BURKINA FASO Unité de Formation et de Recherche

en Sciences Juridiques et Politiques

(UFR/SJP)

DROIT PUBLIC ECONOMIQUE

Paul KIEMDE

Maître-assistant

1
2
INTRODUCTION GENERALE

Dans les facultés de droit d’expression française les dichotomies

classiques sont celles de la division entre droit public et droit privé d’une
part, et droit interne/droit international d’autre part.

L’expression Droit public économique apparaît, de ce point de vue,

ambiguë. Elle fait tout de suite penser à une opposition par rapport à un
droit privé économique qui n’est pas consacré comme discipline
d’enseignement mais qui semble visé dans les termes droit économique.

Si l’on se situe à l’intérieur de la subdivision droit public, le problème

reste posé de faire la différence entre le droit public économique et les
autres branches du droit public: droit constitutionnel, droit administratif,
finances publiques, etc.

Des incertitudes pèsent ainsi sur la notion de droit public économique,

sur les principes essentiels qui pourraient distinguer ce droit des autres
branches du droit et par voie de conséquence, sur l’histoire de son
apparition et sur ses sources.

Il convient, au préalable, d’essayer de cerner la notion de droit

économique qui est plus englobante, comme préalable à l’examen de
celle de droit public économique.

Le droit économique peut être défini comme le droit qui «s'efforce de

rassembler et de synthétiser les règles applicables à une activité
économique, issues des diverses branches du droit» 1. C’est d’une
manière générale, toutes les parties du droit qui touchent à l’économie.
Mais comme le droit est, d’une manière générale, au service de

1 Didier Linotte, Achille Mestre, Raphaël Romi, Services publics et droit public économique, t. 1, 2 e édition,
Litec, 1992, p. 13.

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l’économie, des divergences apparaissent quant à la définition précise du
droit économique. Celui-ci est abordé par les auteurs dans des
conceptions différentes que l’on peut ranger en deux catégories : les
conceptions larges et les conceptions restreintes du Droit économique

1. Les conceptions larges du droit économique

On peut ranger dans la conception large les auteurs qui considèrent le

droit économique comme le droit de l’entreprise ou des unités
économiques (Champaud, Truchet) ou des agents économiques et ceux
qui le considèrent comme le droit des affaires.

a) Le droit économique : droit de l’entreprise ou droit des unités

économiques ou des agents économiques.

Pour M. Champaud, «ce qui semble caractériser cette ère nouvelle, c’est
avant tout la mise en place de techniques de production et de distribution
de masse, par une concentration des moyens de production et de
distribution qui, seule, leur permet de réussir »2. Ce phénomène
économique de concentration des moyens de production et de
distribution est à l’origine dit-il, d’un droit nouveau qui s’élabore en
reprenant les techniques anciennes certes, mais pour les réformer, les
combiner, les adapter.

L’apparition de ce droit nouveau s’est faite dans le cadre de l’entreprise,

cellule de base du système économique et social de la civilisation
industrielle actuelle.

Pour lui, l’entreprise, une fois créée, a une vie propre : elle comprend les
hommes qui lui doivent leur emploi, les moyens de production qui sont
sources de richesses. Elle est un lieu de rencontre entre divers intérêts et

2Claude Champaud, Contribution à la définition du droit économique, Dalloz-Sirey 1967, chronique, p. 216.

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d’affrontement entre ces intérêts. Il s’agit de trois types d’intérêts qui
sont: l’intérêt général; l’intérêt de l’entreprise ; l’intérêt des particuliers.

L’entreprise met également en présence de trois types de relations :

- les structures et le fonctionnement de l’entreprise
- les relations avec les autres entreprises
- les relations avec la puissance administrative.

L’entreprise constitue aussi sous certains aspects, en tant qu’instrument

de la politique économique de l’Etat, un interlocuteur privilégié en même
temps que conflictuel de l’Etat, voire un intermédiaire ente celui-ci et les
individus.

Ces différents intérêts se concilient dans la recherche de la croissance

économique et le droit économique se charge de trouver un équilibre. De
ce point de vue, le droit économique est le droit de l’entreprise.

Dans une perspective proche, M. Truchet 3 propose de définir le droit

économique comme le droit des unités économiques. Il part des critiques
que l’on peut formuler contre la définition du droit économique comme
le droit des entreprises. Pour lui cette présentation soulève deux
objections :
1° En droit français, l’entreprise n’a aucune existence juridique, sauf en
droit social. Elle est dépourvue de la personnalité morale. On ne peut
fonder une définition sur un sujet que le droit ignore.
2° Les entreprises sont certes les principaux agents économiques, mais il
existe beaucoup d’autres agents économiques (les ménages, les
administrations, etc.) qui peuvent être des sujets de droit économique.

Pour élargir l’analyse, par rapport à la définition précédente il propose de

prendre un élément utilisé par la comptabilité nationale française: celui
d’agent économique ou d’unité économique. Le droit économique ne
3 Didier Truchet, Réflexions sur le droit économique public en droit français, RDP 1980, p. 1009.

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concerne les sujets de droit qu’en tant qu’ils agissent comme unités
économiques. Il pourrait alors se définir comme «l’ensemble des règles
applicables aux relations entre personnes de droit prises en tant qu’unités
économiques ».

La critique que l’on peut émettre contre cette définition est que, comme
l’entreprise, l’unité économique est une notion peu précise et non utilisée
en droit.

A cette définition par les structures, MM. de Laubadère et Delvolvé

opposent une définition basée sur l’activité des sujets de droit: le droit
économique serait l’ensemble des règles applicables aux personnes de
droit dans leur activité économique ou à l’activité économique tout court.
En définitive, ces deux dernières définitions se complètent car le droit
économique concerne les unités économiques et les activités
économiques de ces unités.

b) Le droit économique: droit des affaires

Certains auteurs considèrent le droit économique comme une extension

du droit commercial c’est-à-dire une matière axée sur le droit privé et
représentée par le droit des affaires 4.

Cette conception est large par l’assimilation au droit des affaires mais
réductrice en qu’elle exclut des éléments du droit public.

2. Les conceptions étroites du droit économique

Plusieurs autres définitions du droit économique peuvent être rangées

avec plus ou moins de pertinences dans la conception considérée comme
restrictive ou étroite. Parmi ces définitions on peut retenir celles de M. R.

4 Cf. R. et J. Savatier et J.M. Leloup, Le droit des affaires, 2 e éd. 1967, librairie Sirey.

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Savy, et de M. G. Farjat qui le conçoivent comme le droit de l’intérêt
général ou le droit de la concentration économique.

a) Le droit économique: droit de l’intérêt général 5

Pour délimiter la notion de droit économique, M. Savy part de la finalité

de la règle de droit. Il considère le droit économique comme «l’ensemble
des règles tendant à assurer, à un moment et dans une société donnée, un
équilibre entre les intérêts particuliers des agents économiques privés ou
publics et l’intérêt général ». Pour lui, c’est la finalité de la règle qui
permet de la qualifier. La règle sera de droit économique «toutes les fois
qu’elle aura pour but de faire prendre en considération par les divers
agents économiques les exigences de l’intérêt économique général» 6.
Ce critère finaliste permet de faire des distinctions dans les
disciplines anciennes entre ce qui est économique et ce qui ne l’est pas.
Par exemple :
- Le droit économique se retrouve en droit administratif où on peut faire
la distinction entre la police traditionnelle et le véritable
interventionnisme ;
- En droit fiscal l’agrément fiscal, peut être considérer comme une règle
de droit économique ;
-En droit commercial, dans le droit de la faillite, on peut apercevoir des
faillites d’entreprise sans impact sur l’économie et la faillite d’entreprise
dont la disparition causerait un trouble à l’économie nationale ou
régionale. Ainsi, par exemple, la mise en redressement judiciaire est une
procédure à finalité économique

Ce critère finaliste permet aussi de toucher trois domaines :

- Le domaine de la politique macro-économique : la planification des
interventions pour garantir les équilibres conjoncturels ;

5 Cf. R. Savy : la notion de droit économique en droit français, AJDA 1971, I, p. 132 ; le contrôle
juridictionnel de la légalité économique, AJDA, 1992, p. 3).
6 Cf. R. Savy, Droit public économique, mémemtos Dalloz, p.6.

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- Le domaine de la politique sectorielle touchant telle ou telle branche
d’activité déterminée : politique de décentralisation, aménagement du
territoire ;
- Les règles relatives à l’établissement d’une politique micro-
économique : règles applicables à tel ou tel agent économique.

Mais le critère de la finalité des règles parait trop étroit et peu satisfaisant
: déterminer la finalité d’une règle ou le but poursuivi par ses auteurs est
une entreprise aléatoire 7.

b) Le droit économique : droit de la concentration des biens de

production et de l’organisation économique.

M. Gérard Farjat définit le droit économique comme «le droit de la

concentration et de la collectivisation des biens de production et de
l’organisation de l’économie par les pouvoirs publics ou privés »8.

Il n’est pas seulement limité à l’intervention de l’Etat. Le droit

économique existe dans tous les pays ou le secteur industriel est très
avancé: dans les pays capitalistes dont les entreprises recherchent la
rentabilité à travers des sociétés anonymes et dans les pays socialistes
qui visent la collectivisation de l’économie à travers une planification
impérative. Dans les pays du tiers monde le droit économique prend
l’appellation «droit du développement».

L’essentiel du droit économique des économies capitalistes concerne la

concentration et la concurrence.

Cette définition laisse tout de même de côté un aspect important: le droit

de la consommation. Les problèmes posés par les organismes
génétiquement modifiés (OGM), par la maladie de Kreustell-Jacob

7 D.Truchet, réflexions sur le droit économique public en droit français RDP 1980, p.1015
8 Gérard Farjat, Droit économique, 2e éd. PUF 1982, p.18

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(fièvre spongiforme bovine ou maladie de la vache folle), les scandales
sur la qualité des produits de conserve ou leurs emballages, sont devenus
des problèmes de société qui aboutissent à des réglementations touchant
le droit économique.

