésta o parecidas expresiones, al decir que tiene por objeto
“las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las
Administraciones Públicas” o de recursos “frente a” o “en relación con”
actividades administrativas; pero la idea inicialmente expuesta se encuentra
fuertemente anclada en nuestra tradición jurídica.

No todo acto administrativo es susceptible de impugnación, sino sólo los

que reúnan los requisitos que enuncia el art. 25.1 LJCA, esto es, “los actos
expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía
administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si éstos últimos deciden directa
o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar
el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o
intereses legítimos”.

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 Es necesario recordar que pueden impugnarse tanto los actos reglados
como discrecionales, sin perjuicio de que el control judicial de estos últimos no
puede extenderse a otra cosa que sus límites jurídicos. También pueden
recurrirse los llamados actos políticos, cuyo control es aun más limitado, según
el art. 2.a) LJCA.

Sin embargo, no son impugnables, conforme al art. 28 LJCA “los actos

que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los
confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y
forma”. Quiere ello decir que si la Administración reitera, reproduce o confirma,
normalmente a solicitud del interesado, de manera expresa o presunta, un acto
previo contra el que aquél no interpuso recurso a su debido tiempo, no se
podrá reabrir, mediante el acto confirmatorio o reiterativo, el plazo para recurrir
que caducó. De lo contrario, cualquier interesado podría burlar en cualquier
momento los preceptos legales que fijan los plazos de recurso, sin más que
reproducir su solicitud de reiteración del acto previo y esperar a que la
Administración le reproduzca o desestime dicha solicitud por silencio. La
jurisprudencia suele exigir, no obstante, para evitar denegaciones de tutela
injustificada que el acto consentido sea expreso y que entre uno y otro acto
exista una identidad subjetiva, objetiva y de fundamento.

También los reglamentos y Decretos Legislativos pueden ser controlados

por la jurisdicción contencioso-administrativa, si bien en este segundo caso,
con un control limitado a los posibles excesos que el Gobierno haya podido
cometer en el uso de la delegación conferida por el Parlamento. La
impugnación se puede realizar a través de dos modalidades:
 el llamado recurso directo, en el que el demandante reclama de la
jurisdicción la declaración de ilegalidad y consiguiente anulación con
carácter general de uno o varios preceptos de la norma impugnada. La
sentencia estimatoria que pudiera dictarse anulará y dejará sin efecto
erga omnes la disposición general impugnada, normalmente con
carácter ex tunc, es decir, desde la fecha de su aprobación. No obstante,
el órgano judicial no podrá determinar la forma en que han de quedar
redactados los preceptos de la disposición general en sustitución de los

21
 anulados. Por otra parte, la sentencia que anule una disposición general
no afecta por si misma a la eficacia de las sentencias o actos
administrativos firmes que la hayan aplicado antes de su anulación,
salvo si ésta supusiera la exclusión o reducción de sanciones aun no
ejecutadas completamente (art. 73 LJCA).
 el recurso indirecto, es decir, la impugnación de los actos que se
produzcan en aplicación de las disposiciones administrativas, fundada
en que tales disposiciones no son conformes a Derecho (art. 26.1
LJCA). En este último caso, el plazo para recurrir se computa, como es
natural, desde la notificación o publicación del acto que es objeto directo
del recurso, sin que la falta de impugnación directa de la misma
disposición general o la denegación de un recurso directo que se
hubiera podido interponer contra ella impidan el recurso contra los actos
de aplicación, con dicho fundamento. En estos casos la sentencia
estimatoria declarará la nulidad del acto recurrido. Ahora bien, por
razones de seguridad jurídica la LJCA pretende que en tales casos se
declare también con carácter general o erga omnes que el reglamento
en cuya nulidad se funda el fallo es ilegal. Por eso la Ley ha introducido
en esta materia la llamada cuestión de ilegalidad de la siguiente manera:
cuando un órgano de la jurisdicción “hubiere dictado sentencia firme
estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general
aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal
competente para conocer del recurso directo contra la disposición” (art.
27.1), el cual, por el procedimiento regulado en los arts. 123 a 126 podrá
declarar la nulidad erga omnes de la norma cuestionada.

