Cuautemoc

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CONSIDERACIONES SOBRE LA PROTECCIÓN

NO JURISDICCIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Y LA FIGURA DEL OMBUDSMAN EN MÉXICO
Cuauhtémoc Manuel DE DiEnHEim BarriGuEtE*
sumario: I. Introducción. II. Antecedentes históricos de la protección no

jurisdiccional de los derechos humanos en México. III. Algunos otros or-
ganismos protectores de derechos humanos surgidos después de la CNDH.
IV. Asuntos pendientes y retos por atender en relación con la figura del Om-
budsman en México. V. Conclusión. VI. Bibliografía.
I. introDucción
En México a menudo cuando se habla de la protección no jurisdiccional de

los derechos humanos, se hace referencia exclusivamente a la figura del Om-
budsman; sin embargo, este error consiste en confundir el todo con la parte,
ya que si bien es cierto la institución del Ombudsman constituye una protec-
ción no jurisdiccional de los derechos humanos, ésta no es la única institución
que realiza o ha realizado dicho tipo de protección.
Por otro lado, también se suele identificar como Ombudsman en México,
al presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH),
aunque en realidad no queda suficientemente claro si se trata de una ins-
titución unipersonal o si, como su nombre lo indica, es una comisión y,
como el artículo 102 Apartado B lo establece, es un organismo complejo
y colectivo (con un Consejo Consultivo) e incluso más aún, si en realidad
se trata de todo un sistema nacional de protección no jurisdiccional de los
* Licenciado en derecho por la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universi-
dad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo; maestro en derecho constitucional. Profesor en

la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo y en la Universidad Iberoamericana,
Campus León, Guanajuato. Especialista en temas de derechos humanos.
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Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México,
Poder judicial del estado de Michoacán
184 CUAUHTÉMOC MANUEL DE DIENHEIM BARRIGUETE
derechos humanos, integrado por 33 órganos de protección (la CNDH y 32

organismos locales).
De esta manera, es importante hacer notar que la protección no juris-
diccional de los derechos humanos no surgió ni se circunscribe exclusiva-
mente a la CNDH, sino que tiene más antecedentes y existen actualmente
también otras instituciones más que desarrollan tal función.
Así pues, hoy en día realizan la función de protección no jurisdiccional
de derechos humanos, además de la CNDH, las comisiones u organismos de
protección de derechos humanos de los estados y del Distrito Federal, consti-
tuyendo un sistema nacional de protección de los derechos humanos, siendo
quizás el sistema más importante pero no el único, ya que también realizan
protecciones específicas de ciertos derechos humanos, también, el Instituto
Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos
Personales (INAI) y los organismos respectivos locales; el Consejo Nacional
para Prevenir la Discriminación (Conapred); la Procuraduría Agraria; la
Procuraduría Federal del Consumidor; el Sistema DIF; el sistema nacional
de protección de víctimas con la Comisión Ejecutiva de Atención a Vícti-
mas y las comisiones ejecutivas locales.
Por lo expuesto, podemos advertir, que aun cuando a los titulares de
las comisiones de derechos humanos u órganos de protección de tales dere-
chos, establecidos por el artículo 102, apartado B, de la Constitución, se les
denomina como Ombudsman, la función de protección no jurisdiccional es
mucho más amplia y comprende además de ellos, a otras instituciones y a
otros mecanismos distintos de las quejas que normalmente se tramitan ante
ellos; sin embargo, tan poderosa ha sido la influencia de dichas comisiones
de derechos humanos que se suele identificar en nuestro país como si fueren
sinónimos, a las comisiones, al Ombudsman y a la protección no jurisdiccio-
nal de los derechos humanos.
Para ayudarnos a entender un poco mejor las cosas conviene señalar las
características generales o más reiteradas que posee la institución del Om-
budsman, mismas que han sido sintetizadas por el distinguido jurista y ex
defensor del pueblo en España, Álvaro Gil Robles, y que son a su entender
las siguientes:
a) elección por un Parlamento constituido democráticamente; b) el elegido no

debe ser un hombre político ni de partido, pues su neutralidad política se con-
sidera esencial; c) actuación independiente de toda presión del parlamentario
o del gobierno; d) acceso directo del ciudadano al Ombudsman sin requisitos
de abogado ni pago de dinero; e) investigación de las quejas de forma suma-
ria e informal con acceso directo a la documentación administrativa del caso;
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CONSIDERACIONES SOBRE LA PROTECCIÓN NO JURISDICCIONAL... 185
f) su competencia abarca el control de las distintas administraciones públicas

incluida la de justicia y la militar; g) elaborar un informe anual o extraordina-
rio que eleva al parlamento con el resultado de sus gestiones dándose publi-
cidad al mismo y señalando nombres de los funcionarios implicados en mala
administración, y h) relativo poder sancionador sobre los funcionarios o de
propuesta de sanción a los organismos competentes para ello...1
Por su parte, Héctor Fix-Zamudio ha descrito al Ombudsman como el

organismo dirigido por uno o varios funcionarios designados por el órgano
parlamentario, por el Ejecutivo o por ambos, que con el auxilio del personal
técnico, posee la función esencial de recibir e investigar las reclamaciones
por la afectación de los derechos fundamentales de los gobernados, realiza-
das esencialmente por las autoridades administrativas, no sólo por infraccio-
nes legales, sino también por injusticia, irracionalidad o retraso manifiesto,
y con motivo de esta investigación puede proponer sin efectos obligatorios la
soluciones que estime adecuadas para evitar o subsanar dichas violaciones.
Esta labor se comunica periódicamente a los más altos órganos del gobierno
o del parlamento, con la atribución de sugerir las medidas legales y regla-
mentarias que se consideren necesarias para perfeccionar la protección de
los derechos humanos.2
Obviamente estas características pueden variar relativamente de país
en país, aunque un aspecto básico deberá ser siempre que cuenten con auto-
nomía funcional. En el mismo sentido, se han señalado como características
su independencia respecto de los poderes públicos y privados, el carácter
no vinculatorio de sus decisiones, la agilidad y rapidez en la solución de
los asuntos planteados, la autoridad moral de sus titulares, la naturaleza
técnica y jurídica del propio órgano, su magistratura de opinión y su labor
preventiva.3
Teniendo en mente lo anterior reseñaremos brevemente, de manera ge-
neral, los principales antecedentes históricos de la protección no jurisdiccio-
nal de los derechos humanos en México y específicamente los antecedentes
históricos relativos a la figura del “Ombudsman” mexicano, o sea de la
CNDH y las comisiones u órganos de protección locales.
1 Carpizo, Jorge, Derechos humanos y Ombudsman, México, Porrúa-UNAM, 2008, pp. 16

