Historia de las relaciones de Panamá con Estados Unidos

Prof. Orestes Arenas Vera

Andrea Ponce / 8-980-2285

La tercera etapa de las negociaciones Panamá-EU, 1973-1977

La etapa final de las negociaciones de los Tratados Torrijos-Carter 1973-1977: Comienza
así la tercera etapa, decisiva, de las negociaciones sobre el Canal de Panamá. Se inicia
con una primera fase, de gestiones originales en la comunidad internacional desde 1972,
que se intensificarán en 1973 y que terminarán en la adopción de un acuerdo firmado en
febrero de 1974 por Juan Antonio Tack y Henry Kissinger en la ciudad de Panamá.
Panamá debía congraciarse con diversos grupos de Estados muy disímiles, venderles a
sus pueblos, y sobre todo a sus líderes, la justicia que merecía el pequeño país del Canal
y la necesidad de resolver rápidamente, mediante la concertación y el diálogo, un
espinoso asunto que decían los panameños constituía una amenaza a la paz y a la
seguridad internacional. Panamá debía buscar el apoyo de los grandes aliados de
Estados Unidos de América, de los países hermanos de la América Latina y el Caribe, y
de los países del Tercer Mundo agrupados en el movimiento emergente de los No
Alineados, sabiendo que tenía el respaldo natural del grupo socialista, los países
dependientes del Imperio soviético enfrascado en la Guerra Fría con Estados Unidos de
América, reforzado por el acercamiento del Gobierno de Torrijos al de Fidel Castro con
el que restablece relaciones diplomáticas en 1974.
Castro actuará como elemento moderador para frenar los impulsos peligrosos de los
izquierdistas panameños sumados al régimen militar. Finalmente, Panamá debía tener
detrás de sí a la mayoría de los miembros de la Organización de Naciones Unidas. Tarea
que parecía verdaderamente ciclópea a dirigentes con poca experiencia internacional,
con un aparato diplomático incipiente y una red de misiones relativamente pequeña. Sin
embargo, Panamá logró un triunfo que iba mucho más allá de las más risueñas
expectativas. Ésta es una de las lecciones diplomáticas más importantes que quedaron
como legado de la política exterior panameña del siglo XX. Ésta atrae a centenares de
diplomáticos y periodistas de todas partes y a la mayoría de los cancilleres de la región
quienes advierten, la verdadera situación colonial que Estados Unidos había creado en
el corazón del territorio panameño, en la Zona del Canal. Con un gran despliegue
mediático internacional, la cuestión del Canal de Panamá salta a la palestra y se crea un
evento de repercusión mundial. Estados Unidos de América veta, solitario, la resolución
que convenía a Panamá, lo que se convierte en un gran triunfo moral y político para
nuestro país, cuyos dirigentes adquieren mayor confianza en su determinación y así el
General Torrijos, reconfortado, se convierte en una personalidad internacional de primer
plano.
El 10 de septiembre de 1973, el Grupo de Países No Alineados, reunido en Argel, apoya
la causa de Panamá, lo que hace también el grupo de países latinoamericanos en el Acta
de Bogotá, en la Asamblea General de la OEA del 16 de noviembre de ese año.
El General Torrijos, ahora entusiasmado con el giro que han tomado los acontecimientos,
viaja a Europa del 24 al 29 de septiembre: primero a España, para encontrarse con el
Generalísimo Franco, luego a Yugoslavia, en donde visita al Mariscal Tito, y finalmente a
la Santa Sede para ver a Paulo VI. Después va a México en noviembre, y en enero de
1974, sale a una gira apoteósica a Sudamérica, a Argentina para entrevistarse con el
presidente Perón, y al Perú para hacerlo con el presidente Velasco Alvarado.
Entretanto el Canciller Tack sigue trabajando activamente y aprovecha su reunión con el
secretario de Estado, William P. Rogers, en Buenos Aires el 17 de mayo de 1973, en
donde hablan de reanudar las negociaciones y se presentan los ocho principios básicos
de Panamá. Estos son la base del Anuncio Conjunto de ocho puntos, firmado con Henry
Kissinger el 7 de febrero de 1974 en la ciudad de Panamá, negociado en sus detalles
por el Canciller Tack y el Embajador Bunker. Al fin tenemos un punto de partida, un
documento acordado por los dos países que enmarcará el esfuerzo negociador por venir.
