Polanyi en la Patagonia.

Las desigualdades sociales en los tiempos de la "gran

transformación" (Neuquén, 1991-2001)

Joaquín Perren

(Universidad Nacional del Comahue-Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas,

Neuquén, Argentina)

Resumen
Aunque muchos de los cambios llevados adelante por el Proceso de Reorganización Nacional,
entre 1976 y 1983, fueron inspirados en recetas ortodoxas, el mayor proceso de neoliberalización
debió esperar a los años noventa. Solo con la llegada de Carlos Menem a la presidencia vemos la
consolidación de lo que algunos autores denominaron modelo rentístico financiero. En los
tempranos noventa, este conjunto de políticas logró controlar la inflación y estimular un
significativo crecimiento económico, pero -a largo plazo- dejó un saldo de desindustrialización y
desproletarización. Con ese telón de fondo, el presente capítulo pretende estudiar los efectos
económicos y sociales de la “gran transformación” neoliberal en un escenario urbano periférico:
Neuquén, en la Norpatagonia argentina. Por medio de una variada gama de recursos
documentales, se analizará el híper-desempleo, la precarizaciónón laboral, la profundización de la
pobreza y el incremento de la desigualdad social.

Palabras claves
Neoliberalismo, desempleo, pobreza, desigualdad social, historia regional

Abstract
Although many of the changes carried out by the National Reorganization Process, between 1976
and 1983, were inspired by orthodox recipes, the major neo-liberal process had to wait to the
1990s. Only with the arrival of Carlos Menem Presidency, we see the consolidation of what some
authors called financial rentier model. In the early 1990s, this set of policies succeeded in
controlling inflation and stimulate a significant economic growth, but -in the long term- resulted in
deindustrialization and deproletarianization. Considering this background, this communication
aims to study the economic and social effects of the neoliberal "great transformation" in a
peripheral urban setting: Neuquén, in the Northern Argentine Patagonia. Through a wide range of
documentary resources, we will analyze the hyper-unemployment, the work precarisation, the
deepening of poverty and the increase in social inequality.

Key words
Neoliberalism, unemployment, poverty, social inequality, regional history

Datos bio-bibliográficos
Profesor en Historia (Universidad Nacional del Comahue, 2002), Especialista en Historia Regional
(Universidad Nacional del Comahue, 2007) y Doctor en Historia (Universidad Nacional del Centro
de la Provincia de Buenos Aires, 2009). Estudios postdoctorales en la Universidad de Coimbra
(Portugal, 2014). Docente de las facultades de Economía y Humanidades de la Universidad
Nacional del Comahue. Investigador Adjunto del CONICET con lugar de trabajo en el "Centro de
Estudios de Historia Regional", nodo Comahue de la Unidad Ejecutora en Red "Investigaciones
Socio-Históricas Regionales" (CEHIR-ISHIR-CONICET). Director del Proyecto de Investigación
"Segregación residencial en las ciudades intermedias argentinas. El caso de Neuquén (1991-
2001)" (PIN 1-E-104, Secretaría de Ciencia y Técnica, Universidad Nacional del Comahue)

