Misión de Empleo 2020 -2021

Documentos de coyuntura

“La reconversión laboral en Colombia:

un Modelo de Prospectiva Ocupacional”

David Forero
Valentina Parra

Colombia
Diciembre de 2021

Este documento se realizó en el contexto de la Misión de Empleo 2020 2021 y fue financiado por el Departamento
Nacional de Planeación. La Misión de Empleo 2020 2021 fue creada por el Gobierno de Colombia en cabeza del Ministerio
del Trabajo y el Departamento Nacional de Planeación con el apoyo del BCIE, el BID, el Banco Mundial, el PNUD y la CEPAL.
Tabla de Contenidos

Introducción…………………………………………………………………………………………………………………… 2

1. Tendencias estructurales que vienen cambiando el mercado laboral………………………. 3

1.1. Reconfiguración de demandas de capacidades: ocupaciones en riesgo de
automatización………………………………………………………………………………………………… 4
1.2. Capacidades para una sociedad digital……………………………………………………………… 8
2. El impacto del COVID-19 sobre la restauración productiva y ocupacional………………… 13
2.1. Sectores que siguen contratando y demanda de habilidades……………………………. 15
2.2. ¿Qué están haciendo los países?........................................................................... 22
2.2.1.Movilidad de los sectores de emergencia………………………………………………….. 21
2.2.2.Vocational Education and Training…………………………………………………………….. 22
2.2.3.Formación en línea……………………………………………………………………………………. 25
2.3. Políticas Públicas adoptadas en Colombia como respuesta a la crisis...................26
3. Los programas de reentrenamiento de adultos – Adult Learning y VET…………………….. 32
3.1. Las formas y canales por los cuales se imparte la formación continua………………. 33
3.2. Diagnóstico de la formación para adultos…………………………………………………………. 36
4. Modelo de Prospectiva Ocupacional…………………………………………………………………………. 42
4.1. Metodología……………………………………………………………………………………………………… 43
4.1.1.Impacto coyuntural de la pandemia a través de la encuesta de hogares……. 44
4.1.2.Distancia entre competencias en el Servicio Público de Empleo………………… 46
4.1.3.Metodología clústeres………………………………………………………………………………. 49
4.2. Resultados de la metodología…………………………………………………………………………… 51
5. Conclusiones y recomendaciones finales………………………………………………………………….. 60
6. Referencias………………………………………………………………………………………………………………. 67

1
 Introducción

Las medidas de confinamiento decretadas por las diferentes economías para hacer frente a
la pandemia del COVID-19 han traído consigo un choque económico simultáneo tanto sobre la
oferta productiva como sobre la demanda agregada, que afectó los niveles de producción, el empleo
y los indicadores de pobreza. Aunque el impacto ha sido a nivel global, con una caída esperada del
PIB mundial de -4,4%, América Latina ha sido uno de los epicentros de la pandemia y la región en la
que ha generado mayores impactos económicos: se espera una contracción mayor al 9%, un
aumento en 4,4 puntos porcentuales en el indicador de pobreza, y una pérdida de por lo menos 8,5
millones de trabajos por el cierre de 2,7 millones de empresas en riesgo de quiebra (OCDE et al.,
2020). En este escenario de crisis sin precedentes, la fuerza laboral se ha visto expulsada de sus
empleos en sectores naturalmente intensivos en trabajo, como el turismo y el comercio, que se han
visto afectados de manera desproporcionada por requerir de interacciones cara a cara y
aglomeraciones de personas.

Esto último cobra relevancia en tanto gran parte del efecto de la pandemia en la región ha sido la
ampliación de brechas entre quienes lograron continuar con el desempeño de sus actividades
económicas y quienes se vieron forzados a dejar el empleo. En este contexto, se ha hecho evidente
la necesidad de hacer una reconversión de la oferta laboral, enfocada en moldear las habilidades y
competencias de los trabajadores, con el fin de aumentar su resiliencia y su capacidad de
adaptabilidad a entornos laborales cambiantes. En las respuestas de política pública que se han
presentado a nivel internacional, se ha resaltado el rol de la formación para el trabajo y la educación
para adultos como los mecanismos más eficaces para llevar a cabo una intermediación laboral
exitosa y la transición desde actividades estancadas a sectores dinámicos, en tanto asegura la
identificación rápida de las habilidades necesarias en el mercado, y recualifica y entrena a los
trabajadores para su continuidad activa en la fuerza laboral.

En el presente documento se hace una revisión de las mejores políticas de reconversión laboral
a nivel internacional, y se resaltan algunas políticas nacionales que deben fortalecerse. Como
contribución al diseño de un sistema de reconversión laboral para Colombia se presenta en el último
capítulo un Modelo de Prospectiva Ocupacional. El modelo está compuesto por tres metodologías
diferentes, diseñadas para identificar el impacto coyuntural del impacto diferencial de la pandemia
sobre diferentes sectores, el efecto más estructural de las diferencias entre las competencias que
demandan los empresarios y aquellas que declaran tener los trabajadores, y por último qué

2
ocupaciones presentan un mejor panorama laboral dentro del marco del desarrollo de clústeres
productivos regionales, ejercicio que se hace para ocho ciudades. En este documento se analiza la
reconversión laboral y el consecuente modelo de prospectiva ocupacional en cinco secciones: 1)
Tendencias estructurales que vienen cambiando el mercado laboral; 2) el impacto del COVID-19
sobre la reestructuración productiva y ocupacional; 3) Los programas de reentrenamiento de
adultos – Adult Learning y VET; 4) Modelo de Prospectiva Ocupacional; 5) conclusiones y
recomendaciones finales.

1. TENDENCIAS ESTRUCTURALES QUE VIENEN CAMBIANDO EL MERCADO LABORAL

El mundo laboral ha venido cambiando de forma acelerada en las décadas recientes. Dentro
de los factores más importantes que han alterado las dinámicas del mercado laboral se encuentran
la transición demográfica, la globalización y el progreso tecnológico. No es que se haya generado
una contracción general de los puestos de trabajo, sino que los procesos de innovación han llevado
a una transformación gradual pero continua del sector productivo, que ha comenzado a demandar
más unos tipos de habilidades en detrimento de otras. Aunque es un resultado esperado de la
tecnificación de la producción, estas macrotendencias económicas junto con otros factores
institucionales han llevado también a trabajos más precarios, con menores beneficios y prestaciones
laborales, lo que ha afectado de manera significativa el bienestar de los trabajadores y en particular
de aquellos de bajos ingresos, que como se verá tienen unas características que reducen su
capacidad de adaptación a un nuevo escenario laboral.

En realidad, no se trata solo de que los trabajadores colombianos aprendan nuevas competencias
acordes con la realidad económica, se requiere además que adquieran una mayor capacidad de
adaptabilidad a un mundo laboral cambiante. Por una parte, el tiempo de validez y vigencia de las
competencias se ha venido reduciendo continuamente, por lo que muchos trabajadores empleados
en ocupaciones de medianos y bajos ingresos van a verse abocados a asumir tareas de complejidad
creciente (Escobari, Seyal, & Meaney, 2019). Por la otra, la reconfiguración sectorial que se
describirá en el presente documento forzará la transición de muchos trabajadores desde sectores
que vienen decreciendo a actividades más dinámicas en el nuevo panorama laboral.

Esta sección aborda las macrotendencias observadas en la economía global en los últimos años, y
sus efectos sobre la demanda de ocupaciones y competencias en el mercado laboral. En la primera

3
sección se estudia el efecto de la tecnificación y automatización sobre los diferentes tipos de
ocupaciones, la polarización laboral resultante y la evidencia observada para la economía
colombiana. En la segunda parte se describen los nuevos tipos de competencias que tienen una
tendencia más dinámica, haciendo énfasis en el análisis en competencias digitales y
socioemocionales. Por último, la tercera sección analiza el rol de la formación para el trabajo y la
educación continua (Adult learning) como la herramienta para facilitar la adaptación de los
trabajadores a un mercado laboral en continuo proceso de cambio.

1.1. Reconfiguración de demandas de capacidades: ocupaciones en riesgo de automatización

La difusión de métodos de producción más eficientes y tecnologías con costos de

implementación decrecientes, genera un efecto secular de sustitución de ocupaciones repetitivas,
junto con una demanda creciente de competencias cognitivas, no rutinarias y de complejidad
ascendente. En este contexto, la automatización de actividades se ha reconocido como uno de los
procesos de mayor incidencia en el mercado laboral. Como se verá en el tercer capítulo, la
sustitución de trabajos por culpa de la automatización se ha visto acelerada de manera significativa
en el contexto de la crisis reciente por la pandemia, lo que llevará a un entorno de mayor flexibilidad
laboral para los trabajadores y un mayor número de despidos, procesos que facilitarán la
reconversión de los procesos y factores productivos con preferencia hacia la automatización.

La literatura especializada distingue cinco tipos de ocupaciones dependiendo de las competencias

necesarias para desarrollarlas: i) cognitivas interactivas, ii) cognitivas analíticas, iii) de carácter
cognitivo repetitivo, iv) de carácter manual repetitivo, y v) ocupaciones de habilidades manuales
Esta distinción permite separar aquellas actividades que están en riesgo de ser sustituidas por
tecnología, como aquellas de trabajadores con nivel medio de calificación (de carácter repetitivo),
de aquellas que tienen menor riesgo de ser sustituidas, que son las realizadas por trabajadores ya
sea de alto o bajo nivel de cualificación, pero que tienen carácter no repetitivo. El proceso de
polarización laboral consistiría entonces en un aumento sincronizado de la demanda de trabajos
cualificados (i, ii) junto a la de las labores manuales más básicas (v), en detrimento de la demanda
de las ocupaciones intermedias (iii, iv), que son potencialmente sustituibles por algoritmos,

4
computadores y robotización1 (Autor et al., 2006, 2008; Goos and Manning, 2007; Autor, 2013;
Michaels et al., 2014; Goos et al., 2014).

El riesgo de automatización entonces se ha traducido en la composición de la población ocupada en

el mercado laboral: según la metodología aplicada por Frey y Osborne (2017), entre otra literatura,
se ha buscado estimar el efecto que trae la automatización en las diferentes labores, calculando así
el porcentaje de actividades de carácter repetitivo y rutinario que pueden ser reemplazadas, y por
ende presentar una mayor probabilidad de ser automatizadas. Esta metodología se ha replicado en
distintos países, en donde solo las ocupaciones que tienen el 70% de sus funciones en riesgo de ser
automatizadas, se clasifican como “en riesgo”, mientras que entre un 50-70% las clasifican como
presentando un riesgo “significativo”. En este sentido, según estimaciones de la OCDE,
aproximadamente el 25% de las labores presentan un riesgo alto de ser reemplazadas para la región
de América Latina y el Caribe. Sin embargo, teniendo en cuenta un ajuste ocupacional en la
metodología (como se presenta en Weller, Gontero, y Campbell en el 2019) la CEPAL estima que el
valor para América Latina se acerca más a un 16% (OCDE et al., 2020). Como se menciona por la
OCDE, estas diferencias radican en que la metodología implementada por Frey y Orborne (2017) se
basa en la composición del mercado de Estados Unidos. La OCDE llevó a cabo un proceso de análisis
de las ocupaciones en alto riesgo de sustitución por países a partir de los resultados de la encuesta
de habilidades en adultos PIAAC (que aún no se ha implementado en Colombia). En ésta se observa
que los países de América Latina, como Chile, Ecuador, México y Perú, presentan una mayor
proporción de ocupaciones en riesgo alto y significativo de automatización, con una diferencia de
cerca de 14 puntos porcentuales con respecto a la observada en el promedio de la OCDE (Gráfico
1). Esta metodología para los cálculos de la OCDE se basa en Nedelkoska y Quintini (2018), que
toman los resultados de Frey y Orbone (2017).

1 Así, entre las ocupaciones que han presentado una caída en su demanda se pueden identificar las actividades que
realiza un cajero de servicios financieros, un agente de bienes raíces, auxiliares de cobranzas, y auxiliares del proceso de
confección como los cortadores de tela, entre otros. En contraste, entre las ocupaciones con bajo riesgo se encuentran
las cognitivas interactivas (personal directivo, gerentes) y analíticas (biólogos, ingenieros, economistas), y de habilidades
manuales (peluqueros, modistas, fotógrafos, entre otros).

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 Gráfico 1. Porcentaje de trabajos en riesgo de automatización

Fuente: Basado en la metodología de Nedelkoska, L y G. Quintini (2018) "Automation, skills use and training". Cálculos
OCDE. Tomado de OCDE (2020). "Effective Adult Learning Policies: Challenges and Solutions for Latin American
Countries."

En general, la proporción de ocupaciones según riesgo de automatización cambia según la

metodología. Así, por ejemplo, la clasificación de Autor et al (2001) y adaptados para Colombia por
Medina y Posso (2018) considera una buena proporción de actividades como manuales no
sustituibles, mientras que la metodología del BID (2019) es más flexible en términos de las
actividades que podrán ser sustituidas. Para el caso de la economía colombiana, Forero, Fernández
y Saavedra (2020, mimeo) clasifican los ocupados en 2019 para la economía colombiana. Siguiendo
la metodología de Medina y Posso (2018), se observa que dentro de la población de hombres entre
18 y 64 años existe una mayor participación de las actividades manuales no rutinarias (43%), seguido
de las manuales rutinarias (29%), cognitivas no rutinarias (20%) y finalmente de habilidades
cognitivas rutinarias (8%) (Gráfico 2).

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 Gráfico 2. Composición de los hombres ocupados (2019) en las 13 áreas metropolitanas

42% 43%

29%
22% 23%
20%
14%
8%

Cognitivas no Cognitivas rutinarias Manuales rutinarias Manuales no

rutinatias rutinarias

Medina y Posso (2018) BID (2019)

Fuente: GEIH 2019. Tomado de (Forero, Saavedra, & Fernández, 2020).

Por otro lado, según la metodología de Medina y Posso (2018), los cambios en la participación de
las ocupaciones del mercado formal presentan un crecimiento positivo en la masa salarial de las
actividades manuales no rutinarias, seguido de las cognitivas específicas, en contraste con las demás
ocupaciones que tuvieron un cambio observado negativo en las cantidades (Gráfico 3). De la misma
manera, el Panel B muestra el comportamiento en la prima de los ingresos frente al promedio,
evidenciando un crecimiento similar en las competencias manuales no repetitivas, repetitivas y
cognitivas repetitivas. Esto implica que, para Colombia, el proceso de polarización laboral definido
previamente no presenta grandes evidencias hasta el 2019, con la excepción del comportamiento
de las habilidades cognitivas socioemocionales en donde su participación disminuye, pero su salario
aumenta para el mismo periodo.

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 Gráfico 3. Cambios en la participación de las ocupaciones del mercado laboral formal, 2019

Panel A. Masa salarial Panel B. Prima de ingresos

Manuales no repetitivas Manuales no repetitivas

Manuales repetitivas Manuales repetitivas

Cognitivas repetitivas
Cognitivas repetitivas

Congnitivas específicas
Congnitivas específicas
Cognitivas socio-
emocionales
Cognitivas socio-emocionales
-10% -5% 0% 5% 10%
- 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50
cambios en cantidades
cambios en precios

Fuente: ECH 2001, GEIH 2019. Tomado de (Forero, Saavedra, & Fernández, 2020).

