Revista OIKONOMOS, Año 3 Vol. 2.

Dora Eugenia Carbel: “Bases para planificación

de desarrollodel sector secundario en La Rioja:
Enfoque Rehovolt”. pp. 116-129.
Recibido: 02/06/13 Aceptado: 20/07/13

BASES PARA PLANIFICACIÓN DE

DESARROLLO DEL SECTOR
SECUNDARIO EN LA RIOJA:
Enfoque “Rehovot”

DORA EUGENIA CARBEL Palabras Clave:

Desarrollo Regional.
Docente Investigadora – UNLAR Integración sectorial.
Especialista en Desarrollo Regional Rural Diagnóstico y Planificación.
Integrado – Rehovot – ISRAEL Metodologías. Proyecciones.
Responsable de Servicios Financieros
del Proyecto PRODERNOA – La Rioja. Key Words:
Regional Development.
Sectorial integration.
Diagnosis and Planification.
Methodologies. Projections.

Resumen

Considerando que el objetivo central que guía la planificación del desarrollo

regional, es mejorar el nivel de vida de la población, en éste trabajo se hace
hincapié en los aspectos económicos de la temática, tales como la reducción
de la desigualdad entre los diferentes sectores de la economía, creación de
nuevas fuentes de empleo dentro de la región para revertir procesos de
éxodo poblacional, diversificación sectorial de dichas fuentes de empleo y
fomento de incentivos conducentes a una mayor formación de capital para
su reinversión dentro del propio ámbito.

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A los fines de encauzar acciones hacia objetivos, se provee de un esquema
básico de plan regional y se orienta su faz práctica y de ejercitación hacia
un determinado sector, aquél identificado como secundario dentro de la
Provincia. Es por ello, que partir de un enfoque en particular, se realizan
diagnósticos, se elaboran indicadores, se diseñan instrumentos, y siguiendo
una metodología de trabajo, se construye el marco y punto de partida,
como construcción que, en una ulterior formulación, permitirá la obtención
de planes de desarrollo con el detalle suficiente para posibilitar su
implementación.

Abstract
Taking into account that the chief aim leading the planification of regional
development is to improve the population´s quality of life, in this project
the focus lies on the economic aspects of the matter, such as the diminution
of the inequality among the different economic sectors, the institution of
new sources of employment within the region so as to reverse processes of
population exodus, the diversification of areas of aforementioned sources of
employment, and the promotion of incentives that would contribute to the
earning of larger amounts of money to be reinvested inside the same scope.
With the purpose of turning goals into tangible realities, we are providing a
basic squeme of regional planification which is orientated towards its
practical face and the exercise applied to a particular region, that which is
identified in the province as secondary. This is why, from a particular
perspective, diagnoses are being made, indicators are being elaborated,
instruments are being designed and, following a work methodology, we are
constructing a framework and a starting point which, in its posterior
formulation, will allow to get development plans, comprehensive enough to
make their implementation possible.

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 Introducción
La realización en los años 86 y 87, por parte de un grupo interdisciplinario
de profesionales riojanos, de un curso de posgrado, organizado por el
Centro de Estudios Regionales Urbanos y Rurales (CERUR) en la ciudad de
Rehovot, Israel, constituyó el punto de partida para la presentación de una
metodología de planificación del desarrollo con una visión integral del
proceso, que incluye la concepción y relación de definiciones macro y micro,
las que más tarde se integrarán en una función vertical, y se continuarán
por el mismo camino de la integración hasta completar la función horizontal,
en ambos casos las relaciones serán descriptas tanto en la explicación del
enfoque, como en la presentación aplicativa del subsector seleccionado.
Una vez que se conformó un equipo de planificación y luego de impartir los
principios y conocimientos básicos del enfoque, se procedió a seleccionar y
definir el área de estudio y aplicación, tal definición implica considerar
objetivos de gobierno, nivel de inversiones, potencialidad de los recursos de
la región, relación entre problemas locales, regionales y nacionales,
prácticas de manejo, toda una complejidad que va en búsqueda de
soluciones multisectoriales, fundamentalmente viables dentro de límites de
tiempo y de recursos.

