Mecanismos de Aseguramiento: de La Calidad en La Educación Inicial de América Latina

ESTADO DEL ARTE
DE LA INVESTIGACIÓN
A LA POLÍTICA
Mecanismos
de aseguramiento
de la calidad en la
educación inicial
de América Latina
María Eugenia Herrera Vegas

Advertencia
El uso de un lenguaje no discriminatorio en función del género de las personas es una de las
prioridades de la Oficina para América Latina y el Caribe del Instituto Internacional de Planeamiento
de la Educación de la UNESCO. Sin embargo, su aplicación en la lengua española plantea soluciones
muy distintas, sobre las que aún no se ha logrado ningún acuerdo.
En tal sentido, evitamos usar en nuestros textos expresiones tradicionales que ya han sido abandonadas
en el español académico y profesional contemporáneo, tales como la palabra “hombres” para referirse
a varones y mujeres. Además, siempre que sea posible, procuramos emplear palabras de género neutro
en reemplazo de palabras en género masculino.
Sin embargo, con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar desdoblamientos léxicos
en artículos, sustantivos y adjetivos para subrayar la existencia de ambos sexos, hemos optado por el
uso genérico del masculino, en el entendimiento de que todas sus menciones representan siempre a
personas de ambos sexos.
Los términos empleados en esta publicación y la presentación de los datos que en ella aparecen no
implican toma de posición alguna de parte de la UNESCO o del IIPE en cuanto al estatuto jurídico de los
países, territorios, ciudades o regiones ni respecto de sus autoridades, fronteras o límites.
Publicado en 2022 por la Oficina para América Latina y el Caribe del Instituto Internacional de
Planeamiento de la Educación de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia
y la Cultura.
Agüero 2071, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.
© UNESCO 2022
-------
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La serie de documentos Estados del Arte de investigaciones de

políticas educativas se inscribe en el marco de las actividades del
área de Investigación y Desarrollo de la Oficina para América
Latina y el Caribe del Instituto Internacional de Planeamiento de la
Educación (IIPE) de la UNESCO, cuya misión consiste en fortalecer
las capacidades de los Estados Miembros de la UNESCO en la
región para planificar y gestionar sus sistemas educativos.
La producción de estos documentos se articula específicamente con

el proyecto Sistema de Información de Tendencias Educativas en
América Latina (SITEAL). El SITEAL es un observatorio en línea que
ofrece una base de políticas, normativas, investigaciones y
estadísticas sobre la situación educativa y de la primera infancia en la
región latinoamericana, a partir de las cuales se producen
documentos que sistematizan e interpretan dicha información para su
seguimiento.
El objetivo de los Estados del Arte es facilitar a los equipos técnicos de

gobierno, investigadores, docentes y capacitadores, documentos que
sistematicen y analicen investigaciones sobre ciertos temas
relevantes para la planificación y gestión de la política educativa.
A través de este tipo de estudio se intenta generar conocimientos
útiles, con la finalidad de identificar y resumir el nivel de desarrollo de
cada tema, reconociendo dimensiones, categorías y focos,
así como también los puntos de disidencia, las constantes, las
tendencias y los desafíos actuales que emergen en cada caso. El
propósito de estos estudios es aportar a la comprensión del tema
seleccionado y, al mismo tiempo, enriquecer el debate educativo.
Lo que se espera es que, mediante sus distintos ejes, esta

serie de documentos funcione como un conjunto de estudios
que faciliten la traducción del conocimiento producido por el
mundo académico hacia el campo de la política pública.
IIPE UNESCO OFICINA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Contenido
1. Marco de referencia.......................................................................................................... 5
1.1 Introducción................................................................................................................... 5
1.2. Objetivos y preguntas de investigación...............................................................10
2. Estrategia metodológica................................................................................................ 11
2.1. Criterios para la revisión sistemática.....................................................................11
2.2. Descripción analítica del corpus documental..................................................... 12
3. Análisis conceptual de las investigaciones................................................................16
3.1. Análisis y desarrollo de los MAC............................................................................16
3.2. Diseño, planeamiento y operación de MAC en la EI........................................ 23
3.3. Implementación y monitoreo de los MAC en la EI............................................ 39
3.4. Evaluación, retroalimentación y cambio: MAC en la EI

para el desarrollo......................................................................................................52
3.5. Países sin MAC de la calidad en la EI identificados bajo esta revisión.......... 54
4. Conclusiones y recomendaciones...............................................................................57
5. Referencias.......................................................................................................................63

1. Marco de referencia y elaboración
1.1. Introducción
Hace tres décadas, la expectativa de contribuir al desarrollo de niñas y

niños –principalmente, de hogares en situación de mayor vulnerabilidad
socioeconómica– afianzó, para la mayor parte de los países de América
Latina, la conveniencia de universalizar el acceso a la educación inicial
(en adelante, EI). Según evidencias disponibles en América Latina, la
calidad de experiencias de aprendizajes y desarrollo en la EI puede
contribuir a la reducción de desigualdades entre niños y niñas. Ello
beneficiaría, en mayor medida, a quienes nacen y viven en contextos
de pobreza y vulnerabilidad social.
No obstante, las mediciones de calidad realizadas en buena parte

de los países de América Latina durante la última década infieren
que la expansión de la EI descuidó o dio menor atención a las
condiciones para una calidad adecuada y equitativa en las aulas de
los distintos tipos de servicios creados y sus territorialidades. Como
región que concentra las mayores tasas de desigualdad del mundo
(Hartwig, 2021), la falta de eficacia de las políticas de equidad para
niños y niñas encuentra consensos renovados que priorizan a la
calidad en la EI como factor de equidad, con objetivos globales para
su promoción y aseguramiento.
La genealogía del concepto y de las políticas de aseguramiento de

la calidad en educación enraizó en América Latina desde mediados
de los 90, cuando las políticas de reforma educativa desplazaron su
foco, desde la distribución de insumos (principalmente, dinero), hacia
el desempeño de estudiantes como forma de rendir cuentas sobre los
resultados de los sistemas educativos. A medida que la escolarización
obligatoria fue expandiéndose en duración (hacia el rango entre 8 y 10
años, o más), la política educativa fue dejando paso a «un esfuerzo de
naturaleza cualitativa y a un nuevo discurso político» (Tiana, 2009).

Este discurso dio paso a la función de la transparencia de

información y rendición de cuentas (accountability), donde el
aseguramiento de la calidad educativa se asocia al control de
estructuras administrativas y a la verificación externa del cumplimiento
de estándares mínimos, sumado a una segunda perspectiva para el
mejoramiento continuo (improvement), asociado a la autorregulación
de las instituciones educativas para superar dichos estándares y
brindar una mejor educación. La combinación de ambas perspectivas
es común en varios países, como una tendencia a equilibrar entre
formas de control externas y la responsabilidad de las instituciones
por su propia calidad (Centro de Políticas Públicas - UC, 2015).
Desde el origen de las políticas de mejora cualitativa, la evaluación

fue considerada como uno de los instrumentos más relevantes,
tanto para valorar el grado de mejora de la calidad, como para
disponer de un incentivo para conseguirla. La principal consecuencia
consistió en la puesta en marcha de diversos mecanismos, programas
o sistemas nacionales de evaluación de la educación (Tiana, 2009),
con un recorrido que se consolidó en la escolaridad primaria y
secundaria (y que es objeto de un estudio titulado «Uso de resultados
de las pruebas de aprendizaje en el diseño de las políticas educativas
en América Latina» [Taboada et al., 2020]). El aseguramiento
también cuenta con desarrollos en la educación superior.
Definidas como «políticas de accountability», «reformas basadas en

estándares», «políticas de responsabilización con altas consecuencias»,
«nueva gestión pública» y sistemas de aseguramiento, estas políticas
incluyen un conjunto de condiciones, procesos o resultados medibles
(Falabella et al., 2018), o «circuito virtuoso de mejora» con regulación
estatal (CIDE y Universidad Alberto Hurtado, 2017), que contiene:
1) definición de estándares de calidad;
2) diagnóstico y plan de mejora en cada establecimiento educativo;
3) recursos de apoyo y asesoría técnica;
4) monitoreo, evaluación e inspección externa;
5) información y libre elección de padres/madres; y
6) rendición de cuentas de los establecimientos.

Una de las razones por las cuales la introducción de estos

mecanismos a la EI no se consolidó de igual forma que en otros
niveles, es por su concepción de desempeño y evaluación. Mientras
que los operativos nacionales a escala o «pruebas censales» de
desempeño en la educación primaria se expandieron, mostrando
resultados cada vez más bajos, en la EI los resultados de la calidad
fueron menos visibles por no contar con criterios de promoción
de aprendizajes en centros y jardines infantiles (Basili Domínguez
et al., 2014). Una particularidad de la enseñanza en la EI es que
los contenidos curriculares no están subordinados entre aulas y
jardines. Este es un rasgo lícito de la EI, y comprende que salas
de un mismo jardín o de jardines distintos, traten contenidos
diferentes de manera simultánea (Sarlé, 2006). En esta línea,
la validación de los estándares de aprendizaje es uno de los
debates más controversiales de la EI (al interior de los países
de la región y entre ellos). Especialmente en relación con:
1) Nuevas construcciones teóricas e instrumentales, cuyos avances
son significativos, pero que se tensionan con teorías del desarrollo
y aprendizaje fundantes del nivel (Vigotsky, Piaget, Decroly y
Montessori, entre otros autores), que no han sido apropiadas por
normas y prácticas vigentes y que aún no cuentan con resultados
concluyentes.
2) Aspectos éticos en el tratamiento de las condiciones iniciales de
las infancias contemporáneas y un escaso conocimiento sobre sus
experiencias de crianza, cuidado y educación.
3) Disparidad de políticas y resultados de la formación docente y su
profesionalización en las últimas décadas (Campos, 2013; Weliton
Caputo et al., 2011; de Souza, 2013; Yoshikawa et al., 2018; Chen
y Wolf, 2021).
El impulso externo de consensos (regionales y globales) y las

orientaciones de organismos de cooperación plantean el aseguramiento
de la calidad en la EI como un sistema coherente para monitorear
todos los aspectos de la educación en los primeros años, en especial la
calidad del servicio y el cumplimiento de estándares. Los mecanismos

de aseguramiento de la calidad y mejora continua son propuestos para

mejorar decisiones, planificar e implementar prácticas que aseguren
calidad en la EI, con políticas de medición y monitoreo adecuadas al
contexto de cada país y que resulten en fuentes de información rigurosa
para identificar áreas críticas, mejorables con los recursos necesarios
(Hartwig, 2021).
Para algunos autores, estos consensos tratan de adecuar
«modelos ya implantados en los demás niveles de enseñanza» a
la EI que son ajenos a concepciones y marcos del nivel (Campos,
2013). Si bien quienes se desempeñan como gestores de la EI y
tomadores de decisiones coinciden en la necesidad de elevar y
asegurar la calidad, las concepciones de desempeño, aprendizajes,
evaluación y estándares plantean contradicciones y tensiones.
En la EI, el concepto de calidad encuentra definiciones

más descriptivas que explicativas, comúnmente agrupadas
en dos dimensiones con sus respectivos indicadores:
1) Calidad estructural: implica los factores observables, distales y
regulables, como la proporción niño-personal, tamaño del grupo
y calificación profesional docente y la infraestructura (espacio
interior y exterior, materiales pedagógicos, etc.).
2) Calidad de procesos: refiere a las instancias más próximas de
las experiencias cotidianas de las infancias e involucra aspectos
sociales, emocionales, físicos e instructivos en las interacciones
entre educadores, niño/a y sus compañeros/as mientras se
participa en actividades lúdicas o rutinas. Las interacciones en
el proceso de aprendizaje suponen características dentro de
una propuesta educativa, la gestión de los programas y el rol e
involucramiento de las familias (Hartwig, 2021; Slot, 2018).
Con estas dimensiones presentes entre los consensos, los

mecanismos de aseguramiento de la calidad de la EI en América
Latina son definidos como «sistemas fragmentados y poco accesibles»
(Hartwig, 2021) a los que se les da «escasa atención» (Falabella et
al, 2018). Desde el punto de vista terminológico, la apropiación del

término «aseguramiento de la calidad» aplicado a la EI en América

Latina es muy baja (Ruiz-Ramírez y Glasserman-Morales, 2021).
Con estos antecedentes y conceptos, y para delimitar el

universo a investigar, se resumen las siguientes consideraciones:
• La tradición del concepto de aseguramiento de la calidad educativa
está asociado al desempeño de aprendizajes, la evaluación, los
procesos de mejora continua, y la rendición de cuentas a la
comunidad y a agentes externos o de regulación estatal; estas
políticas están más consolidadas en la escolaridad primaria y
secundaria.
• Las concepciones de enseñanza y aprendizaje –que no evalúa
desempeños de niñas y niños con criterios de promoción, con
condiciones desiguales en calificación profesional, factores
estructurales y contextos locales de las infancias de la región–
obligan a priorizar calidad de procesos y referencias curriculares de
aprendizajes a promover.
• La introducción de mecanismos de aseguramiento de la calidad en la
EI se presenta fragmentada, poco accesible y sin atención suficiente,
con consideraciones de variabilidad de contextos locales, y poco
conocimiento empírico de las experiencias de crianza, cuidado y
educación de las infancias locales.
En esta publicación se considera que los mecanismos de

aseguramiento de la calidad (en adelante, MAC) en la EI introducen
estándares, procesos de mejora continua y rendición de cuentas
(o su combinación), que reconocen factores contextuales
como una forma de describir las fortalezas y debilidades de su
funcionamiento (según las mejores evidencias disponibles).
1.2. Objetivos y preguntas de investigación
Para sistematizar las distintas reflexiones, debates y tendencias en

el campo académico de la región latinoamericana en torno a los

mecanismos de aseguramiento de la calidad (MAC) en la educación

inicial (EI), este estudio buscó responder las siguientes preguntas:
1) ¿Qué conceptos y problematizaciones merece el concepto de

calidad de procesos y calidad estructural en los países de la región?
2) ¿Qué MAC en la EI diseñan e implementan los países de América
Latina y qué relevancia tienen en sus sistemas de educación y
cuidado para niños y niñas de 3 a 5 años?
3) ¿Qué expresan las mejores evidencias disponibles sobre la calidad en
las aulas y cuál es su relación con los MAC brindados por los países?
Las respuestas a estos interrogantes se detallan a lo largo del

apartado 3. La primera pregunta se aborda en el apartado 3.1,
donde se da tratamiento a la literatura relevada como contexto
de análisis y desarrollo de los MAC identificables en la región. La
pregunta dos se trata en los apartados 3.2 y 3.3, como parte de las
etapas de diseño, implementación y monitoreo, considerados por los
MAC bajo estudio. Y la respuesta a la tercera pregunta, precisando
evidencias de evaluación, se trabaja en parte del apartado 3.3 y 3.4.
10