No obstante, para las economías latinoamericanas y en particular para la colombiana, es importante

tener en cuenta las consecuencias que genera la alta incidencia de la informalidad sobre el proceso
de automatización en el mercado laboral. Dados los bajos precios relativos del factor trabajo y los
costos relativamente altos del factor capital en el sector informal, se espera que se generen menos
incentivos de esta automatización en el sector (Loayza, 2017). Esta intuición es consistente con los
resultados del modelo general de Finkelstein Shapiro y Mandelman (2019) que encuentran una
relación negativa y fuertemente significativa entre el grado de adopción digital y la tasa de
informalidad, y la ausencia de una relación entre desempleo y adopción digital. Sin embargo, es
posible que precios muy bajos de la tecnología contrarresten la distorsión en precios relativos, y
generen una búsqueda de productividad por medio de procesos de automatización en las
actividades informales.

1.2. Capacidades para una sociedad digital

Las Tecnologías de Información y Comunicación (TICs) y el desarrollo continuo de la Inteligencia

Artificial han transformado las necesidades de los mercados de manera que, en los últimos años, el
contacto a través de plataformas digitales ha crecido de forma exponencial. La digitalización se
convierte entonces en una de las principales tendencias que vienen alterando el desarrollo de la
actividad económica a nivel global, con un impacto en el mercado laboral que puede llegar a ser

8
considerable en el mediano y largo plazo. En un mundo y una economía donde las transacciones
digitales han ido en aumento en detrimento de las interacciones presenciales, se vuelve esencial
entonces la capacidad de los trabajadores para capitalizar esta irrupción de las tecnologías digitales
a su favor.

Las dificultades para hacer la transición a una economía digital afectan con particular fuerza a la
población vulnerable, que presenta niveles básicos o inexistentes de competencias digitales y carece
muchas veces de los recursos físicos necesarios para acceder a espacios digitales. Sin embargo,
incluso aquellos que pensaban tener un buen nivel han venido encontrando dificultades para
expandir el uso de la tecnología a nuevos aspectos de la vida cotidiana (Aguerrevere, Amaral,
Bentata, & Rucci, 2020). Por ejemplo, la oferta de formación online por lo general asume como
prerrequisito un nivel aceptable de competencias digitales, lo que acota el aprovechamiento de
estos recursos en adultos cualificados con buen nivel de estas competencias. A la capacidad propia
de cada trabajador para sacar provecho de las nuevas tecnologías a la hora de formarse se suman
barreras de acceso de diferente índole, que limitan el acceso de adultos a programas de formación
continua. Un trabajador debe ponderar muchos factores a la hora de pensar en recualificarse: costo
de oportunidad de formarse teniendo en cuenta responsabilidades familiares y laborales,
restricciones en términos de tiempo, horarios y distancia, junto con limitaciones monetarias para
pagar por la formación (Escobari, Seyal, & Meaney, 2019).

Fortalecer la capacidad de los trabajadores de aprovechar la digitalización se vuelve instrumental

entonces a la hora de pensar en políticas de reconversión laboral, en virtud de que la oferta de
formación digital genera un amplio espectro de ventajas. Entre éstas se destaca la flexibilidad: la
oferta digital permite que el usuario escoja el tiempo, el ritmo y el lugar compatible con sus
responsabilidades familiares y laborales. Al mismo tiempo, tiene el potencial de alcanzar una mayor
cobertura de la oferta laboral al eliminar las distancias físicas, lo que facilita además la creación de
empleos a nivel regional. Esto se complementa con una reducción de los costos por estudiante con
respecto a la formación presencial, lo que permitiría superar las barreras financieras para el acceso
al contenido educativo (OCDE, 2019).

Estas ventajas se deben ponderar con las debilidades de la formación digital. La mayor preocupación
en este sentido es el impacto sobre la desigualdad social, dado que el creciente uso de la
digitalización puede tener un impacto negativo considerable sobre la desigualdad social ya
existente. Esto en virtud de que al bajo nivel de competencias digitales existente en los trabajadores

9
de bajos ingresos se suma un amplio espectro de requisitos para sacar provecho de este tipo de
formación, entre los que se encuentran la infraestructura física, la conectividad y la dificultad de
acceso para adultos discapacitados. A esto se añade el hecho que los trabajadores más vulnerables
se caracterizan también por menor sentido de agencia y menor motivación, lo que hace más difícil
no solo que se alisten a programas de formación digital, sino también que terminen y no deserten
a mitad de camino. Las condiciones heterogéneas de acceso pueden llevar a que la irrupción de la
digitalización lleve a un aumento de las amplias brechas existentes entre trabajadores con
condiciones socioeconómicas y educativas diferenciadas.

Entonces, ¿cuáles son las competencias que permiten un mayor aprovechamiento de la irrupción
de la economía digital? Para el mercado laboral, competencias cognitivas como la alfabetización
digital, las habilidades numéricas, las competencias analíticas de solución de problemas, el manejo
de información y el uso de herramientas digitales para servicios en línea aumentan el nivel de
resiliencia de los trabajadores. El uso de software y de programación es un nivel más avanzado, que
permite sacar gran provecho a la digitalización. En el Latin American Economic Outlook (OCDE et al.,
2020), se separan aquellas actividades encargadas de asimilar las tecnologías maduras2, que
demandan competencias en el manejo de informática, de las actividades que incorporan la
tecnología avanzada en la cadena de producción, para las cuales es necesaria la capacitación en
robótica e inteligencia artificial. En términos de un diagnóstico general de habilidades digitales en
América Latina, la región se encuentra rezagada en las habilidades de la población adulta: en
promedio para los países más representativos de la región, alrededor del 60% de los adultos tienen
niveles bajos de competencias en términos de alfabetización y aptitudes numéricas (OCDE, 2020).
Al aterrizar el análisis a nivel de competencias, se observa que existen brechas considerables, en
especial en tecnologías de la información y programación en donde la demanda excede la oferta,
mientras que en las demás áreas no existe una necesidad tan apremiante de aumentar las
capacitaciones por el lado de la oferta laboral (Gráfico 4) junto con otras evidencias en donde se
observa que hay un desajuste reflejado en las personas que están sobre y subcalificadas acorde a lo
esperado de su ocupación.

2Las tecnologías maduras son herramientas tecnológicas cuyas fallas se han reducido o eliminado a través del tiempo,
consideradas también como tecnologías tradicionales como de computación, redes, software, y demás. Según el
Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de Colombia (MinTIC), algunos ejemplos de las
tecnologías digitales maduras son la banda ancha, tecnologías móviles y plataformas de gestión como el
almacenamiento en las nubes, inteligencia artificial y Big Data (MinTIC, 2017).

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 Gráfico 4. Oferta y demanda de las habilidades del mercado laboral para América Latina y el
Caribe, 2019

Fuente: CEPAL (2020). "Tracking the Digital Footprint in Latin America and the Caribbean".
https://repositorio.cepal.org/handle/11362/45484. Tomado de (OCDE et al., 2020) “Latin American Economic Outlook
2020: Digital Transformation for Building”.

Pero las competencias necesarias para aprovechar la oferta virtual no se limitan a las
habilidades específicas de tipo digital, sino que se deben expandir para incluir las habilidades
blandas, incluidas igualmente, en las competencias del Siglo XXI. De esta forma, competencias como
la creatividad, la resiliencia, el trabajo en equipo, el manejo de emociones, la autorregulación, el
manejo del tiempo, la empatía y las habilidades comunicativas se han vuelto instrumentales tanto
en el mercado laboral como en el aprovechamiento de la oferta digital de formación. Estas
habilidades mejoran las aptitudes del trabajador para tomar decisiones, manejar el estrés y tener
iniciativa propia, lo que se traduce en una mayor capacidad para adaptarse a un mercado laboral
cambiante, facilitando su aprendizaje continuo y mejorando su empleabilidad (Aguerrevere,
Amaral, Bentata, & Rucci, 2020).

En este sentido, Forero, Saavedra y Fernández (2020, mimeo) llevan a cabo un metaanálisis
de la literatura global en términos de las competencias y habilidades que se espera registren un
aumento continuo en el mediano plazo, y aquellas que se verán afectadas por los procesos de
tecnificación y automatización laboral. En general, se podrían clasificar los cambios en la demanda
de competencias o habilidades en tres grandes grupos, conforme su evolución esperada en el
futuro:

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 Habilidades cuyo crecimiento en la demanda es positivo:

• Cognitivas tecnológicas: programación y competencias TIC avanzadas, diseño,

ingeniería y mantenimiento TIC, analítica de datos, y TIC básicas.
• Socioemocionales: interpersonales y empatía, comunicación y negociación, liderazgo,
iniciativa y emprendimiento, adaptabilidad y conocimiento continuo, entrenamiento a
otros.
• Cognitivas avanzadas: Creatividad, procesamiento complejo de información, y
administración de proyectos.
• Cognitivas básicas: lenguaje y matemáticas

Habilidades con una reducción en la demanda:

• Cognitivas avanzadas: habilidades cuantitativas y estadísticas.

• Cognitivas básicas: procesamiento básico de datos.
• Manuales: Inspección y monitoreo, motores generales automatizables, mecánicas y
reparación, motores, finas, artesanales, operación de equipos

Habilidades con tendencia ambigua:

• Cognitivas avanzadas específicas: negocios y derecho

• Manuales no repetitivas no automatizables (diferencias en criterios sobre cambios
tecnológicos).

Por otra parte, el análisis de competencias debe complementarse con el diagnóstico de la

oferta existente de infraestructura física y conectividad a nivel regional, que es de suma importancia
para analizar los retos a los cuales se enfrentan las economías – en especial las más vulnerables –
ante la digitalización. Para América Latina, el porcentaje de usuarios de internet ha aumentado de
manera significativa desde el 2010, sin embargo, todos los países se encuentran con niveles más
bajos que el promedio de los países en la OCDE, con Chile y Argentina mostrando los mejores
indicadores. La OCDE (OCDE et al., 2020) destaca que la región presenta rezagos importantes en
programas de capacitaciones, cuyo resultado afecta el rendimiento en investigación y desarrollo en
las distintas economías. Asimismo, se resalta el número de empresas que ya implementaban la

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digitalización: en el 2018 el nivel de conectividad a internet de las empresas es relativamente alto y
similar en los países de la región, pero se observan diferencias importantes frente al porcentaje de
empresas que usan herramientas digitales para adquirir insumos, y frente a las empresas que
utilizan banca electrónica (Gráfico 5).

Gráfico 5. Porcentaje de empresas que hacen uso de servicios de digitalización, 2018

Fuente: CAF (2020). "El estado de la digitalización de América Latina frente a la pandemia del COVID-19". Tomado de
(OCDE et al., 2020) “Latin American Economic Outlook 2020: Digital Transformation for Building”.

2. El impacto del COVID-19 sobre la restauración productiva y ocupacional

La pandemia del COVID-19 ha generado un impacto estructural a lo largo y ancho de la economía

global. A diferencia de las crisis económicas anteriores, que habían tenido un efecto acotado ya
fuera sobre sectores específicos de la oferta o sobre rubros acotados de demanda, la actual crisis se
caracteriza por un impacto negativo simultáneo sobre los sectores productivos y sobre la demanda
agregada. Esto ha llevado a la generación de secuelas considerables tanto sobre los niveles de
producción como sobre el empleo, donde América Latina se ha convertido en una de las regiones
más afectadas por el contagio del virus SARS-CoV-2, y la economía colombiana no ha sido la
excepción.

Según la OIT, a nivel global la pandemia generó una pérdida de $3,5 billones de dólares, o el 5,5%
del PIB global. En términos de empleo, en el segundo trimestre de 2020 se perdieron, entre despidos
y horas sacrificadas, el equivalente a 495 millones de puestos de trabajo en comparación con 2019,
aproximadamente una sexta parte del total de 3.000 millones de personas que pertenecen a la

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fuerza laboral mundial. Para América Latina, la CEPAL (2020) estima que los sectores más afectados
por la pandemia generan cerca de un tercio del empleo (34,2%) y un cuarto del PIB regional (24,6%),
y se espera que el desempleo suba hasta el 13,6% para finales de 2020. Se estima que más de 2,7
millones de empresas formales en la región cierren o entren en bancarrota, lo que llevará a la
pérdida de 8,5 millones de empleos (sin incluir los despidos que generen las empresas que pueden
seguir funcionando a un ritmo menor al anterior).

Como se verá en la presente sección, el efecto de esta crisis sobre la estructura productiva no ha
sido homogéneo. Las empresas medianas y grandes cuentan con una mayor capacidad de resiliencia
ante eventos adversos, además de poder acceder más fácilmente a las ayudas gubernamentales
dirigidas a firmas formales. Por el contrario, las micro y pequeñas empresas, donde se concentra el
grueso del empleo de la población de menores ingresos (Gráfico 6), no cuentan con la misma
capacidad financiera para apalancarse y, al ser muchas de ellas formales, tampoco pueden aspirar
a recibir las ayudas de sostenimiento de nómina previstas por los gobiernos3.

Gráfico 6. Empleos que podrían perderse por cierre de empresas, según tamaño de la empresa

Panel A. Número de trabajadores Panel B. Porcentajes

Fuente: Tomado de CEPAL (2020). “Sectores y empresas frente al COVID-19: emergencia y reactivación”.

La informalidad laboral, que según la OIT en promedio representa un 54% de la fuerza laboral
latinoamericana (que varía desde el 9% en Uruguay al 65% en Guatemala) es un factor estructural
que aumenta la vulnerabilidad de los trabajadores. La baja capacidad de estos trabajadores para
adaptarse a cambios repentinos en el escenario laboral tendrá efectos tanto localizados como

3Según la CEPAL (2020), la productividad de las pequeñas empresas en América Latina es solo el 23% de la observada en
grandes empresas. Para microempresas, esta cifra se desploma hasta el 6%.

14
sistémicos, que pueden iniciar un proceso de histéresis en donde el desempleo se demore en bajar
y se prolongue el impacto negativo de la crisis. En este sentido, las megatendencias analizadas en la
sección anterior, como la automatización, que habían tenido un impacto moderado sobre la
estructura laboral en América Latina, se han visto precipitadas por la crisis, acelerando la
reestructuración del mercado laboral. Si no se toman medidas urgentes y pertinentes para
relocalizar esta fuerza laboral, se puede llegar a que una generación de trabajadores jóvenes vea
afectada de manera permanente su trayectoria laboral y se reduzca su productividad potencial en
el largo plazo.

La presente sección del documento aborda el impacto que ha tenido la pandemia, describiendo el
efecto heterogéneo que ha tenido a nivel sectorial y sobre la demanda de competencias. En la
segunda parte se describen las medidas más importantes que han adoptado los países para hacerle
frente, terminando con una descripción más detallada de las medidas de política pública adoptadas
por el gobierno colombiano.

2.1. Sectores que siguen contratando y demanda de habilidades

La pandemia del coronavirus ha generado un impacto notoriamente heterogéneo a nivel

sectorial. Al mismo tiempo que sectores importantes, como comercio, actividades culturales y
turismo, han visto su demanda desplomarse y han expulsado una gran cantidad de trabajadores
dado que se basan en interacciones cara a cara y aglomeraciones, otras actividades se han vuelto
una fuente genuina de empleo temporal, al demandar más trabajadores durante la crisis sanitaria.
Además de las actividades ‘esenciales’, los sectores donde no se ha visto tan afectada la oferta de
empleos tienden a ser aquellos en donde es posible continuar la actividad de manera remota y que
no requieren de interacciones personales para llevarse a cabo.