Pocos autores precisan de una menor presentación que Karl Polanyi. Nacido en la Austria hacia
finales del siglo XIX, justo cuando el imperialismo comenzaba su afiebrada carrera hacia la primera
guerra mundial, este destacado cientista destinó el grueso de su vida académica a explorar los
cambiantes –y no siempre lineales- vínculos entre sociedad y mercado. El resultado de sus
reflexiones alrededor de esta cuestión quedó plasmado en la que a la postre sería su obra cumbre:
La gran transformación (1991 [1944]). El núcleo duro de su propuesta podría resumirse en una
frase en la que resuenan los ecos de una sólida formación socialista, pero también los de una férrea
adhesión a los principios del social-cristianismo: la idea de un mercado auto-regulado, buque
insignia del liberalismo económico, no sería más que una utopía negativa. Eso debido a que el libre
juego de la oferta y la demanda “no podría existir durante un cierto lapso de tiempo sin aniquilar la
sustancia humana y natural de la sociedad” (1991 [1944]: 3). Y peor aún: si no se lo controla
adecuadamente, no sería descabellado pensar en la posibilidad de que “destruyera físicamente al
hombre y transformara su medio en un erial” (1991 [1944]: 3). En pocas palabras, cuando las
propuestas pregonadas por Adam Smith se vuelven una política pública resulta esperable un
trastorno que, al decir del propio Polanyi, “desgarra el tejido mismo de la sociedad” (1991 [1944]:
130).
Con el presente texto pretendemos analizar la anatomía de ese movimiento telúrico que ocasionó el
proceso de neoliberalización durante la década de 1990, poniendo el foco en un escenario urbano a
todas luces periférico: Neuquén, en la Patagonia argentina. Aunque lejos de las preocupaciones del
economista de origen austriaco, esa Inglaterra que había sido sacudida hasta sus cimientos con el
proceso de industrialización, creemos que las coordenadas teóricas brindadas por Polanyi
constituyen una guía válida para examinar los efectos que dejó a su paso la “acción deletérea del
mercado” (1991 [1944]: 132); uno que, lejos de ser una necesidad histórica, no fue más que un
proyecto político que, amén de beneficiar a actores locales que internacionalizaron sus actividades y
de grupos económicos transnacionales que nacionalizaron sus operaciones, tuvo un impacto
negativo en las condiciones de vida de la “gente común” (1991 [1944]: 33), usando las palabras
escogidas por Polanyi para referirse a los sectores populares. Con la mira puesta en esta última
cuestión, y con el auxilio de una variada gama de recursos documentales, echaremos un vistazo a
fenómenos tales como el desembarco del híper-desempleo, la precarización laboral, la
profundización de la pobreza y el incremento de la desigualdad social.
Una parada necesaria: la gran transformación neoliberal en Argentina y en la provincia de
Neuquén

Comencemos este recorrido con una breve mención a la “gran transformación” en tierras argentinas.
Aunque muchos de los cambios llevados adelante por el Proceso de Reorganización Nacional, entre
1976 y 1983, fueron inspirados en recetas ortodoxas, el mayor proceso de neoliberalización debió
esperar a los años noventa. Solo con la llegada de Carlos Menem a la presidencia vemos la
consolidación de lo que algunos autores denominaron modelo rentístico financiero o, lo que es
igual, un régimen social de acumulación basado en la fijación del tipo de cambio, la desregulación
financiera, las privatizaciones, la flexibilización del mercado laboral y la liberalización del
comercio exterior (Bellini y Korol 2012). En los tempranos noventas, este conjunto de políticas
logró controlar la inflación y estimular un significativo crecimiento económico, pero -a largo plazo-
dejó un saldo de desindustrialización y desproletarización. Ambos procesos, que fueron el resultado
de la redefinición de las relaciones entre capital y trabajo, nos ayudan a entender el sostenido
incremento del desempleo y del subempleo a nivel nacional. En 1991, la tasa de desocupación
apenas superaba el 6% y la de subocupación estaba por debajo del 9% (Calcagno y Calcagno,
2004). Diez años después, ambos valores se habían disparado a 18% y 15% respectivamente
(Casullo 2005) (Gráfico 1).

Gráfico 1
Evolución de la desocupación y la subocupación.
Argentina (1991-2002)

Fuente: http://basureronacional.blogspot.com.ar/2013/12/30-anos-de-democracia-seis-gobiernos-un.html