y 17.
2 Álvarez de Lara, Rosa Ma., Legislación estatal en materia de defensa de los derechos humanos,
México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1991, pp. 8 y 9.
3 Alfonzo Jiménez, Armando, La defensa no jurisdiccional de los derechos humanos, Argentina,
Ad-Hoc, 2010, pp. 39-52.
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II. antEcEDEntEs Históricos DE la protEcción no JurisDiccional

DE los DErEcHos Humanos En méxico
La cuestión de la protección no jurisdiccional de los derechos de la persona

humana no es un tema del todo nuevo en estas tierras, pues incluso podemos
encontrar, por sólo citar algunos ejemplos, antecedentes tan remotos como
el nombramiento que se hiciera por el cardenal Francisco Jiménez de Cisne-
ros, a principios del siglo XVI, a Bartolomé de las Casas como procurador
y protector universal de todos los indios, los afanes y actividad de don Vasco
de Quiroga en favor también de los indígenas, o como el Protomedicato que
existió en la Nueva España para proteger la salud de las personas.4
Ya en el México independiente, podemos darnos cuenta cómo desde el
constitucionalismo local propio de los Estados parte de la Federación, y bajo
el auspicio de la Constitución de 1824, existió ya un esbozo de protección
no jurisdiccional del orden constitucional y consecuentemente de los dere-
chos por éste establecidos, como es el caso de la Constitución Política del
Estado de Michoacán de 1825 que estableció, en su artículo 73, dentro de
las atribuciones del gobernador la de velar sobre el puntual cumplimiento
no sólo de la Constitución local, sino de la Constitución general también.5
Posteriormente, dentro de las siete Leyes Constitucionales (1836), la Se-
gunda Ley Constitucional estableció el Supremo Poder Conservador, con-
formado por cinco individuos, al que se le asignó la función del control de la
constitucionalidad y dentro de ésta, por tanto, asegurar la vigencia de los
derechos establecidos en la Primera Ley Constitucional. Aunque fue y ha
sido muy cuestionada la actuación de este órgano, hay que reconocer que
éste es un antecedente importante de la protección constitucional y por
ende también de los derechos constitucionales.
A partir de la creación del juicio de amparo en la Constitución Yucateca
de 1841 y de su establecimiento a nivel nacional en el Acta Constitutiva y de
Reformas de 1847, la protección de los derechos de la persona en México se
inclinó por ser realizada más a través de la vía jurisdiccional por medio del
amparo, que por la vía no jurisdiccional; sin embargo, esta última no dejó
de existir y como veremos a continuación existieron instituciones y meca-
nismos que siguieron realizándola a lo largo del tiempo, del tal suerte que a
4 Cruz Barney, Oscar, Historia del derecho en México, 2a. ed., México, Oxford, 2004, pp.
152, 385-387.
5 Constitución Política del Estado de Michoacán, Sancionada por el Congreso Constituyente en 19 de ju-
lio de 1825, México, Edición Facsimilar. H. Congreso del Estado de Michoacán de Ocampo,
2002, p. 35.
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pesar de, como es bien sabido, el establecimiento de la Comisión Nacional

de los Derechos Humanos (CNDH) y los correspondientes órganos locales,
se deben a la influencia de la institución escandinava del Ombudsman, no
dejan de tener también una influencia propia de instituciones mexicanas
preexistentes.
1. Procuraduría de Pobres en San Luis Potosí (1847)
Creada por la Ley de Procuradurías de Pobres en 1847, en San Luis

Potosí. Promovida por Ponciano Arriaga.
Tenía asignado realizar acciones humanitarias y caritativas, así como
funciones asistenciales.
Estaba integrada por tres procuradores cuya actuación podía ser de
oficio o a petición de parte.6 Estos tenían entre sus atribuciones realizar vi-
sitas a oficinas públicas, formular quejas, y formular recomendaciones a las
autoridades que incumplían con sus funciones.7
2. La Suprema Corte y la facultad de investigación de violaciones

graves a garantías individuales (1917)
La Constitución de 1917, adicionalmente a las funciones jurisdicciona-

les de protección constitucional de las garantías individuales, asignadas a la
Suprema Corte, también le encomendó a través del artículo 97 la facultad
de investigación, para averiguar de oficio o a petición de parte algún hecho
o hechos que constituyeran la violación de alguna garantía individual o la
violación del voto público. Dicha facultad subsistió hasta la reforma consti-
tucional del 10 de junio de 2011 que transfirió la facultad de investigación
de violaciones graves de derechos humanos a la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos (CNDH).8
6 Acuña Llamas, Francisco Javier, La Comisión Nacional de los Derechos Humanos una institu-
ción a medio camino, 2a. ed., México, Universidad Anáhuac del Sur-Grupo Mandala Editores,
2003, P. 67 y Carpizo, Jorge, Derechos humanos y Ombudsman, cit., pp. 11-13.
7 Castañeda, Mireya, La protección no jurisdiccional de los derechos humanos, México, Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, 2011, p. 25.