Dentro de los sectores que no se vieron restringidos por las medidas sanitarias tomadas por los
gobiernos, debido a su carácter esencial, se pueden contar la salud, el cuidado de niños y adultos
mayores, la producción y comercialización de bienes básicos como los alimentos, las labores de
gestión y logística, la construcción de infraestructura crítica, la seguridad pública, la producción
industrial de bienes de protección personal, las actividades de soporte a las TIC y aquellas
ocupaciones estacionales como la agricultura. Satisfacer este aumento de demanda en un periodo
donde se restringe la interacción presencial (por ejemplo, para entrevistas laborales) donde el

15
entrenamiento y formación solo se puede hacer de manera virtual, y cuando las responsabilidades
familiares han aumentado debido al cierre de las escuelas, ha sido un reto considerable. A esto se
le añade que en muchas ocupaciones esenciales ya contaban con escaso personal antes de la
pandemia del COVID-19, como es el caso de la salud, donde para 2018 ya se estimaba que había un
déficit global de personal de alrededor de 5,9 millones de enfermeras (OMS, 2020).

Este surgimiento de los sectores esenciales se contrasta con la contracción generalizada de la

demanda de trabajo en el resto de las actividades. La contracción ocasionada por el choque frenó
la contratación de las empresas: según la OCDE (2020a) en promedio para 18 países, las ofertas
laborales en línea se redujeron un 35% en el primer semestre del año, con Reino Unido (52%),
Irlanda (45%) y Canadá (43%) como algunos de los países con las mayores caídas. El Employment
Outlook 2020 de la OCDE aborda la contribución a esta caída a nivel sectorial y por el grado de
cualificación de las ocupaciones, donde la mayor contracción en vacantes se dio principalmente en
el sector de servicios públicos y utilidades, de tecnología de la información y comunicación (TIC) y
servicios empresariales, y comercio y transporte.

Para América Latina la caída en la actividad económica el impacto negativo de la pandemia se ha

sentido con fuerza en aquellos sectores relacionados a la industria de turismo, transporte y
comercio, seguidos de la provisión de servicios, construcción, minería y actividades financieras. Por
el contrario, sectores de la agricultura, producción de alimentos, telecomunicaciones y suministros
médicos han exhibido una contracción moderada. Esto muestra en gran parte el efecto heterogéneo
que ha tenido la pandemia del COVID-19 y las restricciones impuestas por los países, sobre las
actividades económicas (CEPAL, 2020). Como se observa, son muy pocas las actividades que
presentaron un impacto relativamente bajo, mientras que la gran mayoría se concentra en un
impacto significativo. En la Ilustración 1 también se pueden evidenciar de cierta forma los sectores
en los cuales se deben concentrar las medidas y programas, dado que son en estos en donde mayor
cantidad de trabajadores fueron desplazados de sus actividades o perdieron el trabajo.

16
 Ilustración 1. Intensidad de los efectos de la crisis por actividad económica

Fuente: Tomado de CEPAL (2020). “Sectores y empresas frente al COVID-19: emergencia y reactivación”.

Si bien la manufactura en general ha experimentado una caída importante en esta crisis, se ha

encontrado que es en aquellas actividades industriales intensivas en tecnología y trabajo, donde la
situación es mucho peor. En esta división de actividades económicas, el impacto fuerte lo tienen en
su mayoría los sectores intensivos en trabajo, y en una menor medida, las actividades intensivas en
tecnología (Gráfico 7). Esta ruptura del tejido empresarial destruye conocimiento tácito
desarrollado históricamente e inactiva capital físico, rompiendo cadenas productivas y circuitos de
pagos que va a tomar tiempo recuperar. Por esto, es probable que la pandemia genere una
ampliación de las brechas de productividad ya existentes y profundice los problemas de la estructura
de las economías de la región.

17
 Gráfico 7. Porcentaje de producción de sectores por intensidad del impacto de la crisis

53,5 52,6

43,2 42,0
39,4
37,3

14,9
9,3 8,0

Impacto severo Impacto significativo Impacto moderado

Intensivo en tecnología Intensivo en recursos naturales Intensivo en trabajo

Fuente: Tomado de CEPAL (2020). “Sectores y empresas frente al COVID-19: emergencia y reactivación”.

Como menciona la CEPAL, esto implicaría una mayor brecha en los problemas estructurales de las
regiones, en tanto la contracción económica estaría enfocada en mayor medida en los sectores
industriales con mayor dinámica en tecnología. Por ejemplo, para los primeros meses del año, Brasil
presentó una contracción de 8,2% explicada en su mayoría por el sector automotriz; México una
caída en la producción manufacturera (10,9%) en especial relacionada a la industria de cuero;
Argentina una reducción del 13,5% en producción industrial; Colombia una caída del 7,7% en la
industria general; y Perú con la mayor contracción correspondiente a un 21,4%. Por fuera de la
industria, lo grave es que el mayor impacto sectorial lo sufrirán aquellos sectores que son intensivos
en trabajo y en donde se concentra la fuerza laboral, como comercio, hoteles y restaurantes (Gráfico
8).

18
 Gráfico 8. Empleos que podrían perderse por cierres de empresas, según sector

Fuente: Tomado de CEPAL (2020). “Sectores y empresas frente al COVID-19: emergencia y reactivación”.

Estas tendencias observadas en América Latina reflejan también una mayor apuesta hacia
ocupaciones que se pueden realizar por teletrabajo. Esta digitalización y virtualización del trabajo
va a acelerar de manera importante los procesos de polarización laboral. Por un lado, ha aumentado
la demanda de vacantes enfocadas en capacidades low-skilled, correspondientes a guardias de
seguridad, auxiliares de cuidado personal, conductores, vendedores y demás relacionadas a
ocupaciones elementales4, que en su mayoría requieren como nivel educativo únicamente un
diploma de bachillerato (OCDE, 2020b). Frente a las habilidades que estas ocupaciones demandan,
en su mayoría estas se limitan a actividades de escucha, comprensión de lectura, monitoreo,
percepción y comunicación oral. En comparación, aquellas ocupaciones clasificadas como middled-
skilled5 presentaron una contracción mayor.

Dado el impacto diferencial en la demanda de competencias dependiendo de su capacidad de

llevarse a cabo de forma virtual, se han llevado a cabo esfuerzos por identificar el potencial de
digitalizar ciertas ocupaciones y competencias. Para esto, el primer paso requiere clasificar cada
ocupación de acuerdo con sus funciones, y el grado según el cual estas funciones se pueden realizar
de manera remota. El segundo paso analiza la fuerza laboral y la distribución geográfica de los
diferentes tipos de ocupaciones según su potencial de virtualización. La OCDE lleva a cabo este
ejercicio para 28 países, encontrando que esta capacidad varía en un amplio rango, desde Turquía,

4Clasificados en los grupos 5 y 9 en ISCO-88.

5Para la OCDE estas ocupaciones corresponden a las 4,7 y 8 de la clasificación ISCO-88. Correspondientes
respectivamente a personal de apoyo administrativo; oficiales, operarios y artesanos de artes mecánicas y otros oficios;
y operadores de instalaciones, máquinas y ensambladores.

19
en donde 21% de las ocupaciones se pueden hacer de manera remota, hasta Luxemburgo, donde
esta cifra se eleva hasta 50%, (Gráfico 9). Esta capacidad se relaciona de manera positiva con las
habilidades de la fuerza laboral: se evidencia una relación positiva entre el porcentaje de población
con educación terciaria con la proporción de trabajos que se pueden hacer desde casa (OCDE,
2020c).

Gráfico 9. Porcentaje de trabajos potenciales a realizar de manera remota (%), 2018

Fuente: European Labour Force Survey, American Community Survey, Turkish Household Force Survey y Occupational
Infotmation Network data. Cálculos OCDE. Tomado de OCDE (2020c) “Capacity for remote working can affect lockdown
cost differently across places”.

Por último, otro canal en donde se ha evidenciado el impacto heterogéneo sobre el mercado laboral
es frente a las brechas de género, que han sido acentuadas de manera significativa por la pandemia.
La mayoría de las mujeres se ubican en los sectores más afectados por la crisis, por lo que se
considera que estos son 1,8 veces más vulnerables que aquellos desarrollados por los hombres y
por ende corresponderían al 54% de la pérdida en empleo (McKinsey & Company, 2020). Entre los

20
sectores más feminizados – y más afectados – se encuentra el sector turismo, de restaurantes,
servicios de cuidado doméstico, deportes y eventos, y de cuidado de belleza (World Bank, 2020).
Adicionalmente, teniendo en cuenta lo relacionado a la educación terciaria y el porcentaje potencial
de trabajo en casa, existe evidencia de que la población de mujeres que presenta este tipo de
educación en áreas de ciencias naturales, matemáticas y estadística, es más baja con respecto a la
de los hombres (World Economic Forum, 2018). A esto se suma el agravante que los paquetes de
reactivación económica se han concentrado en sectores productivos típicamente masculinizados,
como lo son la construcción y la infraestructura pública, lo que resalta la necesidad de promover
una recuperación balanceada en términos de género.

2.2. ¿Qué están haciendo los países?

Debido al choque del COVID-19, los países se han visto forzados a adoptar medidas de política
pública que faciliten la transición de las economías a la nueva realidad. En términos generales, la
pandemia se puede dividir en tres grandes fases, cuya duración cambia de país a país. La primera
etapa es la irrupción de la emergencia epidemiológica como tal, y las medidas que se toman en el
plazo inmediato. La segunda fase se refiere a la nueva normalidad, en la que los grandes focos de la
pandemia se encuentran relativamente controlados, pero se siguen presentando contagios
importantes y es posible que, sin el debido control, se vuelva a una situación en la que el contagio
se descontrole. Por último, la tercera etapa comenzará cuando gracias a la vacuna y a los cambios
de comportamiento, se reduzca de manera sustancial el contagio y se reactiven los sectores más
afectados por la crisis. En esta sección se hace una descripción general de las medidas adoptadas a
nivel internacional en las dos primeras etapas, y que sirven como guía para las políticas públicas que
pueden ser implementadas en Colombia con el fin de mejorar la capacidad de adaptación de la
demanda y oferta laboral al nuevo escenario generado por la crisis epidemiológica.

2.2.1.Movilización de los sectores de emergencia

Las medidas adoptadas por los países en la primera etapa se han centrado sobre todo en la
movilización del sector de la salud. En este sentido, se convocaron trabajadores del sector de la
salud o afines que ya se encontraban por fuera del mercado laboral para aumentar la oferta y lograr
la cobertura necesaria en los centros que se veían cortos de personal. Algunos países que tomaron
estas medidas para fomentar la movilización de esos sectores de emergencia fueron Italia, Australia,

21
Países Bajos, Estados Unidos, Francia, entre otros (OCDE, 2020b). Políticas como ésta también se
plantearon para que algunos voluntarios de la población colaboraran en labores básicas como la
entrega de medicamentos, asistencia en transportar a personas hacia centros médicos, entre otros.
Esta movilización también se fomentó con el otorgamiento de licencias de rápida expedición a los
trabajadores del sector de la salud, para que la fuerza laboral extranjera pudiera ejercer las
actividades con un menor número de requisitos de autorización. En línea con estas licencias, el
aumento de trabajadores de la salud también se dio a través de medidas relacionadas a la
vinculación de algunos estudiantes de medicina que aún no habían culminado sus estudios, pero se
encontraban en las condiciones para colaborar en ciertas labores asistenciales básicas. Esto último
cobró mayor relevancia al destacar que, aún al aumentar el personal mediante las enfermeras y
médicos retirados, estos estaban en mayor riesgo de contagio y de efectos secundarios relacionados
al COVID-19. Algunos países que adoptaron estas medidas fueron Canadá, Estados Unidos, Reino
Unido, Italia y algunos países de América Latina (OCDE, 2020b).

2.2.2. Vocational Education and Training

Como se verá en la siguiente sección, el Adult learning, entendido como el concepto de la

formación continua para la población adulta, se centra en el fortalecimiento de la educación para
asegurar que un gran grupo de personas desarrollen habilidades que se necesitarán de ahora en
adelante en actividades de alto crecimiento (OCDE, 2020). Esta recapacitación se basa en los
conceptos de reskilling y retooling en los cuales el proceso se centra en el aprendizaje respecto a
nuevas tecnologías, herramientas y un entrenamiento adicional en las capacidades que se necesitan
teniendo en cuenta una reubicación laboral. Estas dinámicas cobran relevancia nivel mundial
teniendo en cuenta los esquemas adoptados de short-time work, en donde la oferta laboral cambia
de rol dentro de un sector de manera momentánea, lo que cobra relevancia en América Latina dada
cuenta de la cobertura limitada de educación superior y el bajo nivel de habilidades en los adultos.
Por el lado de la cobertura, los datos se presentan como un reto respecto a la reconfiguración de
habilidades y herramientas en tanto reflejan bajas capacidades para potenciarlas: el 64% de la
población entre 25-34 años en América Latina cuenta con educación media, por debajo del
promedio de los países de la OCDE ubicado en 84% (OCDE, 2020).

Es así como, en un segundo momento, teniendo en cuenta cómo ha afectado el choque a la oferta
y demanda a los sistemas de formación, las medidas de los países se han dirigido a fortalecer estos

22
sistemas de formación para adultos y a dejar un precedente para que ante cambios no anticipados
estos puedan responder de manera rápida. Países como Reino Unido han adoptado medidas tan
simples como la regulación de pausas en el proceso de aprendizaje cuando éste no sea posible,
eliminando cobros o penalidades monetarias tanto para estudiantes como para docentes. En Países
Bajos, esta estrategia involucró una extensión para aquellos estudiantes en educación aplicada de
nivel medio (conocido como MBO, o secondary vocational education), correspondiente a la
admisión en el siguiente nivel del programa (HBO o higher profesional education) si se encontraba
cerca de cumplir con los requisitos, pero se enfrentaron a una pausa obligada. En países como Corea
del Sur y España, se autorizó la flexibilización de los requisitos de las prácticas en modalidad de
educación basada en el trabajo.

De la mano con esta reconfiguración de capacidades, las soluciones planteadas para lidiar con la
destrucción de empleos evidenciada a causa de la pandemia del COVID-19 se enfocan en la adopción
de esquemas de ocupaciones de corto plazo en ciertos sectores, entendido como short-time work
(STW) en países del Europa y América del Norte. Según la Fundación Europea para la Mejora de las
Condiciones de Vida y de Trabajo (Eurofound), este esquema de trabajo fue definido por la Comisión
Europea en el presente año, con el objetivo de que se redujeran las horas laborales de los
trabajadores en empresas con problemas de liquidez, sin dejar a un lado el soporte económico para
quienes desarrollan estas actividades. En este sentido, el STW se puede traducir en una reducción
parcial del número de horas, o un despido temporal de los contratos (EurWORK, 2020). Cabe resaltar
que esta modalidad reduce su atractivo por ser una medida temporal, y en tanto el ingreso recibido
por el desarrollo de estas actividades es reducido (OCDE, 2020b). Sin embargo, este colchón es
inexistente en cierta medida para los países de América Latina: la solución para los trabajadores
ante la destrucción de empleos y el reposicionamiento implica un fuerte aumento en la
informalidad. Teniendo en cuenta los altos niveles de informalidad de los países de la región, esta
creciente salida de trabajadores del sector formal pondría en juego el manejo del mercado laboral
en tanto los empleos aptos a virtualizarse se concentran fuera del mercado informal.