Se puede recurrir también frente a la inactividad de la Administración que

sea contraria a Derecho, bien por ausencia de realización de actividades
prestacionales (art. 29.1), bien por situaciones de inejecución por la
Administración de sus actos firmes (art. 29.2). En el primer supuesto, cuando la
Administración, en virtud de una disposición legal que no precise de actos de
aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté
obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas
determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la

22
Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres
meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado
cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los
interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la
inactividad de la Administración.
En el segundo supuesto, los interesados podrán solicitar de la
Administración que ejecute su propio acto y, en caso de no ser atendida su
petición en el plazo de un mes, pueden interponer recurso contencioso-
administrativo en demanda de esa ejecución, recurso que se tramita por el
procedimiento abreviado. Así se conseguiría una resolución judicial que
condene a la Administración a la ejecución forzosa de sus actos firmes que no
quiere cumplir o tarda en ejecutar. La solicitud o reclamación previa a la
Administración que se prevé en los dos apartados del artículo 29 no equivale a
un recurso administrativo, de tal manera que si se rechaza expresamente, de
forma total o parcial, el recurso no se dirigirá contra el acto administrativo
denegatorio, sino contra la propia inactividad material; y si no contesta la
reclamación, tampoco se produce un supuesto de silencio administrativo, sino
que, simplemente se mantiene la inactividad que es objeto directo del recurso
contencioso-administrativo.
En estos casos la LJ introduce una enérgica protección cautelar en el
art. 136, que será la orden de cumplimiento o ejecución que “se adoptará salvo
que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas” en el art.
29 “o la medida ocasione una perturbación grave a los intereses generales o de
terceros”.

Una última posibilidad impugnatoria se refiere a los supuestos de vía de

hecho, es decir, a todos aquellos casos en que la Administración lleva a cabo
una actuación material sin el soporte de un acto administrativo previo del que
sea ejecución. En estos casos, al no poderse impugnar acto o decisión
administrativa alguna, los derechos o intereses afectados carecerían de tutela
si no se pudiera recurrir contra la actuación material de la misma. Por eso,
según el art. 30 LJCA, “en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular
requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha
intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez

23
días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente
recurso contencioso-administrativo”. Recurso que se podrá interponer en el
plazo de veinte días desde que se inició la actuación en vía de hecho. Se le
otorga a este supuesto el mismo régimen de protección cautelar privilegiada del
art. 136 LJ.

Las pretensiones que pueden ejercitarse por el demandante en cada

proceso contencioso son de naturaleza distinta según el tipo de actividad
administrativa impugnada en cada caso:
 cuando se impugnan actos administrativos, reglamentos o Decretos
legislativos, las pretensiones pueden ser de dos tipos:
- la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la
anulación de los actos y disposiciones susceptibles de
impugnación;
- el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la
adopción de medidas adecuadas para el pleno restablecimiento
de la misma, entre ellas la indemnización de daños y perjuicios,
cuando proceda (art. 31.2);
 cuando se impugna una inactividad administrativa, el art. 32.1 LJCA
establece que “el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional
que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en
los concretos términos en que estén establecidas”;
 finalmente, en caso de impugnación de vías de hecho, y conforme al art.
32.2 LJCA, se puede pretender la anulación de dicha actuación; el
reconocimiento de una situación jurídica individualizada, incluida en su
caso la indemnización de daños y perjuicios, y, en su caso, la cesación
física de dicha actuación.

En todos los casos las pretensiones de los demandantes, y

especialmente las de condena de hacer o no hacer, podrán desarrollarse en la
fase de ejecución de sentencia cuando ésta sea estimatoria (arts. 103 y ss. LJ).
Estas pretensiones, más las contrarias de las partes demandadas, que
serán normalmente de inadmisión o desestimación, total o parcial, determinan
el ámbito en que la sentencia debe pronunciarse. Es el llamado principio de

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congruencia (art. 33.1 LJ): “los órganos del orden jurisdiccional contencioso-
administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las
partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición”. Por su
parte, el párrafo 2 de dicho art. dispone que si al dictar sentencia el juez o
Tribunal “estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no
haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros
motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, lo someterá a
aquéllas”, sin que ello signifique prejuzgar el sentido del fallo, “concediendo a
los interesados un plazo común de diez días para que formulen alegaciones”.
Lo mismo ocurre en el supuesto del recurso directo contra reglamentos,
facultando al juez a “extender el enjuiciamiento”, previo el mismo trámite de
alegaciones de las partes, a otros preceptos del mismo Reglamento “por
razones de conexión o consecuencia de los preceptos recurridos” (art. 33.3 LJ).

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