TALLER No.

Instrucciones: Formar grupo de 3 integrantes, leer el fallo adjunto y

contestar las siguientes preguntas:

1. Acto administrativo demandado

2. Autoridad administrativa que dictó el acto
3. Parte demandante
4. Argumentos de la parte demandante
5. Argumento de la Procuraduría de la Administración
6. Argumentos de la Corte en relación con la competencia
administrativa
7. Decisión de la Corte en relación a la demanda-

Fecha de entrega 20 de septiembre antes de la hora de clase

mediante el correo institucional maría.espada@up.ac.pa

DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD, INTERPUESTA POR LA

LICENCIADA LINA VEGA ABAD, EN REPRESENTACIÓN DE JUAN MANUEL BURGOS,
RICARDO ALBA Y CLARENCE SEALEY, PARA QUE SE DECLARE NULA, POR ILEGAL,
LA RESOLUCIÓN N 480 DEL 10 DE AGOSTO DE 2006, EMITIDA POR LA
VICEMINISTRA DE FINANZAS DEL MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS (M.E.F.).
PONENTE: VÍCTOR L. BENAVIDES P PANAMÁ, TREINTA Y UNO (31) DE OCTUBRE DE
DOS MIL CATORCE (2014).

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo

Ponente: Victor L. Benavides P.

Fecha: 31 de octubre de 2014

Materia: Acción contenciosa administrativa

Nulidad

Expediente: 662-08

VISTOS:
 La licenciada Lina Vega Abad, actuando en representación de JUAN
MANUEL BURGOS, RICARDO ALBA y CLARENCE SEALEY,ha
interpuesto ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, demanda
contencioso administrativa de nulidad, para que se declare nula, por ilegal, la
Resolución N° 480 del 10 de agosto de 2006, emitida por la Vice-Ministra de
Finanzas del Ministerio de Economía y Finanzas (M.E.F.).

Admitida la demanda, en resolución de 25 de noviembre de 2008 -f.203-,

se corrió en traslado al Viceministerio de Finanzas del Ministerio de Economía y
Finanzas (M.E.F.) y a la Procuraduría de la Administración, en cumplimiento del
artículo 33 de la Ley N° 33 de 1946, para que rindiera el informe explicativo de
conducta y emitiera concepto referente a esta controversia, respectivamente.

I. ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

Mediante el acto administrativo impugnado, comprendido por la
Resolución Nº 480 del 10 de agosto de 2006, dictada por la Vice-Ministra de
Finanzas del Ministerio de Economía y Finanzas (M.E.F.), se resolvió lo
siguiente:
"EXCEPTUAR al Director de Catastro y Bienes Patrimoniales del
Ministerio de Economía y Finanzas del procedimiento de selección
de contratista y se le autoriza a venderle directamente a la sociedad
DESARROLLO TURÍSTICO SAN CARLOS, S. A., inscrita a la
Ficha N° 310169, Rollo 48242, Imagen 77, de la Sección de Personas
Mercantil, del Registro Público de Panamá, un globo de terreno
baldío nacional con una cabida superficiaria de 8,811.38 M2, ubicado
en el Corregimiento Cabecera, Distrito de San Carlos, Provincia de
Panamá, por su valor promedio de NOVENTA Y OCHO MIL
VEINTISÉIS BALBOAS CON 60/100 (B/.98,026.60)."
II. ARGUMENTOS DE LA PARTE ACTORA
Los recurrentes solicitan a esta Sala, que declare la nulidad, y por tanto la
ilegalidad, del acto administrativo impugnado, correspondiente a la Resolución
Nº 480 del 10 de agosto de 2006, emitida por la Entidad demandada, por ser
violatoria de los artículos 329, numeral 1 del Código Civil y demás normas
concordantes; artículos 116, 122 y otros del Código Fiscal; así como de los
artículos 94 y 95 de la Ley N° 41 de 1998, modificados por los artículos 2,
numeral 17, y 67 de la Ley N° 44 de 2006.