Force est de constater, au vu de ce tour d’horizon, qu’il n’y a pas de

définition unanimement acceptée du droit économique. Chaque
définition met l’accent sur des aspects au dépend d’autres.

Conclusion

Quelle que soit la conception retenue, la question reste posée de savoir si

le droit économique est une nouvelle branche du droit. La doctrine
dominante répond par la négative : Pour Claude Champaud le droit
économique est seulement un esprit particulier appliqué à un corps de
règles diverses. Seul l’esprit est nouveau. G. Vedel y voit une inter
discipline et non une discipline. M. Gérard Farjat constate qu’on peut
contester que le droit de la concentration et de l’organisation
économique ait acquis, en France, une cohérence et une autonomie
suffisante pour constituer une véritable branche du droit 9.

Mais si le droit économique ne peut pas être considéré comme une

discipline ou une branche du droit, on peut remarquer que certains
aspects du droit économique se développent comme de véritables
branches spéciales du droit : droit rural, droit de l’urbanisme, droit des
transports, droit de la consommation, etc.

Une place spéciale doit être faite au droit international économique qui
réglemente d’une part, l’établissement et les investissements
internationaux et, d’autre part, la circulation internationale des
marchandises, des services et des paiements. Certains auteurs préfèrent

9 G. Farjat, Op. cit. p.21.

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parler de droit des relations internationales économiques. Ce droit couvre
le système monétaire, financier et commercial international résultant des
accords de Bretton Woods de 1944 qui ont donné naissance au Fonds
Monétaire International (FMI) et à la Banque Internationale pour la
Reconstruction et le Développement (BIRD) ou Banque mondiale, et de
l’Accord général sur les tarifs et le commerce (GATT en anglais) de
1947. Depuis le 1er janvier 1995, le GATT a été remplacé par
l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) qui a vu le jour à
Marrackech (Maroc) en mars 1994, peu après la fin des négociations
commerciales de l’Uruguay round le 15 décembre 1993.

La notion de droit économique ayant été brossée, qu’en est-il du

droit public économique ?

Nous consacrerons un premier titre à la notion et à l’historique du

droit public économique et un second titre à l’examen des sources et des
principes directeurs de ce droit, avant d’aborder les institutions
d’intervention (titre III), et les modalités d’intervention de l’état dans
l’économie (titre IV).
I – Notion et historique
II – Sources et principes
III – Les institutions d’intervention
IV – Les modalités de l’intervention de l’Etat

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 TITRE I :

DEFINITION ET HISTORIQUE
DU DROIT PUBLIC ECONOMIQUE

A partir de la définition du droit économique, nous pouvons

essayer de dégager la notion de droit public économique, et de la préciser
en examinant l’évolution historique de ce droit.

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CHAPITRE I : LA NOTION DE DROIT PUBLIC ÉCONOMIQUE

La notion de droit public économique peut être cernée sous trois angles:
- d’abord en situant ce droit par rapport au droit économique ;
- En dégageant ensuite son objet ;
- Et enfin en examinant les caractères de ce droit.

SECTION I : LE REPERAGE DU DROIT PUBLIC ECONOMIQUE

DANS LE DROIT ECONOMIQUE

Le repérage du droit public économique dans le droit économique peut

se faire à partir de la distinction classique droit public - droit privé (§ 1)
et, par suite, à partir de la distinction entre droit public économique et
droit privé économique (qui n’est pas en tant que tel consacré) (§ 2).

§1. LA DISTINCTION DROIT PUBLIC - DROIT PRIVÉ

Le droit public est celui qui régit les personnes publiques c’est-à-dire
l’Etat, les collectivités territoriales (régions, communes), et les
établissements publics qui sont des personnes morales dotées d’une
autonomie juridique et financière. Il régit l’organisation des personnes
publiques, leur fonctionnement, leurs relations entre elles ou leurs
relations avec les particuliers.

Le droit public comprend: le droit constitutionnel, le droit administratif,

les finances publiques, etc.

Quant au droit privé, il est défini comme le droit qui s’applique aux
particuliers et aux relations des particuliers entre eux. On y range le droit
civil, le droit commercial, le droit pénal etc.

Cette distinction, droit public - droit privé, est beaucoup plus

pédagogique que scientifique, car bien de branches du droit font appel à

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des principes et à des règles relevant du droit public et du droit privé.
C’est bien le cas du droit économique et même du droit public
économique, du droit fiscal, du droit pénal….

Il faut malgré cette observation indiquer les bases essentielles de la

distinction.

1° Le premier élément est que le droit public et le droit privé

s’appliquent à des sujets de droit différents: le droit public s’applique à
des personnes publiques tandis que le droit privé s’applique à des
personnes privées ou particuliers

2° Le deuxième élément est qu’il y a une différence de contenu et

d’inspiration: le droit privé est dominé par l’idée d’égalité entre les sujets
de droit auxquels il s’applique. Les sujets sont égaux en droit. En droit
public, par contre, ce sont des rapports d’inégalités qui prévalent. Les
personnes publiques étant mues par l’intérêt général, on ne peut pas
appliquer un principe d’égalité dans leurs rapports avec les particuliers 10.
Les personnes publiques sont soumises au droit, mais dans leurs rapports
avec les particuliers, elles sont assujetties à des obligations et bénéficient
en retour de prérogatives exorbitantes du droit commun, c’est-à-dire de
pouvoirs qui sortent du droit applicable dans les rapports entre les
particuliers. Le DPE emprunte une grande partie du contenu et de
l’inspiration du droit public.

§2 - LA DISTINCTION DU DROIT PUBLIC ECONOMIQUE -

DROIT PRIVE ECONOMIQUE

Selon MM. Linotte, Mestre et Romi, «le droit économique se présente

(alors) comme une coupe transversale des diverses branches du droit »11.
Il emprunte au droit public et au droit privé, d’où la distinction qui

10cf. Arrêt Blanco, T.C. 8 février 1873, GAJA, n°1.

11 Linotte, Mestre et Romi, Op. cit. p.14.

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pourrait être faite entre droit public économique et droit privé
économique, même si la dernière expression n’est pas consacrée ou est
implicitement confondue avec l’expression droit économique (c’est
notamment le cas lorsque le droit économique est assimilé au droit des
affaires).

Pour la définition du droit public économique MM. Linotte et autres se

demandent s’il faut considérer l’aspect public du droit économique ou
l’aspect économique du droit public. Pour eux, le droit public
économique régit essentiellement l’aspect macro-économique du droit
économique tandis que le droit privé économique régit principalement
l’aspect micro-économique.

M. Truchet propose, lui, d’inverser les termes pour parler de droit

économique public. Le droit public économique met l’accent sur le terme
droit public. Il s’agit d’étudier ce qui, dans le droit public, concerne
l’économie12. C’est donc un droit conçu comme un sous-ensemble du
droit public. Quant au droit privé économique, c’est l’étude de ce qui,
dans le droit privé, concerne l’économie.

Cette distinction entre droit public économique et droit privé

économique est assez controversée. Selon M. Champaud, le droit
économique n’est ni «privatiste» ni «publiciste». La doctrine préfère
parler de droit public économique tout court. Dans la pratique, on
constate en effet que les deux droits se rapprochent et s’interpénètrent en
matière économique. C’est le cas par exemple :
- de l’institution des sociétés à caractère mixte comme les SEM ;
- du recours à des personnes privées pour gérer des services publics
économiques ou pour poursuivre des objectifs économiques 13.

12Didier Truchet, Réflexions sur le droit économique public, RDP 1980, p. 1009 à 1042
13C.E. 20 décembre 1935, Etablissements Vézia, GAJA, 10 e éd. n°55, C.E. 13 mai 1938, caisse primaire
« aide et protection »,GAJA N°59 ; C.E. 31 juillet 1942, Monpeurt, GAJA, 13 e édit., n°56 ; C.E. 2 avril 1943,
Bouguen, GAJA, 13e édition, n°57 ;C.E 13 janv. 1961, Magnier (groupements de défense contre les ennemis
de la culture), Rec.33, RDP 1961, p.155, AJDA 1968, p.142 ; C.E. 4 avril 1962, Chevassier (Fédérations
départementales de chasseurs) Rec.244, D.1962, p.327, concl. Braibant ; T.C. 20 novembre 1961 Centre

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- de la privatisation des modes d’intervention de la puissance publique
résultant de la jurisprudence sur la gestion des Services publics par les
personnes privées et de la privatisation de la gestion des entreprises
publiques. Celles-ci relèvent du droit public, mais fonctionnent selon les
règles commerciales.

On peut conclure que l’interventionnisme de l’Etat juxtapose souvent des

éléments de droit public et de droit privé. Mais la distinction demeure
importante dans les systèmes francophones de droit qui connaissent deux
ordres de juridiction, en ce qu’elle commande la détermination des
compétences de chaque ordre de juridiction.
La distinction ci-dessus esquisse l’objet du droit public économique :
l’interventionnisme de l’Etat.

SECTION 2 : L’OBJET DU DROIT PUBLIC ÉCONOMIQUE:

L’INTERVENTION DE L’ETAT

La doctrine semble s’accorder sur l’objet du Droit public économique.