2. Estrategia metodológica
2.1. Criterios para la revisión sistemática
Esta publicación presenta el conocimiento sobre las políticas y

mecanismos de aseguramiento de la calidad (MAC) en la educación
inicial (EI) hasta el momento, mediante la unión de herramientas
cuantitativas y cualitativas. De esa manera, es posible una
recuperación reflexiva, donde se reconoce en la revisión sistemática
una metodología cada vez más frecuente en la búsqueda de
evidencias educativas. Esta modalidad se apoya en metodologías
planificadas por criterios anticipados que buscan reducir sesgos en la
identificación y selección de estudios. Con una revisión integrativa y
mixta, se busca «sintetizar teorías, analizar problemas metodológicos
y hallazgos empíricos provenientes de estudios primarios
experimentales y no experimentales» (Camilli -Trujillo et al., 2020).
Para la revisión sistemática documental, se diseñaron:

1) procedimientos de búsqueda (definición de fuentes y descriptores
de búsqueda, y criterios de inclusión y exclusión de trabajos
relevados);
2) evaluación y organización de la información relevada (por
pertinencia, tipos de investigación, repertorio de temas de
investigación y distribución territorial de los estudios); y
3) sistema de codificación y tipo de análisis que organicen la
información sobre políticas y MAC, objeto de estudio, en 19
países1 de América Latina.
1 Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y
Venezuela.
11

Los criterios de inclusión de trabajos relevados tuvieron en cuenta:

• Período de revisión: sin criterio de temporalización.
• Idioma: escritos en español, portugués e inglés.
• Palabras clave o descriptores seleccionados (en castellano, portugués e
inglés) que se identifiquen en título, resumen y palabras clave del autor.
• País de autores y de participantes del trabajo: deben ser en América
Latina.
• Rango etario en la educación infantil: trabajos que incluyan educación
de niños y niñas de entre 3 y 5 años, en la categoría preprimaria (CINE)
que asistan a dispositivos reconocidos por normativas y autoridades
educativas.
• Trabajos de investigación empírica, evaluativa, y teórica.
A continuación, se presentan los resultados de estos procedimientos.
2.2. Descripción analítica del corpus documental
Desde el punto de vista bibliométrico, la revisión produjo un universo

de 375 documentos que concluye con la selección y análisis de
155 estudios.
Las fuentes incluyen revistas científicas de la región como principal

fuente de la muestra, con un 61% de los trabajos considerados, 15% por
parte de repositorios de organismos de cooperación y financiamiento
internacional, 10% de agrupaciones técnicas y organismos sin fines de
lucro, un 9% gobiernos nacionales y subnacionales y un 4% de revistas
científicas internacionales que publican estudios latinoamericanos.
La clasificación distingue entre 63 estudios primarios empíricos

(mayormente cuantitativos) y 92 estudios secundarios, e incluyó dos
procedimientos de clasificación para aquellos planos de análisis que
respondan a objetivos y preguntas de investigación planteados.
12

El primer procedimiento clasificatorio fue la construcción de un

repertorio de temas representativos del objeto de estudio, con base en la
clasificación de documentos, acorde a 6 dimensiones y 21 subdimensiones2
elaboradas en Sistemas de aseguramiento de la calidad en Educación
Inicial Lecciones desde la experiencia internacional (Falabella et al., 2018,
p. 314). El resultado muestra documentos representados por 3 de las 6
dimensiones de referencia:
• Modelo de supervisión y evaluación (60%): esta dimensión se divide en
dos grupos de subdimensiones:
o Subdimensiones sobre Evaluación (23%) desde lecturas
conceptuales y evaluativas, consensos, tensiones y debates sobre
el aseguramiento de la calidad en la EI en países de América
Latina.
o Subdimensiones sobre ámbitos y objetos de evaluación, e
instrumentos empleados (37%), que llevan al análisis de evidencias
empíricas, especialmente, sobre la calidad de entornos educativos,
dimensiones del desarrollo infantil y aprendizajes.
• Enfoque curricular y estándares de calidad (2%): la subdimensión,

casi única, de esta definición es la definición de estándares, que se
entrecruza con subdimensiones de modelos de supervisión y evaluación
(que incluyen esta definición junto con otros temas).
• Contexto del sistema de educación inicial (38%): las subdimensiones
cobertura, financiamiento, gobierno e institucionalidad, formación,
oportunidades y competencias docentes identifican preocupaciones
recurrentes de la EI sobre aspectos de la calidad estructural y la calidad
de procesos, que atraviesan la definición de estándares y el diseño de
MAC en la EI.
2 Falabella et al. (2018) proponen 6 dimensiones de revisión: 1) modelo de supervisión y

evaluación; 2) contexto del sistema de educación inicial; 3) enfoque curricular y estándares
de calidad; 4) usos y consecuencias de los resultados; 5) modelos de acompañamiento y 6)
debates y lecciones.
13

El segundo proceso clasificatorio consideró la distribución territorial

de los estudios entre 19 países (57,2% con mayor presencia de Brasil,
Chile, Argentina y Colombia) y llevó a aplicar dos procedimientos:
1) Identificación del MAC: al organizar la bibliografía por país, se

aplicaron 4 criterios que ilustren el sitio que ocupa el aseguramiento
en la EI para identificar los MAC (se identifican 12 MAC en 12 países):
a. definición de estándares de calidad para la EI;
b. presencia de procesos de aseguramiento y mejora continua de la
calidad en la EI;
c. correspondencia con informes, investigaciones o estudios sobre el
estado operacional del MAC, sus productos y resultados; y
d. presencia de mediciones de calidad en la EI.
Tabla 1: MAC de la calidad en la EI de América Latina
País Política o mecanismo de aseguramiento identificado
Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Prestación

Colombia
del Servicio de AIPI. Estrategia de Cero a Siempre
Sistema de Aseguramiento de Calidad en la Educación
Chile Parvularia
Brasil Indicadores da Qualidade Educação Infantil
Metodología para la Evaluación de los Resultados
Cuba del Trabajo del Personal Docente de Preescolar y
Promotoras ETH
Indicadores de Evaluación de Calidad de Centros de
Educación y Cuidados para Niñas y Niños de 0 A 3
AÑOS
Uruguay
Acreditación y Autorización de funcionamiento de
Centros de Educación Privados
14

Educación preescolar: Certificación de Prestación de

servicios, según Estándar de Competencia EC0335 y
Norma Oficial Mexicana de Infraestructura Educativa
de Calidad (NOM)
México Educación inicial Institucional: Programa Nacional de
Prestación de Servicios para el Desarrollo Infantil:
Certificación de Prestación de servicios del Personal,
según Estándar de Competencia EC0435; Estándares
de Calidad modalidades CAI
Ruta de Atención Integral a la Primera Infancia (RAIPI)
Panamá (Aprendizajes Tempranos). Habilitación, funcionamiento
y monitoreo en Servicios de EI de 0 a 3 años
Matriz de Evaluación para la Acreditación de la Calidad
Perú de la Gestión Educativa de Instituciones de Educación
Básica Regular (incluye EI)
Manual para la Implementación y Evaluación de los
Ecuador Estándares de Calidad Educativa
Modelo de Evaluación de Calidad Educación
Costa Rica Costarricense (MECEC)
Rep. Dominicana Centros Modelo de Educación Inicial (CMEI)
Instrumento de Autoevaluación para la Calidad
Argentina Educativa (IACE)
Fuente: elaboración propia con base en antecedentes relevados.
2) Referencia de los mecanismos identificados: para reducir las

limitaciones metodológicas de acceso a la información y situar con
mayor pertinencia la bibliografía relevada –que analiza los MAC
identificados con sus avances– se construyó una síntesis de la
norma y documentos oficiales que respaldan estos mecanismos.
En relación con las subdimensiones sobre ámbitos evaluados, objetos

de evaluación e instrumentos empleados, que equivalen al 37% del
corpus, la mayor parte incluye un conjunto de 40 trabajos (26%). Este
conjunto reúne mediciones muestrales empíricas de calidad, desarrollo
infantil e impactos de la EI en desempeños del nivel primario.
A partir de la combinación del repertorio de temas obtenidos y los

MAC de EI identificados en 12 países, los trabajos se organizaron
en núcleos etápicos del ciclo de políticas públicas (UNESCO, 2013)
presentados a continuación.
15

3. Análisis conceptual de las investigaciones

La lectura de los documentos relevados y clasificados problematiza
el objeto de estudio que sitúa el aseguramiento de la calidad en la
región, con 5 núcleos que organizan la información según las etapas
del Ciclo de la Política Educativa (UNESCO, 2013) como herramienta
de análisis. Este incluye:
1) etapa de análisis y desarrollo para la formulación, considerando
el contexto de los mecanismos de aseguramiento de la calidad (MAC)
identificados;
2) etapa de diseño, planeamiento y operacionalización;
3) etapa de implementación y monitoreo; y
4) etapa de evaluación y retroalimentación.
Adicionalmente, se presentan antecedentes relevados sobre
aquellos países en los cuales la revisión no identifica MAC en la
educación inicial (EI) como punto 5.
3.1. Análisis y desarrollo de los MAC

en la EI de América Latina
Como parte del análisis y desarrollo para la formulación de los
mecanismos identificados, este apartado incluye trabajos que
describen el contexto del cual surgen, entendiendo que, para que
una política pública sea efectiva, debe construirse sobre evidencias,
ser políticamente factible, financieramente realista, y acordada por el
gobierno y las partes interesadas relevantes (UNESCO, 2013).
3.1.1. El aseguramiento de la calidad en los consensos

globales y regionales
La calidad y la equidad en la educación inicial (EI) cobraron un mayor

impulso de consensos globales y regionales en las dos décadas
transcurridas entre la reunión de Educación para Todos de Dakar
en 2000, con su Marco de Acción para todos los niveles educativos
(Tiana, 2009), hasta la priorización de la primera infancia en los
16

Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) 2015-2030 3 . Dentro

del ODS-4 (Educación de Calidad), con un lugar destacado que
prevé el «desarrollo, atención y educación de calidad en la primera
infancia» con un tratamiento específico, e indicadores para el acceso
universal a la educación preescolar y para la «salud, el aprendizaje
y el bienestar psicosocial» de niños/as (Yoshikawa et al., 2018). En
esta línea, la Declaración de Buenos Aires4 pone como meta 2030
una enseñanza preescolar de calidad destinada a que niños y niñas
estén «preparados para la enseñanza primaria», reconociendo a
la calidad educativa como una deuda pendiente en la región.
Estos consensos señalan la meta de lograr sistemas de cuidado,

educación y desarrollo infantil de alta calidad, incluyendo la
universalización del acceso a edades cada vez más tempranas,
con el doble desafío, tanto de brindar prestaciones adecuadas en
los lugares donde aún no existen servicios, como de fortalecer o
transformar positivamente donde ya existen. Este enfoque presenta
posiciones que buscan modos de abordar los desafíos y problemas
propios de fenómenos de escala (Yoshikawa et al., 2018).
Desde la factibilidad política y el realismo financiero, estas metas

suponen sortear desafíos y obstáculos para la EI. Las recomendaciones de
organismos abogan por construir calidad, definiendo de manera realista
metas de corto, mediano y largo plazo y con un análisis que incluya:
1) consistencia en el equilibrio entre la

expansión de la oferta y la calidad;
2) inversión, primero, en aprendizajes y calidad de procesos; y
3) construcción de sistemas de aseguramiento de modo progresivo
3 Este consenso se fue consolidando a lo largo de distintas instancias, como la V Reunión de