III. HECHOS Y OMISIONES EN QUE SE FUNDAMENTA LA

DEMANDA
La parte actora sustenta su pretensión, bajo los siguientes fundamentos:
"PRIMERO: Que el 13 de abril de 1935, mediante Escritura Pública
N° 290 (en adelante la Prueba Documental # 1), la Nación vendió a
MIGUEL CABALLERO la Finca 10145 (en adelante Finca "El
Bajo"), inscrita al Tomo 315, Folio 436 de la Sección de la
Propiedad, Provincia de Panamá del Registro Público, con una
superficie de 4 hectáreas con 9,490 metros cuadrados.
SEGUNDO: Que la Prueba Documental # 1 identifica el lindero Este
de la Finca "El Bajo" con la expresión "playas del Mar Pacífico" y el
lindero Norte de la misma finca con la expresión "carretera del puerto
de San Carlos y camino de puerto escondido").
TERCERO: Que las medidas y linderos de la Finca "El Bajo" constan
en el Plano N° 1293 del Agrimensor Oficial (en adelante la Prueba
Documental # 2), fechado el 23 de diciembre de 1931, cuyo original
reposa en los Archivos Nacionales, y que también identifica el
lindero Este de la Finca en cuestión con la expresión "playas del
Océano Pacífico" y el lindero Norte con la expresión "carretera del
puerto de San Carlos y camino de puerto Escondido", lo que coincide
plenamente con los linderos que constan en la Prueba Documental #
1.
CUARTO: Que la Resolución N° 75 de 16 de marzo de 1935, emitida
por la Administración General de Tierras Baldías e Indultadas del
Departamento de Hacienda y Tesoro, que autoriza la expedición del
título de propiedad de la Finca "El Bajo" y cuyo texto se transcribe
íntegramente en la Prueba Documental # 1, hace constar
expresamente en su literal f que "no quedan comprendidas en esta
adjudicación las playas ni la costa marina, en una franja de doscientos
metros de anchura en la tierra firme, en el límite Este de este terreno,
en atención a lo dispuesto por el Artículo 2 de la Ley 27 de 1918".
QUINTO: Que la Resolución N° 75 mencionada en el hecho Cuarto,
establece en su literal "b", que "la Nación tiene derecho, sin
compensación ni indemnización alguna, a la servidumbre de tránsito
necesaria para la construcción de ... caminos..."
SEXTO: Que el 18 de diciembre de 1995, mediante Escritura Pública
N° 11,213 (en adelante la Prueba Documental # 3), CARMEN
ANTONIA CABALLERO DE AGUILAR y JOSEFA CABALLERO
DE COUTTÉ, coherederas de MIGUEL CABALLERO, vendieron la
parte que les correspondía a cada una de la Finca "El Bajo", con una
superficie de 1 hectárea con 5,392 metros cuadrados con 7,594
centímetros cuadrados, inscrita al Tomo 1455 de pases, Folio 70 de la
Sección de la Propiedad, Provincia de Panamá, del Registro Público,
a la sociedad DESARROLLO TURÍSTICO SAN CARLOS, S.A.,
inscrita a Ficha 310169, Rollo 48242, Imagen 77 de la Sección de
Micropelículas (Mercantil) del Registro Público.
SÉPTIMO: Que, según consta en la Certificación N° 722032,
expedida el 12 de diciembre de 2007 por el Registro Público (en
adelante Prueba Documental # 4), el resto libre de la Finca "El Bajo#
cuenta con "una superficie actual de 1 hectárea 5392 metros
cuadrados, 7592 centímetros cuadrados", mientras que, en la misma
certificación, se establecen los siguientes linderos: "Norte: Carretera
del Puerto de San Carlos y Camino de Puerto Escondido...Este:
playas del Mar Pacífico".
OCTAVO: Que, según consta en la inscripción visible al Tomo 134,
Folio 505, Asiento 9,089 de la Sección de la Propiedad, Provincia de
Panamá del Registro Público (en adelante Prueba Documental # 5), la
Finca "El Bajo" es colindante con la Finca 48069 (en adelante Finca
de La Cueva de Los Leones), cuya superficie inscrita en dicho asiento
es de 1,958 metros cuadrados con 88 decímetros cuadrados y cuyos
linderos inscritos en dicho asiento son: "Norte, con finca de la cual se
segrega; Sur, con camino de Puerto Escondido...Este, con Charco de
La Guardia".
NOVENO: Que la finca de La Cueva de Los Leones fue segregada de
la finca madre denominada La Ensenada, cuyas medidas y linderos
constan en el Plano N° 52-2109 de la entonces Sección de Tierras,
Bosques e Ingeniería del Ministerio de Hacienda y Tesoro, fechado el
22 de enero de 1957 (en adelante la Prueba Documental # 6) y cuyo
lindero Este, además del Charco de La Guardia, aparece también la
expresión, "Barranco de la Playa (Ensenada)".
DÉCIMO: Que el 2 de agosto de 1996, mediante Escritura Pública N°
7056 (en adelante la Prueba Documental # 7), la sociedad
ABRADASA, S.A., vendió la finca La Cueva de Los Leones a
DESARROLLO TURÍSTICO DE SAN CARLOS.
DÉCIMO PRIMERO: Que tras lograr en 1999 que el MEF, a través
de la Dirección General de Proveeduría y Gastos, titulara y le
vendiera "un globo de terreno baldío nacional de 1,040.55 mt2",
colindante con las fincas "El Bajo" y la Cueva de los Leones, la
empresa DESARROLLO TURÍSTICO SAN CARLOS solicitó por
escrito a la Dirección de Contrataciones Públicas del MEF (fs.2 de la
Prueba Documental # 8) el 7 de julio de 2004 (según sello de
recibido), la adjudicación a título oneroso de "un lote de terreno
baldío nacional, ubicado en el Corregimiento Cabecera, Distrito de
San Carlos, Provincia de Panamá, con una superficie de 8,811.38
metros cuadrados".
DÉCIMO SEGUNDO: Que en los párrafos segundo y tercero de la
citada solicitud, DESARROLLO TURÍSTICO SAN CARLOS
identifica la finca comprada en el año 1999, la Finca de la Cueva de
los Leones y la Finca "El Bajo" como colindantes del "lote de terreno
baldío nacional" que pretende comprar. Si tomamos en consideración
que este último lote de 8,811.38 mt2 se encuentra en el lindero ESTE
de las tres fincas antes citadas, es evidente entonces que el "lote de
terreno baldío nacional" cuya venta se solicita, forma parte de la
PLAYAS DEL OCÉANO PACÍFICO.
DÉCIMO TERCERO: Que el 27 de julio de 2004, el perito Alex
González y el ingeniero Cecilio Estribí, en ese momento Jefe del
Departamento de Avalúos de la Dirección de Catastro y Bienes
Patrimoniales (en adelante DCBP) del MEF, suscriben el Informe
Pericial y de Avalúo correspondiente al "lote de terreno baldío
nacional" de 8,811.38 mt2 antes citado (...), en el cual hacen constar