Selon MM. Linotte, Mestre et Romi, "le droit public économique
consiste en la mise en œuvre, par voies de droit, de la politique
économique des personnes administratives" 14. Cette définition ne
s’oppose pas fondamentalement à celle de MM. de Laubadère et
Delvolvé qui considèrent que «c’est le droit applicable aux interventions
des personnes publiques » ou encore que « c’est le droit de l’intervention
publique en matière économique »15. Pour M. J.-Ph. Colson, le droit
public économique « est d’abord caractérisé par la présence active de la
puissance publique dans le jeu économique » et « n’est pas autre chose
que le nom que l’on donne aux règles de droit appliquées à la présence
publique dans l’économie »16.

régional de lutte contre le cancer « Eugène Marquis », D.1962, p.389, note de Laubadère ; JCP
1962.II .12572, note J.M.Auby.
14 Linotte, Mestre et Romi, op. cit. p. 25.
15A. de Laubadère et Delvolvé, op. cit. p.20.
16 J.-P. Colson, Droit public économique, op. cit. p. 8 et 9.

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Le trait commun de ces différentes définitions, c’est la notion
d’interventionnisme étatique. MM. SOLAL-CELIGNY et J. DELMAS-
MARSALET définissent l’interventionnisme comme « l’ensemble des
actions par lesquelles l’Etat s’efforce d’encadrer, d’infléchir, ou de
corriger le jeu des mécanismes de l’économie du marché, et le
comportement des agents économiques privés, en vue de favoriser la
réalisation d’un certain nombre d’objectifs conformes à l’intérêt
général »17. L’intervention de l’Etat, objet du droit public économique,
peut se faire de plusieurs manières et de ce fait, le DPE peut intégrer des
aspects relevant de plusieurs branches du droit public. Il en résulte que
ces interventions peuvent faire l’objet de catégorisations et peuvent
donner naissance à des subdivisions du droit public économique.

§1 – LA TYPOLOGIE DES INTERVENTIONS (LES TYPES

D’INTERVENTIONS)

Les interventions sont multiformes. Elles peuvent être regroupées en

quatre catégories:
- les interventions globales, sectorielles ou particulières ;
- les interventions directes ou indirectes ;
- les interventions par voie unilatérale, par voie contractuelle ou
négociée ;
- les interventions de direction, de gestion ou d’exploitation.

1) Les interventions globales, sectorielles ou particulières

Cette distinction part de la portée de l’intervention. On peut de ce point

de vue, distinguer :
- les interventions qui affectent l’économie dans son ensemble
(interventions globales) tels que le blocage des prix, l’encouragement
des investissements par les allègements fiscaux etc.

17 In D. TRUCHET, Réflexions sur le droit économique public en droit français, RDP 1980, p. 1024, note 32.

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- Celles qui n’intéressent qu’un secteur ou quelques secteurs de
l’économie (intervention sectorielle): intervention sur l’agriculture,
l’élevage, l’orpaillage... AU Burkina Faso ces interventions sectorielles
se manifestent par exemple par l’élaboration de programmes sectoriels
d’ajustement : PASA (agriculture), PASEC-T (transport), etc.
- Les interventions particulières qui, par opposition aux deux autres qui
sont générales (globales ou sectorielles), ne concernent qu’une situation
particulière : intervention concernant une entreprise (redresser ou
redémarrer une société de recherche minière, telle que la mine de Poura
(ex.SOREMIB) ; soutenir les cuirs et peaux ou la cimenterie, soutenir le
financement des investissements de la SONABEL ou dans le chemin de
fer (SOPAFER-B, SITARAIL) ; soutenir la reprise d’entreprises privées
telles que BRAFASO et DAFANI.

2) Les interventions directes ou indirectes

Les interventions directes sont celles qui visent directement les agents
économiques: restriction de leur liberté d’action, fourniture d’aide...

Les interventions indirectes visent comme dans le 1er cas un résultat

économique, mais elles peuvent se faire par des mesures qui ont souvent
un objet économique, mais parfois un objet différent: suppression ou
création d’impôt, restriction des emprunts etc. Ces types d’intervention
sont nombreux en matière fiscale ou en matière d’utilisation des
emprunts, de taux d’intérêt etc.

3) Les interventions par voie unilatérale, par voie contractuelle

ou par voie négociée ou concertée.

La prise de mesures unilatérales est la voie la plus classique de

l’intervention de l’Etat dans l’économie. L’Etat peut réglementer,
autoriser ou interdire.

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L’intervention par voie contractuelle est aujourd’hui une forme très
développée et souvent préférée à l’intervention unilatérale. L’Etat et les
personnes publiques interviennent dans l’économie par voies d’accords
de natures publiques ou privées (ex: contrat-plan).

L’Etat peut aussi instituer des procédures de consultations, de

négociations, avant de prendre une décision unilatérale par sa forme18.
Ainsi est –il amené à prendre des avis de corporations, de commissions
permanentes ou ad - hoc

4) Les interventions de direction, de gestion ou d’exploitation

Ces interventions se font aussi bien à l’égard des entreprises privées que
du secteur public économique.

Le mot intervention «au sens large désigne non seulement des mesures
prises par les personnes publiques à l’égard des agents économiques
privés (des entreprises privées) mais aussi la prise en charge d’activité
économique par les personnes publiques elles-mêmes »19 c’est le cas de
la gestion des services à caractères industriel et commercial. L’Etat peut
confier la gestion d’activités économiques à des personnes privées ou
prendre lui-même en charges ces activités économiques en créant une
entreprise publique ou encore s’assurer le contrôle du secteur soit en
nationalisant une entreprise privée soit en intervenant par une prise de
participation dans le capital de l’entreprise privée.

Ces voies d’action ont conduit à faire la distinction entre

interventionnisme de direction ou d’orientation et interventionnisme de
gestion (prise de participation) ou d’exploitation (création d’une régie,
d’un établissement public ou d’une société d’Etat).
18A. De Laubadère, L’administration concertée, Mélanges Stassinopoulos, 1974, p. 407.
19V. également J. SOLAL-CELIGNY et J. DELMAS-MORSALET qui le définissent « l’ensemble des
actions par lesquelles l’Etat s’efforce, d’infléchir ou de corriger le jeu des mécanismes de l’économie de
marché, et le comportement des agents économiques privés, en vue de favoriser la réalisation d’un certain
nombre d’objectifs conformes à l’intérêt général, in TRUCHET, RDP 1980, op. cit. note 32.

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§2 - LES DIVISIONS DU DROIT PUBLIC ÉCONOMIQUE

On s’aperçoit, à partir de l’objet du droit public économique, que celui-ci

est largement axé sur le droit administratif. Mais il intègre des aspects
qui relèvent du droit constitutionnel et de d’autres branches. Aussi parle-
t-on de droit constitutionnel économique ou de droit administratif
économique.

Le droit constitutionnel économique serait l’ensemble des règles et des

institutions figurant dans la constitution. Ce sont: les principes
économiques (liberté d’entreprise, droit de propriété...) ; les institutions
comme le plan ou le CES ; les règles d’organisation, de fonctionnement
et de compétence des autorités politiques ou administratives dotées
d’attributions économiques. Auparavant, les constitutions condamnaient
l’interventionnisme. Aujourd’hui, elles le consacrent.

Le droit administratif économique serait formé par l’ensemble des règles

et institutions relatives aux organes administratifs dotés d’attributions
économiques et par l’ensemble des principes et règles de fond
applicables aux relations des administrés avec l’administration à
l’occasion des interventions économiques de celle-ci.

Le droit public économique entretient des rapports avec des branches du

droit privé :

- Le droit du travail, par exemple, a des incidences sur le droit public

économique au niveau micro-économique à travers l’organisation des
relations de travail. En retour le droit public économique, en visant
l’organisation de l’économie, rejaillit sur le droit du travail (licenciement
économiques, flexibilité ou rigidité du contrat de travail, participation du
travailleur à la vie de l’entreprise etc.) ;

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- Le droit commercial comme on l’a déjà vu est la branche du droit privé
qui a le plus d’imbrication avec le droit économique puisque certains
tentent d’assimiler le droit économique au droit des affaires 20. Les
imbrications avec le droit public économique sont nombreuses :
réglementation des prix, de la concurrence, du crédit, des professions etc.
De plus beaucoup des agents économiques du droit économique public
sont des agents du droit commercial : par exemple, les entreprises
publiques (SEM, EPIC, SE) ;

- Le droit pénal intervient également. L’apparition d’un droit pénal

économique est la conséquence de l’interventionnisme économique. Le
droit pénal économique sanctionne les infractions économiques (lois
anti-trusts, abus de position dominante, délinquance financière…).
Toutefois, la procédure répressive fait le moins souvent appel à
l’intervention des autorités judiciaires. Le mode particulier de règlement
des litiges à la disposition de l’administration est la transaction qui
permet au délinquant d’éviter les poursuites pénales en acceptant de
transiger. C’est souvent la procédure utilisée en matière de contentieux
douanier, des prix ou des impôts.

Le droit administratif économique demeure la partie la plus importante

du droit public économique (dénotant l’origine réglementaire de
l’interventionnisme économique). Cette filiation apparaît dans les
caractères du droit public économique.

SECTION 3. LES CARACTÈRES DU DROIT PUBLIC

ÉCONOMIQUE

L’on s’est demandé si le droit public économique présente des

spécificités par rapport au droit public. La majorité de la doctrine
s’accorde pour parler d’originalité bien plus que de spécificité.
L’absence spécificité réside dans la forte unité entre le droit public
20 V. L. RAPP, P. TERNEYRE, M. GUIBAL, Droit public des affaires, 1997, (édit. 1999)

Page 20
économique et le droit administratif. Les traits d’originalité proviennent
de l’assouplissement des techniques du droit administratif.

§1 - L’UNITE DE BASE ENTRE LE DROIT ADMINISTRATIF ET LE

DROIT PUBLIC ECONOMIQUE OU L’ABSENCE DE SPECIFICITE.

