ANTONIO BUSTOS GISBERT

Catedrático de Economía ApJicada

(Economía Política y Hacienda Püblica
Universidad Complutense de Madrid)

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CURSO BASICO DE
HACIENDA PÚBLICA
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CIVITAS
 Cuarm edición, enero 2017

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 TEMA2
LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO

,c1VIaldigo la poesía de quien no toma partido hasta mancharse»

G. Celaya, La poesía es un arma cargada de futuro

SUMARIO: l. INTRODUCCIÓN. II. ASIGNACIÓN DE RECURSOS. III. DISTRIBUCIÓN

DE 1A RENTA. IV. ESTABILIDAD ECONÓMICA. V. CRECIMIENTO ECO-
NÓMICO. VI. ¿HAY UN TAl\1AÑO ÓPTIMO PARA EL SECTOR PÚBLICO?.
VII. CONCLUSIÓN: PROPOSICIONES NOR.i'1ATIVAS Y POSITIVAS EN IA
HACIENDA PÚBLICA. LECTURAS RECOMEI\TDADAS. EJERCICIOS PRÁCr
TICOS.

l. INTRODUCCIÓN
Pocos hechos en las economías occidentales son indiscutibles. En casi
todos los casos, los economistas difieren en la apreciación de los fenóme-
nos, o en su interpretación. Sin embargo, parece que todos estamos de
acuerdo en decir que e1 sector público es cada vez mayor, que ocupa una
porción creciente de la actividad económica. En nuestro país, el gasto pú-
blico absorbe casi el 40 % del PIB, los impuestos casi el 40% de la RN (al
que denominaremos con frecuencia Y siguiendo la terminología más habi-
tual), y uno de cada seis empleos se da en el sector público de la economía.
Estos hechos nos llevan a replantearnos cuál es el papel del Estado en
economías, que, como la nuestra, se califican de sistemas de mercado. Nos
preguntamos, entonces, qué hace el sector público y qué debería hacer, y
~ebernos anticipar, de antemano, que esta segunda cuestión se responde
de forma muy diversa, desde quienes defienden, a partir de un enfoque
liberal, una limitación de la actividad del Estado, hasta quienes, en una
visión más intervencionista, proponen un mantenimiento de las funciones
del sector público.
· En esta segunda lección trataremos de dar una visión general del segun-
do· tema citado es decir, contestaremos a la cuestión de qué debe hacer el
sector público ~n una economía, cuáles deben ser sus funciones. Se trata
 CURSO Bt\SICO DF.. HACIENDA PÚBLICA
42

-,
d e una cues U 0 11
esenciahnent.c
. • que como. es lógico , u· ene
nonnativa, , ,pero
.
un fundainen to positivo. ~1cho en otros tcnn1n~s, a parur de un análisi
so1)re cua.. 1 es~ el Í\tnciona1n1en to de una econo1n1a , • de increado }' a qti'
e res
su l tac1os llega ... actuación de los agentes econom1cos, se plan tea el P a.pe¡
ª 1.. •
. -
que se reserva el Estado:

Papel del sector público

Funclonamlenlo
de la economía
Normativo

Es te esquema pern1itc interpreu·u·

. ,.
las dos visio. nes fundamenf¿"'lJes que
As" . d 1 se
han propuesto sobre esta cucsuon. 1, s1 enten ~mosque ~ acción indi-
vidual, expresada en el increado, es capaz de ~<;>luc1onar los diferentes pro-
bleinas econón1icos, llegare1nos a la conclus1on de que el sector públic
debe tener un papel restr!1~g_ido ci; }a eco1~01nía de un país (visión Jiberalt
Si, por el con u-ario, el anahs1s pos1avo sugiere que ..el mercado no resuelve
adccuaclainente algunos proble1nas de la econonu:i, entonces debereinos
aceptar que el Est~':1? ª?quiera ~n 1:1ayor prof¿"lgon1smo, como garante del
interés general (v1s1on 1n tervenc1on1sta).
En la lección siguiente, e_n ca1nbio, ~nalizaren10s qué hace el sector pú-
blico cuál es su comportan11ento real. EsL"l.mos en este caso ante una cues-
tión fundainentahnente positiva que. inu·oduce un cle1nento diferencial
con respecto al análisis anterio!·· En.. e_fccto, tanto en la visión liberal como
en la intervencionista se parte, 1n1phc1 tamen te, d e que el sector público no
tiene finalidades pro~ias, sino que ~c_t'!a guiado tan sól_? por el deseo de
alcanzar el bien comun. En este anahs1s se desecha tal idea y se estudian
cuáles son las finalidades, y los co1nporuunientos, de los distintos elemen-
tos que configuran los procesos de decisión del sector público.
A la hora de desarrollar el proble1na de cuáles deben ser las funciones
del sector público, es convcnien te partir de la clasificación de los proble-
mas económicos de carácter real.
Así, los llamados probleinas de asignación de recursos se ocupan de qué
bienes deben producirse y cón10 hacerlo, los de distribución analizan para
quién se fabrican los bienes, o, lo que es igual, có1no repartir el conjunto
de los bienes y servidos producidos, los de cs1abilidacl econó1nica se refie-
r7~ a los desequilibrios básicos ele la ccono1nía del país (el paro, la infla-
c1on, el saldo de la balanza de pagos, o el de las cuentas del sector público)
y_ los de c reci1nic11 Lo ala!icn a I~ cuc~tión de cótn<;> ,~u1nen tar, a Jo largo del
uempo, el total de los bienes d1spon1blcs para satislaccr las necesidades de
la po~lación. En_ ~os ~partados que siguen est1;1dia1nos, para cada caso, ctuU
es la 1ntcrprctac1on hberal y cual el planteanuento intervencionista..
 TEl\'L\ 2. LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO 43