8 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 5 de febrero de 1917 (compilación cronoló-
gica de sus modificaciones y procesos legislativos), México, Suprema Corte de Justicia de la Nación,
2014, pp. 359-366, 387 y 388.
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3. Procuraduría Federal del Consumidor (1976)
Fue creada en 1976, como un organismo descentralizado con funciones

de autoridad y con personalidad jurídica y patrimonios propios. Su objeto
es defender los derechos, dignidad y patrimonio de los ciudadanos consu-
midores.
Es una instancia de arbitraje conciliatorio entre consumidores y provee-
dores de bienes y servicios, y realiza acciones preventivas de inspección y
vigilancia, así como sancionatorias (multas, clausuras). Esta institución tiene
una inspiración y parecido con el Ombudsman sueco de los consumidores.9
Fue la primera institución de este tipo en Latinoamérica aunque ya existían
instituciones semejantes en países como Suecia, Noruega y Dinamarca.10
4. Dirección para la Defensa de los Derechos Humanos

del Estado de Nuevo León (1979)
Creada por Ley en 1979 en el estado de Nuevo León, como una ges-
toría ante autoridades (municipales, estatales y federales) instándolas a re-
solver de oficio o a solicitud de particulares, y gratuitamente, sobre recla-
maciones de la ciudadanía en cuanto a las obligaciones de éstas. La ley que
la estableció proponía se crearan oficinas en todo el territorio del estado de
Nuevo León. Era un órgano dependiente del gobierno del Estado.11
5. Procuraduría de Vecinos del Municipio de Colima (1983)
Creada por el Ayuntamiento de Colima el 21 de noviembre de 1983,

con un funcionamiento acotado en la esfera de la administración municipal.
Tuvo poca utilidad práctica.12
6. Defensoría de los Derechos Universitarios

de la Universidad Nacional Autónoma de México (1985)
Creada por el Consejo Universitario de la Universidad Nacional Au-

tónoma de México (UNAM) en mayo de 1985, a propuesta del rector Jor-
9 Acuña Llamas, Francisco Javier, op. cit., pp. 57-59.
10 Castañeda, Mireya, op. cit., p. 25.
11 Acuña Llamas, Francisco Javier, op. cit., p. 63.
12 Ibidem, p. 62.
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ge Carpizo, como una institución tipo Ombudsman de los derechos de los

universitarios. Se creó como un valladar ante la actuación irracional, ne-
gligente y defectuosa de órganos y autoridades (docentes y administrativas)
universitarias en perjuicio de alumnos y profesores.
Surgió con la idea de prevenir y resolver conflictos al interior de la uni-
versidad en el marco de su autonomía, investigando y proponiendo solu-
ciones a las autoridades universitarias.13 Se le autorizó para recibir que-
jas individuales por parte de estudiantes y personal académico por posibles
afectaciones a sus derechos amparados por la legislación universitaria.14
El proyecto de estatuto de esta institución lo formuló el distinguido ju-
rista mexicano Héctor Fix-Zamudio, siendo el primer defensor el jurista
Jorge Barrera Graf.15
7. Procuraduría para la Defensa del Indígena en Oaxaca (1986)
Creada en septiembre de 1986 en el estado de Oaxaca.16
8. Procuraduría Social de la Montaña del Estado de Guerrero (1987)
Creada en abril de 1987 en el estado de Guerrero.17
9. Procuraduría de Protección ciudadana del Estado de Aguascalientes (1988)
Establecida con fundamento en la reforma promovida por el ejecutivo

estatal de Aguascalientes, en la revisión de la Ley de Responsabilidades de
los Servidores Públicos de Aguascalientes, en agosto de 1988.
Esta figura se encontraba localizada en el capítulo de medios para lo-
grar determinar las responsabilidades de los servidores públicos. Era un
órgano dependiente del Poder Ejecutivo del estado.
Su función era la de resolver quejas presentadas por personas afectadas
por las violaciones de las obligaciones de los servidores públicos, investi-
gando y buscando esclarecer la verdad en relación con la queja y ver que
13 Ibidem, p. 60 y 61.
14 Carpizo, Jorge, op. cit., p. 13.
15 Idem.
17 Idem.
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se aplique la ley. Se trataba de un mecanismo de autocontrol del ejecutivo.

Su titular fundador fue Miguel Sarre Iguíñez,18 quien realizaría un papel
sobresaliente y de un verdadero Ombudsman impulsando grandemente la
defensa de los derechos humanos en Aguascalientes, y generando un ejem-
plo a seguirse en subsecuentes instituciones análogas.
10. Defensoría de los Derechos de los Vecinos del Municipio de Querétaro (1988)
Creada por acuerdo del Ayuntamiento, el 7 de octubre de 1988, con la

finalidad de: “Que la ciudadanía cuente con una instancia que procure el
respeto de sus derechos”.
El 22 de diciembre de 1988 se publicó el reglamento de sus competen-
cias, el cual en su exposición de motivos afirmaba su derivación del Om-
budsman sueco y de otras figuras mexicanas.19
11. Procuraduría Social del Departamento del Distrito Federal (1989)
Creada en 1989 por acuerdo del jefe del Departamento del Distrito Fe-
deral, como “vía expedita, gratuita y sin formalidades procedimentales que
no constituye instancia ejecutiva ni jurisdiccional dotada de la facultad de
mediar o intentar una composición amigable”.20
Su función básicamente era velar porque los actos administrativos de las
autoridades dependientes del propio Departamento del DF se ajustaran a
los principios de legalidad, eficiencia, honestidad y oportunidad, mejorando
la prestación de los servicios públicos.21
Se trataba de un canal de desahogo de tensiones políticas y sociales.
12. Comisión Nacional de (los) Derechos Humanos (1990)
La Comisión Nacional de Derechos Humanos surgió con similitudes a

la figura del Ombudsman escandinavo aunque como bien señaló en aquel
entonces Jorge Carpizo, no eran exactamente lo mismo.22
Acuña Llamas, Francisco Javier, op. cit., pp. 63-65 y Carpizo, Jorge, Derechos humanos y
18
Ombudsman, cit., pp. 12-14.