Le droit public économique évolue dans le cadre des notions, des règles
et des théories du droit administratif. Selon M. Truchet, «on a quelque
mal à trouver des règles que le juge administratif n’appliquerait qu’en
matière économique 21. En effet, certaines notions ou théories n’ont pas
une évolution différente de celles du droit administratif. Par exemple :
- La théorie du service public industriel et commercial aurait pu conduire
à des solutions spécifiques, mais le juge administratif a toujours reculé,
pour appliquer les règles classiques, soit en déclinant sa compétence
(gestion privée) soit en concluant à l’illégalité (détournement de pouvoir
du fait de la poursuite d’intérêts financiers ou privés) ;
- Le juge continue à ignorer la notion d’entreprise publique ;
- Il n’a pas non plus eu l’occasion de se prononcer sur la nature
juridique du plan.

Il en découle que ce sont les règles générales du droit public, notamment

du droit administratif, qui encadrent les relations entre les unités
économiques. Les éléments de spécificité sont rares : marchés de travaux
publics ; théorie de la concession de service public, marquée fortement
de préoccupations économiques en ce qu’elle vise à favoriser
l’adaptation des services publics ou concédés aux circonstances
économiques et à l’évolution technique (théorie de l’imprévision et
situation de force majeure) 22.

21 TRUCHET, op.cit. p. 1027.

22 Cf. sur la force majeure, C.E.Fr., 29 janvier 1909, Compagnie des messageries maritimes et autres, Rec.120,
D. 1910.3.89, concl. Tardieu, GAJA, 13 e édition, n° 20 ; sur la théorie de la force majeure et celle de
l’imprévision, C.E.Fr. Ass. 9 décembre 1932, Compagnie des tramways de Cherbourg, Rec.1050, concl.
Josse, note P. Laroque, D. 1933.317, concl. Josse, note Peloux, RDP 1933.117, concl. Josse, note Jèze, GAJA
n°50 ; sur la théorie de l’imprévision, C.E.Fr. 30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux,
GAJA n° 34, S. 1916.3.17, concl. Chardenet, note Hauriou, RDP 1916.206 et 388, concl. Chardenet, note
Jèze, D. 1916.3.35, concl. Chardenet ; CE.Ass 10 janvier 1964, Ministère de l’agriculture c. Simonnet, D.

Page 21
Cette unité de base entre le droit administratif et le droit public
économique est favorisée par l’absence d’une juridiction spéciale pour
appliquer le droit économique. C’est la juridiction administrative, c’est-
à-dire, depuis avril 2000 les tribunaux administratifs et le Conseil
d’Etat, qui connaissent du contentieux de l’administration économique.

L’absence de juridiction spéciale s’explique à son tour par le caractère

hétérogène du droit public économique qui, comme nous l’avons vu,
embrasse les aspects divers du droit public ou privé (droit des marchés,
des concessions, droit des entreprises publiques...).

Arrimé au droit administratif, le droit public économique influe sur

celui-ci en assouplissant certaines de ses règles.

§2 - L’ORIGINALITÉ DU DROIT PUBLIC ÉCONOMIQUE.

S’il n’est pas spécifique, le DPE présente des originalités par rapport au
droit administratif. Les éléments d’originalité du droit public
économique proviennent d’abord de l’originalité de la matière 23 et,
ensuite, de l’originalité dans l’application des règles de droit.

1) L’originalité de la matière

Les faits économiques sont instables, parfois imprévisibles. Cette

instabilité des faits économiques affecte la stabilité des règles de droit et
la sécurité des situations juridiques. Par exemple, le gouvernant peut, en
matière de politique économique, s’engager dans une direction, puis
changer brusquement la réglementation ou les incitations
(réglementation des changes, incitation à l’équipement par des
allègements fiscaux, etc.) parce qu’un phénomène économique oblige à
1964, J, 414, note Touscoz ; S. 1964, J, 234, note Auby ; JCP 1964.II.13574, note Blaevoet ; RDP 1964,
p.182, concl. Braibant et p. 455, note Waline ; AJDA 1964, p.164.
23 V. TRUCHET op. cit. p. 1033

Page 22
changer de cap (catastrophe naturelle ayant des répercussions
économiques, évènements politiques tels que guerre et attentats
bouleversant les données économiques). Dans ces conditions, le juge ne
peut qu’éprouver des difficultés lorsqu’il entend exercer son contrôle sur
les motifs de fait de la décision administrative en matière économique. Il
paraît désarmé, même si par ailleurs il essaie de pousser son contrôle sur
l’exactitude matérielle des faits ou la qualification juridique.

De même l’assouplissement, en matière économique, de

l’opposition entre intérêt général et intérêt particulier conduit par
exemple au déclin du détournement de pouvoir.

Il résulte également des particularités de la matière, une singularité des

rapports des pouvoirs publics. Le domaine économique est le domaine de
prédilections du pouvoir réglementaire. La rareté des dispositions
législatives ou la souplesse des lois (lois de programme, loi
d’orientation) laisse au pouvoir réglementaire une compétence largement
discrétionnaire. Le juge se montre à son tour très souple, sans renoncer à
tout contrôle, en considérant qu’un moyen d’action conféré à
l’administration sur l’économie peut être utilisé à toutes fins d’intérêt
général et que l’administration peut chercher à atteindre l’intérêt général
par des moyens autres que ceux qui lui ont été autorisés 24. On est loin
des situations de compétence liées où le juge peut mieux exercer son
contrôle.

2) L’originalité dans l’application des règles de droit.

Compte tenu de l’originalité de la matière marquée par l’instabilité, le
juge tente de s’adapter, par le recours à des techniques originales ou par
un assouplissement des règles classiques.

24 C.E. Ass. 19 juin 1964, Société des pétroles Shell-Berre, Rec. 344, RDP 1964, p. 1019, concl. Questiaux,
AJ 1964.438, note de Laubadère. Dans cette décision, le C.E. a considéré que la loi conférait au gouvernement
« dans l’intérêt de la défense de l’économie nationale, un contrôle étroit sur l’activité des entreprises qui se
livrent à l’importation de produits pétroliers en France » et autorisait le gouvernement à soumettre à un régime
restrictif non seulement les opérations directes d’importation, mais aussi celles de distribution, notamment la
création ou l’extension de stations-service.

Page 23
 - a) L’originalité des techniques est marquée par l’infléchissement
de la rigidité des actes administratifs

Le critère organique de l’acte administratif s’assouplit avec

l’apparition de personnes privées chargées de missions de service public
d’intervention économique (tels que les comités d’organisation nés dans
les années 1940)25.

L’opposition entre contrat et acte unilatéral, sans s’effacer, perd de

son caractère radical avec l’introduction de dispositions de nature
réglementaire au sein de dispositifs ou de procédures conventionnelles
ou par l’utilisation de la voie de la négociation avec les partenaires de
l’administration, au lieu de l’usage du pouvoir de décision unilatérale.
Les contrats de concessions sont un exemple d’introduction de
dispositions réglementaires dans un contrat. Le contrat de programme ou
le contrat - plan illustre l’usage de la voie négociée pour réglementer une
matière.

Le critère de distinction entre contrat de droit public et contrat de droit

privé est également affecté par la collaboration de personnes privées à la
réalisation de fonctions économiques 26.

Les distinctions entre acte réglementaire et acte individuel, décision

faisant grief et mesure d’ordre intérieure sont également remises en
cause avec, par exemple, l’apparition des directives. Le CE, qui se
refusait à les reconnaître en vertu du principe selon lequel
l’administration doit procéder à un examen particulier de chacun des cas
sur lesquels elle est appelée à se prononcer et du principe que le ministre
ne dispose pas d’un pouvoir réglementaire général en dehors d’une

25 Voy., arrêt Monpeurt, CE 31 Juillet 1942, GAJA, 13 e édition, n°56 (comité d’organisation de l’industrie du
verre) ; arrêt Bouguen, CE 2 avril 1943, GAJA, 13 e édition, n°57 (ordre des médecins, refus du maintien d’un
cabinet secondaire) ; arrêt Magnier, C.E. 13 janv. 1961 Rec. p. 33 ; arrêt époux Barbier, T.C. 15 janvier 1968,
GAJA n°103 (célibat des hôtesses de l’air).
26 C.E. 8 Juillet 1963, société entreprise Peyrot, GAJA, 13 e édition, n°89 ; C.E. 30 mai 1975, Sté

d’approvisionnement de la région montpelliéraine, DS 1976, 3 A.D.J.A. 1975.345.

Page 24
disposition expresse ou du pouvoir d’organisation de ses services 27, par
voie de directives, a dû admettre que l’autorité administrative pouvait
disposer d’un certain pouvoir d’orientation par voie de directive28.

-b) L’assouplissement des règles classiques va concerner les effets

des actes administratifs.

L’acte administratif a ordinairement un effet immédiat dès son entrée en

vigueur et sa violation est sanctionnée. Mais en matière
d’interventionnisme économique, les actes administratifs peuvent parfois
perdre de leur force contraignante et leur caractère certain. C’est le cas,
par exemple, lorsque l’administration préfère, pour des raisons de
souplesse, obtenir le consentement plutôt que d’user de la contrainte.

En ce qui concerne le caractère incertain des actes, les actes

prospectifs ou prévisionnels fournissent l’illustration de l’action de
l’administration visant à encadrer plus qu’à réglementer. Le plan, les
programmes d’actions, le CSLP (Cadre Stratégique de Lutte contre la
Pauvreté) ou la SCADD (Stratégie de Croissance Accélérée et de
Développement Durable), bien qu’ils contiennent des prescriptions, sont
plutôt indicatifs et prospectifs qu’impératifs. Les schémas directeurs
d’aménagement et d’urbanisme ont également un caractère prospectif, ce
qui limite les possibilités de recours contre ces actes. Le recours serait
possible contre l’administration, non contre les tiers.