II. ASIGNACIÓN DE RECURSOS

Desde nn planteamiento liberal, las cuestiones de asignación tienen
una solución siinplc, si dcja1nos que la acción individual se exprese libre-
mente en el mercado. En efecto, los ciudadanos expresan sus preferen-
cias d e 1nandando los distintos productos y las empresas hacen patente sus
posibilidades ofreciendo los bienes a distintos precios. De este n1odo, la
demanda y la oferta expresan los deseos de los individuos y el mercado
determina la cantidad y el precio que corresponde a cada bien o senricio
(Figura 2.1).

Figura 2.1. Equilibrio en el mercado de un producto

p D

Pe

Oe Q __

El gráfico anterior indica cómo el mercado resuelve el primer problema

de asignación al que nos hemos referido, pues determina qué bienes (can-
tidad) y a qué precio deben fabricarse. Pero además los resueh-e de una
forma eficiente, o dicho en ténninos más técnicos constin1ye un óptimo de
Pareto. Esta cuestión resulta esencial y por ello m e rece un análisis algo más
detallado. Recordc1nos que la curva de oferta representa el Coste i\Jarginal
de producir el bien analizado, mientras que la den1anda indica lo que el
consumidor (o consumidores) están dispuestos a pagar por ese producto.
De este"'\ fonna, en equiliblio se garantiza que

P = Clvlg
y, por tan to, que lo que el ciudadano quiere gastarse coincide, exacta-
mente, con lo que cuesta producir el bien, en la última unidad que sumi-
nistra el e1npresario.
Asiinismo, la actuación privada resuelve el problema del cómo fabricar
los distintos bienes y servicios. El e1npresado, buscando su propio interés
individual, elegirá aquella co1nbinación de los recursos (Tierra, Capital y
Trabajo) que le resulten n1,1s rentables, a partir de la productividad de cada
factor de producción, los precios de estos recursos, y el precio del bien o
servicio que él mi.sn10 ofrece.
 44 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Si e l merca d o es cap~z de resoh:er los problemas c_!e ~sig~ación, tal y

con10 aca_ba~nos de explicar, es_ obvio que el sector pubhco tiene un pa-
pel n1uy linutado en esta n'1alena. Su acción debe reducirse a suminisu-ar
aqueJios bie!1~s y s<:rvicios para los cuales no puede existir un mercado.
Esta afin1~ac1011 obliga a plantea_r qué condiciones _deben darse_para que
e l n1ecan1s1no de 111ercado funcione, y en Lal sentido deben citarse dos
requisitos independientes: '
- Rivalidad ~n el consumo: significa que ningún ciudadano puede dis-
~rutar d~ un bien o servicio cuando otro lo está utilizando. Si yo uso un
Jersey, n1n~una otra persona puede usarlo al mismo tiempo, y lo mismo se
puede decir de una gran can ti dad de bienes o servicios. Pero hay produc-
tos en los que el const.uno no es rival; por ejemplo si yo asisto a un concier-
to de AC-DC, disfruto del espectáculo al mismo tJempo que ou·as personas.
- Posibilidad de exclusión: quiere decir que existe algl'.in modo de ex-
cluir del consumo a aquellas personas que no paguen un precio por el
producto. Por eje1nplo, en el caso de la defensa nacional, de la seguiidad
ciudadana, o de un espectáculo de fuegos artificiales no hay forma de eli-
lllinar del disfrute del producto a quienes no han pagado un precio por el
bien.
Estas dos condiciones son independientes, y, de hecho, podemos hacer
una clasificación de los bienes de acuerdo con ambos rasgos (Tabla 2.1):

Tabla 2.1. Clasificación de los bienes

rr
"]~ i!J =
·-e--• - •. . r,¡--
Exclusión . No éxctusi6n • ·e-__

·consunío rival Bienes privados puros Bienes mixtos

Alimentos, ropa ... CaJJe congestionada
.Consumo no rival Bienes mi."'Ctos Bienes públicos puros
Autopista de peaje, Defensa, seguridad...
- representación teatral

- Desde una perspectiva libera], el único _papel que_ debe cumplir e]

Estado es la de proveer a la sociedad de los 1?1enes pubh':os puros. Como
éstos son una cantidad relativamente pequena en el conJttnto de toda 1a
producción del país, su función es muy limitada, y de ahí q~te se le de-
nomine Estado mínhno, y, como no se puede cobrar un p_rec10, el sector
público deberá financiar es las P:<?ducci_on':s .ª través de los impuestos, que
no deben interferir con las dec1s1ones 1nd1v1duales. Quede claro que ello
no significa, necesariamente, qu~ s~a el propio Estado qui 7n se enc~u:~uc
de la producción de los bienes pubhcos, tan solo que financie su provis1on.
El planteamiento inte...rv<:ncionista amplia considci:able~~nte el ca1npo
de la acción del sector publico en ]os problemas de as1gnac1on de recursos
más alJá de la provisión de estos bienes públicos puros. El Estado debe
intervenir en todos aquellos casos en que el mercado no produce los resul-
 TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO

-·
tados óptim_os que pr:clican los 1:artidarios del enfoque liberal. ¿Cuándo
se ~a esta c1rcunstanc1a? ¿En que casos el mercado no genera resultados
eficientes? La respuesta a estas cuestiones constituye lo que denominamos
teoría de los fallos del mercado, que podemos resumir en los siguientes:

- Mercados de competencia imperfecta: cuando el mercado es un mo-

nopolio, no podemos garantizar que se dé la condición de P = CMg, (pre-
cio igual a coste marginal) pues el empresario elige aquella cantidad don-
de se da la igua]da,l CMg = IMg (coste marginal igual a ingreso marginal),
una cantidad inferior y un precio superior al generado por un mercado de
competencia perfecta..