19 Acuña Llamas, Francisco Javier, op. cit., pp. 65 y 66.
20 Ibidem, pp. 66 y 67.
21 Álvarez de Lara, Rosa Ma., op. cit., pp. 10 y 11.
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Efectivamente, esta institución tiene una inspiración en la figura del Om-

budsman surgido en Suecia con la Constitución de 1809, y que posterior-
mente se abriría camino en el mundo iberoamericano, en 1975 en Portugal
con el Promotor de la Justicia, en España en 1978 con el Defensor del Pue-
blo, en 1982 en Costa Rica con la Procuraduría de los Derechos Humanos, y
en Guatemala en 1985 con el Procurador de los Derechos Humanos.23 Todas
estas instituciones servirían de inspiración y antecedente, conjuntamente con
los antecedentes mexicanos de la propia protección no jurisdiccional de los
derechos humanos que ya hemos señalado, para dar forma y para la confor-
mación del “Ombudsman mexicano” en la figura de la Comisión Nacional
de Derechos Humanos (CNDH), y que con el tiempo cambiaría su deno-
minación por la de Comisión Nacional de “los” Derechos Humanos. De
esta manera, la CNDH vendría a constituir en México una institución de
las que Jorge Madrazo catalogaría bajo la denominación de “Ombudsman
Criollo”, para referirse de esta manera a las instituciones surgidas en los paí-
ses de América Latina, mezcla de una paternidad sueca y una maternidad
española y que al nacer en suelo americano se impregnaría de los matices
y características propias de estas tierras dando origen a un tipo especial de
Ombudsman.24
Efectivamente, la CNDH traerá en su génesis la influencia del Ombuds-
man sueco y las figuras que le antecedieron como el Preboste, el Högste
Ombudsmannen (procurador supremo) y el Justitie Kansler (canciller de
justicia),25 pero también la influencia hispana del Defensor del Pueblo y fi-
guras históricas semejantes, que le antecedieron como el Sahíb Al-Mazalim
(señor de las injusticias) en la España Musulmana y el Justicia Mayor de
Aragón en la España Medieval (Cortes de Egea 1265),26 a lo cual se sumará
también la influencia de las instituciones de protección no jurisdiccional de
derechos de la persona que se dieron en nuestro país y a las cuales ya hemos
hecho referencia.
Así, de esta manera en México el origen de la CNDH se remonta al 13
de febrero de 1989, fecha en la que se había creado la Dirección General de
Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación, la cual posteriormen-
te se transformaría para crearse la Comisión Nacional de Derechos Huma-
23 Ibidem, p. 16.
24 Alfonzo Jiménez, Armando, op. cit., pp. 60 y 61.
25 Castañeda, Mireya, op. cit., p. 13, y Alfonzo Jiménez, Armando, op. cit., pp. 36 y 37
26 Rebollo Delgado, Lucrecio, La institución del Ombudsman en España, Madrid, Dykinson,
2013, pp. 26 y 27, 37-41.
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nos27 al año siguiente, por acuerdo presidencial (decreto administrativo del

5 de junio de 199028), siendo entonces presidente Carlos Salinas de Gortari.
El decreto de su creación se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 6 de
junio de 1990, entrando en vigor ese mismo día de su publicación.29
La CNDH surgió como un órgano desconcentrado de la Secretaría de
Gobernación, bajo el Ejecutivo Federal y tuvo como primer titular al dis-
tinguido jurista Jorge Carpizo, quien fue nombrado por el presidente de la
República. En esta primera comisión se contó con un Consejo integrado
por personas de reconocido prestigio en la sociedad, entre los que se encon-
traban: Héctor Aguilar Camín, Guillermo Bonfil Batalla, Carlos Escandón
Domínguez, Javier Gil Castañeda, Carlos Fuentes, Óscar González César,
Carlos Payán Velver, César Sepúlveda, Rodolfo Stavenhagen y Salvador
Valencia Carmona, teniendo como secretario técnico del Consejo al ex di-
rector general de derechos humanos Luis Ortiz Monasterio y como secre-
taria ejecutiva a Rosario Green, y como primer y único visitador a Jorge
Madrazo Cuellar.30 Su reglamento interno se dio el 1o. de agosto de 1990, y
fue elaborado por el propio Consejo de Ciudadanos Notables.
En 1992 se dio su constitucionalización, transformándola en virtud de
la reforma constitucional que se hizo al apartado B del artículo 102. Con
esta reforma se mandataba la creación de organismos de protección de los
derechos humanos que otorga el orden jurídico mexicano, tanto por parte
tanto del Congreso de la Unión como por las legislaturas de los estados,
dando así surgimiento a un sistema nacional de protección no jurisdiccional
de los derechos humanos, compuesto por una comisión nacional y por las
comisiones u órganos que se establecieran en el ámbito estatal.
Estos organismos conocerían de quejas contras actos u omisiones de
naturaleza administrativa, provenientes de cualquier autoridad o servidor
público con excepción del Poder Judicial de la Federación, que violaran los
derechos humanos otorgados por el orden jurídico mexicano. Tendrían la
facultad de formular recomendaciones públicas, autónomas, no vinculato-
rias y denuncias y quejas ante autoridades respectivas. Serían incompeten-
tes en asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales.
27 El artículo 4o. transitorio del Decreto que creó la Comisión Nacional de Derechos Hu-
manos estableció que los recursos con los que contaba la Dirección General de Derechos
Humanos de la Secretaría de Gobernación pasarían a formar parte del órgano desconcentra-
do que se creaba por dicho ordenamiento.
28 Alfonzo Jiménez, Armando, op. cit., p. 67.
29 Narváez Hernández, José Ramón, Breve historia del Ombudsman en México, México, Po-
rrúa-Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, 2006, pp. 11-16.

