Analisis Legal Semanal No. 97

EL VIEJO DOLOR DE CABEZA DEL SISTEMA DE PENSIONES: ENTRE LA
SOSTENIBILIDAD, SOLIDARIDAD Y UNIVERSALIDAD

Federico Escóbar Klose
Asesor Legal FEPC
Los sistemas de pensiones siempre han sido un dolor de cabeza para los gobernantes, no sólo en el país sino
en todo el mundo. La importancia de los sistemas de pensiones radica en que los mismos tienen como
objetivo proteger el flujo de ingresos de un trabajador y su familia ante el acaecimiento de determinados
hechos como ser la edad avanzada, la cesantía en edad avanzada, la muerte prematura, y los accidentes y las
enfermedades que causan la invalidez o incapacidad de seguir trabajando.
Básicamente en el diseño de un sistema de pensiones se consideran dos etapas: una de acumulación y otra
de desacumulación. Durante la etapa de acumulación, el trabajador y/o el empleador y/o el gobierno
(dependiendo el tipo de sistema de pensiones adoptado), realizan contribuciones al sistema; durante la etapa
de desacumulación, el trabajador o sus beneficiarios reciben una pensión. Por ello, el tema de la seguridad
social a largo plazo (sistema de pensiones) es uno de los más sensibles y delicados, para los gobiernos, los
trabajadores y el empresariado (en su calidad de empleador).
La discusión en el diseño de un sistema de pensiones óptimo (sistema de reparto, de capitalización
individual o mixto) parece haber adoptado la forma de un péndulo que se inclina demasiado de un lado a
otro sin lograr encontrar el equilibrio entre tres variables: la sostenibilidad financiera del sistema a ser
implementado, la estabilidad de las empresas formales frente a la implementación del sistema de pensiones
adoptado, y el derecho de los trabajadores a una renta de vejez.
Entre los antecedentes de la seguridad social a largo plazo en nuestro país encontramos al Código de
Seguridad Social de 14 de diciembre de 1956, mediante el cual se aposto por un sistema de reparto en
donde existían aportes tripartitos: empleador, trabajador y Estado. Posteriormente, como respuesta a la
insostenibilidad del sistema de reparto, el 29 de noviembre de 1966, se promulga la Ley Nº 1732 que
establece un sistema de pensiones de capitalización individual, que tuvo como fecha de inicio el 1º de mayo
de 1997. Finalmente, el 10 de diciembre de 2010 se promulga la Ley Nº 065, que establece la
administración del Sistema Integral de Pensiones (SIP). El SIP está compuesto por tres regímenes:
1. El Régimen Contributivo que contempla la Prestación de Vejez, Prestación de Invalidez, las
Pensiones por Muerte derivadas de éstas y Gastos Funerarios. En éste régimen se administran el
Fondo de Ahorro Previsional (compuesto por las Cuentas Personales Previsionales, que no son más
que las Cuentas Individuales del Afiliado del anterior sistema de pensiones), el Fondo de Vejez
(compuesto con los recursos del Saldo Acumulado de los Asegurados, que acceden a la Prestación de
Vejez o Prestación Solidaria de Vejez, u originan el derecho a la Pensión por Muerte derivada de
éstas) y el Fondo Colectivo de Riesgos (compuesto con los recursos provenientes de las primas por
Riesgo Común, Riesgo Profesional y Riesgo Laboral).
2. El Régimen Semicontributivo, que contempla la Prestación Solidaria de Vejez, Pensión por Muerte
derivada de éstas y Gastos Funerarios. En éste régimen se administra el Fondo Solidario, que está
compuesto con recursos provenientes del 20% de las primas por Riesgo Común, por Riesgo
Profesional y por Riesgo Laboral, del Aporte Solidario del Asegurado, del Aporte Nacional
Solidario, del Aporte Patronal Solidario, del Aporte Solidario Minero y de otras fuentes de
financiamiento, conforme lo señala el art. 87 de la Ley Nº 065 de Pensiones. Dicho artículo no prevé
el aporte estatal para el Fondo Solidario creado (que es lo nuevo del actual sistema de pensiones), es
más cierra toda posibilidad que eso ocurra, puesto que dispone que cualquier otra fuente de
financiamiento del Fondo Solidario, que establezca el Órgano Ejecutivo, no debe comprometer
recursos del Tesoro General de la Nación. Consideramos que éste es un aspecto que debe ser
revisado en el sentido de introducir la participación del Estado en la financiación del Régimen
Semicontributivo, ya que la solidaridad debe ser un principio que alcance a todos los
aportantes: trabajador, empleadores y Estado, y no sólo a los dos primeros; al respecto, cabe
recordar que el Principio de Solidaridad, previsto en el art. 45.II de la Constitución Política del
Estado y desarrollado en el art. 3.e) de la Ley de Pensiones sostiene: “Es la protección a los
Asegurados menos favorecidos con participación de todos los aportantes al Sistema Integral de
Pensiones(…)”; nótese que se establece la participación de todos los aportantes, lo cual incluye al
Estado.
3. El Régimen No Contributivo, que contempla la Renta Dignidad y Gastos Funerales. En éste régimen
se administra el Fondo de la Renta Universal de Vejez.
En ese escenario, dos de los grandes retos de la seguridad social a largo plazo en Bolivia son el de
optimizar la rentabilidad del sistema de pensiones y de aumentar la base de aportantes/beneficiarios o, en
otras palabras, ampliar la cobertura del sistema de pensiones. Éste último tiene relación con el Principio de
Universalidad, principio doctrinal que fue plasmado en el art. 45.II de la Constitución y desarrollado en el
art. 3.a) de la Ley de Pensiones en los siguientes términos: “a) Universalidad: Es la garantía de protección
y acceso de las bolivianas y los bolivianos a la Seguridad Social de Largo Plazo sin que exista
discriminación por la clase de trabajo que realizan, por la forma de remuneración que perciben, por el
nivel económico en que se encuentran, y sin que exista discriminación por sexo, intra genérica, ni
religión”; en ese orden, si bien la Ley Nº 065 de Pensiones tiene el objetivo de lograr un mayor alcance en
cuanto a aportantes y beneficiarios para la jubilación, lo hace cargándolo en mayor magnitud a espaldas del
sector empresarial formal dicho cometido, no sólo porque tiene que aportar para el Fondo Solidario en
calidad de Aporte Patronal Solidario (3% sobre el Total Ganado), sino, porque varios de los ingresos que se
consideran como Ingresos de los Aportantes Nacionales Solidarios a efectos de la aplicación del Aporte
Nacional Solidario son ingresos percibidos dentro de la actividad empresarial (alquileres o explotación de
inmuebles y muebles, colocación de capitales en el país y en el exterior); además de constituir hechos ya
gravados por el RC-IVA; aspectos que también deben ser revisados.
Por otra parte, ampliar la cobertura del sistema de pensiones necesariamente pasa por una aplicación más
efectiva de la norma en lo que al empleo informal se refiere, debiéndose implementar mecanismos que
conviertan en aportantes a las unidades económicas del sector informal y sus trabajadores sean
beneficiarios del sistema de pensiones, lo cual debe estar acompañado por políticas públicas más efectivas
para incentivar la formalidad de las actividades económicas, lograr una mayor formalización del empleo y
la disminución del trabajo precario.

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