Antes de avanzar en el análisis de la “gran transformación” en Neuquén, conviene retroceder en el

tiempo a fin de observar cuáles fueron las tendencias que se clausuraron con este proceso. A partir
de los sesenta, y más decididamente en los ochenta, la joven provincia patagónica experimentó un
tránsito hacia una modalidad de crecimiento basada en los beneficios derivados de la explotación de
sus recursos energéticos (hidroelectricidad, petróleo y gas). Esta matriz económica pivoteó
alrededor de un conjunto de empresas públicas que, de acuerdo a Ernesto Bohoslavsky, se
imaginaban a sí mismas como “una garantía de la ocupación de la Patagonia y como traccionadoras
de esfuerzos, subsidios y personas hacia tierras naturalmente hostiles a la llegada de inversiones y
pobladores” (Bohoslavsky 2008: 24). Junto a estas auténticas fuentes de energía y soberanía, no
podemos dejar de mencionar el impacto que sobre la actividad económica tuvo la creciente
presencia del Estado provincial, en especial en áreas hasta entonces descuidadas como la salud y la
educación.1 Los fondos que comenzaron a ingresar en concepto de regalías por la explotación de
hidrocarburos, pero también los llegados a través del Régimen de Coparticipación Federal,
permitieron que la “mano visible” del Estado se extendiera sobre la superficie neuquina. Esta activa
presencia oficial, que explica el enorme peso del sector terciario en la conformación del producto
bruto geográfico,2 fue la base material donde se sostuvo la duradera hegemonía del Movimiento
Popular Neuquino, un partido provincial que, desde 1963, ganó cada una de las elecciones en las
que se disputaba la gobernación. Sobre las causas de esta sólida performance electoral, las palabras
de Demetrio Taranda nos siguen pareciendo válidas:

La intensa presencia material de tener asegurado trabajo, vivienda, educación

y salud, siempre al amparo del Movimiento Popular Neuquino, se internalizó
en la conciencia de amplios sectores de la sociedad, posibilitando al partido
provincial alcanzar, a mediados de la década de 1970, una posición política
dominante (Taranda, 2005: p. 14)

La década de los noventa rompió con las reglas básicas que habían posibilitado la reproducción
exitosa de esta estrategia de crecimiento. La nueva legislación sobre el destino de los fondos
federales, nacida con el menemismo, volvió inestables los ingresos provinciales.3 Simultáneamente,

1
En el caso de la salud, entre 1970 y 1980 las partidas destinadas al sistema provincial de salud se multiplicaron
diez veces. En todo este periodo, el peso de los fondos girados a la Subsecretaría de Salud estuvo siempre por
encima del 13% del presupuesto oficial, mostrando la centralidad que esta área tenía en el diseño estratégico
provincial (Blanco, Gentile y Quintar 1999: 120). En el área educativa, los avances fueron igualmente
significativos: mientras que a comienzos de los setenta la participación del sector en el presupuesto provincial
rondaba el 8%, en 1985 esa proporción se ubicaba por encima del 20% (Blanco, Gentile y Quintar 1999: 120).
2
El sector terciario experimentó, entre 1970 y 1985, un crecimiento sin antecedentes que lo llevaría a concentrar
más de la mitad del PBG (Perren 2012: 56-58)
3
Bajo la presidencia de Carlos Menem, hubo pactos que tuvieron cierta influencia en la asignación de recursos.
En 1992 se establecieron fondos pre-coparticipables, que permiten a la Nación quedarse con un 15% de la masa
de recursos antes de la distribución primaria, para asignarlos discrecionalmente. Paralelamente, a las provincias se
les garantizó un piso mínimo de recursos de la coparticipación, independiente de la recaudación. En 1993, el
Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento elevó el piso mínimo y dispuso que el excedente de
y bajo los efectos de vaivenes en el mercado internacional del petróleo, los fondos en concepto de
regalías disminuyeron de forma notoria. Esta situación adquirió ribetes dramáticos cuando, con la
privatización de las empresas a cargo de los recursos naturales, se trazaron las líneas maestras de
una nueva matriz económica. La desregulación de la actividad extractiva y una estrategia que
privilegiaba la salida exportadora de los recursos multiplicaron la producción de petróleo y gas,
pero los beneficios de la actividad no se volcaron en el territorio provincial (Favaro y Vaccarisi
2005). Esta situación, como no podía ser de otro modo, dejó su huella en materia de empleo: la
reducida ocupación de mano de obra, que contrastaba con la elevada inversión en la producción,
comenzó a convivir con una creciente pauperización del nivel de vida de amplios sectores de la
población. Se trataba, en definitiva, de la quiebra de un estado interventor, planificador,
distribucionista, que puso en jaque las bases sociales y económicas sobre las que se sostenía la
provincia.