30 Ibidem, p. 9.
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La CNDH conocería de las inconformidades que se presentaron en con-

tra de las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los órganos equivalen-
tes de los estados, con lo cual se estableció un auténtico sistema nacional de
Ombudsman o de protección no jurisdiccional de los derechos humanos.
Posteriormente, con la reforma de 1999 se convirtió a la CNDH en
un órgano constitucional autónomo, estableciendo que tanto su presiden-
te como su Consejo Consultivo serían elegidos por mayoría calificada del
Senado y en sus recesos por la Comisión Permanente. Se le dio también a
la CNDH autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y
patrimonio propio. Igualmente, se estableció la obligación del presidente
de la CNDH de presentar anualmente a los poderes de la Unión un infor-
me de actividades, compareciendo ante las cámaras del Congreso en los
términos que dispusiera la ley.
Con el paso del tiempo varias reformas más han ido dándole forma y
consolidando a la institución del Ombudsman en México encarnado por la
CNDH.
III. alGunos otros orGanismos protEctorEs DE DErEcHos

Humanos surGiDos DEspués DE la cnDH
La protección no jurisdiccional de los derechos humanos en México

como ya vimos no se inició exclusivamente con la creación de la CNDH y
tampoco quedó reducida a ella, sino que posteriormente a su surgimiento,
se fueron estableciendo también algunos otros organismos que de una u otra
manera y a veces en cierta rama o materia específica, también realizarían la
función de la protección de derechos humanos por la vía no jurisdiccional,
y entre los cuales podemos señalar, a manera de ejemplo, los siguientes:
1. Instituto Federal Electoral (IFE), 1990 -

Instituto Nacional Electoral (INE), 2014
Como resultado de las reformas constitucionales en materia electoral de

1990, el Congreso de la Unión expidió el Código Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales (Cofipe) y se ordenó la creación del Instituto
Federal Electoral (IFE) a fin de contar con una institución imparcial que
pudiera dar certeza, transparencia y legalidad a las elecciones,31 y a través
31 http://www.ine.mx/archivos3/portal/historico/contenido/menuitem.cdd858023b32d5b7787e
6910d08600a0/.
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de distintas reformas tanto legales como constitucionales se fue reforzando

su autonomía, independencia, estableciéndolo como un órgano constitucio-
nal autónomo (artículo 41 de la Constitución). A este órgano del Estado no
sólo se le encomendaría llevar a cabo el proceso electoral sino también la de-
fensa del sufragio y del sistema democrático, así como velar y garantizar la
autenticidad y efectividad del voto, con lo cual tendría a partir de entonces
un papel importante en la cuestión de la protección no jurisdiccional de los
derechos políticos de los ciudadanos mexicanos (que también son derechos
humanos).
En 2014 una reforma constitucional transformaría al Instituto Federal
Electoral (IFE) en una autoridad de carácter nacional: el Instituto Na-
cional Electoral (INE), con el fin de homologar los estándares de organi-
zación de los procesos electorales tanto federales como locales, así como
para garantizar altos niveles de calidad en la democracia electoral.32
2. Comisión Nacional de Arbitraje Médico (Conamed), 1996
La Comisión Nacional de Arbitraje Médico es un órgano desconcentra-

do de la Secretaría de Salud, que fue creado por decreto presidencial publi-
cado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de junio de 1996, para contribuir
a tutelar el derecho a la protección de la salud así como a mejorar la calidad
en la prestación de los servicios médicos. Es una institución que tiene por
objeto contribuir a resolver en forma amigable y de buena fe los conflictos
suscitados entre los usuarios de los servicios médicos y los prestadores de los
mismos. Tiene atribuciones para recibir quejas, investigar presuntas irregu-
laridades en la prestación de servicios médicos y emitir sus opiniones, acuer-
dos y laudos, los cuales permiten solucionar los conflictos.33
3. Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios

Financieros (Condusef), 1999
Surgió en virtud de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Ser-

vicios Financieros, expedida el 18 de enero de 1999. Esta institución fue
concebida como una entidad encargada de promover, asesorar, proteger y
defender los intereses de los usuarios de servicios financieros, y actuar como
32 http://www.ine.mx/archivos3/portal/historico/contenido/menuitem.cdd858023b32d5b7787e-
6910d08600a0/.
33 http://www.conamed.gob.mx/prof_salud/pdf/funciones.pdf.
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árbitro en los conflictos que éstos sometan a su competencia, buscando pro-

veer la equidad en las relaciones entre los mismos usuarios y las instituciones
financieras.34
La Condusef, de acuerdo con su estatuto orgánico, es un organismo
público descentralizado de la administración pública federal, dependiente
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,35 cuenta con autonomía
técnica y jurídica para dictar sus resoluciones y laudos, facultades de autori-
dad para imponer las sanciones correspondientes, así como las atribuciones
y obligaciones que le confiere la Ley de Protección y Defensa al Usuario de
Servicios Financieros y las demás leyes, reglamentos y disposiciones aplica-
bles que hagan referencia a la Comisión Nacional.36
4. Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris), 2001
El 5 de julio de 2001 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el De-

creto de Creación de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos
Sanitarios (Cofepris) que estableció la organización y funcionamiento de
un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Salud, con
autonomía técnica, administrativa y operativa, responsable del ejercicio de
las atribuciones en materia de regulación, control y fomento sanitarios en
los términos de la Ley General de Salud y demás disposiciones aplicables.37
Entre sus atribuciones se le encomendó el control y vigilancia de los es-
tablecimientos de salud, la prevención y control de los efectos nocivos de los
factores ambientales de la salud del ser humano, el control sanitario de pro-
ductos y servicios, así como equipos médicos, insumos, prótesis, materiales
quirúrgicos, de curación y productos higiénicos, el control sanitario de la
publicidad en la materia, el control sanitario de disposición de órganos,
tejidos, y sus componentes así como células de seres humanos, y también
el control sanitario de las donaciones, y trasplantes de órganos y tejidos.38
5. Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred), 2003
Órgano de Estado que fue creado por la Ley Federal para Prevenir y
Eliminar la Discriminación, aprobada el 29 de abril de 2003 y publicada en
34 http://www.condusef.gob.mx/PDF-s/Comunicados/2010/Ley_2009_version_2010.pdf.
35 http://www.condusef.gob.mx/index.php/conoces-la-condusef.
36 http://www.condusef.gob.mx/PDF-s/marco_juridico/estatuto.pdf.
37 http://www.cofepris.gob.mx/cofepris/Paginas/Historia.aspx.
38 http://www.cofepris.gob.mx/cofepris/Paginas/Historia.aspx.
DR © 2018.
el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de ese año. A dicho Consejo se