Objetivos

Se pueden resumir en los siguientes puntos:

- Comunicación, con fines de difusión, de una metodología que permite
incorporar particulares aportes al trabajo de planificación.
- Examinar y rever las condiciones y estadios de desarrollo de un sector y de
los subsectores que lo componen.
- Enfatizar en las distintas etapas el carácter multisectorial e integracionista
de éste tipo de planificación.

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Metodología
En la primera etapa, denominada experimental, se considera todo el camino
de formación y aplicación en un área específica de la Provincia, del enfoque
de planificación desarrollado parcialmente en el trabajo.
En la segunda etapa, descriptiva, se rescata un orden para la información
obtenida en la etapa anterior, que permita una descripción tanto de la
experiencia a nivel provincia, como de su extrapolación en otras regiones,
para otros períodos históricos, pero dentro de una misma temática.
En la tercera etapa, analítica, el estudio y la relación de la información
recolectada, estructura una exposición secuencial de principios y hechos a
destacar para consecución de objetivos.

Enfoque de “Rehovot”

El nombre de ésta ciudad del Estado de Israel, particulariza una

metodología de planificación titulada Desarrollo Rural Regional Integrado
(DRRI), planteada en su difusión como un curso de posgrado, cuya faz
teórica se dicta en el país de origen, y su realización práctica en un estado
de América Latina, de donde concurren la mayoría de los participantes en
calidad estudiantes, formadores y de ejercicio de un liderazgo con
intenciones de colaborar en la ruptura de ciclos negativos que imposibilitan
el desarrollo de las zonas, regiones o Países involucrados en la tarea de
redactar un proyecto final, susceptible de aplicación.
Según éste enfoque, el proceso de planificación regional corresponde a un
cruce de funciones: la función vertical y la función horizontal. La primera de
ellas implica la coordinación entre la planificación a nivel macro-nacional y
la planificación a nivel micro-local, todo ello a través de un plan de
desarrollo a nivel intermedio, que es el regional. La experiencia demuestra
que muchas veces las metas de planificación determinadas a nivel macro,
no pueden aplicarse a las circunstancias prevalecientes a nivel micro. La
micro-planificación corresponde a unidades individuales de producción que
procuran el mayor beneficio posible y está íntimamente vinculada con
conductas humanas y factores de contexto social, que no siempre pueden
ser expresados en forma cuantitativa. Por ello la macro-planificación no es,

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 ni podrá ser, la suma aritmética de los resultados de la micro-planificación.
Debido a que las metas a nivel macro y a nivel micro carecen de un común
denominador, la integración de rumbos, a nivel regional, constituye el
principal objetivo de la función vertical. La función horizontal en la
planificación a nivel regional abarca una amplia gama de actividades: la
integración de los planes sectoriales, la traducción de los términos del plan
intersectorial a planes físicos adecuados a las condiciones particulares de la
región, y la conversión del plan general de desarrollo en una serie de
proyectos concretos capaces de ser ejecutados.
La integración de las actividades del agro, industria y servicios en un marco
espacial regional es el factor generador del desarrollo integrado. Esta
integración depende de la utilización de los recursos disponibles, las
características fisiográficas y la etapa de desarrollo económico. La
coordinación e integración de los planes de desarrollo formulados para cada
uno de los sectores económicos es indispensable para el logro de una
implementación eficiente, luego, el cruce de funciones constituye el punto
de encuentro de ambas, y la consumación de éste concepto es el Plan de
Desarrollo Rural – Regional Integrado.

Flujo de Trabajo de la Planificación DRRI

Destacamos los pasos metodológicos consecutivos que conforman el

despliegue de tareas que importa la planificación, según éste enfoque:
Etapa previa: - Determinación de los objetivos de desarrollo: Se redactan
los objetivos primarios del desarrollo a nivel regional y local, acorde a los
límites marcados para la previsión, y posterior acción.
Etapas propias de la planificación:
1- Recopilación de información y reconocimiento de la región: Como fuentes de
información se utiliza tanto material impreso, como información verbal y
observaciones recogidas en giras de trabajos. Del estudio de datos y
mapas, la región se divide en zonas ecológicas de características
homogéneas, lo que más tarde permitirá distribución de actividades en el
medio.
2- Diagnóstico de la región: Con la información obtenida y las observaciones
marcadas en la etapa anterior, se elabora el diagnóstico de la situación