Ministros de Educación en Cartagena (Organización de Estados Americanos (OEA). Consejo
Interamericano para el Desarrollo Integral (CIDI), 2007), la Conferencia Mundial sobre
Atención y Educación de la Primera Infancia en Moscú (UNESCO, 2010), la Reunión Regional
de Ministros de Educación de América Latina y el Caribe en Buenos Aires (UNESCO, 2017)
y la Agenda Regional para el Desarrollo Integral de la PI (Diálogo Interamericano, Fundación
María Cecilia Souto Vidigal, REDUCA y Fundación B. Van Leer, 2017).
4 Ver: https://www.buenosaires.iiep.unesco.org/es/publicaciones/declaracion-de-buenos-aires
17

y sostenible, que consoliden la capacidad de la EI de brindar

resultados con aprendizajes de calidad (Bendini y Devercelli, 2022).
Algunas valoraciones sobre estos consensos entienden que

los MAC resultan un requisito y mirada sistémica indispensable
para el monitoreo de la calidad de servicios para la primera
infancia, incluyendo la EI (Araujo et al., 2017; Hartwig, 2021). En
esta línea, se observan trabajos que ofrecen marcos conceptuales
y revisiones sistemáticas de evidencias de la región (Hartwig,
2021) y recomendaciones basadas en consensos empíricos
(Bendini y Devercelli, 2022). Otros trabajos, propiciados por
gobiernos, organismos y autores, incluyen el estudio comparativo
entre países, que analizan el funcionamiento y efectividad del
aseguramiento en América Latina y en otras regiones para
facilitar la toma de decisiones (Falabella et al., 2018; CIDE y
Universidad Alberto Hurtado, 2017; Basili Domínguez et al.,
2014; Marco Navarro, 2014; Gamboa y Krüger, 2016).
3.1.2. Niveles de calidad en la EI de América Latina
La efectividad considerada con base en evidencias releva un conjunto

de trabajos que reúnen la revisión de hallazgos disponibles en la
región. Ellos incluyen mediciones de calidad en entornos educativos
de 10 países de América Latina en la última década. Estos trabajos
parten de acuerdos –entre autoridades educativas, universidades,
entidades técnicas y organismos de cooperación internacional–
documentados por 16 trabajos. Entre ellos: Villalón et al., 2002;
Almeida de Oliveira et al., 2003; Ministerio de Educación y Cultura
de Paraguay, 2009; Verdisco y Alfaro, 2010; Campos et al., 2011;
Bernal, 2014; Ministerio de Educación de Perú, 2015; Bedregal et
al., 2016; Carmiol Barboza y Villalobos, 2016; Araujo, 2016; Castillo
Cedeño et al., 2017; Treviño et al., 2018; Maldonado Carreño et
al., 2018; Lopez Boo y Ferro Venegas, 2019; BID, 2019; Ferrándiz
Salazar, 2019. En este marco, las primeras mediciones áulicas
18

argumentaron el uso de instrumentos internacionales por ausencia

de instrumentos locales validados para medir la calidad de la EI.
Basadas en metodologías observacionales en el aula y en el

uso de estándares internacionales5, estas mediciones presentan
una tendencia incipiente, pero creciente en el monitoreo de
la calidad en la EI y en la teoría basada en evidencias (Chen
y Wolf, 2021); ellas se consideran, a la fecha, la herramienta
de monitoreo de calidad más efectiva (Hartwig, 2021).
Los promedios globales medidos en la última década dan

cuenta de calidades «mínimas», «básicas» o «medias» (Chile, Brasil,
Ecuador, Costa Rica, Colombia, México, Argentina), y calidades
«inadecuadas» o «por debajo del mínimo aceptable» (Colombia,
Paraguay, Perú, Bolivia). Varios de estos trabajos evalúan modalidades
de oferta y territorialidades que indican desigualdades o asimetrías
de calidad. En línea con las dimensiones estructural y de procesos
de la calidad definidas en la introducción, las mediciones toman
estándares validados con adaptaciones a niveles locales. En la
calidad estructural, los espacios (superficie, ventilación, iluminación,
higiene, riesgos de seguridad, entre otros) se encuentran, en
general, por debajo del promedio global resultante; en algunos casos
con riesgos de seguridad en las aulas para niños y niñas. Pero las
mayores recurrencias identifican las calidades más bajas de esta
dimensión en las actividades, según la disponibilidad de materiales
pertinentes y una organización que apoye aprendizajes. La calidad
de procesos contempla recurrencias en interacciones entre adultos
5 El monitoreo de la calidad en América Latina ha usado, principalmente, tres familias de

instrumentos internacionales de evaluación de entornos educativos traducidas, revisadas
y adaptadas a los contextos de los países: el «Early Childhood Environment Rating Scale,
Revised edition» (ECERS-R); el módulo «Measuring Early Learning Environments», metodología
«Measuring Early Learning Quality Outcomes» (MELQO); y el «Classroom Assessment Scoring
System» (CLASS). El ECERS-R cuenta con la particularidad de reunir aspectos tanto de calidad
estructural como de procesos. Además, es el que mayor adhesión produce en los estudios
relevados. CLASS se concentra más en aspectos de calidad de procesos (López Boo et al.,
2016). MELE-MELQO acompaña a cada país con su metodología en la definición propia de
dimensiones y variables destinadas a construir instrumentos de medición propios; también
incluye el módulo MODEL para lo referido a mediciones del desarrollo infantil (Raikes et al.,
2019a).
19

y niños/as, con buenos resultados en el apoyo socioemocional,

pero insuficientes en la promoción y apoyo a los aprendizajes.
Entre las diversas reacciones al interior de la EI sobre la

divulgación de estas evidencias, algunas respuestas de equipos
docentes y directivos señalan que conocían parte de los
problemas relevados antes de la medición. Pero también sugieren
que, por sí solos, no podrían tomar iniciativa para actuar sobre
puntos críticos vistos en los resultados (Campos, 2013).
Es importante señalar que, en este universo de trabajos,

existen consensos sobre el valor predictivo de la calidad de
procesos para una buena calidad en la EI (Hartwig, 2021) como
principal impulsora de efectos positivos en el desarrollo de
niños y niñas (OCDE, 2018). A ello se suman asociaciones y
correlaciones positivas con dimensiones estructurales, tales como
el tamaño del grupo o la disponibilidad de materiales.
Una de las líneas de investigación que entra en relación con

estos niveles de calidad incluye mediciones del desarrollo infantil.
Ellas fueron concebidas como trayectorias de ciertos dominios o
dimensiones, dependientes de prácticas de cuidado y de EI como
las contempladas por los estándares. Con adhesión a mediciones
del desarrollo, Cuba, Colombia, Chile, Uruguay y México presentan
mediciones dentro de la EI y según niveles poblacionales. Esta
información es respaldada por 17 trabajos; entre ellos: Lopez Boo
y Ferro Venegas, 2019; Behrman et al., 2010; Rodríguez-Garcés y
Muñoz-Soto, 2017; Villalón et al., 2002; Bernal, 2014; Maldonado
Carreño et al., 2018; Mariano et al., 2019; Rivera Ferreiro et al.,
2012; Tinajero, 2010; Laire, 2016; Araujo et al., 2016; de Castro
et al., 2019; Alonso Gutiérrez Duarte y Ruiz León, 2018; Ferrándiz
Salazar, 2019; Núñez et al., 2018; Vásquez Echeverría, 2019.
Esta perspectiva encuentra dos planos en oposición. El primero

incluye sectores que conciben el desarrollo infantil desde la
20

gran diversidad de experiencias de la infancia en la región, no

necesariamente vulnerables y con múltiples trayectorias posibles
(Lipina, 2021). En Brasil, esta posición considera inapropiados los
instrumentos de medición empleados, por «asumir la existencia de
una población infantil homogénea, en lugar de percibir poblaciones
infantiles diferentes con procesos de socialización desiguales»
ante el factor de corte por edades y desempeños específicos
esperados (de Souza, 2013). Un segundo plano de tensión aborda
los potenciales efectos de una tendencia hacia la «primarización» y
«pruebas» en centros y jardines infantiles, mediante la introducción
de sistemas externos de evaluación propios de otro nivel que,
además de no estar acorde a normas vigentes y concepciones
teóricas de la EI, incorporan el temor a la exclusión y retrasos
escolares en países donde niños y niñas de más de 5 años se
encuentran en la EI en lugar de en los primeros grados (Campos,
2013; Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, 2018).
En contraposición, algunas posiciones consideran relevante

tratar de establecer «un comparador, una herramienta que, en
varios dominios del desarrollo, permita reconocer el perfil de
capacidades de cada niña o niño» (Basili Domínguez et al., 2014).
Él podría, desde un conocimiento específico, tener en cuenta la
diversidad etnográfica, geográfica o socioeconómica de los niños
y las niñas y favorecer la capacidad de orientar la pertinencia
cultural del trabajo educativo y sus necesidades. Esta posición
incluye al conocimiento empírico de experiencias educativas de
niños y niñas de la región, cuyas evidencias aún son escasas.
Hasta el momento, las verificaciones más frecuentes se registran

en el impacto de la EI en la escolaridad primaria. En esta revisión,
se documentan a través de los siguientes 7 trabajos: Villalón et
al., 2002; Ministerio de Educación y Cultura de Paraguay, 2009;
Tinajero, 2010; Campos et al., 2011b; Soares da Silva Junior y
de Oliveira Gonçalves, 2016; Gamboa y Krüger, 2016; Cortázar
y Vielma, 2017; Gonçalves Correia-Zaninie et al., 2018.
21

3.1.3. Análisis sobre la definición de estándares de calidad
Como parte del análisis y desarrollo de MAC, un grupo de trabajos

de Perú, Chile, Argentina y Brasil trata consideraciones sobre la
adopción de estándares de calidad en la EI, asociables al análisis
de las mediciones. Los debates para definirlos y emplear estos
estándares suponen escepticismo entre algunos gestores de la
EI, debido al efecto comparador de los estándares para niños y
niñas, profesionales y establecimientos (Basili Domínguez et al.,
2014; Campos, 2013; de Souza, 2013). Estas representaciones
ven dificultades en reflejar, como se mencionó, la pertinencia
cultural de necesidades diversas de crianza, enseñanza y cuidado,
así como implicancias de condiciones iniciales insuficientes y
heterogéneas en tipos de servicios, formación docente y recursos,
frente a exigencias de estándares dispuestos de modo unilateral
(Cardini et al., 2021). Según esta mirada, el uso de estándares
surge del impulso externo de orientaciones de organismos de
cooperación internacional, con pocos niveles participativos
que reflejen demandas sociales y acuerdos sobre qué define y
verifica la calidad (Basili Domínguez et al., 2014). Este escepticismo
también repara en experiencias de la escuela primaria (Alarcón
et al., 2015), donde se percibe despersonalización del proceso
educativo (Prieto Egido, 2019) o donde se evidencia la situación de
escuelas en contextos de pobreza, tensionadas por la marginalidad
social y la presión externa de MAC (Falabella y Opazo, 2014).
Las posiciones a favor de establecer estándares incluyen la

conveniencia de delimitar qué es lo exigible al Estado para que los
servicios de la EI tengan una calidad mínima (Basili Domínguez et
al., 2014), con aprendizajes respaldados por referencias validadas
(Alarcón et al., 2015). En general, se sugiere sencillez y economía de
indicadores, facilitación y exigencias realistas al definir estándares
dentro de procesos democráticos sobre qué verificar, y considerar
interfases con la gestión cotidiana, que no entorpezcan las funciones
de enseñanza y aprendizajes de centros y jardines infantiles.
22

3.2. Diseño, planeamiento y operación de MAC en la EI
Como segunda etapa, el diseño de los mecanismos de aseguramiento

de la calidad (MAC) identificados incluye trabajos que tratan:
1) el origen y definición de la racionalidad
de aseguramiento adoptada,
2) el establecimiento de estándares de calidad para delimitar
el conjunto de condiciones mínimas de calidad, y
3) los procesos de aseguramiento para su operacionalización.
3.2.1. Racionalidades de aseguramiento para el diseño de

mecanismos
A lo largo del marco de referencia se planteó la presencia de tres

racionalidades de transparencia y aseguramiento: rendición de cuentas
(accountability), mejora continua (improvement), o la combinación
de ambas lógicas (Centro de Políticas Públicas y UC, 2015).
En la racionalidad basada en la transparencia y rendición de cuentas

(accountability), la construcción de un sistema sostenible de aseguramiento
de la calidad en la educación inicial (EI) requiere tiempo, planificación
e inversiones (Bendini y Devercelli, 2022). Al haber intervención del
Estado en la gestión de procesos –tales como sistemas de control,
acompañamiento, monitoreo, verificación o certificación–, estos
mecanismos requieren recursos materiales y humanos, normas, procesos,
sistemas de información, comunicación, y coordinación, entre otros. La
revisión identifica 6 MAC, con distintas prioridades o intencionalidades.
En México, Colombia y Chile, los procesos priorizan reducir la
heterogeneidad de tipos de servicios existentes, y establecer criterios
comunes al crear nuevos centros y jardines infanti les. En cambio, Cuba
centraliza sus objetivos en el desempeño docente como eje para modalidades
institucionales y no institucionales. Por su parte, Uruguay y Panamá
establecen mecanismos de rendición diferenciados por grupos etarios.
23

En Colombia, la situación de la oferta de EI como parte del

abordaje intersectorial del Plan Nacional de Cero a Siempre (PNCaS)
(2010) incluye –bajo la órbita del Ministerio de Educación Nacional
(MEN), del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y
de secretarías de educación– diferentes modalidades de atención
institucional. La definición comprende un proceso de unificación
de estándares como parte de un sistema de aseguramiento de
la calidad (Centro Nacional de Consultoría, 2012). En Chile, las
modalidades se distribuyen entre distintos sostenedores del
servicio de educación parvularia, incluyendo la Junta de Jardines
de Infantes (JUNJI), la Fundación Integra, la oferta municipal,
los jardines comunitarios, entre otras. El desafío es definir un
modelo de gestión de calidad común a todas las modalidades
(Subsecretaría de Educación Parvularia de Chile, 2018).
En México, la heterogeneidad cuenta con dos formas de

ofrecer EI. Por un lado, la educación preescolar para niñas y niños
entre 3 y 5 años, bajo la órbita de la Secretaría de Educación
Pública (SEP). Por otro lado, la educación inicial escolarizada y
no escolarizada, con foco en infancias entre 0 a 3 años 6 que
asisten a los centros de atención infantil (CAI)7, bajo la órbita
de diversas agencias y el Consejo Nacional de Prestación de
Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil
(COPSADII, 2020). En este marco, está pendiente el diseño de
un sistema nacional de aseguramiento de la calidad para servicios
de la primera infancia que integre 29 subsistemas y modalidades
que no están articulados (Mexicanos Primero, 2019).
6 La ley general reconoce la asistencia a infancias de hasta 6 años, ya que los CAI aún inscriben
niños y niñas en edad de preescolar.
7 En la práctica, abarca centros de atención infantil (CAI-SEP) (Secretaría de Educación
Pública [SEP]); estancias para el bienestar y desarrollo infantil (Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado [ISSSTE]); centros de asistencia infantil
comunitarios (CAIC) (Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia [SNDIF]);
centros asistenciales de desarrollo infantil (CADI) (Sistema Nacional para el Desarrollo Integral
de la Familia [SNDIF]); y guarderías (Instituto Mexicano del Seguro Social [IMSS]). No incluye
educación preescolar para niños y niñas de entre 3 y 5 años, bajo la Secretaría de Educación
Pública.
24