que: a) la Finca de la Cueva de Los Leones, la Finca "El Bajo", y la
finca comprada en 1999, se encuentran al OESTE de lote que se
pretende comprar. En ese sentido y entendiendo lo anterior a
contrario sensu, el "lote de terreno baldío nacional" de 8,811.38 mt2
se encuentra al ESTE de las tres fincas citadas; b) que los linderos
SUR y ESTE del "lote de terreno baldío nacional" de 8,811.38 mt2
son "Área costanera de mar y océano pacífico" y que el mismo es
accesible "por vía acuática, servidumbre costanera...", todo lo cual
indica que el citado "lote de terreno baldío nacional" de 8,811.38 mt2
constituye un bien de dominio público; c) que el drenaje del citado
lote baldío es"muy irregular-se inunda", lo que indica claramente que
se inunda con las altas mareas.
DÉCIMO CUARTO: Que el mismo 27 de julio de 2004, el analista
Luis González, junto al ya citado ingeniero Cecilio Estribí, suscriben
el Informe Técnico de la Sección de Análisis correspondiente al "lote
de terreno baldío nacional" de 8,811.38 mt2 (...), donde se identifica
dicho lote como "Baldío Nacional" y accesible "por fincas del
solicitante", pero omitiendo cualquier mención de la servidumbre
costanera.
DÉCIMO QUINTO: Que el 9 de agosto de 2004, el Director de
Catastro y Bienes Patrimoniales del MEF emitió el Edicto N° 80 (...)
como medida de publicidad, identificado igualmente los linderos
SUR y ESTE del "lote de terreno baldío nacional" de 8,811.38 mt2
con la expresión "Área costanera de mar y Océano Pacífico".
DÉCIMO SEXTO: Que el 10 de agosto de 2006, la Dirección de
Contrataciones Públicas del MEF emitió la Resolución N° 480 que
impugnamos por ilegal, mediante la que se autorizó al Director de
Catastro y Bienes Patrimoniales del mismo Ministerio, en
representación de LA NACIÓN, a celebrar la compraventa de "un
globo de terreno baldío nacional con una cabida superficial de
8,811.38 mt2, ubicado en el Corregimiento Cabecera, Distrito de San
Carlos, Provincia de Panamá".
DÉCIMO SÉPTIMO: Que el 23 de agosto de 2006, mediante
Escritura Pública N° 8738 (...), LA NACIÓN y DESARROLLO
TURÍSTICO SAN CARLOS celebraron una compraventa de "UN
GLOBO DE TERRENO BALDÍO NACIONAL...CON UNA
SUPERFICIE DE OCHO METROS CUADRADOS CON TREINTA
Y OCHO CENTÍMETROS CUADRADOS (8,811.38
MT2)...ubicado en el Corregimiento Cabecera, Distrito de San
Carlos, Provincia de Panamá", identificado como la Finca 263192,
Documento 1013616 de la Sección de Propiedad de Panamá, del
Registro Público.
DÉCIMO OCTAVO: Que las medidas y linderos de la citada Finca
263192 constan en el Plano N° 80901-107569 de la Dirección
General de Catastro y Bienes Patrimoniales del MEF, fechado el 8 de
mayo de 2006 (en adelante la Prueba Documental # 9) el cual
identifica el lindero ESTE de dicho globo de terreno con la expresión
"SERVIDUMBRE COSTANERA", indicando que existe una franja
de 26.00 metros de ancho entre el lindero ESTE del lote en cuestión y
la "LÍNEA DE ALTA MAREA", cuando en realidad dicho lote se
inunda con las mareas altas.
DÉCIMO NOVENO: Que según consta en los dos documentos
adjuntados a la nota DIMA-DI-0428-2007 (en adelante la Prueba
Documental # 10), suscrita por la Subdirectora General de Puertos e
Industrias Marítimas Auxiliares de la Autoridad Marítima de Panamá
(en adelante AMP): a) el Informe de Inspección suscrito por el
Ingeniero Adalberto Alguero, Jefe de Hidrología y Dragado de dicha
institución; y b) el Plano Demostrativo de la Topografía de la Zona
Costera colindante con las fincas N° 150193, N° 107959, N° 60783,
firmado por el Ing. Tomás González, funcionario de la AMP, la línea
de alta marea observada en el levantamiento realizado el 17 de mayo
de 2007 corre en forma paralela a la línea del lindero ESTE de la
Finca "El Bajo", que consta en el plano mencionado en el hecho
TERCERO, confirmando así que el "lote de terreno baldío nacional"
de 8,811.38 mt2 cuya venta se produjo como consecuencia de la
Resolución que estamos impugnando mediante el presente recurso, se
inunda con las altas mareas que alcanzan los 17.6 pies en la fecha
antes indicada.
VIGÉSIMO: Que el Informe Pericial de una Evaluación
Multitemporal en base a fotografías aéreas sobre el cambio de
cobertura de tierra y la ubicación de la línea de alta marea en el Área
de Gil Ponce y La Ensenada de San Carlos, realizado por el Dr.
Alexis Baules Aguilar, especialista en Teledetección y Sistemas de
Información Geográfica (SIG) (en adelante la Prueba Documental #
11) comprueba en forma independiente que el "lote de terreno baldío
nacional" de 8,811.38 mt2 se inunda con las altas mareas, tal y como
se hizo constar en la Prueba Documental # 10.
VIGÉSIMO PRIMERO: Que antes de que el "lote de terreno baldío
naciona" de 8,811.38 mt2 se convirtiera en la finca privada # 263192
como consecuencia de la Resolución N° 480 de 2006 que estamos
impugnando por ilegal, existía en el área una amplia zona de
manglares que según legislación vigente constituyen "bienes de uso
público".
VIGÉSIMO SEGUNDO: Que tal y como se desprende del informe
realizado por el Jefe de la Unidad Ambiental de la Autoridad
Nacional de los Recursos Acuáticos del 8 de mayo de 2008 (Prueba
Documental # 12), la zona de manglar antes citada y ubicada dentro
de la Finca # 263192 ha sido eliminada, afectando al ecosistema del
área. Entre otras cosas, el citado informe señala que se ha
"modificado una zona estuarina la cual es importante como refugio de
aves y en las mismas habitan estadios larvarios de especies de
importancia pesquera...".
VIGÉSIMO TERCERO: Que tal y como se detalla en a) el escrito
fechado el 15 de enero de 2008 (en adelante la Prueba Documental #
13) y presentando ante José Batista (...) por los vecinos del sector de
Gil Ponce y la Ensenada, Corregimiento Cabecera, Distrito de San
Carlos, lugar donde se encuentra el terreno objeto de la presente
demanda; b) el Plano Demostrativo de la situación actual en el Área
del Gil Ponce y la Ensenada de San Carlos (en adelante la Prueba
Documental # 14), elaborado por la arquitecta Graciela Pascual en
abril de 2007, y c) el archivo fotográfico preparado por los vecinos