27 Voy. C.E.Fr. sect. 23 mai 1969, Société « Distillerie Brabant et Cie », Rec.264, concl. Questiaux, D.
1970.770, note Fromont ; AJDA 1969.640, concl., note Tournié ; RDP 1969.1127, concl. (dénie au ministre
des finances le pouvoir de fixer les critères d’octroi des agréments fiscaux en l’absence d’une disposition qui
l’habilite à prendre un règlement) ; Voy. aussi C.E.Fr. sect. 7 février 1936, Jamart, GAJA, 13 e édition, n° 52,
et CE fr. Ass. 29 janvier 1954, institution Notre Dame du Kreisker, GAJA, 13 e édition, n° 76, sur les
circulaires réglementaires ou interprétatives.
28 C.E. 11 déc. 1970, Crédit foncier de France c/ demoiselle Gaupillat et dame Ader GAJA, 13 e édition, n°92

(directive d’une commission nationale sur l’allocation d’aide à l’amélioration de l’habitat qui seront accordées
par des commissions départementales) ; CE 29 Juin 1973, Soc. Géa, Rec. 453, A.J.D.A. 1973, P. 587 chron.
Franc et Boyon et P. 589, note Vier ; D. 1974, p. 14 note Durupty. V. aussi, sur l’utilisation des directives
sous le CNR, BADO Laurent, La directive en droit burkinabè depuis la révolution du 3 août 1983, Revue des
institutions politiques et administratives du Sénégal (RIPAS), n° 23-24, janvier-décembre 1990, pp. 255 à
273.

Page 25
 A l’inverse, le juge administratif s’est efforcé dans certains cas à
maintenir les effets de l’acte administratif qui auraient été rendus caducs
par une évolution économique: la théorie de l’imprévision ( 29) permet
par exemple de maintenir en vigueur une concession de service public
dont l’équilibre initial est momentanément bouleversé par la conjoncture
économique.

29Sur la théorie de l’imprévision voyez C.E. 30 Mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux,
GAJA, 13e édition, n°32 ; C.E. 9 Décembre 1932, Compagnie des Tramways de Cherbourg, (GAJA n°50),
Rec. 1050 ; D. 1933.3.17 ; RDP 1933.117 ; S.1933.3.9.

Page 26
 CHAPITRE II - L’HISTORIQUE DU DROIT PUBLIC
ÉCONOMIQUE

Le droit public économique, comme le droit économique d’une manière

générale, est né d’un changement de l’attitude de l’Etat vis-à-vis de
l’économie.

Pendant longtemps, l’Etat est resté- en Europe - un Etat gendarme c’est-

à-dire, un Etat cantonné dans les tâches de maintien de l’ordre public, de
la tranquillité et de la sécurité. Il n’assure que des fonctions de
souveraineté qui se résument essentiellement à la police, la justice, la
défense, la diplomatie. Les rares exceptions, en France, concernent la
monnaie et les manufactures de gobelin et de sèvres.

Vers le milieu du 19e siècle, s’amorce une évolution de l’attitude de

l’Etat à l’égard du domaine économique. Cette évolution provient de
plusieurs facteurs : la transformation progressive du capitalisme
concurrentiel en capitalisme monopoliste ; l’apparition de crises
économiques qui ont fait naître des doctrines interventionnistes ; la
montée des idées et des parties socialistes. Cette évolution aura ses
répercussions dans la doctrine juridique et la jurisprudence.

Sur le plan doctrinal, l’école de Bordeaux, animée par Duguit, Jèze,

Bonnard, Rolland, illustre bien cette évolution. Cette école va donner un
coup de pouce à l’interventionnisme, le légitimer en droit. Elle considère
que l’Etat ne doit pas se limiter à un rôle de gendarme. Sa mission est de
satisfaire les besoins de la collectivité, d’offrir des prestations au public.
L’Etat a une mission de service public. Tout service public devient dès
lors une activité menée en vue de satisfaire aux besoins d’intérêt général.
Ces auteurs considèrent le service public comme la base du droit
administratif. Pour Duguit, le droit administratif ; c’est le droit des
services publics ; Pour Jèze, L’Etat est une collection de services publics.

Page 27
Au niveau de la jurisprudence, la consécration de l’évolution du rôle de
l’Etat est venue des implications de l’arrêt Blanco 30 par lequel le tribunal
des conflits affirme la compétence des juridictions administratrices et la
spécificité de la responsabilité civile de l’Etat, au vu du caractère
d’intérêt général de son activité industrielle. Cet arrêt sera étendu par
l’arrêt Terrier qui accélère la construction du droit administratif autour
de la notion de service public 31.

L’évolution des idées va être accélérée au début du 20e siècle par les
circonstances : la guerre de 1914-1918 et la crise économique vont
provoquer une action contre le libéralisme ; après la 1re guerre mondiale,
s’y ajoutent d’autres fondements à l’interventionnisme de l’Etat, la
reconstruction et la rationalité économique.

Il convient de dire quelques mots sur la période antérieure à la

première guerre mondiale, avant de présenter les grandes étapes de
l’interventionnisme étatique jusqu’à la deuxième guerre mondiale.

SECTION I - LA PÉRIODE ANTÉRIEURE À LA PREMIERE

GUERRE MONDIALE

Cette période est marquée par l’abstentionnisme de l’Etat libéral et par le

caractère très limité des procédés d’intervention de l’Etat dans
l’économie.

§1. L’ABSTENTIONNISME DE L’ETAT LIBÉRAL

Le libéralisme économique est une doctrine qui associe la liberté
individuelle à l’essor des sociétés. L’Etat est tenu de respecter les

30 T.C. 8 février 1873, GAJA n°1.

31 C.E. 6 février 1903, Rec.94, concl. Romieu, D. 1904.3.65, concl. Romieu ; S. 1903.3.25, concl. Romieu,
note Hauriou. Faits : chasseur de vipères qui s’était vu refusée la prime de destruction de vipères instituée par
le Département, pour raison d’épuisement des fonds. Le C.E. admet la compétence du juge administratif parce
que la décision d’allouer une prime par vipère tuée poursuit un but d’intérêt général. V. également, J.C.
RICCI, Mémento de la jurisprudence administrative, Hachette supérieur, 1995, p. 15.

Page 28
initiatives individuelles. Sous l’ancien régime, le principe était celui de
l’abstention de l’Etat et des collectivités locales. Selon les physiocrates
(partisans d’une doctrine du 18ème siècle, la physiocratie, qui faisait de
l’agriculture la principale source de richesse et qui prônaient la liberté du
commerce et de l’industrie) dont les principaux théoriciens étaient
Quesnay, Turgot, Mirabeau, Lamenais de la Rivière, Dupont de
Nemours... la formule était «laisser faire, laisser passer ». Il fallait
respecter les «lois naturelles » de l’économie et éviter toute
réglementation notamment en matière de commerce de grains.

Les interventions de l’Etat se limitaient à celles opérées dans un but de

police (vérification des poids et mesures, répression des fraudes) ou dans
un but de protection de l’économie nationale (douane). En France, l’Etat
avait toutefois quelques activités économiques comme la frappe de
monnaie et la gestion de manufactures. La conséquence de la liberté
reconnue aux individus et de l’abstentionnisme de l’Etat est l’essor du
droit privé au détriment du droit public. Le 19e siècle sera marqué par le
triomphe du droit privé dans le domaine économique et par la non-
intervention de l’Etat dans l’économie. Il en découle que les procédés
d’intervention de l’Etat étaient limités.

§2. LES PROCÉDÉS D’INTERVENTION ÉTATIQUE

L’Etat disposait de deux voies d’intervention :

- la fourniture de prestation
- la discipline des activités privées.

A - La fourniture de prestation

Dans ce domaine, l’Etat libéral joue un rôle secondaire car son activité
est tournée vers le service public d’autorité, telle que la police. Les
procédés dont disposaient les collectivités publiques amenées à gérer une

Page 29
activité économique se résumaient à la régie et à la concession de service
public.

La régie est un mode de gestion directe par la collectivité publique. Elle

apparaît comme une survivance des manufactures de l’ancien régime.
L’Etat a recours à ce système à titre exceptionnel.

La concession, sous le régime du libéralisme, constitue le mode normal

de gestion des services publics industriels. L’Etat abandonne à un
particulier la gestion d’une activité économique d’intérêt général,
moyennant un contrôle. Le particulier gère le service à ses risques et
périls. Toutefois, si le contrat lui impose des obligations, il a droit à
l’équilibre financier et la jurisprudence prend cette nécessité en compte
par les théories de l’imprévision 32et du fait du prince33.

B - La discipline des activités privées

La règle de l’abstentionnisme sera sérieusement ébranlée entre les deux

guerres mondiales et l’Etat interviendra souvent soit pour réglementer les
activités économiques soit pour prendre en charge la gestion de services
publics industriels et commerciaux.

SECTION II : LES REACTIONS CONTRE L’EXCES DE

LIBERALISME DANS L’ENTRE-DEUX-GUERRES

Trois étapes marqueront la fin du libéralisme triomphant en France et en

Europe :
- la 1ère guerre mondiale ;
- la crise économique de 1929 ; et
- l’avènement du Front Populaire en 1936 en France.

32 C.E. 30 mars 1916, compagnie générale d’éclairage de Bordeaux, précité ; C.E. 19 février 1992, S.A.
Dragages et travaux, D.1992, SC, p.411,obs.Terneyre.
33 C.E. 22 décembre 1905 Bardy Rec. 1019.

Page 30
 §1. L’ÉCONOMIE DE GUERRE DE 1914-1918

La désorganisation de l’économie pendant la guerre de 1914-1918 va

entraîner la nécessité de l’intervention de l’Etat non seulement pour
orienter l’économie mais aussi pour entreprendre des activités
économiques.