Utopías negativas hechas ciudad: Neuquén en los noventa

Esta marea de cambios no podía dejar de afectar a la ciudad de Neuquén. Con un Estado provincial
escaso de recursos y un conjunto de empresas públicas en franca retirada, la capital neuquina fue
objeto de lo que Gabriel Kessler (1997) definió en términos de una “epidemia del desempleo”. El
torbellino ocupacional de las décadas anteriores, ese que la había convertido a Neuquén en uno de
los centros urbanos más dinámicos de la Argentina (Perren 2012: 10-11), se volvió un lejano
recuerdo del pasado. De acuerdo a datos oficiales, la desocupación promedio de la ciudad
prácticamente se duplicó entre 1991 y 1995: pasó de un 8% en 1990 a cerca de un 16% (Taranda y
García 2001: 11). En la segunda parte de la década, merced a la aplicación de un subsidio para los
desempleados, los niveles de desocupación tendieron a estabilizarse, oscilando en una franja
comprendida entre 11% y 12%. Finalmente, en el marco de la profunda depresión de la economía
nacional que caracterizó la corta gestión de la Alianza, vemos un nuevo brote de una enfermedad
que, por aquel entonces, no parecía tener remedio. En 2002, justo después de la caída del presidente
De la Rua, la capital neuquina alcanzó la mayor desocupación abierta de su historia: un quinto de la
población económicamente activa no tenía empleo (Taranda 2005: 5) (Tabla 1).

recursos tuviese una proporción destinada a la cancelación de deudas y el financiamiento de la reforma del
Estado (Patrucci, 2005: pp. 4-5)
 Tabla 1
Evolución del Desempleo
Argentina y Aglomerado Neuquén-Plottier (1995-2000)

Fuente: Elaboración propia en base a Encuesta Permanente de Hogares (EPH

Claro que la epidemia no contagió a la sociedad neuquina en su conjunto y, menos aún, con la
misma virulencia. Como bien ha señalado Javier Auyero, “contra el idioma nacional que enfatiza el
carácter global, general y transitorio del desempleo, en los noventa ni se encuentra caprichosamente
distribuido ni es un fenómeno de corta vida” (Auyero 2001: 49). Al igual que en otros escenarios
urbanos, el desempleo aquejó principalmente a los jóvenes: a lo largo de la década que nos interesa,
la franja etaria comprendida entre los 15 y los 24 años duplicó la tasa de desocupación promedio,
alcanzando picos cercanos al 30%. Otro sector que sufrió los efectos de la falta de trabajo fue el
conformado por quienes se empleaban en la parte baja de la estructura ocupacional, sobre todo
aquellos que desempeñaban labores poco calificadas en el mundo de la construcción. Sobre este
último, algunas cifras son suficientes para trazar un panorama bastante poco alentador: en 1983, el
16% de los ocupados se desempeñaban en el sector; mientras que, quince años después, esa
proporción apenas alcanzaba el 8% del total (Mases y otros 2004). Como éste era un nicho
claramente etnizado, la caída en desgracia de la construcción afectó con particular dureza a la
población de origen chileno. De acuerdo a un relevamiento realizado hacia comienzos del tercer
milenio, Neuquén era la ciudad argentina que albergaba, en términos relativos, la mayor cantidad de
trasandinos con problemas de empleo (Burnett 2006).
No era más tranquilizadora la situación de quienes estaban ocupados. El deterioro del mercado de
trabajo hizo que los puestos de calidad se convirtieran en algo más propio de una época que ya no
existía. Ese “sueño distante”, usando los términos de Mc Fate (1996), parecía hacerse añicos frente
a una realidad signada por la precariedad laboral. En esta área encontramos la prueba más palpable
de la existencia de la “desconexión funcional” de la que habla Javier Auyero (2001: 47) para el caso
del conurbano bonaerense. Pese a que la economía neuquina mostró en los noventa tasas de
crecimiento positivas,4 algo que la diferenciaba de su par nacional, prácticamente no se crearon
puestos fijos y bien remunerados (Tabla 2). Por el contrario, lo que se observa, es el aumento en
todas las categorías ocupacionales, de los empleos temporarios e inestables. Lo interesante de
nuestro escenario es que, lejos de reducirse a la actividad privada, donde flexibilización es un
eufemismo que encubre situaciones de mayor explotación, los empleos de dudosa calidad se
multiplicaron en el sector público. Un dato es suficiente para dar cuenta de esta desestabilización de
lo que, hasta entonces, era sinónimo de estabilidad: entre 1998 y 2002, se duplicó el número de
trabajadores públicos contratados a término, sin ningún tipo de cobertura social y sindical (Taranda
y Bonifacio 2003).