del mencionado sector (en adelante la Prueba Documental # 15);
éstos han intentado infructuosamente durante más de una década,
lograr que la Administración Pública, a través de sus distintas
entidades, cumplan y hagan cumplir la Ley, haciendo ejercicio de sus
deberes ciudadanos y del derecho de petición consagrado en el
Artículo 41 de la Constitución Política de Panamá, y en defensa del
ecosistema de manglares que ha sido y sigue siendo severamente
afectado desde que se concretó la venta del "lote de terreno baldío
nacional" de 8,811.38 mt2, hoy Finca # 263192.
VIGÉSIMO CUARTO: Que el 8 de mayo de 2008, José Batista, aún
en su calidad de Director Nacional de Desarrollo Urbano del
Ministerio de Vivienda, emitió la Resolución N° 24, por el cual se
accedió a la petición de los representantes de DESARROLLO
TURÍSTICO SAN CARLOS (Emilia Diez), de asignar los usos de
suelo RM-2 (Residencial Alta Densidad - mil personas p/ha.) y Tu3
(Turismo Urbano - Alta Densidad), "para el desarrollo de un proyecto
residencia turístico, en el sector de La Ensenada de San Carlos, Calle
Gil Ponce, en el corregimiento y distrito de San Carlos, provincia de
Panamá...", a un conjunto de fincas, entre la que está el "lote de
terreno baldío nacional" de 8,811.38 mt2 -hoy Finca 263192- a pesar
de la sustentada oposición de los residentes del área a tal asignación
de uso de suelo (Prueba Documental # 16).
VIGÉSIMO QUINTO: Al sumarse la Finca # 263192 -obtenida por
DESARROLLO TURÍSTICO SAN CARLOS como consecuencia de
la Resolución N° 480 de 2006 que estamos impugnando por ilegal- al
resto de las fincas de la misma empresa en el área, totalizando 2.7
hectáreas, la asignación de uso de suelo otorgada por la Dirección de
Desarrollo Urbano del MIVI, permite construir edificaciones sin
límite de altura hasta totalizar un máximo de 2,700 personas.
VIGÉSIMO SEXTO: Que en la consulta pública referente a la
asignación de código de uso de suelo llevada a cabo por el MIVI el
sábado 29 de diciembre de 2007, en seguimiento a la convocatoria
acreditada mediante la Prueba Documental # 17, DESARROLLO
TURÍSTICO SAN CARLOS presentó a los vecinos del área el
proyecto turístico denominado NACCAR (Prueba Documental # 18),
que pretende construir utilizando un conjunto de fincas -entre la que
está la relacionada con la presente demanda- que contempla 4 torres
de más de 15 pisos de altura, entre otras edificaciones, consumándose
así la destrucción de un ecosistema de manglar."
 IV. NORMAS LEGALES INFRINGIDAS Y EL CONCEPTO DE LA
VIOLACIÓN
Dentro de las disposiciones legales que la actora considera infringidas, se
encuentran las siguientes:
· Artículo 329, numeral 1 del Código Civil, en concepto de infracción
directa, por comisión; ya que se trata de un área de playa o de un bien de
dominio público que no podía ser objeto de venta a particulares por estar
destinado al uso público.
· Artículo 116, numeral 3 del Código Fiscal, en concepto de infracción
directa, por comisión; ya que el lote vendido por la Nación, es inundado
por las altas mareas e incluye área de playa y ribera de mar, siendo en
consecuencia, un bien de dominio público.
· Artículo 122 del Código Fiscal, así como el Párrafo Primero del artículo 1
y el artículo 4 de la Ley N° 2 de 7 de enero de 2006, en concepto de
infracción directa, por omisión o falta de aplicación; ya que el trámite
correcto hubiese sido solicitar el lote en concesión al Ministerio de
Economía y Finanzas.
· Artículo 9 de la Ley N° 2 de 7 de enero de 2006, en concepto de
infracción directa, por comisión, ya que se violan las directrices que al
respecto de las áreas de playas y sus servidumbres, estableció la propia
Ley N° 2 de 2006.
· Artículo 67 de la Ley N° 44 de 23 de noviembre de 2006, en concepto de
infracción directa, por omisión o falta de aplicación, por tratarse de un área
de ribera de mar que, además, hace parte de un ecosistema de humedales,
tal y como lo constata el informe realizado el 8 de mayo de 2008, por
funcionarios de la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá.
V. INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA
En Nota N° DVMF-102-01-2368 de 3 de diciembre de 2008, visible de
fojas 205 a 209, la Dirección de Catastro y Bienes Patrimoniales del Ministerio
de Economía y Finanzas (M.E.F.), sustenta su informe explicativo de conducta,
sintetizando en catorce (14) hechos, la actuación surtida por la Entidad
demandada.
En el mismo, se establece una cronología de los antecedentes y de la
naturaleza del acto administrativo impugnado.
VI. TERCEROS INTERESADOS
Mediante apoderados judiciales, Jiménez, Molino y Moreno, firma forense
representantes de la sociedad denominada Desarrollo Turístico San Carlos, S.A.,
se presentan ante el proceso incoado como terceros, para impugnar la demanda,
siéndole reconocida tal condición, mediante resolución de 20 de abril de 2010
(f.252).
Los representantes judiciales de la sociedad tercerista, contestan la
demanda contencioso administrativa de nulidad, negando, por una parte y por la
otra, aceptando algunos de los hechos planteados por los recurrentes. Así como
mostrándose en desacuerdo con las normas impugnadas y negando, en
consecuencia, el derecho invocado (fs.255-258).
VII. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA DE LA
ADMINISTRACIÓN
De acuerdo con la Vista Número 389 de 19 de abril de 2010 (fs.247 a
251), el Procurador de la Administración concluye que bajo las observaciones
planteadas en sus descargos, debe declararse la sustracción de materia dentro de
la demanda contencioso administrativa de nulidad planteada.
Esta aseveración obedece, según su criterio, en que al protocolizarse el
Contrato de Compraventa del Lote de terreno baldío en mención, efectuado por
La Nación, por medio del Ministerio de Economía y Finanzas (M.E.F.),
convirtiéndose en la Finca N° 263192, inscrita al Registro Público en el
Documento N° 1013616, Asiento 1, de la Sección de la Propiedad, provincia de
Panamá, mediante la Escritura Pública N° 8738 de 23 de agosto de 2006, el
objeto litigioso desapareció, en virtud de que la Resolución N° 480, impugnada,
quedó ejecutoriada.

