Pid 00283480

Los órganos
constitucionales
del Estado
PID_00283480
Francesc de Carreras Serra

Manuel Gerpe Landín
Revisión a cargo de
Miguel Ángel Cabellos Espiérrez
Tiempo mínimo de dedicación recomendado: 13 horas

© FUOC • PID_00283480 Los órganos constitucionales del Estado
Francesc de Carreras Serra Manuel Gerpe Landín Miguel Ángel Cabellos

Espiérrez
Catedrático de Derecho Constitucio- Coordinador. Catedrático de Dere- Catedrático de Derecho Constitucio-

nal en la Universidad Autónoma de cho Constitucional en la Universidad nal en la Universidad de Gerona.
Barcelona. Autónoma de Barcelona.
La revisión de este recurso de aprendizaje UOC ha sido coordinada

por la profesora: Bettina Steible
Cuarta edición: septiembre 2021

© de esta edición, Fundació Universitat Oberta de Catalunya (FUOC)
Av. Tibidabo, 39-43, 08035 Barcelona
Autoría: Francesc de Carreras Serra, Manuel Gerpe Landín
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del titular de los derechos.
Índice
Introducción............................................................................................... 7
Objetivos....................................................................................................... 8
1. La Corona............................................................................................. 11
1.1. La configuración constitucional de la Corona ........................... 11
1.1.1. La Corona es un órgano constitucional ........................ 11
1.1.2. La Corona es una institución con funciones
simbólicas y representativas del Estado ......................... 12
1.2. La sucesión en la Corona ........................................................... 14
1.2.1. La dinastía histórica ...................................................... 14
1.2.2. El orden sucesorio ......................................................... 14
1.2.3. Los supuestos de vacancia del trono y la apertura de
la sucesión ..................................................................... 16
1.2.4. Circunstancias que no causan la apertura de la
sucesión .......................................................................... 16
1.3. La Regencia ................................................................................. 17
1.3.1. Clases de Regencia ......................................................... 17
1.3.2. Funciones y extensión de la Regencia ........................... 18
1.4. La Casa del Rey ........................................................................... 18
1.5. El Rey ........................................................................................... 19
1.5.1. La proclamación del Rey ............................................... 19
1.5.2. El estatuto personal del Rey .......................................... 19
1.5.3. Las funciones del Rey .................................................... 20
1.5.4. El refrendo de los actos del Rey .................................... 25
2. Las Cortes Generales.......................................................................... 28

2.1. La configuración constitucional de las Cortes Generales ........... 28
2.1.1. Las Cortes Generales son un órgano constitucional ...... 28
2.1.2. Las Cortes son el órgano supremo de representación
del pueblo español ........................................................ 30
2.1.3. Las Cortes son bicamerales ............................................ 30
2.2. La composición de las Cámaras .................................................. 33
2.2.1. El Congreso de los Diputados ....................................... 33
2.2.2. El Senado ....................................................................... 35
2.3. El estatuto de los parlamentarios ............................................... 37
2.3.1. Adquisición, pérdida y suspensión de la condición
de parlamentario ........................................................... 37
2.3.2. La prohibición de mandato imperativo ........................ 38
2.3.3. Las prerrogativas de los parlamentarios ........................ 39
2.3.4. Otros derechos y deberes de los parlamentarios ............ 41
2.4. Los grupos parlamentarios .......................................................... 42

2.4.1. La formación de los grupos parlamentarios .................. 42
2.4.2. Las funciones de los grupos parlamentarios .................. 43
2.5. La organización de las Cámaras ................................................. 44
2.5.1. Órganos de dirección y de gobierno interno ................. 44
2.5.2. Órganos de producción o de funcionamiento .............. 47
2.6. El funcionamiento de las Cámaras ............................................. 51
2.6.1. La duración de la legislatura ......................................... 51
2.6.2. Los periodos de las sesiones .......................................... 52
2.6.3. La convocatoria de las Cámaras .................................... 52
2.6.4. La publicidad de las sesiones ......................................... 53
2.6.5. El debate ........................................................................ 53
2.6.6. La adopción de acuerdos ............................................... 54
2.7. La Diputación Permanente ......................................................... 54
2.8. La actividad conjunta de las Cámaras ........................................ 55
2.8.1. Las sesiones conjuntas de las Cámaras .......................... 56
2.8.2. Las Comisiones Mixtas .................................................. 56
2.9. Las funciones de las Cortes Generales ........................................ 57
2.9.1. La función legislativa .................................................... 57
2.9.2. La función presupuestaria ............................................. 58
2.9.3. La función de control de la acción del Gobierno .......... 60
2.9.4. La función de impulso político de la acción de
gobierno ......................................................................... 63
2.9.5. Otras funciones .............................................................. 65
3. El Gobierno.......................................................................................... 67
3.1. El Poder Ejecutivo ....................................................................... 67
3.2. Origen y evolución histórica del Gobierno ................................ 68
3.3. El Gobierno como órgano constitucional .................................. 70
3.3.1. Carácter orgánico del Gobierno .................................... 71
3.3.2. La composición, el nombramiento y el cese del
Gobierno ........................................................................ 71
3.3.3. El Gobierno en funciones .............................................. 72
3.3.4. El estatuto de los miembros del Gobierno .................... 73
3.4. Estructura y funcionamiento del Gobierno como órgano
colegiado ...................................................................................... 75
3.5. Las funciones del Gobierno ........................................................ 76
3.6. Las funciones específicas del Presidente del Gobierno ............... 79
3.6.1. La posición constitucional del Presidente del
Gobierno ........................................................................ 80
3.6.2. Las funciones del Presidente del Gobierno ................... 81
3.7. Los miembros del Gobierno y los órganos colegiados ................ 83
3.7.1. El Vicepresidente ........................................................... 83
3.7.2. Los ministros ................................................................. 84
3.7.3. El Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas .... 85
4. Las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno.......... 87

4.1. La relación de confianza y la responsabilidad política ............... 87

4.1.1. La responsabilidad de los poderes públicos ................... 87
4.1.2. La responsabilidad jurídica ............................................ 87
4.1.3. La responsabilidad política ............................................ 88
4.2. El control parlamentario ............................................................. 90
4.3. La designación del Gobierno ...................................................... 92
4.3.1. Nombramiento del Presidente del Gobierno: la
investidura ..................................................................... 93
4.3.2. Nombramiento del resto del Gobierno ......................... 95
4.4. El control parlamentario del Gobierno: la cuestión de
confianza y la moción de censura .............................................. 95
4.4.1. La cuestión de confianza ............................................... 95
4.4.2. La moción de censura ................................................... 98
4.5. La disolución de las Cámaras ..................................................... 100
5. El Poder Judicial................................................................................ 103

5.1. El Poder Judicial y la potestad jurisdiccional .............................. 103
5.1.1. El Poder Judicial como poder del Estado ....................... 103
5.1.2. La potestad jurisdiccional .............................................. 104
5.2. Principios constitucionales y configuradores del Poder
Judicial y del ejercicio de la potestad jurisdiccional ................... 106
5.2.1. La sumisión del Juez a la Constitución y al imperio
de la ley ......................................................................... 106
5.2.2. La independencia judicial ............................................. 108
5.2.3. La responsabilidad judicial ............................................ 109
5.2.4. La exclusividad y la unidad jurisdiccional .................... 109
5.2.5. La participación ciudadana en la Administración de
Justicia ............................................................................ 111
5.3. El estatuto jurídico del Juez ........................................................ 114
5.3.1. El carácter funcionarial del Juez .................................... 114
5.3.2. El acceso a la carrera judicial ........................................ 115
5.3.3. Las incompatibilidades y las prohibiciones ................... 115
5.4. La organización de la Administración de Justicia ....................... 116
5.5. El Consejo General del Poder Judicial ........................................ 117
5.5.1. Caracterización constitucional del Consejo General
del Poder Judicial ........................................................... 117
5.5.2. Composición del Consejo General del Poder Judicial ... 119
5.5.3. Competencias del Consejo General del Poder
Judicial ........................................................................... 121
5.6. El Ministerio Fiscal ...................................................................... 123
6. El Tribunal Constitucional.............................................................. 125

6.1. Tribunal Constitucional y justicia constitucional: problemas
generales ...................................................................................... 127
6.1.1. Tribunal Constitucional: ¿órgano jurisdiccional u
órgano político? ............................................................. 127
6.1.2. El Tribunal Constitucional como órgano creador de

derecho ........................................................................... 128
6.1.3. Legitimidad democrática del Tribunal
Constitucional ............................................................... 130
6.2. Composición, organización y funcionamiento del Tribunal
Constitucional ............................................................................. 131
6.2.1. Composición del Tribunal Constitucional .................... 131
6.2.2. Organización del Tribunal Constitucional .................... 133
6.2.3. Funcionamiento del Tribunal Constitucional ............... 133
6.3. Los procedimientos de control de la constitucionalidad ............ 134
6.3.1. Los procedimientos de control directo y abstracto ....... 134
6.3.2. Los procedimientos de control indirecto y concreto ..... 139
6.3.3. El recurso y la cuestión de inconstitucionalidad:
conclusiones sobre sus diferentes significados .............. 142
6.3.4. Las sentencias en los procedimientos de declaración
de inconstitucionalidad ................................................. 144
6.4. Los procedimientos de resolución de conflictos
constitucionales ........................................................................... 147
6.4.1. Los conflictos derivados de la división territorial de
poderes ........................................................................... 147
6.4.2. Los conflictos entre órganos constitucionales del
Estado ............................................................................. 150
6.5. Las medidas para asegurar la efectividad de las resoluciones
del Tribunal Constitucional ........................................................ 151
Resumen....................................................................................................... 155
Actividades.................................................................................................. 157
Ejercicios de autoevaluación.................................................................. 158
Solucionario................................................................................................ 161
Glosario........................................................................................................ 162
Bibliografía................................................................................................. 165
© FUOC • PID_00283480 7 Los órganos constitucionales del Estado
Introducción
Un Estado social y democrático de Derecho, como es el caso del Estado Cons-

titucional español, se puede analizar desde tres dimensiones:
1) En primer lugar, desde la dimensión�normativa, es decir, entendiendo el Ved también

Estado como equivalente a un ordenamiento jurídico (esta visión tomó auge,
El Estado, desde este punto de
sobre todo, en la primera mitad del siglo XX). vista, se estudia en el módu-
lo "Fuentes del derecho" de la
asignatura Sistema constitucio-
2) La dimensión�de�las�finalidades es otra perspectiva para examinar el Estado nal español.
democrático de Derecho. En este curso de Derecho constitucional se estudian

los derechos fundamentales desde este punto de vista. Efectivamente, es aquí
donde el Estado de Derecho encuentra su núcleo básico, si entendemos por
Estado de Derecho aquel que está concebido para garantizar la libertad.
3) Una tercera dimensión es la que analiza a partir de los órganos�constitu-

cionales, que en general podemos clasificar en dos grandes títulos:
a) Los órganos�políticos, que actúan según criterios�de�oportunidad, es decir,

sometidos a ideas e intereses, y que se ven sometidos al Derecho desde un
punto de vista formal. Son los siguientes:
• las Cortes Generales

• el Gobierno
• el Consejo General del Poder Judicial.
b) Otros órganos, que también actúan sometidos�al�Derecho, pero no pueden

introducir criterios de oportunidad en sus funciones. Son los siguientes:
• La Corona
• el Poder Judicial
• el Tribunal Constitucional.
Normas, finalidades�estatales y órganos�constitucionales son las tres

dimensiones que ofrece el Estado desde el punto de vista juridicoconsti-
tucional. En definitiva, el estudio del Derecho Constitucional debe par-
tir siempre de estos tres niveles si quiere ofrecer una visión completa y
esencial de lo que es un Estado constitucional.
Objetivos
El objetivo global de esta parte es estudiar la composición, organización, fun-

cionamiento y funciones de los órganos constitucionales. Su examen consti-
tuye un paso previo al análisis de muchas instituciones que se estudiarán en
otras asignaturas.
En este módulo encontraréis los contenidos y las herramientas indispensables

siguientes:
1. El significado de la Corona en el conjunto de las instituciones estatales y

las funciones de su titular, es decir, del Rey.
2. La organización de las Cortes Generales teniendo en cuenta su carácter

bicameral y, por lo tanto, el papel del Congreso de los Diputados y el del
Senado.
3. La posición de los Diputados y los Senadores en las respectivas Cámaras,

así como el papel protagonista que hoy en día tienen en ellas los partidos
políticos y los grupos parlamentarios.
4. Las funciones principales de las Cortes Generales, tanto del Congreso co-
mo del Senado, con una referencia especial a la función legislativa y a los
controles de inspección del Gobierno.
5. Las funciones principales del Poder Ejecutivo en el Estado contemporáneo

y la influencia que tiene en la configuración del Gobierno en la Consti-
tución española.
6. La composición del Gobierno en España, con el análisis de su estructura

compleja.
7. Las funciones del Gobierno, sobre todo la función de dirección política y

la preeminencia de las funciones que ejerce el Presidente del Gobierno.
8. El análisis detallado de los elementos principales de la forma de gobierno

parlamentaria, especialmente la investidura del Gobierno, los procedi-
mientos de cuestión de confianza y moción de censura, y los mecanismos
de disolución de las Cámaras y el cese del Gobierno.
9. El análisis de lo que significa ejercer la función jurisdiccional, así como

los principios constitucionales que la inspiran.
10. La composición, la estructura y las funciones del Consejo General del Po-
der Judicial, órgano de gobierno del Poder Judicial.
11. El carácter, la composición y la organización del Tribunal Constitucional.
12. Las funciones del Tribunal Constitucional: declaración de inconstitucio-

nalidad por medio de los procedimientos de recurso o de cuestión y de
control previo de Tratados Internacionales, conflictos de competencia que
se derivan de la organización territorial (conflictos positivos y negativos
de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, o de és-
tas entre sí y conflictos en defensa de la autonomía local) y conflictos de
atribuciones entre los órganos.
1. La Corona
1.1. La configuración constitucional de la Corona
(1)
La Corona está regulada en el
1
La Corona es un órgano constitucional del Estado. El Rey es el titular Título II, artículos 56 a 65 de la
Constitución.
de la Corona.
El análisis de la configuración constitucional de la Corona se debe ini- Ved también
ciar a partir de dos de sus características fundamentales: Si os conectáis a la biblioteca

de la UOC, podréis consultar
directamente los textos de la
• la Corona es un órgano constitucional;
Constitución española.
• la Corona es una institución con funciones eminentemente simbó-

licas y representativas del Estado. Ved también
Podéis consultar el apartado 9

del módulo "Principios estruc-
turales de la Constitución es-
Una buena comprensión de la Corona requiere que repaséis las páginas de- pañola" de la asignatura Siste-
ma constitucional español.
dicadas a la Monarquía parlamentaria en la asignatura Sistema constitucional
español.
1.1.1. La Corona es un órgano constitucional
Los poderes y órganos del Estado tienen su fundamento en la soberanía na-

cional del pueblo español, como lo previene el artículo 1.2 de la Constitución
española:
La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado. (2)
El significado de las abreviaturas
y las siglas empleadas en este mó-
2
Artículo 1.2 de la Constitución española (CE ). dulo didáctico se encuentra en el
glosario.
La calificación de órgano�constitucional se aplica a los órganos públicos que

son elemento necesario e indefectible de un determinado Estado, de manera
que la desaparición o transformación intensa de estos órganos implicaría un
cambio en la estructura misma del Estado.
La relevancia sustantiva de los órganos mencionados tiene como efecto

que sea la Constitución la que de manera directa regule la configura-
ción, las funciones y las relaciones con los otros órganos.
La Corona cumple todos los requisitos para ser considerada un "órgano cons-
titucional": es la Constitución la que regula directa y minuciosamente el es-
tatuto orgánico y funcional (art. 56 a 65), y es un órgano fundamental del
Estado en tanto que califica la forma�política (Monarquía parlamentaria) y
constituye una de las instituciones�de�la�estructura�sustancial�del�Estado
(la más alta instancia).
Tan importante es afirmar que la Corona es un órgano constitucional,

como decir que "únicamente" es, y puede ser, un órgano constitucional
en el Estado Constitucional democrático. A no ser que entremos en la
discusión respecto a la soberanía del pueblo español y la libertad deci-
soria de las Cortes constituyentes, la Corona es un "órgano constituido",
que tiene en la Constitución el fundamento último de su existencia, de El Rey Juan Carlos y la Reina Sofía.
su legitimación y de sus funciones.
Como cualquier otro órgano público, la Corona debe ejercer las funciones que El Rey y la transición
expresamente le reconocen la Constitución y las leyes. Por lo tanto, no se pue-
La función que llevó a cabo
den admitir prerrogativas históricas ni poderes de reserva mediante los cuales el Rey Juan Carlos como mo-
se puedan justificar atribuciones de la Corona diferentes de las que de manera tor del cambio en la transición
democrática explica y justifi-
expresa establece la Constitución. Tampoco se pueden admitir interpretacio- ca que, en el proceso consti-
tuyente, no se debatiera seria-
nes que, desde una preconcepción teórica del principio democrático, anulen mente la alternativa Monar-
quía-República.
toda incidencia funcional de la Corona por el hecho de considerar incompa-
tible el ejercicio de funciones propias con el carácter no electivo del órgano y
su irresponsabilidad absoluta.
1.1.2. La Corona es una institución con funciones simbólicas y

representativas del Estado
Lectura complementaria
La conciliación de la Monarquía con la democracia tiene dos conse-
cuencias importantes: J.M.�Porras�Ramírez (1995).
Principio democrático y función
regia en la Constitución norma-
1) que Monarquía expresa únicamente un tipo o modalidad de Jefe de tiva. Madrid: Tecnos.
Estado
2) que la Corona se estructura como órgano autónomo, es decir, ya no

está integrada en el Poder Ejecutivo y no ejerce funciones de gobierno
o de dirección política.
La constitucionalización�de�la�Corona como órgano autónomo cierra el pro-

ceso de separación del Jefe del Estado respecto del Poder Ejecutivo.
La concepción dualista originaria de este poder (el Rey y su Gobierno), que

caracterizaba a los sistemas parlamentarios monárquicos, principalmente en
Inglaterra, culmina en la Constitución española con la separación�entre�la
Corona�y�el�Poder�Ejecutivo, ahora integrado, éste último, por el Gobierno

y la Administración, mientras que la Corona se convierte en una institución
autónoma y general del Estado.
La Corona se caracteriza por ser hereditaria, vitalicia y por situar al Rey en

una posición de absoluta irresponsabilidad jurídica y política. Estos rasgos la
distinguen de la presidencia republicana de un sistema parlamentario, que es
electiva, temporal y donde el Presidente, aunque de manera matizada, está
sujeto a responsabilidad política y jurídica.
La opción monárquica debe tener consecuencias sobre las funciones que

ejerce la Corona. La conciliación de la no electividad y, singularmente,
la irresponsabilidad con el principio democrático deben marginar al Rey
del proceso de adopción de decisiones políticas.
A pesar de que este desapoderamiento de funciones de dirección políti-

ca también afecta a la presidencia de la República parlamentaria, puede
que no tenga la misma intensidad, ya que la presidencia de la Repúbli-
ca, aunque de manera indirecta y limitada, es una institución represen-
tativa y responsable.
(3)
La literalidad del artículo 56.13 de la Constitución española es poco concilia- El artículo 56.1 de la CE estable-
ce las funciones del Rey.
ble con lo que acabamos de argumentar: las funciones que se atribuyen al Rey
se corresponden más con las de un Jefe de Estado republicano –incluso semi-
presidencial como el francés– que con las de uno monárquico.
No obstante, esta impresión se ve diluida totalmente si analizamos las atribu-

ciones concretas y propias que se reconocen al Rey en el ejercicio de las fun-
ciones mencionadas.
(4)
Una interpretación sistemática del artículo 56.1 de la Constitución española Artículos 62, 63 y 64.
desde los artículos que establecen las atribuciones del Rey y la manera de ejer-
(5)
cerlas4, y los que prevén las competencias de los otros poderes públicos5 per- Artículos 66, 97, 117 y 161.
mite concluir que la Constitución configura la Corona como una institución

con funciones simbólicas y representativas.
La función moderadora y arbitral, interpretada desde las atribuciones concre-

tas que se otorgan al Rey, sólo le permiten un acto propio: la propuesta�de
candidato�a�Presidente�del�Gobierno. A excepción de este caso concreto, la
Corona no interviene mediante actos jurídicos propios en el ejercicio de la
función de dirección política.
Más adelante se analizarán las funciones del Rey, pero podemos adelantar que
la Constitución regula las funciones de la Corona desde criterios muy atentos
a las exigencias del principio democrático y, en consecuencia, la desplaza del
Poder Ejecutivo y la desapodera de funciones de dirección política.
1.2. La sucesión en la Corona
La Constitución regula la sucesión en la Corona desde los criterios tradicio-

nales de la dinastía y la sucesión hereditaria.
La Corona de España es hereditaria en los sucesores de S.M. Don Juan Carlos I de Borbón,
legítimo heredero de la dinastía histórica.
Artículo 57.1 CE.
1.2.1. La dinastía histórica
La dinastía es la familia en la que se perpetúa, a través de la herencia, el títu-

lo de Rey. La dinastía actual es ciertamente histórica, sus antecedentes se re-
montan a unos cuantos siglos atrás y su permanencia en la España moderna
no tiene otros paréntesis que el reinado de Amadeo de Saboya, la Primera y
Segunda República y la dictadura franquista.
La instauración de la dinastía tradicional se efectuó de manera singular. El ge-

neral Franco y las Cortes franquistas decidieron nombrar sucesor, en la supre-
ma autoridad del Estado y a título de Rey, a don Juan Carlos de Borbón. Éste
era miembro de la dinastía, pero no era legítimo heredero según las normas
sucesorias de la monarquía española. El heredero legítimo era su padre, don
Juan de Borbón y Battemberg, hijo del Rey Alfonso XIII.
Don Juan de Borbón, que usó el título

Los vicios originales de la instauración no se resolvieron hasta que don Juan de Conde de Barcelona, se ofreció como
alternativa democrática al franquismo.
de Borbón renunció, el 14 de mayo de 1977, a sus derechos dinásticos a favor
de su hijo don Juan Carlos. Este acto permite al Rey adquirir la legitimidad
dinástica, por lo que se convierte en heredero legítimo de la dinastía histórica.
La renuncia de don Juan de Borbón hace posible que el legislador constituyen-

te pueda actuar sin problemas sucesorios, constitucionalice el valor histórico
de la dinastía y que los derechos dinásticos correspondan a los sucesores de
don Juan Carlos I de Borbón.
1.2.2. El orden sucesorio
(6)
A pesar de que la Constitución no concreta los miembros de la familia real6, de No todos los familiares del Rey
previstos en el artículo 57 de la
acuerdo con la norma que regula el Registro Civil de la misma (RD 2917/1981), Constitución española al efecto de
y ésta estaría compuesta por el Rey, su consorte, los ascendientes de primer la sucesión integran la familia real
a que hace referencia el artículo
grado, los descendientes y el príncipe heredero de la Corona. 65.1.
La sucesión en el trono seguirá el orden regular de primogenitura y representación, sien-

do preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más
próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la
persona de más edad a la de menor.
Artículo 57.1 CE.
La Constitución regula la sucesión legítima con los criterios tradicionales de

la Monarquía española. Estos criterios tienen el origen en el derecho medieval
castellano (Las Siete Partidas), y, desde entonces, se han mantenido sin altera-
ciones sustantivas.
El orden sucesorio se estructura sobre los principios�de�primogenitura, pre-

ferencia del primer nacido de los descendientes del Rey, y�de�representación,
preferencia de los descendientes del primogénito, si éste hubiera muerto, so-
bre otros, en la medida en que representan los derechos del premuerto.
Estos principios se completan con las reglas siguientes:
Una página miniada del código de Las Siete

Partidas.
1) Preferencia de la línea anterior sobre las posteriores. La línea anterior es la Las Siete Partidas
línea recta, que une al rey con sus hijos y nietos. Las líneas posteriores son las
Alfonso X el Sabio dirigió la
colaterales (hermanos, tíos, sobrinos del rey). Si hay que recurrir a las líneas elaboración de este código ju-
colaterales, se preferirá aquella que proceda del pariente del rey más próximo rídico, conocido también co-
mo Las Partidas, que fue un
en la orden de sucesión. instrumento importante de pe-
netración del Derecho romano
en la Península Ibérica. Se ins-
piran en las fuentes del Dere-
2) Dentro de la línea, preferencia de las generaciones anteriores sobre las más cho romano y del Derecho ca-
jóvenes. nónico y en los textos de los
romanistas y canonistas ex-
tranjeros.
3) Dentro de una misma generación o grado, preferencia del hombre sobre
la mujer. Este es, sin duda, uno de los puntos más criticados en relación a la
Corona. El reciente nacimiento de las hijas del Príncipe de Asturias ha gene-
rado una amplia discusión sobre la posibilidad de reforma del artículo antes
mencionado, ya que la desigualdad hacia la mujer es clara, pero las fuerzas
políticas no se han puesto de acuerdo hasta la fecha.
4) En el mismo grado y sexo, preferencia de la persona de más edad sobre la

de menor edad.
L. Sánchez Agesta resume de esta manera los criterios� tradicionales� de� la

Monarquía�española:
"El Trono se refiere al primogénito y a sus descendientes de padres a hijos y nietos, y

así sucesivamente, con preferencia a los hermanos y los sobrinos por razón de línea; las
mujeres tienen acceso al Trono siempre que no tengan hermanos varones; la preferencia
de línea con derecho a la representación significa que los nietos anteceden, en caso de
fallecimiento de sus padres, a los tíos, hermanos del difunto."
L. Sánchez Agesta (1980, pág. 190).

(7)
A pesar de que el sistema hace difícilmente imaginable que no haya sucesor, Artículo 57.3 CE.
la Constitución dispone que, en el supuesto�de�extinción de todas las líneas
(8)
llamadas en Derecho, las Cortes Generales proveerán a la sucesión en la Co- Artículo 57.5 CE.
7
rona en la forma que más convenga a los intereses de España . Igualmente se
prevé que cualquier duda de hecho o de derecho que suceda en el orden de
sucesión se resolverá por medio de una Ley Orgánica8.
1.2.3. Los supuestos de vacancia del trono y la apertura de la

sucesión
El nombramiento de un nuevo Rey se produce únicamente en dos supuestos:
• Muerte del Monarca.
• Abdicación.
La abdicación es el desistimiento voluntario del Rey a seguir ocupando el

cargo. En ambos casos se aplican las reglas de sucesión al trono.
Precisamente, el 2 de junio de 2014 el rey Juan Carlos I anunció que abdicaba

la Corona, dando así paso al actual rey Felipe VI. La abdicación se hizo efectiva
mediante la Ley orgánica 3/2014, de 19 de junio, cuya publicación causó de
forma automática que el actual rey sucediera a su padre, sin perjuicio de que
luego, tal como está previsto en el art. 61.1 CE, Felipe VI prestase juramento
ante las Cortes reunidas en sesión conjunta y fuese proclamado por estas.
1.2.4. Circunstancias que no causan la apertura de la sucesión
Aunque es posible que el Rey sea inhabilitado para el ejercicio del cargo (art. La inhabilitacion del Rey
59.2 CE), esta circunstancia no desencadena un supuesto sucesorio, ya que,
La inhabilitación del Monarca
aun inhabilitado, continúa siendo el Rey, a pesar de que las funciones de la puede responder a diferentes
Corona las ejerce la Regencia (art. 59.1 CE). causas; algunas incluso inclu-
yen la deposición.
La renuncia9 tampoco es causa de sucesión. La renuncia provoca, únicamente, (9)

Quien renuncia es una persona
una alteración en el orden sucesorio. incluida en la línea sucesoria, pero
que no reina.
La Constitución hace referencia a dos supuestos que alteran el orden sucesorio:
• Renuncia voluntaria.
• Celebración de matrimonio contra la expresa prohibición del Rey y de las

Cortes Generales.
(10)
La renuncia es un acto personal y voluntario que afectaría normalmente al Por ejemplo, los hermanos de
don Juan de Borbón –don Alfonso
renunciante y no a sus herederos. Así, Joan de Borbón renunció a sus derechos
y don Jaime– habían renunciado a
en favor de su hijo, el anterior rey Juan Carlos. No obstante, no se puede excluir sus derechos y a los de sus descen-
dientes, por lo que los derechos re-
10
que una renuncia pueda llegar a vincular también a los herederos . cayeron en don Juan.
(11)
Debe considerarse que la Constitución establece que, si el matrimonio de los No es pues, un límite a la liber-
tad del matrimonio ni tiene nada
posibles sucesores se contrae contra la expresa prohibición del Rey y de las Cor- que ver con la derogada Pragmá-
tes –prohibición que deberá tener como fundamento las graves consecuencias tica de matrimonios desiguales de
Carlos III.
del matrimonio en cuestión para los intereses del Estado11–, el resultado sea la
exclusión�en�la�sucesión�a�la�Corona del contrayente y sus descendientes.
1.3. La Regencia
El Rey es el único titular de la Corona y lo es con carácter vitalicio desde

que se produce la muerte o la abdicación del Rey anterior.
Además de ser titular de la Corona, el ejercicio de la representación simbólica

del Estado requiere tener la mayoría de edad y no estar inhabilitado.
En el caso de que se produzca alguno de estos supuestos, se constituye con

carácter temporal la Regencia, que ejercerá, en nombre del Rey, las funciones
de Jefe de Estado hasta que éste llegue a la mayoría de edad (18 años) o supere
la causa de inhabilitación.
1.3.1. Clases de Regencia
La Constitución regula las dos clases de Regencia siguientes:
a)�La�Regencia�legítima�o�dinástica
(12)
Esta Regencia se caracteriza porque es la que se debe establecer prioritariamen- Sólo en el caso de que no se
12 pueda constituir la Regencia legíti-
te . Es la misma Constitución la que fija a las personas que serán llamadas ma se recurre a la electiva.
a ocupar el cargo de Regente, personas que tienen vínculos familiares con el
Rey difunto o inhabilitado. Las llamadas a la Regencia, que siempre será uni-
personal, varían según obedezcan a minoría de edad o a inhabilitación.
En el supuesto�de�minoría�de�edad, el orden previsto es el siguiente:
• el consorte de la Reina difunta o la consorte del Rey difunto,
(13)
• en defecto de estas personas, el pariente mayor de edad más próximo en La Regencia se ejerce mientras
13 dure la minoría de edad del Rey.
la sucesión de la Corona .
En el supuesto�de�inhabilitación, el orden es el siguiente:

• el Príncipe heredero de la Corona,
• si éste fuera menor, se procede de la manera prevista para la mayoría de

edad hasta que el Príncipe heredero llegue a la mayoría de edad.
b)�La�Regencia�electiva
Ya hemos señalado que la Regencia electiva es subsidiaria. Si no existiera per-

sona alguna a la que correspondiera la Regencia (legítima), el nombramiento
lo llevarían a cabo las Cortes Generales. En este supuesto se permitirá que esté
compuesta por una, tres o cinco personas.
(14)
Para ejercer la Regencia habrá que ser español y mayor de edad14. El Regente Artículo 59.4 CE.
o Regentes, que tendrán tratamiento de Altezas, al tomar posesión del cargo,

(15)
en nombre del Rey, prestarán juramento de ejercer fielmente sus funciones, de Artículo 61 CE.
guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes, de respetar los derechos

de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas, así como el de fidelidad
al Rey15.
1.3.2. Funciones y extensión de la Regencia
(16)
Aunque el Regente únicamente suple al Rey y no lo sustituye, la Regencia se La Regencia tiene todas las fun-
16 ciones de Jefe de Estado.
ejerce con los mismos poderes que la Constitución reconoce al Rey .
La Regencia se extingue, si es por minoría de edad, cuando el Rey llega a los

18 años y, en el caso de la inhabilitación, cuando las Cortes reconozcan que
ha desaparecido la causa que la provocaba.
1.4. La Casa del Rey
Como órgano constitucional, la Corona necesita una estructura� orgánico- Lecturas

funcional que la dote de los medios personales y materiales para llevar a cabo complementarias
sus funciones con autonomía. Por lo que respecta a la regu-

lación de la Casa del Rey, po-
déis leer los Reales Decretos
La Casa�del�Rey es la denominación que adopta este organismo de soporte 1677/1987 y 434/1988.
administrativo del Rey.
(17)
STC 112/1984
La Casa del Rey es una organización estatal no incluida en ninguna de las Ad-
ministraciones Públicas17, cuyo régimen jurídico debería establecerlo la misma
Corona. Sin embargo, ha sido el Gobierno, por medio de un Real Decreto, el
que ha regulado este organismo.
Las dependencias de la Casa del Rey son las siguientes:
1) El Jefe de la Casa, de quien dependen todos los servicios.

2) La Secretaría General, órgano encabezado por el Secretario General, que

actúa como segundo Jefe de la Casa.
3) La Guardia Real y el Servicio de Seguridad.
Es interesante destacar la publicación en los últimos años de una parte de la

distribución interna de la asignación económica anual que recibe la Casa del
Rey. Se trata de una medida de transparencia que es todavía más relevante da-
do que el control parlamentario de estos recursos económicos ha sido tradi-
cionalmente muy difícil de llevar a cabo, ya que las preguntas que formulaban
los parlamentarios al respecto no acostumbraban a ser ni siquiera admitidas
a trámite.
1.5. El Rey
1.5.1. La proclamación del Rey
El acceso�al�trono se produce automáticamente por el hecho de la sucesión.

La persona llamada a ser Rey según las normas de sucesión (art. 57 CE) tiene
un auténtico ius ad officium o ‘derecho a la función’.
El Rey lo es en virtud de las normas constitucionales que regulan la sucesión,

condición que únicamente pierde por muerte o por abdicación.
El acceso al ejercicio del cargo se produce formalmente en el acto�de�procla-

mación�del�Rey�ante�las�Cortes�Generales, reunidas en sesión conjunta.
La proclamación no es un requisito constitutivo; el Rey, conviene insistir en

ello, lo es por el hecho de la sucesión.
Don Juan Carlos de Borbón fue proclamado Rey

de España por las Cortes Generales el día 22 de
noviembre de 1975.
(18)
Tampoco debe reconocérsele carácter constitutivo al juramento que acompa- Artículo 61.1 CE
18
ña al acto de proclamación . Se trata de una solemnidad prescrita, de efectos
eminentemente simbólicos. El carácter ceremonial del juramento también de-
be tenerse en cuenta para que no se pueda deducir del mismo ninguna atri-
bución para el Rey: ni es un acto constitutivo de la titularidad ni es norma
de competencia.
1.5.2. El estatuto personal del Rey
La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad.
Artículo 56.3 CE.

La inviolabilidad y la irresponsabilidad del Rey, juntamente con la su-

cesión hereditaria y el carácter vitalicio de su mandato, constituyen las
principales notas calificadoras de la Monarquía.
(19)
a) La inviolabilidad de la persona del Rey expresa que el derecho no puede La Monarquía puede desapa-
recer mediante la reforma de la
actuar sobre su persona, que no está sujeto a la coerción jurídica del Estado.
Constitución (art. 168), pero ha-
Debemos hacer notar que la inviolabilidad se refiere a la persona y no a la bría que preguntarse si ante ello
estaríamos en presencia de un
institución; sobre esta última puede actuar el pueblo español mediante el pro- nuevo Estado y una nueva consti-
tución.
cedimiento de reforma constitucional19.
b) La irresponsabilidad expresa que el Rey no responde por sus actos, ya sean

políticos o de carácter exclusivamente personal. Sus actos no están sujetos ni
a control politico-institucional ni a control jurisdiccional. La irresponsabili-
dad total de la persona no excluye la responsabilidad patrimonial del Rey en
cuestiones de Derecho privado, aunque habrá que actuar –con la finalidad de
mantener la imagen de irresponsabilidad– contra la Casa del Rey y contra el
Jefe de la Casa del Rey, y no contra el mismo Rey.
1.5.3. Las funciones del Rey
La ratio última de la monarquía moderna es su función simbólica
H. Kelsen
El artículo 56.1 de la Constitución española presenta una configuración gene-

ral de las funciones del Rey en la que se atiende, de manera coherente, a las
funciones que cumple la Corona como órgano que simboliza la unidad y la
permanencia del Estado y como órgano que integra y califica la forma de go-
bierno. Respetando la literalidad del artículo es posible, así, ordenar sus fun-
ciones en tres bloques: simbólicas,�moderadoras y arbitrales.
El mismo artículo 56.1 determina que las atribuciones que desarrolla el Rey
en el ejercicio de las funciones mencionadas son las que fijan de manera es-
pecial la Constitución y las leyes. En otras palabras, en el cumplimiento de
sus funciones, el Rey sólo puede y debe hacer aquello que de manera expresa
le atribuye el derecho. Esta función de atribución competencial la marca la
Constitución en los artículos 62 y 63.
A pesar de que pueda parecer que está de más, debemos recordar que las fun-
ciones del Rey y sus atribuciones concretas deben ser interpretadas –singular-
mente para delimitar la intervención que tiene el Rey en la determinación del
contenido de los actos que afectan a sus atribuciones– a partir de la forma de
Estado y de gobierno. De acuerdo con nuestras formas de Estado y de gobierno,
se evidencia que, con excepción de la función�arbitral –y concretamente por
lo que respecta a la atribución de proponer al candidato a Presidente del Go-
bierno–, el contenido del acto siempre resulta determinado por otro órgano
estatal, que es el órgano al que corresponde la titularidad de la potestad legis-
lativa, ejecutiva o judicial.
La intervención del Rey, cuando el derecho así lo exige, es imprescindi-

ble: de ello depende la existencia del acto, pero es un requisito autóno-
mo que no incide en absoluto en el contenido del acto y en el control
del mismo.
Según estas pautas podemos avanzar que las atribuciones del Rey se estructu-
ran desde la consideración de la Corona como órgano que simboliza la unidad
del Estado comunitario y del Estado aparato y, en consecuencia, sus atribucio-
nes serán declarativas o meramente relacionales.
El único acto de relevancia política cuyo contenido determina libre-

mente el Rey, al menos de manera jurídica, es el derecho�de�proponer
el�candidato�a�Presidente�de�Gobierno.
A continuación se indican las atribuciones del Rey en cada uno de los ámbitos
funcionales:
1)�Funciones�simbólicas
Todas las atribuciones del Rey en este ámbito tienen como característica
común que su contenido está absolutamente delimitado con indepen-
dencia de la voluntad real. Esto no quiere decir, como destaca L. López
Guerra, que se trate de cuestiones en las que la intervención del Rey sea
irrelevante; su intervención formaliza simbólicamente que cada acto de
un órgano estatal es un acto de Estado.
Ejemplos de la función declarativa de los actos estatales
Son ejemplos de la función declarativa de la naturaleza estatal los siguientes actos:
• Sancionar y promulgar las leyes (art. 62ª CE).
• Expedir los decretos acordados por el Consejo de Ministros, conferir los empleos ci-
viles y militares, y conceder honores y distinciones (art. 62f CE).
• Ejercer el derecho de gracia (art. 62i CE).
La misma naturaleza tiene la intervención real en los siguientes nombramientos:
• Vocales del Consejo General del Poder Judicial (art. 122.3 CE).
• Presidente del Tribunal Supremo (art. 123.2 CE).
• Fiscal General del Estado (art. 124.4 CE).