le asignó la tarea de promover políticas y medidas tendientes a contribuir al
desarrollo cultural y social y avanzar en la inclusión social garantizando el
derecho a la igualdad establecido en el artículo 1o. constitucional. También
se le encomendó recibir y resolver las reclamaciones y quejas por presuntos
actos discriminatorios cometidos por particulares o autoridades federales
en el ejercicio de sus funciones, encomendándosele también desarrollar ac-
ciones para proteger a todos los ciudadanos y ciudadanas de toda discrimi-
nación.
El Conapred es una entidad con personalidad jurídica y patrimonio
propios sectorizada a la Secretaría de Gobernación y que goza de autono-
mía técnica y de gestión, adoptando sus decisiones con independencia y sin
estar subordinada a ninguna autoridad para sus resoluciones en los pro-
cedimientos de reclamaciones o quejas (artículo 16 de la Ley Federal para
Prevenir y Eliminar la Discriminación).39
6. Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), 2002 - Instituto

Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos
Personales (INAI), 2014
El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública fue creado por

la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Guber-
namental publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2002,
como un organismo autónomo encargado de garantizar a todas las perso-
nas el acceso a la información pública y la protección de sus datos persona-
les que posee el gobierno federal.40
En virtud de una reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de
la Federación el 7 de febrero de 2014, estableció la constitucionalización de
este ente determinando sus reglas generales de organización, su integración
y nombramiento de manera semejante a como en su momento se hizo con
la CNDH.41
Por lo anterior, el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protec-
ción de Datos (IFAI) se transformó en el Instituto Nacional de Transparen-
cia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), tras
39 http://www.conapred.org.mx/index.php?contenido=pagina&id=38&id_opcion=15&op=15.
40 http://inicio.inai.org.mx/SitePages/marcoNormativo.aspx.
41 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 5 de febrero de 1917 (compilación crono-
lógica de sus modificaciones y procesos legislativos), México, Suprema Corte de Justicia de la Nación,
2014, pp. 34-36.
DR © 2018.
la publicación de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Informa-

ción Pública publicada el 4 de mayo de 2015.42
A este Instituto se le otorgó la misión de proteger y garantizar el dere-
cho a de los ciudadanos a la información pública gubernamental y a la pri-
vacidad de sus datos personales (artículo 6o. constitucional).43
Es importante señalar que en esta materia se han creado también en
el ámbito de las entidades federativas institutos con funciones semejantes e
incluso se ha creado todo un sistema nacional de protección en la materia.
7. Otros organismos que realizan protección no jurisdiccional

de los derechos de la persona humana
Finalmente, es preciso señalar que adicionalmente a estos órganos que

hemos mencionado existen otros que realizan también funciones de pro-
tección no jurisdiccional de derechos como pueden ser tanto a nivel fe-
deral como local, entre los cuales podemos encontrar al Sistema DIF, la
Procuraduría de la Defensa del Trabajo, las Procuradurías de Protección
al Medio Ambiente (Profepa), las procuradurías del Menor, de la Mujer, de
Indígenas, Procuraduría Agraria, Procuraduría de Defensa del Contribu-
yente (Prodecon), comisiones ejecutivas de atención de víctimas, el Instituto
Federal de Telecomunicaciones (IFT), la Comisión Federal de Competencia
Económica (Cofece), etcétera.
Incluso es preciso anotar que la protección no jurisdiccional de los de-
rechos humanos se ha ampliado considerablemente en virtud de la reforma
constitucional del 10 de junio de 2011, que estableció en el artículo 1o. la
obligación de todas las autoridades en el ámbito de sus competencias de
promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de todas
las personas reconocidos tanto en la Constitución como en los tratados in-
ternacionales de los que México es parte, con lo cual podemos decir que la
protección no jurisdiccional será más generalizada y difusa.
Del mismo modo y aunque no se trata de un organismo, órgano o auto-
ridad nacional mexicana, no debemos olvidar la labor que ha venido reali-
zando la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en relación con
nuestro país, ejerciendo también una verdadera función de protección no
jurisdiccional de los derechos humanos a través de sus diversos procedi-
42 http://mexico.cnn.com/nacional/2015/05/06/el-ifai-cambia-de-nombre-a-inai-tras-aproba
cion-de-ley-de-transparencia.
43 http://inicio.inai.org.mx/SitePages/misionViosionObjetivos.aspx.
DR © 2018.
mientos que son de su competencia y que son de beneficio para todos los
países sujetos al sistema de protección interamericana y entre los cuales se
encuentra México.44
Del mismo modo pueden considerarse también coadyuvantes en la fun-
ción de protección no jurisdiccional de los derechos humanos los llamados
órganos de los tratados o comités de los pactos, del sistema de protección
universal de los derechos humanos, y respecto de los cuales nuestro país ha
admitido su competencia.
Por todo lo anterior, podemos válidamente concluir que actualmente
y desde hace ya tiempo, existe en México un control difuso de constitucio-
nalidad en materia de derechos fundamentales por la vía no jurisdiccional.
IV. asuntos pEnDiEntEs y rEtos por atEnDEr