Uruguay y Panamá presentan mecanismos que cuentan con

el acompañamiento de órganos locales, quienes coordinan
sistemas integrados e intersectoriales para el desarrollo infantil.
Las definiciones priorizan dimensiones de calidad en edades
más tempranas (0 a 3 años), si bien cuentan con disposiciones
para la oferta de 4 y 5 años. En Panamá, el mecanismo surge
como parte de la Ruta de Atención Integral a la Primera Infancia
(RAIPI) y las atenciones de aprendizajes tempranos (CAPI y BID,
2018). En Uruguay, surge de consolidar el Sistema Nacional
Integrado de Cuidados (SNIC), creado en 2015 (CCEPI, 2019).
En Cuba, el mecanismo de aseguramiento se basa en la jerarquía

y profesionalización de la carrera docente como eje de calidad,
desde el impulso de los Círculos Infantiles y la posterior creación
del programa Educa Tu Hijo en 1992. Además de la resolución
ministerial 160/2014 –que dispone la metodología de evaluación
de desempeño y las evaluaciones del programa– la definición se
argumenta en licenciaturas en educación preescolar en las Escuelas
de Formación de Educadoras de Círculos Infantiles (EFECI),
que contemplan programas perfeccionados por la investigación
científica desde la década del 70, políticas de formación continua
(como la mención preescolar en maestrías de educación, y el
Reglamentov119/08 del Trabajo Metodológico, desde 2008,
con actividades de superación (Franco Garcia, 2017).
La segunda racionalidad, basada en la mejora continua de

la calidad (improvement), supone la autorregulación de los
establecimientos educativos de la EI por sus resultados de
calidad de la enseñanza y aprendizaje, sin procesos de control
e intervención del Estado. Desde esta lógica, la introducción
de mecanismos de calidad solo puede hacerse partiendo de las
mismas instituciones. Hacer una autoevaluación institucional con
miras a la elaboración e implementación de un plan de mejora de
la calidad suele incluir estándares de calidad de referencia y, en
algunos modelos, una escala de valoración. Estos elementos implican
25

esfuerzos de centros y jardines infantiles para la recolección y

procesamiento de información para conocer su propio desempeño
y formas de comunicar los resultados. Bajo esta lógica, se relevan
cuatro mecanismos (en Brasil, Perú, Ecuador y Costa Rica).
Brasil instala parámetros que «promuevan la igualdad de

oportunidades educativas y que tengan en cuenta las diferencias,
diversidades y desigualdades de nuestro inmenso territorio y de las
múltiples culturas» (Ministério da Educação, Secretaria de Educação
Básica, 2006). Del mismo modo, Perú propone una matriz que
entiende la promoción de la «diversidad como punto de partida,
diversidad y calidad educativa con equidad como llegada» (IPEBA,
2016) y que surge como iniciativa del Sistema Nacional de Evaluación,
Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE)
que depende del Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y
Certificación de la Calidad de la Educación Básica (IPEBA). En este
país, conviven 51 etnias.
Ecuador, con su Manual para la Implementación y Evaluación de los

Estándares de Calidad Educativa del Ministerio de Educación, ubica
lo estándares como «referentes valiosos» que orientan mediante
parámetros de lo que se espera de sus instituciones, equipos
directivos y docentes, según la normativa vigente (Ministerio de
Educación de Ecuador, Subsecretaría de Fundamentos Educativos,
2017). Costa Rica, por su parte, presenta el Modelo de Evaluación
de Calidad Educativa Costarricense (MECEC). Él surge de una
directriz del Ministerio de Educación y del Sistema Nacional de
Evaluación de la Calidad de la Educación (SNECE), como marco para
las actividades vinculadas a la gestión y evaluación de la calidad de la
educación (Ministerio de Educación Pública de Costa Rica, 2014b).
La tercera y última racionalidad, la de dos mecanismos combinados,
incluye tanto aspectos de rendición de cuentas (accountability), como
de mejora continua (improvement). En República Dominicana, los
centros modelo de educación inicial (CMEI) surgen como modelo
pedagógico promovido por el Ministerio de Educación desde
2004. Aquí se entiende que la calidad en la EI está asociada a una
adecuada implementación curricular en el grado preprimario, para
26

infancias de 5 años. Los CMEI son considerados «referentes de

calidad para la oferta de educación inicial en el país desde hace
más de diez años» (IDEICE, Ministerio de Educación, 2020). Entre
sus funciones, contribuyen con formación docente en servicio y
en aulas «demostrativas» de calidad para su replicabilidad en los
jardines de procedencia de docentes participantes (mejora continua o
improvement) y brinda acompañamiento técnico como intervención en
comunidades de influencia (rendición de cuentas o accountability), ya
que hay entre 1 y 3 CMEI por cada dirección territorial del Ministerio.
Argentina presenta un MAC que surge de una intervención

orientada a fomentar la cultura evaluativa en jardines de
infantes (Niremberg, 2018), con base en un acuerdo entre
autoridades de 6 provincias del norte del país, UNICEF Argentina
y el Centro de Apoyo al Desarrollo Local (CEADEL) como
organismo técnico. La combinación de racionalidades se basa
en el establecimiento de estándares no oficiales, procesos de
autoevaluación institucional y planes de mejora (mejora continua o
improvement), además de acompañamiento técnico y comunicación
de resultados (rendición de cuentas o accountability).
En suma, bajo estas tres racionalidades y circunstancias, subyace la

rendición de cuentas como base de transparencia de funcionamiento
favorecida por los MAC y los sentidos con los que se los dota. En
esta línea, la revisión encuentra una consulta abierta sobre el uso de
estándares y prácticas de aseguramiento en la EI en Perú. Ella incluye
una pregunta expresa sobre percepciones en cuanto al nivel de
apropiación de la cultura de la rendición de cuentas entre gestores de
EI y tomadores de decisión. La pregunta es válida de ser preguntada
al interior de los países de la región ya que, como caso local, supone
una referencia. Las respuestas se resumen en la siguiente conclusión:
No tenemos una cultura de rendición de cuentas –no
sólo de cuentas económicas sino también de promesas,
recursos y resultados. Esta es la razón básica por la cual
los estándares de desarrollo/aprendizaje y los estándares
27

de gestión deben ser formulados para comprensión

y uso desde la oferta y desde la demanda (Basili
Domínguez, Ortiz Palacios, y Ortiz Palacios, 2014).
3.2.2. Definición de estándares de calidad y procesos de

aseguramiento
En función de las racionalidades de aseguramiento de la calidad y las

premisas para adoptarlas, se relevan estándares de calidad establecidos
en cada MAC y los pertinentes procesos que favorecen su cumplimiento.
Como punto de partida, un estándar es entendido como «norma,

pauta, tipo o regla» (Camilloni, 2009) que define la relevancia de
atributos considerados prioritarios para una buena calidad. La
mejora continua y el empleo efectivo de estándares requiere cumplir
con condiciones de fiabilidad, validez y aceptación por parte de la
comunidad educativa. Estas condiciones se comprueban mediante
procesos de validación, a través del empleo de diversas estrategias
incorporadas –tales como pruebas piloto, evaluaciones muestrales
en jardines y centros infantiles, encuestas–, y el sostenido uso
de las personas usuarias. La validación es dinámica, ya que se
retroalimenta con su uso, provocando ajustes en el tiempo que
hacen a estándares más robustos, confiables y aceptados 8 .
Dentro de la racionalidad por transparencia y rendición de cuentas

o accountability, Colombia, Chile, México y Cuba, por un lado,
priorizan la homogeneización de la oferta de EI (tabla 2) y, por otro,
Uruguay y Panamá establecen estándares y procesos diferenciados
por grupos etarios (tabla 3). Los primero cuatro MAC coinciden en
la definición de estándares de la dimensión estructural (certifican
establecimientos y desempeños docentes). Solamente Colombia y
8 Como ejemplo, vale señalar que los estándares considerados dentro de la familia de
instrumentos de medición ECERS-R, como una de las más aceptadas, y que fue desarrollada
en 1980 por investigadores de la Universidad de Carolina del Norte en Estados Unidos. Los
procesos de validación de sus estándares, escalas y sistemas de interpretación en diversos
contextos generaron ajustes y precisiones que llevaron a revisiones publicadas en 1998, 2003
y 2005. Ver: https://www.ersi.info/scales_history.html
28

Chile suman estándares de calidad de procesos. A continuación,

se presentan los antecedentes de definición y validación.
En Colombia, la heterogeneidad de la oferta requirió regular

«según unos mismos estándares de calidad para la modalidad de
atención en Centros de Desarrollo Infantil (CDI)», a partir de una
evaluación de línea de base (Centro Nacional de Consultoría, 2012).
La definición y uso de estándares y los sistemas de supervisión
y control «requieren un proceso continuo de actualización y de
enriquecimiento», donde los mínimos establecidos no sean metas
que lograr, sino puntos de partida «para avanzar en el logro de la
calidad» (CINDE, 2019). En ese sentido, la definición y validación de
los estándares de calidad y de dominios del desarrollo reconoce el
propósito de diseño del Instrumento de Medición de la Calidad de EI
de Colombia (IMCEIC) y del Instrumento de Valoración de Desarrollo
y Aprendizajes de la Niñez (IVDAN), y de dos pruebas piloto, entre
2015 y 2016, que generaron una primera medición nacional de
calidad en 2017 (Maldonado Carreño et al., 2018) y una segunda,
en 2021 (Vizcaíno, 2022). Vale señalar que el proceso contaba
con antecedentes de mediciones de calidad en las modalidades de
oferta de EI desde 2010 (Bernal, 2014). Los principales procesos de
aseguramiento incluyen, tanto la medición y monitoreo de la calidad
(IMCEIC y el IVDAN), como la certificación de establecimientos,
que sistematiza «información estructural de la oferta», que habilitan
el funcionamiento en el Registro Único de Prestadores de EI
(Consejería Presidencial para la Niñez y Adolescencia, Comisión
Intersectorial para la Atención Integral de la Primera Infancia, 2018).
En Chile, los estándares de calidad, hasta el momento, están

definidos por los sostenedores del servicio de EI (JUNJI e
Integra). Ellos se consideran parte de modelos de gestión de
calidad (CIDE y Universidad Alberto Hurtado, 2017; Falabella
et al., 2018). Si bien las autoridades del nivel dispusieron un
proceso de autorizaciones de funcionamiento para unificar
criterios, la revisión no presenta estándares de calidad oficiales
(Subsecretaría de Educación Parvularia de Chile, 2018).
29

Los estándares del Modelo de Gestión de Calidad (JUNJI),

con dimensiones de calidad estructural y de procesos para el
acompañamiento de jardines, encuentran validaciones por su uso
en el tiempo. Si bien no se relevan resultados de su empleo y el
nivel de calidad obtenido, algunas posiciones sugieren mejorar la
discriminación de «grados de calidad» del sistema de evaluación,
dificultades en el cálculo de puntajes para la categorización de
establecimientos y sobrecarga administrativa. (CIDE y Universidad
Alberto Hurtado, 2017). Al situar las atenciones educativas en el
marco del programa Chile Crece Contigo, se percibe que «el foco
de los estándares corresponde mayoritariamente a metas centradas
en la entrega de una determinada prestación y no al proceso ni la
calidad de cómo ésta se lleva a cabo» (CEPI, 2019). Los principales
procesos de aseguramiento incluyen requisitos (no estándares)
orientados a la certificación del reconocimiento oficial o autorización
de funcionamiento por órganos evaluadores y un bono de incentivo.
En México, la oferta de EI requiere dos mecanismos simultáneos.

Los estándares y los procesos de aseguramiento para educación
preescolar, presentes en la Norma Oficial Mexicana de
Infraestructura Educativa de Calidad (NOM) (Mexicanos Primero,
2019); y el Estándar de Competencia (EC0335) para la evaluación
de ingreso y desempeños de docentes del nivel 9, a cargo de
órganos federativos autorizados por el Instituto Nacional de
Evaluación de la Educación (INEE). Por otra parte, la EI ofrecida
por los centros de atención infantil aún no cuenta con estándares
de calidad comunes para sus modalidades, según lo dispuesto
por el Plan General de Prestación de Servicios (COPSADII, 2020),
pero cuenta con el Estándar de Competencia (EC0435) para
la formación obligatoria y evaluación del personal de atención,
cuidado y desarrollo infantil. (Mexicanos Primero, 2019). La
evaluación está a cargo de equipos capacitados por la COPSADII.
En Cuba, los estándares de evaluación de desempeño incluyen
9 Ver: https://www.snieg.mx/DocumentacionPortal/Normatividad/vigente/sinco_2019.pdf
30

docentes de preescolar y equipos promotores del programa Educa Tu

Hijo tanto para modalidades institucionales como no institucionales,
con énfasis en resultados del trabajo. La validación de estándares
tiene, entre 1994 y 1997, antecedentes del programa Educa Tu
Hijo, junto con el desempeño de las primeras promotoras, que
presentaban bajos indicadores de desempeño en las actividades
y la comunicación (paulatinamente, fueron transformados con
acompañamiento y formación) (Siverio Gómez, 2011). El proceso de
aseguramiento combina instancias evaluativas y momentos en el año.
31