- Presencia de efectos externos: el empresario, o el consumidor, sólo

tienen en cuenta los costes y los beneficios individuales, pero no los posi-
bles efectos que su actividad produce sobre terceros. De esta forma, ni la
demanda refleja todos los beneficios para la sociedad, ni la oferta todos
los costes. Un caso particular de los efectos externos lo constituyen los in-
tereses de las generaciones futuras, cuyos deseos no pueden expresarse en
el mercado en estos mamen tos. En estas circunstancias, las decisiones que
adopten las generaciones actuales pueden causar un daño evidente a los
intereses de las generaciones futuras.

- Información asiuiétrica: el análisis de los mercados de competencia

perfecta supone que los vendedores y los compradores disponen de la mis-
ma información en cuanto al precio y a la calidad del producto. En la
realidad, sin embargo, el vendedor suele tener mayor conocimiento que el
comprador y ello puede llevar, no ya a un mal funcionanriento del merca-
do, sino, incluso a su misma desaparición. De nuevo aquí aparece un cam-
po de intervención para el sector público, que lleva multitud de actividades
en este terreno, entre las que pueden citarse las normas sobre marcas, pa-
tentes, publicidad, revisiones obligatorias de vehículos, etc.

- Bienes preferentes y prohibidos: Un último caso que merece ser ci-

tado, lo constituyen aquellas situaciones en las que la sociedad valora de
forma positiva o negativa los resultados que alcanza la libre acción indivi-
dual. En unos casos, la sociedad detennina que el mercado produce una
cantidad insuficiente de productos o, lo que es igual, que su precio es de-
masiado alto y no todos los ciudadanos pueden acceder a ellos (vivienda,
educación, cultura, deporte ... ), de 1nodo que se encarga al poder público
complementar la oferta privada o subvencionar la adquisición. En otros,
la producción de detenninados bienes es considerada -~orno un m_al para
el coqjunto de los ciudadanos y ~e prohíbe __la pr~ducc1on de los bienes o
servicios correspondientes (los eJetnplos mas obvios son las drolpLS que se
declaran ilegales, o las liinitaciones establecidas sobre algunas hneas tele-
fónicas).
 CURSO 1'1'SICO nt~ HAClt::NOA t'llllLlCA

111. DISTRIBl.JCIÓN DE L.\ RENTJc\

,. ~l:n~1l_~h~~1 t'~' el can_1 po de.·. la rlisltibu~·ión se da esta oposición entre los
l_ •11 t~~t.u _1t\:- d~ nn l'lll(.'q~1c hht•t-;.11 y q111cncs dcfic·nclcn una opción in ter-
~ t't\l !l:t\l:ta_-. l·.tHn· \t.,s p~·1_n~cn.,s. qn17.;1s la posic:ión nt¡\s elaborada st~ debe
·' qnu. ne.:- ~1~uc.·n l'l anahs1s de Bxn-:s Ct.ARK. Este cconon1ista considera
que la t·c~la c.h· t,Hst rihurión arloptad;;1 pnr el 111c1·cado no s6lo es cfidc 1;_
\t_':_ ~·on,~, l-~1alq\1~~-r n ·suh;Hlo th•l n1c.•1-cado. sino que adctn;ís c-s justa. En
<. le. \ln. l_'~ c. '-'nrlu t~)tH'S dt' 111(•1-cado se <.'tnplc-n la regla de igualdad entre la
rc.'ll 1hun~,n nhtt'n1c.la , . c.'l ,·alor dc.'1 produc to 1narginal. de este 1nodo, en el
case., dc.·l factor trah~llº h.'tHh-ían1os que