Estados Unidos de América está de acuerdo con un método racional y deductivo
planteado por el Canciller Tack de ir de lo general a lo particular: bajar de los grandes
principios generales a los acuerdos de segunda generación, a los acuerdos más
particulares para desembocar, finalmente, en los acuerdos de tercera generación, mucho
más detallados, que serán la base del texto de un tratado internacional.
Sigue la comunidad internacional apoyando la causa de Panamá, tal como sucedió en la
Asamblea General de la OEA en México, en febrero y en Washington, en abril de 1974.
Desde febrero, en la isla Contadora, el negociador principal, Ellsworth Bunker, y su
negociador alterno, Morey Bell, han comenzado a negociar el primer desarrollo del
Anuncio Conjunto con el ministro Tack, quien ha asumido la función de negociador
principal, mientras que su negociador alterno será Nicolás González Revilla, el joven
Embajador de Torrijos en Washington. El resultado de esta rápida, como intensa,
negociación serán tres acuerdos conceptuales rubricados por Tack y Bunker en
Contadora el 7 de noviembre de 1974 sobre: jurisdicción y derechos de uso; protección
y defensa del Canal, y participación creciente de Panamá en la administración del Canal.
En Panamá y en Estados Unidos se creyó que estábamos en vísperas de un tratado
finiquitado en pocos meses, pero los obstáculos que habría que sortear eran todavía
considerables y el tiempo de espera, muchísimo mayor.
Después de la firma del SOFA en marzo, se estancan las negociaciones al más alto nivel
durante meses hasta septiembre cuando Bunker viaja a Panamá. En noviembre se
reanudan las conversaciones en la mesa de negociadores principales, llamada también
mesa política, puesto que ella revisa los resultados de las otras mesas técnicas, y
continúan los trabajos de la mesa bilateral, más técnica, de tierras, aguas y
administración del Canal a la que se integraron, por parte de Panamá, dos negociadores
alternos suplementarios, el economista Flavio Velásquez y el ingeniero civil Arnoldo
Cano, este último dedicado fundamentalmente al asunto de los Puertos de Balboa y
Cristóbal y al Ferrocarril de Panamá.
Entretanto el Gobierno panameño no desmaya en sus esfuerzos por concitar cada vez
más apoyo internacional a su causa y de presionar así a Estados Unidos para avanzar
en las negociaciones. Logra que el 24 de marzo de 1975, los presidentes de Colombia,
Alfonso López Michelsen; de Venezuela, Carlos Andrés Pérez y de Costa Rica, Daniel
Oduber, se reúnan en Contadora y reafirmen su respaldo al General Torrijos mediante la
Declaración de Panamá. Respaldo importante del grupo de los pocos presidentes
genuinamente democráticos de la región, elegidos el año anterior y que al fin se
comprometieron plenamente con nuestro país hasta el final de las negociaciones. El 15
de mayo la Asamblea General de la OEA celebrada en Washington, adopta una
resolución en el mismo sentido y el General Torrijos continúa sus constantes visitas a los
presidentes de Ecuador (15 de marzo), de México (5 de julio) y del Perú (20 de agosto),
antes de la admisión de Panamá como miembro pleno del Grupo de Países No Alineados
en su reunión plenaria de Lima del 26 de agosto. Como resultado de toda esta gestión
internacional, el 2 de octubre la Asamblea General de las Naciones Unidas elige a
Panamá para ocupar por dos años un puesto en el Consejo de Seguridad, desde el 1 de
enero de 1976, en representación de América Latina, hecho excepcional de regreso del
mismo Estado Miembro, con sólo dos años de intervalo, al ente político principal del
sistema internacional y demostración palpable del respaldo amplio que recibía nuestro
país en todo el mundo.
Finalmente, Ellsworth Bunker logra, el 19 de agosto de 1975, que el presidente Ford
adopte una decisión sobre una posición más flexible de Estados Unidos de América, en
particular sobre que la duración del nuevo tratado que fuese en adelante con término fijo,
lo que le permite encarar con renovado optimismo la negociación con su contraparte
panameña. Se integra a la mesa de negociación como negociador alterno de Bunker, el
General retirado Welborn Dolvin, quien llevará la voz y el apoyo directo del Pentágono,
como forma de cancelar el enconado conflicto interno interinstitucional y de apurar el
paso de la negociación. Pero no contaron los negociadores con los acontecimientos
políticos internos en Estados Unidos, que obstaculizaron en gran parte el esfuerzo
bilateral.
