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Poder, política y cambio en la educación superior (conceptualización para el

análisis de los procesos de burocratización y reforma de la UNAM)

Chapter · January 1999

DOI: 10.13140/2.1.1240.8327

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1 author:

Imanol Ordorika
Universidad Nacional Autónoma de México
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versidad _,
ntemporanea
Politic a
y {!obierno

Torno II
Hugo Casanova Cardiel
Roberto Rodriguez Go1nez
(Coordiuadores)
Primera edici6n, mano de 1999

© 1999
CENTRO DB EsTuDIOS SOBRE LA UNIVERSIDAD, UNAM

© 1999
Por caracterlsticas tipogrMicas y de edici6n
MIGUEL ANGEL Po RRUA, librero-editor
Derechos reservados conforme a Ia ley
ISBN 968-842-874-4

IMPRESO EN MIDCICO
Iii\ PRINTED lN MEXICO
Amargura 4, San Angel, Alvaro Obreg6n, 01000 M~xico, D.P.

Mat r al pro ::>q1do por dercchos de a11lor

 lmanol Ordorika*

Poder, politica y cambio en la educaci6n

superior (conceptualizaci6n para el analisis
de los procesos de burocratizaci6n
y reforma de La UNAM)**

1NTRODUCCI6N

L A EVID'ENClA empirica muestra que, en las ultimas tres deca-

das, han surgido demandas ·Cada vez mayores, tanto internas
como extemas, que han conmovido a las universidades de todo el
mundo (Slaughter, 1990; Cameron, 1992; Cole, 1994; Kerr, 1995).
AI mismo tiempo ha habido un cambio en las fuentes de fmancia-
miento para Ia educaci6n s uperior. Las asignaciones publicas
estatales y federates se han reducido significativamente y las ins-
tituciones de ensefianza superior han quedado menos aisladas de
las fuerzas del mercado (Massy, 1992, 1996). Entre los efectos
mas importantes de estas demandas sobre las universidades pueden
seiialarse: un aumento extraordinario en Ia matrfcula estudiantil,
crecimiento del cuerpo docente, diversificaci6n de tareas y expan-
si6n burocnitica.
Tales el caso de Ia Universidad Nacional Aut6noma de Mexi-
co (UNAM), la instituci6n de enseiianza superior mas grande e
importante en este pafs. 1 En este trabajo me ocupare del proceso

* lnvestigador del Institute de Investigaciones Econ6micas de Ia UNAM. Candidate

a doctor porIa Universidad de Stanford.
*•Traducci6n a cargo de Mana Donis. Este capftulo es pane de un proyecto de in·
vestigaci6n en curso realizado en Ia Universidad de Stanford en California, E.U.
1 Algunas cifras pueden ilustrar Ia importancia de Ia UNAM. En 1990 esta in.stituci6n

tenia 274,409 estudiantes ( 10,351 de posgrado, 135.409 de licencintura, 3,681 de vocacio-

nales y 121 ,812 de bacbillerato), 29,085 profesores e investigadores y mas de 25,000
empleados administrativos y manuales (personal administrative). Tenfa 13 facultades,
cuatro escuelas, cinco unidades multidisciplinarias, 24 institut.o s y 13 centros de investiga-
('155]

Mat tal roteg do por ck.r chos d aulor

156 /IMAJ'\OL ORDOHJKA

de cambio en la UNAM ante Ia presencia de nuevas exigencias in-

ternas y sociales. lntentare sentar las bases conceptuales para
explicar por que las crecientes demandas no han producido res-
puestas rapidas de Ia universidad y han generado tensiones inter-
nao; y externas y una dinamka conflictiva. Este desajuste entre de-
mandas crecientes y reacciones instituciooales es una cuesti6n que
ha despertado el interes de muchos estudiosos de la educaci6n
superior (Finn y Manno, 1996; Massy, 1996). El estudio de este pro-
ceso en la UNAM puede ser escla:recedor a causa de la naturaleza
masiva de esta universidad y de su posicion central en Ia educaci6n
superior en Mexico, y puede brindar la oportunidad de recabar in-
formacion acerca de Ia naturaleza de estos conflictos y tensiones.
Las autoridades universitarias han afirrnado que Ia UNAM se
adapta gradualmente a las exigencias evolutivas del entorno. No
obstante, muchos crfticos concuerdan, desde perspectivas diferen-
tes, en que a pesar de haber exigencias cada vez mayores y cam-
bios profundos en su contexto hist6rico, Ia UNAM no se ha sometido
a una transformacion f undame ntal en los modos en que crea,
imparte y distribuye el conocimiento; en las relaciones entre los
actores clave de la vida universitaria, y eo Las existentes entre la
Universidad y el Estado mexicaoo (Guevara, 1981; Munoz, 1989).
Es importante, en consecuencia, diferenciar con cl.aridad entre adap-
taci6n institucional y reforma universitaria, es decir, aquellas
modificaciones que afectao profundamente Ia naturaleza de Ia
universidad y sus relaciones con la sociedad.2

ci6n. y 14 escuela~ de nivel bachillerato (cinco colegios de ciencias y bumanidades y nueve

escuelas preparatorias). Ln UNAM tieoe I I .7 por ciemo de Ia matrfcula oaciooal en el oivel
de licenciatura y 20 por ciemo en el de posgrado. Hasta 1984 esta instituci6n por sf sola
producfa, por s61o mencioo:u los rnsgos mas sobresalientes, 32.08 por cieoto de Ia inves-
tigaci6n en el pais (considerando Ia investigaci6n basica en todas las areas) coo 39.61
por cienlo en biolog£a, 62.5 en qufmica, 45.27 por ciento en matematicas, 75 por ciento eo
cieocias de Ia tierra, 77.27 por ciento en astronomfa. 33 por ciento en comunicaciones.
el.ectr6nica y neron.autica. 42.86 por ciento en cieocia politica. 23.7 por ciento en economfa,
28.14 por cieoto en hi~1oria, 61.11 por ciento eo filosoffa, 57 por cieoto en tecnologfa de
Ia informaci6n y 33 por ciento en sociologia (Martinez y Ordorika, 1993).
' Por refomza universiraria quiero dar a entender difereotes n.ivcles de cambio en Ia
uni.versidad: cambia cultural, es decir, cambios en Ia percepci6n colecriva de los miem-