En rElación con la FiGura DEl omBuDsman En méxico
• La cuestión relativa a si la CNDH y los organismos locales respecti-

vos son realmente órganos colegiados o si se trata de una institución
unipersonal como el Ombudsman, en virtud de la existencia de un
Consejo y un presidente, con atribuciones no siempre perfectamen-
te definidas y coordinadas. Ello en ocasiones ha llegado a generar
que o bien el Consejo de esta institución rivalice con el presidente
de la misma, o prácticamente desaparezca sin funciones realmente
relevantes, figurando únicamente en todo el presidente.
• Otro aspecto sin duda relevante es el de la independencia y auto-
nomía real tanto de la CNDH como de los órganos de protección
locales, ya que no ha bastado establecerlo en su regulación consti-
tucional, pues aun cuando se ha quitado intervención al Poder Eje-
cutivo, por otra parte, se ha partidizado su nombramiento (cuotas
de partidos) y con ello desgraciadamente, mezclado el tema político
en su funcionamiento, sobre todo en las instituciones de los estados.
Igualmente, es preciso asegurar una cierta autonomía financie-
ra, a efecto de paliar su vulnerabilidad presupuestal (sobre todo en
los organismos locales), misma que les obliga a gestionar ante el
Poder Legislativo, y a veces también ante el Ejecutivo, se les con-
ceda un presupuesto aceptable, lo cual les pone a estos organismos
44 Para una mejor comprensión de dichas funciones se sugiere ver la obra de Arp, Björn,
Las peticiones individuales ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Una guía práctica, Mé-
xico, Porrúa-Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, 2014.
DR © 2018.
o bien en una situación de cierta sumisión o cuando menos en una

situación delicada.
Es importante lograr que el Ombudsman tenga una autonomía
e independencia no sólo de iure sino de facto.
• Por lo anterior, se precisa mejorar también los procesos de selec-
ción y nombramiento de sus titulares más allá de los procedimientos
constitucionales debiendo definirse requisitos y perfiles deseables
para las personas que han de integrar estos órganos, estableciendo
la obligación de que los órganos legislativos que los eligen justifi-
quen públicamente y de manera formal la decisión de su elección.
Es fundamental que las personas que se elijan para integrar
estos órganos sean conocedoras a profundidad de la materia de los
derechos humanos, de reconocido prestigio, solvencia moral, con-
ducta intachable así como con una neutralidad política, lo cual les
permita tener una verdadera autoridad moral a la hora de pronun-
ciarse y emitir sus recomendaciones.
Igualmente es preciso también entrar a definir la cuestión de la
duración del cargo de su titular, el cual debe ser no por poco tiem-
po, pero tampoco demasiado, para evitar que llegue a suceder lo
ocurrido en el caso del estado de Guerrero, que tuvo un Ombuds-
man “vitalicio”.
• Como sabemos la CNDH y los órganos correspondientes locales
emitirán recomendaciones públicas, no vinculatorias, por ello se
hace necesario para que éstas tengan la fuerza “moral” suficiente
para compeler a que sean cumplidas, el que dichas recomendaciones
gocen de una amplia publicidad, concediendo acceso a los medios
de comunicación en los tiempos oficiales como ocurre con los tiem-
pos asignados a los partidos políticos, a fin de que se den a conocer
a la población en general de la manera más ampliamente posible.
Otra cuestión relevante a discutir, es el tema relativo a la con-
veniencia o no, del establecimiento de figuras semejantes a un Om-
budsman municipal, figuras que ya existen en algunos lugares del
país.
• Igualmente, desde hace tiempo se ha venido manejando la cues-
tión relativa a la necesidad de establecer un Ombudsman militar en
México,45 cuestión que en los tiempos más recientes se ve más que
necesaria, debido a las graves violaciones de derechos humanos que
45 Sobre esta cuestión uno de los principales promotores ha sido el general José Francis-
co Gallardo Rodríguez, y para más detalles se recomiendo ver su obra: Gallardo Rodríguez,
DR © 2018.
han ocurrido en el país, imputables a las fuerzas armadas, no sólo

hacia la ciudadanía sino también hacia su interior con sus propios
miembros.
• Un aspecto que también debe ser abordado es la posibilidad de que
el Ombudsman pueda conocer de quejas o denuncias en contra de
particulares y no sólo de autoridades, actualizándolo con los nue-
vos paradigmas que se viven actualmente en materia de derechos
humanos.
• En cuanto al ámbito de sus funciones resulta importante empezar
a discutir y determinar el valor que deben tener los protocolos de
actuación y manuales que emitan estas instituciones, del mismo
modo que la validez y fuerza que deben tener las medidas cautela-
res que determinen, así como también la pertinencia del estableci-
miento de criterios a modo de precedente o “jurisprudencia”46 en
materia de derechos humanos.
Igualmente, resultaría quizás importante dotar a la CNDH de
la facultad de poder interponer juicios de amparo, facultad que no
resulta descabellada, toda vez que ya tiene la facultad de interponer
acciones de inconstitucionalidad (artículo 105 constitucional).
Así mismo, sería interesante ver la posibilidad de dotarles de
cierto poder sancionador en el caso de incumplimiento de medidas
cautelares, de entorpecimiento de sus procedimientos de investiga-
ción y negativa de acceso a lugares y documentación
• Otra cuestión que es importante tratar es algo que podríamos lla-
mar la “Ombudsman-manía”, que tiene que ver con la prolifera-
ción a partir de los años noventa, de organismos que de algún modo
u otro protegen los derechos humanos de las personas, lo cual ha
generado una cierta competencia y rivalidad del Ombudsman con
otros organismos semejantes, situación que puede crear confusión
o también superposición de competencias. Es conveniente tal vez,
analizar y explorar la posibilidad de fusionar algunos creando qui-
zás un órgano más fuerte con secciones especializadas por áreas
temáticas.
• Un aspecto sumamente importante para el Ombudsman en México
José Francisco, La necesidad de un Ombudsman militar en México, México, Flores Editor y Distri-
buidor, 2012.
46 Sobre esta última cuestión ver a Soberanes Fernández, José Luis, Derechos humanos y su
protección constitucional, México, Porrúa-Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucio-

nal, 2002, pp. 189-202.
DR © 2018.
es su vinculación y articulación con las organizaciones de la socie-

dad civil, que se dedican a la defensa y protección de los derechos
humanos, y dejar de ser como a veces parece un vocero oficial del
Estado. Los tiempos que corren exigen que el Ombudsman esté
del lado de la sociedad civil y no del gobierno. Que trabaje con y
para la sociedad.
• El Ombudsman (CNDH) es una institución joven en México, pues
al año que corre (2015) apenas cuenta con 25 años de vida, 23 de
su constitucionalización y 16 de su autonomía, por lo cual, como
dice Francisco Acuña Llamas, aún es una institución “a medio
camino”,47 que tiene muchos aspectos por pulir y consolidar y, sobre
todo, adecuar a la nueva realidad social y jurídica.
V. conclusión
La protección no jurisdiccional de los derechos humanos ha sido y es parte