Después del triunfo de Jimmy Carter a la Presidencia de Estados Unidos, el 2 de
noviembre de 1976, se abre la posibilidad concreta de terminar pronto y de manera
exitosa estas negociaciones. Carter conoce la situación de América Latina y el tema del
Canal de Panamá desde que, como Gobernador de Georgia, formó parte de la famosa
Comisión Trilateral interesada en la política exterior de Estados Unidos. Creada por David
Rockefeller en 1973, estaba compuesta por ciento ochenta altas personalidades de los
países desarrollados, especialmente estadounidenses, entre las cuales reclutó a parte
apreciable de sus colaboradores más importantes: su vicepresidente Walter Mondale, su
secretario de Estado Cyrus Vance, Zbigniew Brezinski, consejero de seguridad nacional,
Harold Brown, secretario de Defensa y Sol Linowitz, su negociador de los Tratados con
Panamá. Además, Carter tiene una visión ética de las relaciones internacionales y un
compromiso moral de justicia en el trato con otras naciones. En consecuencia, se le
facilitaba favorecer un acuerdo con Panamá, sobre todo después que los militares del
Pentágono llegaron a la conclusión de que se necesitarían centenares de miles de
soldados para defender un Canal sometido a la hostilidad panameña y latinoamericana,
y que la mejor defensa del Canal era una relación amistosa con el pueblo y Gobierno de
Panamá. Así, Carter estará dispuesto a dar el impulso final a esta negociación que desde
hacía cierto tiempo languidecía.
Bajo esas más halagüeñas perspectivas de parte del nuevo Gobierno estadounidense,
el 10 de diciembre de 1976 el Canciller Aquilino Boyd se reúne en Washington con el
saliente secretario de Estado, Henry Kissinger, y deciden reanudar las conversaciones.
Una ronda importante se celebrará en Contadora del 13 al 19 de diciembre, seguida por
otras en Washington del 11 al 15 de enero de 1977, en especial de la mesa de tierras,
aguas y administración del Canal, en el Pentágono, con militares bajo el mando del
General Dolvin, con los Coroneles Lawrence Jackley y Robert Duker, a quienes se añade
más adelante, y George Carrol, cada vez mejor dispuestos a llegar a entendimientos con
los negociadores alternos Fábrega, Jaén Suárez, Zambrano, Velásquez y Cano.
Los negociadores panameños regresan el 7 de agosto de 1977 a Panamá y se preparan
para recibir a sus contrapartes de Estados Unidos, con el propósito de redactar las
cláusulas finales de los Tratados, teniendo como fecha límite el día 10 a medianoche,
cuando terminaba el mandato del negociador Linowitz. Después de una frenética sesión
de sorpresas y desalientos por parte de la delegación estadounidense frente a la
propuesta de texto en castellano e inglés de la panameña, se llega a un final feliz en la
noche del 10. Se cantó victoria, pero quedaba por delante un largo camino después de
la firma de los Tratados y, sobre todo, para su ratificación en el Senado de los Estados
Unidos de América. Trabajan en la redacción de cláusulas finales en esas sesiones
maratónicas Arístides Royo y Carlos Alfredo López Guevara, con sus contrapartes, los
jóvenes juristas del Departamento de Estado Michael Kozak y Geraldeen Chester.
Finalmente, el equipo negociador panameño se traslada a fines de mes a Washington
para terminar la redacción conjunta, en español e inglés, de los textos definitivos de los
Tratados y sus voluminosos anexos, y la impresión en la Defense Mapping Agency, bajo
la supervisión, por parte de Panamá, de Augusto Zambrano y Julio Mock, director del
Instituto Geográfico Nacional, del grueso atlas de mapas de los delicados acuerdos en
tierras y aguas. Del afinamiento de la redacción conjunta se encargarán en Washington,
por parte de Panamá, principalmente Carlos Alfredo López Guevara, Diógenes De la
Rosa y Omar Jaén Suárez, quienes lucharán contra el tiempo para tener listos el 6 de
septiembre textos y mapas aprobados por ambos equipos de negociación. Al día
siguiente, el7 de septiembre, en la sede de la OEA, se firmaron solemnemente el Tratado
concerniente a la Neutralidad Permanente del Canal de Panamá y al Funcionamiento del
Canal de Panamá, y el Tratado del Canal de Panamá. Ambos con sus anexos firmados
el día anterior por los negociadores Escobar Bethancourt y Bunker, y los con los
negociadores Royo y Linowitz.