Otra medida relacionada con la educación y capacitación profesional (VET) recae en el apoyo
económico a aquellos aprendices que cesaron su proceso porque no fue posible retomar el
aprendizaje en entornos laborales clausurados por la pandemia. Australia implementó subsidios a
nueve meses (50% del salario) a empresas pequeñas para que mantuvieran a sus practicantes. y
Suiza implementaron esquemas de trabajo a corto plazo, con el mismo objetivo de aliviar la carga

23
financiera de las empresas, pero buscando ampliar este esquema a los aprendices que se
encontraban laborando. En Inglaterra, se permitió que los empleados retirados hicieran parte de
esquemas de educación basada en el trabajo, mientras que en Escocia se implementaron otros tipos
de incentivos monetarios para que los trabajadores acogieran a practicantes que ya culminaron su
trabajo con otra empresa de la misma industria, en especial en el sector de minería (OCDE, 2020d).

La disrupción en el entrenamiento de los practicantes también se buscó solucionar mediante el

reconocimiento de estudios previos. En este sentido, los estudiantes que no lograron completar sus
programas por las medidas de contención decretadas por los gobiernos han podido acceder a
pruebas que validen y certifiquen hasta cierto punto los conocimientos, habilidades y competencias
necesarias para desempeñarse de manera adecuada en los trabajos. Algunos países que adoptaron
estas medidas fueron Australia, Alemania, Noruega, Suiza, entre otros.

De manera simultánea los sistemas de educación y capacitación técnica profesional (TVET)

plantearon soluciones dirigidas a la educación por medio de métodos remotos. Senegal desarrolló
cursos que se transmiten por medio de la radio, televisión, y demás, para aquellas poblaciones sin
acceso a internet. Estas mismas herramientas se han implementado en otros países como
Azerbaiyán, Egipto y Turquía, en donde se está adaptando el sistema a plataformas y a contenido
digital (World Bank, 2020a). Otros países como Italia han trasladado las prácticas a la virtualidad,
asegurando un apoyo pedagógico por medio del acompañamiento de un tutor, y una infraestructura
tecnológica adecuada. Brasil también se une a este grupo, en donde en algunos estados el instituto
principal de capacitación continuó sus labores por medio del envío de insumos y herramientas a los
estudiantes para asegurar su continuidad en las prácticas (OCDE, 2020e).

Todas estas medidas relacionadas al VET se han visto sustentadas en una amplia inversión por parte
de los gobiernos en estos sistemas. Esto buscando mejorar la adaptabilidad de los sistemas y actores
involucrados en crisis relacionadas a la transición laboral, como la generada por el COVID-19. Un
ejemplo de esta inversión la da Estados Unidos, que invirtió $42,5 millones de dólares para asegurar
las matrículas de los estudiantes entre 16-24 años, a través de la ayuda de Youth Apprenticeship
Readiness (OCDE, 2020d).

América Latina ha destacado con la propuesta de las instituciones de educación vocacional frente a
la entrega de herramientas tecnológicas a las poblaciones vulnerables, en especial tomando en
cuenta que solamente el 44% de los hogares tienen conexión, y menos del 50% acceso a internet
móvil en la región (OIT, 2020). En la región se ha planteado el uso de plataformas como Moodle,

24
Blackboard, Google Classroom, así como algunas redes sociales, para dar continuidad al aprendizaje.
Esta crisis ha fomentado a su vez las redes de colaboración internacional y multisectorial, con el
objetivo de que se asegure cierto nivel de aprendizaje en tecnología, a través de empresas como
Coursera, Cisco y Google. Esta tendencia se ha replicado no solamente en la región, sino a nivel
internacional: las colaboraciones multisectoriales y con agencias gubernamentales han aumentado
en países de Europa y en Estados Unidos (Aguerrevere, Amaral, Bentata, & Rucci, 2020).

2.2.3. Formación en línea

Retomando las medidas basadas en el contenido digital, otro tipo de respuestas que se
adoptaron por los países giran en torno a la formación en línea. Un grupo de países generaron
programas virtuales dirigidos a los trabajadores de la salud que fueron redistribuidos a otras labores
por el choque del COVID-19. Inglaterra y Estonia respondieron por medio de Health Education
England y The Estonian PES, respectivamente, con programas para estar al tanto de temas
relacionados a la propagación, control y protección contra las infecciones. El Reino Unido como un
todo también puso a disposición general de los trabajadores de la salud el entrenamiento de
habilidades base para el desempeño en el sector (Core Skills Training, de Skills for Health). Esta
misma idea se implementó en Francia por el gremio de hospitales, en conjunto con academias.
Todas estas iniciativas van de la mano con la creación de cursos de corta duración, enfocados en el
rápido entrenamiento de la fuerza laboral. Sin embargo, no todas fueron dirigidas al sector de la
salud: en Suecia, gran parte de los programas cortos los tomó el personal de la industria aérea para
aprovechar que están entrenados para desempeñarse en situaciones de alta presión, y por ende
presentan el mismo tipo de competencias que el sistema de salud (OCDE, 2020b).

En Estados Unidos, al igual que en la mayoría de los países, se crearon este tipo de cursos tomando
como base las habilidades ya implantadas en los trabajadores, y buscando potencializarlas y
complementarlas mediante una aproximación basada en competencias. Programas como Rapid
Skilling se enfocan en la transición de los trabajadores con bajas habilidades y en el emparejamiento
de estos con los sectores con altas demandas, brindándoles apoyo con cursos de reentrenamiento,
en promedio de una duración de 6 horas. En este sentido, la creación de este tipo de plataformas
que conectan a oferta con la demanda laboral aumentaron su relevancia y popularidad: en Irlanda,
el Departamento de Asuntos Laborales y Protección Social creó una plataforma para ayudar a ubicar
a los trabajadores de los sectores de la salud, ciencias naturales, infraestructura, atención al cliente

25
y tecnologías de la información. En Francia, el servicio público de empleo lanzó la plataforma
Mobilisation Emploi para los sectores de la agricultura, transporte, salud y telecomunicaciones,
mientras que, en Australia, se ha buscado incentivar el uso de la plataforma Skills Match para
emparejar las habilidades de los trabajadores con las opciones laborales potenciales que pueden
tener (OCDE, 2020b).

El aumento en el uso de plataformas y cursos en línea también se ha enfocado en la continuidad de

la recapacitación de las personas. Es así como ha aumentado la oferta de cursos de carácter gratuito
o subsidiado a causa de la pandemia. Por ejemplo, en un inicio en Francia se pusieron a disposición
general un paquete de cursos en línea gratis por un periodo de tres meses; Corea del Sur habilitó la
plataforma Smart Training Education Platform (STEP) en la cual se han cargado cursos, usualmente
subsidiados, para que las personas puedan tomarlos según su disponibilidad horaria (OCDE, 2020d).
Estos cursos también se han enfocado en el entrenamiento y adaptabilidad de los docentes y
formadores para que se encuentren preparados para entregar material digital a quienes buscan
estos programas: en Dinamarca se habilitó un portal desde el Ministerio de Educación, en el cual los
educadores pueden acceder a cursos en línea y a recursos digitales; en Chile, el Ministerio de
Educación apoya de manera técnica y administrativa el uso de materiales tecnológicos y métodos
de evaluación.

Es así como también, de la mano con la necesidad del teletrabajo en la mayor cantidad de
actividades posibles, la crisis generó un aumento generalizado sobre esquemas de entrenamiento
de la fuerza laboral desde casa, como lo son los programas de e-learning o los Massive Online Open
Courses o MOOCs. Parte de la importancia de que la oferta de estos cursos aumente, radica en que
alrededor del 28% de adultos no considera participar en una capacitación por temas de tiempo,
recursos financieros, y ubicación espacial (OCDE, 2020e).

2.3. Políticas Públicas adoptadas en Colombia como respuesta a la crisis

En Colombia, previo a la pandemia se avanzó en el desarrollo de la institucionalidad asociada a

la formación para el trabajo, a través de la creación del Sistema Nacional de Cualificaciones (SNC)
en el artículo 194 del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 (Ilustración 2). Dentro del SNC se
planteó: i) la actualización del Marco Nacional de Cualificaciones (MNC), en busca de una
clasificación estándar de aptitudes en 8 niveles; ii) la generación de subsistemas de aseguramiento

26
de calidad de la educación y formación, y iii) la plataforma de información del SNC, entre otras
políticas. Es así como mediante la creación del sistema se busca, dentro del plan de gobierno,
facilitar la inserción laboral de los ciudadanos mediante el reconocimiento de habilidades y el
Esquema de Movilidad Educativa y Formativa, que promueve rutas de aprendizaje mediante la
movilidad entre diferentes tipos de formación educativa, incluyendo el reconocimiento de
certificaciones previas, la formación para el trabajo y las capacitaciones directas por parte de los
sectores productivos (Presidencia de la República & DNP, 2019). Cabe resaltar que se dentro del SNC
se creó el Subsistema de Formación para el Trabajo, dentro del cual actúan tanto el SENA como
diversas Instituciones de Educación para el Trabajo y Desarrollo Humano (ETDH) y demás
instituciones que ofrezcan cursos bajo un marco de competencias, previamente estructurados en
línea con el Marco Nacional de Cualificaciones.

Ilustración 2. Sistema Nacional de Cualificaciones, PND 2018-2022

Fuente: Diagrama tomado de Colombia Aprende.

Como respuesta al choque en oferta y demanda que generó el COVID-19 en la economía

colombiana, se trazó una hoja de ruta para el 2020-2022, llamada Compromiso por el Futuro de
Colombia, enfocada a la reactivación económica y social enfocada en cuatro compromisos: i)
generación de empleo, ii) crecimiento limpio y sostenible, iii) población pobre y vulnerable, y iv)
campo y la paz con legalidad. El primer compromiso, y el de mayor relevancia para este análisis,
abarca el apoyo a Mipymes, impulso a la infraestructura, el sector minero energético, la
recuperación de sectores afectados, la economía naranja y la transformación digital. Esta última se
concentra en la conectividad, y en el cierre de brechas inicialmente sociales. Adicionalmente, se

27
incentivará el trabajo remoto, la digitalización de servicios del Estado, la ciberseguridad, y el
comercio electrónico por medio de 17 proyectos en ejecución de la mano con el sector privado
(Presidencia, 2020). Se dará continuidad a lo ya planteado por el Gobierno antes de la emergencia
sanitaria, frente a la instalación de centros digitales para concretar el 70% del territorio conectado,
y la ejecución de zonas digitales de acceso público en 191 municipios.

El tercer compromiso relacionado a la población vulnerable se centra en el programa de Ingreso

Solidario, el otorgamiento de subsidios de vivienda VIS y no VIS, y finalmente en la continuidad de
los programas de Generación E, doble titulación, el Programa de Alimentación Escolar (PAE) y el
impulso a la construcción de infraestructura educativa (Presidencia, 2020). Sin embargo, los
compromisos estipulados en esta hoja de ruta son relativamente pocos en temas de educación, por
lo que de manera complementaria se hace énfasis en la persistencia del Gobierno con las mesas de
trabajo con FECODE, en donde se ha tratado el tema de financiación de la educación pública, y
mesas con la Fiduprevisora y la Procuraduría General de la Nación en temas relacionados al pago de
cesantías (este punto atado a la relevancia que el Gobierno, junto con el MEN, le han dado a la
seguridad de los docentes del sector oficial). Adicionalmente, se ha puesto sobre la mesa la
adecuación de calendarios académicos para que exista armonía con el trabajo académico en casa,
la modificación del PAE, en tanto este realice la entrega de alimentos a los estudiantes en casa, y los
temas de disponibilidad de recursos educativos (insumos a los estudiantes y docentes) a todos los
grados6 (Ministerio de Educación Nacional, 2020).

Además de los Compromisos anunciados en el mes de agosto del presente año, el Gobierno ha
plasmado su respuesta inmediata relacionada al COVID-19 sobre temas educativos en variedad de
documentos, entre estos los documentos CONPES. Entre los más relevantes que van de la mano con
este análisis se encuentran el CONPES 3999 y CONPES 3988.

El primer documento, “Estrategia de respuesta inicial ante los efectos de la pandemia del COVID-19
sobre la salud pública, los hogares, el aparato productivo y las finanzas públicas” realiza un
diagnóstico del choque inicial frente a la variedad de sectores, entre esos el de primera infancia y
educación y educación superior. Frente al primer sector, el impacto inicial se recibió por la ruptura
del proceso de aprendizaje de la primera infancia por las limitaciones en la movilidad de los niños y
la carencia de interacción con otros miembros de las instituciones educativas. En este sentido se

6 Entre estos se encuentra la plataforma virtual “Aprende Digital, Contenidos para Todos”

28
observan estimaciones de 160 millones de estudiantes por fuera de clases para el mes de abril en
América Latina y el Caribe. De manera lógica, el choque tuvo impacto directo sobre los ingresos de
los hogares, por lo que aumentó el número de personas con problemas para cubrir los costos de
educación, aumentando así mismo la deserción estudiantil. Estos impactos se comparten en cierta
medida con el efecto en la educación superior, en donde el 81% de los estudiantes de IES se vieron
afectados. Sin embargo, se observó el avance en el uso de plataformas virtuales correspondiente al
uso forzado de la modalidad remota de enseñanza. Algunas dificultades se han encontrado en que
la mayoría de las herramientas utilizadas son utilizadas de manera más eficiente en modalidad
presencial. (DNP, Ministerio de Salud y Protección Social, & Presidencia, 2020)

En este sentido, las medidas explicitas en el documento CONPES 3999 de reacción inmediata se
centran algunas de las ya mencionadas por el Compromiso por Colombia (ajustes de calendario
académico para garantizar el derecho a la educación, uso de tecnologías y herramientas para el
trabajo académico en casa) y otras adicionales enfocadas a los temas de deserción, entre otros
temas. Frente a las últimas, se creó el Fondo Solidario para la Educación, el cual pretende impulsar
líneas de crédito educativo para el pago de matrículas, especial a población vulnerable, y programas
de educación para el trabajo y el desarrollo humano. Referente a la digitalización del sector, además
de “Aprende Digital” mencionada en el Compromiso, se propuso desarrollar la estrategia “Ondas en
Casa” compuesta por tres módulos dirigidos a estudiantes, maestros y asesores, respectivamente,
que, mediante actividades, le apuntan a adaptar a estos grupos a la educación digital. Para la
educación superior se plantearon auxilios económicos principalmente a los beneficiarios de créditos
pertenecientes a poblaciones en vulnerabilidad socioeconómica, de género, por motivos de
discapacidad y por disminución en fuentes de ingresos. Estos auxilios se transmitieron por medio de
periodos de gracia, reducción de tasas de interés y ampliación de plazos de pago (DNP, Ministerio
de Salud y Protección Social, & Presidencia, 2020).