"' = P,. P!vlgN

l's. dc.:ci,-:. t'l salado (w)_ e~ igual a la prochtct.h;dad del trabcljador (PtvlgN)
J~l\tlnphc-ad:1 P\'1·_ d prt' no cld 1~roducto (PJ. Cuanto 1nayor sea la produc-
U\idad dc.' 1 _1~1d1,1rluo o el preno dt~ lo que fabrica. 111.ís itnportantc es la
rt~nl\~1_1t.·1:1nl,n qnl' pen~ibir-.i, dl' 111odo que cada uno pcrc ibi1nos en pro-
porc1on a lo que apon.,n1os a la sodcdacl . .-\ esta argun1cntación se suele
aiiadir que.· t1 n·distdbudón afecta a los inccn ti\'o s "ctc los st!ietos econó-
nücos t¿para que.'~ esfo1·zan11(· si una parte del rcndi111icnto 1nc va a ser de-
traído? ¿Para que.~ u-ab~jar 111.is si nH.' \'an a dar ingTcsos sin hacerlo?) Y que
acaba generando clientelas políticas pues es de la autoridad pública (}' no
del propio d cse1npct10) de donde proceden los ing1·esos.
Los plantcatnientos intctYendonistas en esta cuestión tienen una multi-
plicidad de orígenes. De un lado. algunos ,u1alistas parlen de una noción de
justicia. según la cual lo justo es percibir de acuerdo con lo que se aporln,
nlienrra." que: o ucts escuelas defienden que dcbc1nos percibir de a c uerdo con
nuestras necesidades. De otro, la posición defe ndida por el autor citado se
ohida de cuál es e l reparto inicia l de los recursos)' de cón10 esa disuibución
inicial condiciona la presunta justicia o no del resultado final, así corno ele
aquellos casos en que las p ersonas no disponen de recurso alguno, pues su
edad o circunsú-u1cias les in1pide n participar en los procesos produc tivos.
Un tercer argun1ento pone de n1anificsto la existencia ele efeclos exten10s
posith·os deriva dos de la igualdad en la disu-ibución, pues se afinna que la
estabilidad social o la superYivencia 1nisn1a de un sistcn1a político, sea éste
el que sea, no puede garantizarse en aquellas circuns~'lncias en las que una
parte import.an te de la sociedad vive en condiciones de pobreza exu·erna.
Por (tltin10, se ha afim1ado que una redistribución en favor de los n1ás desfa-
Yorecidos puede conducir a un aumento de la producció n, y renta, de n1odo
que, al final, todos saldrían ganando. Este argu111ento, debido a l<ALoon,
resulta el más complicado y requiere algo más de elaboración. De acuerdo
con su hipótesis, si quitamos 100 u.m. de renta a los más ricos su constnno
se reducirá más bien poco, digainos en 50 u.m. En cambio, al dárselas a )os
pobres, su consumo aumentará bastante más, por eje1nplo en 90 u.m. De
esta manera, el consumo total del país habrá aumentado en 40 u.m. (90-
 TE.\·tA 2. LOS O~JETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO 47

50). y esto obligará a los c1nprcsarios a aun1cntar la producción, con lo cual

crecerá la renta. Así se iniciar.i el proceso multiplicador, que ya se estudió en
la asigna1n1c1 de Econo1nía. y que puede acabar con un aumento final en la
renta nacional de 200 u.in., 1nás que suficiente para compensar a los ricos de
las 100 que se les quitó inicialmente.

IV. ESTABILIDAD ECONÓl\.fiCA

La posición que sustentan los defensores de una visión liberal ante los
problc1nas de estabilidad econón1ica parte, como es lógico, de la creencia
en las virtudes del increado para resolver los problemas económicos. Así,
si existe paro s e r,\ porque no se deja que funcione librc1nentc el mercado
de 1rab~jo: pues si dc:ja1nos que el salario fluctúe libre1nente se garantizará
que la clcn1ancla de 11-ab;lj o sea igual que la oferta, de tal forn1a que no
habrá ningún dcscn1plcaclo. Si la cconon1fa está, entonces, en el pleno
en1plco ele los recursos, la Renta Nacional coincidirá siempre con el nivel
de Renta Nacional de pleno c1nplco, sin que un aun1ento de precios pueda
hacer crecer el total de bienes y servicios producidos.
De esta 1nancrn, las políticas fiscales o monetarias de los distintos go-
bien1os son incapaces de aumentar el nivel de renta o el empleo y el Estado
haní. bien en abstenerse de adoptar estas decisiones con tal finalidad.
La política 1nonetalia, .sin cn1bargo, puede afectar sustancialmente al
nivel de precios del país. Para ello se hace uso de la ecuación cuantitativa
del dinero, que podemos resu1nir en la expresión siguiente:

M ·V= P .y
~

donde M. represen ta la oferta monetaria, V la velocidad de circulación

del dinero (es decir cuántas veces se usa un misrno billete o moneda en
transacciones), Y es la renta nacional y P el nivel de precios. La ecuación
anterior adquiere un significado n1ás profundo cuando se incluyen los as-
pectos propios del 1nonetarisn10, en particular que V es constan te y que el
nivel de renta e s también fijo, por encontrarnos siempre en pleno en1pleo.
Si esas dos vatiables son constantes, o más exactamente no dependen de
la cantidad de dinero en circulación, al incren1entarsc la oferta monetaria
la única posibilidad de ajuste es un atunento en el nivel de precios. En su
versión dinámica, el monetarisn10 se puede formular del modo siguiente:
g'"' = P,+gv,
donde g 11 es la tasa de crecimiento en la cantidad de dinero, P, la tasa
y
de inflació~ g. el crecimiento en el nivel de renta, todos ellos referidos al
misn10 periodo~ae tiempo, t.
En cuanto a los d~sequilibrios de las cuentas del sector públi~~• los plan-
teamientos liberales excluyen la posibil!~ad_ misma de esta ~uest:1on, pues se
ha afirmado, con exactitud. que el eqwlibno presupuestano era la regla de
48 CURSO B:\SICO DE l·L\ClENDA PÚBLICA