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 económica, social e institucional, lo que sirve de punto de partida para la
macro – planificación y la planificación sectorial.
3- Macro – planificación regional: Tiene lugar la formulación de un modelo de
crecimiento regional y un plan preliminar de asignación de los recursos de
mano de obra y capital a los distintos sectores de la economía. El modelo
planteado responde a métodos y técnicas convencionales de macro –
planificación.
4- Planificación sectorial: En ésta etapa se elabora la planificación del
desarrollo de cada sector en particular, lo que incluye la traducción de los
planes sectoriales a la dimensión espacial concebida en la organización
jerárquica de la región.
5- Integración de los sectores: Etapa comparativa entre los resultados del plan
regional que resulta de la integración de planes sectoriales, con los
obtenidos en el plan preliminar para cada sector a nivel de macro –
planificación. Es así, que por un medio iterativo se arriba a la versión final
del plan intersectorial para el desarrollo de la región.
6- Planificación detallada del área seleccionada: Incluye actividades específicas
como, planificación de varios proyectos agropecuarios, planificación de
varios proyectos industriales, programación de los centros rurales y urbanos
de servicios, marco organizacional y planificación física de la zona elegida.

ETAPA 2: Diagnóstico

Avanzando desde la situación general descripta en función de los aspectos

relevantes de la macro-planificación, el relevamiento diagnóstico se encauza
hacia el sector sobre el que se pretende exponer la metodología: el Sector
Secundario.
La primera observación, tiende a definir con precisión y fundamento, cuáles
son las actividades económicas que componen dicho Sector, y así resultan
incluidas: industria manufacturera, construcción y minería. Se destaca la
inclusión del sub-sector Minería, y la exclusión del sub-sector Transporte y
Comunicaciones, cuyo tratamiento se contempla en el Sector Terciario.
Las fuentes de información constituyen una aspecto clave: censos
nacionales con especial referencia a los económicos, otros diagnósticos
elaborados con anterioridad por otros organismos, tales como el Consejo

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 Federal de Inversiones (CFI), series anuales de Producto Bruto Geográfico
construidas por Estadística, dependiente del Gobierno, también informes y
entrevistas a funcionarios de organismos oficiales, como es de gran aporte
la realización de diversas visitas a establecimientos de Capital y del interior
de la Provincia, a fin de entrevistar a gerentes y representantes de
organizaciones empresariales y sindicales.
Comenzando por el subsector Industria Manufactura, las ramas reconocidas
para elaborar la serie de Producto Bruto Geográfico en la Provincia, son las
siguientes:
- Alimentos y bebidas.
- Textiles, prendas de vestir y cuero.
- Madera y muebles.
- Papel e Imprenta.
- Sustancias químicas.
- Productos minerales no metálicos.
- Industriales metálicas básicas.
- Productos metálicos, maquinarias y equipos.
- Otras industrias.
Para medir los cambios, en estructura, ocupación, tamaño, se consideran
períodos lo suficientemente amplios, de manera que queden claramente
expuestos en sus consecuencias y magnitud. Un ejemplo de antes y
después, es la aplicación de la Ley N° 22.021, conocida como de Desarrollo
económico, que fue sancionada en 1.979, y por la cual se otorga una serie
de diferimientos y desgravaciones en el pago de impuestos de ganancias,
de capital y de valor agregado, por un período de 15 años, en forma
escalonada y decreciente a las empresas e inversiones que se establecieran
en la Provincia.
A continuación se detallan los indicadores que se relevaron en por lo menos
tres períodos históricos, para diagnosticar el Sub-sector:
.Estructura del Producto Bruto Geográfico Industrial: por ramas y en
porcentajes, nos ilustra sobre la importancia relativa de cada una de ellas, y
las variaciones en el tiempo, visto como crecimiento, reducción o
permanencia.
.Personal ocupado por rama de actividad: cantidad de ocupados y su
porcentaje respecto al total, expone las diferencias en la generación de
empleo.