Mal~nal rotc<)1do r r eros d auto

 PODEll, POL.ITICA Y C..\~'IBIO E ' LA EDUCACH)~ SUPEHJOR / 157

La resistencia universitaria al cambio ha sido un tema impor-

tantfsimo de investigaci6n (Guevara, 1981; Peterson, 1985; Mu-
noz, 1989; Massy, 1992; Kerr, 1995). Algunos trabajos tratan de
explicar Ia ausencia de cambio fundamental en las organizaciones
de educaci6n superior seiialando que las universidades son insti-
tuciones conservadoras (Altbach, 1974), que el cuerpo docente
tiene una notable resistencia al cambio, o que los objetivos de la re-
forma universitaria son excesivamente ambiciosos (Cerych, 1987).
Burton Clark (1983) sostiene que Ia educaci6n superior s61o pue-
de desarrollarse poco a poco, que "el ajuste gradual es Ia forma de
cambio caracterfstica y profunda en los sistemas de educaci6n
superior" (p. 235). Otros autores afirman que las universidades de
America Latina han asumido una postura conservadora cuando
han intentado instaurar cambios internos en abierta contradicci6n
con un punto de vista externo, tradicional y anti statu quo, el cual
permea a menudo a este tipo de instituci6n (Lipset, 1975; Garda,
1982; Levy, 1988). En el caso de Ia UNAM frecuentemente se afi.r-
ma de manera simplista que la resistencia de la universidad a Ia
reforma es producto de Ia renuencia por parte de los estudiantes

bros universitarios en relaci6n con Ia universidad, sus fines y s u papel en Ia sociedad

mexicana; cambio acadbnico, que genera transformaci6n c urricu.l ar y Ia reorganizaci6n
de las discipli nas academicas; el cambio estructura/ se lleva a cabo en el nivel organizati-
vo y produce modificaciones en Ia estmctura del trabajo academico:
a) Ajuste de los niveles educatjvos (bacltiUe.rato, licenciatura y posgrado);
b) modalidades (universidad abierta, ed'ucaci6o continua), y
c) estructura de las tareas academicas (docencia, investigaci6n y extensi6n); y cam-
bio polfrico. que transforma Ia estructura del ejercicio del poder (es decir, los estilos
de gobiemo. In democratizaci6n del poder y Ia toma de decisiones).
La reforma universitaria emana principaimente de la 16gica de Ia vida academica, de
s us aclores fundamentales (cuerpo docente y estudiantes) y de Ia interacci6n con diversos
requerimientos, necesidades y apremios pla nteados tanto por Ia realidad mexicana como
por una diversidad de actores eo el seno de Ia sociedad (esto es. el Estado, los negocios, los
si.ndicatos, etc6t.era). Este tipo de cambio altern profundamente las relaciones tradiciooa-
les entre los miembros de Ia universidad y aquellos de Ia instituci6n con Ia sociedad.
Por contraste, defino ajuste burocrtitico como aquel basado en Ia raz6n burocr.ltica,
aun cuando trate de dirigir cucstiones c ulturlllles, acadernicas, polfticas o eslmctu.rales. La
16gica subyacente en el ajuste burocnltico, cuando promueve el cambio e n diferentes esfe-
.ras de Ia vida universitaria, es la preservaci6n de una visi6n dominaote de Ia universidad,
los grupos correspondicntes y elites, y Ia existencia de Ia burocracia eo cuanto tal.

Mat rnl j.l oteq10o

158/ IMANOL OllDORIKA

a perder privilegios adquiridos, tales como la baja colegiatura y

los bajos niveles y exigencias academicos (Levy, 1980; Ornelas,
1992, 1995).
Esta investigaci6n proporcionara un enfoque alternative al pro-
blema de Ia reforma universitaria en la UNAM. En este plantea-
miento resaltare Ia importancia de concentrarse en el gobierno
universitario (en atenci6n a su papel central en el proceso de re-
forma) y sus relaciones con otros actores sociales, intemos y exter-
nos. Tales relaciones son esencialmente conflictivas a causa de
que Ia educaci6n en conjunto, y Ia Universidad en particular, es
un espacio de lucha polftica (Carnoy y Levin, 1985).3
Los conflictos politicos en la Universidad tienen que ver con
el control sobre Ia creaci6n y reproducci6n del discurso y Ia ideo-
logfa; sobre una cantidad enorme de recursos (bajo Ia forma de
conocimi.ento, tecnologfa y recursos materiales), y sobre una fuen-
te fundamental de legitimaci6n para cualquier grupo dominante o
contestatario en Ia sociedad. Estos tres elementos son los objetos
de la lucha polJtica.
La lucha por el poder en Ia Universidad se lleva a cabo en ni-
veles diferentes. Estos incluyen el nivel del discurso y la cultura, el
control sobre los recursos y Ia adquisici6n de legitimidad, intema
y extema. El problema del cambio desempeiia un papel importan-
tfsimo en estas confrontaciones politicas, como un elemento esen-
ciaJ de discursos e ideoJogfas en pugna y como un principio funda-
mental de Jegitimidad.
Los actores de esta contienda por el poder son formaciones
sociales rivales de una naturaleza diversa y compleja que interac-
tt1an en el marco del Estado. La burocracia universitaria, el cuerpo
docente, los estudiantes y el personal administrativo y manual son
3 La historia de Ia educaci6n en Mexico proporciona una gran cantidad de ejemplos que

evidencian de que modo proyectos nacionales antag6nicos sostuvieron algunos de los en-
frentamientos mas importantes en lo que se refiere a Ia definici6n de polfticas educativas y
La creaci6n o desaparici6n de instiruciones ed.ucativas. La UNAM ha sido un emplazamiento
donde se han librado las principales batallas :polfticas e ideo16gicas. Tambien ha sido una
activa arena de disputa entre actores sociales locales y extemos y grupos de interes profe-
sionales (Guevara, L985; Wences, 1984; Levy, 1980; Martinez, 1986).
 LITERATURA SOBRE EL GOBIERNO
DE LA EDUCACI6N SUPERIOR

l.Jn examen sistematico de Ia bibliograffa sobre el ejercicio del

poder en Ia educaci6n superior puede revelar las Iagunas y limita-
ciones de Ia teorfa existente y proporcionar el fundamento nece-
sario para el desarrollo de nuevas estructuras conceptuales que
acrecentaran nuestra comprensi6n de Ia materia: la relaci6n entre
poder, polftica y cambio en la educaci6n superior.
En esta secci6n hare un breve recuento del desarrollo de este
campo de investigaci6n, y una sfntesis de Ia bibliograffa en mode-
los ampliamente aceptados del ejercicio del poder en Ia educaci6n
superior.
Al revisar Ia bibliograffa sefialare algunos conceptos e ideas
centrales para esta investigaci6n. En primer Iugar, si uno de los su-
puestos fundamentales es que el poder y Ia polftica constituyen
las explicaciones esenciales para el cambio (o su ausencia) en Ia
educaci6n superior, es importante poseer una comprensi6n clara de
los supuestos subyacentes acerca del poder. Para este fin atendere
al uso de conceptos tales como cooflicto, consenso, poder y poli-
tica. En segundo termino, los plaoteamientos tradicionales sobre
el gobierno en Ia educaci6n superior han hecho una distinci6n en-
tre gobierno, administraci6n y liderazgo: el gobierno se refiere
unicamente a Ia estructura y proceso de Ia toma de decisiones; Ia
administraci6n, a Ia estructura y proceso para llevar a cabo o eje-
cutar estas decisiones, y el liderazgo se refiere a las estructuras
(posiciones, cargos y papeles fonnales) y procesos a traves de los
cuales los individuos procuran irnfluir eo las decisiones (Peterson
y Mets, 1987). Difiero de esta distinci6n, que irnplica la diferen-
ciaci6n entre los asuntos tecoicos y los politicos en lo relativo al
ejercicio del gobierno en Ia educaci6n superior. La manera como
diferentes autores se ocupan de ~este asunto esclarecen1 las pers-
pectivas subyacentes acerca del poder y Ia polftica en Ia educaci6n
superior.
162/ IMANOL ORDORIKA