oro de la I-Iacicnda Clásica, que aplicaba al sector público las 1nismas nonnas
de co111porta111icnto de un agente cconótnico privado. El endeudamiento
del Estado sólo se jnstjfica cuando se utiliza para financiar aquellas inversio-
nes pt1blicas lo snficienten1cnte rentables con10 para generar ingresos con
los que pagar los intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada.
Por 1ílti1no, la balanza de pagos ta1nbién presentará una situación de
equilibdo si dcjmnos que el tipo de ca1nbio de las monedas se fije librc-
111cn tc en los 1ncrcados de divisas. Para entender esta últi1na afirmación,
considcrcn10s el increado de divisas representado en la Figura 2.2.
En este gráfico, la de1nanda de divisas representa a los distintos grupos
que desean adquirir moneda extranjera y está compuesta, por tanto, por
los in1portadorcs, por quienes desean viajar al exterior o por las personas
que están interesados en comprar títulos extranjeros.
Todos ellos acuden al mercado de divisas para comprar esas 1nonedas que
les pcnniten, después, adquirir los bienes, scnicios o títulos en los que están
interesados. Nat1.1r-almcnte, su deseo de comprar estas cosas dependerá de
variables tales co1no el precio que tengan, los ingresos de que dispongan es-
tos ciudadanos, c1 interés que ofrezcan esos títulos y, por supuesto, del precio
de ]as n1oncdas extranjeras en pesetas, es decir, del tipo de cambio.
Cuanto n1ayor es c:J precio de la rnoncda extranjera, más caro será para
los ciudadanos españoles adquirir divisas y comprar en el exterior. Por ello,
la demanda de dhisas presenta la tradicional forma descendente.
Los ofcr<::nt<::s de dhisas, por e1 contrario, son los exportadores españo-
les, que han recibido rnoncda extrc1.njcra a cambio de sus productos, y las
crnpresa5 ( 0 c:I propirJ sector público) que han vendido títulos en el exte·
rior. La ofc:n.a pr<:sc:nt.a una frJrrna crcdcntc, para indicarnos que cuanto
rnayc,r !)<:a <:l tipo de: <.:arnbío, rnás rentable será vender en el exterior nues-
tro~ bi 1:n<:!: : ~c:nicios <J tftukJs. De: nucv<J aquí debe tenerse en cuenta que
\·ariab)r;-, ~J<:~ r;o rr1CJ d precio de los prr;ductns españoles, el interés de los
titu1or: <.> J,.,~ ingrr;~o~ d,:; J<.,s <.iud~.danos cxtrc1njcros rnodíficard.n la oferta de
di-.'isa~, <;~ dcdr ;;,)n s u.r, parárnctr<JS.

Flgur¿ 2.2. fundonarníc;nto del rnercado de; divisas~

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 TEMA 2, LOS OBJETIVOS ECONÓMlCOS DEL SECTOR PÚBLICO 49

En la situación inicial presentada en el gráfico, nos encontrarnos ante

un desequilibrio del sector exterior, que se manifiesta porque la demanda
de divisas (nuestras impor~tcioncs, compras de títulos extranjeros, etc.) es
mayor que la oferta. (exportaciones, ventas de títulos, etc.),
La solución que nos sugiere el propio gráfico es obvia. Bastaría dejar
que el tipo de cambio se elevase hasta llegar al punto de equilibrio, y si de-
jamos que el mercado funcione libremcn te, esta devaluación se producirá
auto1náticamcntc.
Los partidarios de un enfoque más intervencionista consideran que el
sector público tiene un papel mucho mayor en estos temas. El origen de
esta. conclusión se encuentra en las teorías defendidas por KEYNES, quien
desconfiaba mucho de la capacidad del mercado para resolver los grandes
problemas de estabilidad económica. Tenía buenas razones para ello, pues
su obra se escribe en respuesta a la Gran Depresión, iniciada en 1929 y que
había elevado el nivel de desempleo a cifras que nunca se habían observado.
Aunque las interpretaciones sobre la obra de KEYNES sean muy variadas,
trataremos de dar una visión suficientemente general de las idc.~ que defen-
día. En primer término, se afirma que no es cierto que una disminución del
salario conduzca aJ p1cno empico, como defienden los defensores del libre
mercado. El nivel de empico aparece determinado por la demanda efectiva
de bienes y servicios, y una reducción de los sa)arios tan sólo rebajará los
ingresos de los trabajadores, con lo que estos consumirán menos, los empre-
sarios reducirán la producción y se acabar.i creando un mayor paro.
AJ desecharse este dato, el resto de; las conclusiones en un ciadas tambj(;.yJ
desaparecen. Si eJ pleno cniple::o no está garantizado, tampoco puede afir-
marse ya que la inflación sea un fcnórneno rnonc:tario, pues no es cieno que
el nivel de renta SC--d. constante (y, por rnoúvos dífercntc.s, c:s discuúble que Ja
vclociclad de circulación sea fija) y ta.rnpoco tiene~ scn1jdc.1 defender d presu-
puesto cguilibr¿do corno regla básica dc funcionarniento del s<:ctor púhlico.
En cfcc:tn, cJ Estado deberá modificar el nive1 de g-c.tsto, de transferc:n-
cJa.,; o de inir~uc:!;tos, de acuerdo con la situación ec:onómíca dd país, y, así,
SJ s<: trata. dr: J_uchar contra el dcsc.:rnplco, deberá llcvar a cabo pr.1Hticas
~cal.es cxpan.o;11..':c;, aunc~uc cllr., crJn!lc:ve ui:i déficit en las cuentas ptíblícas;
s1, pQr <.:l 0c.,n 1ran,,, el prc.1bJcrn.a rna.c; acucian te es cJ de la inflación, la r<::-
COJTJ<:nrJ,á<':i6n 5<:ni una política liscal n:stricúv~ que; reduzca la dcrnancla
agrc~rla y haga lr<1jar los pn:cios, pues é:stos no víc.-ncn dct..<;rmínados por
.,....- la cantJdad de dínc::r<., del país.