Tabla 2
Evolución del Producto Bruto Interno y Geográfico.
Argentina-Neuquén, 1993-2000

Fuente: Elaboración propia en base datos del INDEC

No resulta sorprendente que la pobreza haya acompañado este avance acelerado de la desocupación
y de la precariedad laboral. De hecho, una buena cantidad de trabajos, entre los cuales podemos
destacar el clásico estudio de Silvio Felman y Miguel Murmis (1992), ha señalado la elevada
correlación que existe entre estas variables. Con todo, y pese a ir de la mano, vale la pena hacer
algunas distinciones que no hacen más que mostrar la complejidad del caso neuquino. En los
noventa, la inercia de las políticas de bienestar, sobre todo las relacionadas con la vivienda y la
educación, dificultó el despegue de la proporción de hogares con necesidades básicas insatisfechas

4
El Producto Bruto Geográfico provincial se incrementó en un 74% entre 1991 y 2001, pasando de $2.532
millones en 1991 a $4.413 millones en 2001 a valores constantes de 1993 (Domeett y Kopprio, 2007:p 14).
(NBI); esto es, de aquellas unidades censales que exhibían situaciones de insuficiencia en variables
censales vinculadas a la calidad de la vivienda, disponibilidad de servicios sanitarios, accesibilidad
a la educación y ocupación del jefe de hogar (Formiga 2007). Eso no fue obstáculo para que se
produjese una significativa caída del ingreso real medio familiar. Según las estimaciones realizadas
por Agustín Salvia y Agustina Vera (2004), ese descenso para el escenario que nos interesa fue del
orden del 19,2%: los 1133 pesos de 1991 se convirtieron en 915 en 2001 (Tabla 3). Este declive,
que fue mucho más pronunciado que el registrado en el área metropolitana bonaerense, afectó con
particular fuerza a quienes ocupaban una posición baja en la estructura social: el quintil de menores
ingresos perdió, a lo largo de los noventa, un tercio de su capacidad adquisitiva (Grafico 2). Dicho
de una manera más sencilla, al calor de la “gran transformación neoliberal”, los pobres neuquinos se
volvieron aún más pobres.

Tabla 3
Evolución del ingreso medio familiar: 1991-2001
Selección de Aglomerados, 1991-2001 (en pesos de octubre de 2001)

Fuente: Salvia y Vera (2004: 222)

Como lo han demostrado numerosos autores, desde Manuel Castells hasta David Harvey (Zanotti
2014), la consecuencia necesaria del hiperdesempleo, de la precarización y de la profundización de
la pobreza es el incremento de la desigualdad social. Neuquén, una ciudad en el sur del sur global,
no estuvo al margen de esa tendencia mundial hacia la polarización social. Demetrio Taranda y José
Luis Bonifacio (2003), en un trabajo de una riqueza empírica excepcional, nos brindan sobradas
pruebas sobre la fuerte concentración de los ingresos que la capital provincial experimentó en la
segunda mitad de los noventa, justo en el momento en el que el régimen de convertibilidad
comenzaba a dibujar una parábola descendente. En 1998, el 40% más pobre concentraba apenas el
13% del ingreso (Taranda y Bonifacio 2003: 12-13). Cuatro años después, esa proporción se había
reducido a un deslucido 11%. Exactamente lo contrario sucedió en la parte alta de la estructura
social. En el mismo período, la porción del ingreso apropiada por el 40% más rico avanzó dos
puntos (de un 72 a un 74%). Y esto, como no podía ser de otra forma, repercutió en coeficiente de
Gini, parámetro por excelencia para medir la desigualdad social, que alcanzó, en mayo de 2002, un
significativo 0,46, su punto más alto en la historia reciente de la ciudad (Domeett y Kopprio 2007:
15).
 Gráfico 2
Variación del ingreso medio familiar por quintil de hogares.
Selección de aglomerados, 1991- 2001.