• Magistrados del Tribunal Constitucional (art. 159.1 CE).
• Presidente del Tribunal Constitucional (art. 160 CE).
El Rey simboliza la unidad de la comunidad política hacia el exterior y hacia

el interior:
a) Sus atribuciones�simbólicas�en�el�plan�internacional son las siguientes:
(20)
• Acreditar a los embajadores y otros representantes diplomáticos20. Artículo 63.1 CE.
(21)
• Manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmen- Artículo 63.2 CE.
te por medio de tratados21.
(22)
• Declarar la guerra y hacer la paz22. Artículo 63.3 CE.
• A estas funciones debemos añadir que el Rey asume la más alta represen-
tación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente
con las naciones de su comunidad histórica.
b) Las atribuciones�en�la�vertiente�interna de simbolizar la unidad son las

siguientes:
(23)
• Declarar que la justicia se administra en nombre del Rey23. Artículo 117.1 CE.
(24)
• Artículo 62j CE.
Atribuirle al Alto Patronazgo de las Reales Academias24.
(25)
• Atribuirle el mando supremo de las Fuerzas Armadas25. Artículo 62h CE.
(26)
• Artículo 152.1 CE.
Nombrar a los Presidentes de las Comunidades Autónomas26 y que, sobre
la base del nombramiento de los Presidentes de estas Comuidades, las leyes (27)
Punto que ha sido incorpora-
autonómicas las promulgue el Presidente de cada Comunidad en nombre do por los Estatutos de Autonomía,
excepto el vasco.
del Rey27.
2)�Funciones�moderadoras
Moderar, literalmente, implica temperar, ajustar o evitar el exceso. Es un tér-

mino que se incorpora al lenguaje político constitucional con la teoría de B.
Constant sobre el "poder neutro" del Rey, sobre cuya base se justificaba que
se le atribuyeran poderes efectivos en el nombramiento y la separación de los
miembros del Gobierno, disolución del Parlamento, veto de las leyes aproba-
das por el Parlamento o nombramiento de Senadores.
Esta concepción de la función moderadora, que engloba poderes políticos pro-

pios del Rey y potestades arbitrales en sentido estricto, no es aplicable a la re-
gulación de la Corona en la Constitución.
No obstante, la función se mantiene, cosa que obliga a determinar, desde una

interpretación sistemática, su contenido material y a valorar la intervención
del Rey en la actividad moderadora.
(28)
La determinación de los actos integrados dentro de la función moderadora se En estos actos se atribuía al Rey
28 una función relacional, de coordi-
puede hacer atendiendo al contenido que tenía originariamente : engloba los nación o de mediación.
actos que afectan a la creación y al fin del mandato de los órganos de dirección
política del Estado (Gobierno y Parlamento) y los efectos consiguientes que
puedan tener sobre el electorado (convocatoria de elecciones).
(29)
Éste es el alcance que se otor-
Hoy en día, la valoración�de�la�intervención�real se debe hacer desde ga a la función moderadora en la
Constitución española.
principios constitucionales que ordenen la forma de Estado (democra-
cia) y la forma de gobierno (sistema parlamentario): armonizando am-
bos principios, debemos concluir que se trata de actos cuyo contenido
está determinado exclusivamente por los órganos titulares de la función
de dirección política (Gobierno y Parlamento) y que, en consecuencia,
están configurados desde la intervención regia como actos de obligado
cumplimiento, La intervención real es necesaria e insustituible, pero
obligada, es decir, sin ningún margen de discrecionalidad jurídica29.
En el ejercicio de esta función moderadora, el Rey tiene las atribuciones si-

guientes:
(30)
• Convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones30. Artículo 62b CE.
(31)
• Artículo 62c CE.
Convocar a referendum31.
(32)
• Nombrar y poner fin a las funciones del Presidente del Gobierno32. Artículo 62d CE.
(33)
• Nombrar y separar a los miembros del Gobierno a propuesta del Presiden- Artículo 62e CE.
te33.
(34)
La configuración jurídica de tales atribuciones no excluye, y éste es el conte- Éste es el sentido último de
mantener las atribuciones relacio-
nido sustantivo de la función moderadora, que el Rey colabore con su autori-
nales del Rey, aunque aparente-
dad, al menos desde su vinculación a la Constitución, en el funcionamiento34 mente sean nulas, al ser configura-
das jurídicamente como actos de
normal del sistema parlamentario de gobierno mediante las capacidades�de obligado cumplimiento.
animar,�advertir�y�ser�consultado, que deben considerarse propias de la Co-
(35)
rona en un sistema parlamentario. Artículo 62g.
Aunque la Constitución únicamente regula, de manera expresa, el derecho del

Rey a ser informado de los asuntos de Estado y a presidir, al efecto, las sesiones
del Consejo de Ministros cuando lo crea oportuno, a petición del Presidente
35
del Gobierno , no hay que olvidar que la función moderadora también puede
actuar:
a) En los despachos� ordinarios que el Rey mantiene con el Presidente del

Gobierno.
b) En sus relaciones con las instituciones�del�Estado, ya sea en momentos

formalizados –firma y refrendo– o no formalizados (intervención regia en ac-
tos institucionales).
3)�Atribuciones�arbitrales
Único acto arbitral

La única atribución arbitral reconocida al Rey en sentido estricto es el atribuido al Rey
derecho a proponer el candidato a Presidente del Gobierno (art. 62d y
Proponer al candidato a Presi-
99.1 CE). Éste es el único acto político cuyo contenido está determinado dente del Gobierno es un acto
constitucional propio del Rey,
de manera discrecional por el Rey. a pesar de que la responsabi-
lidad que de ello se deriva se
traslada al que refrenda, en es-
te caso el Presidente del Con-
Se trata del único�acto�arbitral�del�Rey y no es posible, en la regulación ac- greso de los Diputados.
tual, proporcionar a esta función un alcance mayor de atribuciones. Otra co-

sa es que se pueda admitir la existencia de otros actos propios, pero que no
se legitimarían en la función arbitral, sino en necesidades excepcionales que
justifiquen que el Rey supla la imposibilidad de actuar de los órganos que tie-
nen su atribución (hechos de 23-II-1981), o en la autonomía organizativa de
la Casa del Rey y en la autonomía en la gestión del presupuesto de la Corona,
que le reconoce el artículo 65 de la Constitución.
Los hechos del 23-F
Después del asalto del teniente coronel Tejero al Congreso de los Diputados, el Rey Juan
Carlos mantuvo una actitud inequívoca y decisiva para conseguir disuadir a algunos de
los elementos que todavía dudaban a unirse al intento de golpe de estado.
1.5.4. El refrendo de los actos del Rey
1)�La�naturaleza�jurídica�del�refrendo
(36)
Artículo 56.3 CE.
Los actos�del�Rey serán siempre refrendados de la manera prevista en el
artículo 64 de la Constitución española, sin cuyo requisito no tendrán Responsabilidad de la
validez, exceptuando lo que dispone el artículo 65.2 de la Constitución. intervención real
La responsabilidad deriva ex-

En contra de lo que pueda parecer, el refrendo en la Constitución no clusivamente del refrendo y,
es el instrumento jurídico para garantizar la irresponsabilidad del Rey: en consecuencia, únicamente
puede afectar al que refrenda.
el Rey es inviolable e irresponsable ope constitutione36.
La función del refrendo es abrir la posibilidad de que los actos del Rey
puedan ser controlados; a partir del refrendo, quien refrenda se convier-
te en responsable de la intervención real en el acto en cuestión.
Como dice el Tribunal Constitucional, el refrendo es un instituto autónomo

en el proceso de formación de los actos en que interviene el Rey. También es
un requisito formal necesario, del que se desprende la validez jurídica de los
actos en que el Rey participa. Según la Constitución, dichos actos no tienen
validez sin el refrendo.
El refrendo hace referencia a toda la intervención regia en el acto, pero única-

mente a esta intervención.
Por lo tanto, desde esta concepción no tiene relevancia jurídica hacer distin-
ciones según la incidencia que tienen, el Rey y quien refrenda, en la determi-
nación del contenido del acto.
No podemos olvidar, sin embargo, que la relación entre el Rey y quien refrenda
es políticamente diferente en los casos siguientes:
(37)
a) Ante un acto cuyo contenido lo ha determinado un tercero37. La sanción de las leyes aproba-
das por el Parlamento.
b) Ante un acto elaborado por quien refrenda38. (38)

Nombramiento de los Ministros
por el Presidente del Gobierno.
(39)
c) Ante un acto cuyo contenido depende del Rey39. Propuesta del candidato a Presi-
dente del Gobierno.
2)�El�objeto�del�refrendo (40)
Artículo 65.1 CE.
(41)
Artículo 56.3 y 65.2 CE.
El refrendo tiene por objeto todas las actuaciones públicas del Rey.
Las únicas excepciones a este criterio universal son las que dispone de
manera expresa la Constitución: los actos que lleve a cabo para la dis-
tribución de la cantidad global que recibe para el sostenimiento de su
Familia y de la Casa del Rey40, y para el nombramiento de los miembros
civiles y militares de esta última41.
(42)
La necesidad de refrendo debe extenderse a todos los actos del Rey que pue- Ésta es la lógica que se ha im-
42 puesto al someter a refrendo los
dan tener relevancia político-institucional , incluso a algunos actos aparen- nombramientos previstos en el ar-
temente personalísimos (designación testamentaria del tutor del Rey menor tículo 65.2 CE (el Jefe y el Secreta-
rio General de la Casa del Rey).
de edad).
(43)
Entrevistas y discursos en viajes
3)�La�forma�del�refrendo oficiales, recepciones diplomáticas
y ceremonias.
a) La forma�típica�del�refrendo es la expresa y escrita, es decir, la contrafirma

del que refrenda situada en el documento junto a la del Rey.
b) Una forma� no� documental� de� refrendo� expreso es la presencia de los

Ministros al lado del Rey en los actos públicos y de protocolo43.
c) Las formas anteriores se complementan con el refrendo�presunto, es decir,

con la presunción de que el Gobierno cubre, con su responsabilidad, la actua-
ción del Rey; de ello se presume la concurrencia, exceptuando el caso en que
el Gobierno muestre públicamente la discrepancia con la actuación regia. La
responsabilidad, en estos casos, se entiende asumida por el Ministro que tenga
una relación competencial más próxima al acto.
4)�Quién�refrenda
La Constitución prevé que los actos del Rey serán refrendados por las personas
siguientes:
• El Presidente del Gobierno.
• Los Ministros competentes.
• El Presidente del Congreso de los Diputados en los supuestos concretos

previstos en el artículo 99: refrendo de la propuesta de candidato a la Pre-
sidencia del Gobierno y disolución automática de las Cortes Generales re-
lacionada con el procedimiento de investidura no culminado en dos me-
ses desde la primera votación.
(44)
El Tribunal Constitucional ha interpretado que los titulares del refrendo son SSTC 16/1984, 5/87 y 7/87.
exclusivamente los previstos en el artículo 64 de la Constitución española, sin
que sea posible delegarlo ni extender su titularidad a otros órganos44.
2. Las Cortes Generales
2.1. La configuración constitucional de las Cortes Generales
Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de
los Diputados y el Senado.
Artículo 66.1 CE.
Siguiendo una antigua tradición el Parlamento español adopta el nombre de

Cortes Generales. Las características principales de la configuración constitu-
cional del Parlamento son las siguientes:
• Las Cortes Generales son un órgano constitucional del Estado.

• Las Cortes representan al pueblo español.
• Las Cortes son bicamerales (Congreso de los Diputados y Senado).
2.1.1. Las Cortes Generales son un órgano constitucional
La consideración de las Cortes Generales como órgano constitucional requiere Lectura complementaria
de algunas precisiones:
J.�Solé�Tura;�M.A.�Aparicio
(1984). Las Cortes Generales
a) La aplicación del concepto a las Cortes tiene una vertiente más profunda en el sistema constitucional.
Madrid: Tecnos.
de limitación que de garantía de su estatuto orgánico o funcional. En relación
con las Cortes, pretende poner de manifiesto la subordinación o sujeción
de éstas a la Constitución, mientras que en relación con otros órganos ejerce
una función�de�garantía del ámbito material constitucionalizado frente a la
intervención del legislador, y actúa, por esta razón, como expresión de la su-
jeción del legislador a los derechos fundamentales y a la separación orgánica
y funcional de poderes.
b) En segundo lugar, aun admitiendo que la posición de los órganos consti-

tucionales es equiordenada desde el parámetro de la vinculación a la Consti-
tución, conviene no olvidar que la naturaleza de las Cortes Generales es dife-
rente a la de otros órganos constitucionales.
Las Cortes tienen una posición de indiscutible preeminencia institucio-

nal que se fundamenta en el hecho de que son el órgano supremo de
representación directa del pueblo. De ahí se deriva la importancia sin-
gular de la ley como el instrumento político jurídico supremo para el
ejercicio del poder (siempre de acuerdo a la Constitución).
c) En tercer lugar, la autonomía orgánica y funcional de las Cortes tiene una

naturaleza, un alcance y unas garantías diferentes al del resto de órganos cons-
titucionales. El mejor reflejo de esta singularidad lo tenemos en el Reglamento
Parlamentario.
Los Reglamentos�parlamentarios son normas jurídicas primarias y ne-

cesarias que expresan la voluntad autónoma de las Cámaras con la fina-
lidad de regular su organización, su funcionamiento y el ejercicio de las
atribuciones en los ámbitos materiales que la Constitución prevé (M.A.
Aparicio).
La relación directa o primaria entre la Constitución y el Reglamento es una

diferencia cualitativa entre este Reglamento y el de otros órganos constitucio-
nales. El Reglamento parlamentario desarrolla la Constitución en los ámbitos
que ésta le reserva con carácter general en el artículo 72.1, y de manera con-
creta en otros preceptos.
El Reglamento parlamentario, elaborado por cada Cámara y aprobado por ma- El Reglamento
yoría absoluta, es una norma jurídica con valor de ley (art. 161.1a CE y 27.2 parlamentario y las leyes
LOTC). La relación de este Reglamento con las leyes y las normas con fuerza El Reglamento parlamentario,
de ley se estructura desde el principio de competencia. A esto hay que añadir en la medida en que concre-
ta o desarrolla los preceptos
que la intensidad de la autonomía parlamentaria es superior a la del resto de constitucionales que regulan
el procedimiento legislativo,
órganos. Buena prueba de ello son los puntos siguientes: se integra en el canon o pa-
rámetro de la constitucionali-
dad formal de las leyes (STC
• La declaración de la inviolabilidad de las Cortes y su protección penal45. 99/1987).
(45)
Artículo 66.3 CE.
(46)
• Las prerrogativas que se les reconoce a los parlamentarios46. Artículo 71 CE.
(47)
• La autonomía presupuestaria, que se concreta en el hecho de que las Cortes Artículo 72.1 CE.
aprueban y ejecutan libremente su presupuesto47.
Debemos sostener que todos los actos de las Cámaras –en tanto que actos de
un poder público– deben estar sujetos a control.
Otro asunto es la naturaleza del control, que no necesariamente debe ser ju-
risdiccional, y que este último se deba residenciar, excepto en lo que se refiere
al personal administrativo de las Cámaras, en el Tribunal Constitucional.
2.1.2. Las Cortes son el órgano supremo de representación del

pueblo español
El artículo 66 de la Constitución española atribuye naturaleza represen-

tativa a las Cortes Generales: "representan al pueblo español".
Las Cortes no son el único órgano de naturaleza representativa, sin em-

bargo, concentran institucionalmente la representación política directa
del pueblo español: las Cortes actúan para el pueblo español en todas
las funciones que la Constitución les atribuye.
El carácter representativo de las Cortes tiene consecuencias por lo que respecta

a la composición, la organización y el funcionamiento:
1) Por lo que respecta a la composición, la representación del pueblo sólo será Sistema electoral español
legítima si éste participa en la elección de sus representantes por medio del
En este punto, existen grandes
sufragio universal, igual y libre. La participación directa del pueblo no puede discrepancias hoy en día debi-
ser suplantada, pero puede ser complementada –singularmente en casos de do a la sobrerrepresentación o
subrepresentación de algunas
bicameralismo– con otro tipo de representaciones, como la de las entidades provincias por el sistema elec-
toral actualmente vigente en
territoriales que integran el Estado. España.
2) En cuanto a la organización, hay que señalar que la estructuración orgánica

de las Cortes debe permitir la integración del pluralismo reflejado en los resul-
tados electorales. Los efectos principales de esta integración son los siguientes:
• el derecho de los parlamentarios de un mismo partido a constituirse en

grupo parlamentario,
• la garantía de que los órganos parlamentarios integren en su composición

a todos los grupos representados en el Parlamento.
(48)
3) Por lo que respecta al funcionamiento, también debe respetar la imagen Sin olvidar que el parlamenta-
rismo actual es un parlamentaris-
plural de la representación. Aunque el criterio que se adopte para decidir sea
mo de grupos.
el de la mayoría numérica, y que esta decisión sea la voluntad del órgano,
hay que garantizar que todos los grupos parlamentarios y los parlamentarios
individualmente48 puedan presentar iniciativas e intervenir en la deliberación
y decisión de todos los actos del Parlamento.
2.1.3. Las Cortes son bicamerales
La Constitución establece que las Cortes Generales están formadas por el Con-
greso de los Diputados y el Senado. La caracterización del bicameralismo es-
pañol se debe llevar a cabo tomando en consideración dos parámetros:
• el de la composición, para constatar si existen diferencias o no en los

criterios representativos;
• el de las funciones�de�cada�Cámara, para valorar si hay especialización

funcional o no entre las dos Cámaras, y si se encuentran o no en una
posición equiordenada.
a) La opción�del�constituyente�por�el�bicameralismo no es sólo un reflejo La restauración del

de continuismo, sino que también responde a la voluntad de complementar bicameralismo
y de moderar la representación democrática o popular directa del Congreso El bicameralismo fue restaura-
de los Diputados. do por la Ley para la Reforma
Política, bajola cual se desarro-
lló el proceso constituyente.
La configuración�constitucional�del�Senado pone de manifiesto que todas
las razones que hemos señalado –continuismo, complemento y moderación–
están presentes en la regulación de la composición.
(49)
El resultado tenía que ser necesariamente que, según los criterios de repre- Un número determinado de
49 Senadores es designado por las
sentación, el Senado combinara elementos de lógica territorial pura con ele- Asambleas Legislativas de las Co-
mentos que tendieran a favorecer la representación de las provincias menos munidades Autónomas.
pobladas o rurales, en detrimento de las más pobladas y de los grandes núcleos

(50)
Cuatro Senadores por provin-
urbanos al igualar, por lo que respecta a la representación, todas las provincias cia.
peninsulares50.
Debemos destacar que, aun cuando el artículo 69.1 caracteriza al Senado como
"Cámara de representación territorial", el número de Senadores elegidos por
las provincias es sensiblemente superior al que designan las Comunidades Au-
tónomas: los primeros son 208, mientras que los designados –según el criterio
del artículo 69.5 de la Constitución– son uno por Comunidad Autónoma y
otro por cada millón de habitantes.
La anterior regla hace que el número de senadores de procedencia autonómica

varíe de legislatura en legislatura tal como lo haga la población. Dejando de
lado la primera legislatura, donde solo Cataluña y el País Vasco estaban en
disposición de nombrar senadores (7 la primera y 3 la segunda), el número
de senadores escogidos por los Parlamentos autonómicos ha ido aumentando
paulatinamente desde los 46 en la segunda legislatura hasta los 58 de la X
legislatura (iniciada en 2011).
A pesar de que la configuración de una institución no tiene por qué res-

ponder a preconcepciones teóricas y sea muy difícil coincidir en lo que
se debe entender como representación territorial, es fácil concluir que
la composición�actual�del�Senado no garantiza de manera suficiente
y eficaz la representación de las Comunidades Autónomas como tales
en las Cortes Generales.
Además, los criterios utilizados para designar a los 208 Senadores electivos no
tienen otra virtualidad complementaria de la representación del Congreso de
los Diputados que la de privilegiar la posición de las provincias menos pobla-
das.
Ante esta situación no debe sorprendernos que la composición�del�Senado

haya sido objeto de duras críticas y que de manera casi unánime se defienda
la necesidad de reformarla con el fin de potenciar la representación�de�las
Comunidades�Autónomas.
b) Las Cámaras están igualadas por lo que respecta al Estatuto orgánico, los
periodos de sesiones, los diferentes aspectos de la autonomía parlamentaria,
los privilegios colectivos, los privilegios de los parlamentarios y las reglas de
organización y de funcionamiento.
Las diferencias�entre�las�Cámaras se exteriorizan en las funciones que

la Constitución les atribuye.
El bicameralismo español es asimétrico porque hay atribuciones propias de

una Cámara en las que la otra no interviene. Si exceptuamos lo que afecta al
artículo 155.1 de la Constitución española, la asimetría favorece al Congreso
de los Diputados.
Ejemplos
La asimetría favorece al Congreso porque es el único organismo que interviene en los

casos siguientes:
• la investidura del Presidente del Gobierno,

• la moción de censura,
• la cuestión de confianza,
• el control de los Decretos-Ley,
• los estados excepcionales,
• la autorización para celebrar un referéndum consultivo.
Las desigualdades�entre�las�Cámaras se manifiestan asimismo en las funcio-

nes que ejercen de manera compartida.
El mejor ejemplo de lo que decimos se encuentra en la función�legislativa,

donde se pone de relieve que la función del Senado es la de Cámara de segunda
lectura y que las diferencias que pueda introducir –por medio del veto o de
enmiendas– en lo que se refiere al proyecto que le remite el Congreso, acaban
siendo resueltas por la Cámara Baja sin la posterior intervención del Senado.
(51)
La desigualdad afecta también a las materias�relacionadas�con�el�Estado�de Son los supuestos previstos en
51 los artículos 74.2 o 155.1 CE.
las�Autonomías, aunque en algunos supuestos se matice con criterios favo-
rables a potenciar la participación decisoria del Senado. (52)
La no diferenciación política se
ha visto favorecida por la coinci-
dencia, hasta ahora, de las eleccio-
La subordinación funcional del Senado –unida a la no-especialización, ni téc- nes en ambas Cámaras.
nica ni funcional– y la falta de diferenciación política52 en la composición hace
razonable plantearse su reforma y que sea el mismo Senado el que la impulse.
Hasta el momento, sin embargo, lo único que se ha conseguido ha sido po-

tenciar muy ligeramente la representación autonómica creando la Comisión
General de las Comunidades Autónomas dentro del Senado, o favoreciendo
la intervención de los gobiernos autonómicos en la actividad del Senado, me-
didas de cariz más bien simbólico que no han variado en nada la naturaleza
y los problemas de la cámara, que, para constituirse realmente como cámara
de representación territorial, necesitaría de una reforma constitucional previa
del modo de elección y las funciones del Senado.
Esta reforma, por más que fue objeto de estudio por parte del Gobierno de J. L. La propuesta de reforma
Rodríguez Zapatero en 2004 (con la finalidad no solo de reformar el Senado, de 2004
sino también de establecer la igualdad entre hombre y mujer en la sucesión a Es de interés la consulta del
la Corona, introducir el nombre de las comunidades autónomas en el título informe del Consejo de Esta-
do de 16 de febrero del 2006,
VIII y recoger la pertenencia a la UE) fue finalmente abandonada por el propio que analiza la propuesta gu-
bernamental del 2004 y trata
Gobierno ante la imposibilidad de conseguir un mínimo quórum entre las entre otras cuestiones de la re-
forma del Senado, y es accesi-
fuerzas políticas. ble a través de la página web
del propio Consejo.
2.2. La composición de las Cámaras
2.2.1. El Congreso de los Diputados
La Constitución prevé en el artículo 68 el marco del sistema electoral del Con-

greso de los Diputados. Esta normativa se desarrolla mediante la Ley Orgánica
5/1985, de Régimen Electoral General (LOREG).
Según la Constitución, el Congreso tendrá un mínimo de 300 Diputados y un

máximo de 400, y será la ley electoral la que concrete su número, que está
fijado en 350; cifra que se mantiene desde las elecciones de junio de 1977.
Las circunscripciones�electorales son las provincias y las ciudades de Ceuta

y Melilla. Sobre la distribución de los escaños entre las circunscripciones, la
Constitución establece lo siguiente:
a) Las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una por un

Diputado.
b) La ley electoral distribuirá el número total de Diputados, asignará una re-

presentación mínima inicial a cada circunscripción y distribuirá los otros en
proporción a la población.
(53)
De acuerdo con estas pautas, el artículo 162 de la LOREG fija los criterios para Es de interés, sobre el sistema
53 electoral del Senado y las propues-
la distribución�de�los�escaños�en�el�Congreso de la manera siguiente: tas que se han ido dando, el infor-
me del Consejo de Estado sobre las
propuestas de modificación del ré-
1) El Congreso está formado por 350 Diputados. gimen electoral, de 24 de febrero
del 2009, disponible en la página
web del mencionado Consejo.
2) A cada provincia le corresponde un mínimo inicial de dos Diputados. Las
poblaciones de Ceuta y Melilla están representadas cada una por un Diputado.
3) Los 248 Diputados restantes se distribuyen entre las provincias en propor-

ción a la población, de acuerdo con el procedimiento siguiente:
a) Se obtiene una cuota de reparto que resulta de dividir por 248 la cifra total
de la población de derecho de las provincias peninsulares e insulares.
b) Se adjudican a cada provincia tantos Diputados como resulten, en números

enteros, de dividir la cifra de la población de derecho de la provincia por la
cuota de reparto.
c) El resto de los Diputados se asignan a razón de uno por cada una de las
provincias cuyo cociente, obtenido de acuerdo con lo que prevé el apartado
anterior, tenga una función decimal mayor.
4) El decreto de convocatoria debe especificar el número de Diputados que

habrá que escoger en cada circunscripción.
La fórmula�electoral establecida en la LOREG es la representación proporcio- Los grandes partidos y el

nal variante d’Hondt. sistema d’Hondt
El sistema d’Hondt, variante

El número elevado de circunscripciones (50) devalúa los efectos de la propor- del sistema de cálculo electo-
ral, llamado de representación
cionalidad, en favor de criterios mayoritarios, en todas las provincias que eli- proporcional aproximada, fa-
vorece a los grandes partidos.
gen menos de siete Diputados.
De acuerdo con el artículo 163 de la LOREG la atribución�de�escaños�en�cada

circunscripción sigue las reglas siguientes:
a) No se tienen en cuenta las candidaturas que no hayan obtenido, por lo

menos, el 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción.
b) Se ordenan de mayor a menor, en una columna, las cifras de votos obtenidos El Palacio de las Cortes Españolas en Madrid
es actualmente la sede del Congreso de los
Diputados.
por el resto de candidaturas.
c) Se divide el número de votos obtenidos por cada candidatura por 1, 2, 3,

etc. hasta un número igual al de escaños de cada circunscripción y se hace un
cuadro de cocientes.
d) Los escaños de cada circunscripción se atribuyen a las candidaturas que

obtengan cocientes más altos en el cuadro, atendiendo a un orden decreciente.
e) Los escaños correspondientes a cada candidatura se adjudican a los candi-

datos que están incluidos en ella por el orden en que aparecen en las listas.
Las candidaturas son listas completas, ordenadas, cerradas y bloquea-

das. En consecuencia, la selección de los candidatos la hace el promo-
Las listas cerradas de las candidaturas no
permiten al elector escoger personalmente a los
tor�de�la�lista (partidos políticos, coaliciones o agrupaciones electora- candidatos de las diferentes listas.
les). El elector únicamente puede mostrar preferencia por una candida-

tura, pero no puede confeccionar su propia lista mezclando candidatos
de listas diferentes ni expresar preferencia entre los candidatos de una
misma lista.
2.2.2. El Senado
La Constitución regula la composición del Senado en el artículo 69. Como se Ved también
ha indicado anteriormente, la composición es dual: por un lado, los Senadores
Podéis consultar el subaparta-
de elección directa; por otro lado, los Senadores designados por las Asambleas do 2.1.3. de este módulo.
Legislativas de las Comunidades Autónomas.
1)�Los�Senadores�de�elección�directa
Los Senadores de elección directa son, en total, 208 y, según los criterios que
fija el mismo artículo 69 de la Constitución, quedan distribuidos de la manera
siguiente:
a) En cada provincia peninsular se elegirán cuatro Senadores (188).
b) Tres en cada una de las islas grandes –Gran Canaria, Mallorca y Tenerife–
y uno en cada una de las islas o agrupaciones siguientes: Ibiza-Formentera,
Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y la Palma (16).
c) Las ciudades de Ceuta y Melilla elegirán cada una dos Senadores (4).
El sistema� de� distribución� de� escaños� en� el� Senado comporta dos conse-
cuencias importantes por lo que respecta a la representación:
• La primera, que se igualen todas las provincias sin atender a la población

(Soria, con un censo electoral de 95.258 ciudadanos, se equipara a Madrid,
con 6.458.684, en las elecciones de 2011).
• La segunda se refiere al ámbito territorial de las Comunidades Autónomas

(por ejemplo, Castilla y León elige 36 Senadores mientras que, teniendo
un peso demográfico mayor, Madrid elige únicamente 4).
La Constitución no fija la fórmula�electoral y deja a la ley electoral la opción

para un modelo proporcional o uno mayoritario. La ley electoral actual prevé
un sistema�mayoritario con voto limitado en las circunscripciones que eligen
a 4 o 3 Senadores.
En el artículo 166 de la LOREG se establecen las reglas siguientes:
a) Los electores pueden dar el voto a un máximo de tres candidatos en las

circunscripciones provinciales peninsulares, dos a Gran Canaria, Mallorca, Te-
nerife, Ceuta y Melilla, y uno en las restantes circunscripciones insulares.
b) Serán proclamados electos aquellos candidatos que obtengan un número

más alto de votos hasta complementar el de Senadores asignados a la circuns-
cripción.
Las listas están abiertas. El elector puede votar a quien quiera de la lista
y también a candidatos de listas diferentes.
2)�Los�Senadores�de�designación�autonómica
Como ya se ha señalado, la Constitución presenta la representación territorial

autonómica de la manera siguiente:
Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón
El número de Senadores
de habitantes de su territorio respectivo. La designación corresponderá a la Asamblea
Legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de
acuerdo con lo que establezcan los estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada El número total de Senadores
representación proporcional. de designación autonómica es
muy inferior al de Senadores
de elección directa.
Artículo 69.5 CE.
Estos Senadores tienen el mismo estatuto parlamentario y ejercen las

mismas funciones que los de elección directa. A menudo su mandato
se vincula a la duración de la legislatura de la comunidad autónoma
que los haya designado, pero esto no tiene por qué pasar siempre, y
una comunidad puede decidir, por ejemplo, que el mandato de estos
senadores coincida con el de los senadores de elección directa.
(54)
Los Senadores son designados por los miembros del Parlamento autonómico. Es el criterio que se utiliza en
Cataluña para designar a los Sena-
Los lugares asignados se distribuyen de manera proporcional entre los diferen-
dores que le corresponden.
tes grupos parlamentarios en función de la fuerza numérica que tengan. En
unos casos es la Mesa la que, aplicando la regla d’Hondt, hace una propuesta
que debe ser ratificada por el Pleno del Parlamento autonómico54; en otros
casos, los grupos proponen candidatos y los parlamentarios votan. Se puede
dar el caso de que la papeleta sólo contenga un nombre.
2.3. El estatuto de los parlamentarios
2.3.1. Adquisición, pérdida y suspensión de la condición de

parlamentario
1)�Adquisición�de�la�condición�de�parlamentario
La elección es un elemento sustancial o requisito indispensable para adquirir

la condición de parlamentario, pero no es suficiente para poder ejercer las
funciones y disfrutar de los derechos y las prerrogativas del cargo.
La adquisición de la condición plena por parte del parlamentario electo re-

quiere el cumplimiento de los requisitos siguientes:
a) En primer lugar, la presentación�de�la�credencial expedida por la Junta

Electoral que lo acredita como parlamentario electo.
(55)
El control de la validez de las credenciales55 corresponde a los órganos juris- Artículo 70.2 CE y 109ª 117
LOREG.
diccionales, concretamente, a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Supremo.
(56)
b) En segundo lugar, la declaración�de�actividades�y�bienes al efecto de con- La Comisión del Estatuto de los
Diputados y de las Incompatibili-
trolar que el parlamentario no incurra en causas de incompatibilidad. El juicio
dades en el Senado.
sobre la concurrencia o no de incompatibilidad, que tiene por objeto asegurar
que el parlamentario no se vea interferido en el desarrollo de sus funciones
por el ejercicio de otra función, corresponde al Pleno de la Cámara a propuesta
de la Comisión competente56.
(57)
Las causas de inelegibilidad e incompatibilidad están previstas en la Constitu- Artículo 70.1 CE y artículo 155
57 a 160 LOREG.
ción española y en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General .
(58)
c) El tercer requisito, la obligación�de�prestar�promesa�o�juramento�de�aca- Artículo 20.3 RCD y 11 y 12 RS.
tar� la� Constitución, no está previsto en esta norma; la han establecido los
(59)
Reglamentos Parlamentarios58 y la LOREG59. La legitimidad de este requisito Artículo 108.8.
ha sido ratificada por el Tribunal Constitucional en diferentes sentencias que

(60)
STC 101/83.
afectaban a los parlamentarios de Herri Batasuna. El Tribunal ha establecido
que el acatamiento no significa adhesión ideológica en la Constitución por
parte de quien acata, ni que este tenga que estar de acuerdo en todo con la
norma fundamental, sino que es meramente una manifestación de respeto a
la Constitución60.
El incumplimiento de la promesa o juramento de acatar la Constitución

no priva de la condición de parlamentario, sino únicamente del ejerci-
cio de las funciones propias de tal condición y, correlativamente, de los
derechos y las prerrogativas anexos.
2)�Pérdida�de�la�condición�de�parlamentario
La condición de parlamentario sólo se pierde cuando concurre una de las cau-

sas siguientes:
• La finalización del mandato, al expirar el plazo o por disolución anticipada

de la Cámara, exceptuando los casos de los miembros de la Diputación
Permanente, que lo continúan siendo hasta que se constituye la nueva
Cámara.
• La decisión judicial firme que anule la elección o la proclamación de un

parlamentario.
• Muerte, renuncia o incapacidad declarada judicialmente.
3)�Suspensión�de�la�condición�de�parlamentario
La suspensión de la condición de parlamentario procederá por razones disci-

plinarias, cuando contravenga reiteradamente la disciplina parlamentaria, y
debe ser acordada por el Pleno de la Cámara.
También procederá cuando un parlamentario sea objeto de auto de procesa-

miento y se encuentre en situación de prisión preventiva, así como cuando
sea condenado por sentencia firme a la pena de inhabilitación para ejercer
cargo público.
2.3.2. La prohibición de mandato imperativo
Los parlamentarios representan a todo el pueblo y no sólo a los electores

que les han escogido. El parlamentario representa el interés general y
no los intereses particulares de los electores de su circunscripción.
A fin de que pueda llevar a cabo con libertad su función, una vez escogido
el parlamentario se independiza de sus electores, que no podrán revocarle ni
darle instrucciones: el mandato es libre.
Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo.
Artículo 67.2 CE.
La concepción del mandato, originalmente estructurada desde la relación en- La intervención de los
tre parlamentario y electores, ha adquirido mayor complejidad por la decisiva partidos
intervención de los partidos políticos en la relación representativa. El partido La intervención de los partidos
político monopoliza la selección de candidatos, la confección de las listas, la es tan intensa hoy en día que
se puede afirmar que el elector
campaña electoral y, a través del grupo parlamentario, la actividad de los par- vota listas de partidos y no a
parlamentarios concretos.
lamentarios.
La situación que acabamos de describir, que refleja que hoy la democracia es

una democracia de partidos, ha ampliado la funcionalidad�de�la�prohibición
de�mandato�imperativo: no es sólo una garantía de libertad y de permanencia
en el cargo ante los electores, sino también, y principalmente, ante el partido
político y el grupo parlamentario. En esta segunda vertiente actúa como ga-
rantía de la libertad de conciencia del parlamentario y del derecho a conservar
el cargo aunque abandone el partido o sea expulsado.
Los partidos o coaliciones electorales no pueden revocar el mandato de

un parlamentario. Jurídicamente, la renuncia al cargo depende única y
exclusivamente de la libre voluntad del parlamentario. Por ello, en el
modelo español se prohíbe el mandato imperativo.
2.3.3. Las prerrogativas de los parlamentarios
(61)
La Constitución española61 incluye las siguientes tres prerrogativas de los par- Artículo 71 CE.
lamentarios:
• Inviolabilidad.
• Inmunidad.
• Fuero especial.
Antes de concretar su contenido, conviene hacer una referencia a la funciona-

lidad de estas prerrogativas, cuyo objetivo es garantizar la autonomía y la li-
bertad del Parlamento: asegurar que la formación de la voluntad de las Cáma-
ras, las deliberaciones y los acuerdos se llevan a cabo y se adoptan con abso-
luta libertad. Por lo tanto no son, prioritariamente, derechos personales, sino
garantías�funcionales que tienen como titulares a las Cámaras. Esto justifica
que estas prerrogativas sean irrenunciables para los parlamentarios y que sólo
las Cámaras puedan disponer de las mismas, de manera que al parlamentario
individual no le corresponde sino un interés legítimo.
1)�La�inviolabilidad
La inviolabilidad impide que se pueda instar contra el parlamentario

cualquier procedimiento sancionador que tenga como causa las opinio-
nes manifestadas en el ejercicio de su función.
(62)
Como dice el Tribunal Constitucional, la inviolabilidad impide la punición o STC 30/1986.
62
sanción de quien esté protegido por esta prerrogativa . El ámbito de protec-
(63)
STC 51/1985. Al hablar de ac-
ción se refiere a las opiniones y a los votos emitidos en actos parlamentarios63. tos parlamentarios no se quiere de-
Por otro lado, es compatible con el ejercicio de la función disciplinaria de los cir que solo se admitan los actos
producidos en el interior del Parla-
órganos de la misma Cámara. mento: también están protegidos
por la inviolabilidad, como excep-
ción, los actos externos, pero que
La finalidad específica de la inviolabilidad es asegurar, a través de la libertad de expresión sean reproducción literal de un ac-
de los parlamentarios, la libre formación de la voluntad del órgano legislativo64. to previamente realizado dentro
(STC 243/1988), como por ejem-
plo, cuando un parlamentario re-
La inviolabilidad es una garantía absoluta; una absoluta sustracción a toda pite fuera del Parlamento unas de-
claraciones que había hecho en la
acción judicial. Además, sus efectos temporales son indefinidos en el sentido cámara. El resto de actos no parla-
de que el procedimiento sancionador no podrá ser incoado ni siquiera cuando mentarios, pues, no están cubier-
tos por esta prerrogativa.
el parlamentario deje de serlo, siempre que la causa del procedimiento fuera
la actividad parlamentaria. (64)
STC 243/1988.
2)�La�inmunidad
(65)
Artículo 71.2 CE.
65
La Constitución dispone que durante el periodo de su mandato los
Diputados y los Senadores disfrutarán también de inmunidad, y sólo
podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser incul-
pados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva.
(66)
Según indica el Tribunal Constitucional, la inmunidad es una prerrogativa de STC 243/1988.
naturaleza formal, un requisito o condición de procedibilidad que protege la
libertad personal de los representantes populares contra detenciones y proce-
sos judiciales que puedan desembocar en privación de libertad, con la finali-
dad de garantizar que a través de tales acciones contra los parlamentarios no
se intenten maquinaciones políticas que afecten a la composición o el funcio-
namiento de las Cámaras66.
En cuanto a la protección frente a procesamientos, la inmunidad sólo afecta

a los procesos�penales, sin que sea necesario la previa autorización en otro
tipo de procesos, ya que sólo los penales pueden afectar a la libertad del par-
lamentario. El ámbito temporal de la inmunidad se limita a la duración�del
mandato del parlamentario, de forma que, si no se concede la autorización

para proceder contra el parlamentario, se le podrá procesar cuando deje de
serlo, siempre y cuando los posibles delitos no hayan prescrito ya.
(67)
La Cámara, a través de la solicitud que cursa el Tribunal Supremo –suplicato- STC 90/1985.
rio–, debe autorizar o no, de manera motivada y fundamentada, el seguimien-
to de las acciones judiciales contra los parlamentarios. La decisión de las Cá-
maras, en cuanto a la denegación o la autorización del suplicatorio, se puede
recurrir ante el Tribunal Constitucional67.
Finalmente, hay que decir que si fuera escogida como parlamentaria una per-
sona que ya estuviera procesada, habría que obtener la mencionada autoriza-
ción de la cámara para poder continuar con el procedimiento judicial.
3)�El�fuero�especial
El artículo 71.3 de la Constitución establece que en las causas contra Diputados Consejos de la judicatura
y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. De esta autonómicos
manera se pretende asegurar que el órgano que juzga a los parlamentarios ten- Por ejemplo, en Cataluña exis-
ga las más altas cotas de independencia, imparcialidad y cualificación jurídica. te el Consejo de Justicia de Ca-
taluña (art. 97 del Estatuto de
Autonomía de Cataluña).
2.3.4. Otros derechos y deberes de los parlamentarios
1) Los derechos de los parlamentarios son los siguientes:
a) Percibir una asignación que será fijada por las respectivas Cámaras. Asitencia obligatoria
Se puede privar de la asigna-

b) Asistir con voz y voto a las sesiones del Pleno y de las Comisiones de las ción correspondiente al parla-
que forme parte. Tiene derecho a formar parte al menos de una Comisión. mentario que deje de asistir a
las sesiones reiteradamente.
c) Solicitar información a las Administraciones Públicas.
d) Ejercer las iniciativas parlamentarias, de conformidad con lo que disponen

los Reglamentos de las Cámaras.
2) Los deberes de los parlamentarios son los siguientes:
a) Asistir a las sesiones.
b) Adecuar la conducta al Reglamento, respetar la disciplina parlamentaria y

no divulgar las actuaciones secretas de las Cámaras.
c) No hacer uso de la condición de parlamentario para el ejercicio de activida-

des mercantiles, industriales o profesionales.
d) Hacer declaración notarial de los bienes e ingresos económicos propios.

2.4. Los grupos parlamentarios
El parlamentarismo contemporáneo es un parlamentarismo de grupos

y no de individuos.
(68)
La Constitución cita marginalmente los grupos parlamentarios en el artículo Artículo 23 a 29.
68 69
78.1, y son los Reglamentos del Congreso y del Senado los que los regulan.
(69)
Artículo 27 a 34.
Todos los parlamentarios deben estar integrados en un grupo parlamentario. Lectura complementaria
La estructuración de los grupos sigue la lógica de las afinidades políticas, lo
J.M.�Morales�Arroyo (1990).
cual debería conducir a la identidad entre grupo político y grupo parlamenta- Los grupos parlamentarios en
rio. No obstante, el Derecho parlamentario acostumbra a requerir un mínimo las Cortes Generales. Madrid:
CEC.
de miembros para permitir crear un grupo�propio, hecho que comporta que
los parlamentarios de un grupo político (partido o coalición) que no llega a
este número de representantes se deban incorporar obligatoriamente al Gru-
po�Mixto.
Los grupos parlamentarios son sujetos del Derecho�parlamentario: éste los Voluntariedad de
configura como elementos del Parlamento, como titulares de funciones y de las asociaciones de
parlamentarios
derechos y como entes sujetos a deberes. Es el Derecho parlamentario el que
atribuye a las asociaciones o agrupaciones de parlamentarios el ejercicio de Las asociaciones o agrupacio-
nes de parlamentarios son nor-
funciones públicas. malmente voluntarias, a ex-
cepción del Grupo Mixto, que
es de configuración reglamen-
Considerados desde el Derecho parlamentario, los grupos parlamentarios son taria.
sujetos colectivos –el Diputado o el Senador son individuales– del funciona-

miento del Congreso y del Senado.
2.4.1. La formación de los grupos parlamentarios
a)�El�Congreso�de�los�Diputados
(70)
El Reglamento del Congreso fija un mínimo�de�quince�Diputados para cons- Artículo 23.1 RCD.
tituir un grupo. No obstante, aunque no se llegue a reunir dicho número, tam-
bién pueden constituir un grupo los Diputados de una o más de una forma-
ción política que hayan obtenido un número de escaños no inferior a cinco
y, por lo menos, el 15% de los votos correspondientes a las circunscripciones
donde hayan presentado candidatura o el 5% de los emitidos en el conjunto
de la Nación70.
(71)
Se prohibe que puedan constituir un grupo separado los Diputados que perte- Artículo 23.2 RCD.
nezcan a un mismo partido. Tampoco lo pueden formar los Diputados que,
durante las elecciones, pertenecieran a formaciones políticas que no se hubie-
71
ran enfrentado ante el electorado . Estos últimos aspectos refuerzan el impe-
rio de los partidos políticos en el parlamentarismo moderno.
Los grupos se constituyen dentro de los cinco días siguientes a la sesión

constitutiva del Congreso. Los Diputados que no se hayan integrado
voluntariamente en un grupo en el plazo señalado quedarán incorpo-
rados en el Grupo Mixto.
Cuando el número de componentes de un grupo diferente del Mixto se

Sesión plenaria en el Congreso de los
reduzca en el transcurso de la legislatura a un número inferior a la mitad Diputados
del mínimo exigido para su constitución, el grupo quedará disuelto y sus

miembros pasarán a formar parte automáticamente del Grupo Mixto.
b)�El�Senado
El Reglamento del Senado dispone que para formar un grupo se necesitan por
lo menos 10 Senadores.
Los criterios de formación y de extinción de grupos son similares a los del

Congreso. De la misma manera que los grupos políticos que no tienen el nú-
mero de representantes necesario para constituir grupo propio se deben inte-
grar en el Grupo Mixto.
(72)
La novedad más relevante, aunque no ha tenido una gran eficacia en el fun- Artículo 32, 33, 43 y 85 RS.
cionamiento de la Cámara, es que se pueden constituir grupos�territoriales
dentro de un grupo parlamentario72.
2.4.2. Las funciones de los grupos parlamentarios
El hecho de que el grupo se haya convertido en sujeto de la actividad parla-

mentaria no es sorprendente ni patológico; es una consecuencia necesaria de
la democracia de partidos y del protagonismo de éstos en el proceso represen-
tativo.
Desde tal supuesto los Reglamentos parlamentarios estructuran los grupos – Relaciones entre grupo y
tanto en la composición como en las funciones– de manera que puedan re- partido
flejar en la vida de la Cámara el papel que tienen los partidos en el sistema Las relaciones entre grupo y
y la fuerza representativa que les han concedido los electores. El Reglamento partido se desarrollan al mar-
gen del Derecho parlamenta-
adopta esta conexión como criterio para la formación de grupos, pero a partir rio.
de este momento es el grupo, y no el partido, el que se constituye en colectivo
de la actividad parlamentaria.
El predominio de los grupos parlamentarios en el funcionamiento de las Cor- Tipología de la inicativa

tes es tan intenso que resulta fácil decir que son titulares de todo tipo de ini- parlamentaria
ciativa parlamentaria y que intervienen decisivamente en la designación de La iniciativa parlamentaria de

los miembros de los órganos internos de las Cámaras y en la ordenación de los grupos puede ser legisla-
tiva, de control o de impulso
su funcionamiento. político.
Desde esta situación, que sólo presenta la excepción de las "preguntas" que
puede formular el parlamentario individual, cabe afirmar que las actividades
parlamentarias son monopolizadas por los grupos parlamentarios.
2.5. La organización de las Cámaras
En el gráfico siguiente se refleja la organización interna de las Cámaras:
2.5.1. Órganos de dirección y de gobierno interno
1)�El�Presidente
(73)
Las Cámaras eligen a los respectivos Presidentes73. La elección se produce en Artículo 72.2 CE.
la sesión constitutiva de la Cámara por medio de la votación en papeletas, en

las que cada parlamentario escribe un solo nombre; será elegido quien tenga
el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara acre-
ditados hasta el momento de la votación.
(74)
Si nadie obtuviera la mencionada mayoría en primera votación, se llevará a Artículos 37 RCD y 7 RS.
cabo una segunda entre los Diputados o Senadores hayan empatado con ma-
yor número de votos o, en su defecto, hayan conseguido más votos74.
(75)
Artículos 99.1 y 5, y 64.1 CE.
Además, el Presidente del Congreso asume la presidencia de
las Cortes Generales y canaliza la intervención del Rey en
75
el procedimiento de investidura del Presidente del Gobierno .
Aunque la redacción de la Constitución tiene un tono presidencial, la regu-

lación que hacen los Reglamentos de las funciones de los Presidentes mitiga
este tono con una lógica colegiada al dejar el ejercicio efectivo de gran parte
de las funciones a la Mesa o a la Junta de Portavoces, órganos que preside el
Presidente de la Cámara.
No obstante, el Presidente no es sólo un órgano de coordinación y de repre-

sentación; tiene importantes atribuciones propias como las siguientes:
• la dirección de los debates,
• el mantenimiento de la disciplina y el orden en sede parlamentaria,
• hacer cumplir el Reglamento, interpretarlo en casos de duda y sustituirlo

en casos de omisión.
El Presidente puede dictar, con el beneplácito de la Mesa y de la Junta de Por-

tavoces, resoluciones de carácter general.
2)�La�Mesa
La Mesa de la Cámara tiene la composición siguiente:
a) Congreso de los Diputados:
• el Presidente de la Cámara,
• cuatro Vicepresidentes,
• cuatro Secretarios.
b) Senado:
• el Presidente de la Cámara,
• dos Vicepresidentes,
• cuatro Secretarios.
Les asisten, como secretario de actos y asesor técnico, el Letrado Secretario

General del Congreso y el Letrado Mayor del Senado, respectivamente.
Los Vicepresidentes y los Secretarios son elegidos entre y por los miembros
de cada Cámara mediante un sistema mayoritario limitado: en el caso de los
Vicepresidentes de ambas asambleas y de los Secretarios del Congreso, cada
parlamentario incluye en su papeleta un único nombre para Vicepresidente y
para Secretario. Serán elegidos, por orden sucesivo, los que obtengan mayor
número de votos. En el caso de los Secretarios del Senado, las papeletas pueden
incluir dos nombres.
Las funciones�de�la�Mesa son las siguientes:
• Adoptar medidas en relación con la organización del trabajo y el gobierno

interno de la Cámara.
• Calificar los escritos y documentos parlamentarios, así como declarar su

admisibilidad o inadmisibilidad a trámite.
• Elaborar el proyecto de presupuesto de la Cámara y el control de su eje-

cución.
• Ordenar los gastos de la Cámara.
• Asignar la Comisión competente para conocer los asuntos parlamentarios.
• Fijar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones, previa

audiencia de la Junta de Portavoces.
3)�La�Junta�de�Portavoces
La Junta de Portavoces es el principal exponente orgánico del parlamen-

tarismo de grupos.
La Junta de Portavoces tiene como finalidad�genérica garantizar la participa- Composición de la Junta

ción de los grupos, y a través de éstos, la de los partidos políticos, en la pro- de Portavoces
gramación y la organización de la actividad parlamentaria. La composición La Junta de Portavoces está

cualificada de este órgano lo hace especialmente idóneo para el debate político formada por el Presidente de
la Cámara y el portavoz o jefe
entre la mayoría parlamentaria gubernamental y las minorías de la oposición de cada grupo, a los que acos-
tumbraa unírseles una repre-
en todo aquello que afecta al funcionamiento del Parlamento. sentación del Gobierno.
Las funciones que ejerce la Junta de Portavoces del Congreso son diferentes
de las del Senado: mientras que en el Congreso se le atribuyen funciones de-
cisorias y consultivas, en el Senado se estructura exclusivamente como órgano
de deliberación; debe ser escuchada pero su criterio no es vinculante.
El Reglamento reconoce a la Junta del Congreso una intervención preceptiva

y vinculante en las funciones siguientes:
(76)
• Interpretar el Reglamento76. Artículo 32.2 RCD.
(77)
• Artículo 67 RCD.
Fijar el orden del día77.
(78)
• Señalar el número de preguntas y distribuir el tiempo78. Artículo 188.2 RCD.
(79)
• Artículo 62.2.2 RCD.
Acordar la celebración de sesiones en días diferentes de los señalados79.
(80)
• Solicitar a los miembros del Gobierno que comparezcan ante el Pleno o Artículo 203.1 RCD.
80
ante las Cámaras .
Al margen de estas funciones hay otras en las que se establece que debe ser
escuchada aun cuando su criterio no es vinculante.
En cuando al alcance de estas funciones, podemos señalar que afectan, por

ejemplo:
• a la programación de los trabajos,
• a la organización de debates,
• a la constitución de otros órganos parlamentarios,
• a la designación de personas, etc.
El los supuestos en que ejerce atribuciones decisorias, la Junta de Por-

tavoces adopta los acuerdos por voto ponderado, de manera que cada
portavoz, que es el único miembro de la Junta con derecho de voto,
cuenta con tantos votos como parlamentarios integran su grupo.
2.5.2. Órganos de producción o de funcionamiento
(81)
Las Cámaras funcionan en Pleno y por Comisiones81; estos órganos son los Artículo 75.1 CE.
que llevan a cabo las funciones que desarrollan las Cortes.