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 .Estructura industrial por tamaño y ocupación: Previamente se
estudia la división en rangos apropiados, así, se agrupa como Micro-
establecimiento (menos de 5 ocupados), Pequeños (de 6 a 15), Medianos
(de 16 a 200) y Grandes (más de 200).
.Relación de tamaño con antigüedad de implantación del rubro
(impacto de la ley de Promoción): Para ello se establecen 4 categorías,
Ramas nuevas principales, Resto de las ramas nuevas, Ramas
sobrevivientes principales y Resto de las ramas sobrevivientes.
.Distribución de la ocupación industrial provincial por departamento:
Para poner de manifiesto el grado de concentración intra-provincial.
.Determinación de Valor Agregado (VA) diferenciado entre proyectos
promocionados y establecimientos sin promoción: Para los primeros se
considera el valor estimado de Ventas Totales (VT), como Valor de
Producción (VP) y luego se multiplica por el promedio anual de la relación
entre Valor Agregado/ Valor de producción (VA/VP) estimado por una fuente
local de seguimiento estadístico oficial (en caso de inexistencia, se recurre a
valores nacionales, dejando constancia del sesgo). En el caso de los
segundos, al Valor Agregado Sub-sectorial, se resta el valor obtenido para
el primer estrato, y se adjudica la diferencia, a las empresas no
promocionadas.
El Sub-sector Construcción, comprende edificación de viviendas, obras de
infraestructura, obras públicas en el sector de servicios públicos (educación,
salud, administración pública) y la construcción privada en los sectores de
industria y comercio. La mayor parte de la financiación de programas de
viviendas está a cargo del sector público, por lo que los indicadores válidos
y representativos en materia de valor bruto de construcción, viviendas
iniciadas, en construcción o terminadas, registros de ocupación y demás,
serán los que proporcione el organismo oficial coordinador de la actividad.
Como valor de construcción por concepto de infraestructura y obras
públicas en el sector servicios, se considera el monto total de lo
presupuestado en forma anual por el Ente Ejecutor, en el que aparecen
conceptos como: Embalses y captación de agua, Ejecución de redes
eléctricas, Vialidad (construcción y mantenimiento), Administración Pública
(construcción y mantenimiento), Sector salud (construcciones), Sector
educación (construcciones), etc. En relación al empleo, las cantidades
buscadas son las de la ocupación total del sub-sector, su distribución en las

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distintas obras, y la productividad media del sector, medida en términos de
valor agregado por persona ocupada. En referencia a la estimación del Valor
Agregado (VA), se parte del Valor de Construcción Anual (VCA) y se
multiplica por la relación Valor Agregado/Valor de producción (VA/VP) del
sector construcción, obtenida de las series de Producto Bruto Geográfico a
nivel provincial.
La primera evaluación del Sub-sector Minería, es la participación relativa de
la actividad en la economía provincial. La cuantificación de una situación de
partida implica: obtención de valor de producción total, determinación de la
incidencia de distintos rubros, por ejemplo, de la clasificación entre
minerales no-metálicos, rocas de aplicación y metales, relevamiento de las
personas ocupadas, distribución geográfica de explotación minera, y una
estimación de Valor Agregado (VA), de forma similar a cálculos anteriores,
multiplicando Valor de Producción (VP) por la relación Valor Agregado/ Valor
de Producción (VA/VP) promedio del sector en la Provincia, en los últimos
10 años.

ETAPA 4: Planificación del Sector Secundario

Recorrido el camino metodológico por tres etapas previas, y destacando el

carácter común de una de ellas, la diagnóstica, se abrieron dos vías, una
hacia la macro-planificación y la otra hacia la planificación sectorial, que es
la que se retoma en éste título desde el Sector Secundario. El planteo se
renueva con la distinción y particularidades de los tres subsectores que se
reconocieron integrando la parcialidad sectorial: Industria Manufacturera,
Construcción y Minería.
Con el análisis de los datos obtenidos y relacionados en el diagnóstico del
primer subsector, la Industria, se buscará proponer objetivos prioritarios
para el futuro desarrollo industrial de la Provincia, armando una estrategia
hacia la acción y cumplimiento de los mismos. Por ejemplo, algunos de ellos
se redactarían de la siguiente forma:
. Propender al establecimiento de industrias que se articulen con las
existentes, a través de vínculos hacia adelante o sea elaboración de
insumos utilizados por empresas existentes, o que actúen en una etapa
posterior de procesamiento de productos producidos por las mismas.