Les problèmes de ravitaillement, de transports et de distribution, vont

montrer l’impossibilité d’appliquer la doctrine du «laisser faire, laisser
passer ». L’Etat va intervenir dans l’économie aux moyens de taxations
et de rationnement et même de la création de services spécialisés qui
vont se substituer à l’initiation privée défaillante. A la fin de la guerre
ces entreprises publiques, loin de disparaître, vont s’accroître surtout
dans les domaines des chemins de fer et des mines (mines de potasses).
La guerre a ainsi marqué la fin de l’Etat gendarme et l’avènement de
l’Etat providence chargé de pourvoir à divers besoins des citoyens au
côté du secteur privé. Par ailleurs, le triomphe de la révolution de 1917
dans l’ex. URSS marquera le début du renversement total de la démarche
dans certains pays qui prôneront l’initiative de l’Etat et la limitation ou la
prohibition de la liberté d’initiative individuelle.

§2 - LA CRISE ÉCONOMIQUE DE 1929

La crise de 1929 sera un grand facteur de l’interventionnisme

économique. Elle sera à l’origine de la naissance du dirigisme
économique dans les pays occidentaux.

A partir de 1931, l’Etat prend en main le contrôle des importations par

une politique de contingentement c’est-à-dire des autorisations
quantitatives d’importation. Il intervient en matière agricole, notamment
en matière viticole, pour accorder des primes ou interdire des plantations
nouvelles.

Page 31
Ce mouvement de dirigisme sera pratiquement prolongé et soutenu par
les signes précurseurs de la 2e guerre mondiale. La situation de tension
internationale amènera des pays à se doter de législation particulière
d’organisation de la nation en temps de guerre prévoyant la possibilité de
réglementer les importations et les exportations, la possibilité de
rationner ou de réquisitionner des produits etc....

§3: L’AVENEMENT DU FRONT POPULAIRE EN FRANCE

L’accession du Front Populaire au pouvoir en France en 1936 aura

également une influence importante dans l’interventionnisme étatique.
Ce gouvernement de gauche conduit par les socialistes va, pendant son
bref passage au pouvoir (1936-1939) prendre des mesures qui laisseront
des empreintes profondes sur l’économie et la législation sociale en
France.

Il nationalise : Les transports ferroviaires avec la création de la SNCF ;

des sociétés de fabrique et de commerce des armes et de matériels
aéronautiques.

Il crée de nombreux EPIC sous la dénomination d’office (office du

Niger, office du tourisme, du blé etc.). Des sociétés d’économie mixte
font leur apparition (Air France). Ces procédés seront utilisés après la
libération.

SECTION III - L’INTERVENTIONNISME DEPUIS LA SECONDE

GUERRE MONDIALE

A partir de la seconde guerre mondiale vont s’intensifier l’intervention

étatique et s’accroître les procédés d’intervention. Le Burkina Faso
héritera de cette idéologie interventionniste datant de la période
coloniale.

Page 32
§1. LES FONDEMENTS DE L’INTERVENTIONNISTE D’APRES
GUERRE EN EUROPE OCCIDENTALE

La guerre intensifiera l’interventionnisme étatique comme on l’a vu,

sous l’effet des lois préparatoires à la guerre (Loi de juillet 1938) mais
surtout sous l’effet de l’occupation allemande et de l’orientation
politique du régime du vichy. Mais si le dirigisme provient des effets de
la guerre pour partie, il tient, pour une autre partie, à la recherche d’une
rationalité économique.

A- Le dirigisme de guerre et les nécessités de la reconstruction

1) La guerre provoquera l’adoption de mesures interventionnistes prises

par décrets-lois en vertu d’une loi d’habitation de 1939. Ces décrets-lois
prévoient :
- le contrôle des changes ;
- le contrôle du commerce extérieur ;
- le contrôle de la création d’entreprise ;
- le blocage des prix et des salaires.

Les exigences de l’occupant allemand (notamment les prélèvements), la

pénurie, l’idéologie corporatiste du régime de Vichy, amplifient
l’interventionnisme.

2) Le régime de Vichy crée des institutions professionnelles dotées de

pouvoirs économiques, et sociaux et même politiques : les fameux
comités d’organisations créés par la loi du 16 août 1940 et composés de
membres de la profession. Ces comités sont chargés de diriger la
profession et sont dotés de prérogatives de puissance publique assorties
de sanctions (répartition autoritaire, collectes des produits agricoles,
taxation des prix etc.).

Page 33
L’économie de guerre va donc provoquer une première extension du
champ d’application de la compétence étatique en matière économique
avec les mécanismes de rationnement, le recours à des groupements
professionnels (ordres des avocats, des architectes, des médecins...).

3) La libération va marquer une autre étape de l’interventionnisme

particulièrement importante, d’abord par l’ampleur des nationalisations
motivées par des raisons politiques (sanction) ou stratégiques. Ainsi
furent nationalisées entre 1944 et 1946 : les houillères du Nord, les
usines Renault (16 janvier 1945), la société Gnome et Rhône qui
deviendra la SNECMA (Société d’étude et de construction de moteurs
d’aviation), les transports aériens, de grands établissements financiers
(Banque de France, Crédit Lyonnais, etc.) Les principales compagnies
d’assurance, électricité de France (EDF, Loi du 8 avril 1946).

Ensuite apparaît aussi à cette époque, la planification économique

comme moyen de faire face aux nécessités de la reconstruction. Le 1er
plan dit «Plan Monnet » est adopté par décret du 16 janvier 1947 et
baptisé plan de modernisation et d’équipement.

Le champ des compétences d’intervention en matière économique

s’étend à de nouveaux secteurs: le crédit, la construction, la réforme
industrielle, l’aménagement du territoire.

B : La recherche de la rationalité économique

L’interventionnisme de l’Etat s’appuie sur un autre fondement, celui de

la rationalité. La planification illustre bien cette recherche de la
rationalité comme raison de l’interventionnisme. Mais d’une manière
générale, l’Etat est devenu le régent de l’économie libérale : il
réglemente, interdit, octroie des subventions unilatérales. En somme, il
oriente l’économie. Mais à côté de cette méthode dite d’orientation
apparaissent d’autres méthodes liées à la concertation ou à la

Page 34
contractualisation. L’administration utilise de préférence le procédé des
incitations qui ont la particularité d’être sélectives et personnalisés. Le
contrat prend place à côté de la prescription unilatérale.

Bien après la deuxième guerre mondiale, d’autres circonstances

vont entraîner un regain d’interventionnisme :
- Le choc pétrolier de 1973 causé par une importante hausse des
prix du pétrole décidée par les pays producteurs et la crise économique
qui en a résulté34 va entraîner un interventionnisme mêlant libéralisme et
dirigisme. Apparaît ainsi une politique de contrôle de la concentration
économique et de répression des ententes qui se substitue au contrôle des
prix ;
- Une raison conjoncturelle, l’avènement des socialistes au
pouvoir en 1981 va accentuer l’emprise de l’Etat par d’autres
nationalisations. Mais avec le retour au pouvoir en 1986 de la droite
française (RPR-UDF) on assistera plutôt à un regain de libéralisme, avec
la «déréglementation », la « dénationalisation» ou la «désétatisation» ou
privatisation. Le retour de la gauche plurielle en 1997 ne remettra plus en
cause la tendance au désengagement de l’Etat des activités
économiques ;
- La prise de conscience des problèmes d’environnement va
occasionner également une réglementation qui touche au domaine
économique par des interdictions et des prescriptions ;
- Pour des exemples plus récents, le krach de l’immobilier aux
Etats Unis en 2007-2008, la crise des « subprimes » ou crise des marchés
financiers débutée par la banqueroute de la Banque d’affaires LEHMAN
Brothers en septembre 2008, ont conduit les Etats Unis à adopter un plan
de sauvetage des sociétés financières dit « plan Paulson ».35

34Il est assez instructif de comparer la hausse du prix du pétrole de 1973 qui a créé un choc et les hausses plus
importantes du prix du pétrole des années 2007-2008 provoquées par les spéculateurs occidentaux qui ont
acquis la main mise sur ce marché. Ces hausses loin de provoquer un choc ont été quasiment justifiées par la
nécessité de mettre un terme au carburant moins chère.

35 Voir, wikipédia.org/krach#Bulle_puis_krach

Page 35
 § 2 - L’INTERVENTIONNISME AU BURKINA FASO

L’interventionnisme économique au Burkina Faso date de la période

coloniale parce que la France a appliqué cette politique dans ses
colonies. Il connaîtra un certain essor après l’accès des colonies à
l’indépendance.

A - Pendant la période coloniale

Pendant la période coloniale, dans sa stratégie de mise en valeur

économique des colonies, la France s’efforcera de mettre en place les
infrastructures nécessaires à l’exploitation des ressources minières et
agricoles par le secteur privé. A cette fin, elle aura recours à la
collaboration volontaire ou forcée des populations autochtones. Le
secteur des transports fut privilégié avec la réalisation partielle des
chemins de fer Abidjan-Niger et Dakar-Niger qui, malgré leurs
dénominations, ne furent pas prolongés jusqu’au Niger.

Le secteur privé est chargé de rentabiliser les investissements grâce à un

régime de concession accordée aux compagnies coloniales.

Des programmes de mises en valeur des colonies ainsi que des plans
d’équipement et de développement furent élaborée (ex. Loi Albert
Sarrault de 1921 portant fixation d’un programme général de mise en
valeur). Ces plans et programmes furent accompagnés d’une activité
réglementaire soit par extension de la réglementation applicable en
métropole aux colonies, soit par l’adoption d’une réglementation propre
aux colonies ou à chaque colonie. On peut citer parmi ces textes à visée
économique :

- Une loi de 1900 imposant aux colonies de vivre sur leurs propres
ressources. Cette loi visait plutôt à dégager la France de tout devoir de
soutien économique ;

Page 36
- Une loi du 31décembre 1953 relative aux comptes spéciaux du trésor ;

- Une loi-cadre du 23 juin 1956 (et ses décrets d’application), dite loi-
cadre DEFERRE, qui habilitait le gouvernement à prendre les mesures
nécessaires à favoriser le développement économique et social et
l’élévation du niveau des colonies. Cette dernière loi préfigure l’Etat
interventionniste post-colonial.