delo de sistema abierto (Katz y Kahn, 1978) y el modelo politico

(Baldridge, 1971).
3. Restricci6n y consolidaci6n. Las revueltas estudiantiles
disrninuyeron y comenz6 una etapa de recesi6n econ6mica. Las res-
tricciones financieras sustituyen a la revoluci6n en el campus
como la inquietud principal de este periodo. Cohen y March ( 1974)
elaboran su "modelo de anarqufa organizada". Los te6ricos insti-
tucionales desarrollan la idea de que los ambientes modelan en
buena medida los significados, valores y estructuras de las orga-
nizaciones de educaci6n superior (Meyer y Rowan, 1978). A par-
tir de las contribuciones de estas dos perspectivas te6ricas, Weick
(1976) describe las instituciones de educaci6n superior como
"sistemas laxamente acoplados" en los que se desarrollan tecni-
cas de administraci6n para bacer frente a la escasez financiera.
4 . Reducci6n y reorientaci6n. La continua escasez de recursos
provoc6 que las tecnicas de administraci6n resultaran insuficien-
tes para hacer frente a Ia continua competencia. El enfasis puesto
en el ahorro, la reducci6n y la redistribuci6n gener6 una transici6o
desde modelos anteriores de "sistema abierto" a los enfoques eco-
16gicos del ejercicio del poder en La educaci6n superior. El nuevo
acento puesto en Ia redefinici6n de objetivos, cambio de tareas y
selecci6n de nuevas clientelas mostr6 que las instituciones de edu-
caci6n superior podian, en efecto, modificar su entorno. De ma-
nera simultanea empez6 a desarrollarse un nuevo modelo emer-
gente que centraba su atenci6n en Ia cultura de las organizaciones
de educaci6n superior.
Los estudios sobre el gobierno de la educaci6n superior se
han desarrollado relativamente nipido. La breve descripci6n pro-
puesta por Peterson y Mets de Ia evoluci6n de esta area muestra
que los planteamientos analiticos han evolucionado bacia mode-
los cada vez mas complejos (Chaffee, 1987). No obstante, el cre-
cimiento del volumen de obras escritas sobre el gobierno de la
universidad ha generado inquietud entre varios autores, por la frag-
mentaci6n de este campo de investigaci6n y una necesidad de sin-
tesis y de esfuerzos de integraci6n (Peterson, 1985). Tal vez esta
 PODER, POLITICA Y CAMBlO E1 Lr\ EDUCACJ6N SUPERJOR I 163

preocupaci6n pueda explicar el gran numero de revisiones biblio-

graficas sobre el tema del gobiemo de Ia educaci6n superior. Casi
todos los artfculos sobre esta teme:itica proporcionan un examen
de la bibliografia como un amecedente necesario para Ia investi-
gaci6n empirica o un desarrollo te6rico ulterior (veanse como
ejemplos a Baldridge, 1971; Baldridge et al., 1971; Peterson,
1985; Chaffee, 1987; Peterson y Mets, 1987; Bensimon, 1989;
Hardy, 1990).

MODELOS ANALfTlCOS SOBRE GOBIERNO

EN LA EDUCACJ6N SUPERIOR

La mayor parte de estas revisiones concuerdan en la existencia de

cuatro modelos analiticos principales: burocnitico-racional, cole-
gial, politico y simb6lico (o del "bote de basura").

El marco burocratico
En 1966 Stroup afirm6 que el ejercicio del gobierno universi-
tario tiene muchas de las caracteristicas descritas por Weber en su
obra sobre la burocracia (Stroup, 1966). Las caracteristicas princi-
pales de la burocracia en terminos weberianos son las siguientes:
una division fija del trabajo entre los participantes, jerarqufa de
cargos, un conjunto de reglas generales que rigen las actividades, la
separaci6n entre la propiedad personal y la propiedad y derechos
oficiales, la selecci6n del personal sobre Ia base de capacidades tec-
nicas y la consideraci6n por los partfcipes de que el empleo es
una profesi6n (Weber, 1944). Las perspectivas racionales concep-
tUan a las organizaciones como jerarqufas mecanicistas con lineas
de autoridad claramente establecidas. De acuerdo con este modelo,
los objetivos de la organizaci6n son claros: esta es un sistema
cerrado, aislado de la penetraci6n del medio circundaote, y los
lideres administrativos tienen el poder de analizar un problema,
establecer varias soluciones, ele.g ir la mejor y ponerla en ejecu-
ci6n (Scott, 1992).

Mat rnl j.l oleq1ao

16i / IMANOL OHDORIK"\

El modelo burocnitico se ocupa de la estabilidad de las orga-

nizaciones de educaci6n superior. Este enfoque toma en conside-
raci6n esencialmente las estructuras; esta perspectiva sobre el
gobierno y el modo como este dirige sus funciones, se asocia en
gran medida con el liderazgo racional, con la toma de decisiones
y con las tareas de Ia administraci6n.
Varios autores han sefialado que muchos. de los aspectos fun-
damentales de las burocracias no estan presentes en el ejercicio
del poder en Ia educaci6n superior. Baldridge (1971) sostenfa que
el modelo burocratico se centra en la autoridad (poder legftimo y
formalizado), pero excluye otros tipos de poder (movimientos de
masas, el poder basado en Ia experiencia y el poder que se funda
en llamados a Ia emoci6n y el sentimiento); que se ocupa de lases-
tructuras de gobierno, pero no de los procesos de toma de decisio-
nes; y que tiene dificul.tades para explicar el cambio. Blau (1973)
seiial6 las contradicciones ex.istentes entre Ia autoridad basada en
el cargo y la basada en Ia experiencia y el conocimiento como
otra de las debilidades del modelo burocnitico tradicional.
Una generaci6n posterior de estudiosos del ejercicio del go-
bierno eligen consagrarse al ultimo tema (Hardy, 1990). En su
libro Professional Bureaucracy (1979), Henry Mintzberg afirm6
que en las organizaciones de edmcaci6n superior (entre otras), la
autoridad burocnitica tradicional coexiste con una burocracia pro-
fesional. Esto ultimo difiere de la visi6n tradicional segun Ia cual
la obediencia se consigue mediante el comprorniso con un valor
absoluto basado en Ia ideologia y las normas. La coordinaci6n de
actividades es producto de uniformar habilidades. Los estandares
y normas profesionales se desarrollan, en gran parte, afuera de Ia
organizaci6n (Mintzberg, 1979).