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. Ampliar, modernizar y mejorar los servicios a las empresas (comunicación,
transporte, financieros, etc.) y a los empleados (ambientales, de
capacitación, culturales, etc).
. Inducir una mayor participación empresarial y de capital local en el
proceso de industrialización.
. Aumentar la participación de personal de la Provincia en niveles
profesionales más calificados y en niveles de administración y gerencia
industrial.
. Asignar prioridad a las industrias que procesen materias primas de origen
provincial.
. Priorizar industrias donde el factor transporte represente una fracción
relativamente pequeña del precio final del producto.
. Promover la integración regional en el desarrollo económico de manera de
conseguir ventajas de mercado.
Continuando el proceso hacia la proyección del año meta, se hace necesario
distinguir algunos factores como nivel tecnológico, y grado de
competitividad en el mercado que tienen las industrias del sector sujeto a
planificación. Con ellos, se podría clasificar y realizar estimaciones para tres
categorías:
- Empresas con nivel tecnológico elevado y de alta competitividad en el
mercado nacional e internacional y por lo tanto con perspectivas de gran
crecimiento económico, lo que induciría a tasas de crecimiento anual
promedio de valor agregado, de ocupación y de crecimiento de la
productividad en el mayor nivel regional.
- Empresas con nivel tecnológico medio, orientados básicamente al
mercado nacional con algunas posibilidades de exportación, y
consecuentemente posibilidades de crecimiento intermedio. Las tasas de
variación también se situarían a valores medios.
- Empresas con bajo nivel tecnológico, menor intensidad de capital y
exclusivamente orientados al mercado provincial y nacional, con bajas
posibilidades de crecer. Los porcentajes de variación de las tasas serán
mínimos.
Fijados los coeficientes que llevaran la situación actual al futuro del año
meta, tanto en estimación de Producción física, Valor de producción, Valor
agregado, personas ocupadas y capacidades de instalación, lo que resulta
de multiplicar cantidades bases por las tasas de cambio obtenidas para cada

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uno de los conceptos expuestos, resta ahora definir los requerimientos de
inversión, y los factores a estimar en éste aspecto son los siguientes:
- K= Inversión Bruta Fija = K1 + K2, siendo;
- K1= Inversión Neta Fija.
- K2= Reposición de Capital.
En el sub-sector Construcción, el volumen de actividades en el año-meta
será consecuencia directa de las inversiones proyectadas para la
construcción de viviendas, obras de infraestructura y construcción de
edificios e instalaciones en los tres sectores de la economía regional. Por las
particularidades de la Provincia, el renglón de mayor importancia en el total
de las inversiones es el que se vincula a la construcción de viviendas,
resultando que las estimaciones de los requerimientos de capital para el
levantamiento de las mismas se hace en base a los cálculos de necesidades
de vivienda por los siguientes conceptos: viviendas para la población
adicional como consecuencia del crecimiento demográfico, viviendas para
cubrir el déficit actual absoluto, mejoramiento y complementación de
servicios para viviendas inadecuadas y finalmente, un cierto porcentaje de
reposición anual de viviendas que normalmente se desgastan con el tiempo.
La proyección del crecimiento del sub-sector Minería, toma como base la
información técnica que brindan los organismos públicos acerca del
potencial minero, los planes de inversión para el desarrollo de éste potencial
y las perspectivas del mercado para los diferentes productos. Con dichos
criterios se establecen las diferentes tasas de crecimiento de volumen físico
y de valor de producción, utilizándose el coeficiente Valor Agregado/ Valor
de Producción obtenido en el proceso diagnóstico, para estimar en forma
global el valor agregado del subsector.