B - L’interventionnisme après l’indépendance

Le premier régime politique (de 1960 à janvier 1966, sous Maurice

Yaméogo) a été d’inspiration très libérale en matière économique. Le
développement économique est laissé à l’initiative privée, mis à part les
structures héritées à l’indépendance telles que les Caisses de
prévoyances qui deviendront les Coopératives Centrales de
Consommation de Haute-Volta (CCCHV) puis Faso Yaar (aujourd’hui
dissoute pour faillite). Toutefois, l’idée de l’intervention dirigiste de
l’Etat n’était pas absente puisqu’un Conseil supérieur de la planification
avait été créé par décret du 17 décembre 1965, soit quelques jours avant
la chute du régime.36

Le deuxième régime qui était un régime militaire issu du soulèvement

populaire du 3 janvier 1966, marquera le début d’un interventionnisme
très actif. Issu d’une crise budgétaire qui a entraîné la chute de son
prédécesseur, le souci du 1er gouvernement militaire (dirigé par le
colonel Sangoulé LAMIZANA) a été l’assainissement financier et la
relance économique. Ainsi fut adopté dès 1967 un premier plan (1967-
70).

Un plan intérimaire fut adopté pour 1970-71. Le deuxième plan fut un

plan quinquennal (1972-1976). Depuis 1967, l’Etat intervient pour

36V. décret n° 476 du 17 décembre 1965 portant création d’un conseil supérieur de planification, J.O.RHV n°
54 du 23 décembre 1965, p. 674.

Page 37
orienter ou inciter les agents économiques par des textes réglementant
les activités économiques (prix), par des mesures fiscales ou des codes
d’investissement plus ou moins attrayant 37.
L’avènement du gouvernement révolutionnaire d’août 1983 marquera
aussi une extension de l’interventionnisme par la revalorisation du rôle
de l’Etat en matière économique: nouvelle réglementation sur les
entreprises publiques, tentative de nationaliser certaines entreprises
(allumettes).

Le coup d’Etat du 15 octobre 1987 marquera une décélération

progressive vers le libéralisme. Le retour au libéralisme sera consacré sur
le plan économique par la signature d’un programme d’ajustement
structurel en 1990 avec les institutions de Bretton Woods et sur le plan
politique par l’adoption de la constitution du 2 juin 1991.

37Sur les investissements, v. Loi du 2/02/1960 ; Loi du 22/06/62 ; Ordonnance du 31/12/1970 ; Ordonnance
du 3/03/1978 (code investissement) ; Ordonnance 27/10/1983 (sur le commerce...) ; Loi 62-95 ADP du 14
décembre 1995 portant code des investissements au Burkina Faso, JOBF du 25 janvier 1996, p.17 ; Loi 15-97
AN du 17 avril 1997 portant modification de la loi 62-95 du 14 déc. 1995 portant code des investissements,
JOBF du 8 mai 1997, p.1101 : Décret 2000-99 du 23 mars 2000 fixant les conditions d’application de la loi
62-95 ADP du 14 déc.1995, J.O.BF du 6 avril 2000, p. 3480.

Page 38
 TITRE II :

LES SOURCES ET LES PRINCIPES

DU DROIT PUBLIC ECONOMIQUE

Après le préliminaire introductif sur la notion et l’historique du droit

public économique, il convient d’avant d’en arriver à l’étude du contenu
des règles applications dans les différentes situations, de s’interroger
d’une part sur l’origine formelle de ces règles c’est-à-dire les sources et,
d’autre part, sur les normes essentielles à partir desquelles ces règles sont
établies, c’est-à-dire leurs principes fondamentaux ou principes
directeurs. Ces deux points feront l’objet des chapitres suivants :
- Chapitres I - Les sources du droit public économique.
- Chapitre II - Les principes directeurs du droit public économique.

Page 39
 CHAPITRE I : LES SOURCES DU DROIT PUBLIC
ÉCONOMIQUE

Les sources du droit public économique ne sont pas différentes de celles

du droit public général. Elles répondent à la même hiérarchie verticale
des normes. On distingue classiquement les sources internes des sources
internationales ou externes. En Droit public économique, il faut
souligner l’importance des sources externes. Cette importance tient à
deux faits : d’une part le marché est devenu mondial et les pays sous-
développés sont, peut-être plus que les autres, soumis aux lois écrites et
non écrites de ce marché ; d’autre part, le Burkina Faso est enserré dans
des réseaux d’accords bilatéraux et surtout multilatéraux qui
conditionnent l’action économique de l’Etat. Toutefois, les sources
internes conservent le premier rang selon les principes traditionnels de
l’analyse juridique.

SECTION I - LES SOURCES INTERNES

Les sources38 internes du droit public économique s’établissent

qualitativement selon la hiérarchie des sources écrites (Constitution,
Lois, règlements, jurisprudences). Mais du point de vue quantitatif, les
règlements prédominent. La jurisprudence et les principes généraux du
droit éclairent, précisent ou suppléent la constitution, la loi et les
règlements. Pour cette raison nous n’y consacrerons pas un
développement particulier, d’autant plus que les PGD seront abordés
dans le 2ème chapitre relatif aux principes directeurs.

§1. LA CONSTITUTION
Les textes constitutionnels contiennent peu de dispositions intéressant le
droit économique. Mais leur importance découle du fait que la
38« Une source du droit peut être définie comme un procédé par lequel s’élaborent les règles de droit : c’est
un procédé qui permet de « forger » le droit et d’en fixer le contenu ». André Tremblay, Droit constitutionnel,
principes, éditions Thémis, Montréal, 1993, p. 5.

Page 40
constitution indique le système économique et le modèle social que le
peuple a adopté ou vers lesquels il aspire. Le modèle social retenu peut
être dégagé du texte même de la constitution et/ou des textes auxquels le
préambule de la constitution renvoie.
Instruit de l’expérience négative du constituant français qui n’a
pas affirmé la valeur constitutionnelle du préambule dans la constitution
de 1958 (cette valeur constitutionnelle a été affirmée pour la première
fois par le conseil constitutionnel dans sa décision du 16 juillet 1971 sur
la liberté d’association), le constituant burkinabè a explicitement indiqué
que le préambule fait partie intégrante de la constitution. Ceci donne plus
de force à la valeur de droit positif des textes de renvoi.

1) Les textes auxquels la constitution renvoie

La meilleure illustration de l’importance des textes auxquels renvoie le

préambule de la constitution est donnée par le cas français. Le
préambule de la constitution de 1958 prend en compte le préambule de la
constitution de 1946, faisant ainsi survivre une partie d’un texte mort, et
la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Dans
l’examen de la constitutionnalité des lois, le conseil constitutionnel
français va s’appuyer sur les principes qu’il dégage du préambule de la
constitution de 1946 et de la déclaration de 1789. Ces deux textes ont des
incidences sur le droit économique.

La déclaration de 1789 par exemple contient des dispositions dont le

conseil constitutionnel français tire le véritable fondement du système
économique libéral français dans sa décision du 16 janvier 1982 relative
aux nationalisations 39 :

39C. const.fr 16 janvier 1982 et 11 février 1982, Loi de nationalisation, Les grandes décisions du Conseil
constitutionnel (GDCC), 8 e édit. N° 31 ; Pouvoirs 1982, n° 21, p. 191 ; RDP 1982, p. 377, note L. Favoreu ;
JCP 1982. II. 19788, note Nguyen Quoc Vinh et Franck (c.) ; D. 1983, I, p. 169, et chron. p. 79 ; J. Rivero,
« Ni lu, ni compris », AJDA 1982, p. 209 ; R. Savy, « La constitution des juges », D. 1983, chron. p. 105.

Page 41
- L’article 2 de la déclaration range le droit de propriété parmi les droits
naturels et imprescriptibles de l’homme ;

- L’article 17 confirme et nuance à la fois l’article 2 en permettant

l’expropriation sous les conditions de nécessité publique évidente, de
constatation légale, de juste et préalable indemnité.
Il en résulte, selon le conseil constitutionnel français, que le législateur
doit respecter l’esprit du système économique libéral tant que la
constitution n’a pas été changée. Il ne peut nationaliser sans une
indemnisation préalable et juste.

D’autres principes contenus dans la déclaration de 1789 sont souvent

invoqués par les juridictions telles que le principe d’égalité en général
(art. 1 et 6) ou le principe d’égalité devant l’impôt (art. 13 et 14).

Le préambule de la constitution de 1946 présente l’intérêt de proclamer

des principes nouveaux appelés droits économiques et sociaux (droit de
grève, droit au travail, droit de participer à la gestion des entreprises,
nationalisation), qui complètent la déclaration de 1789.

Pour ce qui concerne le Burkina Faso, le préambule de la constitution de

1991 renvoie d’une part à la charte africaine des droits de l’homme et
des peuples de 1981 et, d’autre part, à la déclaration universelle des
droits de l’homme de 1948 et aux instruments internationaux traitant des
problèmes économiques, politiques, sociaux et culturels (ex. Pacte
international des Nations Unies de 1966 relatif aux droits civils et
politiques, Pacte international des Nations Unies de 1966 relatif aux
droits économiques, sociaux et culturels). Il s’agit de renvoi à des
sources internationales qui devraient guider l’interprétation de la
constitutionnalité des lois en matière économique, en plus des
dispositions contenues dans le corps de la constitution.

Page 42
 2) Les dispositions contenues dans le corps de la constitution

Les dispositions relatives au droit public économique sont peu

nombreuses. Il s’agit essentiellement : du chapitre 3 du titre 1 (articles 14
à 17) relatif aux droits et devoirs économiques ; dans une moindre
mesure du chapitre 4 du titre 1 relatif aux droits et devoirs sociaux et
culturels ; des articles 101 et 108 (titre VI) relatifs respectivement au
domaine de la loi et au domaine du règlement ; du titre X (articles 141 et
142) relatif au C.E.S. et aux organes de contrôle 40.