El marco colegial
Las limitaciones expUcativas del modelo burocratico tradicio-
nal dieron Iugar al surgimiento de otras perspectivas acerca de Ia
universidad como un "colegio" o una "comunidad de eruditos"
(Baldridge, 1971). En el marco colegial, las organizaciones son
 PODEll, POLfTICA Y CAMBIO 1':1\l LA EDUCt\CI6N SUPEIUOR I Hi5

consideradas como colectividades con miembros organizaciona-

les como su recurso primario. El acento recae en las necesidades
bumanas y de que modo pueden adaptarse las organizaciones para
satisfacerlas.
Los colegios superiores son concebidos como comunidades de
eruditos (Millet, 1962) que, a causa de su experiencia profesional
y un sistema de valores compartidos, controlan y determinan los
objetivos organizacionales. Este marco colegial es util para com-
prender orgaoizaciones estables o suburudades organizativas, en
las que las preferencias se desarrollan por consenso a traves de la
interacci6o (Bensirnon, 1989). El marco colegial aspira a una toma
de decisiones democn1tica y participativa, procura satisfacer las
necesidades de Ia gente y ayudarles a realizar sus aspiraciones.
Los enfoques colegiales destacan Ia importancia tanto de las
estructuras descentralizadas como de los procesos de toma de
decisiones consensuales (Hardy, 1990). Sin embargo, este mode-
lo proporciona muy poco conocimiento de los procesos de toma
de decisiones. El conflicto esta por completo ausente de esta pers-
pectiva te6rica; el consenso se presenta como una consecuencia
natural de los valores y responsabilidades compartidos en el seno
de Ia instituci6n.
Este modelo se mueve desde Ia descripci6n de Ia administra-
ci6n practica en el interior de una universidad al ana! isis de Ia pro-
fesionalizaci6n de Ia comunidad academica y, en fm, a una idea
prescriptiva de c6mo deberfa conducirse el gobierno de una univer-
sidad (Baldridge, 1971 ).

EL marco poUtico

Baldridge (1971) da por sentado que las organizaciones com-

plejas pueden estudiarse como sistemas politicos en miruatura.
Este modelo se fundamenta en tres perspectivas te6ricas: Ia teoria
del conflicto (Dahrendorf, 1959; Coser, 1956), la literatura sabre el
poder de Ia comunidad (Dahl, 1961 ) y el trabajo sabre grupos de
interes en las organizaciones (un vasto cuerpo de estudios sabre
prisiones, etcetera).

Mat rnl j.l oleq1ao

 PODER, POLfTICA Y CAMBIO EN LA EDUCACI6N SUPERIOR I 167

AI modificar el marco politico, Baldridge ofreci6 un modelo

mixto que restaba importancia a la naturaleza polftica del ejercicio
del poder universitario e incorporaba elementos de los modelos
burocnitico, colegial y "bote de basura". El nuevo marco es ambi-
guo. No da una idea clara de cuales son las condiciones que hacen
que aparezcan, con mas probabilidad, Ia politica y el conflicto
(Hardy, 1990).

El marco simb6lico o del "bote de basura"

En este marco las organizaciones son concebidas como siste-

mas de significados y creencias que se comparten y en los que se
inventan estructuras y procesos organizativos. Los dirigentes cons-
truyen y mantienen "sistemas de significados y paradigmas, y de
lenguajes y culturas que se comparten" (Pfeffer, 1981), animando
rituales, simbolos y rnitos que crean un sistema unificador de creen-
cias respecto de Ia instituci6n (Bensimon, 1989).
En Leadership and Ambiguity (1974), Michael Cohen y James
March ofrecen el mejor analisis del gobierno universitario como un
proceso simb61ico. Cohen y March caracterizan a las universida-
des como "anarqufas organizadas" a causa de que sus objetivos
son problematicos, su tecnologia oscura y su participaci6n fluida:

En una anarqufa universitaria se cree que cada individuo en la

universidad toma decisiones aut6nomas. Los profesores deci-
den si, cmindo y que enseiian. Los estudiantes deciden si, cuan-
do y que aprenden. Legisladores y donantes deciden si, cuW.do
y a que dan su apoyo. No [se~ practica ni Ia coordinaci6n ... ni
el control. Los recursos se asignan por cualquier proceso emer-
gente pero sin ningun acuerdo explicito y sin una referencia
explicita a algun objetivo supraordenado. Las "decisiones"
del sistema son una consecuencia producida por el sistema
pero que nadi.e tom6 y de las que, sin Iugar a dudas, nadie
asumi6 el control (Cohen y March, 1974).

Mat nal roteq1oo Jr r hcs autor

 PODEH, POLfTICA YCAMBIO F~'l LA EDUCACI6N SUPERIOR I 169

y el conflicto (colegialidad y polftica) como parte de un unico pro-

ceso de toma de decisiones (Hardy, 1990).
Una nueva generaci6n de investigadores se ba dedicado a la
cultura y estudia los aspectos culturales y simb6licos de Ia vida
universitaria no s61o desde la 6ptica de la disciplina sino tambh~n
de Ia instituci6n. Estos estudios vinieron despues del desarrollo de
la cultura organizacional en Ia literatura sobre administraci6n. La
cultura organizacional es una manera de pensar persistente e ins-
tituida acerca de los fines y tareas de Ia organizaci6n, las relacio-
nes humanas dentro de Ia m1sma, las formas de coordinaci6n y Ia
relaci6n con el medio. Selznick afirmaba que una organizaci6n es
mucbo mas que un sistema tecnico de cooperaci6n: es una institu-
ci6n que ba sido imbuida de valores, gracias a lo cual ha adquirido
un modo preciso de responder a las exigencias y retos externos, es
decir, ha adquirido una "competencia especffica" (Selznick, 1957).
Algunos autores ponen de relieve a la cultura como una varia-
ble extema que desempefia un papel muy importante en la forma-
cion de finalidades, estructuras de control y de relaciones dentro de
las organizaciones (Meyer y Rowan, 1977, 1978). Otras perspec-
tivas consideran que la cultura es un componente intemo de las
organizaciones en tanto articulan creencias y significados dentro
de una misi6n organizativa. La producci6n te6rica ulterior en tor-
no a Ia construcci6n social de 1a realidad (Berger y Luckman,
1966) en las ciencias sociales, dieron paso a los enfoques cultura-
listas en el estudio de Ia educaci6n. Burton Clark propuso esta
perspectiva en Ia educaci6n superior con su obra sobre las creen-
cias y las sagas universitarias (1970, 1971 , 1972, 1983).
En 1974, Cohen y March sefialaron que las instituciones de
educaci6n superior contenian una amplia variedad de culturas.
Este enfoque ha atrafdo a una gran diversidad de estudiosos en el
campo de Ia educaci6n superior. Algunos de los intentos para abor-
dar este tema se han becho desde posturas y metodologfas te6ri-
cas tradicionales que no son del todo apropiadas para los estudios
cuJturales (Hardy, 1990).