Tabla 2: Estándares de calidad en países con mecanismos

de rendición de cuentas, y procesos de acreditación y
certificación de establecimientos y profesionales
Colombia Chile México Cuba
Estándares de Cali- Estándares de cali- Educación preesco- Estándar de evalu-

dad Cero a Siempre dad JUNJI: lar: NOM y EC0535: ación de docentes de
(1) Familia, comuni- (1) liderazgo, (1) planeación de preescolar y promo-
(2) gestión de los actividades; toras R160/14
dad y redes; procesos educativos, (2) desarrollo de las (1) Resultados del
(2) Salud y nutrición; (3) Participación y actividades planea- trabajo (actividades,
compromiso de la das, juego, horario, hábi-
(3) Proceso ped-
familia y la comuni- (3) evaluación y tos, aval de medi-
agógico; dad, seguimiento tanto ciones de desarrollo
(4) Talento humano; (4) Protección y de los beneficiarios infantil)
como de las activi- (2) Preparación de-
(5) Ambientes educa- cuidado, dades programadas sarrollo del trabajo; y
(5) Gestión y admin-
tivos y protectores; (3) Características
istración de recursos
Educación Inicial personales
(6) Administrativo y humanos y finan-
Estándar de Com-
de gestión cieros (gestión)
petencia EC0335.
Prest. de servicios
Estándares de Cali- de educación inicial
dad INTEGRA:
(1) Bienestar y pro-
tagonismo de niños
y niñas,
(2) educación trans-
formadora,
(3) familias y co-
munidades com-
prometidas con la
educación,
(4) Personas y equi-
pos que trabajan por
la educación. Trans-
versal: gestión.
Fuente: elaboración propia en base a normas y documentos relevados y presentados.
También dentro de la racionalidad de accountability, los estándares

establecidos en los MAC de Panamá y Uruguay (tabla 3) presentan
disposiciones recientes, con definiciones diferenciadas por grupos
32

etarios como subdimensión. En ambos MAC, el grupo entre 0 y

3 años cuenta con estándares, metas e indicadores para ambas
dimensiones de calidad (estructural y de procesos) y mayor precisión
en procesos de aseguramiento, mientras que para el grupo de 4
a 5 años se orienta a procesos de calidad estructural o impactos
indirectos. Uruguay identifica, en primer lugar, indicadores de calidad
estructural y de procesos –propuestos para diseñar instrumentos
que permitan realizar mediciones periódicas de la calidad de
atención de los centros de cuidado (0 a 3 años)–. Y, en segundo
lugar, requisitos estructurales para autorizar el funcionamiento
de centros privados preescolares (4 y 5 años). Panamá plantea
indicadores de logros, deseados en función del trabajo con familias
en servicios para niños y niñas de 0 a 3 años, e impactos en la
educación primaria en los servicios preescolares para 4 y 5 años
como monitoreo indirecto. A su vez, contempla la habilitación,
funcionamiento y monitoreo en servicios como procesos de
aseguramiento. Vale señalar que la revisión no releva validaciones
oficiales o no oficiales de los estándares de ambos MAC.
Tabla 3: Estándares de calidad en países con mecanismos

de rendición de cuentas y diferenciación por grupo etario
(0-3 años y 4-5 años)
Uruguay Panamá
Estándares de calidad (CEC 0-3) Estándares e indicadores, de 0 a 3 años
(1) estructura, Logro deseado: inducción a la crianza,
(2) procesos interactivos, en base a indicadores de Disminución
(3) familias y comunidades del maltrato infantil; niños y niñas con
(4) gestión desarrollo cognitivo y no cognitivo de
acuerdo con su edad; tiempo de cuida-
Requisitos (CEP 4-5) dos padres/madres
(1) Presentación de PEI
(2) caracterización del Personal, Estándares e indicadores, 4 y 5 años:
(3) Planta física y equipamiento, Logro deseado: baja tasa de tasa de
(4) sobre la presencia de animales repitencia y deserción de primer grado,
(5) Requisitos para los sectores de 45 con base en indicadores de matrícula,
días a 1 año y 1 a 2 años asistencia y deserción al preescolar
Fuente: elaboración propia con base en normas y documentos relevados.
33

Brasil, Ecuador y Perú y Costa Rica proponen estándares según

los mecanismos basados en mejoras continuas o improvement.
Tales países contemplan dimensiones estructurales y de procesos,
con excepción de Ecuador (solo estructurales) (tabla 4). Todos
los mecanismos se focalizan en procesos de aseguramiento de
autoevaluación institucional y de elaboración e implementación de
planes de mejoras. En Ecuador, el manual confía la responsabilidad de
cambios y mejoras a las partes actoras del sistema educativo, mediante
la incorporación de resultados de «diagnósticos especializados».
A continuación, se presentan antecedentes y validaciones.
En Brasil, los parámetros nacionales de calidad (2006) «fueron

elaborados con el aporte eficaz y competente de secretarios,
consejeros, técnicos, especialistas, docentes y demás profesionales».
Los indicadores de calidad de la educación infantil fueron diseñados
con dimensiones estructurales y de proceso para operativizar dichos
parámetros, mediante la participación de autoridades municipales para
la promoción de su uso. Su validación se encuentra sistematizada por
la Secretaría de Educación Básica, Unicef y Acción Educativa (Weliton
Caputo et al., 2011). En la consulta participaron 2741 secretarías
municipales de Educación (53,5% de los municipios Brasileños) y 7273
profesionales de establecimientos educativos, además de otros 346
corresponsales de diversas instituciones. Con una muestra de 416
respuestas de una consulta detallada que forma parte de las instancias
del proceso, se verificó que los principales usos de la autoevaluación
se revelan en el contexto de acciones de planificación, elaboración de
proyectos pedagógicos de redes municipales de creches (guarderías)
y jardines, y en apoyo a la solución de problemas diagnosticados. Las
principales valoraciones registran que el 88,5% ve el potencial de los
indicadores para inducir a la autoevaluación, el 86,1% encuentra su
fácil comprensión, y el 76,2% encuentra suficiencia en las dimensiones
propuestas. Los resultados no indican evaluaciones externas que
hayan monitoreado los niveles de calidad con instrumentos o escalas.
34

En Ecuador, los estándares y el manual se encuentran vigentes

desde 2017, si bien se releva una edición previa de 2012. En
ambas, los estándares se dirigen a toda la escolaridad básica, e
incluyen aspectos estructurales de la EI, siendo el único nivel para
el que no se disponen estándares de aprendizaje (o procesos). Esta
revisión releva una validación no oficial en centros de EI Fiscal
del centro histórico de Quito que reciben niños y niñas de 3 a 5
años. Al emplear la edición de 2012 de los estándares, se concluye
que estos «no cubren las exigencias de una educación de calidad
con calidez», debido a que los indicadores no se interrelacionan
con los ámbitos de desarrollo del currículo de la EI. Ello plantea
la necesidad de creación de estándares de aprendizaje que
orienten el proceso educativo para alcanzar las metas de una
educación de calidad (Bustamante y Toapanta Jacho, 2012).
En Perú, la elaboración de la matriz de estándares estructurales

y de proceso «buscó reunir rigor técnico y obtener legitimidad
social» con una consulta. Ello fue similar al caso de Brasil, con amplia
participación de actores clave de la EI (Basili Domínguez et al.,
2014). Al igual que Ecuador, la matriz cuenta con dos ediciones, una
vigente (de 2016), y otra anterior (de 2014). El SINEACE contempla
sumar procesos de acreditación y certificación en una segunda
etapa, recorriendo «en tramos» los esfuerzos de aseguramiento.
La validación de los estándares en ocasión de la consulta abierta

encontró que la matriz de 2014 es considerada «una buena guía» para
orientar la cotidianidad de la institución educativa hacia resultados
de aprendizaje verificables. No obstante, también se señala que sus
factores e indicadores pueden responder más a una verificación «de
carácter burocrático» que a información relevante. Adicionalmente, la
revisión incluye una validación no oficial en 11 instituciones de la EI
de gestión pública ubicadas en la zona urbana del distrito de Huaura
(Martínez Cano, 2018), que operacionaliza los estándares 2014 con
el diseño de un instrumento específico. Para los equipos docentes,
los estándares obtienen un nivel de logro con resultados entre bajos
35

y medios de calidad, y brechas de discrepancia entre sus valoraciones

y las de sus equipos directivos. Las dificultades de elaboración de
planes de mejora incluyen limitaciones en la implementación de
estrategias que verifiquen el logro del perfil de quien egresa del jardín
según pautas curriculares, el desarrollo profesional y la formación
integral docente, la falta de monitoreo a la labor pedagógica en
el trabajo conjunto con la comunidad, y la poca observancia –o
incluso ausencia– del proyecto educativo institucional (PEI) y el
proyecto comunitario (PCI), junto al estado de la infraestructura y
el equipamiento. Por fuera de este MAC del SINEACE, la Oficina de
Seguimiento y Evaluación Estratégica del Ministerio de Educación
presenta un instrumento y medición oficial de calidad, diseñado en
base a la metodología MELQO y sus módulos (MELE/CDL), que
ya cuenta con una experiencia piloto (Ferrándiz Salazar, 2019).
En Costa Rica los estándares surgen del desarrollo validado para

la escolaridad básica, que incluye a la EI en el marco del diseño del
MECEC. En cuanto a procesos de aseguramiento, las orientaciones
también llevan a una autoevaluación institucional y elaboración
de planes de mejora. La validación de estándares del MECEC
atravesó pruebas piloto con el fin de poder operacionalizarlos. No
obstante, los resultados no desagregan resultados en distintos
niveles educativos, incluyendo la situación de la EI. Esta vacancia
se corresponde con estudios relevados donde, si bien el MECEC es
evaluado como un «sistema de información escolar sofisticado», no
brinda información adecuada en donde más se lo necesita, «como,
por ejemplo, en los primeros años» (Schleicher, 2017). En esta línea,
se encuentran coincidencias con trabajos del Consejo Nacional de
Rectores (CONARE) y su Sexto Informe Bienal de Educación10 , que
describe debilidades de funcionamiento del MECEC, sugiriendo que
sus resultados merecen ser evaluados en el tiempo (CONARE, 2017).
10 Como consorcio de universidades públicas, el CONARE ha producido 8 informes bienales del

Estado de la Educación (2005-2021).
36

Tabla 4: Estándares de calidad en países con procesos de

mejora continua
Brasil Ecuador Perú Costa Rica

Indicadores da Manual y defini- Matriz de Evaluación Modelo de Evalu-
Qualidade Edu- ciones de estándares para la Acreditación ación de Calidad
cação Infantil: (1) gestión escolar de la Calidad de la Educativa Costarri-
(1) Multiplicidad (2) desempeño pro- Gestión Educativa cense (MECEC)
de experiencias y fesional de Instituciones de (a) Área curricular
lenguajes Educación Básica (12 criterios:
(2) Interacciones Regular desarrollo profe-
(3) Promoción de la (1) gestión de la sional, asesoría
salud institución educativa curricular, didácti-
(4) Espacios, mate- (conducción y clima ca, fuentes fi-
riales y mobiliarios institucional), losóficas, servicios
(5) Formación y (2) formación in- compensatorios,
condiciones de tegral (procesos apoyos educativos,
trabajo de docentes pedagógicos, tutoría evaluación, planes
y demás profesio- y articulación con la y programas de
nales familia), estudios, etc.)
(6) Cooperación e (3) soporte para los (b) Área adminis-
intercambio con las procesos pedagógi- trativa
familias y partici- cos infraestructura y (16 criterios:
pación en la red de recursos) infraestructura,
protección social comunicación, in-
formación, gestión
administrativa,
liderazgo, planifi-
cación institucion-
al, etc.)
Fuente: elaboración propia con base en normas y documentos relevados.
Por último, los MAC de racionalidades combinadas en República

Dominicana y Argentina tienen en común la presencia de estándares
no oficiales al servicio de una política pública o intervención puntual
(tabla 5). En los CMEI de República Dominicana, las dimensiones de
calidad de procesos y estructurales son establecidas como parte
constitutiva de su modelo pedagógico, que hacen a las condiciones
que deberían cumplirse en un buen proceso de enseñanza y
aprendizaje en la EI. La validación de estas dimensiones, como parte
37

de un modelo, no registra antecedentes documentados relevables

(aspecto abordado por un plan de fortalecimiento y ampliación
de los CMEI [Domínguez, 2019]). Desde 2018, con el apoyo
técnico y financiero de la organización Instituto 512, parte de Inicia
Educación, en asociación con el Ministerio de Educación y el Instituto
Dominicano de Evaluación e Investigación de la Calidad Educativa
(IDIECE), los componentes del proyecto incluyen la elaboración
y aprobación de estándares a nivel inicial como los dos hitos
principales, (Inicia Educación e Instituto 512, 2021). Como procesos
de aseguramiento se encuentran la formación en servicio en aulas
«demostrativas» de calidad y acompañamiento técnico institucional.
Por último, Argentina presenta estándares de calidad estructural

y de procesos. Ellos surgen de normativas federales vigentes y
fuentes especializadas, validados por la aplicación de un instrumento
autoevaluativo (Duro y Nirenberg, 2016). Como procesos de
aseguramiento, la intervención incluyó acompañamiento externo
para la autoevaluación institucional y planes de mejora con
miras a promover una cultura evaluativa en jardines de infantes
(CEADEL, 2018; Niremberg, 2018). Algunos autores señalan
que la ausencia de estándares oficiales en Argentina se debe a
que no pueden definirse «de manera unilateral a nivel nacional o
provincial, ni a través de mediciones estandarizadas del desarrollo»,
especialmente habiendo normas vigentes cuya correcta aplicación
supone traccionar niveles de calidad (Cardini et al., 2021). No
obstante, otras posiciones reconocen un nivel de heterogeneidad
y fragmentación que dificulta identificar la definición, existencia
y cumplimiento de estándares de los servicios para la primera
infancia, señalando debilidad en el seguimiento de programas e
«inexistencia de mecanismos de monitoreo» (CIPPEC, 2019).
38

Tabla 5: Estándares de calidad en MAC de racionalidades

combinadas
República Dominicana Argentina

Centros Modelo de Educación Inicial Instrumento de Autoevaluación de Cal-
(CMEI) idad Educativa (IACE)
(1) Espacios •Dimensión I: resultados y trayectorias
(2) Personal educativas de los niños (9 variables, 46
(3) Gestión pedagógica e institucional indicadores),
(4) Propuesta para la articulación •Dimensión II: gestión pedagógica,
entre el grado preprimario del y 1° y perfiles y desempeños docentes (6
2° del nivel básico, promovida por los variables, 38 indicadores)
CMEI •Dimensión III: gestión y desempeño
(5) Capacitación en acción institucional (12 variables, 48 indica-
(6) Gestión Institucional dores)
(7) Participación de la familia y su
formación
(8) Centro de recursos educativos y
de aprendizaje
Fuente: elaboración propia en base a normas y documentos relevados y presentados.
3.3. Implementación y monitoreo de los MAC en la EI
En esta etapa, se relevan trabajos que describen niveles operacionales

de funcionamiento de los mecanismos de aseguramiento de la
calidad (MAC) en relación con su diseño. Se incluyen indicadores
de monitoreo y antecedentes disponibles, agrupados en función
de los procesos de aseguramiento señalados en el apartado 3.2.
3.3.1. Mecanismos con instrumentos de monitoreo de la

calidad en la EI
El diseño de los mecanismos relevados presenta a Colombia y

Uruguay con monitoreos de calidad e instrumentos basados en
sus estándares como proceso de aseguramiento. Como muestra
de racionalidades combinadas, la sistematización de resultados del
39