Por otro lado, se encuentra el documento CONPES 3988 enfocado a las tecnologías digitales de
aprendizaje. En este se observan los niveles de escases de los recursos digitales especialmente en
las sedes educativas del país, lo cual pone en juego las acciones que plantea el gobierno para la
adopción de espacios digitales en los diferentes mercados. Las brechas se observan en su mayoría
frente al estado de servicios e infraestructura de los departamentos, sin embargo, la apropiación de
estas tecnologías, reflejada en capacidades y competencias de los diferentes actores involucrados
en la educación, también presenta grandes diferencias. Frente a esto último, se hace referencia al

29
programa Computadores para Educar (CPE) implementado en el 2015, dado que no se han
observado los resultados esperados en temas de formación de docentes y su apropiación de las
TICs. Esto se da principalmente a que existe una baja capacitación de los docentes en el uso de las
tecnologías, generando a su vez una baja transmisión del conocimiento por medio de los métodos
pedagógicos. Se observa en el Gráfico 10 que gran parte de los docentes (alrededor del 60%) se
formaron en uno de los cuatro diplomados ofrecidos por el programa CPE7, sin embargo, no se
observa en su mayoría un progreso significativo en las instituciones donde los docentes fueron
formados por los diplomados (Gráfico 11).

Gráfico 10. Docentes formados según diplomado de CPE

Fuente: Tomado de (DNP, MEN, & MinTIC, 2020) CONPES 3988 “Tecnologías para Aprender, Política Nacional para
Impulsar la Innovación en las Prácticas Educativas a través de las Tecnologías Digitales”.

Gráfico 11. Porcentaje de instituciones que reportan experiencias significativas con TICs

Fuente: Tomado de (DNP, MEN, & MinTIC, 2020) CONPES 3988 “Tecnologías para Aprender, Política Nacional para
Impulsar la Innovación en las Prácticas Educativas a través de las Tecnologías Digitales”.

7El diplomado DocenTIC fortalece niveles de competencia de los docentes para mejorar las competencias de los
docentes desde el nivel explorador al integrador; el InnovaTIC permite que alcancen el nivel innovador; TecnoTIC
promueve el liderazgo de los docentes de TICs para que acompañen y asesoren proyectos educativos; y finalmente el
DirecTIC que incentiva a los docentes a articular los proyectos educativos en TIC (DNP, MEN, & MinTIC, 2020)

30
Los objetivos plasmados en el documento CONPES 3988, buscan aumentar acceso y cobertura a
herramientas tecnológicas a sedes educativas, el fortalecimiento del monitoreo y evaluación, y el
incentivo a la apropiación de las tecnologías digitales en las comunidades educativas. Frente a lo
último, que compete de manera directa el análisis de habilidades en tecnologías de la información,
se plantean cuatro líneas de acción:

➢ Fortalecimiento de la formación y acompañamiento a los docentes. Dentro de esta, se

establece que el MinTIC junto con el MEN plantearán un nuevo modelo de la oferta de
formación a docentes, en línea con un enfoque territorial, escalonado, flexible, y orientado
a la innovación de las prácticas educativas en las diferentes áreas de conocimiento.
Adicionalmente, se creará una estrategia de articulación interinstitucional, en donde se
integren iniciativas (como el CPE) y actores relevantes (como el SENA) en el uso de
tecnologías entre agentes del sector educativo. Estas estrategias y programas tendrán un
periodo de implementación desde el 2020 hasta el 2024, y buscarán a su vez el
acompañamiento técnico y de manera pedagógica a los docentes (DNP, MEN, & MinTIC,
2020).
➢ Desarrollo de estrategias para fomentar el uso de tecnologías digitales. En esta, se plantea
la articulación de un espacio en el cual se fomente el uso de estas tecnologías, acorde con
el Ecosistema de Innovación Educativa planteado en el CPE, con las familias y las
instituciones. Estos espacios también se plantean a nivel regional y nacional, en los cuales
se buscará compartir experiencias en el uso de tecnologías digitales, que finalmente
ayudarán a la reflexión ética y comunicativa y a la visibilizarían de las herramientas
relacionadas. En este sentido, se buscará cerrar brechas en el uso de TICs dentro de la
comunidad.
➢ Definición e implementación de estrategias de apropiación. En esta línea se diseñarán
lineamientos para el fomento del uso de las tecnologías digitales, en línea con los enfoques
de STEM, el Marco de las Competencias TIC, entre otros. Estos serán revisados y acordados
por las secretarías de educación y actores del Ecosistema de Innovación Educativa.
Además de estos lineamientos, se desarrollarán guías dirigidas a los docentes para el
desarrollo de actividades inclusivas y flexibles enfocadas al aprendizaje de comunidades
vulnerables. Estas estrategias también van dirigidas a los estudiantes de diferentes niveles,
para que se prioricen sus necesidades y desarrollo de competencias; se plantean espacios
de cocreación en los cuales se espera “identificar estrategias innovadoras a partir de las

31
 tecnologías digitales, permitiéndole a los estudiantes de manera práctica, dar solución a
las necesidades de su contexto” (DNP, MEN, & MinTIC, 2020). Estos espacios con los
estudiantes, principalmente de educación básica y media, también vendrán de iniciativas
del SENA, con el objetivo de facilitar el ingreso a la educación superior y al mundo del
trabajo, mediante el acompañamiento en el proceso de enseñanza y el desarrollo de
proyectos que respondan ciertas necesidades territoriales. Finalmente, se desarrollará, a
través del CPE, espacios para la enseñanza con el uso de TICs en los sectores de educación
básica y media.
➢ Desarrollo e implementación de estrategias para promover la apropiación desde las
instituciones educativas. Estas se enfocan en la permanencia de estas apropiaciones
dentro de las instituciones; en este sentido, se espera que las secretarías de educación, el
MEN y el MinTIC generen una estrategia de acompañamiento institucional. Esta estrategia
pretende fomentar los espacios de intercambio de experiencias, la participación de los
actores en el aprendizaje de doble vía, y promover el uso y acceso de herramientas como
“Portal Colombia Aprende” dirigido a personas con discapacidades.

3. LOS PROGRAMAS DE REENTRENAMIENTO DE ADULTOS – ADULT LEARNING Y VET

Como se ha descrito, la reconfiguración de la demanda laboral ha aumentado la búsqueda

de trabajadores con competencias cognitivas avanzadas y tecnológicas, así como con fortalezas en
competencias socioemocionales. En este escenario, una gran proporción de trabajadores,
especialmente los más vulnerables, corren el riesgo de quedarse atrás al no contar con las
habilidades necesarias para abrirse camino en un entorno cambiante. Para facilitar su adaptación
laboral, es necesario pensar en la forma de recualificar, reentrenar y reconvertir (reskilling, retooling
& retraining) a los actuales trabajadores hacia ocupaciones y competencias con perspectivas
positivas en términos de demanda laboral. Políticas de reentrenamiento oportuno y pertinente se
pueden considerar como el mejor mecanismo para permitir a la oferta de trabajadores ajustarse a
una demanda laboral muy dinámica. Una recualificación exitosa de la fuerza laboral puede también
volverse un poderoso catalizador de movilidad social, al permitir la transición de los trabajadores a
ocupaciones con alta demanda, salarios más altos y posibilidades de ascender en la escalera social
(Escobari, Seyal, & Meaney, 2019).

32
En vista que el sistema educativo tradicional afecta la oferta laboral futura, surge la necesidad de
enfocarse en los sistemas de formación en el trabajo o formación continua como el canal de política
pública que tiene la capacidad de incidir en la formación de la población adulta, ya inmersa en la
vida laboral. El énfasis de la oferta de formación continua en la preparación para el trabajo, así como
sus ciclos cortos de formación, la convierten en una herramienta poderosa de reconversión laboral.
Además, su enfoque tiende a ser basado en competencias más que en conocimientos, lo que
permite acotar el tiempo de formación e incluso reconocer y apoyarse en competencias adquiridas
previamente por el trabajador.

Ante la irrupción de una crisis económica sin precedentes, como la generada por el COVID-19, existe
un consenso en que la interrupción de la educación y capacitación de la fuerza laboral podrían tener
consecuencias de largo plazo sobre la formación de habilidades, al mismo tiempo que el aumento
del desempleo requerirá de estrategias para la relocalización de los trabajadores. Las brechas
sectoriales entre demanda y oferta laboral requieren que los trabajadores optimicen sus habilidades
para proporcionar el capital humano necesario para los sectores que no se han visto tan afectados.
Es así como los programas de reentrenamiento para la población adulta (conocidos como Adult
Learning) y el contenido modular técnico para la reasignación de trabajadores hacia ocupaciones
con alta demanda, han aumentado su relevancia en países donde las habilidades para
desempeñarse en una economía digital son bajas, y las ocupaciones en riesgo de automatización
son altas (Aguerrevere, Amaral, Bentata, & Rucci, 2020).

La presente sección aborda la pertinencia de la educación para adultos para abordar los problemas
generados por la crisis económica, y se divide en dos partes. En la primera sección se describen las
categorías de formación para adultos que hay, ya sea desde la perspectiva del entorno en el cual se
desarrollan, como de la población objetivo a la que se dirige. En la segunda parte, se hace un
diagnóstico del estado de la formación continua en Colombia y América Latina, haciendo énfasis en
las brechas existentes entre niveles de ingresos, género y trabajadores de diferente nivel de
cualificación.

3.1. Las formas y canales por los cuales se imparte la formación continua

En general se pueden diferenciar dos grandes categorías dentro de los programas de

reentrenamiento laboral para adultos: la formación basada en entornos educativos (education-

33
based learning), y los programas de aprendizaje ubicados en entornos laborales, o desempeño real
del conocimiento (work-based learning WBL).

Dentro del primer grupo se encuentra la oferta de cursos cortos presenciales, conocidos en
Colombia como diplomados, y que se ofrecen en un amplio espectro de áreas de conocimiento. Los
diplomados y distintos cursos presenciales se caracterizan por ofrecer una línea más específica
relacionada a un área de estudio, y algunas veces presentan información a interesados en un tema
que recientemente se ha actualizado o que ha presentado alguna novedad. La oferta de estos cursos
proviene de universidades o grupos de instituciones educativas, aunque la participación en la oferta
por parte de instituciones privadas diferentes a las educativas ha venido aumentando a través del
tiempo.

La segunda alternativa de reentrenamiento laboral en entornos educativos está representada por

los cursos de extensión ofrecidos por las Instituciones de Educación Superior (IES). Organizados por
las direcciones de Educación Continua de las Universidades, este tipo de formación está compuesta
por cursos, talleres y/o programas que pueden tomar niños, jóvenes, adultos e incluso empresas,
para complementar y actualizar conocimientos. Esta oferta formativa actúa como complemento a
la educación escolar y a las capacitaciones específicas ofrecidas por las empresas a sus trabajadores,
explorando la vocación de la población joven y ofreciendo cursos cortos en una gran variedad de
temas.

La tercera alternativa de reentrenamiento laboral en entornos educativos comprende la oferta

educativa ofrecida en línea, que toma la forma de la oferta de cursos virtuales, tales como los
MOOCs o cursos en línea masivos y abiertos. Estos se consideran como cursos, en su mayoría
gratuitos, que proveen alternativas flexibles y asequibles para aprender nuevas habilidades, y
aportar al avance de las carreras laborales de quienes los toman (edX, 2019). Al ser masivos, estos
programas no tienen límite de matriculados y usualmente se pueden encontrar en plataformas
(como edX, Coursera, Udemy, FutureLearn, entre otras) que proveen un grupo grande de programas,
en donde instituciones de educación superior, como MIT, Harvard, Standford, o compañías como
Microsoft o Google, pueden cargar los cursos y hacerlos disponibles al público. Estas plataformas
dan la opción de expedir un certificado, usualmente pago, los cuales reconocen la inscripción y
aprobación de los cursos o programas tomados. Cabe resaltar que gran parte de los MOOCs tienen
una modalidad de ritmo autónomo, lo cual los hace atractivos para la educación continua de la
fuerza laboral.

34
La segunda categoría de formación para adultos se refiere a los entornos laborales (work-based
learning) en la cual se promueve la alternancia entre la capacitación laboral y el espacio de trabajo.
Esta modalidad generalmente es promocionada desde dentro de las compañías, con el objetivo de
que sus trabajadores estén constantemente actualizados en términos de competencias prácticas. El
objetivo principal del aprendizaje en entornos laborales es la aplicación directa de las competencias
aprendidas en los distintos ambientes de trabajo. Otro objetivo, que en época de crisis cobra mayor
relevancia, se centran en el aprendizaje práctico para facilitar la movilidad de la fuerza laboral.

Desde otra perspectiva, la formación continua también puede clasificarse según su población
objetivo. De esta forma, existe oferta de formación para adultos que busca actuar de manera
compensatoria, conocidos como on-ramps: programas de entrenamiento corto focalizados en
trabajadores vulnerables o con desventajas, en donde se provee una combinación de competencias
blandas necesarias en los mercados laborales modernos, junto con habilidades técnicas requeridas
por las industrias más dinámicas. En contraste, otro tipo de formación para adultos se refiere a
proveedores que ofrecen cursos cortos de entrenamiento intenso, pero específicos a la demanda
de una empresa o industria, llamados boot camps. Típicamente los boot camps son costosos y
buscan atender a los estudiantes con mejores logros académicos, por lo que tienen un público
objetivo diferente a los primeros (Escobari, Seyal, & Meaney, 2019).

Un tercer tipo de clasificación de la formación continua se refiere al canal de comunicación por el

cual se imparte la formación. Desde la irrupción de la pandemia y la consecuente suspensión de los
cursos presenciales, se han buscado expandir las formas por las cuales se imparte la formación. De
esta forma, se han comenzado a desarrollar entornos virtuales, desde canales de aprendizaje por
video y sistemas de videoconferencia hasta el desarrollo de plataformas más complejas de
aprendizaje y colaboración. Sin embargo, teniendo en cuenta que por falencias en la conectividad
los entornos totalmente virtuales no son siempre accesibles a la población objetivo, también se han
comenzado a usar otros canales de comunicación, desde mensajes de SMS y WhatsApp, hasta el
uso de canales más tradicionales como las transmisiones de radio y televisión.

Por último, por fuera de las grandes categorías mencionadas, también se encuentran los certificados
de conocimientos previos, los cuales no tienen una formación simultánea asociada, pero se ajustan
a las necesidades de la población objetivo, de trabajadores no cualificados. La idea de este tipo de
certificaciones es el reconocimiento de competencias adquiridas por fuera del sistema educativo
tradicional, muchas veces de forma práctica en ocupaciones previas, o también en actividades de

35
formación anteriores, cursos complementarios o programas educativos sin culminar. Estas
certificaciones acreditan que el individuo cumple un nivel de conocimiento, competencias y
habilidades necesario para desempeñarse y avanzar en un área específica. Para potenciar este
mecanismo, la OCDE ha planteado la adopción de credenciales digitales como fichas visuales
formales, en las que se plasme la información de las competencias y habilidades que ha adquirido o
en donde se ha acreditado el trabajador (OCDE, 2020a).

3.2. Diagnóstico de la formación para adultos

El panorama actual de la educación para adultos en Colombia se compone por una oferta
grande de programas e instituciones desconectadas, tanto entre sí como con el sistema educativo
tradicional. Colombia pertenece a los países que decidieron subsidiar la oferta de formación para
adultos a través de un instituto nacional de entrenamiento (NTI), que en nuestro caso corresponde
al SENA, el cual es financiado parcialmente por una contribución de los trabajadores formales, que
corresponde al 2% del salario. Pero el esquema de formación para el trabajo no se encuentra
adscrito al Ministerio de Educación de la misma forma en la que lo están los sistemas de educación
básica y superior. Así, mientras el SENA se encuentra bajo la jurisdicción del Ministerio del Trabajo,
las demás instituciones de Formación para el Trabajo y Desarrollo Humano (FTDH) se encuentran
adscritas a sus respectivas secretarías de educación territoriales, lo que ha restringido el diseño e
implementación de una política pública unificada en términos de calidad y cantidad de formación
continua en el país.