Mat rnl j.l oleq1ao

170 I IMAl"<OL ORDORIKA

Otros estud.iosos, empero, han desarrollado una tendencia

altemativa (en Ja literatura sobre ,el tema), que ba brindado nuevas
ideas en la comprensi6n de Ia educaci6n superior. La mayor par-
te de ellos provienen de Ia teorfa crftica6 o de otras perspectivas
epistemol6gicas posmodemas.

MARCO ORGANIZATfVO

He ofrecido un cuadro amplio y general de Ia literatura sobre el

gobi.erno en Ia educaci6n superior. Mi prop6sito abora es organ.i-
zarla de tal modo que pueda identificar con provecbo caracterfs-
ticas analogas, perspectivas te6ricas y metodologias.
En esta secci6n ofrecere dos dimensiones que pueden utili-
zarse para organizar La literatura examinada. Una de estas dimen-
siones se basa en Ia distinci6n entre los enfoques organizacional y
sociohist6rico en relaci6n con el tema del gobiemo en Ia educa-
ci6n superior. La otra dimension, enfoque subjetivo versus enfo-
que objetivo, se basa en suposiciones fundamentales acerca de las
ciencias sociales. Una vez que haya establecido estas dimensio-
nes, considerare nuevamente las obras previamente revisadas en
el contexto de este marco organizativo.

An,alisis organizacional versus ana/isis sociohist6rico

Jose Joaquin Brunner plantea que las perspectivas analfticas

sobre los sistemas de educaci6n superior son extremadamente
•cuando bablo de una perspectiva ode un enfoque crfticos, me refiero a! uso de teo-
rias crfticas para analizar los fen6menos sociales. Hablando eo los t~nnioos de Jiirgeo Ha-
bennas, las ciencias sociales crftica.~ son aqueUas que van mas alia del afao de producir
conocimiento nomol6gico (como las ciencias empfrico-anaUticas) y que se ocupan de deter-
minar "cuando los enunciados te6ricos captan las irregularidades invariables de La acci6n
social en cuanto tal y cuando expresan ideol6gicamente relaciones congeladas de depen-
denci.a que pueden, en principio, transfonnaTSC" (Habennas, 1971, p. 3 10). Las ciencias
sociales criticas se fundan en una armaz6n metodo16gica Hamada autorreflexi6n, que est~
detenninada por un interes cognitivo emancip;~dor (Habenna~). El = ismo, el neomarx.is-
mo, el posestructuralismo, el posmodemismo y Ia epistemologfa feminista son expresiones
de teorfas crfticas.
 POD~R, POLfTICA Y CAMBIO EN LA EDUCACION SUPERIOR I 17 1

diversas. Es posible distinguir entre varios tipos de amllisis funda-

dos en sus diferentes criterios de dasificaci6n. Los esfuerzos mas
importantes para integrar estas diversas perspectivas han sido de-
sarrollados desde dos puntos de vista: analisis organizacional y ana-
lisis sociohist6rico. Estos dos modos de ver han sido basta cierto
punto mutuamente excluyentes o al menos divergentes en lo que
se refiere a su pnictica.
En las perspectivas organizacionales la unidad de analisis
queda establecida a partir de las propiedades intemas del sistema;
se desarrolla desde adentro de este bacia el exterior, sin jamas
perder su raigambre intema. El analisis organizacional se centra
en los objetivos, estructuras y relaciones con el medio, segun se
define en esencia a traves de la dinamica intema.
El anatisis sociohist6rico considera el sistema desde una pers-
pectiva inversa. Se funda esencialmente sobre determinantes
extemos de las organizaciones. Las instituciones de educaci6n su-
perior son percibidas por esta ultima perspectiva como productos
sociales e hist6ricos concretos. Las estructuras, fines y procesos es-
tan determinados por condiciones extemas de orden econ6mico,
politico y cultural.
El continuum entre los enfoques organizacional y sociobist6-
rico constituira una de las dimensiones organizativas de esta revi-
sion sobre el ejercicio del poder en la educaci6n superior. Dedicare
mi atenci6n a Ia diversidad de enfoques respecto de los problemas
del poder y la politica en Ia educaci6n superior a partir de estas dis-
tintas perspectivas.

Enfoque subjetivo versus enfoque objetivo

La segunda dimensi.6n organizativa que he seleccionado es la

distinci6n subjetivo versus objetivo. Esta distinci6n estableceni
las diferencias entre las suposiciones metate6ricas que subyacen
a las diversas perspectivas sobre el gobiemo en la educaci6n su-
perior. Tales suposiciones deterrninan el modo como se construyen
teorias y explicaciones, los temas que se ponen de relieve y aquellos

• atenal proteg d por d rec os de autc:>r

172 / IMANOL OIIDORlKA

que permanecen en Ia sombra. En Ia construcci6n de un marco

conceptual acudire a una diversidad de perspectivas. Con el obje-
to de lograr lo anterior, sera necesario comprender plenamente
sus fundamentos y principios.
Burrell y Morgan (1979) plantean dos maneras diferentes y
opuestas de concebir a las ciencias sociales, las cuales determinan
los supuestos fundamentales de diversas estructuras te6ricas. Tra-
dicionalmente estos enfoques han sido denominados como subje-
tivo y objetivo. Cada uno de estos tiene supuestos fundamentales
contrastantes en lo que se refiere a su relaci6n con Ia ontologfa, Ia
epistemologfa, Ia naturaleza humana y la metodologfa.

Cuadra 1

Subjetivo Objetivo

Ontologfa Nomioalismo Realismo

Epistemologfa Antipositivismo Positivismo
Naturaleza humana Voluntarismo Deterrninismo
Metodologia Ideognmca Nomotetica

John Milam (1991) resume las dicotomias anteriores de Ia

manera siguiente:

1. Nominalismo versus realismo. Esta dicotomfa considera

los supuestos de cada enfoque en cuanto a Ia esencia de los fen6-
menos sociales. Los enfoques subjetivistas consideran que los
nombres y r6tulos del mundo social son producto de la cognici6n
individual. Los enfoques objetivistas consideran que el mundo
social esta hecho de estructuras tangibles que existen como enti-
dades empfricas.
2. Antipositivismo versus positivismo considera los supuestos
respecto de los fundamentos para Ia comprensi6n del conocimiento.
El positivismo intenta explicar y predecir el mundo social buscan-
do regularidades subyacentes, relaciones y pautas de orden causal.
El antipositivismo cree que el mundo es relativista y subjetivo y
denuncia el enfoque positivista.