VIII. DILIGENCIAS PERICIALES

Las diligencias periciales solicitadas previamente, y ordenadas mediante
Auto de Prueba N° 293 de 23 de junio de 2010 (fs.292-297) y publicado
mediante Edicto N° 1074/662-08 (fs.298-299), se practicaron conforme a los
aspectos técnicos, determinándose las líneas de altas y bajas mareas, a fin de
constatarse si el terreno adjudicado por el acto impugnado, es inundable o no.

También, las características topográficas del terreno, especialmente la

altura con relación a la línea de alta marea, así como su altura con respecto a los
terrenos colindantes y cercanos, tales como el de la Antigua Cueva de Los
Leones, el Club de Playa San Carlos; y los terrenos de las señoras: Xiomara
Armijo y Graciela Pascual, en el mencionado terreno. Igualmente, la diligencia
en mención se surtió con el propósito de comprobar la presencia de un
ecosistema marino costero de manglar y su regeneración pese a la intervención a
la que fue sometida.
 Todos estos datos, fueron recabados por los peritos Jacinto Rodríguez
Murillo, designado por la parte actora; y, Alfredo Jaén Tejada y Richard Helli
Villalobos Alvarado, designados por el tercero interviniente.

En informe pericial (fs.342-357), rendido por perito designado por la parte

actora, como conclusión arrojó que el terreno adjudicado, es inundado por las
altas mareas y que a su vez, constituye un humedal (cfr. informe pericial).

En informe pericial (fs.358-364), rendido por los peritos designados por el

tercero afectado, a modo de conclusión, manifiestan que una sección de la Finca
N° 263192, ubicada en su parte suroeste y paralelo a la costa, fue afectada por la
entrada de la marea alta; no obstante, que las aguas entraron por un canal
construido artificialmente.

IX. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Tal como consta a infolios 401 - 407, los apoderados judiciales del tercero
interesado (Empresa Desarrollo Turístico San Carlos, S.A.), incorporan sus
alegatos finales, sustentando dentro de los mismos, la legalidad de la Resolución
impugnada, señalando a su vez que la finca vendida por la Nación es adjudicable
y por tanto, su venta fue legal.

Por su parte, los recurrentes al presentar sus alegatos finales, visibles de fojas 408
- 425 del proceso, sostienen la inexistencia de la figura jurídica de sustracción de
materia. Por otro lado, manifiestan que el acto atacado no es preparatorio, sino
definitivo. Dentro de sus planteamientos, igualmente, aducen que el terreno es
inundable por las altas mareas, y para ello aprecian las diferentes diligencias
periciales practicadas. En este sentido, elaboran un planteamiento sobre las
incongruencias de la diligencia pericial practicada por el perito del tercero
afectado. Todo lo anterior, concatenado con las reafirmaciones de las
disposiciones legales que estiman se han infringido, con la expedición del acto
administrativo recurrido.

En virtud de lo que se expone en sus alegatos de conclusión, solicitan a este

Tribunal, la declaratoria de ilegalidad de la actuación surtida por la Dirección de
Contrataciones Públicas del Ministerio de Economía y Finanzas (M.E.F.).

X. DECISIÓN DE LA SALA TERCERA

Surtidos los trámites que la Ley establece, y encontrándose el presente
negocio en estado de fallar, procede esta Magistratura a resolver la presente
controversia, no sin antes resaltar que el análisis del mismo se circunscribe acerca
de si la Resolución N° 480 de 10 de agosto de 2006, dictada por la Viceministra
de Finanzas del Ministerio de Economía y Finanzas (M.E.F.), se ajusta o no a las
normas invocadas en la demanda de nulidad.

Previo al análisis de rigor, importa subrayar, que con fundamento en lo que

dispone el artículo 206, numeral 2, de la Constitución Política, en concordancia
con el texto del artículo 97, numeral 1, del Código Judicial y el artículo 42b de la
Ley N° 135 de 1943, conforme fue reformado por la Ley N° 33 de 1946, la Sala
Tercera es competente para conocer de las acciones de nulidad tales como la
ensayada.