1)�El�Pleno
El Pleno es el órgano formado por la totalidad de parlamentarios de cada Cá-

mara. Lo dirige el Presidente asistido por la Mesa. También tienen asiento en
la Cámara –en el "banco azul"– los miembros del Gobierno, que tienen voz y
voto si son parlamentarios electos.
El Pleno es, a su vez, la imagen simbólica de la Cámara y el órgano esencial

Sala de plenos del Congreso de los Diputados
de debate y decisión. La valoración de la posición del Pleno requiere tener
en cuenta la función complementaria, y en algunos casos sustitutoria, que
desarrollan las Comisiones de la Cámara.
Sin esta visión orgánica conjunta –Pleno y Comisiones– es difícil comprender

la posición del Pleno en el parlamentarismo actual y, lo que es más grave, el
ejercicio de la actividad parlamentaria.
El alcance que han adquirido las funciones parlamentarias hace necesario que
las funciones de producción se distribuyan entre el Pleno y las Comisiones.
El ejercicio de las funciones parlamentarias se ordena, en términos generales,

reservando al Pleno las atribuciones siguientes:
(82)
a) Con relación a la función legislativa: la toma en consideración de las pro- Excepto el caso en que la Comi-
sión actúe en su competencia le-
posiciones de ley, la deliberación de las enmiendas a la totalidad y la aproba-
gislativa plena.
ción de los dictámenes de las Comisiones82.
b) El debate anual de los Presupuestos Generales del Estado, en que se fijan las
cantidades globales de las Secciones.
c) Los debates políticos generales, las actividades de control sobre el Gobierno

y de impulso político.
d) Los nombramientos: Magistrados del Tribunal Constitucional, Vocales del

Consejo General del Poder Judicial, Defensor del Pueblo, Vocales del Tribunal
de Cuentas.
e) Los debates de investidura, cuestión de confianza, moción de censura y

convalidación de los Decretos-Ley.
f) La aprobación de autorizaciones relacionadas con: estados excepcionales,

Tratados Internacionales, conflictos de atribuciones, referéndum, etc.
El ejercicio de las funciones mencionadas debe permitir que el Pleno

sea la sede donde se produzca el diálogo�político�fundamental entre
el Gobierno y los grupos parlamentarios y desde donde todos los inter-
locutores comuniquen al electorado sus posiciones políticas sobre los
asuntos de que se trate.
2)�Las�Comisiones
La potenciación�de�la�función�de�las�Comisiones es una de las vías que busca

el Parlamento para poder ejercer con eficacia las funciones que le asigna la
Constitución. Cada Comisión puede constituir un centro de producción de la
actividad parlamentaria.
Una de las características singulares de parlamentarismo contemporá-

neo es la potenciación de las funciones de las Comisiones parlamenta-
rias: de ser órganos que preparaban e instruían el trabajo del Pleno han
pasado a tener reconocidas, junto con las anteriores actividades, funcio-
nes propias decisorias en el ejercicio de la potestad legislativa y de in-
tervención en la función de control del Gobierno y la Administración.
(83)
Para garantizar que la descentralización funcional a favor de las Comisiones Artículos 40.1 RCD y 51 RS.
no transgreda el principio representativo, éstas configuran su composición
con un criterio que reproduce la composición del Pleno a escala reducida. Así,
dentro de la Comisión, cada grupo parlamentario tienen un número diferente
de representantes proporcional al número de componentes del grupo en el
Pleno de la Cámara83.
El grupo parlamentario es el que designa a sus representantes en la Comisión

teniendo en cuenta el número que le corresponde.
Aunque los Reglamentos no utilizan criterios uniformes, las Comisiones se Las Comisiones como
pueden clasificar en las categorías siguientes: pleno reducido
Las Comisiones, tanto por la

• Permanentes Legislativas. composición como por la or-
ganización, son un pleno redu-
• Permanentes no legislativas. cido.
• De legislatura.
• Especiales. (84)
Artículos 46 RCD y 49 RS.
Además, debemos añadir las Comisiones Mixtas del Congreso y el Senado.
Las Comisiones�Permanentes –legislativas o no– se prevén expresamente en

los Reglamentos Parlamentarios84 y son elementos estables de la organización
parlamentaria:
(85)
a) Las Comisiones�Permanentes�Legislativas intervienen en el procedimien- Artículo 75.2 y 3 CE.
to legislativo (informe de la Ponencia y dictamen del Pleno de la Comisión);
también pueden actuar con competencia legislativa plena en el supuesto en
85
que el Pleno les delegue la aprobación de proyectos o proposiciones de ley .
Comisiones Legislativas
Este tipo de Comisiones están especializadas según la materia o un área material, como
por ejemplo:
• Constitucional.
• Asuntos Exteriores.
• Justicia.
• Defensa.
• Cultura.
• Presupuestos.
Dentro de las Comisiones Legislativas destaca por su singularidad –tanto en

relación con la composición como con las funciones– la Comisión�General
de�las�Comunidades�Autónomas�del�Senado, que tiene el doble de miem-
bros que el resto de las Comisiones de la Cámara, y pueden participar en sus
debates Senadores que no sean miembros de la Comisión y representantes de
los Gobiernos central y autonómico. Por eso tienen un carácter sui�generis.
La Comisión General de las Comunidades Autónomas del Senado
La Comisión General de las Comunidades Autónomas funciona con una subcomisión

permanente, integrada por la Mesa y los portavoces de la Comisión, y ejerce funciones
legislativas y no legislativas.
b) Las Comisiones�Permanentes�no�legislativas tienen el ámbito común de

incidencia siguiente:
• La organización interna de la Cámara.

• El Estatuto del parlamentario.
• El derecho de petición de los ciudadanos.
Las Comisiones no legislativas que se prevén en el Reglamento del Congreso

son, entre otras, las siguientes:
• La del Reglamento.
• La del Estatuto de los diputados.
• La de peticiones.
En el Senado, estos tipos de comisiones son, entre otras, las siguientes:
• La del Reglamento.
• La de Incompatibilidades.
• La de Suplicatorios.
• La de Peticiones.
• La de Asuntos Iberoamericanos.
(86)
c) El Pleno de la Cámara crea con carácter permanente las Comisiones de Artículo 50 RCD.
86
legislatura mientras dura ésta .
d) Las Comisiones�Especiales son las que se crean por acuerdo del Pleno de
la Cámara para un asunto concreto. Dentro de estas Comisiones están las de
Investigación sobre cualquier asunto de interés público.
A las Comisiones anteriores, previstas en los Reglamentos Parlamentarios, ha-

brá que añadir las Comisiones parlamentarias que se pueden crear ex lege, co-
mo el caso de la Comisión para las Relaciones con el Defensor del Pueblo es-
tablecida en la Ley Orgánica 3/1981, del Defensor del Pueblo.
2.6. El funcionamiento de las Cámaras
2.6.1. La duración de la legislatura
(87)
Artículos 68.4 y 69.6 CE.
La legislatura es el periodo de tiempo por el cual se eligen las Cámaras.
Tanto el Congreso como el Senado se eligen por cuatro años87. Este es
un aspecto singular, pues en muchos otros países se considera que la
legislatura comienza un día distinto al de la elección, en el que las au-
toridades comienzan su periodo de ejercicio.
(88)
Aunque no se establece de manera expresa, hay que interpretar que existe un Artículo 116.5 CE.
supuesto de prórroga si coincide el fin de la legislatura con la vigencia de un
estado excepcional88.
La actividad parlamentaria que abre la legislatura es la sesión�de�constitución

de�la�Cámara, que se celebra según lo que fija el Real Decreto de convocatoria
de las elecciones.
El principal efecto del final�de�la�legislatura esla caducidad de los trabajos

parlamentarios en curso, excepto sobre los que debe conocer la Diputación
Permanente89 y las iniciativas legislativas popular o autonómica.
Aunque la caducidad sea la consecuencia habitual, la nueva Cámara puede re-

cuperar los trabajos de la anterior a través de una resolución de la Presidencia.
La apertura solemne de la legislatura se celebra

en una sesión conjunta de las Cámaras, en que
el Rey dirige un mensaje a los parlamentarios.
(89)
Artículo 207 RCD y disp. Ad. 1.ª
RS.
2.6.2. Los periodos de las sesiones
Los periodos de sesiones son el espacio de tiempo, dentro de la legisla-

tura, donde pueden tener lugar, válida y ordinariamente, las reuniones
de las Cámaras.
La Constitución establece en el artículo 73.1 que las Cámaras se deben reunir

anualmente en los dos periodos ordinarios de sesiones siguientes:
a) De septiembre a diciembre.
b) De febrero a junio.
(90)
Las Cámaras pueden celebrar, asimismo, sesiones extraordinarias, que se con- Artículo 73.2 CE.
vocan para tratar un hecho especialmente trascendente que no se pueda apla-
zar. El Presidente convocará la sesión extraordinaria si la solicitan el Gobierno,
la Diputación Permanente o la mayoría absoluta de los miembros de la Cáma-
ra. Estas sesiones se deben convocar sobre un orden del día determinado y se
clausuran una vez se han agotado las materias que lo integran90.
2.6.3. La convocatoria de las Cámaras
(91)
Artículo 67.3 CE.
Las reuniones de los parlamentarios que se celebren sin con-
vocatoria reglamentaria no vincularán a las Cámaras y no po-
drán ejercer las funciones de éstas ni ostentar sus privilegios91.
(92)
El Presidente de la Cámara es quien debe convocar el Pleno y, por otro lado, Artículos 42 y 54 RCD; 37.2 y
92 61 RS.
los Presidentes respectivos convocan las Comisiones .
(93)
Artículo 67.1 RCD.
La convocatoria debe incluir un orden�del�día, es decir, la relación de materias
que hay que tratar en las sesiones. El Presidente del Congreso fija el orden del (94)
Artículo 71.1 RS.
93
día del Pleno del Congreso de acuerdo con la Junta de Portavoces y el del
Senado fija el orden del día del Pleno del Senado de acuerdo con la Mesa y
oída la Junta de Portavoces94.
(95)
La Constitución establece que el orden del día debe respetar que exista un Artículo 111 CE.
tiempo mínimo semanal para plantear interpelaciones y preguntas al Go-
(96)
bierno95 y otorga prioridad a los proyectos de ley en relación con las proposi- Artículo 89.1 CE.
ciones de ley96.
(97)
Los Reglamentos prevén la posibilidad de modificar la convocatoria, de incluir Artículos 67.3 y 4, y 68 RCD;
71 RS.
un punto nuevo en el orden del día o darle prioridad, para adaptarla a las
contingencias políticas o por razones de urgencia97.
2.6.4. La publicidad de las sesiones
El principio�de�publicidad es consustancial con la actividad parlamen-

taria. La publicidad del debate y de las votaciones es una exigencia del
principio representativo y actúa como elemento de legitimación de la
Cámara ante el electorado.
(98)
La regulación que los Reglamentos hacen de la publicidad es diferente en las Artículo 80 CE; 63 RCD; 72 RS.
sesiones del Pleno que en las Comisiones. En el Pleno, el principio general es la
publicidad de las sesiones, excepto si hay acuerdo contrario en cada Cámara,
que se adopta por mayoría absoluta o de acuerdo con el Reglamento98.
(99)
En las sesiones de las Comisiones, la publicidad es restringida y pueden asistir Artículo 64 RCD; 75 RS.
a éstas los representantes acreditados de los medios de comunicación. Pueden
(100)
existir, asimismo, sesiones secretas de las Comisiones99. Los Diarios de las Se- Artículos 95 a 98 RCD; 190 y
191 RS.
siones de las Cámaras y los Boletines Oficiales publican los debates de las se-
siones, los textos y los documentos100.
2.6.5. El debate
La democracia es un sistema de diálogos. El debate�público es la for-

ma usual de trabajo de los Parlamentos, que se debe estructurar para
permitir un equilibrio satisfactorio entre la libertad de intervención y
la necesidad que el Parlamento cumpla con eficacia y efectividad sus
funciones.
Los reglamentos del Congreso y el Senado ordenan los debates a partir de

criterios efectivos, cuyas características más esenciales son las siguientes:
a) Se toman como sujetos del debate a los grupos parlamentarios y no a los

parlamentarios individuales.
b) Se limitan los turnos de intervención de la manera siguiente:
• Ordinariamente, uno a favor y uno en contra, a consecuencia de los cuales

se admiten turnos de rectificación y réplica y alusiones.
• En los debates de totalidad o de singularidad, uno a favor y uno en contra, Duración de los turnos de
y turnos de posicionamiento de todos los grupos parlamentarios. intervención
El Presidente de la Cámara que

c) Se fija la duración máxima de los turnos. dirige los debates, puede, de
acuerdo con la Mesa, acordar
su cierre cuando crea que el
asunto ya se ha debatido lo su-
d) Se posibilita que el Gobierno intervenga siempre que lo solicite. ficiente.
2.6.6. La adopción de acuerdos (101)

Artículo 79.1 CE.
(102)
El número de votos a favor de-
Para adoptar acuerdos es necesario que las Cámaras cuenten con la asis- be ser superior al de votos en con-
101 tra, y las abstenciones son irrele-
tencia de la mayoría de sus miembros . La apertura de la sesión no re-
vantes.
quiere un quórum de asistencia, que actuará únicamente para adoptar
acuerdos mediante votaciones. La regla general de decisión es la mayo-
ría simple102.
Existen supuestos concretos que requieren mayorías�cualificadas. Estas ma-

yorías, excepto cuando se establece otro criterio, se cuantifican sobre el núme-
ro de miembros de derecho de la Cámara. Esto mismo es lo que sucede con la
mayoría�absoluta, que requiere el voto favorable de más de la mitad de los
miembros de derecho de la Cámara, o bien lo que pasa con otros supuestos,
en que se requiere mayoría de las tres quintas partes o las dos terceras partes.
Las Cámaras utilizan diferentes formas�de�votación. Las votaciones, ordina-

riamente, son públicas y, excepcionalmente, son secretas. La votación�públi-
ca�por�llamamiento, que posibilita individualizar de manera más clara la po-
sición de cada parlamentario, se usa preceptivamente en los casos siguientes:
• La votación de investidura.
Las votaciones públicas adoptan diferentes
formas: electrónica; levantándose
sucesivamente de su escaño para manifestar
• La cuestión de confianza. la aprobación, el rechazo o la abstención;
asentimiento por llamada.
• La moción de censura.
2.7. La Diputación Permanente
La Diputación Permanente es el órgano que garantiza la continuidad

de las Cámaras en los periodos entre sesiones o cuando ha cesado su
mandato, porque ha finalizado la legislatura o se han disuelto anticipa-
damente.
El artículo 78.1 de la Constitución establece que en cada Cámara debe existir Designación de los
una Diputación Permanente, que estará presidida por el Presidente de la Cá- miembros
mara e integrada por un mínimo de veintiún miembros, que representan a los Los miembros de la Diputación
grupos parlamentarios en proporción a su presencia numérica en la Cámara. Permanente se designan en
cuanto se constituye la Cáma-
ra.
(103)
Los Reglamentos no fijan el número de componentes, únicamente establecen Artículos 51.1 RCD y 45.1 RS.
103
el órgano que lo tiene que determinar .
Los componentes de la Diputación Permanente mantienen la condición

de Diputado o Senador. Por lo tanto, tienen todos los derechos y las
prerrogativas del estatuto del parlamentario.
(104)
Las funciones de la Diputación Permanente varían si se trata de periodos entre Artículo 78.2 CE.
sesiones (vacaciones parlamentarias) o de la disolución de las Cámaras. En pe-
riodos�entre�sesiones, se encarga de solicitar la convocatoria de la sesión ex-
traordinaria del Pleno de la Cámara. En periodo�de�disolución, la Diputación
del Congreso, además de hacerse cargo de la competencia genérica de velar
por los poderes de las Cámaras, que a su vez implica el ejercicio de lo que es
estrictamente indispensable para garantizarlos, asume los poderes de las Cá-
maras para convalidar o derogar los Decretos-Ley y autorizar la declaración o
104
la prórroga de un estado excepcional .
(105)
Las Diputaciones continúan ejerciendo sus funciones hasta que se constituyan Artículos 78.3 y 4 CE.
las nuevas Cortes Generales. Cuando la Cámara correspondiente se reúne, la
Diputación Permanente le comunica los asuntos tratados y las decisiones to-
madas105.
2.8. La actividad conjunta de las Cámaras
Aunque las Cámaras, ordinariamente, funcionan por separado, hay previ-

siones constitucionales que requieren una intervención conjunta de ambas,
adoptando para ello las dos formas siguientes:
• Las sesiones conjuntas de las Cámaras o sesiones de las Cortes Generales.

• Las Comisiones Mixtas del Congreso y el Senado.
2.8.1. Las sesiones conjuntas de las Cámaras
El artículo 74.1 de la Constitución española establece que las Cámaras se deben Los miembros de las
reunir en sesión conjunta para poder ejercer las competencias no legislativas sesiones conjuntas
que el Título II (" De la Corona") atribuye expresamente a las Cortes�Generales El Presidente del Congreso de
en los supuestos siguientes: los Diputados preside las sesio-
nes conjuntas, y todos lo Dipu-
tados y Senadores son miem-
bros de derecho.
• Proveer a la sucesión en la Corona, cuando se agoten todas las líneas lla-
madas en Derecho106.
(106)
Artículo 57.3 CE.
(107)
• Prohibir contraer matrimonio a personas con derecho a la sucesión107. Artículo 57.4 CE.
(108)
Apreciar la incapacidad del Rey108.
(109)
• Nombrar la Regencia electiva109. Artículo 59.3 CE.
(110)
Nombrar al tutor del Rey110.
(111)
• Tomar juramento al Rey al proclamarlo111. Artículo 61.1 CE.
(112)
Tomar juramento al Príncipe heredero y al Regente o Regentes112.
Asimismo, se celebran sesiones conjuntas con finalidades rituales, simbólicas

o representativas, como el inicio de la legislatura con la asistencia del Rey o
la visita de Jefes de Estado extranjeros.
2.8.2. Las Comisiones Mixtas
(113)
La Constitución establece determinados supuestos113 en los que es preceptiva Artículos 74.2 y 167.1 CE.
la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Sena-

dores.
Las facultades de las Comisiones Mixtas no son decisorias, es decir, tienen una
función meramente de instrucción o de propuesta. La decisión corresponde,
por separado, a cada una de las Cámaras.
(114)
Asimismo, establece que las Cámaras pueden nombrar Comisiones conjuntas Artículo 76.1 CE.
114
de investigación sobre cualquier asunto de interés público .
Además, debemos señalar que por el artículo 2 de la Ley Orgánica 3/1981,

del Defensor del Pueblo, ha sido creada una Comisión Mixta encargada de
relacionarse con el Defensor del Pueblo.
2.9. Las funciones de las Cortes Generales
La Constitución española establece lo siguiente:
Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos,
controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la
Constitución.
Artículo 66.2 CE.
Las funciones principales de las Cortes son las siguientes:
• La función legislativa.
• La función presupuestaria.
• La función de control del Gobierno.
• La función de impulso político.
• Otras funciones que la Constitución establezca.
2.9.1. La función legislativa
La función más importante de las Cortes Generales es elaborar leyes.
En la tradición constitucional europea la ley juega, desde las revoluciones bur-

guesas del siglo XVIII, el papel más importante para el ejercicio del poder y es
la expresión suprema de la política interna de un país.
La potestad legislativa de las Cortes Generales está decisivamente matizada,

tanto por su alcance como por su naturaleza jurídica, por los hechos siguientes:
a)�La�existencia�de�Parlamentos�autonómicos
Las Cortes Generales son uno de los poderes legislativos del Estado, pero
no el único; los titulares de la potestad legislativa son las Cortes Gene-
rales y los Parlamentos autonómicos.
Es evidente que la potestad�legislativa�del�Parlamento�autonómico y que el

Estado le atribuye sobre determinadas materias, tiene un efecto que limita la
potestad legislativa de las Cortes. Con esto se quiere resaltar que esta limitación
no afecta sólo a la eficacia directa de la ley de Cortes en el territorio de la
Comunidad, sino que también puede tener como efecto que las Cortes no
puedan legislar sobre las materias cuya legislación es competencia exclusiva de
las Comunidades Autónomas. Este mismo aspecto se presenta en los regímenes
federales.
b)�La�atribución�del�Gobierno�de�dictar�normas�con�rango�de�ley
Esta potestad del Gobierno, sobre todo en lo que respecta a los Decretos-Ley,
ya que el Decreto-Legislativo no rompe la lógica de la potestad al actuar desde
una ley de Cortes, puede significar una suplencia, por lo menos temporal,
del legislador por parte del Gobierno. Nos encontramos en un escenario que
rompe con un corsé que a veces erróneamente se quiere transmitir y que se
basa en afirmar, siguiendo a Montesquieu, que sólo los parlamentos tienen
facultades legislativas. Hoy en día, el derecho moderno sobrepasa ese modelo.
El uso que los Gobiernos en España hacen del Decreto-Ley permite que se El uso de los Decretos-Ley
hable de éste como un fenómeno habitual aunque realmente sus supuestos de
El Gobierno del Presidente Ra-
habilitación deberían interpretarse de forma restrictiva. En cambio, su uso no joy expidió veintinueve Decre-
ha dejado de crecer, especialmente en épocas de crisis económica. tos-Ley en el primer año de su
mandato.
c)�La�sujeción�de�la�ley�de�Cortes�a�la�Constitución�y�a�los�Estatutos�de
Autonomía
La subordinación jerárquica de la ley a la Constitución y la vinculación del le- La ley de Cortes y los
gislador a las decisiones del Tribunal Constitucional, que controlan la incons- Estatutos de Autonomía
titucionalidad de la ley son poco cuestionables, pero también lo es que el Esta- Los estatutos son indisponibles
tuto, en las materias que le son reservadas por la Constitución, prevalece sobre para la potestad legislativa de
las Cortes Generales en el sen-
las restantes leyes de las Cortes. En cambio, cuando por ejemplo una materia tido de que, para modificarlos,
habrá que seguir un procedi-
es reservada a otra ley estatal (por ejemplo, la regulación del Poder Judicial a miento que solo puede iniciar
el Parlamento autonómico.
la LOPJ), el Estatuto podrá contener previsiones en esta materia, pero no serán
eficaces mientras la norma estatal que tiene a su favor la reserva no las haga
suyas incorporándolas a su texto (STC 31/2010).
La configuración de la potestad legislativa de las Cortes se acaba de perfilar si

se añade el efecto directo y la primacía en la aplicación que tiene el Derecho
Comunitario�europeo sobre el Derecho estatal (de acuerdo con las decisiones
del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas).
Este conjunto de circunstancias, que delimitan la potestad de las Cortes,

no son más que simples efectos, o efectos necesarios, del principio de
constitucionalidad, del principio autonómico y de la integración espa-
ñola en la Unión Europea. El único elemento patológico, o por lo me-
nos el uso que de él se hace, es el Decreto-Ley.
2.9.2. La función presupuestaria
El artículo 66.2 de la Constitución española atribuye a las Cortes Ge-

nerales la aprobación�de�los�Presupuestos�del�Estado como actividad
diferenciada del ejercicio de la potestad legislativa.
Aunque la aprobación de los Presupuestos es formalmente una actividad le-

gislativa, es decir, es una especialidad de dicha actividad, existen razones pa-
ra justificar su tratamiento autónomo (aunque siempre recordando el marco
legislativo).
Algunas de estas razones afectan al procedimiento, porque las diferencias en

relación con otras leyes son notables; otras, sin embargo, afectan a la entidad
política de la materia, ya que, teniendo en cuenta que los Presupuestos se pue-
den considerar como la expresión contable del programa político anual del
Gobierno, el rechazo parlamentario de los Presupuestos, es decir, su devolu-
ción al Gobierno, es una manera tácita de expresar la censura al Gobierno.
La Constitución regula el procedimiento en el artículo 134. Los Reglamentos

Parlamentarios lo concretan en los artículos 148 a 151 del Reglamento del Se-
nado y 133 y 134 del Reglamento del Congreso de los Diputados. Los rasgos
más singulares de los presupuestos en relación con el procedimiento�legisla-
tivo�ordinario son los siguientes:
• La iniciativa corresponde exclusivamente al Gobierno: el Gobierno elabora

el proyecto, y la intervención de las Cortes se limita al examen, enmienda
y aprobación.
• Tiene preferencia en la tramitación respecto de los otros trabajos parla-

mentarios; la preferencia es coherente con el carácter anual del Presupues-
to, por eso se ha convenido que deben entrar en el Congreso antes del 1
de octubre.
• Si los Presupuestos no se aprueban antes del primer día del ejercicio eco-
nómico correspondiente, se consideran automáticamente prorrogados los
del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. Esta ficción jurídi-
ca tiene su origen en el derecho alemán de la segunda mitad del siglo XIX.
• La primera lectura, debate de totalidad, es efectuada por el Pleno y en ella

se fijan las cuantías globales de los estados de los Presupuestos que, poste-
riormente, no se podrán modificar.
• Limitaciones al derecho de enmienda: las enmiendas para aumentar los

créditos deben proponer una baja de igual cuantía en otra partida de la
misma sección del proyecto de ley de presupuestos a la cual pertenezca la
partida donde se propone gastar más. Las que comporten una minoración
de ingresos requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación.
• Finalmente, una vez aprobados los Presupuestos, toda proposición de ley

o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los
ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su
tramitación.
La conclusión, desde la intervención parlamentaria, no puede ser demasiado

positiva porque el predominio del Gobierno no justifica la intensidad�de�las
restricciones�al�derecho�de�enmienda.
Junto con la ley de presupuestos acostumbra a aprobarse la llamada "ley

de acompañamiento", que no constituye ejercicio de la función presu-
puestaria y que es una ley con un contenido heterogéneo que reforma
una pluralidad de otras leyes. Es una práctica que ha sido muy criticada,
porque denota una técnica legislativa muy deficiente y dificulta tanto el
debate por los propios parlamentarios, como el adecuado conocimiento
de lo que se hace por parte de la ciudadanía. El TC, sin embargo, a pesar
de reconocer las carencias de la técnica mencionada, ha dicho que no
es inconstitucional: véanse las SSTC 136 y 176/2001.
2.9.3. La función de control de la acción del Gobierno
El control sobre los gobernantes es uno de los principios esenciales de un sis-

tema democrático.
El control�parlamentario es un tipo de control político que se ejerce a

iniciativa de los parlamentarios, o los grupos, en la sede del Parlamento
y a través de instrumentos previstos en la Constitución y en los Regla-
mentos Parlamentarios.
Todos los sistemas democráticos atribuyen al Parlamento la función de inspec-

cionar, fiscalizar o verificar la acción del Gobierno. Esto tiene su origen en el
sistema de checks and balances inglés. Lo que tienen de específico los sistemas
parlamentarios, cuando disponen como apoyo calificador la intervención del
Parlamento en la formación y permanencia del Gobierno, es que hay unos
controles concretos que permiten exigir responsabilidad�política al Gobierno
e imponerle, si fuera necesario, la sanción de su cese.
Si se pretende mantener una noción unitaria de control, que incorpore lo que

es común y lo que es específico de un sistema parlamentario, debemos distin-
guir los dos tipos de control siguientes:
• control de inspección,
• control de responsabilidad o control-sanción.
El control de exigencia de responsabilidad política y sus instrumentos de ac- Ved también

tuación (moción de censura y cuestión de confianza) se tratan detalladamente
en el apartado "Las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno". de este módulo didáctico.
Ahora hacemos referencia al control de inspección y a los instrumentos más

característicos para llevarlo a cabo. Aunque, teóricamente, la iniciativa� del
control corresponde, según los instrumentos, a los parlamentarios y a los gru-
pos parlamentarios, la realidad parlamentaria muestra que son los parlamen-
tarios y los grupos de la oposición los que adoptan las iniciativas de control. Es
más, la función�principal�de�la�oposición es la de controlar al Gobierno, es
decir, la mayoría parlamentaria gubernamental, en el bien entendido de que,
al mismo tiempo que critica y fiscaliza, también presenta ante el electorado
sus opciones políticas e intenta incidir en la orientación política del Gobierno.
Antes de describir los instrumentos más característicos del ejercicio de la fun-

ción, debemos destacar que uno de los elementos que inciden en el presupues-
to de la efectividad del control depende de que el Parlamento y los parlamen-
tarios tengan garantizado el acceso a la información�sobre�la�actuación�del
Gobierno.
(115)
Artículo 109 CE.
La importancia de la información se refleja en el hecho de que la Cons-
titución establece que las Cámaras y sus Comisiones pueden recabar, a
través de sus Presidentes, la información y ayuda que precisen del Go-
bierno y de sus Departamentos, así como de cualquier autoridad del Es-
tado y de las Comunidades Autónomas115.
La conexión entre control e información es tan intensa que los instrumentos

que se exponen en los párrafos siguientes desde la vertiente de control se pue-
den considerar asimismo instrumentos de información:
1)�Las�preguntas
(116)
El Gobierno, y cada uno de sus miembros, están sometidos a las preguntas que Artículo 111 CE.
116
les sean formuladas ante las Cámaras . La regulación de las preguntas se hace
en los artículos 185 a 190 del Reglamento del Congreso de los Diputados y
160 a 169 del Reglamento del Senado.
Las características principales de la regulación� de� las� preguntas son las si- Las preguntas escritas
guientes:
Las preguntas escritas se sue-
len dedicar a cuestiones que
• Que estén formuladas por los Diputados o Senadores por escrito. afectan a la circunscripción del
parlamentario.
• Que vayan dirigidas al Gobierno o a alguno de sus miembros.
• Que la Mesa de la Cámara controle su tramitación.
• Que quien las formula decida si la respuesta debe ser escrita u oral, y en
este último caso, si debe contestarse en el Pleno o en una Comisión.
• Que las Cámaras reserven un tiempo semanal para las preguntas.
• Que las preguntas orales posibiliten un breve debate entre el parlamentario

que las formula y el miembro del Gobierno que las contesta.
La sencillez y agilidad en la tramitación hace que las preguntas�orales sean un

instrumento muy eficaz para controlar al Gobierno en los asuntos concretos
de actualidad.
2)�Las�interpelaciones
(117)
También las interpelaciones, en los mismos términos que las preguntas, tienen Artículo 111 CE.
117
garantía constitucional .
Las regulan los artículos 180 a 184 del Reglamento del Congreso de los Dipu-
tados y 170 a 181 del Reglamento del Senado.
Las características�de�las�interpelaciones son las siguientes:
• Pueden ser formuladas por los grupos y por los parlamentarios individual-
mente.
• Se deben presentar por escrito y tienen que tratar sobre los motivos o los
propósitos de la conducta del Ejecutivo en cuestiones de política general,
del Gobierno o de un Departamento.
• La Mesa las califica y tramita según los criterios que atienden al orden de
presentación y el reparto entre grupos.
• Las Cámaras reservan un tiempo semanal para su tratamiento.
• Se argumentan ante el Pleno.
• En el debate intervienen el interpelante, el Gobierno y los grupos parla-

mentarios para posicionarse.
• Toda interpelación puede dar lugar a una moción en que la Cámara ma-
nifieste su posición.
Las interpelaciones, si son tramitadas de manera que se garantice la ac-

tualidad de la cuestión debatida, se convierten en un instrumento muy
eficaz de control parlamentario sobre temas de política general.
3)�Las�comunicaciones�y�comparecencias�del�Gobierno
(118)
La Constitución118 establece que las Cámaras y sus Comisiones pueden recla- Artículo 110 CE.
mar la presencia de los miembros del Gobierno; el Gobierno puede enviar co-
municaciones a las Cámaras para debatirlas en Pleno o en Comisión.
En ambos casos, la intervención del Gobierno va seguida de un trámite en

que los grupos parlamentarios y los parlamentarios, sin limitaciones, pueden
hacer preguntas y observaciones a las que el Gobierno debe contestar.
Estos instrumentos han cobrado importancia tal como se refleja en los debates
sobre "el Estado de la Nación" y sobre "el Estado de las Autonomías".
4)�Las�Comisiones�de�investigación
(119)
Como se ha dicho, las Cámaras, por separado o conjuntamente, pueden nom- Artículo 76 CE.
119
brar Comisiones de investigación sobre cualquier hecho de interés público .
(120)
Su objetivo es reunir información y documentación sobre el tema planteado La aprobación por el Pleno del
dictamen tiene como consecuen-
y elaborar un dictamen. Este dictamen se traslada al Pleno de la Cámara, que cia, como mínimo, que se publi-
que en el Boletín Oficial de las Cor-
es el órgano que debe decidir si toma o no una determinada posición120. tes.
(121)
A pesar de que se han tomado medidas para poder garantizar el acceso a la La LO 5/1984 y el Código Pe-
121 nal establecen la comparecencia
información , la regulación de las Comisiones presenta un defecto grave, en las Comisiones como un deber
ya que su creación depende, en último término, de la mayoría parlamentaria también para los particulares, de
manera que si no comparecen pa-
(art. 52 RCD y 59 RS). Si esta decisión se dejara en manos de una minoría ra informar incurren en un delito
de desobediencia grave.
cualificada, como pasa en Alemania, sería mucho más adecuado a su función
que, entre otras, podría ser la de controlar las actuaciones del Gobierno, que
cuenta con el apoyo de la mayoría parlamentaria.
2.9.4. La función de impulso político de la acción de gobierno
Una de las características cualificadoras de un sistema parlamentario es que

el Parlamento interviene decisivamente en la formación y permanencia del
Gobierno –al que se atribuye la dirección de la política interior y exterior– y
que colabora en el ejercicio de la función de dirección política, es decir, en la
formulación de los grandes objetivos políticos, en la orientación política de su
aplicación y en la selección de los medios o instrumentos para llevarla a cabo.
La colaboración parlamentaria se vehicula en diferentes momentos y median-

te los instrumentos siguientes:
• la investidura parlamentaria del Presidente del Gobierno y de su programa Clasificación de los

de Gobierno; instrumentos vehiculares
Los instrumentos vehiculares

• el control parlamentario de inspección y de responsabilidad política; de colaboración parlamentaria
pueden ser:
a)�Solemnes:
• el debate, la enmienda y la aprobación de las iniciativas del Gobierno; – investidura,
– moción de censura,
– cuestión de confianza.
• el debate, la enmienda y la aprobación del proyecto de Presupuestos; b)�Generales:
– control,
– legislación.
• el control sobre el uso del Decreto-Ley.
A los instrumentos anteriores se añaden otros específicos y cotidianos. Su fun-

cionalidad consiste en que los parlamentarios, normalmente los grupos par-
lamentarios, puedan presentar iniciativas dirigidas a orientar en un determi-
nado sentido la formulación y la ejecución de la acción del Gobierno.
Estas iniciativas adoptan las formas siguientes:
• Proposiciones no de ley. Las mociones
No se deben confundir las mo-

• Mociones consecuencia de interpelación. ciones con la moción de cen-
sura.
El Reglamento del Senado uti-
• Propuestas de resolución. liza la denominación única de
mociones, pero su regulación
parlamentaria permite inter-
a)�Las�proposiciones�no�de�ley pretar que el término incluye
las tres formas indicadas.
La tramitación�parlamentaria de las proposiciones no de ley garantiza

el debate general y la presentación de enmiendas a la propuesta inicial.
Las proposiciones no de ley, que pueden tener diferentes finalidades, cumplen

la función�de�impulso�político cuando son el instrumento mediante el cual
la Cámara aprueba una propuesta de resolución dirigida al Gobierno, para
que éste formule una declaración sobre algún tema o remita a las Cortes un
proyecto de ley.
Las proposiciones no de ley están reguladas en los artículos 193-195 del RCD
y en los artículos 174-181 del RS, aunque éste las denomina mociones.
b)�Las�mociones�consecuencia�de�una�interpelación
(122)
Como consecuencia de ejercer la función de control a través de una interpela- Artículo 184 RCD.
ción, el Parlamento puede aprobar una moción en que la Cámara manifieste
su posición122.
La moción es propuesta por el mismo grupo parlamentario que había

presentado la interpelación, teniendo en cuenta que el contenido no
debe ser incongruente con el de la interpelación.
Exceptuando su origen, la moción por lo que respecta al tratamiento parla-

mentario y a sus efectos se parece a la proposición no de ley.
c)�Las�propuestas�de�resolución
(123)
Como consecuencia de los debates generales sobre la acción del Gobierno y Artículos 197 y 198 RCD; 182
RS, que las denomina mociones.
las comunicaciones que el Gobierno presenta a las Cámaras, los diferentes
grupos parlamentarios, después del debate, pueden presentar propuestas de
resolución123.
La función�de�las�propuestas�de�resolución es especialmente signifi-

cativa, por su transcendencia pública, en los grandes debates ("Estado
de la Nación" y "Estado de las Autonomías"). De hecho son, teniendo
en cuenta el marco en que actúan, el instrumento más representativo
de lo que significa la función del impulso parlamentario.
(124)
Los instrumentos de impulso político tienen en común que son acuerdos�par- En la línea de lo que se esta-
blece en el artículo 178 RS.
lamentarios�de�naturaleza�política. Por lo tanto, si el Gobierno los incum-
ple no es sancionado jurídicamente. Las Cámaras deben establecer vías para
controlar su cumplimiento124, desde las que se pueden poner en marcha los
instrumentos de control y, en último término, los de responsabilidad política
(la moción de censura).
2.9.5. Otras funciones
a) Además del nombramiento del Presidente del Gobierno, las Cortes inter-
vienen en el nombramiento de miembros de otros órganos o, en el caso de la
Corona, en cuestiones que afectan a la sucesión.
(125)
En relación con la Corona, la intervención de las Cortes, que se hace en sesión Art. 74.1 CE.
125
conjunta , se concreta en los casos siguientes:
(126)
• Provisión a la sucesión en la Corona126. Art. 57.3 CE
(127)
• Art. 57.4 CE.
Prohibición de matrimonios regios127.
(128)
• Apreciación de la incapacidad del Rey128. Art. 59.2 CE.
(129)
Art. 59.3 CE.
• Nombramiento de la Regencia electiva129.
(130)
• Nombramiento de tutor del Rey130. Art. 60.1 CE.
(131)
• Art. 61.1 CE.
Proclamación del Rey131.
(132)
• Juramento del Príncipe heredero132. Art. 61.2 CE.
(133)
Las Cortes escogen también: Art. 54 CE.
• El Defensor del Pueblo133.
(134)
• Ocho (cuatro por cada Cámara) de los doce Magistrados del Tribunal Cons- Art. 159 CE.
134
titucional .
(135)
• Los vocales del Consejo General del Poder Judicial135. Art. 122.3 CE.
(136)
• Art. 136 CE.
Los Consejeros del Tribunal de Cuentas136.
b) Las Cortes Generales tienen también las atribuciones siguientes:
(137)
• Recibir peticiones individuales y colectivas137. Art. 77.1 CE.
(138)
• Plantear, por parte del Congreso, la acusación por traición o delitos con- Art. 102.2 CE.
tra la seguridad del Estado, del Presidente y los otros miembros del Go-
bierno138.
(139)
• Plantear conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales o el con- Art. 73.1 y 78.1 CE.
139
trol previo de Tratados Internacionales .
(140)
• Reformar la Constitución, mediante los dos procedimientos que prevé la Art. 166 a 169 CE.
140
Constitución .
Uno de los principales problemas de la Constitución en la actualidad

es la falta de voluntad de los partidos para reformarla y actualizarla.
Solo se han hecho dos reformas mínimas en 1992 (del art. 13.2) y en el
2011 (del art. 135). Se corre el riesgo, pues, de que la distancia entre la
Constitución y la realidad que tiene que regular sea cada vez más grande
en algunos ámbitos.
3. El Gobierno
3.1. El Poder Ejecutivo
Una lectura equivocada de Montesquieu puede llevar a considerar que –tal

como se deduce de la literalidad del término– el poder ejecutivo se limita a
ejecutar, es decir, a hacer realidad aquello que dispone el poder legislativo.
Sin embargo, ni en El espíritu de las leyes, ni en la práctica de las democracias
liberales ello ha sido así.
El poder ejecutivo, formado por el Gobierno –en épocas predemocráti-

cas también por el Rey– y por la Administración pública, hace mucho
más que ejecutar las leyes: ejerce en realidad la dirección política del
Estado y se ha convertido en su columna vertebral.
Esta posición central dentro del Estado no era, ciertamente, la que habían Montesquieu
previsto los teóricos�del�Estado�liberal en el siglo XVIII. Efectivamente, para
Este filósofo y jurista francés
éstos, el Estado estaba formado, fundamentalmente, por un conjunto de leyes elaboró la doctrina de la inde-
que garantizaban la libertad individual y la propiedad de las personas. Esto pendencia y separación de los
tres poderes fundamentales
significa que la posición central siempre fue pensada para el Parlamento (sede del Estado: el legislativo, el eje-
cutivo y el judicial.
máxima de representación de la nación en la Revolución Francesa). La obra de Montesquieu ha in-
fluido en los pensadores de to-
dos los tiempos.
Para el cumplimiento de estas leyes hacían falta otros�dos�poderes:
• Un poder�judicial que declarara aquello que era derecho en caso de con-

flicto.
• Un poder�ejecutivo con facultades preventivas, coactivas y sancionadoras,

de manera que los derechos que la ley confería a las personas no fueran
conculcados.
Según los liberales racionalistas del siglo XVIII, las leyes serían tan perfectas y
habrían previsto de tal manera todos los supuestos posibles que el Poder Eje-
cutivo y, aún más, el Poder Judicial tendrían en la vida real unas dimensiones
y unas funciones mínimas.
Montesquieu dice del poder ejecutivo:
"Dispondría la guerra y la paz, enviaría y recibiría embajadores, establecería la seguridad

y prevendría las invasiones".
Desde este punto de vista, el Estado, considerado en sí mismo, tendría un

mínimo aparato legislativo, ejecutivo y judicial, que serviría para mantener
ordenada una sociedad que se consideraba poco conflictiva.
La realidad, sin embargo, fue por caminos muy diferentes, sobre todo en lo
que concierne a los poderes ejecutivo y judicial. El poder judicial nunca ha
sido un poder " nulo" que se limita a ser la " boca que pronuncia las palabras
de la ley", según la célebre previsión de Montesquieu. Pero el poder ejecutivo
no tiene tampoco ni las funciones ni las dimensiones que este autor y sus
contemporáneos habían previsto.
Hoy día, el poder�ejecutivo está compuesto por una parte considerable de la Los poderes del Estado
población del estado –los funcionarios y otro personal al servicio de las admi-
Actualmente el Estado tiene
nistraciones públicas–, y ejerce unas facultades que van mucho más allá de poderes en materias tan diver-
preservar la paz exterior y la seguridad interna, tal como asegura Montesquieu. sas como: economía, enseñan-
za, sanidad, seguridad social,
Hoy, el Estado ejerce unos poderes en materias que hace doscientos años no medio ambiente y otros.
se podían ni llegar a imaginar y que han convertido el poder ejecutivo y, es-

pecialmente, su instrumento principal, que es la Administración�pública, en
un inmenso organismo previsor, gestor, organizador y planificador de toda la
sociedad.
Ved también
La transformación más importante que ha sufrido en estos siglos el an-
tiguo Estado liberal del siglo XIX ha sido su enorme crecimiento, que Podéis consultar los apartados
1 y 2 del módulo "teoría ge-
ha hecho que se convirtiera en lo que hoy se llama Estado�social, es neral de la Constitución" de la
decir, por un lado, un Estado intervencionista en la economía para ha- nal español.
cer frente a las crisis económicas y, por otra parte, un Estado previsor
que ofrece servicios en materias en que la condición social del hombre
Un Estado previsor
tiene que ser igual. La prestación de estos servicios ha convertido a un
organismo que en la época liberal sólo quería asegurar la propiedad y los El Estado es previsor en mate-
rias como: la enseñanza, la sa-
derechos individuales mínimos, en un inmenso y abrumador aparato nidad y sobre todo, la seguri-
burocrático que condiciona toda nuestra vida como personas y como dad social.
ciudadanos.
3.2. Origen y evolución histórica del Gobierno
El origen remoto del Gobierno como institución política se remonta al Estado El nacimiento del
absoluto, en que el Rey se hallaba rodeado de determinados consejeros y se- Gobierno
cretarios con la misión de ayudarlo a gobernar. Más adelante, todos ellos, sin Ya en el siglo XVIII los conseje-
embargo, fueron designados por el Rey y sólo respondían ante él. ros y los secretarios comienzan
a actuar, en determinados mo-
mentos, con una cierta auto-
nomía y de manera colegiada,
La transformación de este equipo de colaboradores del Rey en un Gobierno pa- sin necesidad de la presencia
real.
recido a los actuales se produce en Inglaterra con el nacimiento del Gobierno
parlamentario y el consiguiente cambio de relaciones entre el Parlamento y
el Gobierno.
En efecto, en el sistema parlamentario inglés, el control del Parlamento sobre El primer Gobierno
el Gobierno sólo se ejercía mediante la institución�del�impeachment, juicio parlamentario
de carácter penal contra el Rey o de uno de sus colaboradores por parte del El sistema parlamentario inglés
Parlamento. es, por lo que respecta a los
gobiernos, el antecedente de
todas las democracias actuales.
De esta antigua tradición se pasa a un sistema parlamentario a través de dos
fases:
• Renuncia�de�los�ministros ante la simple amenaza de un procedimiento

de impeachment.
(141)
• A finales del siglo XVIII, el Rey disuelve�el�Parlamento al no gozar el pri- Este paso ha sido el antece-
dente más claro de los sistemas de
mer ministro de una mayoría y designa a otro para que convoque nuevas
moción de censura y de cuestión
elecciones141. de confianza posteriores.
El Gobierno, así, se constituía como un órgano separado del Rey y con una
cabeza visible –denominado primer ministro, Presidente o jefe de gobierno–
que tenía que contar con una doble confianza: por una parte, la confianza
del Rey y, por la otra, la confianza del Parlamento. En el siglo XIX, ésta era la
denominada monarquía�constitucional o el parlamentarismo�dualista, en
que el Rey había retenido poderes ejecutivos que compartía con un Gobierno
que gozaba de la confianza del Parlamento.
(142)
En el siglo XX, con la pérdida de poderes por parte de los monarcas, en virtud Esta evolución fue la del régi-
men británico y se extendió a la
de la democratización de los sistemas políticos, las denominadas monarquías
mayoría de estados europeos.
parlamentarias –o parlamentarismo monista– adoptan una forma en la cual
el Gobierno es el resultado de la mayoría�parlamentaria y cuenta únicamente
con la confianza del Parlamento142.
En España, el Gobierno tiene sus orígenes en el periodo constitucional que va

de 1820 a 1823, en que los consejeros del Rey, presididos por el secretario de
Estado, se empezaron a reunir de forma autónoma.
Ya fuera del periodo constitucional, por Real decreto de 19 de diciembre de Periodo constitucional
1824 se crea el Consejo�de�Ministros, integrado por los secretarios de Estado y
El 9 de marzo de 1820, Fer-
de Despacho. Poco después, otro real decreto reconoce la figura del Presidente nando VII se vio obligado a ju-
del Consejo de Ministros. Éste es, sin embargo, un periodo en el que no hay rar la Constitución de 1812,
acto con el que se inició el trie-
Parlamento. nio liberal (1820-1823).
Una forma de gobierno que pueda considerarse como precedente del actual
Gobierno parlamentario no se introduce hasta principios de los años treinta,
en que los ministros empiezan a ser responsables no sólo ante el Rey, que los
ha nombrado, sino también ante los Diputados que integran las Cámaras. Es
el sistema de parlamentarismo dualista, de doble confianza, que se ha men-
cionado antes.
Detalle de una litografía del juramento de
Fernando VII. Museo municipal, Madrid.
A partir de este periodo, y durante todo el régimen liberal, incluida la