Materr..,l 10' 100 pn r hos J dul r

174 / IMANOL ORDOHLKA

1966) y su variante, el modelo de Ia burocracia profesional (Mintz-

berg, 1979), y el modelo colegial (Millet, 1962) se conciben
como resultados naturales de procesos racionales. Estos modelos
son deterministas porque los sucesos producidos siguen rutas de
causalidad unica. Dicbas disposiciones dentro de organizaciones
complejas existen en Ia realidad, independientemente de los indi-
viduos y los actores sociales. La toma de qecisiones burocratica y
consensual se consideran como una consecuencia de Ia busqueda
racional del bien colectivo. Tanto el modelo burocnitico como el
colegial se ocupan exclusivamente de las estructuras de Ia toma
de decisiones en el interior de la organizaci6n.
El modelo politico de Baldridge (1971), su modelo politico
corregido y el enfoque sistematico de Pfeffer respecto a las es-
tructuras polfticas se fundamentan en un visi6n pluralista del
poder y la polftica. Estos modelos son tambien deterministas y se
apoyan en las relaciones causales. El enfoque de Pfeffer se asien-
ta eo una metodologia altamente cuantitativa. Los modelos politi-
cos, si bien se ocupan primordialmente de las estructuras y procesos
internos, dan cuenta de Ia presencia de presiones y uniones exter-
nas que no se ban desarrollado plenamente. Son parte tambien de
esta perspectiva analitica la mayor parte de los modelos rnixtos
que se desarrollaron durante Ia segunda generaci6n de investiga-
dores y algunos de los enfoques funcionales de Ia cultura organi-
zacional.
Organizacional/interpretativo. La obra de Burton Clark (1971)
sobre las sagas organizacionales como fuentes de identidad y
cobesi6n interna, y el modelo simb6lico de Cohen y March (1974),
desarrollaron nuevos modos de pensar sabre el ejercicio del poder
y Ia toma de decisiones en Ia educaci6n superior. Los significados y
las creencias se construyen socialmente y no estan determinados
por estructuras y relaciones causales. La construcci6n de signifi-
cados y creencias se estudia con metodologfas interpretativas.
La tercera generaci6n de investigadores ha desarrollado un
extenso cuerpo de obras sabre la cultura en Ia educaci6n superior.
No toda Ia investigaci6n realizada en este periodo pertenece al
terreno de los planteamientos subjetivos.
176 /!MANOL ORDOR[KA

1993, 1995). Esta autora demues!l:ra Ia necesidad de tomar en con-

sideraci6n ta educaci6n secundaria dentro de los "modelos gene-
rales de redistribuci6n de la riqueza y el poder en el marco mas
amplio de Ia sociedad" (Slaughter, 1993, p. 2). En The Political
Economy of Restructuring Post-secondary Education, Slaughter
analiza el ahorro en la educaci6n como una funci6n de bienestar
social del Estado mas que como una funci6n productiva. En este
proceso, Ia autora utiliza una combinaci6n de perspectivas neo-
marxistas, posmodemas y feministas.

HACIA UN MARCO CONCEPTUAL

SOBRE EL GOBIERNO DE LA EDUCACI6N SUPERJOR

Cuando se revisa Ia literatura sobre el tema, se hace patente que

las obras mas importantes abordan el gobierno universitario des-
de una perspectiva funcionalista, ya sea concentrandose exclusi-
vamente en las estructuras, o bien, considerando los procesos de
toma de decisiones como relaciones causales deterministas entre
los actores sociales. Los enfoques principales respecto del gobier-
no de Ia educaci6n superior suministran elementos importantes que
ayudan a entender algunos aspectos del sistema.
Las perspectivas organizacionales/funcionales proporcionan
una amplia visi6n de las instituciones de educaci6n superior. Tales
planteamientos resaltan los conceptos de objetivos, fronteras,
relaciones con los medios, tecnologfas y trabajo. Toman en consi-
deraci6n el entomo en funci6n de las estrategias intemas para adap-
tarse o minimizar la influencia del medio circundante sobre las
organizaciones.
Cuando se evaluan los enfoques externo e interno desde el
punto de vista de sus resultados en el campo, es posible encontrar
que los puntos fuertes de una perspectiva constituyen los puntos
debiles de la otra, y que ninguna de elias podni avanzar si no in-
cluye elementos de Ia otra (Brunner).
 I'ODER. POIJTICA \' Ci\M'BIO EN LA EDUCAC!6N SUPEJUOH /1 77

S6lo una pequefia cantidad de tales obras, sin embargo, reco-

noce abiertamente la presencia del poder y la polftica en el go-
biemo de Ia educaci6n superior. Muchos de los enunciados expli-
citos y de los subyacentes acerca del poder en estas perspectivas
se fundan en modelos pluralistas. Tales puntos de vista, que se
fundan en Ia nocion weberiana del poder, consideran que este exis-
te s6lo en la presencia del conflkto. Cuando este ultimo no esta
presente, Ia noci6n del poder se debilita y pasa a ser sustituida por
la noci6n weberiana de la autoridad.
La mayor parte de los enfoques que hemos revisado hacen at-
gun tipo de distinci6n entre gobiemo, administraci6n y liderazgo.
Esta distinci6n confina explicitamente ellocus del poder a Ia noci6n
restringida de gobiemo como toma de decisiones. Ciertas pers-
pectivas altemativas sobre el poder provienen de los enfoques pos-
modemos y Ia teoria critica. Estos poseen una visi6n mas amplia
e inclusiva que no s6lo se ocupa de las cuestiones de Ia admjnis-
traci6n, el liderazgo y Ia toma de decisiones, sino tambien de as-
pectos relacionados con Ia cultura organizacional y Ia ideologfa.
La distinci6n entre los niveles intemo y extemo de Ia edqcaci6n
superior es extremadamente problematica (Gumport, 1993). Los
tratamientos mas extensos de la economfa politica7 y las relacio-
7 En Los Grundrisse Marx explica su metodolog!a para e.l estudio de una formaci6n

social. Tal metodologfa se funda en el estudio sistem~tico de los hechos ''concretos" y