importante y vital del sistema jurídico mexicano, y dentro de ésta el Ombuds-
man (CNDH y organismos locales) juega un papel fundamental no sólo en
lo que hace a la protección de los derechos en sí, sino también en la conso-
lidación de un Estado constitucional y democrático de derecho. Su funcio-
namiento no es opuesto ni sustitutivo de la protección jurisdiccional de los
derechos humanos (amparo) sino más bien complementario. Evidentemente
nos quedan muchos retos por sortear y muchas metas por lograr, pero en
definitiva podemos decir que estos primeros 25 años de vida de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos y por tanto del llamado Ombudsman
mexicano, han sido positivos, intensos y fructíferos. Esperemos que la institu-
ción se consolide y mejore en su funcionamiento y que tenga así cada vez un
mayor prestigio y reconocimiento social así como una larga vida.
VI. BiBlioGraFía
acuña llamas, Francisco Javier, El Ombudsman contemporáneo, entre la fidelidad

al origen y el experimentalismo institucional, México, H. Cámara de Diputados-
Fundación Konrad Adenauer-Comisión Nacional de Derechos Humanos-
Comisión Estatal de los Derechos Humanos de Zacatecas-Miguel Ángel
Porrúa, 2005.
47 Acuña Llamas, Francisco Javier, op. cit.
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acuña llamas, Francisco Javier, La Comisión Nacional de los Derechos Humanos

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www.juridicas.unam.mx Libro completo en:

CONSIDERACIONES SOBRE LA PROTECCIÓN

Cuauhtémoc Manuel DE DiEnHEim BarriGuEtE*

sumario: I. Introducción. II. Antecedentes históricos de la protección no

En México a menudo cuando se habla de la protección no jurisdiccional de

* Licenciado en derecho por la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universi-

dad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo; maestro en derecho constitucional. Profesor en

184 CUAUHTÉMOC MANUEL DE DIENHEIM BARRIGUETE

derechos humanos, integrado por 33 órganos de protección (la CNDH y 32

a) elección por un Parlamento constituido democráticamente; b) el elegido no

CONSIDERACIONES SOBRE LA PROTECCIÓN NO JURISDICCIONAL... 185

f) su competencia abarca el control de las distintas administraciones públicas

Por su parte, Héctor Fix-Zamudio ha descrito al Ombudsman como el

1 Carpizo, Jorge, Derechos humanos y Ombudsman, México, Porrúa-UNAM, 2008, pp. 16

Ad-Hoc, 2010, pp. 39-52.

186 CUAUHTÉMOC MANUEL DE DIENHEIM BARRIGUETE

II. antEcEDEntEs Históricos DE la protEcción no JurisDiccional

La cuestión de la protección no jurisdiccional de los derechos de la persona

CONSIDERACIONES SOBRE LA PROTECCIÓN NO JURISDICCIONAL... 187

pesar de, como es bien sabido, el establecimiento de la Comisión Nacional

1. Procuraduría de Pobres en San Luis Potosí (1847)

Creada por la Ley de Procuradurías de Pobres en 1847, en San Luis

2. La Suprema Corte y la facultad de investigación de violaciones

La Constitución de 1917, adicionalmente a las funciones jurisdicciona-

Nacional de los Derechos Humanos, 2011, p. 25.

188 CUAUHTÉMOC MANUEL DE DIENHEIM BARRIGUETE

3. Procuraduría Federal del Consumidor (1976)

Fue creada en 1976, como un organismo descentralizado con funciones

4. Dirección para la Defensa de los Derechos Humanos

5. Procuraduría de Vecinos del Municipio de Colima (1983)

Creada por el Ayuntamiento de Colima el 21 de noviembre de 1983,

6. Defensoría de los Derechos Universitarios

Creada por el Consejo Universitario de la Universidad Nacional Au-

CONSIDERACIONES SOBRE LA PROTECCIÓN NO JURISDICCIONAL... 189

ge Carpizo, como una institución tipo Ombudsman de los derechos de los

7. Procuraduría para la Defensa del Indígena en Oaxaca (1986)

Creada en septiembre de 1986 en el estado de Oaxaca.16

8. Procuraduría Social de la Montaña del Estado de Guerrero (1987)

Creada en abril de 1987 en el estado de Guerrero.17

9. Procuraduría de Protección ciudadana del Estado de Aguascalientes (1988)

Establecida con fundamento en la reforma promovida por el ejecutivo

190 CUAUHTÉMOC MANUEL DE DIENHEIM BARRIGUETE

se aplique la ley. Se trataba de un mecanismo de autocontrol del ejecutivo.

Creada por acuerdo del Ayuntamiento, el 7 de octubre de 1988, con la

11. Procuraduría Social del Departamento del Distrito Federal (1989)

12. Comisión Nacional de (los) Derechos Humanos (1990)

La Comisión Nacional de Derechos Humanos surgió con similitudes a

Ombudsman, cit., pp. 12-14.

CONSIDERACIONES SOBRE LA PROTECCIÓN NO JURISDICCIONAL... 191

Efectivamente, esta institución tiene una inspiración en la figura del Om-

2013, pp. 26 y 27, 37-41.

192 CUAUHTÉMOC MANUEL DE DIENHEIM BARRIGUETE

nos27 al año siguiente, por acuerdo presidencial (decreto administrativo del

rrúa-Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, 2006, pp. 11-16.

CONSIDERACIONES SOBRE LA PROTECCIÓN NO JURISDICCIONAL... 193

La CNDH conocería de las inconformidades que se presentaron en con-

III. alGunos otros orGanismos protEctorEs DE DErEcHos

La protección no jurisdiccional de los derechos humanos en México

1. Instituto Federal Electoral (IFE), 1990 -