Fuente: Salvia y Vera (2004: 223)

Algunas reflexiones finales

Luego de esta revisión de algunos indicadores socio-económicos del Neuquén de los noventa, no
podemos más que confirmar los dichos de Polanyi: el laisser faire, llevado a su paroxismo por una
combinación de políticas nacionales y subnacionales, fue la piedra de toque de una creciente brecha
entre sociedad y mercado. El incremento de la desocupación, la emergencia de una situación de
precariedad laboral, el derrame de la pobreza y el despegue de los niveles de desigualdad
constituyen pruebas irrefutables sobre el impacto negativo que la implementación del recetario
neoliberal tuvo en la sociedad neuquina. Tomando prestadas algunas ideas de Polanyi, no
estaríamos equivocados si afirmáramos que la economía de mercado constituye un artificio social
que, lejos de responder a una especie de destino manifiesto, constituye una “apuesta ideológica,
axiológica y política radicalmente diferente a las formas anteriores en que los grupos humanos
habían organizado e integrado los recursos materiales y su sustento” (Lahera Sánchez, 1999, p. 27).
Para el caso de Neuquén, la “gran transformación” se hizo a expensas de una matriz estado-céntrica
que, aunque con dificultades para dar un salto adelante en materia industrial y con bolsones de
pobreza muy difíciles de ocultar, había alcanzado, a mediados de los ochenta, una situación cercana
al pleno empleo y una amplia cobertura social que convirtió a la capital provincial en un polo de
atracción poblacional.
Por más que el aporte de Polanyi puede ser leído en términos de una aguda crítica a la economía
capitalista, no podríamos imaginarla solo como un manifiesto apocalíptico. Nada más lejos de la
verdad. Junto a su esfuerzo por señalar las aporías de la sociedad contemporánea, el economista
austríaco postuló la necesidad de que la sociedad diseñara, no siempre de forma sistemática,
medidas para protegerse. Es lo que, anticipando en más de un sentido a Castells, Polanyi definió en
términos de un doble movimiento: la ampliación cada vez mayor de los principios del libre mercado
generaba un “contra-movimiento de regulación social encaminado a proteger la sociedad” (Munck
2008: 14). El estudio de esta última faceta, que no fue abordada en la presente comunicación,
constituye una auténtica apuesta a futuro para los estudios urbanos norpatagónicos. Si bien son
abundantes los trabajos que han mejorado nuestro conocimiento de las acciones colectivas llevadas
adelante por diversos actores sociales, desde desocupados hasta docentes (Taranda y otros 2003;
Petrucelli 2005; Aizicson 2005; Camino Vela y otros 2007), todavía no han sido estudiadas en toda
su complejidad aquellas “redes de resolución de problemas” nacidas en los espacios de relegación
en los tiempos de la “gran transformación” y, menos aún, las formas de inscripción territorial que
emergieron al calor de las mismas. Un abordaje en detalle de ambos aspectos no solo nos permitiría
aproximarnos a la cotidianidad de la “gente común” en los largos valles situados entre los picos de
protesta social, sino también nos brindaría indicios sobre la puesta en marcha de distintos
repertorios, no necesariamente contenciosos, que apuntaron a mejorar la situación relativa de
quienes estaban “abajo” en esa red de redes que -por comodidad- llamamos sociedad.

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