En términos de comparación internacional, se estima que los países de América Latina gastan en
políticas activas del mercado laboral (entre la cual se encuentra la FTDH) casi la mitad de lo que se
gasta en promedio en la OCDE. Sin embargo, Chile y Colombia resaltan en la región como los únicos
países que dedican un presupuesto similar al del promedio OCDE a este tipo de políticas, gracias
principalmente a la inversión requerida por sus institutos nacionales de entrenamiento. En términos
de población atendida, UIS estima que la proporción de estudiantes que se encuentran en
programas de formación para adultos es 15% en países de ingreso bajo, 21% en países de ingreso
medio, y 28% en países desarrollados (OCDE, 2020).

En este sentido, la participación de la fuerza laboral en este tipo de programas en América Latina se
ve afectada por los altos niveles de informalidad y por el alto peso de trabajadores considerados

36
como vulnerables. Los datos para la región muestran un nivel de participación en programas de
recapacitaciones y formación profesional diferenciado por el nivel socioeconómico de la población;
en contraste, la brecha en participación es relativamente pequeña en América Latina entre la
población empleada y desempleada, y entre aquellos trabajadores con competencias bajas y altas
(Gráfico 12).

Gráfico 12. Brechas en la participación de entrenamiento por nivel de habilidades

Fuente: Basado en OCDE (2019). Priorities for Adult Learning, dashboard. http://www.oecd.org/employment/skills-and-
work/adultlearning/. Tomado de OCDE (2020). "Effective Adult Learning Policies: Challenges and Solutions for Latin
American Countries."

En términos de la oferta de programas digitales de reentrenamiento laboral en la región, se

evidencian grandes diferencias en el número de instituciones que ofrecen estos programas: Brasil
lideró en dicho año con 678 instituciones, seguido de México con 477 y Colombia con 176, en
comparación con Argentina y Uruguay con únicamente 82 y 11 instituciones en las cuales se
ofrecieron estos cursos de capacitación digital, respectivamente.

37
 Gráfico 13. Número de universidades que ofrecen programas de entrenamiento digital

678

477

176
82 111
76
11

Uruguay Argentina Chile Perú Colombia México Brasil

Fuente: Tomado de (OCDE et al., 2020) “Latin American Economic Outlook 2020: Digital Transformation for Building”.

Al aterrizar el análisis a las áreas en donde se concentra la oferta digital, la cantidad de cursos de
corta duración por área sigue el mismo orden. En la Tabla 1 se observa que en su mayoría la oferta
de formación digital se concentra en el área de robótica, Machine Learning o inteligencia artificial,
y análisis de macrodatos (Big Data) (OCDE et al., 2020). En Colombia la oferta se concentra más en
robótica, que contribuye con cerca de la mitad de la oferta total, seguido de inteligencia artificial y
por último el análisis de Big Data.

Tabla 1. Número de programas de corta duración de entrenamiento digital en América Latina,

2016

Inteligencia Big
Robótica Total
Artificial Data/Analítica
Argentina 196 216 201 613
Brasil 1032 1218 891 3141
Chile 194 89 84 367
Colombia 441 208 178 827
México 907 944 644 2495
Perú 183 111 100 394
Uruguay 36 29 36 101
Total 2989 2815 2134 7938

Fuente: CEPAL (2018). Data, Algorithms and Policies: Redefining the Digital World.
https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/43515/7/S1800052_en.pdf. Tomado de (OCDE et al., 2020) “Latin
American Economic Outlook 2020: Digital Transformation for Building”.

Dado que el enganche laboral es considerablemente más difícil para la población joven, en algunos
países de América Latina se han creado programas que incentiven la contratación de los jóvenes, en
especial aquellos que provienen de contextos socioeconómicos más vulnerables. Entre estos
programas se destaca el de “Chile Joven”, con dos etapas correspondientes a la formación educativa

38
por parte de una institución, seguida de una etapa basada en aprendizaje relacionado al trabajo, en
la cual los jóvenes entran en periodo de práctica en una empresa. El programa de “Entra21” de
Argentina, provee capacitaciones técnicas y de habilidades para el desempeño diario, con un
componente de work-based learning, en el cual se aseguraba un entrenamiento en el sector
privado. “Juventud y Empleo” de República Dominicana presenta el mismo esquema de los otros
dos países en el cual, mediante el mejoramiento de competencias vocacionales de la población
objetivo, se logra un impacto en la empleabilidad de las personas y en su salario. Finalmente se
encuentra el programa de “Jóvenes en Acción” de Colombia, en el cual los jóvenes aptos hacen parte
de un programa de entrenamiento de 3 meses, seguido de otros 3 meses en formación laboral
basada en el trabajo dentro de empresas privadas (OCDE, 2020).

Por otro lado, la participación en programas también heterogeneidades a partir del género. Las
mujeres tienden a tener una menor participación que los hombres, con una mayor brecha en países
de América Latina (resaltados en verde) frente al promedio de la OCDE (Gráfico 15). Se evidencia
además que las mujeres tienen menor probabilidad de recibir un certificado o título de formación y
capacitación vocacional respecto a los hombres. Deben existir mayores esfuerzos a la inclusión de
las mujeres en las distintas áreas, dado que este grupo generalmente se concentra en áreas
relacionadas a ciencias sociales, administración, derecho, salud y servicios (OCDE, 2020c).

Gráfico 14. Brechas en la participación formal y no formal, por género y nivel de habilidades

39
Fuente: Basado en OCDE (2019). Priorities for Adult Learning, dashboard. http://www.oecd.org/employment/skills-and-
work/adultlearning/. Tomado de OCDE (2020). "Effective Adult Learning Policies: Challenges and Solutions for Latin
American Countries."

Respecto al lado de la oferta, es importante resaltar el rol fundamental que tiene el nivel de
capacidades de quienes dictan los cursos en línea, el cual influye de manera directa en la calidad
educativa. En este sentido, a pesar de que aumente la provisión de programas, la recapacitación no
cumplirá su objetivo y no se impactará en el corto plazo el mercado laboral si las condiciones de
calidad del programa no son las adecuadas. Esto de hecho ha pasado con el entrenamiento de los
docentes en Colombia: según las pruebas PISA, Colombia es uno de los países donde mayor es la
proporción de docentes que reciben cursos de reentrenamiento pedagógico y de uso de
herramientas digitales, pero esto no se refleja en las capacidades de los profesores en el aula
precisamente por la mala calidad de los programas de recualificación (CONPES 3988).

Para Colombia se resalta la gestión del SENA, entidad pública encargada de aumentar la cobertura
en educación a nivel nacional mediante el ofrecimiento de programas técnicos, tecnológicos, y en
general de formación para el trabajo y el desarrollo humano al alcance de la población. Esta entidad
oficial, adscrita al Ministerio de Trabajo, es la herramienta a través del cual el Estado colombiano
garantiza una oferta de formación para el trabajo a nivel nacional a precios asequibles. Según la
misma institución, la misión del SENA es “mejorar el desarrollo social y técnico de los trabajadores
en las diferentes regiones, a través de formación profesional integral que logra incorporarse con las
metas del Gobierno Nacional, mediante el cubrimiento de las necesidades específicas del recurso
humano en las empresas” (SENA, 2020).

Las funciones del SENA se plantean en la Ley 199 de 1994 (SENA, 2020), en la cual se estipula que el
SENA debe tomar el control de la oferta de programas en función de las necesidades del mercado y
de lo que buscan las empresas; diseñar programas para toda la población, con especial énfasis en
las necesidades formativas de la población vulnerable; manipular un sistema que provea
información sobre oferta y demanda; y asesorar al Ministerio de Trabajo a que se actualicen líneas
de programas de formación y la Clasificación Nacional de Ocupaciones, con base en investigaciones
realizadas por la institución. En línea con lo anterior, el SENA actúa como gestor clave para la
formación educativa y complementaria de la población colombiana, y en especial en la formación
adulta con la oferta de cursos para readaptarse a las condiciones del mercado. Es así como el SENA
cuenta con oferta de cursos de formación titulada, correspondiente a técnicos profesionales,
tecnólogos, especializaciones, entre otros, y la formación complementaria que incluye cursos

40
cortos, títulos de técnicos laborales y otra oferta educativa. En el país, lo que corresponde a la oferta
de cursos complementarios para el 2017 se acumula en su mayoría en la región central del país
(Mapa 1), donde el 85,6% de los cupos se concentraron en la formación complementaria con un
total 7.851.481 cupos, de los cuales un 10,5% se asignaron a Bogotá D.C. y un 10,0% a la regional de
Antioquia.

Mapa 1. Oferta de cupos en formación complementaria, SENA 2017

Fuente: Elaboración propia con base en el SENA.

Adicional al SENA, en Colombia las Cajas de Compensación en teoría cumplen también una función
importante con respecto a la reconversión de la fuerza laboral: además de recolectar, distribuir y
gestionar los aportes destinados a subsidios, las cajas administran programas de educación

41
complementaria y capacitaciones. Un buen ejemplo es Compensar, una de las más grandes cajas de
compensación del país, que cuenta con una escuela de capacitación en temas relacionados a cocina,
sistemas, manualidades y formación complementaria, dentro de las cuales existen cursos enfocados
a bebés, niños, jóvenes y adultos mayores.

La calidad y pertinencia de la oferta tienen una fuerte influencia en la motivación que tiene la
población, en este caso la población adulta, para la toma de cursos en línea, certificados, y las demás
formas de Adult Learning que se revisaron en esta sección. Esto se refleja en el Gráfico 16, en el que
se muestran algunas barreras para la participación en este tipo de formación para los países de la
OCDE, cuya solución se aborda en la sección de recomendaciones. En este sentido, la falta de tiempo
para tomar los cursos es la mayor barrera para los adultos, junto con los conflictos de horarios y
falta de recursos. Medidas como las abordadas en la sección 3 y 4 relacionadas al carácter gratuito
de los cursos, y la longitud de estos podrían solventar e inclinar estos datos de manera positiva. En
especial, es necesario concentrar esfuerzos en el tema del tiempo disponible, teniendo en cuenta
que la gran mayoría de mujeres que buscan complementar su formación educativa presentan
restricciones adicionales por desempeñarse en el cuidado de niños y otros miembros de la familia.
Esto va en línea con la promoción de modalidades más flexibles en la oferta de cursos para esta
población.

Gráfico 15. Razones de la falta de participación en Adult Learning

Fuente: Basado en la información de la Evaluación de Competencias de Adultos (PIAAC) para los años 2012, 2015 y 2017.
Tomado de OCDE (2020a). The potential of Online Learning for adults: Early lessons from the COVID-19 crisis.

42
4. MODELO DE PROSPECTIVA OCUPACIONAL

Las mejores prácticas internacionales en programas de reconversión laboral han buscado

redirigir la fuerza laboral desde aquellos sectores y ocupaciones que se han considerado en riesgo
por la disminución en demanda, hacia aquellas actividades más resilientes y que presentan un
mayor dinamismo en el contexto de la pandemia. Pero para lograr un diseño exitoso de una política
pública de reconversión laboral para Colombia, es fundamental conocer primero las
particularidades del mercado laboral del país, y cómo se comportan y distribuyen las ocupaciones
con un mayor dinamismo en el mercado laboral colombiano.

En secciones anteriores, las necesidades del mercado laboral se han abordado mayormente desde
una perspectiva de competencias, resaltando aquellas habilidades básicas, blandas y específicas que
han venido presentando una demanda creciente en el tiempo. Sin embargo, en la práctica las
vacantes y la demanda laboral se materializan no a nivel de competencias, sino de perfiles
ocupacionales completos, que recogen una serie de competencias asociadas a unas funciones
ocupacionales. En virtud de esto, el modelo de prospectiva laboral que se desarrolla en la presente
sección está enfocado en identificar aquellas ocupaciones y perfiles ocupacionales que pueden
considerarse como relevantes o estratégicos desde diferentes perspectivas, más que aquellas
competencias con mayor dinamismo pero que pueden encontrarse en perfiles ocupacionales muy
diversos.

El Modelo de Prospectiva Ocupacional es una herramienta aplicada al contexto colombiano, con

insumos regionales y nacionales de carácter estático y dinámico, que recoge diferentes perspectivas
a la hora de identificar qué significa que una ocupación sea identificada como estratégica para el
diseño de una política pública de reconversión laboral. Así, de la mano con los diferentes efectos
que se han ido acumulando por los cambios tecnológicos a nivel global y que han sido acelerados
por la pandemia, se recoge información sobre la distancia existente entre las competencias
demandadas en el mercado laboral y aquellas que declaran tener los trabajadores, y se identifican
las ocupaciones que son necesarias para desarrollar los clústeres productivos a nivel regional para
ocho ciudades.

43
 4.1. Metodología

El Modelo de Prospectiva Ocupacional sigue la metodología propuesta por Fernández,

Forero y Saavedra (2020), en la que se plantean tres metodologías complementarias para identificar
un grupo de disciplinas y áreas de conocimiento consideradas como estratégicas o relevantes desde
diferentes criterios, y donde los resultados se combinan a través de un diagrama de Venn. En este
caso, el ejercicio se hace a nivel de ocupaciones y no de áreas de conocimiento educativas. Para el
modelo presentado en esta sección la primera metodología, a diferencia de las otras dos, está
enfocada en un análisis más coyuntural, al buscar identificar aquellas ocupaciones que han
presentado un mayor dinamismo en 2020 comparado con 2019 y que por tanto no se han visto
afectadas por la pandemia. El segundo componente del modelo se basa en los resultados del estudio
hecho por Días y Salas (2020) a partir de los datos del Servicio Público de Empleo (facilitados para el
presente estudio por el SPE), aterrizando el análisis a la distancia entre las competencias declaradas
por los trabajadores y aquellas que se buscan en las vacantes. Por último, la tercera metodología
busca identificar aquellas ocupaciones que han sido identificadas como clave para desarrollar los
clústeres productivos a nivel regional. A diferencia de las otras dos metodologías, que establecen
una lista única de ocupaciones estratégicas, este último componente identifica listas de ocupaciones
para ocho ciudades de manera diferenciada: Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena,
Medellín, Santa Marta y Yopal.

4.1.1.Primer modelo: Impacto coyuntural de la pandemia a través de la encuentra de

hogares

La primera metodología busca identificar las ocupaciones y carreras que se han visto
beneficiadas por un aumento de la demanda, mediante la información de la GEIH, evaluando la
trayectoria y comportamiento de la masa laboral en lo corrido hasta septiembre del 2020,
comparándolo con la demanda correspondiente al mismo periodo de 20198. Con esto, se pretende
capturar aquellas ocupaciones que no han sido afectadas, e incluso se han visto beneficiadas, por el
nuevo escenario económico generado a partir de la pandemia del Covid-19.

Para estimarlo, se calculó el número de trabajadores por ocupación para los primeros nueve meses
de 2020 y de 2019, siguiendo la Clasificación Nacional de Ocupaciones del SENA. Cabe resaltar que

8Para extender el listado de ocupaciones consideradas como estratégicas, se consideraron tanto aquellas que
experimentaron un crecimiento anual de la masa laboral en el periodo enero-septiembre 2020, como las ocupaciones
que registraron crecimientos positivos en el periodo abril-septiembre 2020 comparado con el mismo periodo del 2019.