CONCLUSIÓN

El objetivo del trabajo era dar a conocer algunas bases de una metodología
de planificación del desarrollo que tiene como eje de contenido el agro, el
medio rural o semi-rural, la industrialización básica y los servicios
elementales, y que más allá de su concepción teórica, existió la
oportunidad de situarla a nivel experimental, en el escenario de Provincia

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con marcadas características ambientales, sociales, económicas y políticas
que se corresponden con la visión y trayectoria del Centro internacional que
la universalizó hacia países donde el proceso desarrollista tenía muchos
elementos en común, y que ello permitiera diseñar una estrategia que
trascendiera los numerosos e interminables diagnósticos, todos demasiado
similares, unidos en causas y consecuencias, pero que en el mejor de los
casos tomaba cursos de acción que desviaban del camino de consecución
de objetivos y en el peor, nunca eran considerados por la decisión política.
Se mencionan e identifican varios pasos o etapas, una preliminar
relacionada a la fijación de objetivos, y seis posteriores pertenecientes al
proceso de planificación propiamente dicho, en éste trabajo, el énfasis
estuvo puesto en dos de ellas: la de Diagnóstico sectorial y la de
Planificación sectorial. Luego se eligió un sector en particular, el Secundario,
más acotado en cuanto a versiones y estadios de desarrollo, pero de una
relativa simplicidad para dejar en claro el sentido y método de la propuesta
de planificación.
En la primera de ellas, la orientación dada a la búsqueda de datos de la
etapa anterior referida a la recopilación y reconocimiento, tiene su sentido
en el ordenamiento y relación que se puede plantear entre ellos, de manera
de identificar causales, resaltar fenómenos en curso y así exponer
situaciones de partida, las actuales, que brindaran el marco para las
proyecciones que requiera la etapa posterior sujeta a análisis.
Más tarde, la etapa de planificación del sector seleccionado, establece
supuestos que se ven reflejados a través de la fijación de coeficientes que
aplicados sobre cantidades base, correspondientes al período presente, y
mediando un horizonte de tiempo suficiente, convertirá en forma
aproximada, la actualidad en una situación de llegada en conformidad con
los objetivos a alcanzar en el año meta.
Como particularidades de la metodología, destacamos por una parte la
distinción instalada entre grandes y pequeños agregados, haciendo notar
que las metas de la planificación determinadas a nivel macro, muy
raramente concuerdan con las circunstancias de la vida real prevalecientes
a nivel micro. Los dos métodos de planificación carecen de un común
denominador y la integración de ambos a nivel regional, permite el todo.
La discusión anterior, permitió introducir el concepto diferenciador por
excelencia del enfoque DDRI, o también llamado enfoque Rehovot, el cruce

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de funciones, como elemento clave para la formulación de un plan de
desarrollo. Para que se produzca ese punto de encuentro, se definieron la
verticalidad y la horizontalidad, incluyendo en la primera la coordinación
entre la planificación a nivel macro con la diseñada a nivel micro, todo ello
en un nivel intermedio, el regional. La función horizontal, como segunda
instancia del tabajo, abarca una amplia gama de actividades: integración de
planes sectoriales, adecuación de planes físicos a las condiciones
particulares de la región y la conversión del plan general en una serie de
proyectos concretos capaces de ser ejecutados.
El tratamiento del sector secundario, reflejado en el presente trabajo es
solamente una variable de la función horizontal, lo que da una idea clara,
que abarcar todos los sectores y distintos planos que exige la problemática
del desarrollo bajo esta metodología es una tarea interdisciplinaria, de
especialísima coordinación y sujeta a continua revisión dada las múltiples
instancias de integración del enfoque.
Una reflexión final, sobre la tarea de planificar, destaca que es cierto para
todos los profesionales que trabajan en desarrollo, que no hay secretos, ni
listas de tareas, ni enfoque que por sí solo de impulso al proceso de
desarrollo, ni siquiera mantener ese impulso, se sabe incluso que los planes
de desarrollo mejor trazados son estructuras frágiles y vulnerables frente a
condiciones que cambian constantemente, pero también se reconoce, que
los planes bien formulados pueden ayudar a adoptar sensatas decisiones en
cuanto a inversiones que contribuyan a un desarrollo sostenido en beneficio
de grandes sectores de la población.

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