"reales" y en las relaciones econ6micas y sociales establecidas entre ellos. La "concepci6n
ca6rica de un todo" puede evitarse desplazandose analfticamente hacia conceptos simples.
Este desplazamiento va "desde lo concreto imaginado hacia abstracciones cada vez mM fi-
nas, hasta llegar a las detemunaciones mas simples" (Marx, 1939, p. 237). Desde aquf hay
que desandar el proceso hasta reconstruir el concepto original "no como una concepci6n
ca6tica del todo, sino como una rica totalidad con muchas determinaciones y relaciones"
(p. 237). Para Marx ''lo concreto lo es porque es Ia concentraci6n de muchas determinacio-
nes, de abi que sea unidad de lo diverso. Aparece en el proceso del pensamiento. por lo
tanto como un proceso de concenrraci6n, como un resultado, no como un punto de parti-
da. aun cuando sea el punta de partida en Ia realidad y. en consecuencia, tambien es el
punto de partida para Ia observaci6n y Ia conceptuaci6n" (p. 237). AI tomar esta rota. las
determinacione.~ abstractas conducen bacia una reproducci6n de lo conc.reto por media del
pensamiento.
Fundada en estas premisas. Ia econom£a polltica ha venido a signiticar el an~lisis de
las estructuras y las relaciones de producci6n dentro de una formaci6n social determinada.
Se asocia con el esrudi.o de las categorfas econ6micas. en un modo de producci6n particu-
lar, en su relaci6n mutua. El arden de anal isis procede de "las determinantes generales y

Matenal 'll'llegldo 'lOI r hos do autm

178 I IMANOL OllDOHJKA

nes de poder en el seno de las organizaciones de educaci6n supe-

rior, y entre estas y las fuentes externas, son necesarios para en-
tender el poder y el cambio en la educaci6n superior. Dentro de
este marco tambien es necesario detenerse en Ia cultura e identidad
organizacionales y relacionarlas con la ideologia begem6nica, el
discurso predominante y la cultura dominante en los niveles uni-
versitario y extemo.
En el desarrollo del marco conceptual para esta investigaci6n,
bare uso de varias fuentes que me pennitin1n combinar diversos
niveles explicativos. El fundamento te6rico de esta orientaci6n sera
el concepto de hegemonia, tal como lo defini6 Gramsci (1971), y
Ia distinci6n entre liderazgo intelectual y moral, y dominaci6n.
Esta perspectiva me permitin1 juzgar .Ia relaci6n entre actores, ins-
tituciones y cultura en la definici6n de las relaciones de poder en
el interior de las organizaciones de educaci6n superior, y con acto-
res externos y gobierno.
De acuerdo con esta aproximaci6n te6rica, utilizare una pers-
pectiva tridimensional sobre el poder basada en Ia definici6n de
Steven Lukes (1986). Y, finalmente, me servire de la explicaci6n
de Raymond Williams (1977) sobre la transici6n de las formacio-
nes sociales de emergentes a dorninantes y el establecimiento de
una cultura dominante mediante el proceso de "selecci6n de tra-
diciones".

MARCO CONCEPTUAL

La mayor parte de las obras que se ocupan de las cuestiones sobre

el gobiemo y el cambio en Ia educaci6n superior en Mexico provie-
nen de lo que be llamado perspectivas organizacional/funcional
y societallfuncional. Las visiones organizacionales explican la

a bstractas que prevalecen en mAs o menos todas las fom1as de soeiedad", a las categorfas
que componen Ia estructura intema sobre Ia que se apoyan las clases fundamentales y su
interrelaci6n , a Ia concentraci6n de Ia sociedad bajo Ia forma del Estado, y de ahi al am1-
lisis de estas re laciones a nivel in ternacional (Marx, p. 244).

Materr..,l 10' 100 pn r hos J dul r

 PODEll, POLJTICA \• CAMBIO EN LA EOUCACt6N 'UPERIOR I 179

ausencia de cambio en Ia UNAM como una consecuencia de su ta-

maiio, ineficiencias internas y estructuras autoritarias de gobierno.
Kent ve en el proceso de modemizaci6n conservadora y en el de-
sarrollo de mercados academicos y su repercusi6n en las culturas
academicas las razones principales del estancamiento universitario.
Mientras que muchos de los planteamientos reconocen la exis-
tencia del conflicto polftico en el interior de la universidad, lama-
yor parte de las explicaciones conciben a los estudiantes (y a veces
al cuerpo docente) como grupos de interes que han obstaculizado
los procesos de reforma (Levy, 1980, 1988). Algunos autores de-
sarrollan esta idea mas aun y reconocen Ia existencia de proyectos
de reforma incompatibles en Ia educaci6n superior (Ornelas, 1992,
1995). Su explicaci6n se funda en el supuesto de que la burocracia
universitaria es la fuerza impulsora de una reforma modernizado-
ra a la cual se opone un proyecto populista apoyado por sectores
del profesorado y los estudiantes.
Esta investigaci6n mostrani que el proceso de Ia reforma uni-
versitaria en Mexico es considerablemente diferente de to que Ia
literatura actual manifiesta. Mas que obstaculos a las reformas
puestos por estudiantes y maestros, intentare mostrar que los intere-
ses de Ia elite8 dominante y Ia burocracia universitaria9 han adqui-
rido tal poder en eJ interior de Ia UNAM, que han logrado resistir
8 Los miembros de Ia elile universitaria son aquellos individuos que son o ban s ido

parte de Ia un.i vers idad y que. por una combinaci.6 n de berencia familiar. poder ecoo6mi-
co, vioculos politicos o prestigio academico, desempeiian un papel principal en Ia to ma de
decis.iones en Ia universidad a nivel central o local (esta definici6n se basa en Mills, 1956
y Domhoff, 1983). Este " papel principal" eo Ia toma de decisiones puede eotenderse si se
consulta el planteamiento de Lukes (1986) sobre las tres dimensiones del poder.
Los miembros de Ia elite universitaria no necesariameote ocupan un puesto en Ia uoi-
versidad. La elite uoiversitaria puede identificarse mediante metodos de reputaci6n (como
los que empleao Mills, 1984 y Domboff, 1983), que incluyen Ia participaci6n en grupos
informales de asesoria, comites de evaluaci6n, etcetera, y ootoriedad a nivel universita rio
y nacionaL Cuando se te nga el prop6sito de realizar una labor de identificaci6n, seni muy
ultil examinar las asociaciones profesiooales de importancia tradicional en Ia uoiversidad
mexkana (medicos, ingenieros y abogados), asf como las emergentes que esUin adquirien-
do un peso crecieote (ciencias naturales y exactas).
9 Defmire ala burocracia universiJaria como el coojunto de funcionarios univers ita-

rios nombrados, ya sea por Ia Junta de Gobierno (integrada por el rectory los d.irectores de
escuelas y facultades), el Consejo Universitario (Junta de Gobiemo y consejeros universita-
rios) o por otros funcionarios designados. La expansi6n burocrdtica en Ia universidad se