44
esta clasificación corresponde a la ontología CNO-70, mediante la cual se registran las ocupaciones
en la variable “Oficio” de la GEIH. Seguido a esto, se estimó la variación anual de la masa laboral de
todas las ocupaciones (Gráfico 16), para identificar cuáles ocupaciones presentaron un crecimiento
positivo entre ambos periodos (Gráfico 17).

Gráfico 16. Crecimiento ocupacional entre abril y septiembre 2019-2020

250,0%

200,0%

150,0%

100,0%

50,0%

0,0%

-50,0%

-100,0%
01 03 05 07 09 12 14 16 18 20 30 32 34 36 38 40 42 44 49 51 53 55 57 59 61 63 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98
Código CNO-70

Fuente: Elaboración propia.

45
 Gráfico 17. Ocupaciones con crecimiento positivo entre abril y septiembre 2019-2020

Agentes administrativos (31) 236,5%

Joyeros y plateros (88) 70,8%
Talador de árboles, viverista forestal y guardabosques (63) 33,7%
Profesionales y técnicos Químicos, Físicos (01) 22,2%
Técnicos en ciencias biológicas y agronómicas (05) 18,8%
Minero, cantero, dinamitero (71) 16,2%
Pescadores en río y mar, piscicultor (64) 10,7%
Directores, gerentes (21) 10,7%
Escritores, periodistas y publicistas (15) 10,4%
Director, gerente de ventas (40) 8,7%
Fabricadores de productos de caucho y plástico (90) 8,0%
Labrantes y adornistas (82) 6,1%
Agente de seguros, inmobiliarios y bolsa (44) 4,6%
Jefes de oficinas de correos (35) 4,3%
Agricultores y ganaderos (61) 3,0%
Prestamista (49) 2,8%
Manipulación de mercancía y movimiento de tierras (97) 2,6%
Fundidor, laminador, moldeador (72) 1,3%
Estadistas, matemáticos y analistas de sistemas (08) 0,7%

0,0% 50,0% 100,0% 150,0% 200,0% 250,0%

Fuente: Elaboración propia con base en la GEIH.

De este análisis se identificaron 19 ocupaciones con crecimiento positivo, dentro de las cuales se
destaca la alta demanda de los agentes administrativos (236,5%), ocupaciones relacionadas al
cuidado de medio ambiente (33,7%) y al sector minero (16,2%), entre otras. Otras ocupaciones,
como profesionales en estadística, matemáticos y analistas de sistemas, o fundidores y laminadores,
fueron también identificadas como estratégicas al presentar un crecimiento positivo, si bien éste es
sustancialmente menor.

4.1.2. Segundo modelo: distancia entre competencias en el Servicio Público de Empleo

Esta segunda fuente de información se basa en la metodología desarrollada por Ana María
Díaz y Luz Magdalena Salas en los estudios desarrollados en conjunto con el Servicio Público de
Empleo (SPE), que fueron amablemente puestos a disposición para la presente investigación. Estos

46
estudios9 se desarrollaron para el Laboratorio de Estudios para la Búsqueda de Empleo en Colombia,
con el objetivo de analizar las vacantes del SPE desde la ontología de vacantes-competencias de
ESCO, e identificar las ocupaciones que tienen gran demanda laboral y aquellas en donde existe una
disparidad entre la oferta y la demanda del mercado.

La metodología calcula unas medidas de desajuste para las competencias, tanto transversales como
específicas, necesarias para cada vacante publicada en el SPE. Para calcular este mismatch, como lo
definen las autoras siguiendo la metodología de (Díaz & Salas, 2020), se combina la información de
la clasificación ESCO (European Skills, Competences, Qualifications and Ocupations) con las
habilidades que se extrajeron a través de un ejercicio de identificación de palabras clave dentro de
la base de datos del Sistema de Información del Servicio de Empleo (SISE). Esta distancia entre la
oferta y demanda de cada grupo de habilidades se toma como el promedio de la última columna de
una matriz 𝐵𝑖 . En esta se evidencian los requisitos solicitados por cada demandante, las habilidades
requeridas en el perfil del oferente, y una última columna en donde se plasma la similitud entre las
dos primeras columnas. Esta similitud se calcula como el mínimo del emparejamiento de las
competencias provenientes de la oferta y la demanda, estimado a través de un ejercicio de redes
basado en la ontología ESCO.

Posterior al cálculo del promedio por ocupación, se estandarizaron los datos entre 0 y 1, por lo que
un resultado de 0 indicaría un ajuste perfecto entre lo solicitado por parte de la demanda con la
información de quienes aplican a las vacantes, mientras que un valor de 1 es un desajuste completo
entre las competencias de la vacante y las declaradas por el trabajador. Este ejercicio fue repetido
para el grupo de habilidades transversales y para las específicas, así como para los “colocados”
(entendidos como quienes reportaron haber sido elegidos para el trabajo al que aplicaron), y los “no
colocados” (donde no se reportó la contratación del aplicante).

La medida de análisis para este ejercicio fueron las ocupaciones, para las cuales se calculó el
promedio entre el mismatch de habilidades transversales y específicas, y se fijó un rango para las
de mayor brecha (Gráfico 18) y entre las de mayor número de vacantes solicitadas. Tomando ambos
criterios, se seleccionaron las ocupaciones finales para aquellas que no requerían educación
superior (Gráfico 19.A) y aquellas que sí (Gráfico 19.B).

9 Los estudios son: i) Caracterización de la búsqueda de empleo a través del SPE, ii) Barreras al acceso al mercado
laboral de las mujeres, iii) Brechas de habilidades de las mujeres.

47
 Gráfico 18. Distribución del mismatch

Panel A. Trabajadores no cualificados

250

200

150
Frecuencia

100

50

y mayor...
0,10

0,34
0,00
0,02
0,05
0,07

0,12
0,15
0,17
0,20
0,22
0,25
0,27
0,29
0,32

0,37
0,39
0,42
0,44
0,47
0,49
0,52
0,54
0,56
0,59
0,61
0,64
Panel B. Trabajadores cualificados

80

70

60

50
Frecuencia

40

30

20

10

0
0,11

y mayor...
0,00
0,03
0,05
0,08

0,13
0,16
0,19
0,22
0,24
0,27
0,30
0,32
0,35
0,38
0,40
0,43
0,46
0,48
0,51
0,54
0,56

Fuente: Elaboración propia con base en la información del Laboratorio de Estudios para la Búsqueda de Empleo en
Colombia. Servicio Público de Empleo y la Pontificia Universidad Javeriana.

48
 Gráfico 19. Ocupaciones seleccionadas por segunda metodología

Panel A. Trabajadores no cualificados Panel B. Trabajadores cualificados

Ocupación CNO-70 Ocupación CNO-70

Ayudante técnico metalmecánico, Ingeniero de petróleos 2

3
mecánico industrial
Ingeniero electrónico 2
Encuestador 30
Ingeniero industrial 2
Cajero 33
Ingeniero civil 2
Auxiliar de bodega 39
Ingeniero ambiental 2
Impulsador de ventas 43
Médico general 6
Agente comercial de ventas 43
Docente de educación básica primaria 13
Asesor comercial 43
Docente de educación superior 13
Mercaderista 45
Psicólogo 19
Mesero 53
Trabajador social 19
Auxiliar de aseo y limpieza 55
Asesor Call Center 39
Vigilante 58
Profesional en salud ocupacional 44
Obrero recoge muestras del sector de
71
hidrocarburos

Operario de producción 94

Operario de empaque 97

Empacador 97

Conductor 98

Fuente: Elaboración propia con base en la información del Laboratorio de Estudios para la Búsqueda de Empleo en
Colombia. Servicio Público de Empleo y la Pontificia Universidad Javeriana.

Cabe resaltar que la clasificación de ocupaciones provenientes de la base de datos del SPE clasifica
como ocupación cualificada a los asesores de Call Center y a los profesionales en salud ocupacional,
sin embargo, el ejercicio final sigue la clasificación de Forero, Saavedra y Fernández, 2020 en la cual
estas ocupaciones se consideran como ocupaciones no cualificadas. Esto mismo ocurre para la
ocupación de mecánico industrial, la cual fue considerada como un trabajo cualificado.

49
 4.1.3.Tercer modelo: Análisis de Clústeres productivos regionales

La tercera y última metodología recoge información de los clústeres productivos a nivel

nacional, a partir de una serie de documentos en donde se hace un análisis de prospectiva laboral
de estos sectores considerados como estratégicos para el desarrollo económico y productivo de las
diferentes regiones del país. En los documentos se identifican las ocupaciones que se espera
experimenten una mayor demanda en el futuro por el desarrollo de estos clústeres. Si bien varios
de estos documentos separan las ocupaciones con mayor demanda actual y aquellas para las que
puede generarse demanda en el futuro, en la presente investigación nos enfocamos en las primeras,
dado que tienen una demanda comprobada que no tiene que materializarse como tal en un futuro.
La mayor parte de la información fue recolectada por las Cámaras de Comercio en las diferentes
ciudades de interés. Los documentos revisados fueron los siguientes:

Ciudad Documento Año Autor

Informe ejecutivo. Estudio Piloto:
Brechas de Capital Humano en el Sector 2019 Clúster Construcción Atlántico
Construcción en el departamento del Atlántico
Barranquilla Mercado Laboral y Capital Humano del Cámara de Comercio de
2017
Área Metropolitana de Barranquilla Barranquilla, SENA, Fundesarrollo
Perfiles Ocupacionales Actuales y con
2015 Cámara de Comercio de Barranquilla
Visión Prospectiva para los Clúster del Atlántico
Clúster de Software y Tecnologías de la
Cámara de Comercio de Bogotá,
Información de Bogotá - Región: Hacia la
2018 Programa de las Naciones Unidad para el
implementación de estrategias para el
Desarrollo (PNUD)
fortalecimiento del capital humano
Cámara de Comercio de Bogotá,
Identificación y cierre de brechas de
Programa de las Naciones Unidad para el
capital humano para el Clúster de Construcción 2019
Desarrollo (PNUD), Clúster Bogotá
de Bogotá - Región
Construcción
Cámara de Comercio de Bogotá,
Identificación y cierre de brechas de
Bogotá Programa de las Naciones Unidas para el
capital humano para el Clúster de Servicios 2019
Desarrollo (PNUD), Clúster Bogotá Servicios
Financieros de Bogotá - Región
Financieros
Cámara de Comercio de Bogotá,
Identificación y cierre de brechas de
Programa de las Naciones Unidas para el
capital humano para el Clúster de Turismo de 2019
Desarrollo (PNUD), Clúster Bogotá Turismo de
Negocios y Eventos de Bogotá - Región
Negocios y Eventos
Identificación y cierre de brechas de Cámara de Comercio de Bogotá,
capital humano para el Clúster de Salud de 2018 Programa de las Naciones Unidas para el
Bogotá - Región Desarrollo (PNUD), SENA
Programa de las Naciones Unidas
Prospectiva Laboral Cualitativa de
para el Desarrollo (PNUD), Ministerio del
Bucaramanga Servicios de Salud en el Área Metropolitana de 2018
Trabajo, Universidad Autónoma de
Bucaramanga
Bucaramanga
Propuesta del Plan de Acción de la
2016 Cámara de Comercio de Cali
iniciativa Clúster Sistema Moda
Cali
Plan de Acción Belleza y Cuidado
2017 Cámara de Comercio de Cali
Personal

50
 Plan de acción Iniciativa Clúster de
2017 Cámara de Comercio de Cali
Macrosnacks del Valle del Cauca
Prospectiva Cualitativa Laboral en el
Escuela de Prospectiva y Desarrollo
Medellín Clúster de textil, confecciones, diseño y moda de 2013
Empresarial (ESUMER), Ministerio de Trabajo
Antioquia
Identificación y medición de brechas
Santa Marta de capital humano en el sector Logística y 2017 Universidad del Magdalena
Transporte en el departamento de Magdalena
Banco de Desarrollo de América
Lineamientos para la Identificación y el
Latina (CAF), Consejo Privado de
Varias Cierre de Brechas de Capital Humano para las 2015
Competitividad, Programa de las Naciones
apuestas Productivas Departamentales del País
Unidad para el Desarrollo (PNUD)
Brechas de Capital Humano en el Cámara de Comercio de Casanare,
Yopal 2015
Clúster de Turismo de Naturaleza de Casanare CONFECÁMARAS
Fuente: Elaboración propia.

4.2. Resultados de la metodología

Para la combinación de resultados se tuvo en cuenta que las ocupaciones de la primera

metodología están clasificadas por el CNO-70, la estructura en donde vienen los datos del DANE; la
segunda metodología, a partir del Servicio Público de Empleo, se rige por medio de la clasificación
ESCO; y la metodología final por marcos diferentes ya que es información extraída de diferentes
documentos elaborados a nivel de clúster/ciudad. Por esta razón, el primer paso fue empalmar
todas las clasificaciones al estándar usado en las encuestas de hogares, es decir, al código CNO-70
correspondiente.

Es así como, juntando las tres metodologías, llegamos a la siguiente combinación de resultados.
Aquellas ocupaciones dentro del círculo azul corresponden a aquellas que pudieron experimentar
un comportamiento positivo en medio de la coyuntura económica difícil de la pandemia primera
metodología; aquellas dentro del círculo rojo provienen del ejercicio con los datos del Servicio
Público de Empleo, es decir, son ocupaciones con alta demanda y baja sincronización en
competencias entre lo que forma el sistema educativo y lo que demanda el mercado laboral; por
último, en el círculo amarillo se ubican aquellas que se pueden considerar estratégicas para el
desarrollo de los diferentes clústeres a nivel de ciudad. Es así como las áreas en común entre estos
círculos reflejan las ocupaciones que se identifican como estratégicas por una o varias de las
respectivas metodologías. Aquellas que se encuentren en la intersección de dos círculos tienen
mayor relevancia, mientras que las que se ubiquen en el centro de cada gráfico son las ocupaciones
identificadas por las tres metodologías, y por tanto son las más relevantes y estratégicas para ser
desarrolladas en cada una de las ciudades.

51
Barranquilla

52
Bogotá

53
Bucaramanga

Cali

54
Cartagena

55
56
Medellín

57
Santa Marta

58
Yopal

59
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES

Estamos experimentando tiempos de enormes retos en términos de empleo,

desplazamiento de trabajadores y desequilibrios sectoriales en el mercado laboral. El aumento en
las cifras de desempleo ha tenido efectos heterogéneos a nivel sectorial, y reveló la importancia que
tienen los sistemas de educación y formación continua para mejorar la resiliencia de los
trabajadores y su capacidad de adaptación a un entorno cambiante. En este escenario, las políticas
de recualificación, reentrenamiento y reconversión laboral han tomado una inusitada importancia,
dado que se han convertido en el mejor mecanismo para los gobiernos para buscar reasignar la
fuerza laboral de cada país desde aquellos sectores que se han visto gravemente afectados por la
crisis económica de la pandemia, hacia las ocupaciones y competencias que han mostrado mayor
dinamismo.

Como se mencionó al inicio del documento, las afectaciones del COVID-19 sobre la oferta y demanda
de los diferentes mercados que componen las economías han sido mayores en América Latina. En
este sentido, la región ahora es epicentro de mayores niveles de pobreza, desempleo y otros
indicadores socioeconómicos y fiscales en contraste con otros países pertenecientes a la OCDE. En
lo que corresponde al mercado laboral, solo en el mes de abril, mes siguiente al inicio de las medidas
de contención decretadas por el Gobierno nacional, Colombia sufrió una pérdida de una cuarta
parte de los ocupados.