IACE en Argentina permite sumar lecturas autoevaluativas de los

jardines participantes a través de recurrencias en las dimensiones
contempladas. Adicionalmente, por fuera de la matriz de evaluación
del SINEACE bajo estudio, en Perú, como se mencionó, se releva
un instrumento y medición oficial de calidad, diseñado en base a la
metodología MELQO y sus módulos (MELE/CDL) en una muestra de
462 instituciones de la EI (Ferrándiz Salazar, 2019). A continuación,
se presentan los antecedentes de sus diseños y sus principales
dimensiones y resultados.
Como antecedente, vale señalar que, en Colombia, el monitoreo
con el IMCEIC registra su segunda medición en 2021. En 2017, los
promedios globales la calidad de la EI presentaba un nivel medio
del IMCEIC en un 91,3% de las aulas. La dimensión de servicios
y procesos presentaba mayores desafíos con un 30,8% de las
aulas en niveles bajos y 60,6% en niveles medios; era aún más
bajo el nivel obtenido en jardines (57,2%) que en centros infantiles
(61,4%) (Maldonado Carreño et al., 2018). En una síntesis de su
segunda edición, se describe una muestra representativa, en el
grado transición, de 416 centros y jardines infantiles urbanos y
rurales (Vizcaíno, 2022), sin el detalle de promedios globales.
Uruguay prevé procesos de monitoreo y medición periódica de

la calidad a partir de los indicadores de evaluación de calidad de
Centros de Educación y Cuidados para Niñas y Niños de 0 A 3 años,
de los cuales esta revisión no identifica aún resultados disponibles.
Para la EI preescolar, con algunos puntos de contacto con el IVDAN
en Colombia y el CDL en Perú, Uruguay cuenta con el Inventario
de Desarrollo Infantil (INDI) (Vásquez Echeverría, 2019) que, a partir
de 2015, inició el proceso de diseño y validación junto a actores
educativos, buscando la correspondencia entre contenidos curriculares
y dimensiones del desarrollo, además de una aplicación en 2019.
Argentina presenta, por su parte, resultados de autoevaluaciones

relevadas y sistematizadas de 543 jardines de infantes en 6
40

provincias, en base a sus 3 dimensiones de evaluación y criterios

(Duro y Nirenberg, 2016; Niremberg, 2018; CEADEL, 2018).
Los resultados obtenidos en las mediciones del IMCEIC/IVDAN

(Colombia), MELOQ-MELE/CDL (Perú), algunos hallazgos del INDI
(Uruguay) y el IACE (Argentina), no solo ilustran la información que
facilitan estos instrumentos y racionalidades, sino que también
permiten situar discusiones de trabajos bajo la revisión.
3.3.1.1. Actividades
En Colombia, las experiencias de expresión artística, musical y literaria

tienen una mayor frecuencia en las aulas que las de ampliación de
nuevo vocabulario, escritura emergente y pensamiento matemático
(Vizcaíno, 2022). En coincidencia, dentro de las respuestas a las
dimensiones de resultados del IACE, los jardines de infantes presentan
la preocupación por la dimensión lingüística en niños y niñas, junto
a la necesidad de formación continua para mejorar su abordaje.
En Perú, la mayor frecuencia de actividades también se releva

en actividades de «canto-movimiento» (78%) y «gráfico-plásticas»
(74%). Ambas, según la medición por el protocolo MELQO-CDL,
tienen relaciones con la identificación de letras (mejor adquisición
que aulas sin esta actividad). El intercambio de relaciones causa-
efecto (actividades con formas geométricas) propician posibilidades
de agrupación e identificación de números y habilidades
aritméticas y espaciales en niños y niñas. En la promoción de
estas habilidades lógico-matemáticas, al observar diferencias
entre quintiles de ingresos, los equipos docentes que emplean el
INDI en Uruguay observan variaciones en el desarrollo cognitivo
en niños y niñas de familias de menores ingresos como principal
preocupación de las evaluaciones11. En Perú, cabe señalar que las
rutinas de «lavado de manos» se observa en un 66% de las aulas
frente a actividades de narración de historias con un 21%. En la
11 Ver: https://www.youtube.com/watch?v=-K8SjRw6HC4
41

mayoría de las aulas (61%), todo o casi todo el tiempo, se realizan

actividades individuales y/o de grupo completo, habiendo menos
oportunidades de propiciar aquellas requieren colaboración.
Con estas referencias, para algunas posiciones, «la mayor dificultad

pedagógica en el nivel» (Basili Domínguez et al., 2014) se observa
en una deficiente gestión del tiempo y calidad de actividades
de aprendizaje. Desde las comprobaciones, las actividades son
evaluadas como «repetitivas» o como una «colección de actividades»,
que reducen oportunidades educativas de niños/as, al perder
tiempo «haciendo más de lo mismo» y prolongar tiempos inertes
y rutinas (Sarlé, 2001; Batiuk y Coria, 2015; Herrera Vegas y
Sarlé, 2021; Basili Domínguez et al., 2014; Peralta, 2008).
Bajo este consenso, los contenidos curriculares clave para

la EI tienen comprobaciones de una presencia reducida en
tiempos en las aulas, en relación con el juego en aulas y patios de
centros y jardines infantiles (Sarlé, 2001; Batiuk y Coria, 2015),
más «accidental que intencional» (Pio Borges de Toledo, 2017).
Además, se encuentran limitaciones para «integrar todas las
dimensiones del desarrollo, debido a que las maestras se enfocan
en componentes individuales» (Duarte et al., 2017). En materia de
alfabetización inicial, entendida como un primer acercamiento formal
al conocimiento del lenguaje escrito, sus usos y características,
también se presenta en espacios reducidos dentro de las horas
de clase (Castro-Martínez et al., 2015), con actividades más
inclinadas a la escritura que a la lectura (Batiuk y Coria, 2015).
3.3.1.2. Interacciones
En Colombia, las interacciones individuales entre equipos docentes y

niños/as, se enfocan especialmente en el manejo de
comportamientos inapropiados y el anuncio de transiciones
(comunicar el paso de un momento o actividad a otra, por ejemplo).
Sus desafíos se centran en propiciar oportunidades de juego
simbólico y fomentar a la exploración
42

(Vizcaíno, 2022). En Perú se observan coincidencias. También, en

la mayoría de las aulas (68%) se redirigen a los comportamientos
inapropiados, donde docentes señalan los comportamientos
esperados o se centran en lo positivo. Además, predominan las
interacciones positivas dirigidas a niñas o niños específicos (72%).
El IACE observa coincidencias en la preocupación de docentes

participantes en autoevaluaciones, ante la falta de adhesión e
internalización de normas por parte de los niños y niñas (interacciones
de agresión entre pares, reconocimiento de límites, hábitos, entre otros).
Por otra parte, en el 58% de aulas observadas en Perú, los equipos

docentes no brindan a estudiantes oportunidades para elegir y, en casi
la mitad de las aulas observadas, la interacción durante el juego libre
en sectores del docente con niños y niñas es superficial o disruptiva.
A su vez, se detecta un preocupante registro: el 51% de las aulas tiene
algún tipo de interacción verbal negativa, desde comentarios hostiles,
amenazas, hasta insultos o burlas. Las interacciones entre niños y niñas
son positivas en un 94% en situaciones de juego y otras actividades.
En este punto, la revisión encuentra algunos puntos en relación

con el apoyo a actividades educativas de baja calidad, asociables a
problemas de intencionalidad pedagógica concebida como
… la actitud consciente, permanente e intencionadamente didáctica
que caracteriza la relación de un adulto “pedagógicamente
eficaz”, que está atento a los distintos sucesos cotidianos, por
nimios que parezcan, para aprovecharlos como oportunidades
de enseñanza-aprendizaje, sin importar si han sido o no
“planificados” formalmente como tales (Belleï y Bralic, 2001).
En esta línea, la aplicación curricular real u operativa presenta

bajos niveles de coherencia entre la intencionalidad teórica del diseño
curricular y la intencionalidad docente (Castro-Martínez et al., 2015;
Herrera Vegas, 2019). Frente a una intencionalidad teórica centrada
en las infancias –con la exploración, goce, disfrute y autonomía
43

propiciada por un docente mediador– se observa la intencionalidad

práctica de enseñar un contenido específico con un rol que dirige,
facilitando o haciendo «más agradable» a través de herramientas
lúdicas (no necesariamente juego) o expresiones plásticas con
poca intervención de la iniciativa autónoma de niños y niñas.
3.3.1.3. Espacios y materiales
En términos estructurales, las aulas en Colombia reflejan aspectos

a mejorar en riesgos de seguridad externa (especialmente,
tránsito) e interna en áreas urbanas y rurales. En esta dimensión,
también coincide con Perú, quien encuentra que el 48% de las
aulas encuentra 3 o más condiciones peligrosas para niños y
niñas dentro de las propias instalaciones y el 86% de los servicios
educativos a nivel nacional cuentan con una barrera que separa los
peligros exteriores de niños y niñas. Este caso releva diferencias
de seguridad e higiene entre modalidades de servicio.
Colombia señala que, entre los materiales disponibles, un 80%

de las aulas cuenta con libros de literatura infantil y un 53%,
con bloques, entre otros. Las relaciones con el instrumento de
valoración de desarrollo y aprendizaje de los niños (IVDAN),
con una muestra de 1864 niños y niñas evaluadas en dominios
del desarrollo, evidencian que la disponibilidad de estos
materiales, con las adecuadas interacciones, tiene implicancias
positivas en dominios del desarrollo y aprendizajes.
3.3.1.4. Talento humano
El talento humano en Colombia registra más del 60% de docentes

con formación de posgrado, un 68% de docentes participa en
procesos de investigación sobre la EI y hay una alta participación de
procesos de intercambio entre pares. En el IVDAN, las relaciones
señalan que, a mayor calificación, mejores mediciones de los dominios
de desarrollo considerados. En contraposición, la revisión presenta
44

un estudio sobre buenas prácticas de enseñanza en Ecuador.

Allí se señala que las buenas interacciones están más asociadas a
comportamientos docentes que a características, proporcionando
mejores resultados de desarrollo en niños y niñas (Araujo et al., 2016).
En Argentina, la dimensión pedagógica del IACE identifica como

los puntos críticos más señalados en las autoevaluaciones y objeto de
planes de mejoras; es decir, el «bajo nivel de trabajo conjunto entre
docentes», así como el déficit de formación continua (CEADEL, 2018).
Vale señalar que la formación profesional inicial, continua y en

temas específicos es identificada por distintos autores relevados
y revisiones de evidencias que observan las desigualdades de
calificación y las políticas de formación como uno de los problemas
de mayor frecuencia en la EI (Campos et al., 2006) y uno de los
principales objetos de recomendaciones (Bendini y Devercelli, 2022)
3.3.1.5. Familias
Un llamado de atención, relevado por el IMCEIC, es que el 60%

de las familias no participó en actividades con sus hijas e hijos
promovidas por los centros. El promedio de las mediciones del
IMCEIC (2017) en la dimensión «Relación con familias e inclusión»
mostraba un nivel medio de calidad (76,9%) (Vizcaíno, 2022).
En el caso de las mediciones del IACE, en 6 provincias Argentinas

se coincide con esta baja participación de las familias, junto a la «baja
articulación» por parte de docentes. Estas percepciones atraviesan,
como mayor consenso del proceso, una preocupación por la alta
prevalencia de ausentismo, llegadas tarde o faltas justificadas al jardín,
y por un escaso nivel de articulación con la escolaridad primaria; todas
ellas como preocupaciones compartidas entre docentes y familias
por las trayectorias educativas de estudiantes (CEADEL, 2018).
45

Finalmente, cabe señalar que, el único caso con «fuerza pública»

de estos instrumentos es Colombia. Los otros casos aún se
encuentran en proceso de pruebas de validación con experiencias
piloto. Desde distintos diseños y racionalidades, estos instrumentos
visibilizan las distancias entre la realidad de la EI y los pisos mínimos
de calidad, además de cumplir con indicadores ODS 4.2 para una
educación de calidad en la primera infancia y su monitoreo12.
3.3.2. Mecanismos con certificación y reconocimiento oficial

de establecimientos
De los 6 mecanismos de rendición de cuentas, 5 registran

procesos de certificación con base en condiciones mínimas
de calidad de centros y jardines infantiles (Colombia, Chile,
Uruguay, México y Panamá). La revisión releva niveles de
implementación y sus avances en pisos mínimos de calidad.
En Colombia, los niveles de certificación reportan un incremento

en el Registro Único de Prestadores de Educación Inicial (RUPEI)
de 2222 prestadores registrados en 2018, a 3119 prestadores
en 2019, y a 3788 en 2020. En apoyo a los resultados, se brindó
acompañamiento en la formulación de planes de mejoramiento
para fortalecer la prestación de su servicio (Ministerio de
Educación Nacional de Colombia, 2020). En el marco de estos
avances, el crecimiento registra esfuerzos de capacitación y
sensibilización para la apertura de nuevos prestadores.
Algunas posiciones apuntan a falencias al interior de la EI y su

cobertura. Las objeciones se dirigen a la focalización y tercerización
a través de los CDI, aspectos de financiamiento de la oferta oficial
obligatoria, y al desdoblamiento de dos a tres niveles (prejardín, jardín
12 El indicador 4.2.1, que hace a la proporción de niños y niñas de entre 24 y 59 meses

con un desarrollo adecuado en su salud, aprendizaje, y bienestar psicosocial, según sexo.
Y el indicador 4.2.2, la tasa de participación en el aprendizaje organizado (un año antes
de la edad oficial de ingreso a la primaria), por sexo. Ver: https://unstats.un.org/sdgs/
metadata?Text=&Goal=4&Target=4.2
46

y transición), (Barrera Monroy, 2020). La Coalición Colombiana por

el Derecho a la Educación reporta metas de ampliación de cobertura
del Plan Nacional de Desarrollo 2018-22 (2 millones de niños y
niñas bajo programa) y la necesidad de más prestadores oficiales.
Por su parte, Chile rinde cuentas sobre niveles de acreditación

y certificación con un progreso de 3,8% de establecimientos
certificados en 2018 a 27,58% en 2020. La meta de cobertura del
100% se establece para 2022 (Ministerio de Educación de Chile,
2020). El «reconocimiento oficial», para los programas públicos y la
«autorización de funcionamiento», para los privados. En cuanto a los
progresos reportados, el proceso convoca el trabajo institucional
coordinado con JUNJI, INTEGRA, la Dirección de Educación Pública
y los municipios para el reconocimiento oficial. Los niveles de
respuesta a estos avances relevan posiciones críticas sobre distintos
aspectos. En relación con el enfoque administrativo de los órganos
evaluadores, se señalan falencias para llegar a la mayoría de los
establecimientos y su certificación. Ello detecta que no se prioriza el
cumplimiento de estándares de calidad, sino «la creación de sistemas
de financiamiento específicos» (EVEP, 2022). En cuanto el modelo
de supervisión, se lo considera de «supervigilancia vertical», junto
a un proceso de asesoría, seguimiento y evaluación colaborativa
solo en el modelo de JUNJI y para algunos jardines (Díaz, 2018).
Por otra parte, Uruguay tiene una incipiente implementación

con «debilidades en cuanto a la sistematización, el control y
la evaluación de resultados de los procesos». En ese sentido,
existe disparidad de avances y desafíos de monitoreo de sus
dos MAC para centros de cuidado de bebés, niños y niñas de
hasta 3 años y para la acreditación y certificación de centros
educativos privados (4 y 5 años) (Red IBX Consultores, 2019).
En México, el universo bajo la NOM representa 83.331

establecimientos preescolares13 . De ellos, 68.574 son de gestión
13 Censo Escolar 2013-14 (cita en INEE): https://www.uv.mx/personal/kvalencia/files/2013/09/