época de la Restauración, el Reydesigna un Presidente de su confianza,
disuelve las Cortes y facilita, mediante las presiones del Ministerio de
la Gobernación y la complicidad del sistema caciquil, la formación de
su propia mayoría.
Así, el Rey queda como árbitro de la situación política: los Presidentes

del Gobierno dependen no solamente de la mayoría parlamentaria –
a veces muy fragmentada por las luchas internas de los partidos– sino
también, fundamentalmente, de un rey con potestades para disolver la
Cámara.
Incluso la democrática Segunda�República –cuya Constitución contiene, por

primera vez, una regulación relativamente minuciosa del Gobierno– no se di-
ferencia mucho de esta situación, ya que el Presidente del Gobierno tiene que
contar también con una doble confianza: la del Presidente de la República
–elegido, a diferencia del Rey, democráticamente– y la del Congreso de los
Diputados.
Con el régimen�franquista, el Gobierno se convierte en un instrumento en

manos de quien ejerce todos los poderes: son designados por Franco libremen-
te, sin ninguna responsabilidad ni control de las Cortes Generales.
En la época de la transición�hacia�una�monarquía�parlamentaria, la figura

del Presidente del Gobierno –disociada de la del Rey– se reforzó, ya que con-
Cartel de una alegoría de la Segunda República
venía para la democratización del régimen reducir los poderes reales. El Go-
bierno, como institución, se situó en el centro del sistema político.
Este hecho influyó en los redactores de la Constitución de manera notoria,

y coincidió, por otra parte, con un reforzamiento general de los gobiernos –y,
en especial, de los Presidentes del Gobierno– propio de los sistemas europeos
desde 1945.
3.3. El Gobierno como órgano constitucional
Hay dos acepciones principales del término gobierno. Lectura complementaria
Sobre el Gobierno en la
• Desde un punto�de�vista�funcional, gobernar es ejercer la dirección de Constitución española, J.Ll.
un determinado poder político. Pérez�Francesch (1998). El
Gobierno. Madrid: Tecnos.
• Desde un punto�de�vista�estructural, el Gobierno es un órgano, con fun-

ciones propias, que ejerce poderes políticos.
Nosotros estudiaremos el Gobierno desde esta segunda acepción, que es la que

consagra el artículo 97 de la Constitución española, al configurar el Gobierno
del Estado como un órgano colegiado, dirigido y coordinado por su Presidente,
que ejerce funciones�de�dirección�política,�normativas�y�de�ejecución.
3.3.1. Carácter orgánico del Gobierno
Antes de examinar la composición del Gobierno y el Estatuto de sus miem-

bros, hay que hacer unas breves consideraciones generales sobre su carácter
orgánico:
(143)
1) En primer lugar, el Gobierno es un órgano�constitucional. En efecto, es- Art. 59.3 LOTC.
tá regulado en la Constitución y reconocido en la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional143 como uno de los órganos constitucionales susceptibles de
interponer un conflicto de competencia frente a otro órgano ante el Alto Tri-
bunal.
Asimismo, el Gobierno tiene que considerarse una institución�básica�del�Es- Ved también

tado y, en consecuencia, no puede regularse por decreto-ley.
Véase art. 86.1 CE y la ley
50/1997, de 27 de noviembre,
2) En segundo lugar, el Gobierno es un órgano�autónomo que si bien se ca- del Gobierno, que de ahora en
adelante denominaremos" ley
racteriza sobre todo por la relación de confianza que tiene con el Congreso de del Gobierno" o "LG".
los Diputados, realiza funciones propias, sujetas a controles políticos y juris-

diccionales, pero no a instrucciones de las Cámaras.
3) En tercer lugar, el Gobierno es un órgano� de� naturaleza� mixta ya que, Ved también
por un lado, ejerce funciones de carácter politico-constitucional, únicamente
Esta doble vertiente política y
sometidas al control político de las Cortes Generales y, por otro lado, es el ór- administrativa se estudia en el
gano superior de la Administración del Estado –por lo tanto, forma parte de subapartado 3.5 de este mó-
dulo.
esta Administración– y su actuación está sometida a la jurisdicción contencio-
sa administrativa.
4) Por último, los actos del Gobierno se imputan, en lo que concierne a la

responsabilidad, a la Administración del Estado.
3.3.2. La composición, el nombramiento y el cese del Gobierno
Existe una concepción muy extendida que identifica al Gobierno con el Con-
sejo de Ministros. No obstante, a partir de la Constitución actual, esta identi-
ficación no es posible.
En el cuadro siguiente mostramos la composición del Gobierno, órgano com-

plejo integrado por otros órganos, atendiéndonos al texto constitucional:
Composición del Gobierno
Órganos�colegiados Órganos�unipersonales
• Plenario: Consejo de Minsitros • Presidente

• Órganos restringidos: • Vicepresidente o vicepresidentesen su caso
– Comisiones delegadas del Gobierno • Ministros
– Otros tipos de comisiones • Otros miembros del Gobierno a los que se
otorga este estatus (Art. 98.2 CE)
De hecho, según la Constitución, sólo son imprescindibles el Presidente del Los integrantes del
Gobierno y los ministros, aunque puede haber vicepresidente o vicepresiden- Gobierno según la Ley
tes y también otros miembros sin la categoría de ministros, aunque la actual La Ley del Gobierno ha concre-
LG ha desechado esta última posibilidad. tado estas previsiones constitu-
cionales al establecer en el art.
1, apartado 2, en "el Gobierno
se compone del Presidente, del
El Gobierno se designa por los dos procedimientos siguientes: Vicepresidente o Vicepresiden-
tes, en su caso, y de los minis-
tros". Asimismo, el apartado 3
• Un procedimiento para designar al Presidente del Gobierno. dispone que "los miembros del
Gobierno se reúnen en Conse-
jo de Ministros y en comisio-
nes delegadas del gobierno".
• Otro procedimiento para designar a los ministros.
El Congreso de los Diputados elige al Presidente del Gobierno mediante el Ved también
procedimiento de investidura, o como resultado de una moción de censura.
Ambos procedimeintos se es-
tudian con detenimiento en el
apartado 4 de este módulo.
Es el Presidente quien, por otra parte, designa el resto de su Gobierno.
Así pues, el Presidente es responsable delante del Congreso, y el resto
de componentes del Gobierno son responsables delante del Presidente.
La relación�de�confianza entre el Parlamento y el Presidente es también el

supuesto que explica los motivos de cese�del�Gobierno.
La Constitución española lo expresa con claridad de la manera siguiente:
El Gobierno cesa después de la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida

de la confianza parlamentaria previstos por la Constitución o por dimisión o defunción
de su Presidente.
Artículo 101.1 CE.
(144)
Si seguimos la lógica de la relación de confianza, es obvio que el cese del Pre- Podéis consultar el artículo 12
144 de la Ley del Gobierno.
sidente comporta al mismo tiempo el cese de los restantes miembros .
3.3.3. El Gobierno en funciones
La Constitución española establece lo siguiente:

El Gobierno cesante continuará en funciones145 hasta la toma de posesión del nuevo (145)
Habrá que saber, pues, la na-
Gobierno. turaleza y las competencias de este
Gobierno en funciones.
Artículo 101.2 CE.
La naturaleza�del�Gobierno�en�funciones se caracteriza porque es un

Gobierno desprovisto de la relación de confianza con el Congreso de
los Diputados y está justificado sólo por razones de necesidad: evitar
vacíos de poder y dar continuidad a los órganos de dirección política
y administrativa.
El Gobierno en funciones únicamente está legitimado para hacer las activida-

des que le corresponden según su naturaleza.
Esto comporta, naturalmente, que sus competencias se reducen en todo aque-

llo que deriva directamente de la relación de confianza con el Congreso, es
decir, no puede plantear una cuestión�de�confianza ni disolver�las�Cámaras,
así como el Congreso tampoco puede interponer una moción�de�censura.
Actividad
A la luz de la doctrina expuesta, analizad lo que establece el artículo 21 dela ley del
Gobierno.
Ahora bien, criterios derivados de la prudencia política y de la cortesía en las

relaciones entre partidos hacen aconsejable que un Gobierno en funciones no
realice actos que, por la naturaleza limitada en el tiempo del mismo Gobierno,
no podrá llevar a término y que, por lo tanto, se convierten en actos con una
finalidad imposible y, en consecuencia, difícilmente legítimos por irrazona-
bles.
3.3.4. El estatuto de los miembros del Gobierno
El artículo 98.4 de la Constitución española reserva a la ley la regulación del Las incompatibilidades
Estatuto y las incompatibilidades de los miembros del Gobierno, es decir, las de los miembros del
Gobierno
situaciones�personales�especiales que disfrutan los miembros del Gobierno
con motivo de su cargo. Son situaciones personales es-
peciales el régimen de incom-
patibilidades y posiciones es-
pecíficas ante los órganos juris-
1)�Incompatibilidades diccionales y las Cámaras.
El artículo 98.3 de la Constitución española establece las principales funciones (146)

Podéis consultar el artículo 14
incompatibles146 con la condición de ministro, que son las siguientes: de la ley del Gobierno, así como la
Ley 5/2006, de 10 de abril, de Re-
gulación de Conflictos de Intere-
• Funciones representativas, excepto las que son propias del mandato par- ses de los Miembros del Gobierno
y de los altos cargos de la Adminis-
lamentario. tración general del Estado.
• Funciones públicas que no sean las derivadas del cargo.

• Desde el punto de vista privado, ninguna actividad profesional o mercan-

til.
2)�El�estatuto�de�los�miembros�del�Gobierno�ante�los�órganos�jurisdiccio-
nales
(147)
La responsabilidad�criminal de los miembros del Gobierno sólo es exigible Art. 102.1 CE y art. 57.2 LOPJ.
147
ante la Sala Penal del Tribunal Supremo .
(148)
Art. 102.2 CE y art. 169.1
RCD.
En caso de que se acuse a un miembro del Gobierno de traición o de cualquier
otro delito�contra�la�seguridad�del�Estado en el ejercicio de sus funciones, (149)
Art. 102.3 CE.
esta acusación sólo puede plantearla una cuarta parte de los miembros del
Congreso y tiene que aprobarse por mayoría absoluta148; no es aplicable, en
estos casos, la prerrogativa real de gracia149.
(150)
Además de estas situaciones ante una acusación penal, los miembros del Go- Artículos 412 y 703 LECrim.
bierno están exentos de concurrir personalmente a declarar delante de un Juez
como testigos y pueden declarar por escrito o bien en su despacho o domici-
lio150.
En cuanto a su responsabilidad�civil, ésta sólo es exigible ante la Sala Civil

del Tribunal Supremo.
3)�El�estatuto�de�los�miembros�del�Gobierno�frente�a�las�Cámaras
El carácter parlamentario de la forma de gobierno determina la posición de los

miembros del Gobierno frente a las Cámaras. En efecto, ya hemos visto que
no había incompatibilidad entre formar parte de una Cámara como Diputado
o como Senador y ser miembro del Gobierno. Ahora bien, tampoco hace falta
ser Diputado o Senador para ser miembro del Gobierno.
a) Con carácter general, los miembros del Gobierno tienen acceso�a�las�sesio-

nes�de�las�Cámaras y a sus comisiones, y están facultados para hacerse escu-
char. Los miembros del Gobierno también pueden solicitar que funcionarios
de su departamento informen a las Cámaras.
(151)
b) Por otra parte, el carácter parlamentario de la forma de gobierno determi- Arts. 110.1 y 111.1 CE.
na que los miembros del Gobierno deben comparecer ante las Cámaras y las
comisiones para responder a las interpelaciones y las preguntas que les sean
formuladas151.
c) En último término, los miembros del Gobierno, en el caso de ser funciona-

rios, al acceder al mismo, pasan a la situación de servicios�especiales.
3.4. Estructura y funcionamiento del Gobierno como órgano

colegiado
Ya se ha visto cómo el Gobierno era un órgano complejo y con estructura Ved también
colegiada. La distinción principal, dentro de esta estructura compleja, hay que
Podéis ver el cuadro "Com-
hacerla entre el Presidente y el resto de miembros del Gobierno. posición del gobierno" del
subapartado 3.3.2. de este
módulo.
La preeminencia� del� Presidente deriva –como ya se ha visto también– de
su relación de confianza con el Congreso de los Diputados y del estatus que
(152)
Art. 98.2 CE y el art. 2 de la ley
prevén a su favor la Constitución y las leyes, así como de sus funciones y del
del Gobierno.
control que tiene sobre los demás miembros del Gobierno. Esta preeminencia
da al Presidente del Gobierno unas facultades de tipo general que lo sitúan, Ved también
desde el punto de vista funcional, por encima del resto: es el Presidente quien
ejerce la función de dirección�del�Gobierno y quien coordina las funciones do 3.3.3. de este módulo.
específicas de sus miembros152.
Además, el Presidente del Gobierno tiene unas funciones específicas muy re- Ved también
levantes que se analizan más adelante. Sólo hay que subrayar aquí la posición
Podéis consultar el apartado
de preeminencia del Presidente respecto de los otros miembros del Gobierno. 3.6 de este módulo.
Efectivamente, el resto de miembros del Gobierno, que según la legislación

actual tienen que ser vicepresidentes o ministros, lo son siempre a propuesta
del Presidente y tienen que gozar de su confianza.
(153)
Estos ministros colaboran en la acción global del Gobierno con su participa- Art. 3, 4 y 5 de la ley del Go-
bierno.
ción en el Consejo� de� Ministros y en otros órganos colegiados, y, además,
tienen unas competencias y una responsabilidad directa en la gestión de sus
ministerios153.
(154)
Podéis ver, asimismo, la dispo-
Así, el Gobierno, como órgano colegiado, funciona bajo la dirección sición adicional 1.ª.
del Presidente del Gobierno y se rige, como tal órgano colegiado, por
la ley del Gobierno –podéis leer sus artículos 17 a 20–, así como por Funciones del Presidente
del Gobierno
convenciones y costumbres derivadas de la práctica política.
El Presidente del Gobierno es
En cualquier caso, no es aplicable al Gobierno lo que se establece para quien convoca, establece el
orden del día y dirige las de-
el régimen de los órganos colegiados de las administraciones públicas, liberaciones del Consejo, que
siempre son secretas.
regulado en los artículos 22 a 27 de la Ley de régimen jurídico de las
administraciones públicas (LRJAP)154.
También debemos mencionar a otros órganos que contribuyen a la eficacia de

la actividad del Gobierno como órgano colegiado:
(155)
• El secretariado�del�Gobierno proporciona la infraestructura administra- Art. 9 de la Ley del Gobierno.
155
tiva, tanto del Consejo de Ministros como de las comisiones delegadas .
(156)
• La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios156 prepara Este órgano facilita así la agili-
zación de las sesiones del Consejo
las sesiones del Consejo de Ministros e informa sobre las cuestiones que de Ministros que pueden centrarse
éste tiene que tratar. En asuntos de trámite llega a resoluciones que el Con- en asuntos generales, necesitados
de una deliberación más amplia.
sejo de Ministros aprueba formalmente, como asuntos de trámite sin nin- Podéis consultar el art. 8 de la Ley
del Gobierno.
gún tipo de deliberación.
3.5. Las funciones del Gobierno
Tal como se ha dicho al empezar este apartado, la idea de que el Gobierno en

un sistema parlamentario se limita a ejecutar las decisiones parlamentarias es
–y siempre lo ha sido– equivocada.
El Gobierno lleva a cabo funciones propias que condicionan, concreta-

mente, la actividad parlamentaria y, sobre todo, que van mucho más
allá de la simple realización práctica de las decisiones del Parlamento. El
Gobierno es el motor�principal�de�la�actividad�del�Estado y el Parla-
mento se limita más a controlar el Gobierno que a impulsar su actividad.
La Constitución española establece las competencias�generales�del�Gobierno

siguientes:
El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la

defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo
con la Constitución y con las leyes.
Artículo 97 CE.
De este precepto destacan las tres grandes funciones siguientes:
• la función ejecutiva,
• la potestad reglamentaria,
• la función de dirección política.
a) El Gobierno ejerce la función�ejecutiva a través de la Administración pú-

blica al hacer cumplir los mandatos contenidos en las leyes. La Administración
pública es el aparato burocrático que tiene el Estado para servir los intereses
generales definidos por los órganos políticos representativos.
b) La potestad� reglamentaria es una función propia del Gobierno, porque Ved también
desarrolla y ejecuta las leyes, o porque crea, de acuerdo con lo que las leyes
Podéis consultar el módulo
permiten, reglamentos independientes de carácter normalmente organizativo. "Fuentes del derecho" de la
nal español.
c) Sin embargo, la función principal del Gobierno, como órgano colegiado,

es la dirección�política. Desde un punto de vista general, dirigir quiere decir
orientar e impulsar, e implica señalar finalidades y escoger los medios para
conseguir estas finalidades. Si se aplica esta concepción a la política, dirigir un
órgano supone no estar subordinado a los mandatos de ningún otro órgano.
El Gobierno no es el único órgano que ejerce funciones de dirección política.

Es evidente que hay otros órganos constitucionales que también lo hacen,
como los siguientes:
• Las Cortes�Generales en su actividad legislativa, de control del Ejecutivo

y de impulso político.
• El Consejo�General�del�Poder�Judicial en su función específica de dirigir

la organización judicial.
• El Tribunal�Constitucional y los Jueces y los magistrados en su función

específica de interpretar y declarar nulas o no aplicar determinadas normas
jurídicas.
(157)
• El cuerpo�electoral, que también puede llevar a cabo funciones de direc- Artículo 87.3 CE
157
ción política con la iniciativa legislativa popular .
Ahora bien, visto el sistema jurídico constitucional en su conjunto, las

funciones de dirección que ejercen estos otros órganos constitucionales
son notoriamente menos importantes, tanto por su amplitud como por
su intensidad, que las que ejerce el Gobierno.
No obstante, no sería cierto decir que el Gobierno monopoliza la función de

dirección política; al contrario, comparte esta función con el resto de órganos
constitucionales.
(158)
Ahora bien, respecto de éstos no hay duda de que el Gobierno, por una parte, El Gobierno, en consecuencia,
se convierte en elemento clave de
monopoliza importantes actuaciones políticas y, por la otra, ejerce las más
la dirección política del Estado.
relevantes158.
(159)
Art. 97 CE.
El Gobierno ejerce esta dirección política159 en lo que con-

cierne a la política interior, la política exterior, la de-
fensa del Estado y la Administración civil y militar.
1)�Dirección�de�la�política�interior
Es obvio que no todos los actos del Gobierno son actos formalizados jurídica- Nota
mente. El Gobierno lleva a cabo unas actividades de relación, de negociación
Este primer aspecto de la acti-
y de orientación general respecto de sectores sociales, políticos, culturales y vidad del Estado no es objeto
económicos que se desarrollan al margen de toda previsión jurídica. de los estudios jurídicos, sino
de otras ramas científicas, co-
mo la ciencia política o la cien-
cia de la administración.
En cambio, respecto de otros órganos constitucionales, el Gobierno ejerce fun-
ciones�directivas�absolutamente�regladas:
a) En lo que concierne a las Cortes�Generales, el Gobierno se hace cargo, jun-

to con otros órganos, de la iniciativa legislativa, del monopolio de la iniciati-
va presupuestaria –decisiva en un Estado moderno– y de la disolución de las
Cámaras y la convocatoria de nuevas elecciones.
b) En cuanto al Poder�Judicial, el Gobierno nombra al fiscal general del Estado

y, sobre todo, establece los recursos económicos para cubrir las necesidades de
la organización judicial.
c) Por lo que respecta al Tribunal�Constitucional, además de proponer a dos

de sus miembros, el Presidente del Gobierno puede interponer recurso de in-
constitucionalidad o conflicto de competencia respecto de otros órganos cons-
titucionales o, especialmente, respecto de órganos de las Comunidades Autó-
nomas.
2)�Dirección�de�la�política�exterior
En esta faceta de la actividad estatal, el Gobierno tiene dos funciones:
• Dirigir y coordinar la organización administrativa de la diplomacia espa-

ñola.
(160)
• Un papel preponderante en la elaboración y la conclusión de los Tratados Incluso el Gobierno ha llevado
160 a cabo la negociación en los trata-
Internacionales . dos que requieren autorización de
las Cortes Generales (art. 94.1 CE).
3)�Dirección�de�la�defensa�del�Estado
La defensa del Estado no se subsume ni en la dirección de la Administración

militar ni en la política exterior, sino que tiene una autonomía propia deriva-
da de una naturaleza más global. Esta globalidad hace, precisamente, que la
defensa del Estado no sea solamente responsabilidad del Gobierno, aunque
tenga un papel preeminente.
(161)
Art. 6 LODENA.
El Gobierno, por una parte, colabora con otros órganos del Estado (las
Cortes Generales o el Rey) y, por la otra, coordina y dirige todos los ór-
ganos que participan en la defensa del Estado, en la cual es extraordi-
nariamente relevante la función que la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de
noviembre, de la Defensa Nacional (LODENA) otorga al Presidente del
Gobierno161.
4)�Dirección�de�la�Administración�civil�y�militar
(162)
Art. 103.1 CE.
La Administración�pública es un ente instrumental imprescindible pa-
ra la actividad que el Gobierno lleva a término, y dirigirla es un presu- La Administración pública
puesto necesario para poder realizar la tarea general de dirección polí-
La Administración recaba la in-
tica del Estado. formación necesaria para efec-
tuar tareas de dirección, ase-
La Administración, legitimada democráticamente por estar vinculada al sora técnicamente en los pro-
yectos que se quieren llevar a
principio de legalidad, tiene como finalidad servir con objetividad los cabo y suministra los medios y
materiales necesarios.
intereses generales162, intereses que no son otros que los que determinan
las leyes elaboradas por los órganos democráticos representativos.
No obstante, el Gobierno dirige esta administración desde cada uno de los

ministerios, y no solamente da instrucciones para ejecutar las leyes mediante
reglamentos y otras normas jurídicas, sino que también designa libremente
determinados altos cargos.
3.6. Las funciones específicas del Presidente del Gobierno
Resulta un tópico decir que el modelo de Gobierno español y la posición pre-

eminente que tiene el Presidente responden al modelo que se ha denominado
de canciller.
Debemos recordar que los modelos�clásicos�de�gobierno han sido los siguien-

tes:
• El modelo� colegial, en que el Presidente es un primuum inter pares que

ejerce funciones de coordinación del Gobierno.
• El modelo�ministerial, en que los ministros son plenamente responsables

ante el Parlamento de la actuación de sus departamentos y el Presidente
se limita a encargarse de las relaciones externas.
• El modelo�de�canciller, en que el Presidente dirige al resto de miembros

del Gobierno.
El Gobierno español que diseña la Constitución de 1978 pertenece claramente

a este tercer modelo, que, por otra parte, es el modelo preponderante en la
mayor parte de democracias parlamentarias, ya sea el caso inglés, el alemán
o el italiano. Este modelo encaja perfectamente –como también encajan las
formas de gobierno presidencialistas– con la moderna tendencia a la persona-
lización�de�la�vida�política, en el desarrollo de los liderazgos personales y en
el gobierno de partidos fuertemente disciplinados.
3.6.1. La posición constitucional del Presidente del Gobierno
Ahora bien, el modelo de canciller se fundamenta en la posición constitucio- Lectura complementaria

nal del Presidente del Gobierno, que presenta los tres aspectos principales que
A.�Bar�Cendón (1983). El
explicamos acto seguido. Presidente del Gobierno en Es-
paña. Madrid: Civitas.
a)� Relación� de� confianza� entre� las� Cortes� Generales� y� el� Presidente� del
Gobierno
Ved también
Como ya se ha dicho, la relación de confianza, propia de la forma de gobierno La investidura y la moción

de censura se estudian en los
parlamentaria, no se establece entre el Gobierno y el Congreso, sino entre la subapartados 4.3.1 y 4.4.2 de
este módulo.
figura del Presidente del Gobierno y el Congreso. Esto se hace mediante los dos
procedimientos de designación de Presidente del Gobierno: la investidura y
la moción�de�censura,que se estudian más adelante.
b)�El�programa�propio�del�Presidente�del�Gobierno
La elección del Presidente del Gobierno mediante la investidura o como con-

secuencia de una moción de censura no se hace solamente según las caracte-
rísticas personales del candidato, sino también por el acuerdo o el desacuerdo
con su programa de gobierno (art. 99.2 CE y art. 177.1 RCD). El programa
de�gobierno se configura, pues, como un programa propio del Presidente, ex-
puesto antes de designar a los miembros del Gobierno. El contenido�del�pro-
grama no está sometido a reglas. En general, los programas son directrices de
política general para solucionar los problemas más importantes de los próxi-
mos años, teniendo en cuenta siempre los medios económicos de los que se
dispone.
El programa de Gobierno
El programa no vincula jurídicamente al Gobierno, pero sí que, desde la
responsabilidad política, tiene que exigirse su cumplimiento, o, cuando El candidato a la presidencia
del Gobierno deberá exponer
menos, explicaciones razonadas sobre su incumplimiento. ante el Congreso de los Dipu-
tados el programa político del
Gobierno que pretenda formar
y pedirá la confianza de la Cá-
mara.
c)�La�designación�del�Presidente�y�los�miembros�del�Gobierno
Una vez el Presidente del Gobierno lo es como consecuencia de un procedi-

miento de investidura o de una moción de censura –es decir, cuando ya cuenta
con la confianza del Congreso de los Diputados–, designa a los miembros de
su Gobierno.
3.6.2. Las funciones del Presidente del Gobierno
Así pues, estas tres características que hemos explicado en el subapartado an- Ved también
terior determinan la preeminencia que constitucionalmente se otorga al Pre-
Debéis leer previamente el
sidente del Gobierno. artículo 2 de la Ley del Go-
bierno.
Sus consecuencias son las funciones que, según la Constitución, el Presidente

del Gobierno ejerce en exclusiva, las cuales se exponen acto seguido:
1)�Funciones�en�relación�con�el�Gobierno
El Presidente dirige al Gobierno como órgano colegiado y coordina cada una

de las funciones de sus miembros. Esto implica que el Presidente tiene facul-
tades para orientar las actuaciones de los miembros del Gobierno, proponer
directrices y adoptar medidas para el cumplimiento de estas directrices.
Asimismo, el Presidente se hace cargo también de determinadas facultades en Facultades del Presidente
lo que concierne al Gobierno como órgano colegiado, como las siguientes:
Estas facultades respecto del
Gobierno hay que hacerlas, se-
• Convocar, fijar el orden del día, presidir y levantar las reuniones del Con- gún establece el artículo 98.2
de la Constitución española,
sejo de Ministros y proponer, en su caso, al Rey la presidencia del Consejo sin perjuicio de la competencia
ni de la responsabilidad directa
de Ministros de acuerdo con el artículo 62 g) CE. de los miembros del Gobierno
en su gestión.
• Representar al Gobierno.
• Establecer el programa político del gobierno y determinar las directrices

en la política interior y exterior y velar por su cumplimiento.
• Designar a los otros miembros del Gobierno.
• Impartir instrucciones a los miembros del Gobierno y resolver los conflic-

tos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes ministerios.
2)�Funciones�en�relación�con�otros�órganos�constitucionales
a)� En� relación� con� el� Jefe� del� Estado. El Presidente tiene las funciones si-
guientes:
• Ratifica los actos del Rey en los supuestos previstos en el artículo 64.1 de
la Constitución española.
• Asume la relación ordinaria del Gobierno con el Rey.
• Somete al Rey las leyes aprobadas por las Cortes, para que las sancione.
b)�Con�respecto�al�cuerpo�electoral. El Presidente asume las competencias

siguientes:
(163)
• Convoca elecciones163. Art. 115.1 CE.
(164)
• Art. 92.2 CE.
Inicia el procedimiento de referéndum consultivo164.
c)�En�relación�con�las�Cortes�Generales. El Presidente asume las competen-

cias siguientes:
(165)
• Plantea la cuestión de confianza165. Art. 112 CE.
(166)
• Art. 115.2 CE.
Disuelve las Cámaras166.
(167)
d)�Con�respecto�al�Tribunal�Constitucional. El Presidente es el único miem- Art. 162.1ª CE.
167
bro facultado para interponer recurso de inconstitucionalidad .
Estas funciones constitucionales han sido reforzadas por algunas leyes que
han acumulado en el Presidente del Gobierno determinadas competencias que
estaban en principio encargadas al Gobierno:
• Es el caso de la dirección de la política de defensa y de las Fuerzas Armadas,

en la cual, según la Ley Orgánica de la Defensa Nacional, el Presidente del
Gobierno ocupa una posición de máxima dirección.
• Por otra parte, en lo que concierne a los diversos departamentos ministe-

riales, el Presidente del Gobierno también está facultado para organizar-
los, otorgarles las denominaciones correspondientes y asignarles las com-
petencias.
(168)
• Asimismo, al Presidente del Gobierno se le reconoce la preeminencia ins- El Real decreto 405/1992 otor-
ga también a los Presidentes de
titucional dentro del orden protocolario de los altos cargos del Estado,
gobierno un estatus vitalicio al
en el que ocupa el lugar inmediatamente posterior a la familia real (RD abandonar el cargo.
2099/1983)168.
Para llevar a término sus funciones, especialmente las de dirección y coordi-

nación, el Presidente del Gobierno recibe la ayuda de otros miembros del Go-
bierno y de unos importantes órganos de apoyo técnico y administrativo.
Apoyo a las funciones del Presidente del Gobierno
• El ministro Secretario del Gobierno prepara las sesiones en el seno del Consejo de
Ministros (art. 9 de la Ley de Gobierno).
• El portavoz del Gobierno –que no es necesariamente siempre miembro del mismo–

establece las relaciones con los medios de comunicación.
• Desde el punto de vista de los órganos de apoyo, habría que destacar también el
Gabinete de Presidencia (art. 10 de la Ley de Gobierno).
3.7. Los miembros del Gobierno y los órganos colegiados
La Constitución establece lo siguiente:
El Gobierno se compone del Presidente, los Vicepresidentes en su caso, los ministros y

los otros miembros que establezca la ley.
Artículo 98.1 CE.
Este precepto ofrece un amplio abanico de posibilidades para establecer go-

biernos compuestos de vicepresidente o vicepresidentes, ministros, y ampliar-
lo a otros altos cargos estatales, como los secretarios de Estado.
No obstante, la actual Ley del Gobierno retringe esta posibilidad y establece

en su artículo 1.2 que el Gobierno se compone únicamente del Presidente,
Vicepresidente o Vicepresidentes y ministros. El artículo 1.3 establece que estos
miembros pueden reunirse en consejo de ministros y en comisiones delegadas
del gobierno, los cuales constituyen sus órganos colegiados. Examinaremos
primero sus miembros y, por último, los órganos colegiados.
3.7.1. El Vicepresidente
Según la dicción literal de la Constitución, el Vicepresidente puede figurar o Las funciones del
no en el Gobierno y puede haber uno o varios. Asimismo, también es posible Vicepresidente
que el vicepresidente no asuma ninguna área de gestión concreta ni ningún Las funciones del Vicepresi-
departamento administrativo, o bien, al contrario, que haga coincidir en su dente han sido siempre impre-
cisas. A esta imprecisión han
condición de vicepresidente la dirección de la gestión y la administración de contribuido el diferente carác-
ter de los diferentes vicepresi-
un ministerio concreto. dentes que han figurado en los
gobiernos y las diversas razo-
nes por las que un Presidente
Las funciones�del�Vicepresidente están reguladas en el artículo 3 de la Ley nombra vicepresidentes.
del Gobierno con un carácter muy laxo: son aquellas que encomiende el Pre-
sidente, pudiendo el Vicepresidente ser titular, en su caso, de un departamen-
to ministerial. Hasta ahora, las funciones del Vicepresidente han sido básica-
mente las siguientes:
• Sustituir al Presidente en caso de ausencia o enfermedad.
• Dar apoyo al Presidente en el ejercicio de sus tareas.
• Coordinar diversas áreas gubernamentales.

Como se observa, de estas tres funciones, posiblemente la más importante es Ved también
la tercera. Se ha visto que la función principal del Presidente es dirigir el Go-
bierno y coordinar la actividad de los diversos miembros. Si el Vicepresidente do 3.6.2 de este módulo.
se encarga, por delegación del Presidente, de esta coordinación, es evidente
que deja un espacio amplio al Presidente para dedicarse a sus tareas de direc-
ción.
Asimismo, la figura del Vicepresidente está siempre sujeta a una amplia gama
de otras funciones, que dependen en cada caso de las necesidades para las que
el Presidente lo ha nombrado:
• Por razones�de�equilibrio�interno�dentro�del�Gobierno, porque es dife-

rente si el Gobierno es políticamente homogéneo o es un Gobierno de
coalición.
• Por razones�de�equilibrio�interno�dentro�del�mismo�partido, teniendo

en cuenta que actualmente los partidos de las democracias occidentales
son formaciones amplias que agrupan normalmente tendencias de diverso
signo.
En conclusión, el Vicepresidente es una figura jurídicamente poco defi-

nida que depende mucho de las funciones que le encomiende el Presi-
dente de acuerdo con la coyuntura política.
3.7.2. Los ministros
Como ya se ha advertido, los ministros tienen una doble�condición: Ved también
Consultad el apartado 3.3.2 de

1) Son miembros del Gobierno, considerado como órgano constitucional com- este módulo.
plejo169.
(169)
Art. 4 de la Ley del Gobierno.
(170)
2) Son órganos unipersonales, jefes de un determinado departamento minis- Arts. 12 y 13 de la Ley 6/1997,
170 de 14 de abril, de Organización y
terial en que se organiza la Administración del Estado . Funcionamiento de la Administra-
ción General del Estado.
Como órganos� unipersonales son responsables ante el Presidente –que es

quien los ha designado– y, aunque están sometidos al control político de las
Cortes, no son responsables ante las mismas.
Como se ha visto, el responsable ante del Congreso es únicamente aquel que Ved también
el Congreso ha designado, es decir, el Presidente del Gobierno.
Consultad el subapartado
3.6.1 de este módulo.
Las mociones de
Desde este punto de vista, las denominadas mociones�de�reprobación reprobación de los
ministros
de�los�ministros tienen un indudable valor político pero, también, un
valor jurídico nulo. Quien puede hacer dimitir un ministro no es la Las mociones de reprobación
de los ministros pretendían ser,
Cámara, sino el Presidente del Gobierno, el cual, en definitiva, sí tiene en un determinado momento,
relación de confianza con el Congreso. equivalentes a la moción de
censura al Presidente del Go-
bierno.
Ahora bien, los ministros, además de pertenecer al órgano colegiado Gobierno,

son también los altos�cargos�de�la�Administración�del�Estado, en concreto,
la máxima jerarquía de sus respectivos ministerios, los cuales, por otra parte,
son el principal ente organizativo instrumental de que el Estado se ha dotado
para establecer su estructura administrativa.
Además de esta posición de jefe supremo de un ministerio, el ministro es tam-

bién responsable de su área de gestión gubernamental, gestión controlada por
la oposición y por la opinión pública, pero de la cual el ministro sólo es res-
ponsable político ante el Presidente del Gobierno.
Debemos hacer notar que, sin embargo, no es obligado que los ministros sean
los jefes de un departamento ministerial, ya que es posible que haya ministros
Sede ministerial en Madrid.
sin�cartera, es decir, ministros que no son jefes de un área administrativa, sino
que participan en las deliberaciones del Consejo de Ministros y pueden ser
encargados por el Presidente del Gobierno para llevar a cabo cuestiones más
específicas y concretas.
Bajo la dependencia de los ministros encontramos a los secretarios de Estado,

los subsecretarios y otros cargos de orden administrativo (ved arts. 7 y 15 de
la ley del Gobierno y arts. 14 a 19).
3.7.3. El Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas
El Consejo de Ministros es el órgano colegiado plenario del gobierno. Pueden

asistir a las sesiones del mismo los secretarios de Estado y sus deliberaciones
son secretas, extendiéndose acta de sus acuerdos. Los miembros del Gobierno
pueden reunirse también en Comisiones Delegadas, creadas por acuerdo del
Consejo de Ministros.
Corresponden al Consejo de Ministros –de acuerdo con el artículo 5 de la Ley

del Gobierno– las siguientes funciones:
a) De tipo legislativo: aprobar los proyectos de ley y –de forma exclusiva– el

proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado; aprobar los decretos-ley
y decretos-legislativos; acordar la negociación y firma de los Tratados Interna-
cionales, así como remitir los Tratados Internacionales a las Cortes de acuer-
do con los artículos 94 y 96.2. CE; aprobar los reglamentos ejecutivos, previo
dictamen del Consejo de Estado.
b) De tipo ejecutivo: declarar los estados de alarma y de excepción, así como

proponer al Congreso la declaración de estado de sitio; disponer la emisión de
deuda pública o contraer créditos, previa autorización legislativa; crear, modi-
ficar y suprimir órganos directivos de los departamentos ministeriales.
c) Funciones de dirección política: adoptar programas, planes y directrices vin-

culantes para todos los órganos de la Administración General del Estado.
(171)
Las Comisiones Delegadas, órganos colegiados del Gobierno, tienen por fun- Art. 6 de la Ley de Gobierno.
ción examinar cuestiones o estudiar asuntos que tengan relación con los de-
partamentos ministeriales que las integran y que en determinados supuestos
necesiten de una propuesta conjunta previa a la aprobación en Consejo de
Ministros. Son, así, órganos de colaboración interministerial y pueden tener,
en ciertos casos, de acuerdo con aquello que se disponga en su decreto de crea-
ción, funciones ejecutivas171.
4. Las relaciones entre las Cortes Generales y el