Lo anterior, adicional a la pérdida de empleos a causa de las tendencias de automatización,

evidenció otro problema estructural del mercado laboral en lo que corresponde a la falta de
movilidad continua de los trabajadores hacia los sectores de mayor dinamismo. Esto ha cobrado
mayor relevancia en tanto la transición a una economía digital, con reducido contacto presencial
entre personas, fue impuesta de manera directa e indirecta por la pandemia del COVID-19. La
sección 3 recalca que esta transición presenta grandes dificultades en poblaciones vulnerables, y en
general en regiones en donde los niveles de competencias y habilidades digitales son escasos, la
calidad educativa y su potencial educación virtual es muy básica, y en donde no existen
herramientas o políticas que actúen como puente entre las cambiantes necesidades del sector
productivo y la oferta laboral.

Es así como a través el documento se realizó una revisión exhaustiva de medidas tomadas por países
de Europa, América del Norte y América Latina, en busca de una reinserción de los trabajadores que
perdieron su empleo a la fuerza laboral, y de un dinamismo en el mercado para que esta pérdida de

60
empleo no se dé desde un primer momento. Teniendo en cuenta las condiciones en las cuales se
encuentra el país, por ejemplo, respecto a las brechas en la caída de ocupados correspondientes a
las mujeres, y al impacto diferencial de los sectores productivos del país, se vuelven más que
necesarias las políticas de reconversión laboral y sobre todo aquellas dirigidas a la población adulta.

Estas medidas adoptadas por demás países, que sirvieron como insumo para el desarrollo de las
siguientes recomendaciones de política a adoptar en Colombia, se basan en su mayoría en la oferta
de cursos de educación complementaria o continua, que le permitan a la fuerza laboral trasladarse
entre sectores a medida que interioricen habilidades requeridas por los sectores y ocupaciones de
mayor demanda. Dado que las circunstancias ameritan un replanteamiento de las competencias a
las que se apunta desde los diferentes componentes del sistema educativo y de la forma en la que
se ofrece la formación para el trabajo en adultos, desde las experiencias de los distintos países que
se han recopilado en el presente documento es posible plantear una serie de recomendaciones.

En lo que corresponde al aprovechamiento de las herramientas de reconversión de la fuerza laboral

en Colombia:

➢ A partir de los cambios en el mercado laboral, los países que contaban con programas de
reentrenamiento laboral previo a la crisis, en especial los europeos, han buscado redirigir la
oferta de cursos hacia el desarrollo de habilidades blandas, básicas y socioemocionales, y
en especial hacia aquellas competencias relacionadas al uso y aprovechamiento de las
tecnologías de información y herramientas digitales. Los Servicios Públicos de Empleo (o PES
por sus siglas en inglés) han reenfocado su oferta de entrenamiento de los trabajadores
hacia los entornos digitales, para lo que se han apoyado en asociaciones con el sector
privado. La búsqueda de socios para la oferta digital, tales como edX, Coursera, Udemy,
FutureLearn, puede potencializar el alcance y la calidad de los contenidos, incluso
reduciendo costos con respecto al desarrollo in-house de la oferta digital por parte del
gobierno.
➢ En el reentrenamiento laboral, las firmas adquieren un rol invaluable. Mientras la vida útil
de las competencias se va reduciendo con el acelerado proceso de digitalización, son las
firmas las que tienen la mejor información con respecto a las competencias que se pueden
llegar a demandar. Esto es así en casos como Suecia, donde los Job Security Councils
asesoran la transición entre empleos de sus asociados; en Francia, donde contribuciones
obligatorias de las firmas financian el reentrenamiento de los trabajadores por medio de

61
 firmas especializadas; en Singapur, donde las empresas pueden aplicar a sistemas de
financiamiento público para cubrir hasta el 90% de los costos de reentrenamiento laboral,
y en Alemania, el esquema por antonomasia en donde los procesos de formación del track
técnico se culminan en estancias prácticas en las empresas (Escobari, Seyal, & Meaney,
2019). El desarrollo de estos modelos colaborativos de construcción de confianza entre el
gobierno y el sector privado, con unas metas claras y acotadas de resultados, pueden
distribuir mejor la responsabilidad de la provisión del servicio público de formación
continua, al mismo tiempo que se garantiza la pertinencia de la formación dadas las
necesidades específicas de las empresas que participan en el esquema.
➢ Para que se pueda responder de manera adecuada a las necesidades de la demanda en el
mercado y a los cambios que puedan surgir, se deben desarrollar herramientas efectivas de
intermediación laboral, a través de las cuales se tenga un diagnóstico de las ofertas de
formación, y sea posible recomendar a cada trabajador un curso apropiado y pertinente
según las competencias que ha desarrollado en el pasado. Algunos países han desarrollado
plataformas en donde a partir de las competencias requeridas para desempeñarse en
variedad de sectores, se busca una adecuada redistribución de los trabajadores a partir de
la identificación de las habilidades que los trabajadores ya tienen, con base en sus trabajos
anteriores (un buen ejemplo es OECD Skill for Jobs). Es así como ha aumentado el número
de plataformas que se encargan de ubicar a los desempleados en los sectores de alta
contratación como el sector salud, infraestructura, agricultura, transporte y
telecomunicaciones. Este tipo de plataformas y su creciente uso han puesto en evidencia su
rol esencial como puente entre la oferta y la demanda.
➢ Para lograr lo anterior, es necesario desarrollar herramientas que permitan identificar
competencias, asociadas a ocupaciones, de manera granular. Mapas de ocupaciones como
O*NET en Estados Unidos y ESCO (European Skills, Competences, Qualifications and
Occupations) en Europa son instrumentales para alcanzar una política de reconversión
laboral exitosa. Aunque Colombia no cuenta con un mapa de estas características, el
reciente desarrollo de Marcos Nacionales de Cualificaciones para sectores específicos es
una guía importante en este sentido.

En cuanto a la oferta educativa, los programas de formación continua deberían seguir ciertas
características:

62
 ➢ La naturaleza de estos cursos debe basarse en cursos de corta duración y de aprendizaje
acelerado por medio de lo que se conoce como “enseñanza modular”. Para América Latina,
esto se puede traducir mediante lo que se conoce como “píldoras de aprendizaje”: la
disponibilidad de cursos en forma de módulos, de duración entre 2 y 14 horas, en donde se
enseñen las competencias instrumentales para poderse desempeñar en las ocupaciones
deseadas.
➢ De manera adicional, los cursos cortos deben adoptar características de flexibilidad,
gratuidad y facilidad en la expedición de credenciales. Esto en línea con que se dirigen a
personas que pueden estar desempeñando otras labores de manera simultánea, por lo que
deben tomar en cuenta la disponibilidad y el tiempo reducido de la población objetivo.
➢ La duración de estos cursos se puede ver reducida si existe una focalización previa de
quienes ya presentan habilidades de distinto tipo. Esto porque una recualificación rápida y
efectiva puede lograrse más fácilmente si se focaliza en aquellos desempleados que ya
desarrollaron previamente algunas de las competencias necesarias para los sectores a los
que se pretenden redirigir. En este sentido, se deben fomentar los esquemas de aprendizaje
basados en competencias (competency-based formation) para evaluar de manera continua
las habilidades que se van adquiriendo en el proceso educativo.
➢ Los programas ofrecidos deben cumplir con ciertos estándares de calidad, esto para que se
pueda asegurar una reconversión de la fuerza laboral de manera adecuada. Es así como el
entrenamiento a los docentes o capacitadores que hacen parte de la oferta educativa debe
ser asegurado por medio de la provisión de herramientas para realizar una transición
completa a un material en línea. La cualificación docente y el sistema de aseguramiento de
calidad para la formación para el trabajo son tareas pendientes en el sistema colombiano.

Un elemento esencial a la hora de pensar en una nueva era de formación continua digital es el
problema de la inclusión. Si no se asumen políticas explícitas de focalización de beneficiarios, es
natural que los cursos digitales sean aprovechados solo por la población educada con competencias
digitales y con acceso a una buena conectividad, lo que implicaría perder efectividad sobre la
verdadera población objetivo, que son los trabajadores vulnerables. Se deben plantear políticas
proactivas de ubicación de trabajadores de la población objetivo, dirigiendo la oferta principalmente
a aquellos trabajadores que buscan ser reasignados por encontrarse en sectores muy afectados, ya
sea porque necesitan desempeñarse de manera presencial, sin capacidad de hacer teletrabajo, o

63
aquellos que salieron de la ocupación por la afectación a las cadenas de producción a partir de la
pandemia.

Respecto a la ubicación de trabajadores y acceso al mercado laboral:

➢ Se debe buscar garantizar el acceso de los sistemas de educación y capacitación continua

para el mayor número de personas posible. Así, por ejemplo, respecto a las “píldoras de
aprendizaje” mencionadas previamente, se puede ampliar el acceso a esta oferta de cursos
mediante el uso de otros canales y formatos como mensajes de texto y WhatsApp, redes
sociales, televisión y radio entre otros, para lograr cobertura en territorios donde persistan
las brechas digitales. Es así como se debe asegurar que el cambio de la oferta presencial a
la oferta digital debe presentar características de adaptabilidad que correspondan a
disparidades en la infraestructura digital entre países y dentro de los mismos.
➢ El aumento en el uso de las plataformas debe ir de la mano con el aumento de las redes
institucionales y empresariales. Se espera que estas plataformas también funcionen como
un sitio en donde se pueda subir contenido para los cursos digitales, y estos sean financiados
por medio de subsidios o ayudas públicas y privadas, para garantizar un acceso gratuito a la
población. Por ejemplo, México ofrece acceso gratuito a la plataforma “Capacítate para el
Empleo” en donde no solo se encuentran cursos de corta duración, sino titulaciones técnicas
que están presentes gracias a las alianzas con organizaciones que buscan expandir la oferta
a otros países.
➢ La participación de las poblaciones consideradas vulnerables también entra dentro de la
población objetivo de los programas. Es así como la creación de incentivos, como por medio
de transferencias, remuneraciones y trabajos en el sector público, puede impulsar y ampliar
el espectro del aprovechamiento de estos cursos.
➢ En línea con lo anterior, la inclusión de las mujeres debe ponderar en la búsqueda de
soluciones para su participación activa en el mercado laboral. La adopción de una política
explícita en términos de género se vuelve esencial en la solución de una crisis económica
que ha tenido un impacto muy diferenciado sobre las mujeres, y en la que las políticas de
reactivación económica se han basado sobre todo en sectores masculinizados, como la
construcción y la infraestructura pública. El análisis de las barreras en las diferentes
economías es el primer paso para impulsar su entrenamiento dirigido a conseguir empleo
en las ocupaciones con alta demanda y su inclusión digital. Teniendo en cuenta las

64
 limitaciones en la disponibilidad del tiempo de las mujeres, existen aún más incentivos para
ofrecer cursos en horarios flexibles y por medio de metodologías modulares. Así mismo, el
apoyo financiero por medio de líneas de crédito a las mujeres las impulsa a adquirir
herramientas digitales y a hacer un mejor uso de la oferta educativa disponible.

Es así como las tres metodologías utilizadas en la última sección del documento arrojan un análisis
y diagnóstico de los retos presentados a través de los últimos años en el mercado laboral, haciendo
especial énfasis en 2020, con información tomada de la Gran Encuesta Integrada de Hogares, el
Servicio Público de Empleo, y las tendencias ocupacionales registradas por las Cámaras de Comercio
en los diferentes clústeres en algunas ciudades del país. Como se mencionó anteriormente, el
modelo busca cubrir lo que son las apuestas productivas resultantes de un análisis estático a corto
plazo, capturando las necesidades diferenciadas de los sectores productivos a nivel regional.

Las recomendaciones derivadas del Modelo de Prospectiva Laboral se mencionan a continuación:

➢ A partir de los resultados del Modelo de Prospectiva Laboral planteado en el presente

documento, se puede observar una tendencia creciente en la demanda y relevancia de los
profesionales de salud ocupacional, en tanto es el oficio que más encaja en las tres
metodologías en lo que corresponde a las ciudades de Barranquilla, Bogotá, Cartagena y
Yopal. El sector de minas y canteras también se considera como estratégico ya que es una
de las cuantas ocupaciones que fueron identificadas tanto en el análisis derivado de la GEIH
como en el Servicio Público de Empleo; el técnico u obrero de minas es uno de los oficios de
Bogotá que se encontró como apuesta productiva según las tres metodologías. La demanda
por médicos generales, ingenierías tales como civiles e industriales, y algunos cargos no
cualificados como lo son auxiliares de bodega y recepcionistas, se encontraron como
ocupaciones identificadas como de alta demanda en la metodología del SPE y lo identificado
por los diferentes clústeres en la mayoría de las ciudades.
➢ Este análisis se presenta a corte de septiembre de 2020. Sin embargo, se plantea el ejercicio
como un mecanismo que puede ser actualizado periódicamente por el gobierno para poder
ser utilizado de manera más dinámica, idealmente en la forma de un modelo o plataforma
con la cual se puedan emparejar las cualificaciones de la población en busca de empleo, con
las necesidades de las empresas y el sector productivo. Retomando la literatura analizada
en secciones anteriores del documento, otros países han tomado provecho de redes y
herramientas como la O*NET, ESCO, Mobilisation Emploi y Skills Match online tool, entre

65
 otras, sobre las cuales se hace una recolección de datos y se conecta la oferta laboral con lo
requerido por parte del sector productivo. En este sentido, se espera que el Modelo de
Prospectiva Laboral se convierta en una herramienta actualizada año a año, con el objetivo
de dinamizar el mercado laboral del país, en línea con lo mencionado en la sección de
recomendaciones. Es así como se espera que estos resultados a nivel nacional derivados de
las metodologías de la GEIH y el Servicio Público de Empleo, y en especial aquellos a nivel
regional a través de la identificación de los clústeres productivos, redirijan esfuerzos de
políticas de reconversión laboral – presentada por medio de la oferta de cursos de
extensión, MOOCs y otras tipologías del Adult Learning discutidas en secciones anteriores –
a los sectores y ocupaciones que presentan mayor dinamismo dentro de las diferentes
ciudades. En el corto plazo, se espera que el Gobierno Nacional junto con el Ministerio de
Trabajo y el Ministerio de Educación, busquen la reinserción de trabajadores que perdieron
su trabajo a causa de tendencias de automatización y por el choque del COVID-19 a otros
sectores, y así mismo logren un impacto positivo en indicadores de empleo, pobreza y lo
que corresponde a la calidad educativa y la incidencia de la formación digital en Colombia.
➢ Por último, valdría la pena explorar los resultados obtenidos del Modelo con la inclusión de
otros documentos de análisis regional, como lo son los documentos de Prospectiva
realizados por el Ministerio de Trabajo, en busca de otros sectores y de un mayor número
de ciudades cubiertas, y aquellos documentos elaborados por el Banco Mundial con un
análisis similar de pertinencia a nivel ocupacional. Adicionalmente, teniendo en cuenta el
actual reto relacionado a la digitalización de los trabajos por cuenta principalmente de
COVID-19, un diagnóstico teniendo en cuenta cuáles ocupaciones y oficios ya se pueden
realizar por medio de teletrabajo, complementaría las apuestas productivas sobre las cuales
el país debe concentrar esfuerzos en temas de política pública.

66
 REFERENCIAS

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