Para resolver el problema planteado, lo primero que cabe señalar es que la

discusión planteada por la parte actora, estriba en que el Ente demandado no es
competente para la celebración de contratos de compraventa, sobre áreas
inadjudicables (200 metros de alta marea), como la pactada con la sociedad
Desarrollo Turístico San Carlos, S.A.

Según la Resolución N° 480 de 10 de agosto de 2006, expedida por el

Viceministerio de Finanzas del Ministerio de Economía y Finanzas, se resolvió:

"EXCEPTUAR al Director de Catastro y Bienes Patrimoniales del

Ministerio de Economía y Finanzas del procedimiento de selección
de contratista y se le autoriza a venderle directamente a la sociedad
DESARROLLO TURÍSTICO SAN CARLOS, S.A., inscrita a la
Ficha N° 310169, Rollo 48242, Imagen 77, de la Sección de Personas
Mercantil, del Registro Público de Panamá, un globo de terreno
baldío nacional con una cabida superficiaria de 8,811.38 M2, ubicado
en el Corregimiento Cabecera, Distrito de San Carlos, Provincia de
Panamá, por su valor promedio de NOVENTA Y OCHO MIL
VEINTISÉIS BALBOAS CON 60/100 (B/.98,026.60)."
A contrario de lo debatido por los recurrentes, esta Superioridad advierte que los
llamados bienes patrimoniales del Estado son susceptibles de enajenación por
parte del Estado a particulares o a una persona de derecho público, previo
cumplimiento de ciertos elementos y con algunas limitaciones. Veamos el
desarrollo de esta apreciación.

Primeramente, se hace imperioso hacer mención del Fallo expedido por esta Sala
Tercera, fechado el 16 de abril de 2003, que señaló lo siguiente:

"...
Específicamente en lo que atañe a la disposición de terrenos ubicados
dentro de una zona de 200 metros de anchura hacia adentro de la
 costa en tierra firme, compete a la Dirección General de Catastro
realizar la tramitación correspondiente, pese a que otro ente público
aparezca como titular o propietario de esa faja de tierra. La nitidez del
artículo 2, literal g, de la Ley 63 de 1973, no da lugar a dudas sobre
ésta y las anteriores consideraciones expuestas, veamos:
"Artículo 2. Son funciones de la Dirección General de Catastro:
.g. Administración y tramitación de adjudicaciones y arrendamientos
de las tierras patrimoniales de la Nación, con excepción de las
destinadas a fines agropecuarios.
Con todo, el citado marco normativo permite acoplar su preceptiva a
lo que dispone el numeral 7, artículo 27, del Código Agrario, que
específicamente prevé como áreas o tierras no afectas a los fines de la
Reforma Agraria "Los terrenos inundados por las altas mareas, sean o
no manglares, así como los comprendidos en una faja de doscientos
(200) metros de anchura hacia adentro de la costa, en tierra firme".
Lo que significa que el área de terrero reseñada por la cursiva, no está
destinada o sujeta, por mandato de la Ley, a los propósitos de la
Reforma Agraria, pese a que sean tierras patrimoniales como lo ha
informado el funcionario demandado; por lo que la tramitación y
gestiones para disponer de ellas compete a la Dirección General de
Catastro, conforme viene explicado.
Preciso es anotar, como lo hace el demandante, que el Decreto de
Gabinete No. 66 de 1990 (G.O. No. 21,497, de 19 de marzo)
modificó el numeral 3 del artículo 116 del Código Fiscal,
convirtiendo el área de 200 metros de anchura hacia adentro de la
costa en tierra firme, antes no adjudicables, en bienes patrimoniales
del Estado, proclives a ser adjudicados luego de esta desafectación
por la Dirección General de Catastro.
..."
El análisis al que se aboca el Tribunal, estriba en la confrontación de las
normas alegadas en la demanda contencioso administrativa de nulidad, como
base o fundamento de la misma, de cara al acto administrativo acusado de
infringirlas, que debe arrojar como resultado el ajuste o no a derecho de este
último.
Al efectuar dicha confrontación, la Sala se percata que le asiste sobradas
justificaciones a la Entidad requerida, cuando sostiene y argumenta que la
Resolución N° 480 de 10 de agosto de 2006, dictada por la Viceministra de
Finanzas y el Director de Contrataciones Públicas, no viola los artículos
invocados como asideros jurídicos de la demanda.
 A esta conclusión arriba esta Judicatura, al advertirse que el acto
administrativo acusado de ilegal, es conforme a la potestad reglamentaria de la
Entidad demandada, siendo consecuente con el artículo 99 de la Ley N° 56 de 27
de diciembre de 1995, publicada en la Gaceta Oficial N° 22,939 de 28 de
diciembre de 1995: "Por la cual se regula la Contratación Pública y se dictan
otras disposiciones", modificado, a su vez, por el Artículo 13 del Decreto Ley N°
7 de 2 de julio de 1997: "Por el cual se crea el Consejo Económico Nacional
(CENA) y se modifican algunas disposiciones de la Ley Nº 56 de 27 de
diciembre de 1995", publicado en la Gaceta Oficial N° 23,327 de 9 de julio de
1997 (vigente al momento de la expedición del acto recurrido), mismo que regula
la materia concerniente a la disposición de bienes del Estado, que incluye
adjudicar tierras dentro de una faja de 200 metros de anchura hacia adentro de la
costa, en tierra firme; a pesar de que las mismas sean legalmente, bienes del
Estado; es decir, que sean bienes estatales bajo la calidad de patrimoniales a
cargo de una Entidad Oficial del Estado como la señalada. Veamos:

"Artículo 13. El Artículo 99 de la Ley N° 56 de 27 de diciembre de

1995, quedará así:
Artículo 99. Disposición de bienes.
Las dependencias del Órgano Ejecutivo y los otros órganos del
Estado podrán disponer de sus bienes, mediante venta,
arrendamiento o permuta de bienes, por conducto del Ministerio de
Hacienda y Tesoro. Igualmente, podrán disponer de tales bienes las
entidades descentralizadas que tenga patrimonio propio con
respecto a sus bienes.
Salvo las excepciones establecidas en la ley, toda venta de bienes
del Estado deberá estar precedida del procedimiento de selección de
contratista en atención al valor real del bien, que será determinado
mediante avalúo realizado por el Ministerio de Hacienda y Tesoro y
la Contraloría General de la República.
Cuando el valor real de los bienes no exceda la suma de doscientos
cincuenta mil balboas (B/.250,000.00), de acuerdo con el avalúo de
que habla este artículo, el Ministerio de Hacienda y Tesoro hará la
venta, lo que informará de inmediato al Presidente de la República.
Tratándose de la venta de bienes cuyo valor esté comprendido entre
los doscientos cincuenta mil balboas (B/.250,000.00) y los dos
millones de balboas (B/.2,000,000.00), corresponde al CONSEJO
ECONÓMICO NACIONAL extender la autorización para proceder
a ello.
 La venta de los bienes cuyo valor exceda de dos millones de
balboas (B/.2,000,000.00), deberá estar precedida de la autorización
del Consejo de Gabinete.
Como regla general, la contraprestación por la disposición de bienes
se hace mediante pago en moneda de curso legal. No obstante,
excepcionalmente, podrá aceptarse por la disposición de bienes o
derechos, la permuta u otro medio legalmente idóneo, previo avalúo
realizado en la forma prevista en el Artículo 97.
Los bienes de dominio público son indisponibles, salvo que
previamente sean desafectados por el Órgano Ejecutivo, por
conducto del Ministerio de Hacienda y Tesoro, que reglamentará la
materia."
Esto es así por la regla en materia de disposición de bienes del Estado, ya
sea de dominio público o patrimoniales, tal cual la clasificación expresa que
contiene la Constitución Política en sus artículos 257 y 258, es materia reservada
al Ministerio de Economía y Finanzas (derivado de la fusión en 1998 de los
Ministerios de Planificación y Política Económica y del de Hacienda y Tesoro),
al tenor de lo que establece el artículo 3 del Código Fiscal; mientras que el
artículo 8 de esta excerta prevé, lúcidamente, que "La administración de los
bienes nacionales corresponde al Ministerio de Hacienda y Tesoro". La Ley de
Contratación Pública (Artículo 99) vino a reafirmar este principio legal de
antiguo establecimiento en el Código Fiscal. También procede hacer especial
mención del artículo 28 de este Código, a saber:
"Artículo 28. El Ministerio de Hacienda y Tesoro tendrá a su cargo
todo lo que concierna a la enajenación y al arrendamiento de los
bienes nacionales".
Específicamente en lo que atañe a la disposición de terrenos ubicados
dentro de una zona de 200 metros de anchura hacia adentro de la costa en tierra
firme, compete a la Dirección General de Catastro realizar la tramitación
correspondiente, pese a que otro Ente Público aparezca como titular o propietario
de esa faja de tierra. La nitidez del artículo 2, literal g, de la Ley 63 de 1973, no
da lugar a dudas sobre ésta y las anteriores consideraciones expuestas, veamos:
"Artículo 2. Son funciones de la Dirección General de Catastro:
....g. Administración y tramitación de adjudicaciones y
arrendamientos de las tierras patrimoniales de la Nación, con
excepción de las destinadas a fines agropecuarios. La ocupación y
utilización de los bienes, sin la autorización expresa del Ministerio
de Hacienda y Tesoro (léase Ministerio de Economía y Finanzas), o
sin la formalización del contrato correspondiente, será sancionada
 con multa equivalente a cinco (5) veces el valor del área ocupada,
según avalúo conforme lo dispone el Ministerio de Hacienda y
Tesoro podrá ordenar la demolición de las obras realizadas en los
bienes antes expresados, restaurándolo a su condición original, o
arrendarlos a sus ocupantes, según convenga a los intereses
públicos".
De esta disposición vale destacar, el aspecto competencial en la materia,
referido lícitamente en el acto administrativo acusado, que la tramitación y
gestiones para disponer de ellas, compete a la Dirección General de Catastro,
conforme viene explicado.

Preciso es anotar, que el Decreto de Gabinete N° 66 de 1990 (G.O. N°

21,497 de 19 de marzo) modificó el numeral 3 del artículo 116 del Código Fiscal,
convirtiendo el área de 200 metros de anchura hacia adentro de la costa en tierra
firme, antes no adjudicables, en bienes patrimoniales del Estado, proclives a ser
adjudicados luego de esta desafectación por la Dirección General de Catastro, e
inmediatamente a este hecho, el Ministerio de Vivienda dictó la Resolución N°
86-90 de 28 de diciembre de 1990, mediante el cual el Estado se reserva una
servidumbre de 12 metros de ribera de mar, a partir de la marea alta hacia tierra
firme (ver último párrafo del Artículo 21 del Código Fiscal).

La competencia retenida por este Ente se enfatiza, aún más, al considerar

que tales tierras son de propiedad privada o patrimoniales del Estado inscritas a
nombre de un Ente Oficial o Público (centralizado o descentralizado). No
obstante, la parte actora aspira a que este juicio formulado en sentido contrario,
tal como lo hace en el libelo de demanda, justifique la declaratoria de nulidad y
se constituya en fundamento de la Resolución impugnada, lo que lo hace
ilegítimo.