Gobierno
4.1. La relación de confianza y la responsabilidad política
4.1.1. La responsabilidad de los poderes públicos
Con carácter general, la responsabilidad es la obligación que contrae una per- Lectura complementaria
sona a consecuencia de sus actuaciones; si procede, puede suponer un deter-
P.J.�González�Trevijano
minado tipo de sanción (cese, dimisión, indemnización, etc.). (1996). La cuestión de confian-
za en la Constitución de 1978.
Madrid: Cortes Generales.
Siempre hay un parámetro para juzgar estas actuaciones y determinar la res-
ponsabilidad. El artículo 9.3 de la Constitución española establece, con carác-
ter general, la responsabilidad de los poderes públicos. Otros preceptos cons- Ejemplo
titucionales aluden a los diversos tipos de responsabilidad de determinados
En unos casos el parámetro se-
órganos constitucionales. rá la conciencia (responsabili-
dad moral), en otros, las gene-
raciones futuras (responsabili-
dad histórica), etc.
Antes de nada, sin embargo, tienen que distinguirse muy claramente dos tipos
de responsabilidad:
• la responsabilidad jurídica,
• la responsabilidad política.
En los siguientes dos subapartados, examinaremos con más profundidad estos

dos tipos de responsabilidad.
4.1.2. La responsabilidad jurídica
La responsabilidad jurídica deriva de los controles de constitucionalidad o de

legalidad y responde al principio de Estado de Derecho. La responsabilidad
jurídica tiene tres vertientes:
• Responsabilidad patrimonial o civil, que da lugar a una determinada in-

demnización.
• Responsabilidad penal, que da lugar a una determinada sanción penal y

que, incluso, puede llegar a penas de privación de libertad.
• Responsabilidad administrativa, que puede dar lugar a sanciones admi-

nistrativas que nunca pueden comportar penas de privación de libertad.
Hay tres elementos que caracterizan la responsabilidad jurídica:
1)�La�objetividad�del�parámetro. Decíamos que siempre hay un parámetro

para determinar las responsabilidades.
El parámetro desde el cual se exige la responsabilidad jurídica es siem-

pre una norma�jurídica�preexistente, es decir, uno es responsable ju-
rídicamente si infringe una determinada norma jurídica.
2)�Los�diferentes�tipos�de�responsabilidades�según�la�norma�infringida. En
derecho, la responsabilidad varía según los tipos de normas que se infringen:
• Una norma�penal da lugar a delitos o faltas, y los castigos pueden llegar

a privar de la libertad.
• La infracción de una norma�civil da lugar a indemnizaciones de tipo pe-

cuniario.
• La infracción de una norma�administrativa da lugar a sanciones, normal-

mente pecuniarias, que no pueden llegar nunca a anular la libertad de las
personas.
3)�Las�responsabilidades�jurídicas�se�depuran�ante�los�órganos�judiciales. Posibilidades de exención

En definitiva, los órganos judiciales son los que pueden decretar la responsa- de la responsabilidad
jurídica en el pasado
bilidad en la infracción de una norma e imponer la sanción correspondiente.
Mediante una ley de exención
de responsabilidades, la repre-
4.1.3. La responsabilidad política sentación nacional del Parla-
mento podía eximir a los go-
bernantes de cualquier respon-
La responsabilidad política, que puede ser ejercida ante las instituciones y ante sabilidad jurídica cuando cir-
cunstancias determinadas les
la sociedad, se diferencia de la jurídica tanto por el parámetro como por el habían obligado a vulnerar el
ordenamiento.
sujeto ante el cual se ejerce la responsabilidad.
Así como el parámetro de la responsabilidad jurídica es una norma jurídica, Responsabilidades

políticas
con la objetividad que eso comporta, la responsabilidad política se ejerce desde
de criterios�de�oportunidad que, normalmente, no son ni preexistentes ni En la búsqueda de estas res-
ponsabilidades es bien cier-
claros como lo son las normas jurídicas. to que se permite fiscalizar
el acierto, la coherencia o el
acuerdo con las expectativas
de los programas electorales,
Los criterios de oportunidad que se esgrimen en la actividad política o la capacidad para indagar
los deseos de la mayoría de los
son los objetivos que se persiguen, los medios que se usan y las maneras ciudadanos.
como se ejerce el poder político. Se trata de parámetros de apreciación
predominantemente subjetiva.
Por otra parte, la culpa por la que se piden responsabilidades políticas puede
ser de dos tipos:
1)�Culpa�directa. Cuando la persona afectada es responsable de sus actos.
2)�Culpa�indirecta. Cuando se piden responsabilidades a la persona afectada

por actos de sus subordinados. En este caso, la doctrina clásica ha distinguido
entre:
• La culpa�in�eligendo, en la que se deduce la responsabilidad por la elección

de una determinada persona.
• La culpa�in�vigilando, en la cual se exige responsabilidad por no haber

supervisado adecuadamente las actuaciones del subordinado.
Desde otra perspectiva, la responsabilidad política se exige ante dos paráme-

tros diferentes (los órganos políticos y la sociedad):
1)�Responsabilidad�política�ante�órganos�políticos. Esta responsabilidad po-

lítica se caracteriza por ser de carácter formal y por basarse en la relación de
confianza. Analicemos ambos elementos:
a) El carácter�formal implica que para hacer efectiva la responsabilidad hay

que utilizar mecanismos previamente establecidos.
Ejemplos de mecanismos formales de la responsabilidad

La formalidad de la
responsabilidad política
• La responsabilidad del Gobierno ante el Congreso de los Diputados se lleva a término
mediante los procedimientos de moción de censura o de cuestión de confianza.
Estos mecanismos previamen-
te establecidos confieren un
• La responsabilidad de un cargo del Gobierno o de la Administración se formaliza
carácter muy formal a la res-
como cese o dimisión. ponsabilidad política ante ór-
ganos políticos. Este carácter
• La responsabilidad delante del cuerpo electoral se hace efectiva mediante la disolu- formal hace que resulte fácil
ción de las Cortes y la convocatoria de nuevas elecciones. saber cuándo se hace efectiva
esta responsabilidad.
b) La relación�de�confianza significa, a estos efectos, que uno es responsable

ante quien lo ha designado para el cargo.
Ejemplos de responsabilidades en cuanto a la relación de confianza
Si seguimos el orden de inferior a superior, encontramos que:
• El Director�General es responsable ante el Ministro, que lo puede cesar o ante el cual

tendrá que dimitir.
• El Ministro es responsable ante el Presidente del Gobierno que lo ha elegido y ante

el cual puede formalizar idénticas formas de dimisión o de cese.
• El Presidente� del� Gobierno, por su parte, es responsable ante el Congreso de los

Diputados que lo ha elegido, y las formas de dimisión o cese adoptan los procedi-
mientos de dimisión, cuestión de confianza o moción de censura.
• Los miembros�del�Congreso�de�los�Diputados son responsables ante el cuerpo elec-

toral que los ha elegido y ejercen su responsabilidad cada vez que se convocan unas
nuevas elecciones.
2)�Responsabilidad�política�ante�la�sociedad. La responsabilidad política an- Responsabilidad política

te la sociedad se ejerce teniendo en cuenta que el control está poco formaliza- ante la sociedad
do y que la relación de confianza tiene un carácter diferente del anterior. Cuando se hace referenciaa la
sociedad, se quiere aludir a la
voluntad que ésta expresa a
través de los partidos políticos,
Ahora bien, en un sistema democrático, la responsabilidad ante la so- de otras asociaciones o de la
opinión pública.
ciedad siempre se acaba ejerciendo ante un determinado órgano consti-
tucional que expresa de manera inapelable la voluntad de esta sociedad,
es decir, es la responsabilidad que todos los órganos políticos, incluida la Procedimientos de control
no formalizado
oposición, depuran ante el Cuerpo Electoral en las diversas elecciones.
Son procedimientos de con-
trol no formalizado, por ejem-
plo, la crítica pública, el plan-
4.2. El control parlamentario teamiento de determinadas al-
ternativas y el debate continuo
entre representantes del Go-
El control parlamentario tiene su origen teórico en el sistema�de�equilibrio�de bierno y los de la oposición.
poderes que diseñó, originariamente, Montesquieu a mediados de siglo XVIII.

La división de poderes de Montesquieu implicaba no sólo separación, sino
también equilibrio, es decir, que todo poder tenía que estar controlado por
otro poder; sólo así podía limitarse el poder, y un poder no tiene que limitarse
solamente por normas, sino que también tiene que estar controlado por otros
órganos.
Los controles derivados de las diversas formas de responsabilidad son de tres

tipos:
• controles jurisdiccionales,
• controles politico-institucionales,
• controles politico-sociales.
Trataremos aquí los aspectos generales de un control muy concreto de carácter

politico-institucional: el control parlamentario del Gobierno.
Dos�significados�del�control�parlamentario
1) Un primer significado, que puede denominarse significado�estricto, es el El significado estricto

que considera que el control parlamentario se ejerce sólo mediante actos que
Desde este punto de vista só-
tienen que incluir una determinada sanción política, es decir, con capacidad lo serían procedimientos de
para cesar al titular del órgano controlado. control parlamentario la mo-
ción de censura y la cuestión
de confianza.
Un sistema como éste da por hecho que en las formas de gobierno presiden-
ciales no hay procedimientos de control, lo que parece ir contra el espíritu del
sistema de división de poderes.
2) Ahora bien, este concepto estricto de control no sirve para describir a las
actuales formas de gobierno parlamentarias, ya que si el control se reduce a la
moción de censura y a la cuestión de confianza, se revela como inexistente,
porque, si se tiene en cuenta la disciplina imperante en los partidos y la ten-
dencia a los gobiernos homogéneos, estos sistemas de control no se utilizan
casi nunca.
En el fondo, en las formas parlamentarias de gobierno, como la española, lo

que se ejerce, en todo caso, es un simple autocontrol. Además, el artículo 66 de
la Constitución española establece que ambas Cámaras –Congreso y Senado–
ejercen el control parlamentario. Como ya se sabe, la moción de censura y la
cuestión de confianza sólo se plantean ante el Congreso y, en consecuencia,
de la misma Constitución se deduce que en la intención del constituyente
está el extender el control a otros procedimientos, además de los que implican
sanción para el Gobierno.
Efectos
Por todas estas razones, hay que entender el control�en�sentido�amplio,
es decir, como toda actividad de la Cámara destinada a la vigilancia de Este concepto de control, si
bien no comporta la sanción
la actuación del Gobierno. Por lo tanto, el control se ejerce en todas las inmediata, pone en marcha
mecanismos que posibilitan es-
actividades de la Cámara, incluso, en la elaboración de leyes. ta sanción.
Desde este punto de vista amplio, el control parlamentario no tiene

como finalidad inmediata derribar al Gobierno, sino revisar la actuación
gubernamental.
Este sentido amplio del control parlamentario se adecua mucho más a la reali-
dad actual de la relación entre el Parlamento y el Gobierno. En efecto, este
sentido del control se da en todas las actuaciones parlamentarias en las que el
debate, originado por la publicidad de los actos parlamentarios, siempre está
presente.
Algunos procedimientos parlamentarios como las preguntas, las interpelacio-

nes, las mociones, las comisiones de investigación o el control de los decretos
ley y los decretos legislativos son típicas instituciones de control. También en
otros actos parlamentarios hay control, como por ejemplo:
• Las enmiendas�de�la�minoría controlan los proyectos de ley del Gobierno.
• Los actos�de�autorización o de�aprobación�de�tratados suponen un con-

trol de actuaciones anteriores de este Gobierno.
• El nombramiento y la elección�de�personas.
En definitiva, la actividad�de�control�del�Parlamento va más encami-

nada a influir en la sociedad y en la opinión pública que a obtener unas
decisiones, aprobadas por mayoría y que la composición de la Cámara
hace casi siempre imposible.
Si bien en otras épocas podía considerarse que las Cámaras controlaban el Go-
bierno, hoy día la realidad en los sistemas parlamentarios es otra. Quién in-
tenta controlar el Gobierno es la oposición, es decir, la minoría parlamentaria;
mientras que la mayoría parlamentaria, por definición, da apoyo al Gobierno,
no lo controla.
Si tenemos en cuenta estas consideraciones, parece que actualmente la regula-

ción del control parlamentario es notoriamente insuficiente. De acuerdo con
los principios democráticos, la voluntad de la Cámara tiene que expresarse en
decisiones que tengan el apoyo de la mayoría. Ahora bien, las actividades de
control, también por principio y teniendo en cuenta que un gobierno demo-
crático es un gobierno limitado y controlado, tendrían que ejercerlas las mi-
norías sin que las mayorías pudieran impedirlo.
Esto, que ya es posible en las peticiones de información, en las preguntas y en Las comisiones de
las interpelaciones, todavía no es posible en las comisiones�de�investigación, investigación
que son instituciones que ejercen el control político con la finalidad de exigir Estas comisiones deberían ac-
la responsabilidad correspondiente. tuar no según la voluntad de
la mayoría, sino como auténti-
cas instituciones que, desde las
minorías, deben ejercer el con-
Así pues, el artículo 66.2 de la Constitución española, que establece que las trol.
Cortes Generales "controlan la acción del Gobierno", significa que este control
se ejerce mediante toda actuación parlamentaria que permita criticar, fiscalizar
y debatir, cualquier actuación gubernamental.
4.3. La designación del Gobierno
El Gobierno no es designado mediante un solo acto, sino, como mínimo, me- Lectura complementaria
diante los dos procedimientos siguientes:
M.�Revenga�Sánchez (1988),
La formación del gobierno en la
• En primer lugar, se produce la designación�del�Presidente�del�Gobierno. Constitución española de 1978.
Madrid: CEC.
• Después, el Presidente designa a sus ministros.
Acto seguido se analizan estos dos procedimientos.

4.3.1. Nombramiento del Presidente del Gobierno: la investidura
Ved también
La designación�del�Presidente�del�Gobierno se produce de las dos ma-
neras siguientes: La moción de censura se estu-
dia en el subapartado 4.4.2 de
este módulo
• mediante el procedimiento de investidura (leer los arts. 99 y 100 CE
y 170-172 del Reglamento del Congreso de los Diputados),
(172)
• mediante el triunfo de una moción de censura. Debemos recordar que en nin-
guno de estos casos se produce va-
cío de poder, ya que permanece
el Gobierno en funciones (véase
subapartado 3.3.3. de este módu-
lo).
La investidura tiene lugar en los supuestos172 siguientes:
• Después de elecciones al Congreso de los Diputados.
• En caso de dimisión del Presidente del Gobierno después de haber perdido

una cuestión de confianza o por otros supuestos.
• Por defunción del Presidente.
El procedimiento�de�investidura puede dividirse en las tres fases si-guientes:
• Fase de propuesta.
• Fase de votación.
• Fase de nombramiento.
a)�Fase�de�propuesta
La Constitución no regula el momento preciso de iniciar el procedimiento de

investidura.
Hasta ahora, en los casos de investidura después de unas elecciones al Con-

greso, ésta se inicia después de la sesión constitutiva de la Cámara y la elec-
ción de su Presidente. A partir de este momento, el Rey inicia consultas�con
los�representantes�designados�por�los�grupos�políticos con representación
parlamentaria.
(173)
Hay que resaltar que no se trata de representantes de grupos parlamentarios, Esta práctica responde mejor al
valor superior del pluralismo políti-
sino de grupos políticos –partidos, coaliciones, agrupaciones de electores– con
co reconocido en el artículo 1.1 de
representación en la Cámara,173 lo que amplía el abanico político mucho más la Constitución española.
que si, simplemente, se limitara a consultar a los representantes de los grupos

parlamentarios.
A partir de estas consultas, el Rey propone en el Congreso de los Dipu-

tados, a través de su Presidente, un candidato a Presidente del Gobierno.
El Presidente del Congreso tiene que ratificar este acto real y, a conti-
nuación, tiene que publicarse en el Boletín Oficial de las Cortes.
b)�Fase�de�votación
El candidato propuesto –no necesariamente Diputado o Senador– comparece

delante del Congreso, expone su programa�de�gobierno y solicita la confianza
de la Cámara. Después de un debate sobre el programa con participación de
todos los grupos parlamentarios, se procede a la votación pública.
En caso de obtener la mayoría�absoluta (la mitad más uno del número total
de Diputados), el candidato ya puede ser nombrado Presidente del Gobierno
por el Rey. En caso de no obtenerla, se procede a una segunda votación, con
la misma propuesta, cuarenta y ocho horas después.
Si en esta segunda votación obtiene la mayoría�simple (más votos a favor que

en contra), el candidato es designado Presidente del Gobierno. Si no llega a esta
mayoría, el Rey tiene que hacer, a través del mismo procedimiento anterior,
nuevas propuestas sucesivas durante el plazo de dos meses contados a partir
de la primera votación.
Si en dos meses no se designa Presidente, el Rey tiene que disolver el

Congreso y el Senado y convocar nuevas elecciones mediante un decre-
to ratificado por el Presidente del Congreso.
Esta potestad�de�disolución tiene dos ventajas:
• Es una medida de presión para que la Cámara Baja nombre Presidente.
• Sirve para que ante una situación en la que no hay alternativas políticas
se devuelva el poder de decisión al cuerpo electoral.
c)�Fase�de�nombramiento
Si el candidato propuesto –por una u otra mayoría– obtiene la investidura,

corresponde al Rey su nombramiento.
(174)
Este nombramiento, efectuado mediante real decreto, tiene que ser ratificado Art. 64.1 CE.
174
por el Presidente del Congreso .
4.3.2. Nombramiento del resto del Gobierno
(175)
Una vez nombrado el Presidente, éste es quien designa175 libremente a los mi- Art. 101 CE.
nistros o, si procede, a los otros miembros del Gobierno, los cuales son nom-
brados por el Rey, mediante Real decreto ratificado por el nuevo Presidente
del Gobierno.
4.4. El control parlamentario del Gobierno: la cuestión de

confianza y la moción de censura
Como es sabido, el elemento clave que define la forma de gobierno parlamen-

taria es la relación de confianza que tiene que haber entre el Parlamento y el
Gobierno.
1) En el parlamentarismo�clásico esta relación no estaba regulada y el Go-

bierno podía perder la confianza del Parlamento en cualquier momento del
debate parlamentario. Esta situación provocaba una inestabilidad�parlamen-
taria�notoria, ya que la pérdida de confianza podía producirse por la discusión
de un asunto menor o la ausencia momentánea de Diputados en una deter-
minada sesión parlamentaria.
2) Para evitar los peligros de inestabilidad gubernamental que esta situación

suponía, los diferentes países europeos con sistema parlamentario empezaron
a regular las formas�de�control�parlamentario�del�Gobierno y, especialmen-
te, su cese.
La regulación, con procedimientos estrictos, de las relaciones entre el Parla-

mento y el Gobierno recibió el nombre de parlamentarismo�racionalizado.
(176)
Ambas formas, siguiendo los
Los supuestos principales de la pérdida� parlamentaria de confianza criterios del parlamentarismo ra-
cionalizado, han sido minuciosa-
son dos176: mente reguladas en la Constitu-
ción española. A continuación ana-
lizamos una y otra.
• La cuestión de confianza, que pretende confirmar el apoyo que el
Parlamento da al Gobierno y que es planteada por el Presidente del (177)
Art. 112 CE y 173-174 del
Gobierno. Reglamento del Congreso de los
Diputados.
• La moción de censura, que ha sido el procedimiento clásico para

exigir responsabilidades políticas al Gobierno a iniciativa del Con- Ved también
greso. Podéis ver el subapartado

3.3.2 de este módulo.
4.4.1. La cuestión de confianza
Como ya se ha indicado, la cuestión de confianza177 significa la petición del

Gobierno al Congreso para que éste manifieste de manera expresa que el
vínculo de confianza en el Gobierno se mantiene. Es el Presidente del Go-
bierno quien, después de una deliberación previa del Consejo de Ministros,

plantea la cuestión de confianza al Congreso. Hay que examinar qué funcio-
nes ejercen en este procedimiento el Presidente del Gobierno, el resto del Go-
bierno y el Congreso de los Diputados.
Como ya se sabe, quién tiene que tener la confianza del Congreso es el Pre-
sidente. Por lo tanto, es lógico que esté capacitado para plantear la cuestión
de confianza. Ahora bien, también es lógica la obligación constitucional de la
deliberación�conjunta en Consejo de Ministros, ya que el voto de confianza
que se solicita no es solamente para el Presidente, sino para todo el Gobierno.
Además de la responsabilidad solidaria lo que se plantea ante el Congreso de
los Diputados es el cumplimiento del programa de gobierno o una declaración
de política general.
El programa�de�gobierno, que como se ha visto lo elabora el Presidente, lo Ved también

aplica el Gobierno en su conjunto, y lo que se controla en la cuestión de con-
Podéis consultar los subaparta-
fianza no son solamente los términos en los que se redacta el programa, sino, dos 3.6.1 y 4.3.1 de este mó-
especialmente, su aplicación práctica. dulo.
Igualmente, en el caso de que la cuestión se plantee sobre una declaración�de

política�general, ésta es producto de la acción conjunta de todo el Gobierno,
y por este motivo la responsabilidad es colegiada.
Por todas estas razones, lo que se cuestiona no es sólo la figura del Pre-
sidente, sino la actuación�conjunta�del�Gobierno. Si se tiene en cuenta
que el Presidente dirige el Gobierno, son proporcionales a la responsa-
bilidad de cada uno:
• Que sea el Presidente quien plantee la cuestión.
• Que el Presidente previamente tenga que debatirlo en Consejo de

Ministros. Que el presidente lo tenga que deliberar en Consejo de
Ministros no quiere decir que tenga que recibir ninguna autoriza-
ción de este: la decisión de plantear la cuestión es solo suya.
Por tanto, la función�del�Congreso es aquí diferente de la que ejerce en la

investidura o en una moción de censura.
En la cuestión de confianza, contrariamente a los otros dos procedi-

mientos, el Congreso tiene que pronunciarse sobre una determinada
obra de gobierno y, además, sobre la figura de un Presidente y sobre
posibles cambios en su programa.
En el procedimiento para tramitar la cuestión de confianza se distinguen las

siguientes fases:
a)�Planteamiento
El Presidente tiene que presentar por escrito frente a la Mesa del Congreso el
objeto de la cuestión, lo que ofrece notorias ventajas al Gobierno ya que, al se-
ñalar el objeto, delimita en buena parte el ámbito del posible debate. Además,
la cuestión de confianza ofrece otra ventaja al Gobierno, ya que le permite
disolver las Cámaras cuando la cuestión ya se haya planteado.
A diferencia de la moción de censura, en la que el Gobierno se ve privado

de la facultad de disolución, en la cuestión de confianza, el Gobierno
puede disolver antes de perder una votación.
b)�Debate
En primer lugar, el Presidente expone el objeto de la cuestión de confianza

y, a continuación, solicita la confianza de las Cámaras. Seguidamente pueden
intervenir representantes de todos los grupos parlamentarios. Asimismo tam-
bién pueden intervenir los ministros en cuestiones que afecten a su gestión
concreta.
Por lo tanto, siguiendo la lógica mencionada, el debate no está única-

mente entre el Congreso y el Presidente, sino entre el Congreso y el
Gobierno, ya que la confianza afecta también el Gobierno.
c)�Votación
Entre el planteamiento de la cuestión y el momento de la votación tiene que

haber, siguiendo la filosofía del parlamentarismo racionalizado, un plazo mí-
nimo de veinticuatro horas, con el fin de evitar que se planteen cuestiones de
confianza por sorpresa.
El Gobierno obtiene la confianza si consigue una votación�favorable�por�ma- Ved también

yoría�simple. Esta mayoría simple es coherente con las mayorías que permi-
ten a un candidato acceder a Presidente. do 4.3.1 de este módulo.
Ahora bien, si se compara con la moción de censura –que se estudia en el

apartado siguiente– se deduce que lo que el constituyente ha querido es
reforzar la estabilidad gubernamental, pues se le facilita al Gobierno que
obtenga la confianza (mayoría simple) mientras que, como veremos,
para que triunfe una moción de censura y el gobierno caiga hace falta
mayoría absoluta.
d)�Efectos�de�la�votación
En el caso de que la votación sea favorable al Gobierno, éste continúa en

funciones. En el caso de que la votación sea contraria, el Gobierno tiene
que presentar inmediatamente su dimisión al Rey y pasa a ser Gobierno
en funciones.
El Rey, por otra parte, inicia de nuevo el procedimiento de investidura. Hay

que recordar que, en este periodo, el Gobierno no puede disolver las Cámaras.
Nada impide, sin embargo, que el Presidente� derrotado en la cuestión de
confianza se presente a la investidura con otro programa de gobierno.
4.4.2. La moción de censura
(178)
Con carácter general, la moción de censura178 es el procedimiento mediante Art. 113 CE y 175-179 del
Reglamento del Congreso de los
el cual un Parlamento rompe su relación de confianza con el Gobierno. Ahora Diputados.
bien, en el caso español, siguiendo el ejemplo alemán, la moción de censura
tiene características peculiares que hacen que sea más compleja que la moción Lectura complementaria
de censura tradicional.
E.�Vírgala�Foruria (1988). La
moción de censura en la Consti-
En efecto, entre las preocupaciones del constituyente español, estaba la de re- tución de 1978. Madrid: CEC.
forzar la estabilidad gubernamental, como se ha visto en los sistemas de ma-

yorías que hacen falta para la investidura y la cuestión de confianza y en la
comparación entre la mayoría necesaria para obtener la confianza y la nece-
saria para ser objeto de una moción de censura.
Ahora bien, en estos sistemas de mayorías que por sí mismos comportan un

notable fortalecimiento de quien gobierna, la moción de censura ofrece otro
sistema que, con el precedente de la Ley fundamental de Bonn, hace que la mo-
ción no suponga sólo la retirada de la confianza a un Presidente de gobierno,
sino, en el mismo acto, la expresión de confianza en un nuevo Presidente. Es
por esta razón que se ha denominado moción de censura constructiva.
Adolfo Suárez en el Congreso de los Diputados
en la sesión de moción de censura presentada
por el PSOE en el mes de mayo de 1980.
Acto seguido examinaremos las fases principales del procedimiento parlamen-
tario español de la moción de censura constructiva.
a)�Iniciación
La moción de censura tiene que ser propuesta, como mínimo, por una décima
parte de los Diputados ante la Mesa del Congreso junto con los dos requisitos
siguientes:
• De un lado, un escrito que explique las razones que motivan la moción.
• De otro lado, la inclusión�de�un�candidato�a�la�presidencia del Gobierno.
La inclusión de un candidato es el aspecto clave de la moción de censura

y en torno a este candidato gira todo el procedimiento.
Debemos advertir que la moción de censura tiene dos límites:
(179)
1) Se dirige a todo el Gobierno, el cual es solidariamente responsable179. Art. 108 CE.
2) No puede plantearse a un Gobierno en funciones por razones obvias, ya

que se trata de un Gobierno sin la confianza del Congreso y, por lo tanto, es
absurdo pedir su cese.
Por otra parte, la moción de censura puede presentarse en cualquier momen-

to dentro de los periodos ordinarios de sesiones, incluso durante los estados
excepcionales.
b)�Tramitación�parlamentaria
(180)
Si se siguen los criterios del parlamentarismo racionalizado, la moción tiene Artículo 115.2 CE.
que presentarse ante la Mesa del Congreso, que tiene que permitir, durante
los dos días siguientes, que se propongan mociones�alternativas. Después de
admitirse a trámite una moción de censura, el Gobierno no puede proceder a
la disolución ni del Congreso ni del Senado180.
Una vez admitida a trámite, la moción de censura se debate en el Pleno

del Congreso. La característica principal de este debate es que no se con-
figura como una crítica al Gobierno, sino como una investidura del can-
didato que opta a Presidente del Gobierno.
Desde este punto de vista, se cambia el sentido unidireccional de las tradicio-

nales mociones de censura, que eran sólo un instrumento parlamentario para
exigir responsabilidad política al Gobierno. En este caso, el objeto central de
la atención es el candidato alternativo y no el Gobierno y su Presidente.
El reglamento parlamentario ni siquiera prevé la necesidad de la intervención

del Presidente del Gobierno. Al contrario, el candidato alternativo es quien
tiene que exponer su programa y los grupos parlamentarios tienen que deba-
tirlo.
Así pues, no se trata únicamente de un procedimiento que procura la

crítica de los grupos que proponen la moción al Gobierno, sino de un
procedimiento mediante el cual el candidato propuesto tiene que con-
vencer a una mayoría de la Cámara.
c)�Votación
Como en la cuestión de confianza, entre la presentación y la votación hay un

plazo�de�reflexión (o periodo de enfriamiento) que, en este caso, es de un
mínimo de cinco días.
La mayoría necesaria para aprobar una moción de censura es una mayo-

ría absoluta del Congreso, es decir, la mitad más uno de los Diputados.
Si hay otras mociones de censura alternativas, la discusión de éstas sigue el

orden según el cual se han presentado y el debate se hace de manera separada o
conjunta. Ahora bien, si se aprueba una moción de censura, las otras mociones
presentadas no se someten a votación. Si no se aprueba la primera, el resto se
vota por separado.
d)�Efectos
Una moción de censura aprobada indica que, por una parte, se rompe el víncu-
lo de confianza entre el Parlamento y el Gobierno y, por otra, se establece un
vínculo nuevo. Esto quiere decir que cesa el Gobierno que ha sido objeto de la
moción y que queda investido el candidato propuesto. El Rey sólo tiene que
nombrar a este candidato como Presidente del Gobierno.
Si se rechaza una moción de censura, el Gobierno, naturalmente, permanece

y recupera su facultad de disolver las Cámaras. Los Diputados que firmen la
moción de censura no pueden suscribir otra en el mismo periodo de sesiones.
4.5. La disolución de las Cámaras
(181)
Con la disolución de las Cámaras181 se pone fin a una legislatura. Esta disolu- Art. 115 CE.
ción de las Cámaras puede producirse de dos maneras:

1) La disolución�natural, que se produce cuando ha transcurrido el tiempo

para el cual se han elegido los Diputados o los Senadores. Ésta tendría que ser,
posiblemente, la forma habitual de acabar una legislatura.
2) La disolución�anticipada, que suele producirse con mucha más frecuencia

que la disolución natural.
El ordenamiento español, en cuanto a la disolución anticipada, prevé los su-

puestos siguientes:
(182)
a) Que el Congreso no haya conseguido la investidura de un Presidente duran- Art. 99.5 CE.
182
te los dos meses transcurridos después de la primera votación de investidura .
b) La disolución obligatoria prevista en el artículo 168 CE al objeto de proceder

a la reforma consitucional.
c) La disolución propuesta por el Presidente del Gobierno, tras la deliberación

previa del Consejo de Ministros.
De todas las formas de disolución enumeradas, la propuesta por el Pre-

sidente del Gobierno después de la deliberación previa del Consejo de
Ministros es el procedimiento más habitual.
Los requisitos�principales de la disolución parlamentaria son los siguientes:
1) El decreto de disolución tiene que prever la convocatoria�de�nuevas�elec-

ciones.
(183)
2) No puede procederse a la disolución anticipada cuando está en trámite una Art. 116.5 CE.
183
moción�de�censura o cuándo están en vigor los estados�excepcionales .
3) Una vez se ha producido una disolución anticipada a propuesta del Presi-

dente, no puede procederse a una nueva�disolución hasta que no haya trans-
currido un año desde el anterior salvo que no se haya conseguido investir a
un nuevo presidente del Gobierno. Así pues, en los casos en los que la convo-
catoria de elecciones provenga de una disolución anticipada, ésta no puede
repetirse hasta que no haya transcurrido el periodo�de�un�año.
El efecto general que produce la disolución es el final de la legislatura parla-

mentaria, lo que tiene las consecuencias siguientes:
• Decaen todos los trabajos parlamentarios en trámite.

• Finaliza el mandato de todos los Diputados y los Senadores, incluso los

Senadores que han elegido las asambleas de las Comunidades Autónomas.
• Entran en funciones la Diputación Permanente del Congreso y la Dipu-

tación Permanente del Senado, las cuales continúan hasta que se consti-
tuyan las nuevas Cortes Generales.
5. El Poder Judicial
5.1. El Poder Judicial y la potestad jurisdiccional
Lectura recomendada
El Poder Judicial es el poder del Estado que tiene atribuida la potestad
jurisdiccional. P.�Andrés�Ibáñez;�C.�Movilla
Álvarez (1986). El Poder Judi-
cial. Madrid: Tecnos.
De acuerdo con el artículo 117.1 y 3 de la Constitución española, hay dos

aspectos complementarios que caracterizan al Poder Judicial:
1) Un conjunto de Juzgados�y�Tribunales españoles a los cuales corresponde

en exclusiva la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.
2) Un conjunto de Jueces�y�Magistrados que administran justicia en Juzgados

y Tribunales.
El análisis de la configuración constitucional del Poder Judicial requiere, por

una parte, que se matice la configuración como poder del Estado y, de la otra,
que se haga referencia al concepto de potestad jurisdiccional y al ámbito en
el que se ejerce.
5.1.1. El Poder Judicial como poder del Estado
Como poder del Estado haría falta matizar la configuración del Poder Judicial
desde tres aspectos diferentes:
a) Desde uno punto�de�vista�orgánico, el Poder Judicial es el conjunto de Juz-

gados y Tribunales en el que los Jueces y los Magistrados administran justicia.
Los Jueces y los Magistrados de lo que tradicionalmente se ha denominado
jurisdicción�ordinaria son los únicos integrantes del Poder Judicial. Teniendo
en cuenta esta delimitación, para fijar los integrantes del Poder Judicial, son
necesarias dos consideraciones importantes:
• La primera, que hay órganos jurisdiccionales y Magistrados no integrados Órganos jurisdiccionales

en el Poder Judicial y que, por lo tanto, son órganos jurisdiccionales no no integrados en el Poder
Judicial
regulados por la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ).
El Tribunal Constitucional, la
jurisdicción militar –excepto la
• La segunda, aunque pueda deducirse fácilmente, que no integran el Poder Sala Quinta del Tribunal Supre-
mo– y los Tribunales consue-
Judicial ni el personal cooperador, ni el personal al servicio de la Adminis- tudinarios no están integrados
tración de Justicia, ni el Consejo General del Poder Judicial. en el Poder Judicial.
b) Otro aspecto singularmente sustantivo del Poder Judicial es que es un poder Personal cooperador
con una estructura�interna�policéntrica, desconcentrada o difusa. y al servicio de la
Administración de Justicia
Los fiscales, los abogados, los

procuradores y la Policía Judi-
La potestad�jurisdiccional reside totalmente en todos los Juzgados y los cial, como personal coopera-
Tribunales. Cada órgano judicial es independiente a la hora de ejercer su dor, y losSecretarios judiciales,
Oficiales, Auxiliares y Agentes,
potestad. Las ideas de concentración y jerarquía son extrañas al poder como personal al servicio de
la Administración, no forman
jurisdiccional y, en consecuencia, al Poder Judicial. parte del Poder Judicial.
Esta situación es perfectamente compatible con el hecho de que, a través del

sistema de recursos legalmente previstos y la fuerza vinculante reconocida a la
doctrina del Tribunal Supremo, todos los Jueces apliquen el derecho median-
te criterios uniformes. Además, hay que buscar la esencia de la unidad juris-
diccional no en su organización, sino en la aplicación judicial uniforme del
ordenamiento jurídico.
c) Finalmente, el último aspecto configurativo del Poder Judicial es que es co-

mún en todo el constitucionalismo europeo continental basar la independen-
El Tribunal Supremo, con sede en Madrid,
cia�del�Poder�Judicial, respecto del resto de poderes del Estado, en el hecho es el órgano jurisdiccional superior de la
organización judicial española.
que se le atribuya en exclusiva el ejercicio de la potestad jurisdiccional.
Los hechos que muestran la separación del Poder Judicial son los siguientes:
• la reserva de jurisdicción,
• la garantía de que todos los órganos sean independientes a la hora de ejer-

cer la potestad jurisdiccional.
En consecuencia, todo lo que no afecte estrictamente el ejercicio de la potestad

jurisdiccional pertenece al ámbito competencial del Parlamento, del Gobierno
(estatal o, bajo ciertos límites y por lo que respecta sobre todo a la gestión de
los medios personales y materiales, autonómico) o del Consejo General del
Poder Judicial.
Lectura recomendada
La exclusividad jurisdiccional, la sujeción al imperio de la ley y el hete-
rogobierno son los tres pilares que configuran el Poder Judicial como L.�M.�Díez�Picazo (1991). Ré-
gimen constitucionaldel Poder
poder del Estado. Judicial. Madrid: Civitas.
5.1.2. La potestad jurisdiccional
La Constitución atribuye a los órganos judiciales la función�de�juzgar�y�hacer

ejecutar lo juzgado.
El núcleo de la potestad es juzgar, ya que se entiende por ejecutar el hecho de

llevar a la práctica de manera imperativa de la decisión del Juez.
Juzgar es, genéricamente, aplicar el derecho en un caso o litigio con-

creto, que es lo que constituye el objeto del proceso.
El Juez dice el derecho (ius dicere), determina el derecho, que hace falta
para resolver la controversia o el conflicto.
La actividad�jurisdiccional es una actividad de aplicación del derecho que

tiene las características siguientes:
• El Juez es independiente, es decir, aplica el derecho teniendo en cuenta

sólo la Constitución y el imperio de la ley.
• El Juez aplica el derecho a instancia o iniciativa externa, y lo hace siempre

desde una posición de imparcialidad objetiva y subjetiva (órgano super
partes).
• El Juez aplica el derecho en un proceso que se caracteriza por la publicidad,

la igualdad de las partes, la no-indefensión y la motivación de la sentencia.
(184)
• La decisión del Juez se impone imperativamente a las partes implicadas Efecto de cosa juzgada de las
decisiones que adquieren firmeza.
en el proceso y tiene el grado de irrevocabilidad más elevado del ordena-
miento jurídico184. (185)
Cada vez es más extensa la re-
serva de jurisdicción.
La evolución histórica del Estado Constitucional de Derecho exterioriza la po-
tenciación�progresiva�de�las�funciones�de�los�Jueces tanto materialmente185
como cualitativamente, es decir, el Juez, que era un mero ejecutor de la ley, se
convierte también en un órgano�de�innovación�y�de�actualización del or-
denamiento jurídico. Actualmente se atribuye a los Jueces la solución jurídica
de todo tipo de controversias entre particulares, entre particulares y poderes
públicos, y, también, el control sobre la actividad de todas las Administracio- El coronel Juan Alberto Perote fue juzgado y
condenado por haber revelado documentos de
nes Públicas. Y aún más, los ámbitos que tradicionalmente quedaban exentos materia reservada.
(actos políticos, interna corporis acta, materias reservadas o secretas) tienden a

estar interpretados con criterios restrictivos.
A pesar de que un análisis detallado de la extensión de la jurisdicción obliga a

remitirse a la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 21 a 25), en este subapartado
se mencionan exclusivamente las atribuciones que la Constitución reserva al
Poder Judicial. Son las siguientes:
(186)
• La tutela de los derechos y los intereses legítimos de las personas186. Art. 24.1 CE.
(187)
• El monopolio de la imposición de penas187. Art. 25 CE.
(188)
• Art. 53.2 CE.
La garantía de los derechos fundamentales y las libertades públicas188.
(189)
• El control de la legalidad de los reglamentos y la actividad de todas las Art. 106 CE.
189
Administraciones Públicas .
(190)
• El plantamiento de la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Art. 163 CE.
190
Constitucional .
5.2. Principios constitucionales y configuradores del Poder

Judicial y del ejercicio de la potestad jurisdiccional
Los principios básicos que articulan la posición constitucional del Poder Judi-
cial son los siguientes:
(191)
• La sumisión del Juez a la Constitución y al imperio de la ley191. Podéis consultar el subaparta-
do 5.2.1 de este módulo.
• La independencia judicial192. (192)

(193)
• La responsabilidad judicial193. Podéis consultar el subaparta-
• La exclusividad y la unidad jurisdiccional194. (194)

(195)
• La participación ciudadana en la Administración de Justicia195. Aunque no Podéis consultar el subaparta-
se menciona expresamente, la característica del juez español como juez
de derecho de la Unión Europea es también un rasgo distintivo del poder
judicial español.
5.2.1. La sumisión del Juez a la Constitución y al imperio de la

ley
(196)
El deber genérico que vincula a todos los poderes públicos a la Constitución El artículo 1 de la LOPJ dice, a
su vez, que los Jueces están some-
y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE) se concreta, para el Poder
tidos únicamente a la Constitución
Judicial, en el artículo 117.1 de la Constitución española, que establece que y al imperio de la ley.
los Jueces están "sometidos únicamente al imperio de la ley"196.
(197)
La singularidad del vínculo entre el derecho y el Juez es que este último no La anulación corresponderá
no a cualquier juez, sino a los del
puede disponer libremente de la ley y normas con rango o fuerza de ley, pero
orden contencioso-administrativo
puede decidir no aplicar o, incluso, anular las disposiciones y los actos de rango que la LOPJ señala.
inferior a la ley197.
El vínculo entre el derecho

La sumisión al imperio de la ley es el pilar sobre el cual se sustenta la po- y el Juez
sición del Poder Judicial en los ordenamientos legalistas (romano-ger-
Esta singularidad se expresa,
mánicos). Se expresa, así, la preeminencia del Parlamento y la función por lo que respecta a la no dis-
posición, con la expresión su-
judicial de garantía del principio de legalidad ante la actividad regla- misión a la ley y, por lo que
mentaria y ejecutiva del Gobierno y la Administración. respecta a la disposición sobre
normas inferiores contrarias a
la ley, con la expresión única-
mente a la ley.
El hecho de incluir el principio de la sumisión a la Constitución es útil peda-
gógica y políticamente, pero jurídicamente ocioso en un sistema de base legal
El respeto de la Ley
en el que la Constitución es fuente del derecho en sentido estricto y la fuente
suprema del ordenamiento jurídico. Ocurre lo mismo si se tiene en cuenta que El respeto a la ley, es decir, a la
voluntad del Parlamento, sigue
el deber del Juez es juzgar respetando la jerarquía y el sistema normativos. siendo el principio nuclear a
la hora de ordenar la posición
constitucional del Poder Judi-
Fuente del derecho y fuente suprema cial.
De entre estos dos principios se deduce que la Constitución es un parámetro normativo

para el Juez y que éste debe interpretar y aplicar el derecho (todo tipo de normas) de
acuerdo con la Constitución. Las resoluciones del
Tribunal Constitucional
El carácter vinculante de las