Mat rnl j.l oteq1ao

 f>ODEH, f>OLITICA Y CA.',ffiiO EN LA EDUCAC16N liPERIOR /181

ceso de ..revoluci6n pasiva" (Gramsci, 197 1), mientras que los

sectores subalternos exigen un proceso de reforma universitaria
que aspira a Ia construcci6n de una nueva hegemonfa.
Este argumento puede enunciarse en lo general de Ia manera
siguiente. La rebeli6n estudiantil de 1968 y su vi.olento desenlace
produjeron diferentes respuestas de parte del gobierno, los grupos
elitistas tradicionales en el interior de Ia universidad, el cuerpo
docente y los estudiantes. En tanto que estos ultimos estaban mas
preocupados por Ia organizaci6n y el cambio democn1ticos, el go-
bierno y las elites universitarias coincidieron en su intento por
restablecer el control politico sobre la universidad. Un resultado
muy importante en Ia confrontaci6n entre Ia busqueda de una re-
forma democratica y el intento de ejercer eJ control politico fue Ia
expansion IO de una burocracia universitaria intensamente politiza-
da, Ia cuaJ, a la larga, ha mediado, moldeado y restringido notable-
mente el proceso de cambio en Ia universidad.
Permitaseme introducir los conceptos analfticos principales
mientras examinamos mas de cerca este proceso. Los confljctos po-
liticos de Ia decada de 1960, y especialmente los resultados del
movimiento estudiantil de 1968, generaron una participaci6n po-
litica y academica intensa en el interior de Ia UNAM. Los sucesos
de 1968 crearon una ruptura entre las clases medias urbanas y
los intelectuales y eJ Estado mexicano, lo cual gener6 al gobierno
mexicano una amenaza polftica permanente y erosion6 la legi-
10 Algunas explicaciones rivales acerca de Ia expansi6n burocrarica y el alza de los

gastos administrativos en el interior de las instituciones de educaci6n superior sostienen

que este feo6meno es consecuencia de Ia creciente complejidad de Ia educaci6n superior, de Ia
necesidad de generar ingresos alt.e mativos y del incremento de Las presiooes regulativas
(Leslie y Rhoades, 1995). En referenda a Ia Universidad de California, Gumpon y Pusser
(1995) analizan economfas de escala, adaptacion a Ia complejidad, isomorfismo institu-
cional. mision universitaria como polftica de facto, maximiz;aci6n burocratica y contexws
de cnmbio, como explicaciooes rivales de "hiochaz6n burocr:itica" (cantidnd despropor-
cionada de crecimiento administrativo en relaci6n coo el crecinriento en Ia instrucci6n).
Todas estas explicaciones suministran elementos de comprensi6n muy thiles para dar
cuenta de Ia expansi6n burocrntica en Ia universidad mexicana. En cste estudio me ocupart
de Ia expansi6n burocnitica, concibiendola como un proceso poLitico, lo cual habra de sig-
nificar que el fin ultimo de los actores intemos y extemos es incrementar su poder con el
objeto de intervenir en la polftica y Ia toma de decisiones.

Mat rml p teqtdo ,JO dt r JCh d autor

 POOEH, POLiTICA \' CAJ.\11310 El'l LA EDUC:AC16N SUPERlOll I 183

c) Ia expansion de Ia burocracia universitaria.

Gracias a lo ultimo, este cuerpo controlarfa diversos niveles

de toma de decisiones que habian estado tradicionalmente en rna-
nos del profesorado; tambien amplio la base politica de los grupos
conservadores, y al final suministro el espacio para Ia articulaci6n
de alianzas politicas y vinculos en el interior de Ia universi-
dad y con el aparato de Estado.
Entre las consecuencias mas importantes de este proceso po-
lftico de expansion burocnitica estan:

a) La exclusion de puestos y toma de decisiones por causa de

las ideas politicas;
b) Ia subordinaci6n de lo academico a autoridades burocniticas;
c) el ambito de Ia polftica intema y extema quedo circunscri-
to a las autoridades burocraticas y las elites universitarias do-
minantes, y
d) Ia autonornia uoiversitaria result6 severamente limitada a
causa de los vinculos politicos de las burocracias intemas con
el Estado y en funci6n de los intereses politicos de estas buro-
cracias.

La naturaleza polftica de Ia expansion burocnitica ha tenido

poderosas repercusiones en Ia reforma universitaria. La exclusion
y subordinaci6n de los sectores academicos (cuerpo docente yes-
tudiantes) y autoridades colegiales respecto de Ia definici6n de la
agenda y el proceso de toma de decisiones ha provocado un des-
plazamiento en el ultimo proceso mencionado, desde los circulos
academicos hacia el sector burocratico. Consecuentemente las ini-
ciativas de cambio han sido impulsadas esencialmente por las
burocracias universitarias.
El viraje del espacio o locus del cambio, y Ia dependencia del
exterior por parte de elites y autoridades burocniticas, tienen im-
plicaciones decisivas sobre Ia razon de ser del cambio. La raz6n

Mat rnl j.l oleq1ao

184 I IMA1'lOL ORDOR[KJ\

para cambiar es ahora promovida por Ia percepcion burocratica

acerca de las necesidades universitarias, los requerimientos de adap-
tacion para Ia expansion y sobrevivencia de las propias burocra-
cias, y Ia creciente importancia de las demandas politicas pro-
venientes del exterior. El cambio esta, por tanto, determinado
principalmente por una razon de ser burocnitica y se halla fuerte-
mente limitado por las componendas burocniticas y, por lo mismo,
en oposicion a la reforma universitaria.
La falta de legitimidad de autoridades e iniciativas, de Ia ra-
zon de ser misma de la burocracia y la exclusion de los sectores
academicos de Ia participacion po1itica, han impedido la realiza-
cion de Ia reforma universitaria en las instituciones de educacion
superior. Es posible mostrar que las principales iniciativas para el
cambio promovidas por las autoridades universitarias durante los
Ultimos 25 aiios pueden caracterizarse esencialmente por su nota-
ble carencia de contenido acadernico, su hincapie en la eficiencia
financiera (reducci6n de costos a traves de reducciones en Ia ma-
tricula estudiantil y el cuerpo docente, aumento de colegiaturas y
cuotas de ingreso como fuentes alternativas de fondos, reducci6n
del periodo de inscripcion de los estudiantes, reducci6n de los sa-
larios de los profesores y establecimiento de programas de es-
timulos como componente primordial de los ingresos del personal
academico, etcetera), y su manifiesto intento de conservar el con-
trol polftico. Las inkiativas burocraticas de cambio suelen ser
centralizadas y homogeneizantes, y ello ha generado conflictos
internos y confrontaci6n en los niveles local y centraL
La raz6n de ser burocratica respecto de las iniciativas para Ia
renovaci6n reduce Ia legitimidad de tales iniciativas entre los sec-
tores academicos de la universidad (estudiantes y profesores). La
insuficiencia de esta raz6n de ser burocnitica, como fuerza motriz
del cambio y la conduccion de Ia universidad, y Ia exclusion de los
sectores academicos de Ia toma de decisiones, han erosionado la
legitimidad del sistema gobernante. Ello puede tambien explicar
Ia naturaleza conflictiva de Ia transformacion universitaria y el
exito extremadamente limitado de las ultimas iniciativas en favor
de la transformaci6n.
 PODER, POLITICA Y CAMBIO F.i'i' LA EDUCACION SUPERIOR / 185

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