INEGI-2014-Censo-Escolar.pdf
47

estatal; 19.974, de oferta comunitaria; y 6.731, de modalidad

indígena. El déficit de centros preescolares se registra más en
comunidades con vulnerabilidad socioeconómica, con un rezago
de presencia de centros del 11% en comparación con otras zonas
(Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, 2018). En
relación con la modalidad de EI para niñas y niños de 0 a 3 años
(COPSADII), desde la creación de la Ley General de Prestación de
Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil «no
se ha desarrollado un mecanismo que homologue los instrumentos,
programas y planes de supervisión, acompañamiento, monitoreo
y evaluación del funcionamiento de los CAI, y que ubique a la
supervisión como un eje transversal» (COPSADII, 2020).
La heterogeneidad, considerada en documentos oficiales y

mediciones de calidad de estos mecanismos, suma un conjunto
de trabajos que amplían e ilustran puntos críticos de calidad
entre territorios, en áreas rurales de Yucatán en México
(Anzures Tapia, 2014), la región del Maule y Coquimbo en Chile
(Pineda, 2014) (Benavides-Moreno et al., 2019), entre municipios
certificados y no certificados en la administración de calidad en
Colombia (Moreno Montes y Rojas Galvis, 2017). Estos casos
tratan desigualdades estructurales, de procesos educativos
y problemas de financiamiento que afectan la calidad. Las
desigualdades entre modalidades de servicios se consideran en
jardines comunitarios en Chile (Muñoz Zamora, 2020), y en la
oferta de EI en Colombia (Bernal, 2014; Bernal et al., 2015).
En suma, este mecanismo plantea dispares avances de certificación.

En muchos casos, incluso se hace inaccesible conocer las metas del
piso mínimo de calidad a que se aspira. La revisión identifica desafíos
e ineficiencias en financiamiento, planificación territorial y en el doble
desafío de favorecer calidad en servicios existentes y en la demanda de
nuevos. Visto el objetivo de una oferta homogénea para la mayoría de
estos MAC, cabe considerar maneras para equilibrar las necesidades
48

de expansión de la oferta con la calidad con criterios sugeridos de

prioridad y planificación (Bendini y Devercelli, 2022). Entre ellas:
• Implicar estrategias que prioricen a niños y niñas en situación de
vulnerabilidad, porque son quienes más se benefician de la calidad.
• Ponderar la garantía de un nivel mínimo de calidad para el
aprendizaje de niños y niñas.
• Invertir en mejores aprendizajes: hay subdimensiones estructurales,
como el coeficiente niños y niñas por persona adulta, la calificación
profesional y la disponibilidad de materiales didácticos, que muestran
correlaciones positivas con dimensiones del desarrollo infantil,
sugiriendo el uso de evidencias en la planificación y en la toma de
decisiones.
3.3.3. Mecanismos con certificación de desempeño docente

en la EI
Los diseños relevados encuentran este tipo de certificaciones en

los MAC de México y Cuba. En México, la educación preescolar
registraba en 2015 un total de 227.356 docentes14. En 2016, la
evaluación de ingreso a la docencia contó con 130.000 aspirantes, de
los cuales el 76% eran docentes de preescolar, primaria y secundaria,
siendo los de preescolar los que reciben mejores promedios (Instituto
Nacional para la Evaluación de la Educación, 2018). El 40% obtuvo
resultados favorables en 2016, y del 59% en 2017, con diferencias
territoriales. Como mejor evaluadas, las mujeres que se desempeñan
como educadoras de preescolar tienen mejores resultados que
los hombres y, a menor edad, poseen mejores resultados. Las
evaluaciones son parte de la definición de un conjunto sistémico
de acciones orientadas a garantizar la calidad del personal docente
y directivo, desde su ingreso al sistema educativo y durante su
14 Ver, para más información, el informe Los docentes en México: https://www.inee.edu.mx/wp-

content/uploads/2018/12/P1I240.pdf
49

trayectoria profesional. Los organismos clave en la definición de la

política docente son la Coordinación Nacional del Servicio Profesional
Docente (CNSPD), la Secretaría de Educación Pública (SEP), las
autoridades educativas locales e instancias estatales de formación,
los centros de maestros, el Instituto Nacional para la Evaluación de
la Educación (INEE) y las instituciones formadoras. Las entidades
federativas son las que proponen y aplican los instrumentos de
evaluación que requieren aprobación por parte del INEE.
Al igual que México, los estándares en Cuba ponen especial

énfasis en las actividades para la evaluación de desempeños. Los
antecedentes del programa Educa Tu Hijo muestran evidencias del
período 1994-1997, que permiten inferir por qué las actividades son
una dimensión central para este MAC. Las primeras intervenciones
mostraban «bajos resultados en indicadores relacionados con la
comunicación entre los niños y niñas, entre éstos y las promotoras
y ejecutoras o en cómo se propiciaba su participación en las
actividades. También en el proceso de orientar la actividad y
crear condiciones adecuadas para su realización» (Siverio Gómez,
2011). Las mejoras paulatinas con capacitación y acompañamiento
reportaron mejoras en la calidad, validadas en el tiempo. Un punto
considerado de perfeccionamiento docente vigente es la brecha
o desfasaje entre la celeridad de avances científicos del desarrollo
infantil y los enfoques integrales para las infancias de 0 a 3 años,
y su transferencia a la formación (Calzadilla Pérez et al., 2017).
La disponibilidad de equipos de educadores calificados es uno

de los desafíos estructurales más mencionados en la bibliografía
relevada. Se mencionan, entre ellos, desafíos en políticas de formación,
comportamientos, perfiles docentes por formato de oferta, entre otros.
Estos dos MAC, con el desempeño docente como pilar, proponen
formas de monitoreo y tratamiento de estos complejos desafíos.
50

3.3.4. Mecanismos con autoevaluación institucional y planes

de mejoras
Estos procesos son observados por 5 MAC de 5 países. Por un

lado, 4 MAC de 4 países (Brasil, Ecuador, Perú y Costa Rica)
bajo la racionalidad de mejora continua; y, por otro, 1 MAC de
racionalidad de aseguramiento de la calidad combinada (Argentina).
En Brasil, a pesar de validaciones de indicadores de calidad

relevados en 2011, algunas posiciones consideran que «la
autoevaluación es un paso importante», pero no suficiente. (Campos,
2013). La circulación de los indicadores ha expuesto algunos debates
sobre la introducción de sistemas de evaluación externa en centros
y jardines infantiles. Al brindar acompañamiento externo para la
autoevaluación institucional con componentes formativos se enfrenta
a «un débil acompañamiento de instituciones intermedias, sumado
a la necesidad de fortalecer las capacidades docentes» (de Andrade
Vieira y Côco, 2019). Como sistema altamente descentralizado, se
detecta potencial en inducir una política pública de evaluación en los
departamentos y consejos municipales de educación desde los 5568
municipios de Brasil. Un relevamiento de 2014 encontró que solo 618
municipios (11%) tenían iniciativas de evaluación en su EI. Entre ellos
564 municipios (91,3%) informan propósitos, junto a debilidades en
las propuestas y prácticas, y poca articulación entre la autoevaluación
y la gestión educativa (Zákia Sousa y Oliveira Pimenta, 2018).
En Costa Rica las evidencias del MECEC también apuntan a que

«la autoevaluación por sí sola es insuficiente y debe ir acompañada
de otros instrumentos que permitan complementar las estrategias
de mejora que deben impulsarse desde los centros educativos»
(CONARE, 2017).
En Argentina, el Instrumento de Autoevaluación de la Calidad

Educativa (IACE) es un método con pautas procedimentales
para la autoevaluación basada en la reflexión y valoración de
aspectos significativos de la calidad educativa (Niremberg, 2018).
51

Los resultados de la aplicación del IACE permitieron sistematizar

543 autoevaluaciones institucionales de jardines de infantes con
acompañamiento técnico externo y el aval de gobiernos provinciales, y
el acompañamiento en la formulación e implementación de planes de
mejoras, como lo registran informes provinciales (Sznajder et al., 2017).
Tal como se observó en los niveles de validación de estándares de

estos mecanismos, estos procesos presentan un seguimiento débil
y una baja sistematización de sus procesos, frente a los resultados
del IACE en Argentina, que dan cuenta de avances al introducir
un instrumento diagnóstico y un acompañamiento externo.
3.4. Evaluación, retroalimentación y cambio: MAC en la EI
Esta etapa se entiende como aquella en que las actividades

son monitoreadas y revisadas regularmente y donde los ajustes
son realizados cuando resulta necesario –considerando la
pertinencia, la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad.
En esta instancia, las evaluaciones proporcionan insumos
para informar y mejorar la gestión (UNESCO, 2013).
Partiendo de la anterior definición, dentro del ciclo de la política

pública, el diseño de la evaluación es tan importante como el
diseño de la intervención. Si bien las evaluaciones de impacto son el
«estándar de oro» en la evaluación de políticas y programas, todas las
tipologías de evaluación son importantes (ex ante, proceso, monitoreo,
resultado, eficiencia, impacto), ya que contribuyen a la mejora
continua del mecanismo, política o programa. Entre las motivaciones
para hacer una evaluación de impacto, la literatura especializada15
15 Fuentes consultadas: CEPAL, Caja de Herramientas Gestión e institucionalidad de las

políticas sociales para la igualdad en América Latina y el Caribe2009 – NONIE, The Network
of Networks on Impact Evaluation, Frans Leeuw, and Jos Vaessen. NONIE is a Network
of Networks for Impact Evaluation comprised of OECD/ DAC Evaluation Network, the
United Nations Evaluation Group (UNEG), the Evaluation Cooperation Group (ECG), and
the International Organization for Cooperation in Evaluation (IOCE); OCDE. Outline of
Principles of Impact Evaluation; 2020, USAID. What are the Steps in Implementing an
52

sugiere considerarla cuando una intervención está funcionando

hace un tiempo suficiente como para tener efectos visibles, cuando
hay escasas evidencias sólidas de impacto en determinados
contextos, cuando emergen enfoques innovadores o cuando hay
vacancias empíricas que afectan el desarrollo de la iniciativa.
Cabe señalar la disparidad de culturas evaluativas entre los

países de la región y los diversos usos de la información para la
mejora continua la calidad en la EI. Según algunas opiniones, las
agendas de investigación requieren tanto avances en la adecuada
coordinación entre distintos actores, como la vinculación a sistemas
de información, monitoreo y evaluación, en el marco de acuerdos
entre gobiernos y universidades16 . Esto incluye la calidad científica
de trabajos de grado y posgrado que, según algunos autores,
no dan el tránsito de la investigación formativa, entendida como
aquella que desarrollan las universidades con el interés de orientar
el aprendizaje de sus estudiantes hacia lógicas de la investigación,
a la investigación científica «en sentido estricto», entendida como
un compromiso de las carreras, maestrías y doctorados con el
«conocimiento formal», en temas relativos a la infancia y sus
aportes a las políticas públicas (Duarte Duarte et al., 2011).
Las evaluaciones, relacionadas con mecanismos de aseguramiento

de la calidad (MAC) identificados, permiten relevar:
1) Evaluaciones de línea de base: la estrategia de Cero a Siempre

en Colombia cuenta con un estudio que da sustento a marcos,
objetivos y metas que influyen en los estándares establecidos
para su ruta de atenciones y el aseguramiento de la calidad de
los distintos sectores, incluyendo la educación inicial (EI) (Centro
Nacional de Consultoría, 2012).
Impact Assessment? Asian Development Bank, 2006. Impact Evaluation. Methodological and
Operational Issues.
16 Ver: OCDE. Encouraging Quality in Early Childhood Education and Care (ECEC) Research
Brief: Research in Ecec Matters http://www.oecd.org/education/school/49322754.pdf
53

2) Monitoreos: en Cuba se relevan sistematizaciones de monitoreos

1994 a 2014 (Laire, 2016), que se suman a monitoreos de calidad en
la EI, como el IMCEI/IVDAN en Colombia o el MELOQ-ELE/CDL
en Perú.
3) Evaluaciones Longitudinales: con valor de construcción empíri-

ca, el programa Educa Tu Hijo registra una evaluación (1994-1997)
(Rivera Ferreiro et al., 2012) que se suma a una tradición sosteni-
da, como el Estudio del Niño Cubano (1973-1991) (Tinajero, 2010).
En Chile, la Evaluación de Impacto de la Educación Parvularia en el
egreso del preescolar y en desempeños de la escolaridad primaria
(Villalón et al., 2002) mereció debates sobre riesgos en la dimensión
cognitiva (asociados a la edad de ingreso al preescolar, a sus benefi-
cios en el egreso y en desempeños en 1° grado, que cuestionan con-
sensos sobre efectos duraderos en trayectorias educativas).
4) Revisiones históricas de evidencias: en Cuba, las posiciones que

reflexionan sobre las políticas educativas de casi seis décadas, y su
evolución, encuentran análisis (cuantitativos y cualitativos) y desafíos
actuales (Rivero Baxter y Pardini González, 2021).
Estos estudios ilustran la producción de evidencias, que asisten la

toma de decisiones de cada etapa del ciclo de la política educativa
de los MAC.
3.5. Países sin MAC de la calidad en la EI identificados

bajo esta revisión
Tal como se explicitó en el apartado 2.2 de este trabajo, la

identificación de los mecanismos de aseguramiento de la calidad
(MAC) bajo revisión se enfocó en que cumplieran con:
1) definición de estándares de calidad para la EI;
54