Para comprender completamente la posición del Poder Judicial, hay que sentencias del Tribunal Consti-
tener en cuenta la existencia del Tribunal Constitucional, un órgano tucional hace que sus decisio-
nes y sus fundamentos (la ra-
jurisdiccional que no está integrado en el Poder Judicial y en el cual se tio decidendi) sean vinculantes
para los órganos judiciales (art.
concentra el control de la constitucionalidad de las leyes posteriores a 5.1LOPJ).
la Constitución; además, las resoluciones del Tribunal Constitucional
tienen efectos vinculantes para los órganos del Poder Judicial. El hecho
de que en el Tribunal Constitucional se concentre el control de las leyes
refuerza la lógica que somete a los Jueces al imperio de la ley.
Las consideraciones anteriores no implican la negación del papel importante

que tiene el Juez�ordinario en lo que concierne al control de la constitucio-
nalidad, tanto en relación con las leyes (aplicar la disposición derogatoria de
la Constitución y plantear la cuestión de inconstitucionalidad), como con las
normas de rango inferior, sobre las cuales el Juez tiene la competencia para
decidir no aplicarlas o, incluso, en la jurisdicción contencioso-administrativa,
la anulación por inconstitucionalidad.
5.2.2. La independencia judicial
Aunque la concepción de la separación de poderes ha sufrido transfor-

maciones profundas, la proclamación de la independencia funcional
del Poder Judicial es un requisito sustancial para caracterizarlo como un
verdadero poder y para poder hablar de un Estado�de�Derecho.
El origen�del�principio�de�independencia�judicial se encuentra en los pos-

tulados antimonárquicos y antiabsolutistas del Estado liberal. El principio se
empieza a formular como una reserva de jurisdicción, es decir, como una re-
serva a los Jueces y a los Tribunales de la función de juzgar, excluyendo cual-
quier otro órgano.
La independencia del Poder Judicial entronca
históricamente con la doctrina de Montesquieu
No obstante, muy pronto se pudo comprobar que no bastaba con la reserva sobre la separación de poderes, expuesta en la
obra El espíritu de las leyes.
de jurisdicción para garantizar que se evitara la presión�del�Poder�Ejecutivo
sobre�la�judicatura, ya que este poder tenía las atribuciones sobre el gobierno
del Poder Judicial.
(198)
Aunque esta presión estaba mediatizada por la inamovibilidad198, se buscó en Los Jueces no pueden ser se-
parados, suspendidos, trasladados
el autogobierno el refuerzo de la independencia y se privó al Ejecutivo de las ni jubilados, si no es por alguna de
funciones de aplicación del estatuto legal de los Jueces para atribuirlas a un las causas previstas en la ley y con
las garantías pertinentes a la mis-
órgano autónomo (el Consejo General del Poder Judicial, que lleva a cabo la ma.
función de gobierno del Poder Judicial y que se analizará después).
Ved también
La independencia no se refiere sólo a la protección de la judicatura frente a
la presión exterior (independencia ad extra), sino que también protege al Juez do 5.5 de este módulo.
frente a las presiones o las perturbaciones de cualquier naturaleza que proven-
gan del Poder Judicial (independencia ad intra).
Por lo tanto, se establece que los Jueces son independientes a la hora de

ejercer la función jurisdiccional con respecto a todos los órganos judi-
ciales y de gobierno del Poder Judicial, que no pueden, con esta finali-
dad, corregir la aplicación o la interpretación del ordenamiento jurídico
hecha por los órganos inferiores, si no es en virtud de los recursos esta-
blecidos, ni dictar instrucciones, de carácter general o particular, sobre
esta aplicación o interpretación.
Las cautelas que adopta el ordenamiento para garantizar la independencia del La independencia del Juez
Juez no tienen otra finalidad, y éste es su contenido esencial, que la de liberar
La independencia del Juez es,
a quien juzga de cualquier tipo de influencias espurias en su proceso de inter- pues, una garantía fundamen-
pretación y aplicación del derecho. tal del proceso justoy no un
privilegio del Juez.
(199)
5.2.3. La responsabilidad judicial "La independencia tie-
ne como contrapeso la
responsabilidad." (STC 108/1986).
199
Conjugar armónicamente la independencia y la responsabilidad de
los Jueces no es una tarea fácil. Aún más, en abstracto, parece que se
trata de principios difícilmente compatibles, ya que el riesgo de ser res-
ponsables puede hipotecar la independencia y la imparcialidad del Juez.
No obstante, es posible otro planteamiento: la responsabilidad es la ga-

rantía que tiene el ciudadano de que el Juez aplique con independencia
el derecho y que su actuación no degenere en arbitrariedad.
(200)
La Constitución, después de declarar que los Jueces son responsables200 y ha- Artículo 117.1 CE.
201
cer referencia indirecta a la responsabilidad disciplinaria , no hace otra pre-
(201)
Artículo 122.2 CE.
cisión. Esta materia está regulada por la Ley Orgánica del Poder Judicial de
1985, que establece los tres tipos�de�responsabilidad siguientes:
(202)
a) La responsabilidad�disciplinaria, que afecta a los incumplimientos de la La competencia se atribuye al
Consejo General del Poder Judi-
relación de servicio del Juez, es la más susceptible de ser instrumentalizada por
cial y a los órganos de gobierno in-
el Gobierno. La regulación actual de esta responsabilidad intenta evitar este terno de los Tribunales.
tipo de problemas, por lo que inhibe al Gobierno (el Ministerio de Justicia) de

cualquier atribución en lo que concierne a esta materia202.
b) La Ley Orgánica del Poder Judicial regula también la responsabilidad�penal

de los Jueces por las faltas o los delitos cometidos en el ejercicio de su cargo.
La regulación mantiene los privilegios tradicionales siguientes:
(203)
• el régimen especial en la detención203, Art. 398 LOPJ. Solo podrán
ser detenidos por orden del juez
competente o en caso de delito
• flagrante.
el fuero especial204.
(204)
Art. 57 y 73 LOPJ.
(205)
c) Finalmente, se establece la responsabilidad� civil por daños y perjuicios Art. 411 LOPJ.
205
que causen cuando, al ejercer sus funciones, incurran en dolo o culpa . La
(206)
responsabilidad civil por funcionamiento anormal de la Administración de Art. 121 CE.
Justicia convive con la del Estado por la misma causa206.
5.2.4. La exclusividad y la unidad jurisdiccional
(207)
Estos principios, que son la ga-
Los principios de exclusividad y unidad de la jurisdicción 207
implican rantía de la separación de pode-
res, se recogen en el artículo 117,
conferir, con carácter exclusivo y excluyente, la potestad jurisdiccional apartados 3 y 5, de la Constitución
española.
a los órganos judiciales que integran el Poder Judicial.
(208)
Estos principios son, por tanto,
complementarios.
Estos principios no son independientes entre sí, sino que mantienen una co-
nexión íntima. El principio�de�exclusividad de la jurisdicción supone que
ningún otro poder del Estado y ningún otro orden de funcionarios pueda ejer-
cer funciones jurisdiccionales. La consecución de este postulado exige, al mis-
mo tiempo, que la potestad jurisdiccional resida en un cuerpo "único" de Jue-
ces y Magistrados208.
(209)
a) La exclusividad, en el vertiente�positiva, implica que los órganos jurisdic- Excluyendo la autodefensa.
cionales tienen que resolver en última instancia cualquier posible conflicto
que surja en la vida social209; este monopolio en favor de los Tribunales de-
terminados por las leyes se refiere tanto a la fase declarativa como a la fase
ejecutiva del proceso.
(210)
b) En la vertiente�negativa, la exclusividad expresa de que los Jueces y los Este aspecto únicamente se
210 cumple de manera parcial, ya que
Tribunales sólo ejercen funciones jurisdiccionales . se permite que los Jueces lleven el
Registro Civil o participen en las
Juntas Electorales.
El principio� de� unidad supone que la facultad de resolución de conflictos
es encomendada a un cuerpo único de Jueces y Magistrados. Este cuerpo de
Magistrados conocerá y resolverá la generalidad de las materias jurídicas. Se
organizará en virtud de normas establecidas de antemano con carácter general
y por medio de ley.
Del mismo modo, actuará de acuerdo con normas de competencia previamen-

te establecidas por ley y respetando los principios constitucionales procesales
y los derechos que se integran en la tutela judicial efectiva.
El principio de unidad jurisdiccional no se contradice con la necesaria�espe-

cialización�de�los�Tribunales (civil, penal, social y contencioso-administrati-
vo) ni con la especialización, dentro de los órdenes anteriores, según el criterio
de la materia (Vigilancia Penitenciaria o Juzgados de Menores).
Los TSJ de las

El Poder Judicial es único para todo el territorio del Estado, es decir, es Comunidades Autónomas
un poder general del Estado. Esto no excluye que las Comunidades Au-
Los Tribunales Superiores de
tónomas puedan tener competencias por lo que respecta, por ejemplo, Justicia de las Comunidades
Autónomas no son órganos
a la gestión de los medios personales y materiales al servicio de la Admi- autonómicos, sino órganos del
nistración de Justicia, o que puedan participar en la determinación de Poder Judicial. en el ámbito te-
rritorial de cada comunidad.
las demarcaciones judiciales, tal como establece la propia Constitución.
Habrá que ver en cada caso qué prevén los estatutos de autonomía, y
qué dice la LOPJ, que es la norma que en esta materia tiene la última
palabra, como ha establecido el TC en varias ocasiones, una de las más
relevantes, la STC 31/2010, sobre la regulación que hacía el Estatuto ca-
talán del 2006 sobre el Poder Judicial en su título III.
Las cláusulas subrogatorias y las nuevas regulaciones estatutarias
Los primeros estatutos previeron que la Comunidad se subrogaría en las competencias

que la LOPJ atribuyera al Gobierno del Estado en materia de administración de justicia.
Así pues, estas competencias pasaban directamente a las comunidades autónomas.
El TC, en su STC 56/1990, dio esto por bueno, pero con límites: quedaban excluidas las
facultades de ámbito supracomunitario, las que se atribuyeran a órganos diferentes del
Gobierno central y naturalmente, al tener carácter estatal, buena parte de la regulación
de los cuerpos de personal al servicio de la Administración de justicia.
Esto limitaba bastante las posibilidades de actuación de las comunidades autónomas;

a pesar de todo, las comunidades autónomas pudieron recibir (previa previsión de la
LOPJ) una parte de las competencias sobre personal al servicio, la posibilidad de instar
la inspección de los juzgados, competencias en la organización de las oficinas judiciales,
competencias sobre medios materiales, etc.
Los nuevos estatutos han sido bastante más detallistas en la enumeración de las compe-
tencias autonómicas, y por eso la importancia de las cláusulas subrogatorias es, en esta
medida, menor, pues ya hay otros preceptos estatutarios que dicen cuáles son las com-
petencias de la Comunidad.
La Constitución establece las excepciones�al�principio�de�unidad siguientes:
• la jurisdicción constitucional,
• la jurisdicción militar,
• los Tribunales consuetudinarios y tradicionales,
(211)
• las funciones jurisdiccionales del Tribunal de Cuentas211. Además, hay que tener presen-
te que hay tribunales fuera del te-
rritorio del Estado, cuyas senten-
cias tienen indudables efectos den-
tro de este: pensemos en el TJUE o
5.2.5. La participación ciudadana en la Administración de en el TEDH.
Justicia
En el Estado democrático, el pueblo es el origen y el referente de todos

los poderes. Esta concepción se concreta en la Constitución con las pa-
labras siguientes:
La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey.
Artículo 117.1 CE.
1) La primera parte de la fórmula resume la vinculación de la justicia al pueblo

soberano y a su órgano supremo de representación, las Cortes Generales; el
Juez se vincula a la voluntad popular y actúa sujeto, única y exclusivamente,
a la Constitución y a la ley.
2) En la segunda parte, "la justicia se administra en nombre del Rey", se reite-

ra una fórmula tradicional del constitucionalismo histórico que habrá que in-
terpretar desde las funciones simbólicas y declarativas que se le reconocen al
Monarca en el artículo 56.1 de la Constitución.
(212)
El vínculo�entre�pueblo�y�justicia tiene las manifestaciones siguientes212: Art. 125 CE
a) La acción�popular implica una ampliación de la legitimación para acceder

a la justicia. Supone una excepción al criterio general según el cual el acceso
a la tutela judicial requiere una relación directa entre el litigante y el derecho
subjetivo o el interés legítimo que se convierte en el objeto del proceso.
b) Los Tribunales�consuetudinarios�y�tradicionales se justifican porque es-

tán muy arraigados en el pueblo y porque tienen un gran prestigio y acepta-
ción entre los afectados por su jurisdicción. La Ley Orgánica del Poder Judicial
cita al Tribunal de las Aguas de la Vega Valenciana y al Consejo de los Hombres
Buenos de Murcia.
c) Los ciudadanos participan en la función jurisdiccional a través de la insti-

tución�del�Jurado, en la medida en la que implica su incardinación en los
mismos órganos judiciales. Los ciudadanos actúan como Jueces (legos) en los
procesos, que la Constitución limita al ámbito penal.
Las características�principales del sistema establecido son las siguientes:

El edificio de la Llotja de Valencia tiene
adosado, junto a la torre almenada, el del
Consulado de Mar.
1) El Tribunal�del�Jurado está formado por nueve jurados y un Magistrado de
la Audiencia Provincial, que lo preside.
2)�Ejercer�como�jurado es un derecho y un deber; para serlo hace falta cumplir

los requisitos siguientes:
• ser español mayor de edad,
• tener pleno ejercicio de los derechos políticos,
• saber leer y escribir,
• ser vecino de un municipio de la provincia donde se haya cometido el

delito,
(213)
• no estar incapacitado física, psíquica o sensorialmente, ya que están pre- Art. 9.
213 214
vistos los supuestos de incapacidad , de incompatibilidad , de prohibi-
(214)
215 216 Art. 10
ción y de excusa .
(215)
Art. 11.
3) El Jurado puede conocer de las causas en lo que concierne a los delitos
siguientes: (216)
Art. 12.
• Homicidio.
• Amenazas.
• Omisión del deber de socorro.
Jurado popular en Ibiza

• Allanamiento de morada.
• Incendios forestales.
• Infidelidad en la custodia de documentos.
• Cohecho.
• Tráfico de influencias.
• Malversación de caudales públicos.
• Fraudes y exacciones legales.
• Negociaciones prohibidas a funcionarios,
• Infidelidad en la custodia de presos.
Primeros juicios con jurados populares
El 27 de mayo de 1996 comenzó en Valencia, Palma de Mallorca y Palencia los tresprime-

ros juicios con jurado popular en España, en trescasos de violación soborno y homicidio,
respectivamente. El 29 de mayo del mismo año, comenzó en Barcelona el primer juicio
que se hizo en Cataluña, en un caso de violación.
4) La función�de�los�jurados es emitir un veredicto, en que declararán probado

o no el hecho justiciable que el Magistrado Presidente haya determinado como
tal, y también tendrán que proclamar la culpabilidad o la no inculpabilidad
de cada acusado por su participación en el hecho delictivo sobre el cual el
Magistrado Presidente dictará sentencia, en la que recogerá el veredicto del
jurado e impondrá, si procede, la pena, y también resolverá, si conviene, sobre
la responsabilidad civil del penado o de terceros.
España tiene actualmente un jurado puro con jueces legos. Se diferencia del
jurado mixto, admitido durante la Segunda República, que combinaba tales
jueces con otros expertos en derecho.
5.3. El estatuto jurídico del Juez
El estudio del estatuto personal de los Jueces y los Magistrados implica analizar Ved también
una serie de cuestiones que ya han sido tratadas porque son también princi-
pios caracterizadores del Poder Judicial (la independencia, la inamovilidad y la do 5.2 de este módulo.
responsabilidad). Por eso, en este subapartado sólo analizaremos los aspectos
siguientes:
(217)
• El carácter funcionarial del Juez217. Podéis consultar el subaparta-
• El acceso a la carrera judicial218. (218)

(219)
• Las incompatibilidades y las prohibiciones219. Podéis consultar el subaparta-
5.3.1. El carácter funcionarial del Juez
La estatalización de la Administración de Justicia, siguiendo la herencia fran-

cesa que se extendió también al constitucionalismo europeo continental, tiene
como consecuencia que el Juez se convierta en funcionario público (diferente
del modelo inglés). Un funcionario singular, ya que su régimen está sujeto a
una estricta reserva de ley y tiene que garantizarle la independencia y la im-
parcialidad funcional, aunque también está sujeto a una relación de servicio.
El juez está, ante todo, en una carrera judicial.
La Constitución otorga al Juez el carácter de funcionario público. Así se des-

prende de la referencia que el artículo 122.1 hace sobre "el estatuto jurídico
de los Jueces y de los Magistrados de carrera, los cuales formarán un Cuerpo
único".
El estatuto, sujeto a reserva de Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), establece
que la carrera judicial consta de las tres categorías siguientes:
• Magistrado del Tribunal Supremo.
• Magistrado.
• Juez.
(220)
Junto con los Jueces de carrera, organizados en un Cuerpo único, la Ley Orgá- Art. 99a 103 LOPJ.
nica del Poder Judicial mantiene la figura de los Jueces�de�paz, que son Jueces
legos220.
5.3.2. El acceso a la carrera judicial
El ingreso en la carrera judicial para la categoría de Juez se hace por medio de

la superación de oposición libre y de las pruebas efectuadas en el Centro de
Estudios Judiciales.
También puede ingresarse directamente en la categoría de Magistrado, el de-

nominado cuarto turno, y en la categoría de Magistrado del Tribunal Supremo
por la vía del concurso de méritos. En el primer caso, una de cada cuatro va-
cantes, puede cubrirla un jurista con diez años de ejercicio profesional; en el
segundo, de cada cinco plazas de cada sala, una la cubre un jurista de prestigio
con más de quince años de actividad profesional.
La promoción
Quienes superen la oposición de ingreso tendrán que hacer un curso
en el Centro de Estudios Judiciales y hacer prácticas en algún órgano La promoción está reglada
por la LOPJ, aunque mantiene,
jurisdiccional; una vez superados los requisitos anteriores, el Consejo de una manera singular por lo
que respecta al Tribunal Supre-
General del Poder Judicial (CGPJ) los nombra Jueces. Los que ingresen mo, una cierta discrecionalidad
directamente en la categoría de magistrado también deberán superar un a favor del CGPJ.
curso de formación en la Escuela Judicial.
La promoción de Juez a Magistrado y de Magistrado a Magistrado del

Tribunal Supremo combina los criterios de antigüedad y de especializa-
ción (pruebas selectivas entre miembros de la categoría que pretenden
promocionar).
5.3.3. Las incompatibilidades y las prohibiciones
Con la finalidad de garantizar una dedicación plena y reforzar la independen-

cia e imparcialidad del Juez, su estatuto jurídico está sujeto a un régimen de
incompatibilidades y prohibiciones muy riguroso.
Aunque sea difícil distinguir estos conceptos, podemos decir lo siguien-

te:
• que las incompatibilidades pretenden, sobre todo, conseguir la de-

dicación exclusiva y la imparcialidad;
• que las prohibiciones, por el contrario, atenúan los inconvenientes

que puede provocar sobre la imagen de independencia del Poder
Judicial el hecho de que el Juez ejerza una actividad partidista o
sindical.
(221)
El sistema�general�de�incompatibilidades�establece221 un modelo rígido de Art. 389 y sig. LOPJ.
causas de incompatibilidades, absolutas y relativas, que impiden de hecho que

los Jueces puedan llevar a cabo cualquier otra actividad pública, excepto la
docencia, o privada, excepto la gestión del propio patrimonio.
En cuanto a las prohibiciones, la Constitución establece que los Jueces no pue-

den pertenecer a partidos políticos o sindicatos. La Ley Orgánica del Poder
Judicial ha añadido las prohibiciones siguientes:
• trabajar al servicio de partidos o sindicatos,
• dirigir felicitaciones o censuras a los poderes públicos,
• concurrir en calidad de Juez a reuniones públicas o actos que no sean ju-

diciales,
• tener más participación en las elecciones que el mero hecho de votar.
No obstante, la Constitución sí que reconoce el asociacionismo�de�los�Jueces

y�de�los�Magistrados, hecho que ha sido concretado en el artículo 401 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial con las características siguientes:
a) Reconocimiento de personalidad�jurídica y plena�capacidad para el cum-

plimiento de sus finalidades.
b) Las finalidades�lícitas�de�las�asociaciones son la defensa de los intereses-

profesionales; se prohibe, pues, que lleven a cabo actividades políticas o que
establezcan vínculos con partidos o sindicatos.
c) Sólo los Jueces y losMagistrados en activo pueden afiliarse a las asociacio-

nes, pero se les prohibe estar afiliados a más de una.
d) El ámbito�de�estas�asociaciones es nacional; pueden constituirse seccio-

nes territoriales que coincidan con el ámbito de los Tribunales Superiores de
Justicia.
5.4. La organización de la Administración de Justicia
(222)
Las referencias directas que la Constitución hace a la organización de la Ad- La LOPJ (1985) y la Ley de De-
marcación y Planta Judicial (1998)
ministración de Justicia se limitan a fijar la posición del Tribunal Supremo y la
son las que regulan la organiza-
elección de su Presidente (art. 123 CE), y remiten a la ley en lo que concierne ción jurisdiccional y el ejercicio de
la potestad jurisdiccional.
a la regulación de la materia222.
La organización jurisdiccional se estructura según los criterios siguientes:

a)�Territoriales (municipios, partido judicial, provincia, Comunidad Autóno-

ma).
b)�Instancias�judiciales (primera instancia, segunda instancia y casación).
c)�Especialización�material (civil, penal, contencioso-administrativo, social,

de menores, de vigilancia penitenciaria, mercantil, violencia sobre la mujer y
-en cuanto al TS- militar).
De acuerdo con estos criterios, el ejercicio�de�la�potestad�jurisdiccional

se atribuye a los Tribunales (órganos colegiados) y Juzgados (órganos
unipersonales) siguientes:
• Tribunal Supremo.
• Audiencia Nacional.
• Tribunales Superiores de Justicia.
• Audiencias Provinciales.
• Juzgados de Primera Instancia e Instrucción, Mercantiles, de la Vio-

lencia sobre la Mujer, Penales, de lo Contencioso-Administrativo,
de lo Social, de Menores y de Vigilancia Penitenciaria.
• Juzgados de Paz.
Aunque lo que determina la Administración de Justicia es que los Jueces y Ma-

gistrados ejercen la potestad jurisdiccional, no puede ignorarse que su ejercicio
requiere ineludiblemente la ayuda de un aparato�administrativo�eficaz y la
intervención de personal�cooperador (Ministerio Fiscal, abogados, procura-
dores, Policía Judicial, Abogados del Estado y de entes públicos) y de personal
al�servicio�de�la�Administración�de�Justicia (Secretarios judiciales, Oficiales,
Auxiliares, Agentes, Médicos Forenses, etc.).
5.5. El Consejo General del Poder Judicial
5.5.1. Caracterización constitucional del Consejo General del

Poder Judicial
En la tradición constitucional europea continental han sido atribuidas al Go-

bierno, singularmente en el Ministerio de Justicia, las funciones siguientes:
1) La reglamentación y la ejecución del estatuto legal de los Jueces y de los

Magistrados.
2) Las decisiones que afectan a los medios personales, los medios económicos Lectura recomendada
y las funciones administrativas instrumentales para el ejercicio de la potestad
M.J.�Terol�Becerra (1990). El
jurisdiccional. Consejo General del Poder Judi-
cial. Madrid: CEC.
Esta potestad�jurisdiccional es la única que se reserva en exclusiva al Poder

Judicial. (223)
Las propuestas de autogo-
bierno relativo son las que se si-
guen en algunos Estados europeos.
Ante esta situación hay diversas opiniones doctrinales y judiciales. Unas de-
fienden que la judicatura administre tanto los medios personales como los
materiales (sistema� integral� de� autogobierno), y otras, mayoritarias y más
conformes con los principios del Estado de Derecho democrático, que están a
favor de que sólo se inhabilite al Ejecutivo de la administración del estatuto
legal de los Jueces y los Magistrados (sistema de autogobierno relativo223).
Con la finalidad de reforzar la independencia externa de la magistratura, apa-

recen en el constitucionalismo posterior a la Segunda Guerra Mundial –en
Francia e Italia– los Consejos�Superiores�de�la�Magistratura, que se configu-
ran como órganos autónomos (no de autogobierno judicial) a los que se atri-
buyen funciones en relación con el gobierno del Poder Judicial, concretamen-
te en lo que concierne a la aplicación del estatuto legal de Jueces y Magistrados
(nombramientos, promoción y responsabilidad disciplinaria).
(224)
Este modelo lo siguen, con matices diferentes, las constituciones de Grecia, La Constitución española se
224 inspira en el modelo italiano: el
Portugal y España . Consiglio Superiore de la Magistra-
tura.
Aunque la Constitución hace una regulación muy breve de la institución en los

apartados 2 y 3 del artículo 122, partiendo de ésta y de la Sentencia del Tribunal
Constitucional 108/1986, los rasgos�fundamentales�del�Consejo�General�del
Poder�Judicial son los siguientes:
(225)
a) Es un órgano constitucional225, supremo por lo que respecta a sus atribucio- Previsto y garantizado por la
Constitución.
nes y determinante de la forma de gobierno constitucionalmente establecida,
como protector de la independencia del Poder Judicial.
b) Es un órgano independiente de los órganos legislativos, ejecutivos y judi-

ciales.
c) Es un órgano autónomo en cuanto a su organización y su funcionamiento

interno.
d) Es un órgano formado por Jueces y juristas. El Consejo General del

Poder Judicial
e) Es un órgano superior de gobierno en las funciones que la Constitución y La CE establece una reserva
la Ley Orgánica del Poder Judicial le atribuyen. funcional a favor del Consejo,
por lo que respecta a la aplica-
ción del estatuto legal de los
Jueces y los Magistrados y a
f) Es un órgano de garantía de la independencia externa del Poder Judicial. las funciones de inspección de
Juzgados y Tribunales.
Se puede precisar aún más sobre el Consejo General del Poder Judicial si se
tienen en cuenta los rasgos�negativos siguientes:
1) No es un órgano consustancial o necesario, porque el Derecho comparado

acredita que en la mayoría de Estados democráticos no hay una institución
como el Consejo.
2) No es un órgano jurisdiccional, porque no dicta sentencias para resolver

casos que afectan a los ciudadanos y a las administraciones y tampoco puede,
sin romper la independencia, dar órdenes ni instrucciones a los Jueces en el
ejercicio de la función jurisdiccional.
3) No es un órgano de autogobierno judicial, porque es un órgano autónomo

y no de defensa de los intereses corporativos de la judicatura.
(226)
4) No monopoliza el ejercicio de la función de gobierno, ya que el Ejecutivo Excepto lo que afecta al esta-
tuto jurídico del personal de la ju-
continúa interviniendo en la administración de los medios materiales, econó-
risdicción.
micos y personales226, y comparte su función de gobierno con los órganos de
gobierno judiciales (Salas de gobierno).
5) No es un representante del Poder Judicial aunque cumple una función de

enlace de este poder con el Legislativo y con el Ejecutivo.
6) No es un órgano perteneciente al Poder Judicial, sino que está fuera de él.
5.5.2. Composición del Consejo General del Poder Judicial
El artículo 122.3 de la Constitución establece lo siguiente:
El Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presiden-

te del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte miembros nom-
brados por el Rey por un periodo de cinco años. De éstos, doce entre
Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales en los términos
que establezca la Ley Orgánica; cuatro, a propuesta del Congreso de los
Diputados, y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos
por mayoría de las tres quintas partes de sus miembros, entre abogados
y otros juristas, todos de reconocida competencia y con más de quince
años de ejercicio en su profesión.
El origen� profesional� de� los� veinte� miembros� del� Consejo (doce Jueces y Los miembros del Consejo
Magistrados y ocho abogados y otros juristas) expresa la voluntad del consti-
El elevado número de miem-
tuyente de crear un órgano de composición técnica que garantice la presencia bros (un Presidente y veinte
de diferentes visiones sobre el mundo de la justicia. Vocales) del Consejo hace pen-
sar que sus funciones no son
sólo de gestión, sino también
de deliberación.
Así como la Constitución regula con precisión la forma de designar los ocho
miembros propuestos entre abogados y otros juristas (cuatro por cada Cáma-
ra), en lo que concierne a la manera de designar los doce miembros de origen
judicial, remite a la Ley Orgánica.
(227)
La primera regulación que se hizo del Consejo227 estableció que tenían que LOCGPJ 1980.
elegirse entre los Jueces y por ellos mismos, a través de un sistema mayoritario
de voto limitado, listas abiertas y circunscripción única.
Este sistema, que se aplicó en la elección de los miembros del primer

Consejo, fue alterado de una manera radical con la Ley Orgánica del
Poder Judicial (1985). Esta ley optó por el carácter plenamente parla-
mentario de la propuesta, es decir, para que cada una de las Cámaras
designara a seis de los doce miembros judiciales, con mayoría de las tres
quintas partes, entre Jueces y Magistrados en activo de todas las catego-
rías judiciales.
El cambio de sistema, aunque el Tribunal Constitucional lo consideró legítimo

desde el punto de vista constitucional, abrió una intensa polémica doctrinal
y política.
Posteriormente, la LO 2/2001 dio entrada a los jueces y magistrados y a sus aso-

ciaciones, que podrían proponer candidatos a las Cortes (los primeros reunien-
do un número de firmas de al menos el 2% de los jueces o magistrados en
activo; las segundas, por ellas mismas directamente). Este sistema fue modifi-
cado por la LO 4/2013, que establece las siguientes reglas:
• serán solo los jueces y magistrados (y no sus asociaciones) quienes presen-

tarán sus candidaturas.
• cada candidato tendrá que aportar el aval de 25 jueces o magistrados en

activo, o el de una asociación de jueces y magistrados.
• de los doce miembros que se nombren (seis por el Congreso y seis por
el Senado), tres tendrán que ser magistrados del TS, tres magistrados de
otros órganos con más de 25 años de antigüedad, y otros seis jueces o
magistrados sin requisito de antigüedad.
Aunque el carácter plenamente parlamentario se mantiene, no se puede decir

que sea un tema cerrado, ya que aún hay quien defiende la opción de volver
al sistema inicial de que sean los jueces y magistrados quienes elijan a los doce
miembros de origen judicial.
5.5.3. Competencias del Consejo General del Poder Judicial
(228)
La Constitución define al Consejo como órgano de gobierno del Poder Judicial Estas funciones son nombra-
228 mientos, ascensos, régimen disci-
e, indicativamente, le atribuye de manera expresa algunas funciones rela- plinario e inspección.
cionadas con la aplicación del estatuto legal de los Jueces y el funcionamento
de los Juzgados y los Tribunales; finalmente, remite a la Ley Orgánica para
concretar el ámbito de sus funciones.
Con el fin de ver las atribuciones�del�Consejo, en lugar de hacer un listado,

parece preferible ordenarlas según criterios generales y, dentro de cada criterio,
enumerar las atribuciones principales:
1) En primer lugar, y en relación con su naturaleza de órgano�constitucional

autónomo, se le reconocen las atribuciones siguientes:
• Potestad reglamentaria interna para regular su organización y su funcio-

namiento.
(229)
• Facultad de elaborar, dirigir la ejecución y controlar el cumplimiento de Facultad reconocida por la LO
229 16/1994.
su presupuesto .
(230)
Nombramiento de dos Magis-
• Intervención en nombramientos de otros órganos230. trados del Tribunal Constitucional,
elección del Presidente del Tribu-
nal Supremo y elaboración del in-
2) En segundo lugar, como órgano�de�gobierno�del�Poder�Judicial, se le re- forme previo al nombramiento del
Fiscal General del Estado.
conocen las funciones siguientes:
• La competencia de aplicación del estatuto legal de Jueces y Magistrados231

con carácter exclusivo.
(231)
Desde la dirección de la selección y la Escuela Judicial –incorporada por la LO
16/1994– hasta las funciones de formación y perfeccionamiento de los Jueces y Magis-
trados, pasando por nombramientos, provisión de destinos, ascensos, situaciones admi-
nistrativas y régimen disciplinario.
• La potestad reglamentaria (externa) de desarrollo de la Ley Orgánica del

Poder Judicial en las materias que concreta expresamente el artículo 110
de la mencionada ley (modificado por la LO 16/1994).
Conviene resaltar que en las atribuciones de este segundo punto el Con-

sejo tiene una competencia decisoria. Pero también tiene que decirse
que, entre estas atribuciones, están las más polémicas, los nombramien-
tos discrecionales de Magistrados del Tribunal Supremo. En todo caso,
no hay que olvidar que los actos del Consejo y sus reglamentaciones
pueden ser controlados jurisdiccionalmente por la Sala de lo Conten-
cioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
3) En tercer lugar, y en relación con su carácter de órgano�consultivo�y�de

ayuda�en�la�determinación�de�la�política�judicial, se le reconocen las fun-
ciones siguientes:
• Inspeccionar Juzgados y Tribunales, cosa que le permite monopolizar la

información sobre el funcionamiento y trasladar, en su función de enlace,
las valoraciones al Legislativo y al Ejecutivo.
(232)
• Informar y dictaminar sobre proyectos y proposiciones de ley que afecten Función ampliada por la LO
232 16/1994.
sustantiva o procesalmente a la Administración de Justicia .
• Comunicarse con el Parlamento y el Gobierno (Ministerio de Justicia) me-

diante su memoria anual y la relación circunstancial de necesidades de la
Administración de Justicia.
Finalmente, sólo hay que indicar que para llevar a cabo sus funciones, el Con-
sejo General dispone de:
• Órganos�personales (Presidente). Es elegido por el propio Consejo en la

sesión constitutiva y ejerce también como presidente del Tribunal Supre-
mo. La reforma de la LOPJ llevada a cabo por la LO 4/2013 eliminó la fi-
gura del vicepresidente del CGPJ, hasta entonces existente, pero estable-
ció un vicepresidente en el Tribunal Supremo, que será quien sustituirá al
presidente del CGPJ (que también lo es del TS) cuando por cualquier causa
este no pueda atender sus funciones.
• Órganos�colegiados (Pleno, Comisión Permanente, Comisión Disciplina-

ria, Comisión de Asuntos Económicos y Comisión de Igualdad).
A estas Comisiones�legales previstas en la LOPJ, habrá que añadir las Comi-

siones�reglamentarias y las Vocalías�delegadas�territoriales, de ámbito au-
tonómico.
5.6. El Ministerio Fiscal
(233)
Hay que justificar por qué se incluye el Ministerio Fiscal en el apartado dedi- Art 124 CE.
cado al Poder Judicial. A favor de incluirlo, tenemos el hecho de que la Cons-
titución lo regula en el título dedicado al Poder Judicial233, y también que es
una institución que coopera funcionalmente con la Administración de Justi-
cia; en contra, y es lo que es sustantivamente más relevante, está el hecho de
que no realiza funciones jurisdiccionales y cumple su misión por medio de
órganos propios de acuerdo con los principios de unidad de actuación y de-
pendencia jerárquica, y sometido, en todo caso, a los principios de legalidad
e imparcialidad.
Aunque el Ministerio Fiscal no es Poder Judicial, es casi indudable que la Cons- Lectura recomendada
titución ha intentado configurarlo como algo más que un simple representan-
F.�Granados (1989). El Minis-
te del Gobierno en sus relaciones con el Poder Judicial o un acusador público terio Fiscal. Madrid: Tecnos.
en el proceso penal.
Veamos, pues, la configuración que hace la Constitución de las funcio-

nes del Ministerio Fiscal:
El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros

órganos, tiene la misión de promover la acción de la justicia en defensa
de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público
tutelado por la ley, de oficio o bien a petición de los interesados, velar
por la independencia de los Tribunales y procurar frente a ellos la satis-
facción del interés social.
Artículo 124.1 CE.
La estructura orgánica del Ministerio Fiscal se ha establecido por la Ley

50/1981 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal.
En lo que concierne a la organización y al funcionamiento del Ministerio Fis-

cal, hay que señalar los puntos siguientes:
1) El Ministerio Fiscal está integrado por un conjunto de órganos propios co-

mo, por ejemplo, el fiscal general del Estado, el Consejo Fiscal, la Junta de
Fiscales de Sala, la Fiscalía del Tribunal Supremo o la Fiscalía ante el Tribunal
Constitucional.
2) El ejercicio de las funciones del Ministerio Fiscal tiene que acomodarse a los
principios�de�unidad�de�actuación y dependencia�jerárquica, cosa que su-
pone básicamente que este complejo orgánico tiene que articularse jerárqui-
camente.
3) Al frente del Ministerio Fiscal se sitúa el Fiscal� General� del� Estado, que
es nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, el cual, aunque tiene que
escuchar primero al Consejo General del Poder Judicial, es quien decide real-
mente el nombramiento, ya que el informe del Consejo no es vinculante. El
cese sólo puede efectuarse por causas legalmente tasadas.
La incidencia del Gobierno en el nombramiento del Fiscal General del

Estado y la estructura jerárquica de la Fiscalía puede plantear conflictos
entre los intereses del Gobierno y la imparcialidad declarada y el respeto
a la legalidad que tienen que guiar la actuación del Ministerio Fiscal.
6. El Tribunal Constitucional
En la asignatura Sistema constitucional español se han estudiado algunos de los Ved también
principios generales de la jurisdicción constitucional. Se han visto los diferen-
tes modelos de garantía jurisdiccional en el derecho comparado (el modelo del módulo "Teoría general de
norteamericano de control difuso de constitucionalidad, el modelo europeo la Constitución" de la asignatu-
ra Sistema constitucional espa-
de control concentrado de constitucionalidad y las democracias en las que ñol.
no hay esta garantía jurisdiccional). También se señalan algunos de los rasgos

fundamentales del modelo adoptado por la Constitución española.
Ahora estudiaremos con más detenimiento el modelo español, tanto desde el

punto�de�vista�orgánico (significado y organización del Tribunal Constitu-
cional) como desde el punto�de�vista�funcional (los diversos procedimientos
delante del Tribunal Constitucional).
El modelo� español� de� jurisdicción� constitucional se inserta plena-

mente en el sistema europeo, es decir, en el modelo de justicia consti-
tucional concentrada.
El modelo� de� justicia� constitucional� concentrada empezó con las consti-

tuciones de Austria y Checoslovaquia, tras la Primera Guerra Mundial, bajo
inspiración kelseniana, siguió con la Constitución republicana española de
1931 y, después de la Segunda Guerra Mundial, con las constituciones de Italia
(1947) y Alemania (1949). El éxito de estos dos modelos y el precedente de la
Constitución de 1931 fueron importantes para que el constituyente de 1978
se decidiera a adoptar un modelo de justicia constitucional.
Pero todavía fue más decisivo el hecho de que la existencia de un Tribunal

Constitucional solucionaba tres grandes problemas de la democracia española:
1) La creación de este órgano permitía la efectividad�de�la�Constitución�co-

Las Cortes constituyentes trabajaron desde
mo� norma� jurídica y, por lo tanto, otorgaba una gran fuerza normativa al abril hasta diciembre de 1931 para redactar la
Constitución de la República española.
texto constitucional, lo cual producía una ruptura jurídica radical con el or-
denamiento jurídico del régimen dictatorial anterior.
2) Este órgano era el idóneo para resolver los conflictos�de�competencia�en-

tre�el�Estado�y�las�Comunidades�Autónomas que, a buen seguro, se produ-
cirían como consecuencia de la nueva organización territorial del Estado que
instauraba la Constitución.
3) Al ser un órgano de creación nueva, no estaba relacionado con el sistema

político anterior y podía decidir definitivamente sobre la manera de aplicar
los�derechos�fundamentales�garantizados�en�la�Constitución, y, además,
podía sustraerlos de un aparato judicial acostumbrado a aplicar las leyes del
anterior ordenamiento en las que estos derechos fundamentales no estaban
garantizados.
Así pues, todas estas razones llevaron al constituyente a introducir la jurisdic-

ción constitucional en el texto de la Constitución, en el título IX de la cual
se regularon sus características principales remitiéndose a una Ley Orgánica el
desarrollo de estos preceptos constitucionales.
Lectura complementaria
La Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, reguladora del Tribunal Cons-
titucional (LOTC), fue una de las primeras leyes postconstitucionales, Diferentes�autores (1995).
La jurisdicción constitucional
ya que el legislador era consciente de la urgencia en regular este órgano en España. La Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional:
tan necesario para el buen funcionamiento del sistema jurídico y polí-
1979-1994. Madrid: CEC.
tico español.
El 14 de febrero de 1980 se nombró a los diez primeros magistrados, el 12 de

julio se constituyó el Tribunal Constitucional y el 7 de noviembre del mismo
año se nombró a los dos magistrados que provenían del Consejo General del
Poder Judicial, después de que éste se hubiera constituido. La primera senten-
cia se dictó el 26 de enero de 1981 y resolvía un recurso de amparo (BOE de 24
de febrero de 1981), mientras que la primera sentencia que resolvió un recurso
de inconstitucionalidad es del 2 de febrero de 1981 (BOE de 24 de febrero de Edificio de la sede del Tribunal Constitucional
en Madrid
1981).
En virtud de su potestad autoorganizativa, el Tribunal ha dictado dife-

rentes acuerdos, entre los que deben destacarse su Reglamento de orga-
nización y personal. El actual reglamento se aprobó por Acuerdo del 5
de julio de 1990 y se modificó parcialmente en diversas ocasiones.
6.1. Tribunal Constitucional y justicia constitucional: problemas

generales
6.1.1. Tribunal Constitucional: ¿órgano jurisdiccional u órgano

político?
Un tema clásico del derecho constitucional de este siglo es la naturaleza

política o jurisdiccional de los Tribunales constitucionales. La famosa
disputa teórica entre Kelsen y Schmitt es uno de los debates más cono-
cidos del constitucionalismo del siglo XX. Este debate, de manera explí-
cita o encubierta, ha continuado hasta nuestros días.
Ciertamente, la naturaleza política de muchos de los casos que se presentan

ante el Tribunal Constitucional hace que las opiniones sean muy diversas.
No obstante, una amplia mayoría doctrinal considera que su naturaleza es
jurisdiccional básicamente por dos tipos de razones:
a) En primer lugar, porque el procedimiento mediante el cual el Tribunal toma Lectura complementaria
decisiones es un procedimiento�típicamente�jurisdiccional.
P.�Pérez�Tremps (1985). Tri-
bunal Constitucional y Poder
Si examinamos qué procedimiento utilizan los órganos políticos, como las Judicial. Madrid: CEC.
Cortes Generales o el Gobierno, y cuál utilizan los órganos judiciales, es decir,

los Jueces y los Tribunales, el procedimiento utilizado por el Tribunal Consti-
tucional es, sin duda, el de los Jueces y Tribunales.
b) En segundo lugar, porque no es sólo el procedimiento, sino también el ra-

zonamiento mediante el cual el Tribunal Constitucional adopta las decisio-
nes, lo que nos revela su naturaleza jurisdiccional.
La actividad política y la actividad jurídica se distinguen porque sus

argumentaciones se inspiran en racionalidades orientadas a finalidades
diferentes.
1) La racionalidad�política se orienta hacia cuestiones de oportunidad o con-

veniencia, relacionadas a intereses diferentes y basadas en argumentos que
utilizan, especialmente, datos empíricos.
2) La racionalidad�jurídica, al contrario, se orienta hacia otro tipo de finali-

dad. Por una parte, el parámetro desde el cual se legitima su razonamiento es
siempre una norma�jurídica. De la otra, el criterio para fundamentar la deci-
sión consiste siempre en aplicar reglas�de�razonamiento�jurídico, reglas que
son limitadas y que la comunidad jurídica tiene que aceptar como válidas.
Estas reglas se deducen a partir de los tres elementos siguientes:
• Las doctrinas sobre interpretación jurídica.
• Los precedentes judiciales deducibles de las sentencias de los Tribunales.
• La ciencia jurídica que sistematiza las reglas del derecho, que da sentido a
las normas y establece las reglas básicas del sistema jurídico.
Ved también
Por tanto, la racionalidad política y la racionalidad jurídica responden
a lógicas diferentes y cumplen una función distinta dentro del sistema Podéis consultar el apartado 5
de este módulo.
constitucional. Desde este punto de vista, el Tribunal Constitucional es
un órgano claramente jurisdiccional.
Ahora bien, el hecho de que el Tribunal sea un órgano de naturaleza

jurisdiccional no quiere decir que forme parte del Poder Judicial. Como
hemos visto en el apartado anterior, el Poder Judicial está formado úni-
camente por los Jueces y los magistrados que resuelven las cuestiones
que se someten a su orden jurisdiccional.
El Tribunal Constitucional, también de naturaleza jurisdiccional, resuelve en

procedimientos muy diferentes, tal como se deduce de la diferente función
constitucional asignada al Poder Judicial, en el título VI de la Constitución, y
en el Tribunal Constitucional, en el título IX.
El mismo Tribunal Constitucional lo dejó muy claro en una de sus primeras

sentencias:
"El Tribunal Constitucional no forma parte del Poder Judicial y está al margen de la or-
ganización de los Tribunales de justicia"
STC 9/1981, FJ.1.
6.1.2. El Tribunal Constitucional como órgano creador de

derecho
Según la doctrina kelseniana, los Tribunales constitucionales tienen que ejer-

cer la función de "legislador negativo", es decir, la función de expulsar del
ordenamiento jurídico toda norma que esté en contradicción con algún pre-
cepto constitucional. Sin duda, el Tribunal Constitucional español ejerce esta
función, que, por otra parte, es su función principal.
No obstante, el Tribunal Constitucional español también ejerce, de alguna

manera, en sus sentencias, la función de "legislador positivo". Y decimos "de
alguna manera" porque, ciertamente, no se trata de que el Tribunal en sus
sentencias ejerza de legislador en el sentido propio de la palabra, sino que en
ciertos casos el Tribunal Constitucional va más allá de la función de legislador

negativo y contribuye a crear normas que, de hecho, se incorporan al ordena-
miento jurídico español.
Las sentencias del Tribunal Constitucional vinculan a los órganos judi-

ciales.
El artículo 40.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ya establece

esta vinculación con respecto a las sentencias y autos que tengan que resolver
recursos y cuestiones de inconstitucionalidad. Ahora bien, la Ley Orgánica del
Poder Judicial lo pone de manifiesto de manera más explícita diciendo que los
Jueces y los Tribunales:
(...) interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios
constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resolu-
ciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos.
Artículo 5.1 LOPJ.
Por lo tanto, el Tribunal Constitucional no es tan sólo el órgano supre-

mo de interpretación de la Constitución, sino que también es el órgano
supremo de interpretación de la Ley, de conformidad con la Constitu-
ción.
Así pues, el Tribunal Constitucional no expulsa solamente normas del orde-

namiento constitucional, sino que da sentido a normas legales interpretadas
teniendo en cuenta la Constitución, y, por lo tanto, esta función supone la
creación�de�normas�específicas con el fin de encontrar un sentido a las dis-
posiciones que previamente había aprobado el legislador ordinario.
Más adelante, cuando se estudien las sentencias del Tribunal Constitucional, Ved también
se analizan sus diferentes tipos, lo que permite profundizar en lo que ahora
se está tratando. do 6.3.4 de este módulo.
Estas facultades interpretativas del Tribunal no implican que éste tenga el mo- (234)
Art. 9.1 CE.
nopolio de la aplicación de la Constitución. Al contrario, la Constitución vin-
cula, como ya sabemos, a todos los poderes públicos234 y, por lo tanto, este
mandato se aplica a todos los órganos judiciales, los cuales, precisamente, de-
ben aplicar�la�Constitución y, en virtud del mencionado artículo 5 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, no sólo tienen que aplicarla sino que tienen que
hacerlo en la interpretación establecida por el Tribunal Constitucional.
Aunque el Tribunal Constitucional no tiene el monopolio de la aplicación de

la Constitución, sí que tiene el monopolio�de�la�declaración�de�inconstitu-
cionalidad�de�las�leyes, y ello supone que el sentido de las mismas debe ha-
cerse de acuerdo con la interpretación que el Tribunal Constitucional les ha
dado.
6.1.3. Legitimidad democrática del Tribunal Constitucional
La capacidad normativa del Tribunal Constitucional ha sido, precisamente,

motivo de importantes críticas que apuntan a la no-legitimidad democrática
de este órgano jurisdiccional.
Hay que dejar muy claro que no puede ponerse en duda la legitimidad demo-
crática de origen del Tribunal Constitucional. Se trata de uno órgano�consti-
tucional�legitimado, precisamente, por el mismo poder constituyente, al in-
cluirlo con unas funciones muy precisas en la Constitución.
Ahora bien, si como poder constituido es plenamente democrático, puede ser

perfectamente posible que en sus actuaciones se extralimite en lo que concier-
ne a sus funciones y pueda incurrir en actividades que escapen a la legitimidad
democrática. ¿Cuál es, por lo tanto, el límite de estas actuaciones?
La posición constitucionalmente asignada al Tribunal Constitucional

es la de interpretar la Constitución, es decir, encontrar significado, me-
diante métodos de interpretación jurídica, a los preceptos constitucio-
nales y aplicar estos preceptos, previamente interpretados, a los supues-
tos de hecho que le estén sometidos en los diferentes procedimientos
previstos en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
Desde este punto de vista, sin olvidar que el Tribunal Constitucional es un

poder constituido, sus funciones son, de alguna manera, constituyentes en el
sentido de que su tarea es la de indagar el significado jurídico de los preceptos
constitucionales.
Sin embargo, ir más allá de esta tarea o utilizar métodos impropios de la inter-
pretación jurídica haría que la actividad del Tribunal Constitucional no estu-
viera amparada por la legitimidad democrática que le otorga su función cons-
titucional.
Esto supone un doble peligro:

• Por un lado, el Tribunal Constitucional puede incurrir en la ilegitimidad Casos de ilegitimidad

de�ocupar�el�papel�del�poder�constituyente, porque encuentre un signi- por parte del Tribunal
Constitucional
ficado a los preceptos constitucionales no justificado en los métodos de
interpretación jurídica. Ambos supuestos harían que la
actuación del Tribunal Consti-
tucional resultara constitucio-
nalmente ilegítima y, por lo
• Por otro lado, también puede incurrir en la ilegitimidad� de� ejercer� la tanto, contraria a las reglas del
función�de�legislador y, por lo tanto, invadir la función reservada cons- Estado democrático.
titucionalmente al Poder Legislativo, al interpretar la ley no de conformi-

dad con la Constitución sino de acuerdo con parámetros que no sean los
constitucionales.
Ahora bien, mientras la actividad jurisdiccional del Tribunal se limite a encon-

trar sentido, mediante métodos de interpretación jurídica aceptados al texto
de la Constitución, el Tribunal Constitucional cumple con la función que le
ha encargado el constituyente.
6.2. Composición, organización y funcionamiento del Tribunal

Constitucional
6.2.1. Composición del Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional se compone de doce miembros nombrados por el Composición del Tribunal
Rey y designados por los órganos siguientes: Constitucional
Los miembros nombrados por

• cuatro por el Congreso de los Diputados, el Congreso y por el Senado lo
deben ser por el pleno de es-
tos órganos y por una mayoría
de las tres quintas partes.
• cuatro por el Senado,
• dos por el Gobierno, Ved también
"Podéis consultar el subaparta-

• dos por el Consejo General del Poder Judicial. do 6.2.3. de este módulo".
Sobre esta composición tienen que hacerse dos consideraciones significativas:
1) En primer lugar, los órganos que nombran al Tribunal están en relación con
las funciones que éste ejerce. Al examinar estas funciones –tal como se hace
más adelante– se observa que el objeto sobre el cual tiene que dictar sentencia
el Tribunal son disputas entre estos órganos.
(235)
Con la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, se reformó la LOTC y se solventó Ved de todos modos la inter-
pretación restrictiva efectuada por
una de las grandes demandas en relación a los órganos que intervienen en el
el propio Tribunal Constitucional
nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional. Ahora, tam- en SSTC 49/2008, 9 de abril (refor-
ma LOTC), y 101/2008, de 24 de
julio (reforma del reglamento del
Senado).
(236)
bién las comunidades autónomas tienen intervención en el proceso de nom- La LOPJ sigue esta calificación
en cuanto a la designación de sus
bramiento, al poder proponer -mediante sus asambleas legislativas- a los can-
miembros en los artículos 107.2y
didatos entre los que el Senado elige, posteriormente, a los magistrados235. 127.2
2) En segundo lugar, la voluntad del legislador de hacer que los designados

por el Congreso y el Senado lo sean por una mayoría cualificada236 de las tres
quintas partes implica que las personas designadas como magistrados tienen
que tener un grado importante de consenso en los órganos que los designan.
(237)
Estos órganos designantes deben elegir237 entre ciudadanos españoles que sean Art. 159.2 CE y art. 18 LOTC.
magistrados y fiscales, profesores de universidad, funcionarios públicos y abo-

gados, todos ellos juristas de reconocida competencia y con más de quince
años de ejercicio profesional en su respectiva función. Esta delimitación en la
especialización jurídica pretende reforzar la calidad técnica de los escogidos.
Así como los jueces y magistrados ordinarios no pueden pertenecer a

un partido político (art. 127 CE y 395 LOPJ), en cambio los magistrados
del TC no lo tienen prohibido, sino que solo se les impide tener en ellos
funciones directivas (art. 159.4 CE y 19.1 LOTC). Así lo recordó el propio
Tribunal en su interlocutoria 226/1988. Es una diferencia establecida
por la propia Constitución, que ciertamente resulta muy debatible.
Los magistrados se designan para un periodo de nueve años y se renuevan

por terceras partes cada 3 años, sin que pueda haber una reelección inmediata.
(238)
Esta periodicidad puede afectar su independencia238 –si se compara con otros Ningún magistrado podrá ser
propuesto al Rey para otro período
modelos en los que, incluso, el cargo es vitalicio, como en el Tribunal Supremo inmediato, salvo que hubiera ocu-
de Estados Unidos. pado el cargo por un plazo no su-
perior a tres años.
La reforma de la LOTC mediante la LO 8/2010 dispuso que si un magis-

trado cesa por razones diferentes de la finalización del mandato (muer-
te, etc.) se seguirá el mismo procedimiento que se siguió para escoger al
sustituido, y el sustituto será magistrado por el tiempo que le quedara
a aquel.
Asimismo, si hay retrasos en la renovación de los magistrados por ter-

cios, a la duración del mandato de los nuevos (9 años) se le descontará
el periodo de más que hubieran estado sus predecesores.
El Tribunal Constitucional elige a su Presidente –lo cual refuerza su autono- Francisco Tomás y Valiente
mía–, que tendrá un mandato de tres años y puede ser reelegido sólo una sola
En 1980 fue nombrado miem-
vez. Asimismo, y en las mismas condiciones, elige un vicepresidente. bro del Tribunal Constitucio-
nal, del que fue Presidente en-
tre 1986 y 1992. Miembro del
6.2.2. Organización del Tribunal Constitucional Consejo de Estado desdefinales
de 1995, fue asesinado en su
despacho de la universidad por
un miembro de ETA.
El Tribunal actúa en pleno, salas y secciones:
1) El pleno está formado por los doce magistrados y es competente en todos

los procedimientos, excepto en el de recurso de amparo, así como en los prin-
cipales actos de autogobierno y administración que realice el Tribunal.
2) Las salas están formadas por seis miembros y presididas, la Sala Primera, por
el Presidente del Tribunal y, la Sala Segunda, por el Vicepresidente. Aparte de
otras funciones menores, tienen competencia para resolver los procedimien-
tos de recurso de amparo y, bajo determinadas circunstancias, otros procesos
constitucionales.
3) Las secciones están formadas por tres miembros y tienen competencia,

aparte de otras cuestiones de tipo menor, para resolver la admisibilidad de
recursos de los diversos procedimientos y, bajo determinadas condiciones, la
resolución de asuntos de amparo.
6.2.3. Funcionamiento del Tribunal Constitucional
El Tribunal funciona de acuerdo con los principios básicos de los órganos ju- Lectura complementaria
risdiccionales y, en todo aquello que no prevén las leyes específicas del Tribu-
M.�Pulido�Quecedo (1995).
nal, la Ley de Enjuiciamiento Civil actúa con carácter supletorio. La Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional: anotadacon ju-
risprudencia. Madrid: Civitas.
Las decisiones se adoptan mediante providencias, autos y sentencias. Está pre-
vista la figura de los votos particulares, que puede emitir un magistrado que
discrepe de la mayoría y que se tienen que publicar junto con las sentencias.
En las votaciones, cada magistrado dispone de un voto igual, pero, en caso de
empate, el Presidente tiene voto de calidad.
Para las cuestiones�de�gobierno�y�de�tipo�administrativo, los órganos son el Cuerpo de letrados

Pleno, el Presidente y el Secretario General, que no tiene la categoría de magis-
Existe asimismo un cuerpo de
trado y dirige, bajo la supervisión del Pleno y del Presidente, la organización letrados que asesoran a los
administrativa del Tribunal. El Presidente, en estas funciones, estará asistido magistrados desde el punto de
vista tecnicojurídico.
por una Junta de Gobierno. El Pleno y las salas, por otro lado, tienen secretarios
de justicia que realizan funciones similares a las de los secretarios judiciales.
6.3. Los procedimientos de control de la constitucionalidad
El control de la constitucionalidad de las leyes es el objeto propio de los Tribu-

nales constitucionales: en definitiva, éste es el motivo principal de su creación
en la originaria idea de Kelsen. El ordenamiento constitucional español tiene
en cuenta dos grandes formas de control de constitucionalidad:
• El control�directo�y�abstracto (el recurso de inconstitucionalidad y el con-

trol previo de constitucionalidad de los Tratados Internacionales y de los
proyectos de ley orgánica de Estatuto de Autonomía o de su modificación).
• El control�indirecto (la cuestión de inconstitucionalidad y, como variante

menor, la denominada autocuestión).
6.3.1. Los procedimientos de control directo y abstracto
1)�El�recurso�de�inconstitucionalidad
El recurso de inconstitucionalidad es un procedimiento para controlar

la constitucionalidad de normas con rango de ley y se caracteriza sobre
todo por su carácter directo y abstracto.
Carácter� directo significa que los legitimados para interponer el recurso lo Ved también
hacen sin ningún condicionante ante el mismo Tribunal Constitucional. Ca-
rácter�abstracto quiere decir que se impugnan normas en sí mismas, no con- do 6.3.3 de este módulo.
textualizadas en ningún caso concreto. Estas características se ven con más
detenimiento en el subapartado que trata las peculiaridades de este procedi-
miento.
(239)
Hemos dicho que el recurso de inconstitucionalidad pretende el control de Art. 27.2 LOTC.
239
normas con rango de ley. La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional enu-
mera las normas siguientes:
• Estatutos de autonomía.
• Leyes orgánicas.
• Leyes ordinarias.
• Decretos-ley.
• Decretos-legislativos.
• Tratados Internacionales.
• Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales.
• Normas equivalentes de las Comunidades Autónomas; es decir, leyes, de-

cretos-legislativos, decretos ley y reglamentos de las Asambleas Legislati-
vas de las Comunidades Autónomas.
(240)
Uno de los aspectos clave para entender el recurso de inconstitucionalidad es Art. 162.1 CE.
analizar cuáles son los sujetos legitimados para interponer este tipo de recur-
so. Según prescribe la Constitución española240, pueden interponerlo el Presi-
dente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta
Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas
y, si procede, sus asambleas.
Como puede comprobarse, se trata, en casi todos los casos, de órganos marca-
damente políticos. Dentro de estos órganos hay que hacer diversas distincio-
nes en lo que concierne a la legitimidad:
a) Parece obvio que el Presidente�del�Gobierno está legitimado de acuerdo Órganos de índole política
con su función de dirección política.
El carácter político de estos ór-
ganos contamina, de alguna
b) Los cincuenta�Diputados�o�Senadores fundamentan su legitimación en manera, la naturaleza misma
de este recurso.
una de las finalidades de este recurso: dar la ocasión a minorías parlamentarias
para impugnar en sede jurisdiccional lo que la mayoría no les ha aceptado en
sede política.
(241)
c) El Defensor�del�Pueblo está legitimado según sus propias facultades como Es ilustrativa en este sentido la
STC 137/2010, FJ 3.
defensor de los derechos y las libertades de las personas ante la Administra-
ción; no obstante, el TC ha reconocido una legitimación al Defensor del Pue-
blo para interponer el recurso que no se limita a los casos en los que estén
afectados derechos; el Defensor, dice el Tribunal, es situado como defensor
de la Constitución cuando esta lo incluye, sin restricciones, en el listado de
legitimados para impugnar. Por lo tanto, el Defensor tiene discrecionalidad
para decidir qué impugna y qué no, y el TC no entrará a juzgar esta decisión
discrecional241.
d) Los gobiernos�o�parlamentos�autonómicos están legitimados, de acuerdo

con la interpretación que hace la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional,
en lo que pueda afectar a su propio ámbito de autonomía. No obstante, este
precepto ha sido interpretado en un sentido amplio, de manera que no pueden
interponer tan sólo recurso en lo que afecta a sus competencias, sino también
en los preceptos que puedan incidir en el ejercicio de las competencias de la
comunidad autónoma.
El plazo para interponer el recurso de inconstitucionalidad es de tres

meses a partir de la publicación de la norma impugnada. Este plazo tan
breve limita las posibilidades de ejercitar este recurso y le da uno de sus
caracteres más específicos.
No obstante, se prevé un periodo especial de 9 meses en aquellos casos en

los que el recurso enfrente al gobierno estatal y a un gobierno autonómico,
siempre y cuando se den los siguientes presupuestos:
• Que se reúna la Comisión Bilateral de Cooperación a propuesta de cual-

quiera de las dos partes.
• Que en el seno de esta comisión se acuerde abrir negociaciones.
• Que dentro de los tres meses siguientes a la publicación de la ley esto se

notifique al TC y se publique el acuerdo de iniciar las negociaciones en el
BOE y en el Diario Oficial de la Comunidad.
Esto puede permitir llegar a un acuerdo que evite interponer finalmente el

recurso, que en todo caso la parte interesada tendrá que interponer antes de
los nueve meses de los que se ha hablado si es que finalmente no llega el
mencionado acuerdo.
(242)
Con respecto al procedimiento, el recurso de inconstitucionalidad tiene un Después de haber escuchado
las dos partes, el Pleno del Tribunal
procedimiento�típicamente�judicial. Se inicia mediante escrito del legitima-
debe dictar sentencia.
do o de su representante. El Tribunal, una vez admitido el recurso, lo hace lle-
gar a las partes (Congreso, Senado, Gobierno, Asamblea Legislativa y ejecutivo
de comunidad autónoma), las cuales formulan las alegaciones correspondien-
tes en su defensa242.
2)�El�control�previo�de�constitucionalidad�de�los�Tratados�Internacionales
El artículo 95.2 de la Constitución española faculta al Gobierno, al Congreso

de los Diputados y al Senado para requerir del Tribunal Constitucional que
se pronuncie sobre la conformidad o disconformidad de la Constitución con
los preceptos de un tratado internacional antes de que pase a formar parte del
ordenamiento jurídico español. El artículo 78 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional desarrolla este precepto constitucional.
En consecuencia, si el Tribunal declara que hay contradicción entre el

tratado y la Constitución, las autoridades españolas sólo pueden suscri-
bir el tratado si previamente se ha reformado la Constitución.
Este procedimiento ha sido utilizado en relación con la compatibilidad entre el

antiguo artículo 13.2 de la Constitución española y el artículo 8.B.1 del Tratado
de la Unión Europea (TUE), que reconocía el derecho de sufragio pasivo en las
elecciones locales a todos los ciudadanos de la Unión (Declaración 1/1992), y
también fue utilizado para analizar la compatibilidad del Tratado por el que se
establecía una Constitución para Europa con la Constitución española, dando
El Tratado de Maastrich planteó un caso de
origen a la declaración 1/2004 del Tribunal Constitucional. incompatibilidad con el artículo 13.2 de la
Constitución española
El carácter de "declaración" y no de "sentencia" que el Tribunal Constitucio-

nal otorga en las resoluciones de este procedimiento puede cuestionar si se
trata de un verdadero proceso jurisdiccional. En la primera de las declaracio-
nes mencionadas, el Tribunal reafirma que en este procedimiento actúa como
órgano jurisdiccional y que:
"Aunque dicha declaración no puede merecer la calificación legal de sentencia, es una

decisión judicial de carácter vinculante y, como tal, produce erga omnes todos les efectos
de la cosa juzgada"
Ciertamente, se trata de un procedimiento en el cual no hay dos partes y, por lo

tanto, no hay controversia. No obstante, su carácter, como afirma el Tribunal
Constitucional, es jurisdiccional y no meramente consultivo.
3)�El�recurso�previo�de�inconstitucionalidad�para�los�proyectos�de�ley�or-
gánica�de�Estatutos�de�Autonomía�o�de�su�modificación
a)�¿Por�qué�un�procedimiento�de�control�previo�para�los�Estatutos?
El control previo de los Tratados Internacionales, explicado en el apartado an-

terior, no era al aprobarse la LOTC en 1979 el único control de carácter previo
previsto en dicha norma. Por el contrario, la LOTC establecía en su inicial art.
79 un recurso�previo�de�inconstitucionalidad�relativo�a�proyectos�de�Esta-
tutos�de�Autonomía�y�de�leyes�orgánicas, recurso por el cual un proyecto
normativo como los indicados podía ser recurrido ante el Tribunal Constitu-
cional, una vez aprobado por ambas Cámaras, de manera que la impugnación
suspendía su sanción, promulgación y publicación en el BOE, a la espera de
que el Tribunal resolviera si era constitucional o si, por contener algún aspecto
inconstitucional, las Cortes debían proceder de modo obligado a retocarlo.
En la práctica, el recurso (que podían interponer los mismos legitimados que

podían presentar un recurso de inconstitucionalidad) fue utilizado con cierta
frecuencia por la oposición para frenar temporalmente el proceso de aproba-
ción de determinadas leyes orgánicas; quizá uno de los casos más notables
fuera el del proyecto de Ley Orgánica de Reforma del art. 417 bis del Código
Penal, reforma cuyo fin era despenalizar parcialmente el aborto (el recurso fue
resuelto por la STC 53/1985, de 11 de abril). Dado que el proyecto se había
aprobado en las Cortes en noviembre de 1983 y fue impugnado a principios de
diciembre, comprobamos que estuvo paralizado durante casi un año y medio a
la espera de que el Tribunal Constitucional dictara sentencia en abril de 1985.
Para evitar este tipo de paralizaciones legislativas, la Ley Orgánica 4/1985, de 7

de junio, derogó�este�recurso�previo expresando en su exposición de motivos
que éste podía suponer una “grave fisura” en el equilibrio de las relaciones
entre las Cortes y el Tribunal.
La eliminación del recurso previo, más allá de los momentos iniciales, no sus-
citó con posterioridad mayor debate. Sin embargo, la nueva fase de reformas
de los Estatutos de Autonomía, que se inició en 2006 con la reforma de los
Estatutos valenciano y catalán y a los que seguirían otros en los años poste-
riores, planteó una situación anteriormente no experimentada: que estatutos
que, como fue el caso del catalán, habían sido aprobados en el Parlamento au-
tonómico, después en las Cortes Generales (con las modificaciones que estas
consideraron oportunas) y por último sometidos a referéndum popular antes
de entrar en vigor, fuesen luego impugnados ante el Tribunal Constitucional
y, años después de entrar en vigor, el Tribunal dictara sentencia declarando
inconstitucionales una serie de preceptos estatutarios y reinterpretando otros,
como ocurrió con la STC 31/2010, de 28 de junio, recaída cuatro años después
de entrar en vigor el Estatuto catalán.
Esta situación generaba la paradoja de que los ciudadanos se habían pronun-

ciado sobre una versión del Estatuto que no sería finalmente la que perviviría,
y ello suponía también una serie de efectos de índole política y social. Por ello,
ya en 2006, en su Informe sobre las Reformas de la Constitución Española,
el Consejo de Estado había sugerido reintroducir, pero solo para el caso de
los Estatutos (no de las restantes leyes orgánicas) el recurso previo. Con ello,
los ciudadanos votarían sobre el texto previamente revisado por el Tribunal
Constitucional (y si era preciso retocado en las Cortes tras la sentencia de este)
y no a la inversa.
b)�Características�del�control�previo
Tal sugerencia fue recogida por el legislador estatal casi diez años después,
mediante la aprobación de la Ley�Orgánica�12/2015,�de�22�de�septiembre,
que reproduce en buena parte el procedimiento que ya existía en 1979, con la
importante diferencia de la restricción de su objeto y algunas otras novedades,
como la fijación al Tribunal Constitucional de un plazo máximo para resolver.
Sistematizando las características del nuevo sistema, podemos decir que son
las siguientes:
• El recurso previo puede interponerse únicamente�frente�a�proyectos�de

leyes�orgánicas�de�Estatutos�de�Autonomía�y�de�reformas�de�éstos (no
contra otros proyectos de leyes orgánicas ni de otro tipo).
• El objeto del recurso es el texto definitivo del proyecto aprobado por las
Cortes.
• Los legitimados son los mismos que pueden interponer un recurso de

inconstitucionalidad contra un Estatuto de autonomía.
• El plazo�de�interposición es muy breve: tres días desde que el texto apro-

bado se publique en el Boletín Oficial de las Cortes Generales.
• La interposición del recurso tiene efectos�suspensivos sobre la tramitación

del proyecto normativo, que de este modo no se va a enviar al Rey para la
promulgación y sanción, ni se celebrará ningún referéndum en el territorio
autonómico correspondiente.
• El Tribunal tiene un plazo improrrogable de seis meses para resolver desde

el momento de la interposición. Por lo demás, se seguirá el procedimiento
propio de los recursos de inconstitucionalidad.
• Si el Tribunal no� aprecia� motivo� alguno� de� inconstitucionalidad, los

trámites pendientes prosiguen.
• Si por el contrario el Tribunal considera�que�hay�aspectos�inconstitucio-

nales, deberá indicar cuáles son y a qué preceptos afectan, y las Cortes
Generales deberán modificar (o suprimir) los mencionados preceptos para
que se pueda proseguir con la tramitación.
• Incluso en este último caso no se excluye la posibilidad de recursos�o�cues-

tiones� de� inconstitucionalidad� posteriores a la entrada en vigor de la
norma estatutaria, en cuyo caso el Tribunal resolverá en su momento lo
que proceda.
6.3.2. Los procedimientos de control indirecto y concreto
1)�La�cuestión�de�inconstitucionalidad
La cuestión de inconstitucionalidad es, como el recurso de inconstitu-

cionalidad, un procedimiento para controlar la constitucionalidad de
las normas con rango de ley. Ahora bien, si el recurso de inconstitucio-
nalidad es un procedimiento que se caracteriza por ser directo y abstrac-
to, la cuestión, al contrario, es un procedimiento caracterizado por ser
indirecto y concreto.
El supuesto que da lugar a la cuestión de inconstitucionalidad está previsto en La inconstitucionalidad

la Constitución española:
La cuestión de inconstituciona-
lidad surge de la colaboración
Cuando en algún proceso, un órgano judicial considere que una norma con rango de ley, entre el Poder Judicial y el Tri-
aplicable al caso, de cuya validez dependa el veredicto, pueda ser contraria a la Consti- bunal Constitucional.
tución, planteará la cuestión frente al Tribunal Constitucional en los casos, en la forma
y con los efectos que la ley establezca, que en ningún caso serán suspensivos.
Artículo 163 CE.
En el sistema judicial americano, cuando un Juez tiene que aplicar en un de-

terminado proceso una ley que considera contraria a la Constitución, la in-
aplica, y aplica la norma constitucional directamente.
Éste no es el caso español. Si se tiene en cuenta lo que prescribe el artículo

163 de la Constitución española, si se diera el caso de que un Juez tuviera
que aplicar una norma en un determinado procedimiento judicial, y tuviera
motivos fundamentados para considerarla inconstitucional, debería paralizar
el proceso y consultar al Tribunal Constitucional para que éste adopte una
decisión sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma en
cuestión.
Igual que en el recurso de inconstitucionalidad, las normas que son objeto

de control en cuanto a la cuestión de inconstitucionalidad son todas las que
tienen rango de ley, es decir, las enumeradas en el artículo 27.2 de la Ley Or-
gánica del Tribunal Constitucional. Ahora bien, a diferencia del recurso de
inconstitucionalidad, lo que se pone en duda no es únicamente un precepto
aprobado recientemente, sino una norma�insertada�en�un�proceso�concreto,
en el cual el Juez encuentra un determinado significado dentro, precisamente,
de este proceso.
Por eso este procedimiento se considera indirecto y concreto: indirecto por-

que la impugnación procede del Juez; concreto porque la norma no se analiza
en abstracto, sino contextualizada en un determinado procedimiento judicial
en que es objeto de una interpretación conectada a un caso concreto.
Pero esta concreción se da sólo en la fase previa a la interposición de la cues-

tión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Una vez inter-
puesta, la norma se desvincula absolutamente del caso que lleva el Juez que lo
ha elevado al Tribunal Constitucional y, a partir de este momento, se analiza
en abstracto. No obstante, el origen del caso determina en buena manera la
significación jurídica de la norma cuestionada.
El objeto de control, además de la obligatoriedad de ser norma con ran-

go de ley, necesita de dos requisitos fundamentales para admitir una
cuestión de inconstitucionalidad:
1) El precepto cuestionado debe ser relevante para el veredicto de la

sentencia, tal como lo expresa claramente el artículo 163 de la Constitu-
ción española al establecer un nexo absoluto entre esta ley y el veredic-
to: "[...] una norma [...] de la validez de la cual dependa el veredicto [...]"
2) Las dudas de constitucionalidad sobre el precepto cuestionado tie-

nen que estar fundamentadas, y el Juez tiene que motivarlas suficien-
temente.
El procedimiento tiene las tres fases principales siguientes:
• Primeramente el Juez plantea la cuestión de inconstitucionalidad ante el Actuaciones del Juez

Tribunal una vez ha finalizado el procedimiento y, naturalmente, antes según la Ley
del veredicto. El Juez actúa de oficio o a ins-

tancia de parte, de acuerdo
con el artículo 35.1de la Ley
• Después, una vez planteada la cuestión de inconstitucionalidad ante el Orgánica del Tribunal Consti-
tucional. Ahora bien: no está
Tribunal Constitucional, éste tiene que admitirla a trámite y velar para que vinculado por la petición de las
partes.
la relevancia respecto al veredicto y la buena fundamentación de la duda
de constitucionalidad sean ciertas y bien motivadas.
Ved también
• Finalmente, está el procedimiento en el interior del Tribunal Constitucio-
nal, que es muy similar al del recurso de inconstitucionalidad y del cual ya do 6.3.1 de este módulo.
hemos visto los rasgos esenciales. Una vez el TC dicte sentencia, se podrá
retomar el proceso en el cual surgió la duda (y que está en suspenso mien-
tras dura el procedimiento de la cuestión ante el TC), y el juez ordinario
podrá dictar sentencia a sabiendas de si la norma sobre la que dudó puede
ser aplicada o no.
2)�La�denominada�autocuestión�de�inconstitucionalidad
El artículo 55.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece lo

siguiente:
“En el supuesto de que el recurso de amparo debiera ser estimado porque, a juicio de la
sala o, en su caso, la sección, la ley aplicada lesione derechos fundamentales o libertades
públicas, se elevará la cuestión al Pleno con suspensión del plazo para dictar sentencia,
de conformidad con lo prevenido en los artículos 35 y siguientes”.
El significado de este supuesto es muy similar al de la cuestión de in-

constitucionalidad; la Sala tiene dudas fundamentadas de la constitu-
cionalidad de una norma que ha de aplicar en el transcurso de un pro-
ceso, pero, como no es competente para juzgar normas que son com-
petencia del Pleno, eleva esta pretensión de inconstitucionalidad a su
conocimiento.
6.3.3. El recurso y la cuestión de inconstitucionalidad:

conclusiones sobre sus diferentes significados
(243)
a) Ciertamente, hay muchas similitudes entre el recurso243 y la cuestión de in- Nos centraremos en adelante
en la modalidad típica de recurso
constitucionalidad porque ambos son procesos de control de constitucionali- posterior a la aprobación de la nor-
dad que contrastan la Constitución y la Ley a fin de que esta segunda norma ma, no en la de recurso previo.
no entre en contradicción con la primera.
b) Pero este idéntico juicio se hace desde posiciones muy diferentes que con-
dicionan el tipo de análisis que efectúa el Tribunal:
• En el recurso de inconstitucionalidad los legitimados son pocos, tienen

una fuerte significación política y el plazo ordinario de interposición es
de tres meses.
(244)
• En la cuestión de inconstitucionalidad, el sujeto que la interpone es siem- Ya que puede ser interpuesto
frente a cualquier norma vigente.
pre un Juez o un Tribunal en el transcurso de un determinado procedi-
miento sin plazo de interposición244 (y el ciudadano común puede desem-
peñar una función, ya que puede instar al juez a plantear la cuestión de
inconstitucionalidad).
Estas diferencias hacen que la función de ambos procedimientos varíe según

el objeto, el sujeto y el plazo.
1)�Diferencias�según�el�objeto�que�se�examina
Aunque ambos procedimientos examinan preceptos normativos, son sustan-

cialmente diferentes:
a) En el recurso�de�inconstitucionalidad, el precepto que se contrasta con la

Constitución ha sido aprobado recientemente por una asamblea legislativa y
no ha tenido tiempo de aplicarse en la práctica. Por tanto, se examina desde
un punto de vista puramente abstracto sin que las peculiaridades de los casos
hayan contribuido a encontrar múltiples significados a las normas que los
preceptos contienen.
b) En cambio, en la cuestión�de�inconstitucionalidad, ha sido un precepto

situado en un determinado contexto y aplicado a un caso concreto lo que ha
suscitado dudas de constitucionalidad al Juez.
2)�Diferencias�según�el�sujeto
a) En el caso del recurso�de�inconstitucionalidad, los sujetos legitimados para

impugnar la norma son, en la mayoría de los casos, órganos políticos que poco
antes de interponer el recurso han mantenido discrepancias con respecto a la
elaboración de la norma sometida a recurso. Los recursos de inconstituciona-
lidad tienen, pues, en muchos casos, una fuerte carga política, ya que son la
última oportunidad de las minorías parlamentarias u otras instituciones para
cuestionar unas determinadas normas con rango de ley.
b) En la cuestión�de�inconstitucionalidad, en cambio, se busca la máxima

objetividad en el motivo de la interposición. Por eso el Tribunal Constitucio-
nal establece un trámite de admisión que supervisa los requisitos de relevan-
cia, el veredicto y los fundamentos de la posible inconstitucionalidad, que son
requisitos constitucionales del procedimiento de la cuestión de inconstitucio-
nalidad.
Por lo tanto, el carácter político del recurso de inconstitucionalidad con-

trasta con la objetividad jurídica de la cuestión de inconstitucionalidad.
3)�Diferencias�según�el�plazo�de�interposición
El plazo ordinario de tres meses en el recurso de inconstitucionalidad y la

inexistencia de plazo en la cuestión de inconstitucionalidad hace que ambos
tengan funciones muy diferentes:
(245)
a) El recurso�de�inconstitucionalidad, básicamente, evita la sospecha de ile- Probablemente, éste es el efec-
to principal del recurso de incons-
gitimidad de una ley, porque una ley que se somete a un recurso de inconsti-
titucionalidad.
tucionalidad, aunque después sea objeto de diversas cuestiones de inconstitu-
cionalidad, queda revestida de una consideración global de estar de acuerdo
con la Constitución245.
b) La cuestión�de�inconstitucionalidad, en cambio, se interpone en cualquier

momento de la vigencia de una ley y encuentra un significado jurídico a sus
preceptos, que es imposible encontrar en los primeros meses de vigencia. Por
lo tanto, la cuestión de inconstitucionalidad hace una depuración continua
y objetiva del ordenamiento, precepto por precepto y significado tras signifi-
cado.
Si sólo existiera el recurso de inconstitucionalidad, las leyes podrían conti-

nuar vigentes aunque fueran manifiestamente inconstitucionales. En cambio,
la cuestión de inconstitucionalidad impide esta situación al hacer posible, a la
larga, el contraste entre la Constitución y las leyes, porque ya se sabe que am-
bas encuentran, a medida que pasa el tiempo, significados jurídicos diferentes.
En consecuencia, el recurso y la cuestión de inconstitucionalidad ejer-

cen funciones propias, diferenciadas y con finalidades distintas, lo que
enriquece la seguridad que da la efectividad real del texto constitucio-
nal, nexo fundamental de la integración política de los españoles.
6.3.4. Las sentencias en los procedimientos de declaración de

inconstitucionalidad
1)�Peculiaridades�de�las�sentencias�constitucionales
a) El Tribunal Constitucional no está plenamente vinculado al principio de

congruencia, ya que tiene que regirse por el principio�de�respeto�a�la�Cons-
titución como norma superior del ordenamiento. Este segundo principio, por
lo tanto, confiere un carácter objetivo a la actuación del Tribunal, que siempre
debe estar presidida por la finalidad de depurar el ordenamiento jurídico de
normas inconstitucionales. Así pues, el Tribunal no se siente absolutamente
vinculado a las pretensiones de las partes y, por lo tanto, puede pronunciar-
se sobre preceptos de la ley que no se hayan impugnado, siempre que entre
estos preceptos haya un vínculo de conexión. Asimismo, puede fundamentar
la inconstitucionalidad de la ley en un precepto constitucional no invocado
por las partes.
b) Otro principio que ha inspirado la actuación procesal del Tribunal Consti- Lectura recomendada
tucional ha sido el principio�de�conservación�de�la�ley, derivado del princi-
V.�Ferreres�Comella (1997).
pio democrático de primacía de la ley como expresión de la voluntad popular. Justicia constitucional y demo-
El principio de conservación de la ley comporta que se adopte sólo la decla- cracia. Madrid: Centro de Es-
tudios Políticos y Constitu-
ración de inconstitucionalidad de una norma cuando no haya ninguna posi- cionales.
bilidad de interpretarla de acuerdo con la Constitución. Esto ha dado lugar
a las conocidas sentencias�interpretativas, las cuales consideran un determi-
nado precepto legal como constitucional o inconstitucional "(...) en la medida
que se interprete en el sentido que el Tribunal considera como adecuado a la
Constitución".
Esto ha dado lugar a las conocidas sentencias�interpretativas, las cuales con-

sideran un determinado precepto legal como constitucional o inconstitucio-
nal "(...) en la medida que se interprete en el sentido que el Tribunal considera
como adecuado a la Constitución."
Estas sentencias interpretativas han dado lugar a lo que la doctrina ita-

liana denomina sentencias�manipulativas, es decir, sentencias inter-
pretativas que, con el fin de hacer conforme la norma impugnada con
la Constitución, modifican el significado de la Ley al eliminar determi-
nadas palabras (variando el sentido de las frases) o cambiar el significa-
do de otras. En estos casos, el Tribunal Constitucional no se limita sólo
a su función de legislador negativo, ni tampoco a la función un poco
forzada de intérprete "conforme a la Constitución", sino que introduce
nuevas normas en el ordenamiento y se aparta, por tanto, su función
estrictamente jurisdiccional por convertirse en legislador positivo. En
estos casos, se considera que el Tribunal va más allá de la que tendría
que ser su función, ocupando el campo propio del legislador.
2)�Efectos�de�las�sentencias�constitucionales
En cualquiera de los procedimientos que hemos examinado, la sentencia pue-

de ser de dos tipos:
• Sentencia�desestimatoria, que desestima la petición de inconstituciona-

lidad y declara la constitucionalidad de la ley examinada.
• Sentencia�estimatoria, que estima la petición de inconstitucionalidad y
declara la inconstitucionalidad de la ley examinada.
a)�Efectos�de�las�sentencias�desestimatorias
Acabamos de ver que las sentencias desestimatorias ratifican la validez cons-

titucional de las normas sometidas a juicio. Ahora bien, hay que examinar los
efectos de estas sentencias en procedimientos posteriores de control de cons-
titucionalidad.
(246)
Como regla general, este tipo de sentencias impiden cualquier planteamien- Art. 38.1 LOTC.
to ulterior fundamentado en una infracción de idéntico precepto constitucio-
nal246.
Debemos distinguir, sin embargo, entre los efectos de las sentencias en pro-
cedimiento de recurso y en procedimiento de cuestión. Hay que recordar la
función diferente del recurso de inconstitucionalidad y de la cuestión de in-
constitucionalidad para entender estos diferentes efectos:
• Por una parte, si sobre un determinado precepto se desestima un recurso

de inconstitucionalidad, sobre este mismo precepto puede interponerse
una cuestión de inconstitucionalidad.
• Por otra parte, si sobre un determinado precepto se desestima una cuestión
de inconstitucionalidad, como regla general (que hasta el momento solo
ha sido exceptuada cuando la desestimación lo era por razones estricta-
mente de forma), esto imposibilita que se admita otra cuestión idéntica (es
decir, relativa a la misma norma, fundada en los mismos preceptos cons-
titucionales, la misma hipotética lesión y los mismos motivos). En este
sentido, véase, entre otros, ATC 17/1999, FJ único, y ATC 120/1997, FJ 2.
La razón de esta aparente contradicción se encuentra en la distinción entre Ved también

precepto y norma. Como ya hemos explicado, el recurso de inconstitucionali-
Podéis consultar los subaparta-
dad se interpone ante un texto no interpretado (juicio abstracto) y la cuestión dos 6.3.1 y 6.3.2 de este mó-
de inconstitucionalidad se origina en un caso concreto y, por lo tanto, en una dulo.
norma previamente interpretada (juicio concreto).
b)�Efectos�de�las�sentencias�estimatorias
Como regla general, las sentencias estimatorias de inconstitucionalidad anu-

lan la norma declarada inconstitucional, lo que produce efectos ex�tunc, es
decir, desde la entrada en vigor de la norma afectada. Así lo prescribe el artícu-
lo 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional:
Cuando la sentencia declare la inconstitucionalidad, declarará igualmente la nulidad de

Una difícil aplicación
los preceptos impugnados, así como, en su caso, la de aquellos otros de la misma Ley, dis-
posición o acto con fuerza de ley a las que deba extenderse por conexión o consecuencia.
La nulidad de los preceptos
impugnados suele ser a menu-
La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que la nulidad no se do de difícil aplicación en la
práctica.
extiende a las sentencias anteriores con fuerza de cosa juzgada a las que se
haya aplicado la norma declarada inconstitucional, con la excepción de pro-
(247)
cedimientos sancionadores de los cuales resulte, si se aplica la sentencia del Art. 40.1 LOTC.
TC, una reducción de la pena o una limitación de la responsabilidad247. En

otros casos no previstos por la ley, el Tribunal tampoco aplica el criterio de la
nulidad de las normas inconstitucionales con todas sus consecuencias, a causa
de situaciones no previstas explícitamente en la ley pero que otros principios
y valores constitucionales aconsejan no aplicar.
Ejemplos de no-aplicación del criterio de nulidad
Este criterio no se aplica en casos como los siguientes:
• La Sentencia del Tribunal Constitucional 45/1989, que declara la inconstitucionali-

dad de determinados preceptos de la Ley 44/1978, reguladora del impuesto sobre la
renta de las personas físicas. El Tribunal no declaró la nulidad de algunos de los pre-
ceptos inconstitucionales para evitar daños a la seguridad jurídica y perjuicios a los
ciudadanos que en años anteriores habían declarado el IRPF bajo las normas ahora
rechazadas por el TC.
• La Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1992, que declara la inconstitucionali-
dad de determinadas partidas de las leyes de presupuestos para 1988 y 1989, y que
con la no declaración de nulidad evita que se tengan que devolver las mencionadas
partidas, entre ellas subvenciones percibidas por ciudadanos, que se verían así perju-
dicados.
6.4. Los procedimientos de resolución de conflictos

constitucionales
El Tribunal Constitucional español, además de las otras funciones que se le

encomiendan, es también la jurisdicción apropiada para resolver conflictos
entre�órganos. Estos conflictos tienen una doble naturaleza:
1)�Conflictos�derivados�de�la�división�territorial�de�poderes: por una parte,

conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de las Comunida-
des Autónomas entre sí y, de la otra, conflictos en defensa de la autonomía
local.
2)�Conflictos�derivados�de�la�división�horizontal�de�poderes, es decir, con-
flictos entre los órganos constitucionales del Estado.
A continuación analizamos ambos tipos de conflictos.
6.4.1. Los conflictos derivados de la división territorial de

poderes
Conflictos�en�razón�de�la�división�territorial�de�Comunidades�Autónomas
El objetivo del procedimiento para resolver estos conflictos es garanti-

zar el reparto constitucional de competencias entre el Estado y las Co-
munidades Autónomas o entre las Comunidades Autónomas entre sí.
No obstante, no todos los conflictos territoriales de competencia se canalizan

por este procedimiento. En el caso de que los conflictos sean entre leyes, el
procedimiento que tiene que adoptarse es el del recurso de inconstitucionali-
dad ante el mismo Tribunal Constitucional. De hecho, el procedimiento del
que se trata está reservado únicamente a actuaciones de los poderes públicos
–estatal o autonómicos– mediante normas�de�rango�inferior�a�ley.
Para comprender la naturaleza del procedimiento que se estudia, hay

que tener claro el concepto de conflicto de competencia al que se está
haciendo referencia. Hay conflicto, según el mismo Tribunal Constitu-
cional, cuando dos órganos que pertenecen a ordenamientos diferen-
tes se consideran igualmente competentes o igualmente incompetentes
respecto de una determinada materia.
Eso implica que, en el caso español, los conflictos pueden ser de dos tipos:
• Positivos, cuando los dos órganos se consideran igualmente competentes.