Sin duda alguna, resulta pertinente para esta Magistratura aclarar que estas
conclusiones están vinculadas íntimamente, -por tanto no pierden de vista- la
intervención legalmente establecida del Ministerio de Economía y Finanzas, y de
su Viceministerio de Finanzas, y en consecuencia, de la Dirección General de
Catastro y Bienes Patrimoniales, en atención a las previsiones constitucionales y
legales que dan cabida a este Ente para participar como administrador de los
bienes públicos (Cfr., el artículo 8 del Código Fiscal).

Destáquese también que, de no hacerse este trámite, la Administración

caería en un vicio de nulidad absoluta que afectaría la legalidad del acto acusado,
además de primariamente ir contra el principio de estricta legalidad (Cfr. Ley 38
de 2000, artículo 52, numeral 2).
En sentencia de 23 de octubre de 1991, la Sala precisó los tipos de falta
de competencia administrativa (incompetencia) de los agentes y entidades de la
Administración Pública, siguiendo a Waline citado por Vedel y Devolvé
(Derecho Administrativo, 1990, pp. 297-300). El Tribunal expresó al respecto lo
siguiente:

"1. Incompetencia por razón de la materia (ratione materiae). En este

caso el agente es incompetente en razón del objeto de su acto y se
presenta, sobre todo, cuando el agente o entidad administrativos
realizan actividades sobre materias atribuidas a otras autoridades (Por
ejemplo, si un funcionario de salud expide un acto regulando el pago
de impuestos).
2.-Incompetencia por razón del lugar (ratione loci). Esta hipótesis se
da cuando el funcionario o entidad administrativos toma una decisión
o actúa fuera del ámbito geográfico que la ley le señala como marco
de su actuación (Por ejemplo, si un Alcalde destituye a un funcionario
de otro Municipio).
3.- Incompetencia por razón de tiempo (ratione tempori). Esta
hipótesis se produce cuando un agente administrativo toma una
decisión fuera del tiempo en el cual está habilitado para obrar. Así,
por ejemplo, cuando un funcionario no obstante tener facultad para
nombrar a un subalterno lo hace en forma anticipada a la fecha en que
se ha de producir la vacante; cuando el agente toma una decisión con
efectos retroactivos sin estar autorizado para ello; cuando se trata de
cobrar un impuesto antes del término previsto para su pago.
Esta clasificación -colige el citado fallo- es importante en nuestra
materia ya que el artículo 26 de la Ley 135 de 1943, reformado por el
artículo 16 de la Ley 33 de 1946, señala que la falta de competencia
del funcionario o de la entidad que haya emitido un acto
administrativo puede darse en razón de cualquiera de los tres vicios
de incompetencia arriba indicados".
Como observamos del extracto del fallo citado, el presente caso consiste
en que la dependencia oficial emisora del acto administrativo demandado no ha
incurrido en quebrantamiento del factor competencial para la emisión de éste. Y
que la Entidad demandada tiene atribuida mediante Ley, la facultad específica de
emitir o regular actos de adjudicación de áreas o terreros comprendidos en una
faja de terreno de 200 metros de anchura hacia adentro de la costa en tierra firme,
cumpliendo con los requisitos constitucionales, legales y reglamentarios para la
disposición de bienes públicos.
 El tratadista argentino Roberto Dromi, en su obra Derecho Administrativo
(1998, p.241), señala en cuanto al término "competencia": "que es la esfera de
atribuciones de los entes y órganos por el derecho objetivo o el ordenamiento
jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un
órgano puede y debe ejercer legítimamente. En otros términos, la competencia
de los órganos administrativos es el conjunto de atribuciones que, en forma
expresa o razonablemente implícita, confieren la Constitución Nacional, ..., los
tratados, las leyes y los reglamentos. La competencia es irrenunciable e
improrrogable. Debe ser ejercida directa y exclusivamente por el órgano que la
tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o
avocación previstos por las disposiciones normativas pertinentes."

La facultad normativa y reglamentaria ejercida por el Viceministerio de

Finanzas, cuenta con el amparo de administrar sus bienes, y con consentimiento
del principio de estricta legalidad. Principio que fluye del artículo 18
constitucional, -hoy potenciado y reforzado específicamente por el artículo 34 de
la Ley 38 de 2000, cuyo libro segundo regula el procedimiento administrativo
general.
Según este principio, los organismos y funcionarios sólo pueden hacer lo
que la Ley manda u ordena, lo que exige que sus acciones u omisiones deben
estar precedidos de una base normativa que los sustente, tal cual ha sido ejercido
en este caso, por la Administración Pública emisora del acto administrativo
impugnado.

Respecto al criterio anterior, esta Superioridad se encuentra impedida de

valorar cualquier especulación que al efecto se haga, sin pruebas concretas,
atendiendo además la presunción de legalidad de que goza el acto impugnado.

A juicio de la Sala, el acto acusado no ha infringido las disposiciones

legales que la parte actora aduce como vulneradas en el líbelo de demanda y así
debe declararse.

Por tanto, la Sala Tercera Contencioso Administrativa de la Corte

Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la
Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL, la Resolución N° 480 del 10 de agosto
de 2006, emitida por la Viceministra de Finanzas del Ministerio de Economía y
Finanzas (M.E.F.).
Notifíquese, COMUNÍQUESE Y PUBLÍQUESE EN LA GACETA OFICIAL.

VICTOR L. BENAVIDES P.
EFRÉN C. TELLO C -- ABEL AUGUSTO ZAMORANO

KATIA ROSAS (Secretaria)