2) presencia de procesos de aseguramiento y mejora continua de

la calidad en la EI;
3) correspondencia con informes, investigaciones o estudios sobre

el estado operacional del MAC, sus productos y resultados; y
4) existencia de mediciones de calidad en la educación inicial (EI)

(de corresponder).
En esta sección se detalla la situación de 7 países que, bajo esta

revisión, no reunieron estos criterios.
En Paraguay, se relevan mediciones muestrales completas entre

2005 y 2009 en el marco de un programa de mejoramiento del
preescolar, resultando en calidades por debajo de mínimos aceptables
(Ministerio de Educación y Cultura de Paraguay, 2009), junto con
algunos impactos positivos de la EI en el nivel primario (Riart et
al., 2011). Bajo los criterios de esta revisión, Paraguay no presenta
mecanismos, estándares o facetas de aseguramiento de la calidad
de la EI a la fecha. En 2013, la falta de presupuesto para el sistema
de evaluación, según fuentes relevadas, impedía establecer una
periodicidad para las evaluaciones (Elías et al., 2013). En 2021, las
fuentes relevadas reportan que, a pesar de contar con normas, la falta
de profesionales con certificación, desde docentes especializados
hasta quienes monitorean la garantía de calidad, impide que la EI
observe requisitos de aseguramiento mínimos (Hartwig, 2021).
Adicionalmente, en el marco del programa de centros Crecer

Bien, también se encuentran mediciones muestrales de entornos
educativos en Bolivia (Bedregal et al., 2016; Johannsen et al.,
2019); con calidades por debajo de mínimos aceptables, pero
sin MAC. Cabe señalar que, en 2016, la Ley 070 de Educación
(2010), que establece la obligatoriedad de la EI de forma
escolarizada de 4 a 5 años aún no estaba reglamentada y que
55

la cobertura de acceso a modalidades institucionales aún es

baja para el promedio regional (Bedregal et al., 2016).
Por otra parte, hay países que –además de no reunir criterios

que identifiquen mecanismos de aseguramiento de la calidad (MAC)
en la EI, según autores y revisiones– no disponen de información
estadística vigente o pertinente para un abordaje de la calidad
en la EI. Nicaragua, Guatemala y Venezuela «carecen de los datos
básicos sobre el desarrollo de la primera infancia» y, por su parte,
Honduras cuenta con información estadística y datos a nivel nacional
notablemente limitados, fragmentados y desactualizados (Hartwig,
2021). Cabe señalar que se relevan indicios de avances en mediciones
muestrales de desarrollo infantil de niños y niñas en Nicaragua, pero
no se relevan resultados (Chen y Wolf, 2021).Por su parte, El Salvador
reporta que «no posee métricas definidas para la medición de calidad
en los servicios de desarrollo infantil» (UNICEF El Salvador, 2019).
56

4. Conclusiones y recomendaciones
Las reflexiones que merece la información relevada permiten

proponer respuestas a las tres preguntas de investigación, a la
luz del análisis de los mecanismos de aseguramiento de la calidad
(MAC) y según las etapas del ciclo de la política educativa.
1 ¿Qué problematizaciones merece el concepto de calidad de

procesos y calidad estructural en los países de la región?
Los diseños presentan estándares de calidad estructural en los

12 MAC relevados y estándares de calidad de procesos en 9 MAC,
establecidos con objetivos de homogeneizar asimetrías en la oferta de
jardines y centros infantiles y delimitar dimensiones de calidad mínima
en aulas de la EI.
La implementación de 9 MAC con estándares de procesos

incluye 3 de los 4 mecanismos desarrollados en el apartado
3.3 (instrumentos de monitoreo de calidad, mecanismos de
autoevaluación autorregulada o combinada, la certificación de
calidad de sostenedores de servicios en Chile, y el monitoreo de
indicadores en servicios de EI en Panamá). Los mayores antecedentes
sobre estos estándares se dan en instrumentos de monitoreo. Así,
bajo esta revisión, 4 de los 9 MAC (44%) presentan mayor avance
de implementación que consideran dimensiones de procesos.
El valor predictivo de la dimensión de procesos para una

buena calidad en la educación inicial (EI) (Hartwig, 2021; OCDE,
2018) tuvo resultados poco monitoreados y visibles en la
introducción de metodologías observacionales e instrumentos
en la región. Esta mayor cercanía a las aulas permite rendir
cuentas sobre el estado de las interacciones y actividades de
apoyo a los aprendizajes dentro de las variables contempladas,
dotando de información para decisiones de mejora continua
de la calidad. A pesar de esta relevancia, los avances son más
57

acotados que los MAC con orientación estructural y presentan

menos problematizaciones en la mayoría de los casos.
La implementación de 12 MAC con estándares de calidad estructural

se incluye en todos los mecanismos tratados en el apartado 3.3.
Los instrumentos de medición señalados y las certificaciones de
establecimientos y desempeños docentes en algunos países (Colombia,
México, Chile, Cuba) presentan, bajo esta revisión, mayores niveles en
la implementación y visibilización de pisos mínimos de calidad. Con
resultados dispares, el cumplimiento de estándares de calidad estructural
registra niveles de implementación en 8 de los 12 MAC (67%).
Uno de los objetivos en el diseño de los MAC de rendición de
cuentas es la homogeneización de la calidad en distintas modalidades
y territorialidades de la oferta, donde las preocupaciones suelen
inclinarse más hacia esta dimensión. Como consenso, la calidad
supone dos dimensiones y su mayor predictibilidad está en los
procesos, aspecto que hace recomendable una óptima combinación de
mecanismos que visibilicen avances en mejoras de pisos mínimos de
calidad en sus dos dimensiones.
2) ¿Qué MAC diseñan e implementan los países de Latinoamérica y

qué relevancia tienen en sus sistemas de educación y cuidado para
infancias de 3 a 5 años?
El diseño de los 12 MAC identificados parte de adoptar racionalidades

que varían según los niveles de intervención
del nivel central del Estado en las etapas del ciclo de la política
educativa, las necesidades de cada racionalidad adoptada
(desarrollo y combinación de procesos de aseguramiento, actores,
recursos, sistemas, inversiones) y los niveles de relevancia y aceptación
de los MAC por parte de la EI. Los apartados 3.2 y
3.3 ofrecen respuestas y recomendaciones en este caso.
En la racionalidad de rendición de cuentas (accountability), si bien se

encuentran instancias de implementación compartidas
58

con gestores territoriales o sostenedores de servicios, los 6 MAC

(Colombia, Chile, México, Cuba, Uruguay y Panamá) cuentan con
decisiones a nivel nacional en todas las etapas del ciclo de la política.
Muchas de las planificaciones resultan poco accesibles, integradas y
cohesivas en sus componentes. Tres debilidades frecuentes son:
1) cuellos de botella en cómo se relacionan los mecanismos,

diferentes pero simultáneos, para distintos grupos etarios,
modalidades y mecanismos de otras dependencias, a pesar de cumplir
objetivos comunes;
2) usos variables de evidencias en las decisiones y validaciones
de quienes toman las decisiones (países con distintas culturas de
monitoreo y evaluación); y
3) vacancias de información, debido a la fragmentación de procesos.
Estos puntos hacen recomendable poner foco en el diseño y planificación
para determinar cuál es el piso mínimo de calidad, y sus metas.
Para muchos gestores educativos, estos MAC suponen burocracias
que recargan tareas y distraen de la función central de enseñar. Los
procesos de validación se presentan como clave para su aceptación y
uso efectivo.
En aquellos enfoques de mejora continua (improvement), los 4

MAC (Brasil, Perú, Ecuador y Costa Rica) presentan una intervención
del nivel central más acotada a las etapas de desarrollo y diseño de
estándares, parámetros e indicadores de calidad, planificación de
procesos (autoevaluación y planes de mejora) y materiales de apoyo
para centros y jardines infantiles (grillas, guías o escalas de puntajes).
Estos aportes tienen menor necesidad de recursos, sistemas e
inversiones que en las otras racionalidades. Las debilidades y desafíos
más usuales son:
1) baja validación de los estándares (Perú, Ecuador y Costa Rica);
2) convivencia con desarrollos de otros estamentos

con racionalidad distinta (Perú);
59

3) alcance y efectividad de implementación, que algunos autores

evalúan insuficiente por sí como procesos para monitorear niveles
de calidad en las aulas y que obligan a recomendar su combinación
con otros procesos.
La relevancia y aceptación de estos MAC, delegada a jardines y
centros infantiles, muestra una aceptación baja en algunas validaciones
–que señalan un carácter burocrático del proceso y la necesidad
de incorporar estándares de procesos y supervisión pedagógica–.
Por último, la racionalidad combinada de aseguramiento presenta

2 MAC (República Dominicana y Argentina) que combinan
racionalidades de rendición de cuentas con mejoras continuas. El
principal valor de ambas experiencias es su carácter de prueba piloto
como base para MAC de carácter más formal, aportando elementos
validados. Sus debilidades son una validación poco documentada
de un modelo y sus niveles de aceptación (República Dominicana),
frente al potencial de ser un programa base para un sistema de
aseguramiento en desarrollo; y una experiencia piloto acotada el
tiempo (4 años), con el beneficio de brindar un antecedente para un
contexto educativo descentralizado entre provincias (Argentina).
3) ¿Qué expresan las mejores evidencias disponibles sobre la calidad

en las aulas y cuál es su relación con los MAC brindados por los países?
Los 12 países con MAC identificados representan una matrícula

estimada de 20.7 millones de niños/as17, con niveles altos de acceso en
edades obligatorias, y asistencia de lunes a viernes a un jardín o centro
infantil, siendo el servicio institucional con mayor frecuencia de
atención para la primera infancia. Las evidencias presentadas a lo largo
de este trabajo permiten reconocer dos consensos principales.
17 Estimación en base a censos escolares y fuentes oficiales: Brasil, 8.829.795; Chile, 785.368;
Colombia, 1.753.552; Argentina, 1.689.666; Cuba, 855.000; Uruguay, 126.247; México,
4.328.188; Ecuador, 306.235; Perú, 1.574.031, Rep. Dominicana, 278.038; Panamá, 70.477;
Costa Rica, 118.173
60

Un primer consenso está dado en las mediciones de calidad en

las aulas como tendencia «incipiente pero creciente» (Chen y Wolf,
2021), tratadas en el apartado 3.2 y por instrumentos de monitoreo
en el apartado 3.3. Aquí se describe una calidad entre media y baja,
desigual entre modalidades y territorios. Los resultados recomiendan
mejorar y aumentar las oportunidades, las interacciones y las
actividades de aprendizaje en jardines y centros infantiles. En este
marco, las mediciones propician visibilidad y un punto de referencia
para mejoras acordes a la realidad de cada país. Estas mediciones se
complementan con investigaciones académicas y técnicas, que nutren
o argumentan resultados y que acompañan decisiones relevantes.
Un segundo consenso es lo escasamente documentadas

que se encuentran las experiencias de niños y niñas (Chen y
Wolf, 2021) –particularmente, en la situación de niños/as con
mayor vulnerabilidad socioeconómica– y la manera de favorecer
su inclusión, aprendizajes y desarrollo óptimo desde aulas de
EI. Este consenso presenta tres posiciones a considerar.
• Para todos los países, los programas o diseños curriculares federales y/o
subnacionales, con sus referentes teóricos de aprendizajes a promover,
representan la posibilidad de reconocimiento de niveles de aplicación
curricular por observación áulica de actividades, juegos y rutinas con las
cuales se organiza la enseñanza. Estudios de este tipo se relevan como
parte de este trabajo, si bien pocos son promovidos oficialmente.
• Para algunos países las experiencias de niños y niños suponen conocer
niveles de desarrollo infantil en relación con las dimensiones de calidad
en la EI, como fue tratado en los apartados 3.3 y 3.4. Estas mediciones
son también consideradas en consensos globales, como el indicador
4.2.1 de los ODS.
• Otros países, como se presentó en el apartado 3.1, presentan aspectos
de índole ético, normativo, y de calificación profesional para no adherir
a mediciones del desarrollo oficiales desde la EI. Estos casos optan
por verificaciones indirectas que miden el impacto de la asistencia a
la EI en desempeños escolares del nivel primario y otros niveles de
comprobación de diferentes sectores y metodologías.
61

En conclusión, las mediciones de calidad de la última década dan

cuenta de calidades medias y bajas con desafíos a abordar, pero
también con consensos que orientan esfuerzos para su tratamiento
progresivo y sostenible. Es importante señalar que cada año de
demora en hacerlo, especialmente tras los efectos que registra la
pandemia de la COVID-19 en niños y niñas de la región, es una
cohorte más de estudiantes que no obtienen beneficios suficientes
de la EI. Esto repercute, especialmente, en el potencial de equidad
que tiene la calidad de la EI en infancias de sectores de vulnerabilidad
socioeconómica y en contribuciones, como el factor protector que
representan las aulas del nivel para su desarrollo y aprendizaje.
62

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2.2. Descripción analítica del corpus documental..................................................... 12

3. Análisis conceptual de las investigaciones................................................................16

3.1. Análisis y desarrollo de los MAC............................................................................16

3.2. Diseño, planeamiento y operación de MAC en la EI........................................ 23

3.3. Implementación y monitoreo de los MAC en la EI............................................ 39

3.4. Evaluación, retroalimentación y cambio: MAC en la EI

3.5. Países sin MAC de la calidad en la EI identificados bajo esta revisión.......... 54

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