• Negativos, cuando los dos órganos se consideran incompetentes.
(248)
Ya hemos dicho antes que este tipo de conflictos están reservados a normas Art. 61.1 LOTC.
248
infralegales. En efecto, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional estable-
ce que el objeto de los conflictos son las disposiciones, las resoluciones y los
actos que emanan de los órganos del Estado o de las Comunidades Autóno-
mas que no respetan el orden de competencias que se deriva del bloque de la
constitucionalidad.
Hay que recordar que las disposiciones tienen que entenderse como normas Ved también
reglamentarias y en ningún caso como normas legislativas. Por otra parte, no
Podéis consultar el módulo
hace falta insistir en el concepto de bloque de la constitucionalidad, que se "Las Comunidades Autóno-
analiza en el módulo didáctico que hace referencia a las Comunidades Autó- mas" de esta asignatura.
nomas.
a) En los conflictos� positivos, es decir, aquellos en que los dos órganos se

consideran competentes, los legitimados son los gobiernos, tanto del Estado
como de las Comunidades Autónomas. Los gobiernos tienen que interponer
el conflicto para alegar que la otra parte no respeta el orden de competencias.
El procedimiento tiene como característica principal la peculiaridad

que, antes de plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional, pue-
de producirse una fase de negociación entre las dos partes en conflicto,
en la cual la parte lesionada intenta que la otra parte anule la disposi-
ción, resolución o acto que considera lesivo.
(249)
A este efecto, la parte� presuntamente� lesionada puede (o debe en el caso Art. 63 LOTC.
de los gobiernos autonómicos) hacer un requerimiento a la otra parte para
empezar la negociación249. Hay para hacerlo dos meses desde la publicación
de la norma o de la comunicación de la resolución o acto. El requerido tiene
un mes para responder.
En caso de no llegar a un acuerdo a partir de este requerimiento, bien porque el

requerido no está de acuerdo o porque ha pasado el mes sin que este respon-
diera, en el plazo de otro mes la parte afectada puede plantear el conflicto ante
el Tribunal Constitucional que tendrá que resolverlo mediante sentencia para
declarar la titularidad de la competencia controvertida y, si procede, acordar
la anulación de la disposición, resolución o acto impugnado.
b) Ya se ha visto que en los conflictos�negativos hay dos órganos pertenecien-

tes a ordenamientos distintos que se consideran incompetentes con respecto a
determinadas funciones sobre una materia. En este caso, los legitimados pue-
den ser personas físicas o jurídicas, o bien el Gobierno del Estado.
(250)
Igual que en los conflictos po-
En este tipo de conflictos negativos250
, el procedimiento es doble y de- sitivos, la sentencia del Tribunal
debe indicar claramente a quién se
pende de si es una persona física quien requiere a la Administración, atribuye la competencia.
o bien es el Gobierno del Estado quien establece el conflicto negativo
ante la Administración de una determinada comunidad autónoma.
Conflictos�en�defensa�de�la�autonomía�local
Una reforma de la LOTC (LO 7/1999, de 21 de abril) añadió un nuevo capítu-

lo, el Capítulo IV, al Título IV de la mencionada ley, que regula los conflictos
constitucionales, a los efectos de permitir que los entes locales estén legitima-
dos para defender jurisdiccionalmente la autonomía local garantizada en la
Constitución.
Como es sabido, la autonomía local se configura constitucionalmente en los

artículos 140 a 142 CE, y puede ser desarrollada legislativamente tanto por el
Estado como por las Comunidades Autónomas. Frente a esta legislación po-
dían interponer recurso o plantear cuestión de inconstitucionalidad los legi-
timados para hacerlo, pero entre éstos no se encontraban los entes locales, es
decir, los municipios y las provincias. Este nuevo Capítulo IV, del Título IV, de
la LOTC, viene, por lo tanto, a ampliar las posibilidades de impugnación de
las normas que lesionan la autonomía local.
El objeto del conflicto no es, sin embargo, cualquier norma o acto que lesio-
ne la autonomía local sino sólo las normas con rango de ley, tanto del Esta-
do como de las Comunidades Autónomas. Ciertamente, hasta ahora los legi-
timados para interponer el recurso de inconstitucionalidad, o los Jueces en
el procedimiento de cuestión de inconstitucionalidad, podían impugnar estas
normas –y pueden seguir haciéndolo– pero la gran novedad de esta reforma
es que pueden plantear conflictos los entes locales y la decisión del TC ante
este conflicto es vinculante y tiene plenos efectos frente a todos los poderes.
Los legitimados para interponer el conflicto pueden ser:
a) En el caso de que la ley tenga un destinatario único, el municipio o provincia

afectados;
b) En el caso de que pueda afectar a la autonomía de diversos municipios, el

número de los que piden la interposición del conflicto tiene que ser, como
mínimo, una séptima parte de los municipios afectados por la norma que re-
presenten, en todo caso, una sexta parte de la población;
c) En el caso de que afecte la autonomía de diferentes provincias, el mínimo

tendrán que constituirlo la mitad de las diputaciones existentes en su ámbito
de aplicación siempre que representen a la mitad de la población. Los acuerdos
tienen que tomarse por mayoría absoluta del órgano plenario de la corpora-
ción respectiva y, de forma previa a la interposición del conflicto, tendrá que

pedirse un dictamen, preceptivo pero no vinculante, al Consejo de Estado o,
en su caso, al Consejo Consultivo de la comunidad autónoma respectiva.
La sentencia del TC que resuelve el conflicto tendrá que declarar si ha existido

o no vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada, y
resolverá sobre la titularidad de la competencia controvertida. En el caso de
considerar que la ley puede ser inconstitucional, el Tribunal tendrá que auto-
plantearse, como cuestión, la posible inconstitucionalidad y dictar una nueva
sentencia.
Se trata, por lo tanto, de un procedimiento limitado de protección de la au-

tonomía local –sólo abierta a leyes, no a resoluciones o actos– que puede per-
mitir, sin embargo, que el TC desarrolle una doctrina sobre el ámbito de la
autonomía local, tal como ha hecho sobre la autonomía de las Comunidades
Autónomas.
6.4.2. Los conflictos entre órganos constitucionales del Estado
El objeto de este procedimiento es resolver las controversias que puedan surgir

en el reparto de atribuciones entre órganos constitucionales del Estado.
El artículo 59 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional señala los

órganos que pueden interponer conflicto entre ellos: el Gobierno, el
Congreso, el Senado y el Consejo General del Poder Judicial.
Cualquiera de estos órganos está legitimado, mediante acuerdo de su

órgano plenario, para interponer conflicto en caso de considerar que
otro órgano ha ejercido funciones que la Constitución le atribuye.
La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece un procedimiento�pa-

recido�al�de�los�conflictos�positivos en la resolución de problemas de com-
petencia de tipo territorial. En efecto, también se prevé, antes de la interposi-
ción del conflicto, un periodo de posible acuerdo previo con el otro órgano,
en el cual se requiere que deje de ejercer la función que, presuntamente, ejerce
de forma impropia.
En caso de no llegar a ningún acuerdo, la parte�actora interpone conflicto ante

el Tribunal Constitucional. Después del correspondiente proceso, en el cual
las partes pueden manifestar sus razones sobre el conflicto, el Tribunal dicta
una sentencia en la cual determina a qué órgano corresponde la atribución
en cuestión, y resuelve, si procede, sobre las situaciones jurídicas producidas
ilegítimamente.
6.5. Las medidas para asegurar la efectividad de las resoluciones

del Tribunal Constitucional
1)�El�problema�de�la�efectividad�de�las�resoluciones�del�Tribunal�Consti-
tucional
De poco serviría que el Tribunal Constitucional dictara resoluciones (senten-

cias, autos, providencias) si luego éstas fueran ignoradas o desobedecidas por
sus destinatarios. Por ello, deben existir una serie de mecanismos�que�asegu-
ren�la�correcta�ejecución�de�las�resoluciones�del�Tribunal, igual que sucede,
por ejemplo, con la ejecución de la sentencia que dicte cualquier juez ordina-
rio.
Sin embargo, la versión inicial de la LOTC dedicaba poca atención a este as-
pecto y se limitaba a recordar en su art. 87 la obligación de los poderes públi-
cos de cumplir las resoluciones del Tribunal Constitucional, así como la obli-
gación de los tribunales ordinarios de cooperar con éste, al tiempo que, en su
art. 92, se establecía que “el Tribunal podrá disponer en la sentencia, o en la
resolución, o en actos posteriores, quién ha de ejecutarla y, en su caso, resolver
las incidencias de la ejecución”. En 2007, asimismo, se añadió una muy breve
referencia a la posibilidad del Tribunal Constitucional de anular cualesquiera
resoluciones que contravinieran las que él hubiese dictado. En conjunto, por
tanto, un marco normativo muy vago y genérico para una cuestión de indu-
dable complejidad.
Este carácter incompleto del régimen normativo existente, y la previsión de

que pudieran darse en el futuro problemas de resistencia al cumplimiento de
las resoluciones del Tribunal por parte de autoridades públicas, llevaron final-
mente al legislador a introducir una nueva regulación que, en cierto modo,
cambiaba en algunos aspectos la naturaleza del propio Tribunal, que, además
de órgano que declarara la adecuación o no a la Constitución de actos, nor-
mas, etc., pasaba a poder tener un carácter netamente ejecutivo y a adoptar
toda una serie de medidas de naturaleza coercitiva. Veamos cuáles fueron los
ejes de la reforma que, con los fines indicados, llevó a cabo la Ley�Orgánica
15/2015,�de�16�de�octubre, de Reforma de la LOTC.
2)�Las�medidas�adoptadas
En primer lugar, se toma conciencia de que, aunque se detalle más en la LOTC

la regulación de la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional
y del necesario respeto a éstas, siempre quedarán cuestiones por regular y se
hace necesario señalar una norma� que, en caso de laguna normativa en la
LOTC, pueda�ser�usada�de�modo�supletorio, y es así como en el nuevo art.
80 se dice que en aquello que la LOTC no regule en materia de ejecución de
resoluciones del Tribunal, será supletoria la Ley de la Jurisdicción Contencio-
so-Administrativa.
En segundo lugar, en el art. 87 LOTC, junto a la obligación ya existente de que

todos los poderes deban cumplir lo que el Tribunal Constitucional establezca
o que los tribunales ordinarios deberán prestarle auxilio, se añade que el Tri-
bunal Constitucional podrá notificar�directamente sus resoluciones a cual-
quier autoridad o empleado público para señalarle así su obligación específica
e individualizada de obedecer (con las consecuencias penales correspondien-
tes si no lo hace) y se recuerda que las resoluciones del Tribunal serán títulos
ejecutivos, como lo es por ejemplo una sentencia de un tribunal ordinario.
Y, en tercer lugar, se diseñan un procedimiento y unas medidas tendentes a

asegurar el real cumplimiento de las resoluciones del Tribunal, como estudia-
remos a continuación.
3)� En� particular,� el� procedimiento� de� comprobación� y� las� medidas� que
adoptar�por�el�Tribunal�Constitucional
El núcleo de la reforma lo hallamos sobre todo en el nuevo art. 92 LOTC, en

el que se establece un sistema para que el Tribunal Constitucional procure por
sí mismo el cumplimiento y respeto a sus resoluciones, y se fijan las medidas
que puede adoptar para lograr ese fin. El procedimiento tiene las siguientes
características y efectos:
a) Si el Tribunal cree que una resolución suya pudiera estar siendo incumpli-
da, requerirá –de oficio o a instancia de cualquiera de las partes del proceso
correspondiente– a las instituciones, autoridades, empleados públicos o parti-
culares que debieran cumplirla para�que�informen al Tribunal –en el plazo
que éste determine– sobre dicho cumplimiento.
b) Recibido el informe (o transcurrido el plazo fijado sin recibirlo), el Tribunal,

si considera que su resolución está siendo total o parcialmente incumplida,
podrá adoptar cualquiera de las siguientes medidas (o varias de ellas):
• Imponer multas� coercitivas de 3.000 a 30.000 euros a las autoridades,

empleados públicos o particulares responsables de ello. La multa podrá ser
reiterada hasta que el cumplimiento se logre.
• Suspender�en�sus�funciones a autoridades o empleados públicos por el

tiempo que el Tribunal estime necesario para lograr el cumplimiento.
• Ejecutar por sí mismo aquello que el órgano requerido no quiso hacer,

pudiendo para ello requerir�la�ayuda�del�Gobierno�estatal para que, en
los términos que le indique el Tribunal, aquél tome las medidas que sean
oportunas para lograr el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal.
• Promover ante los tribunales ordinarios la reclamación de la responsabi-

lidad�penal de quienes hayan desobedecido al Tribunal Constitucional.
c) Por último, el nuevo precepto señala que, en caso de que concurran “cir-
cunstancias�de�especial�trascendencia�constitucional”, el Tribunal Consti-
tucional podrá adoptar las medidas mencionadas directamente y sin�oír�a�las
partes�afectadas, si bien al adoptarlas tendrá que darles audiencia�posterior
para que las partes y el Ministerio Fiscal aleguen, en el plazo de tres días, lo que
estimen conveniente, después de lo cual el Tribunal dictará una resolución en
la que, según considere procedente, confirmará las medidas que había tomado
antes de oír a las partes o bien las modificará.
4)�Dudas�y�aplicación�de�la�reforma
La reforma suscitó al inicio algunas dudas en el ámbito jurídico, por conside-

rarse que la función del Tribunal Constitucional no debía ser la de imponer
directamente multas, suspender a funcionarios o autoridades, etc., o que con
la posibilidad de que tomara medidas coercitivas contra otros poderes queda-
ba desdibujada la separación de poderes. De hecho, la reforma legal fue im-
pugnada�ante�el�Tribunal�Constitucional y éste, en su STC 185/2016, de 3
de noviembre, debió decidir si sus nuevas atribuciones eran conformes con la
Constitución o no. En dicha sentencia, el Tribunal avaló�esta�reforma�de�la
LOTC considerando que las nuevas funciones encajan dentro de la naturaleza
del Tribunal Constitucional y son necesarias para que las resoluciones de éste
sean respetadas y resulten efectivas (con todo, que la cuestión no es sencilla lo
demuestra el hecho de que a la sentencia la acompañaron votos particulares
discrepantes de tres magistrados). A la misma conclusión llegó el Tribunal al
resolver un recurso muy semejante al anterior en su STC 215/2016, de 15 de
diciembre, sentencia que vino igualmente acompañada de tres votos particu-
lares.
(251)
El Tribunal Constitucional ya ha�tenido�ocasión�de�aplicar�la�nueva�regula- Ley que había sido impugnada
por el Gobierno del Estado y sus-
ción, mediante el Auto 126/2017, de 20 de septiembre de 2017, que acordó la
pendida por el Tribunal Constitu-
imposición de multas coercitivas a los miembros de la “Sindicatura Electoral cional a solicitud de aquél, y que
posteriormente sería declarada in-
de Cataluña”, órgano creado por el Parlamento de dicha comunidad al ampa- constitucional.
ro de la disposición final tercera de la Ley 19/2017, de 6 de septiembre, del
Referéndum de Autodeterminación251. El nombramiento de los miembros de
dicha sindicatura, realizado mediante resolución 807/XI de 7 de septiembre
del Parlamento de Cataluña, fue también impugnado por el Gobierno estatal y
suspendido por el Tribunal Constitucional, y dichos miembros fueron adver-
tidos por el Tribunal de la necesidad de abstenerse de realizar cualquier acto
relativo a la puesta en marcha de dicha sindicatura. Al no cumplirse esto y no
recibir el Tribunal información satisfactoria por parte de aquellos miembros
acerca de sus actuaciones, el Tribunal fijó en el Auto antes mencionado una
multa diaria de 12.000 euros para los miembros del órgano y de 6.000 euros
para los de las diversas delegaciones territoriales de éste, multas que se repe-
tirían diariamente hasta que sus destinatarios cesaran en su actuación, cosa
que de hecho hicieron tras recibir la decisión del Tribunal Constitucional. Este
también se dirigió al Ministerio Fiscal para que promoviera ante los tribunales
ordinarios la reclamación de posibles responsabilidades penales de aquellas
personas.
Finalmente, hay que decir que esta reforma normativa podría�ser�objeto�de

una�nueva�modificación�en�el�futuro. En marzo de 2021 se ha votado en
el Congreso favorablemente la toma en consideración de una proposición de
ley orgánica presentada por el Grupo Parlamentario Vasco que pretende mo-
dificar algunas de las novedades introducidas en la LOTC en 2015. Tomar en
consideración una proposición es una fase meramente inicial de la tramita-
ción de aquella y, por tanto, no dice todavía nada sobre las posibilidades de la
proposición de terminar siendo aprobada o no finalmente. Sea como fuere, de
las modificaciones que quiere impulsar la proposición parece que hay una que
otros grupos parlamentarios estarían dispuestos a apoyar en su tramitación
en las Cortes; se trata de la que quiere eliminar buena parte de las medidas
que hemos visto que podía adoptar el TC para garantizar el cumplimiento de
sus resoluciones. En concreto, se quiere dejar únicamente la relativa a las mul-
tas coercitivas (aunque disminuyendo la cuantía, que pasaría a ser de 6.000
a 3.000 euros), de modo que el resto de las medidas desaparecerían. En cual-
quier caso, como se ha dicho, se trata de una proposición de ley que inicia su
tramitación y habrá que ver si finalmente obtendrá o no en las Cortes las ma-
yorías necesarias para ser aprobada, y cuáles de sus medidas saldrán adelante.
Lo que en todo caso nos permite ver esto es que estamos ante una cuestión
que resulta todavía controvertida y que en el futuro podría, tal vez, llegar a
experimentar algún cambio.
Resumen
En este módulo didáctico hemos estudiado los órganos�constitucionales�del

Estado. El esquema siguiente os ayudará a tener una visión de conjunto del
contenido del módulo.
En lo que concierne a estos órganos, que constituyen el Estado, hemos llegado

a las conclusiones siguientes:
1) La Corona y su titular, el Rey, cumplen una función puramente simbólica

y representativa del Estado pero no ejercen ningún poder.
2) Las Cortes�Generales, formadas por el Congreso de los Diputados y el Se-

nado, son, teóricamente, el centro de la vida política y la instancia organiza-
tiva más legitimada democráticamente. Entre ambas Cámaras se ha visto cla-
ramente la preponderancia enorme del Congreso sobre el Senado:
• El Senado es un órgano constantemente cuestionado, ya que no ha en-

contrado una función eficaz dentro de la organización constitucional.
• El Congreso, al contrario, es el motor de la vida política y el Gobierno
depende del mismo.
Además, el Congreso y el Senado, y especialmente el primero, son los encar-

gados de elaborar las leyes.
3) El Gobierno se ha convertido, y en eso no es diferente del de las otras

democracias avanzadas, en el núcleo que dirige el Estado.
Gracias a la disciplina de partido y a un sistema electoral que no vota perso-

nas, sino listas electorales elaboradas por los partidos, los Gobiernos suelen
ser homogéneos y con una gran capacidad de actuación y de influencia con
respecto a las Cortes Generales. Esto supone dificultades en los sistemas de

control del Gobierno, ya que en muchos casos el control es precisamente a la
inversa: el Gobierno dirige el Parlamento.
4) La clave de la forma de gobierno parlamentaria son las relaciones�entre�el

Parlamento�y�el�Gobierno. En el caso español, esta relación se analiza desde
el punto de vista de la investidura, de la cuestión de confianza, de la moción
de censura y de la disolución de las Cámaras.
Por lo tanto, se llega a la doble�conclusión siguiente:
• La hegemonía del Presidente del Gobierno sobre el resto del Ejecutivo.

• La preeminencia del Presidente del Gobierno respecto del Congreso de los
Diputados y la dificultad de hacer cesar el Gobierno mediante una cuestión
de confianza o una moción de censura.
5) El Poder� Judicial es un poder especial, tanto por su configuración –está

formado por todos los Jueces y Magistrados, cada uno de los cuales es Poder
Judicial– como por su función, que es, exclusivamente, aplicar la ley y hacer
cumplir las sentencias.
El Poder Judicial está sometido a unos importantes principios constitucionales,

básicos en un Estado de Derecho, y está dirigido, en lo que no es autónomo,
por el Consejo General del Poder Judicial.
6) El Tribunal�Constitucional es un organismo clave desde el punto de vista

de las garantías del Estado de Derecho. En este módulo, además de estudiar su
carácter, su composición y su funcionamiento, se ha hecho especial referencia
a los dos tipos de procedimientos siguientes:
• el control�de�constitucionalidad�de�las�leyes o de las normas con rango

de ley,
• los conflictos�de�competencia.
Tienen que tenerse muy claros los diferentes procedimientos mediante los
que se da solución a estos problemas, que son los siguientes:
• el recurso de constitucionalidad,
• la cuestión de inconstitucionalidad,
• el recurso previo de constitucionalidad de Tratados Internacionales,
• los conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autó-
nomas o entre las Comunidades Autónomas entre sí,
• los conflictos en defensa de la autonomía local.
• el conflicto entre órganos constitucionales.
Actividades
1. Leed atentamente las sentencias del Tribunal Constitucional 5/1987 y 7/1987 y haced
un resumen de los hechos que originan el conflicto y de la doctrina del Tribunal sobre la
naturaleza del refrendo y de sujetos que refrendan.
2. La Sentencia del Tribunal Constitucional 206/1992 es un recurso de amparo contra el

Acuerdo del Pleno del Senado, de 15 de marzo de 1989, por el cual se deniega la autorización
–el suplicatorio– para procesar a un Senador. Después de una lectura atenta de esta Sentencia
y de los tres votos particulares que se formulan, señalad las discrepancias de los Magistrados
que firman los votos particulares con respecto a la doctrina y la decisión de la mayoría.
3. Según las sentencias del Tribunal Constitucional 45/1986 y 108/1986, indicad la doctrina
del Tribunal Constitucional sobre la relación entre el Consejo General del Poder Judicial y
el Poder Judicial.
4. Teniendo en cuenta las sentencias del Tribunal Constitucional 199/1987 y 28/1991, con-
testad a las cuestiones siguientes:
a) ¿Cómo delimita la jurisprudencia constitucional la legitimación de los órganos de las

Comunidades Autónomas para interponer un recurso de inconstitucionalidad?
b) ¿Pueden los órganos mencionados interponer un recurso de inconstitucionalidad contra

las leyes de su Comunidad?
5. Clasificad, según la decisión, las sentencias siguientes del Tribunal Constitucional:

27/1985, 53/1985, 116/1987, 105/1988, 13/1989 y 13/1992.
6. A partir de los antecedentes de la Sentencia del Tribunal Constitucional 222/1992, indicad

qué trámites procesales hacen falta para plantear una cuestión de inconstitucionalidad.
Cuestiones�breves
Estas cuestiones potencian el diálogo virtual con los profesores de la asignatura. Hay que
contestarlas en pocas líneas (de 15 a 20).
1. Si tomáis como punto de comparación la República Federal de Alemania, ¿cuáles son las
diferencias principales entre el Jefe de Estado republicano y la Monarquía en un sistema
parlamentario?
2. Aunque hay enmiendas en favor de la República, ¿por qué en las Cortes Generales espa-
ñolas no se plantea de manera directa la alternativa republicana?
3. En el hipotético y poco previsible supuesto que los tres hijos del Rey Juan Carlos I renun-
cien a sus derechos sobre la Corona, ¿quién sucedería al Rey?
4. La Regencia no es episódica en la historia moderna española. ¿Qué periodos de Regencia

se dan entre los años 1812 y 1978?
5. ¿Cómo se expresa la aprobación en los actos documentados en que interviene al Rey?
6. Dado que el bicameralismo español es asimétrico y desigual, ¿podríais indicar algunos

ejemplos del carácter asimétrico de este tipo de sistema?
7. La potestad legislativa corresponde a las Cortes Generales; no obstante, las Cámaras no

están completamente en igualdad. ¿Qué datos aportaríais para demostrar la posición subor-
dinada del Senado en el procedimiento legislativo?
8. Las Cámaras buscan aumentar la eficacia y potencian la posición de las Comisiones par-
lamentarias. ¿Qué actividades cumplen estas Comisiones más allá de la simple función ins-
tructora?
9. Aunque los instrumentos de la actividad parlamentaria son plurifuncionales, ¿cuáles son

los que canalizan la función de control parlamentario?
10. ¿Son sinónimos los términos Gobierno y Consejo�de�Ministros?
11. ¿Es preciso que los miembros del Gobierno sean parlamentarios?
12. ¿Cómo se canaliza jurídicamente la responsabilidad criminal del Presidente del Go-
bierno?
13. ¿Qué finalidades tiene la disolución discrecional de las Cámaras por parte del Gobierno?
14. ¿Por qué razón se califica la moción de censura como constructiva?
15. ¿Qué es lo que caracteriza la aplicación judicial del derecho frente a la aplicación admi-
nistrativa?
16. Realizad un organigrama de la organización judicial española y ordenad los órganos desde
el Tribunal Supremo y sus Salas hasta los Juzgados de Paz.
17. ¿Por qué el Tribunal Constitucional es un órgano jurisdiccional pero no es un órgano

judicial?
18. Haced un esquema breve de las funciones del Tribunal Constitucional e indicad las com-
petencias del Pleno, las Salas y las Secciones.
19. ¿Por qué se dice que la cuestión de inconstitucionalidad es un control concreto impropio
de constitucionalidad?
Ejercicios de autoevaluación
De�selección
Para completar esta muestra breve de cuestionario consultad el libro: F.J.�Bastida;�J.�Varela;

J.L.�Requejo (1992). Derecho constitucional. Cuestionario comentado. Barcelona: Ariel.
1. La inviolabilidad del Rey significa que es...
a) irresponsable política, pero no jurídicamente.

b) irresponsable penal, pero no civilmente.
c) irresponsable política y jurídicamente, pero sólo por los actos ejercidos al cumplir sus
funciones institucionales.
d) irresponsable de manera total y absoluta.
2. En general, los actos del Rey son refrendados...
a) por el Presidente del Congreso de los Diputados.

b) por el Presidente del Gobierno y, si procede, por los Ministros competentes.
c) por el Presidente del Gobierno y en ningún caso por los Ministros.
d) por el Presidente del Senado.
3. El abuelo del Rey Juan Carlos I era...
a) Alfonso XII.
b) Alfonso XIII.
c) Alfonso XIV.
d) Carlos IV.
4. El sistema electoral del Senado se caracteriza porque es...
a) mayoritario con voto limitado.

b) mayoritario a dos vueltas.
c) proporcional.
d) mayoritario con voto limitado en la mayoría de las circunscripciones.
5. El juramento o la promesa de la Constitución es para los parlamentarios...
a) un requisito para adquirir la condición plena de Diputado o Senador.

b) un instrumento de defensa de la Constitución.
c) un requisito de elegibilidad.
d) imprescindible para acceder a la condición de Diputado o Senador.
6. Hay que solicitar el suplicatorio para...

a) exigir responsabilidad penal o civil a un parlamentario.

b) inculpar o procesar un parlamentario.
c) exigir responsabilidad política a un parlamentario.
d) inculpar o procesar un parlamentario por actos cometidos durante el ejercicio de su cargo.
7. Los grupos parlamentarios son...
a) la representación jurídica de los partidos políticos en las Cámaras.

b) la representación jurídica de los parlamentarios.
c) las organizaciones de los parlamentarios dentro de las Cámaras de acuerdo, en general,
con la afinidad política de cada grupo.
d) los órganos de las Cortes.
8. La Mesa del Congreso de los Diputados está formada por...
a) el Presidente del Congreso, cuatro Vicepresidentes y cuatro Secretarios.

b) el Presidente del Congreso y el portavoz de cada grupo parlamentario.
c) el Presidente del Congreso, dos Vicepresidentes y dos Secretarios.
d) un Vicepresidente y dos Secretarios.
9. El Gobierno cesante está en funciones hasta que...
a) se convocan elecciones generales.

b) el Congreso elige nuevo Presidente del Gobierno.
c) el nuevo Gobierno toma el poder.
d) tiene lugar la dimisión del Presidente.
10. Los Ministros tienen que tener la confianza...
a) del Rey, que es quien los nombra.

b) del Presidente del Gobierno, que es quién propone el nombramiento.
c) del Rey y el Presidente del Gobierno.
d) del Congreso de los Diputados.
11. La cuestión de confianza la plantea...
a) el Gobierno frente al Congreso de los Diputados o el Senado.

b) el Presidente del Gobierno frente a las Cortes Generales.
c) el Presidente del Gobierno frente al Congreso de los Diputados.
d) el Gobierno frente al Congreso de los Diputados.
12. La moción de censura es constructiva ya que...
a) para que prospere es preciso que la oposición parlamentaria fundamente sus críticas.
b) requiere para que se apruebe el acuerdo unánime de todos los grupos parlamentarios.
c) tiene que incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno.
d) tiene que plantearse en el Congreso y después en el Senado.
13. La aprobación de una moción de censura requiere el voto favorable de...
a) la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

b) la mayoría absoluta de los asistentes a la sesión del Congreso en el que se vota.
c) la mayoría de los miembros del Congreso de los Diputados.
d) la mayoría de los miembros de las Cortes Generales.
14. El concepto de independencia judicial se refiere a...
a) la ausencia de subordinación jurídica de los Jueces con respecto a órdenes o instrucciones

de nadie.
b) exigir que el Juez no tenga vínculos económicos o políticos que puedan coartar su libertad.
c) la obligación del Juez a ser imparcial.
d) la libertad del Juez para decidir al margen del Derecho privado.
15. El Consejo General del Poder Judicial es...
a) el órgano jurisdiccional superior, excepto en materia de garantías constitucionales.

b) el órgano de gobierno del Poder Judicial.
c) el órgano jurisdiccional que aplica el estatuto de los Jueces.
d) el órgano jurisdiccional que garantiza la independencia del Poder Judicial.
16. La Sala Quinta del Tribunal Supremo es...
a) la Sala Civil.
b) la Sala Social.
c) la Sala Militar.
d) la Sala Contencioso-Administrativa.
17. Los Jueces de Paz son elegidos por...
a) la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia correspondiente.

b) la Diputación Provincial correspondiente.
c) el Pleno del Ayuntamiento correspondiente.
d) la Audiencia Provincial correspondiente.
18. La Sala Primera del Tribunal Constitucional...
a) conoce de los recursos de inconstitucionalidad.

b) está presidida por el Presidente del Tribunal Constitucional.
c) conoce de los procedimientos de control directo.
d) decide sobre la admisión o inadmisión de los recursos.
19. El control de constitucionalidad de las leyes aprobadas por el Parlamento de Cataluña

corresponde...
a) al Consejo de Garantías Estatutarias de Catalunya.

b) al Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.
c) al Tribunal Constitucional.
d) al Consejo Consultivo de Garantías Estatutarias y al Tribunal Superior de Justicia de Ca-
taluña.
20. La cuestión de inconstitucionalidad puede ser planteada ante el Tribunal Constitucio-

nal...
a) únicamente por los órganos judiciales.

b) por los órganos judiciales y las partes en el proceso a�quo.
c) únicamente por el Tribunal Supremo.
d) únicamente por las partes en el proceso a�quo.
Solucionario
Ejercicios de autoevaluación
1.�d
2.�b
3.�b
4.�d
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6.�b
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8.�a
9.�c
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16.�c
17.�c
18.�b
19.�c
20.�a
Glosario
Administración del Estado Aparato burocrático dirigido por el Gobierno y dotado de
personalidad jurídica única, que se encarga de proteger y cumplir los intereses públicos cuya
definición corresponde a los poderes estatales.
bicameralismo El Parlamento está formado por dos Cámaras, el Congreso de los Dipu-
tados y el Senado. El bicameralismo español es asimétrico, es decir, hay funciones que sólo
ejerce una Cámara (el Congreso); es también desigual, ya que el Congreso tiene preeminen-
cia decisoria sobre el Senado.
CE Constitución española
Comisión parlamentaria Las Cámaras parlamentarias funcionan en el Pleno y las Comi-

siones. Las Comisiones son "miniplenos", ya que la composición refleja proporcionalmente
la composición política del Pleno. Las Comisiones en el parlamentarismo actual no cumplen
sólo una función instructoria, sino que también son órganos de decisión. Hay diferentes cla-
ses de Comisiones, como las Permanentes Legislativas, las Permanentes no legislativas, las
de Legislatura, las de Investigación, las Mixtas del Congreso y el Senado.
composición del Congreso El Congreso está formado por 350 Diputados (la Constitución
establece un mínimo de 300 y un máximo de 400). Los Diputados se eligen por sufragio uni-
versal, libre, igual, directo y secreto. La fórmula electoral es proporcional variante d’Hondt.
composición del Senado Es la Cámara de representación territorial. Tiene una doble com-
posición: por una parte, los Senadores elegidos directamente sobre una base provincial igua-
litaria en la Península y con singularidad en las Islas, Ceuta y Melilla y, por otra, los Senadores
designados por los parlamentos de las Comunidades Autónomas, uno por cada Comunidad
y uno más por cada millón de habitantes.
Consejo de Ministros Órgano colegiado plenario del Gobierno al que corresponde el ejer-
cicio de alguna de sus competencias políticas y administrativas más relevantes. Está presidido
por el Presidente del Gobierno, y también son miembros los Vicepresidentes y los Ministros.
Consejo General del Poder Judicial Es el órgano superior de gobierno del Poder Judicial.
Está integrado por el Presidente, que es también el Presidente del Tribunal Supremo, y por
veinte Vocales.
Control parlamentario Actividad parlamentaria que se encarga de inspeccionar el Go-

bierno y la Administración, también verifica si se adecuan a los parámetros que establece el
Parlamento; puede producir diferentes consecuencias, entre las cuales está la exigencia de la
responsabilidad política.
Control previo de inconstitucionalidad Control limitado actualmente a los Tratados

Internacionales. Pueden plantearlo ante el Tribunal Constitucional, el Gobierno, el Congreso
o el Senado, para que declare la conformidad o la disconformidad de lo establecido en el Tra-
tado con la Constitución antes de que aquel se integre en el ordenamiento jurídico español.
Corona Órgano constitucional y general del Estado. Ocupado por el jefe de Estado, que es su
titular. La opción para la forma política monárquica concentra sus efectos en esta institución.
Cortes Generales El Parlamento español toma el nombre de Cortes Generales, que repre-
sentan al pueblo español y están formadas por el Congreso y el Senado.
cuestión de confianza Es un instrumento de confirmación del vínculo de confianza que

el Gobierno recibe en la investidura. La iniciativa de la cuestión de confianza es del Presidente
del Gobierno. La cuestión se delibera y se vota en el Congreso de los Diputados.
cuestión de inconstitucionalidad Es un procedimiento de control de constitucionali-

dad de las leyes. Puede plantearlo un órgano judicial cuando considere, en algún proceso,
que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, puede
ser contraria a la Constitución.
Departamento ministerial Es la unidad básica de la estructuración de la Administración

del Estado. El Ministro es el jefe del Departamento ministerial o ministerio.
Diputación Permanente Es el órgano parlamentario que garantiza la continuidad o la

permanencia de las Cámaras en los periodos entre sesiones o cuando se han disuelto. Cada
Cámara tiene una Diputación Permanente.
disolución de las Cámaras Acto que pone fin a la legislatura de manera anticipada. Los
supuestos previstos en la Constitución son la discrecional (art. 115.1 CE) y la automática
(art. 99.5 y 168 CE).
estatuto de los parlamentarios Agrupa las prerrogativas o las garantías de los parlamen-
tarios (inviolabilidad, inmunidad, fuero especial) y otras cuestiones relativas a la naturaleza
del mandato, las incompatibilidades, la inelegibilidad y los derechos y deberes que tienen
durante el ejercicio del cargo.
FJ Fundamento jurídico.
Gobierno Órgano constitucional colegiado y completo que dirige y coordina el Presidente

del Gobierno. Está formado por el Presidente, el o los Vicepresidentes, si procede, los Minis-
tros y el resto de miembros que establezca la ley.
Gobierno en funciones Situación en la que se encuentra el Gobierno desde que se produce

la causa del cese del Gobierno hasta que toma posesión el nuevo.
grupos parlamentarios Son los sujetos colectivos del funcionamiento del Congreso y el
Senado. En realidad, son los protagonistas de la vida parlamentaria.
independencia judicial Durante el ejercicio de la función jurisdiccional, el Juez está su-

jeto únicamente a la Constitución y al imperio de la ley. La independencia garantiza que el
Juez no reciba presiones y que nadie lo perturbe en el proceso de interpretación y aplicación
del derecho.
investidura del Presidente del Gobierno Es el procedimiento en el que se expresa la

confianza parlamentaria a un candidato a Presidente del Gobierno. El candidato, propuesto
por el Rey, es investido por el Congreso de los Diputados.
Junta de Portavoces Es el principal exponente orgánico del parlamentarismo de grupos

parlamentarios. La Junta está formada por el Presidente de la Cámara y el portavoz o jefe de
cada grupo parlamentario.
juzgar Genéricamente, es una actividad de aplicación del derecho en un caso o un litigio

concreto. Específicamente, juzgar es aplicar el derecho, por un Juez independiente e impar-
cial, en un proceso con determinadas garantías y que su decisión se imponga imperativa-
mente a las partes del proceso y tenga el grado de irrevocabilidad más grande en el ordena-
miento jurídico.
LECrim Ley de Enjuiciamiento Criminal.
legislatura Es el periodo para el cual se eligen las Cámaras parlamentarias. Tanto el Con-
greso como el Senado se eligen por cuatro años. Las Cámaras pueden disolverse anticipada-
mente (art. 115, 99 y 168 CE) o, excepcionalmente, puede prorrogarse la legislatura (art.
116.5 CE).
LO Ley Orgánica.
LOACE Ley de Organización de la Administración Central del Estado.
LOCGPJ Ley Orgánica del Consejo General del Poder Judicial.
LODENA Ley Orgánica de la Defensa Nacional.
LOPJ Ley Orgánica del Poder Judicial.
LOREG Ley Orgánica de Régimen Electoral General.
LOTC Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
LRJAP Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.
Ministerio Fiscal El Ministerio Fiscal promueve la acción de la justicia en defensa de la

legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley. Ejerce
sus funciones por medio de órganos propios –encabezados por el Fiscal General del Estado–
de acuerdo con los principios de unidad de actuación, dependencia jerárquica, legalidad e
imparcialidad.
Ministros Son nombrados por el Rey y propuestos por el Presidente del Gobierno. Los Mi-
nistros son, al mismo tiempo miembros del Gobierno y del Consejo de Ministros, y órganos
unipersonales de gobierno. También son jefes de un Departamento ministerial o ministerio.
moción de censura Procedimiento por el que el Congreso de los Diputados exige respon-
sabilidad política al Gobierno. El modelo adoptado, moción de censura constructiva, supone,
en el mismo acto, negar la confianza a un Gobierno y expresarla (investir) en favor de un
nuevo Presidente del Gobierno.
Poder Judicial Es el conjunto de Juzgados y Tribunales a los cuales corresponde en ex-

clusiva la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. También, el conjunto de Jueces y
Magistrados que administran justicia en los Juzgados y los Tribunales regulados por la Ley
Orgánica del Poder Judicial.
Presidente del Gobierno Es quien dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones
del resto de los miembros. Recibe y canaliza la relación de confianza con el Congreso de los
Diputados. Tiene una posición preeminente dentro del Consejo de Ministros.
RCD Reglamento del Congreso de los Diputados.
RD Real Decreto.
recurso de inconstitucionalidad Procedimiento de control directo de constitucionali-

dad de las leyes y normas con rango de ley del Estado y las Comunidades Autónomas.
refrendo La intervención del Rey en un acto con consecuencias públicas requiere necesa-
riamente la participación de otra autoridad pública, que es la que asume la responsabilidad
sobre la intervención real en el acto. El refrendo es un requisito de validez del acto y el ins-
trumento que garantiza la irresponsabilidad absoluta del Rey.
Regencia En los supuestos de minoría de edad o incapacidad del Rey, el Regente es quien
ejerce, temporalmente, de Jefe de Estado. El Regente suple al Rey y ejerce las mismas funcio-
nes que él.
Reglamento Parlamentario Norma jurídica primaria y necesaria que expresa la voluntad

autónoma del Parlamento y regula la organización, el funcionamiento y el ejercicio de las
funciones de cada Cámara parlamentaria.
Rey Es el Jefe de Estado, el titular de la Corona. El Rey accede a la Corona de manera here-
ditaria y vitalicia. El Rey es inviolable y no es responsable ni política ni jurídicamente.
RS Reglamento del Senado.
sesiones conjuntas de las Cámaras El Congreso y el Senado funcionan ordinariamente

por separado. No obstante, la Constitución establece unos supuestos –competencias no le-
gislativas relacionadas con la Corona– en que las Cámaras actúan en sesión conjunta (Pleno
de las Cortes Generales). El Presidente del Congreso de los Diputados preside la sesión.
STC Sentencia del Tribunal Constitucional.
Tribunal Constitucional Órgano constitucional del Estado, de naturaleza jurisdiccional

aunque no está integrado en el Poder Judicial y que se define como intérprete supremo de la
Constitución. Está formado por doce Magistrados y actúa jurisdiccionalmente en el Pleno,
las Salas y las Secciones.
Bibliografía
Bibliografía específica de cada apartado
1. La Corona y el Jefe del Estado
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2. Las Cortes Generales
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Vírgala Foruria, E. (1988). La moción de censura en la Constitución de 1978. Madrid: CEC.
5. El Poder Judicial
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Granados, F. (1989). El Ministerio Fiscal. Madrid: Tecnos.
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Terol Becerra, M.J. (1990). El Consejo General del Poder Judicial. Madrid: CEC.
6. El Tribunal Constitucional
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Alonso García, R. (2005, enero-abril). "Constitución española y constitución europea:

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pañola de derecho constitucional (núm. 73, año 25). Madrid: Centro de Estudios Políticos y
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Ferreres Comella, V. (2007). Justicia constitucional y democracia (2.ª ed.). Madrid: Centro de
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Pérez Tremps, P. (1985). Tribunal Constitucional y Poder Judicial. Madrid: CEC.
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Rubio Llorente, F. (1993). La forma del poder (estudios sobre la Constitución). Madrid: CEC.
Sospedra Navas, F. J. (2011). Justicia constitucional y procesos constitucionales. Madrid: Ci-

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Tomás y Valiente, F. (1993). Escritos sobre y desde el Tribunal Constitucional. Madrid: CEC.
Varios autores (1995). La jurisdicción constitucional en España. La Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional: 1979-1994. Madrid: CEC.
Varios autores (1995). Enciclopedia Jurídica Básica (4 vol.). Madrid: Civitas.
Todas las voces relacionadas con las materias de este módulo tienen un gran interés.
Otras referencias bibliográficas de interés
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Montesquieu, Charles Louis de Secondat, B. (2003). Del espíritu de las leyes (14.ª ed.).
Madrid: Alianza.
Portero Molina, J. A. (2010). Constitución y Jurisprudencia Constitucional (selección). Valen-

cia: Tirant lo Blanch.
Stone Sweet, A. (2000). Governing with judges: Constitutional politics in Europe. Oxford: Ox-
ford University Press.
Enlaces de interés:
Página oficial del Congreso de los Diputados: www.congreso.es
Página oficial del Senado: www.senado.es. Además, en esta página encontraréis una pastilla
de enlaces que os derivará a las páginas oficiales de todos los órganos constitucionales y de
los órganos institucionales de todas las comunidades autónomas.
Página oficial del Gobierno español: www.la-moncloa.gob.es
Página oficial del Tribunal Constitucional: www.tribunalconstitucional.es
Página oficial del Consejo General del Poder Judicial: www.poderjudicial.es
Página oficial de la Casa Real: www.casareal.es
Portal temático del Congreso de los Diputados sobre la Constitución española de 1978, con
el texto de la Constitución comentado, los Estatutos de autonomía, y los últimos resultados
electorales, entre otras informaciones: www.congreso.es/consti
Código de Derecho Constitucional elaborado por el BOE, de gran utilidad para el estudio, que
recoge las normas más relevantes de nuestro ordenamiento jurídico-constitucional: https://
www.boe.es/legislacion/codigos/codigo.php?id=42&modo=1&nota=0&tab=2

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Los órganos

Francesc de Carreras Serra

Tiempo mínimo de dedicación recomendado: 13 horas

Francesc de Carreras Serra Manuel Gerpe Landín Miguel Ángel Cabellos

Catedrático de Derecho Constitucio- Coordinador. Catedrático de Dere- Catedrático de Derecho Constitucio-

La revisión de este recurso de aprendizaje UOC ha sido coordinada

Cuarta edición: septiembre 2021

2. Las Cortes Generales.......................................................................... 28

2.4. Los grupos parlamentarios .......................................................... 42

4. Las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno.......... 87

4.1. La relación de confianza y la responsabilidad política ............... 87

5. El Poder Judicial................................................................................ 103

6. El Tribunal Constitucional.............................................................. 125

6.1.2. El Tribunal Constitucional como órgano creador de

Ejercicios de autoevaluación.................................................................. 158

Un Estado social y democrático de Derecho, como es el caso del Estado Cons-

1) En primer lugar, desde la dimensión�normativa, es decir, entendiendo el Ved también

democrático de Derecho. En este curso de Derecho constitucional se estudian

3) Una tercera dimensión es la que analiza a partir de los órganos�constitu-

a) Los órganos�políticos, que actúan según criterios�de�oportunidad, es decir,

• las Cortes Generales

b) Otros órganos, que también actúan sometidos�al�Derecho, pero no pueden

Normas, finalidades�estatales y órganos�constitucionales son las tres

El objetivo global de esta parte es estudiar la composición, organización, fun-

En este módulo encontraréis los contenidos y las herramientas indispensables

1. El significado de la Corona en el conjunto de las instituciones estatales y

2. La organización de las Cortes Generales teniendo en cuenta su carácter

3. La posición de los Diputados y los Senadores en las respectivas Cámaras,

5. Las funciones principales del Poder Ejecutivo en el Estado contemporáneo

6. La composición del Gobierno en España, con el análisis de su estructura

7. Las funciones del Gobierno, sobre todo la función de dirección política y

8. El análisis detallado de los elementos principales de la forma de gobierno

9. El análisis de lo que significa ejercer la función jurisdiccional, así como

11. El carácter, la composición y la organización del Tribunal Constitucional.

12. Las funciones del Tribunal Constitucional: declaración de inconstitucio-

1.1. La configuración constitucional de la Corona

El análisis de la configuración constitucional de la Corona se debe ini- Ved también

ciar a partir de dos de sus características fundamentales: Si os conectáis a la biblioteca

• la Corona es una institución con funciones eminentemente simbó-

Podéis consultar el apartado 9

1.1.1. La Corona es un órgano constitucional

Los poderes y órganos del Estado tienen su fundamento en la soberanía na-

La calificación de órgano�constitucional se aplica a los órganos públicos que

La relevancia sustantiva de los órganos mencionados tiene como efecto

Tan importante es afirmar que la Corona es un órgano constitucional,

su legitimación y de sus funciones.

1.1.2. La Corona es una institución con funciones simbólicas y

2) que la Corona se estructura como órgano autónomo, es decir, ya no

La constitucionalización�de�la�Corona como órgano autónomo cierra el pro-

La concepción dualista originaria de este poder (el Rey y su Gobierno), que

Corona�y�el�Poder�Ejecutivo, ahora integrado, éste último, por el Gobierno

La Corona se caracteriza por ser hereditaria, vitalicia y por situar al Rey en

La opción monárquica debe tener consecuencias sobre las funciones que

A pesar de que este desapoderamiento de funciones de dirección políti-

No obstante, esta impresión se ve diluida totalmente si analizamos las atribu-

mite concluir que la Constitución configura la Corona como una institución

La función moderadora y arbitral, interpretada desde las atribuciones concre-

1.2. La sucesión en la Corona

La Constitución regula la sucesión en la Corona desde los criterios tradicio-