/ ~~lcmá• de lo antmior, la p,:c:sencia d': nu<-:?• fonómenos _como la in-

flaor.>n de costcs ,., el c.sr.ana1111u.:nt<, cc.,n 1nflac1on, ha conducido a los sc-
.g uíd,.,n.=s d<= Ja rJ,.,r.r.rína kc:yncsiana a dcI<::ndcr rnayorcs in tt:rvcnciones del
/ ~ta.do, bícr~ a r ravé.s <~e acuc;rdr.r.> con ]os ernprcsarios y sindicatr1s dc tra~-
~ Ja~Jorc:s, ,, bien a travcs de rcfom1a~ csLTucLur:ales que hagan mas cr.>mpeu-
ÚV<Js a los difcr,:ntcs sccv.>res productivos.
 50

. En c~1anto a los des<:q~tllibrios ?~ la balanza de pagos, los tipos de cam-

bto flexibl~ no $ OH la tuu ca soln~on. pues el Estado tiene capacidad para
~terar el 111,·el de 1:cnrn. los_precios o ~l tipo de interés que ofrecen los
nntlos ~: en ~,. 1ned1da. tnod.ifica los paratnetros de la oferta,. den1anda de
dhis..--is. D e_ e.sce rnod'-?. t'l tipo de can1?~º 1:lgido. represen cado en la Figura
2.2 .. podna ac~bar s1e-ndo el d e eqtuhbno en el n1ercado. tal Y como lo
repr~t:-nran1~ en la Figura ~.3. · ·

Figura 2.3. Can1bios en el equilibrio en el mercado de dhisas

La simación inicial del mercado de divisas (~cJ y S 1) presenta un défi-

cit marcado por la distancia .r\B. Si el gobierno ue,-a ca cabo una política
monetaria resaicch-a originará una elevación de los tipos de interés, lma
reducción en la rasa de inflación y una caída en el nh·el de renta. Las tres
"ra.liables afectan al sector exterior, de acuerdo con el siguiente esquema:
y.,!,: reducción de importaciones y de la demanda de divisas
pJ-: reducción de importaciones y de la demanda de divisas, aumento de
las e~-ponaciones y de la oferta de divisas ·
r"r: entrada de dinero caliente y aumento de·]~·oferta de divisas, los ciu-
dadanos del pais no adquieren títulos extranje~9~, se reduce la: ~~pianda
de divisas. · ·· • "' • : t •• '
· • • f f

El conjw1to de efectos es indiscutible; la demanda de divisas'disminnye,

se desplaza hacia la izquierda, mientras la oferta de divisas -aüll_lenta, se
desplaza hacia la derecha, y, en ambos casos; :debido a una modificación
en los distintos parámetros (renta, precios y tipós de interés). Como conse·
cuenda, el tipo de cambio inicial se convierte en el de equilibrio,- pues las
nuevas oferta y demanda de divisas se cruzan en1 ese valo1:
En definitiva, las políticas fiscales y monetarias de ·que disponen los go-
biernos son capaces de asegurar el equilibrio del sector exterior, ann cuan·
do éste funcione con tipos de cambio rígidos, tal y como sucedía en un
buen número de países occidentales desde los·acucrdos·de Breuon Woods
en 1944 hasta, 1971, en que el presidente americano;" Nixon decidió aca·
bar con la convertibilidad del dólar en oro. : ·: ~ · ~,i •..·· • . . '
 TE..'\L-\. .2. LOS OBJETlYOS Eco:-;ó~acos DEL SECTOR p(':·suco 51

V. CRECI:MIE.l'""'fl"O ECONÓ'MICO
Hemos definido los problemas de crecimiento económico como aque-
llos que hacen referencia a la.s posibilidades de aumentar la producción de
bienes y sen-icios a lo largo del tiempo. Si esta capacidad de producción
depende de la can ti dad de recursos de que dispone e l país. parece lógico
cenu~ir los ten1.a.s de crecimiento en eJ exani.en de las causas que e;,;:plican
un aun1ento en los recursos.
·ya saben10s que los recursos se restrmen en tres factores fundainentales:
la tierra (L). el trabajo (N) y el equipo capit.."1.l (K). ColnO es lógico. el factor
que más interés ha despertado ha sido el tílúrno cita.do. pues poco pode-
mos esperar del primero y e l crecimiento del segundo an1.plía. al 1nisrno
tien1po. el total de necesidades por atender. Se define la Inn:r.sión con1O
el increxnento en el equipo capital de una economía. de ahí que el esn1dio
de los problemas de crecinuento haya. esrndo unido. tradicionalmente. al
análisis de los procesos de ahorro e inYersión.
A partir de las afirmaciones del párrafo anterior. resulta relativa1nente
.fácil considerar qué respuesta se da desde una perspectiva liberal a los pro-
blemas de crecimiento econóxnico y. una , ·ez n1ás, no resulta clificiljustifi-
car que el n1.ercado es capaz de solYentar esta cuestión.
Para ello, basta con aceptar que los ciudadanos ofrecen sus ahorros en
los mercados financieros y que las en1.presas demandan tales fondos para
financiar sus proyectos de inYersión. En el p1;1ner caso. es lógico suponer
q?~ cuanto 1nayor sea el ~po de interés que ~e ofrec_e. 1nayor la disponi-
bi.hdad a ahorrar de los c1ndadanos. que perciben a.si una compensación
mayor por sacrificar su const.uno. En el segundo, ta1npoco es difícil coxn-
prender que cuanto 1nás alto sea el tipo de interés. menos provectos de
inversión lle,c1rán a cabo los ernpresarios. pues si. por ejen1plo: se debe
pagar un 10 % por totnar dinero prestado. se exigirá una rentabilidad del
proyecto de inversión superior a esa cifra. para rcali7..arlo. De esta tnanera,
tendre1nos una situación con1O la descrita en la Figura 2.4.

Figtu« 2.4. El mercado financiero y la cletcnninación del vohunen de

ahorro e inversión

r 0(1) S(A)

A= Fondos do flnanclaclón
 52 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

En el gr,ifico de la Figura 2.4, se representan la detnanda de fondos

por los e1nprcsarios (para invertir) y la oferta de esos fondos (procedentes
del ahorro de los consu111idores). El libre funciona1niento del increado
establece nn , ~1lor de equilibrio para el tipo de interés y para el volumen
de ahorro e in\'crsión que produce el país. Ese nivel de inversión es lo que
explica el dtn10 de creci1niento cconó111ico.
La acthidad del sector piíblico resulta contraproducente en este proce-
so, pues, al cobrar itnpucstos, reduce la renta disponible de los ciudadanos
y por tan to, su ahorro. En tales circunstancias, la cunra de oferta de fondos
se desplaza hacia la izquie rda, lo que conlleva un atunento de los tipos de
interés }' una disnunución de la inversión pdvada, lo que reduce el riano
de creci1niento econó1nico. Este fcnón1eno lo representamos en la Figura
9 -
-·º·
Figura 2.5. Efectos de los impuestos en el nivel de inversión

r 0(1) S(A)

Fondos de financiación

Frente al planteamiento liberal que acabamos de exponer, los defenser

res de la intervención del sector público ponen de manifiesto que el papel
del Estado no es tan negativo.
De un lado, se afirma que, aun en el caso de que se redujera la inversió~
privada, el efecto total sobre el crecimiento económico es indeterminado,
pues, con los impuestos, el sector público Jleva a cabo gastos de infrae~~c-
tura que colaboran, decisivamente, en el desarrollo del país~
En segundo término, se considera que la libre acción privada, tiende
a perpetuar e incl!-15'? acentuar los desequilibrios territori~es! con_zonas
cada vez más depnm1das, frente a otras que sufren los efectos de una cre-
ciente congestión.
En tercer lugar se afirma que los procesos de reindustrialización, tan
necesarios después de la crisis de los años 70, exigen un papel directo del
Estado, con el objetivo de hacer mínimos los costes del·pr~ceso de ajuste.
, .
Por último, se defiende que el crecimiento económico en la actualidad
depende de las innovaciones tecnológicas y del desarrollo técnico, aspec-
tos en los que la intervención del sector público es de~siva, no sólo para
financiar los proyectos de inversión básica, que no tienen una aplicación
. , .
 TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SRCTOR PÚBLICO
53

prcíc~ca inmediata Y que nunca serian financiados por su rentabilidad,

sino 1~cl.uso en ~l desarrollo de .nuevos productos, cuya demanda inicial es
1nuy hm1tada e incapaz de cubnr los costes de producción.

Tabla 2.2. Campos de actuación del sector público

--Eilfo_q ~e libé.fa)··. . _
Bienes públicos puros Bienes públicos puros
~
Fallos del mercado:
.:- t •' • Monopolio
&.!gnación de recurs~~ Efectos externos
Información asimétrica
Bienes preferentes y prohibi-
dos
· El mercado distribuye Diferente idea dejusticia
1
de forma eficiente Ausencia de recursos
Di~trlbución de la ren_ta de formajusta Reparto de recursos
Estabilidad social
1• • • Ascs::-urar el crecimiento
No hay necesidad de polític..'\ Papel dccisÍ\'O del sector pú-
macroeconómica blico
Paro: flexibilidad salarial Paro: causado por falta de de-
1 : • • ,. Inflación: fenómeno monetario manda efectiva. Necesidad de
Equilibrio de las cuentas públi- políticas expansivas
l: ... ·' . cas: uso de la regla del presu- Inflación: no es un simple
puesto equilibrado problema monetario. Si se
í . ., Equilibrio e.-c:terior: tipos de debe a e."'ceso de demanda, se
¡,_•. cambio flexibles
-., • f ~
deben usar políticas restricti-
''.ls. Si es un shock de oferta,
:.-· . i . ; . . •
reformas estructurales y polí-
l·Est.abilidad ·e conómica · ticas de rentas
,·-.'<;
- 1
. - ;:
• •
;t
••
Equilibrio presupuestario: se
' : r' . . ,. .:. abandona la regla del equili-
brio; déficit cuando se usan
políticas expansi\'as y superá-
vit cuando se usan políticas
restrictivas.
Equilibrio exterior: uso de
políticas internas parn lograr
el equilibrio en la Balanza de
Pagos, sin modificar el tipo de
L cambio
El mercado determina (tipo de El sector público puede con-
interés) el valor de la Inversión tribuir al crecimiento, si los
.- 4 ..
que es igual al Ahorro impuestos se destinan a in-
f "' • · - El sector público rednce el cre- fr.lestructuras
¡efi~~Í~htó-.~c;!16.1rii_c·o cimiento al establecer impues- L, innovación técnica requie--
.' . tos que reducen el Ahorro. re el apoyo del sector público
El crecimiento sin interven-
ción pública genera desequi•
librios tenitoriales
54 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

VI. ¿HAY UN TAMAÑO ÓPTIM:O PARA EL SECTOR PÚBLICO?

Los planteamientos que hemos venido discutiendo a lo largo de: los
apartados anteriores dan cotno rcsullado prcscdpcioncs muy dislint.as so-
bre cuál debe ser el tan1aiio del sec tor públic o. Una fonna sintética de
presentar esta cuestión, puede hacerse fádlrnentc con ayuda de la Figura
2.6, donde represen tamos ]os beneficios que se obtienen de la acción del
sector público (Jínca B) y los costes de cst.a actuación (línea C).
Los beneficios son decrecientes al aumentar el tamaño del sector pú-
blico, para indicar que cuando el Estado apenas cumple funciones, ]a va-
loración de los individuos de una n1ayor intervención pública es bastante
grande, mientras ciuc cuando el sector público está muy desarrollado, esa
valoración se va haciendo cada vc:z n1ás pequeña.
Por el con tratio, los costes son crccicn tes, pues cuan to mayor sea el sec-
tor público, mayor es el vohuncn de irnpucst.os que los ciudadanos deben
pagar, en esa medida, superior el coste en el que incurren.
El t.an1año ópú1no del sector público se encontraría en aquel nivel donde
el coste sufrido es igual al beneficio que se obtjcne, del rnismo modo que el
equilib1io del mercado se alcanza donde la demanda iguala a la ofcrl.c'l..
Sin embargo, las valoraciones de B y C no son las mismas <le acuerdo
con el enfoque sus ten la.do por los hacendistas. Así, un economista liberal
tenderá a infravalorar los beneficios y a sobrevalorar los costes, rnicntras
que un intcn,cncionista realizará la operación contraria.
Para indicar estas diferencias en la percepción, hemos representado
con las líneas discontinuas al enfoque liberal y con las continuas al inter-
vencionista. De este modo, el lector puede con1probar fácilmcn te como
e] tamaño óptimo del sector público es muy diferente, dependiendo de la
opción que se defienda. Y no debe olvidarse tan1poco que el t..amafio que
afcanza el sector púbJico en un país es fnno de su historia, de sus carac-
terísticas o de las mentalidades de sus habitantes, y no necesariamente el
resultado de una comparación objetiva de costes y beneficios.

Figura 2.6. Tamaño óptimo del sector público

B,C

e,

S1 S1 Tamano del sector público

 TEMA 2. LOS ODJE.TJVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO

Vll. CONCLUSIÓN: PROPOSIC.1:0NES NORMATIVAS Y POSITIVAS

EN LA HACIENDA PÚBLICA
A Jo largo de las página-; anteriores, hemos ido cxplícando cómo el pa-
pel que ac;ígnan los clifcrcntcs enfoques al sector ptíhlko parte de vísí<.>ncs
distintar; sobre el fundonarnicnto de las economías de mc:rcado.

En la medida en que! d análisis (positivo) de la realidad c;c:onómica

pone de rnanific:sl.o dcfir.icncias c:n los resultados ohwnidos, se: defiende
Ja intervenci ón púh)ica para corrcgí rJac;; rnic:ntrac; que c uando se: considera
<JUC el rncn:ado puede resolver adec.: uadamcntc: )os prohlcmac;, se cstjma
que el Estado debe: tener una función rc;síduaJ, que se Jímiraría a establecer
las con diciones neces arias para c:J libre juego de la acción individual.

Esta f11ndarncn1ación positjva de )as prescripciones (norrnativac;) para

la actividad c:r.onórnica dc:J sector público se extiende mucho mác; allá de
las considc:radones gc:nc:ralcs que hernos realizado en c:sta. lección. Ello se
debe a que:, a<l,:1nás, dc:bcrán estudiarse, en cada caso, c uálc:s so n los cfcc-
1.os de las difcrc:n Les políLic:as de ingresos y gac;r.os dc:l Estado, y, ele nuevo,
tcndrcrnos que.: hacer u so de )a teoría económica para evaluar sus efectos.
En caso contrario, po<lríarnos proponer una in tcivendón ptíblica que aca-
base empeorando la situaci6n inicial.
Estas consideraciones explican por qué al estudiar cada programa de
gasto, el análisis tiene un triple componente. En primer término, habr-J que
plantear si cstájustificada o no la intervención pública. En segundo lugar,
se debe n enunciar las diferentes soluciones disponibles. Por último, ten-
dremos que analizar las conse cuencias de estas políticas alternativas para
poder evaluar su conveniencia o no, aunque muchas veces observaremos
que la opción por una u otra depende de la prioridad en los objetivos que
formule el sector público, o en el orden de valores que refleje la sociedad.

Antes de entrar a analizar los distintos programas de actuación del sec-

tor público, debemos completar el estudio sobre su comportamiento y co-
nocer mejor el de nuestro país. Para ello, en la Lección 3 estudiamos, con
un ~nfoque positivo, cuál es el modo en que se comporta el sector público
Y. como influyen en él los distintos grupos que lo condicionan, y, en lcc-
ci?n~s sucesivas, cómo se mide y qué comportamiento ha tenido el sector
publico de nuestro país.

LECTlJRA.s RECOMENDADAS
l. GoucH: Economía Política del Estado del bienestar, I-I. Blume, 1982.
J. E. STIGLITZ et al.: El papel económico· del Estado, Instituto de Estudios Fis-
cales, 1993.