S’agissant du titre 1, chapitre 3, l’article 15 en est la principale

disposition. Il garantit le droit de propriété et prévoit les conditions
restrictives dans lesquelles il peut y être porté atteinte : « il ne peut y être
porté atteinte que dans les cas de nécessité publique constatée dans les
formes légales. Nul ne saurait être privé de sa jouissance si ce n’est pour
cause d’utilité publique et sous la condition d’une juste indemnisation
fixée conformément à la loi. Cette indemnisation doit être préalable à
l’expropriation sauf cas de force majeure. L’article 16 garantie la liberté
d’entreprise «dans le cadre des lois et règlements en vigueur». L’article
14 énonce de manière ambiguë que «les richesses et les ressources
naturelles appartiennent au peuple. Elles sont utilisées pour
l’amélioration de ses conditions de vie ». Cette disposition peut être
considérée comme tirant sa source d’inspiration (ou comme une
ratification) de la nationalisation du sol et de la définition large du
domaine foncier national par les textes pris sous le Conseil national de la
révolution portant réorganisation agraire et foncière (ord. N°84-050 du 4
août 1984 et décret n° 85-404 du 4 août 1985, aujourd’hui loi 14-96
ADP du 23 mai 1996 et décret d’application n° 97-54 du 6 février 1997).
Elle peut donner lieu à une interprétation libérale (restrictive dans les
effets à donner au texte) ou non libérale (extensive) qui ouvrirait la porte
à des restrictions à la libre entreprise.
40Le titre X était intitulé « Des organes de contrôle, instances et organes consultatifs ». Après la révision
constitutionnelle du 11 avril 2000, il est intitulé « Du conseil Economique et Social et des organes de
contrôle ».

Page 43
Les dispositions du titre I, chapitre 4 relatifs aux droits sociaux et
culturels, sans porter sur l’économie, ont une incidence directe sur le
droit public économique. L’article 18 reconnaît comme droits sociaux :
l’éducation, le travail, le logement, la santé, l’assistance aux personnes
âgées ou handicapées, etc. Les articles 19 et 22 proclament
respectivement le «droit au travail», égal pour tous, et le droit de grève.
L’article 29 dispose que « le droit à un environnement sain est
reconnu… ».

Le titre X, qui a été remanié par la loi n° 3-2000 du 11 avril 2000 portant
révision de la constitution, a aussi une importance certaine en droit
économique parce qu’il établit, comme l’article 101 et son pendant
l’article 108, une règle de répartition de compétence, et définit également
la procédure en matière d’élaboration des réglementations économiques.

L’article 141 institue un organe consultatif dénommé Conseil

économique et social, qui n’était qu’indirectement visé par la première
version de la constitution. L’article 142 prévoit que la création (alinéa 1),
la composition, les attributions et le fonctionnement (alinéa 2) des
organes de contrôle, des instances et organes consultatifs sont du ressort
de la loi41.

La compétence des organes visés par l’article 142 recouvre les questions
à caractère économique, social et culturel d’intérêt national (al. 2).
L’article141 donne maintenant un fondement pleinement constitutionnel
au Conseil économique et social, qui « est chargé de donner son avis sur
les questions à caractère économique et social portée à son examen… »
par l’exécutif.

41Lors de leurs assises parlementaires tenues à Banfora en avril 1995, les députés du parti majoritaire
l’ODP/MT ont sur ce point critiqué la création d’instances consultatives nationales par voie réglementaire.
S’il est vrai que l’art. 142 vise la création d’organes consultatifs permanents, cette critique n’était pas
totalement fondée car il s’agissait plutôt d’instances consultatives ad hoc. Toutefois, la création de telles
instances aboutit à occulter le rôle des organes consultatifs visés par la constitution et devant être créés par la
loi.

Page 44
Le titre X fixe aussi l’esprit de la procédure à suivre en matière de
réglementation économique, car c’est en ce domaine que la consultation
des partenaires (organisations professionnelles, collectivités locales)
s’impose le plus pour tenter de prévenir les effets pervers des textes.

§2. LES LOIS

Les textes législatifs, en matière économique sont quantitativement

faibles. Ce fait tient à des raisons à la fois politiques et techniques 42.

Du point de vue technique, certaines mesures d’intervention économique

exigent une célérité de décision, de fréquentes modifications pour
s’adapter à la conjoncture ou aux effets négatifs et, parfois, le secret pour
déjouer les réactions d’anticipation en vue de profiter ou d’échapper aux
effets des décisions prises. Ces réactions peuvent très souvent faire
produire aux textes des effets contraires 43.

Du point de vue politique, on fait valoir que nombre de mesures

économiques sont des mesures impopulaires dont les parlementaires
craignent d’en assurer la responsabilité devant l’opinion. Cet argument
n’est pas tendre pour le parlementarisme, mais il reflète une réalité
surtout lorsque l’on a à faire à une majorité de coalition au parlement. En
sens contraire, le gouvernement burkinabè a parfois soumis des mesures
douloureuses au parlement pour bénéficier du poids de la décision
législative alors qu’il n’était pas obligé d’emprunter cette procédure (ex.
la dissolution de l’OFNACER suivie d’une création de la SONAGESS).

Ces deux raisons techniques et politiques ont été à l’origine de la

prolifération des décrets-lois en France avant 1958 et de la délimitation
des domaines de la loi et du règlement par l’article 34 de la constitution

42Voy. Linotte et autres, op. cit., p.98.

43Par exemple, les controverses sur la dévaluation auraient entraîné des transferts massifs de devises qui ont
été rapatriées après la dévaluation en 1994.

Page 45
française de 1958. Cette technique a été régulièrement reprise par les
constitutions burkinabè.

L’article 34 de la constitution française, de laquelle s’inspire l’article 101

de la constitution burkinabè, n’a pas fait disparaître la pratique des
habilitations législatives. L’article 107 de la constitution burkinabè
prévoit que «le gouvernement peut, pour l’exécution de ses programmes,
demander à l’assemblée l’autorisation de prendre par ordonnances,
pendant un délai limité, les mesures qui sont normalement du domaine
de la loi ». Cet article trouve son domaine de prédilection dans les
matières économiques.

Succinctement, les interventions en matière économique du législateur se

limitent aux domaines suivants :

Le législateur, selon l’article 101al.1 de la constitution burkinabè, fixe

les règles concernant l’exercice des libertés publiques (qui ont une
incidence sur la liberté du commerce) ; l’assiette, le taux et les modalités
de recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime d’émission
de la monnaie ; les nationalisations d’entreprises et les transferts de
propriété d’entreprise du secteur public au secteur privé ; la création de
catégories d’établissements publics ;

Il détermine, selon l’alinéa 2, les principes fondamentaux de la

protection et de la promotion de l’environnement (cela peut se traduire
par des restrictions ou des réglementations de l’exercice d’activités
économiques) ; de l’élaboration, de l’exécution et du suivi des plans et
programmes nationaux de développement ; de l’organisation générale de
l’administration (qui comprend les administrations économiques) ; du
régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et
commerciales ; du droit du travail, du droit syndical et des institutions
sociales (les incidences économiques y sont nombreuses) ; de
l’aliénation et de la gestion du domaine de l’Etat ; de la mutualité et de

Page 46
l’épargne ; de l’organisation de la production ; du régime des transports
et des communications.

A ces dispositions de l’article 101, il faut ajouter celle de l’article 102

qui concerne le pouvoir du parlement d’adopter le budget par la loi de
finances.

Il s’agit là de l’énumération des matières qui sont en prise directe avec le

droit public économique. Dans beaucoup de cas, le législateur se limite à
des textes d’orientations, qui laissent une large place à l’action du
pouvoir réglementaire (exemple : cadre stratégique de promotion de
l’emploi, loi d’orientation ou de programmation de mise en œuvre etc.).

§3. LES RÈGLEMENTS ET AUTRES SOURCES

ADMINISTRATIVES

Les règlements et autres sources administratives (actes particuliers,

décisions individuelles, avis, communiqués, directives, contrats et
conventions) prédominent en droit public économique. Ce fait tient à
l’extension du pouvoir réglementaire autonome ou dérivé, aux fréquents
recours à la délégation législative, mais aussi aux particularités des
techniques d’intervention économique (délégation du pouvoir de
décision au profit d’organismes privés ou innommés,
contractualisation...).

Le pouvoir réglementaire général est exercé par le président du Faso et le

Premier ministre44. Les ministres qui ne disposent pas d’un pouvoir
réglementaire général, peuvent recevoir des pouvoirs réglementaires
spéciaux. C’est le cas du ministre chargé de l’économie ou du ministre
chargé du commerce, en matière de réglementation des prix, de la
concurrence et de la consommation. En dehors d’une habilitation
particulière par la loi ou par un décret et en dehors de l’organisation de
44Cf. articles 13 et 21 de la constitution française et articles 36 et 63 de la constitution burkinabè.

Page 47
son service, le conseil d’Etat français avait dénié au ministre un pouvoir
réglementaire autonome s’exerçant par arrêté ou par circulaire 45. Mais
par la suite, le C.E., dans l’arrêt Crédit foncier de France, a trouvé un
compromis en acceptant la validité des directives définissant des
orientations générales 46. Dans le cas soumis au C.E. un décret prévoyait
que l’emploi des disponibilités du Fonds national d’amélioration de
l’habitat serait effectué par une commission nationale et des
commissions départementales. Un règlement général du ministre de la
construction devait déterminer les conditions d’attribution des fonds. Ce
règlement général fut pris par arrêté qui précisait qu’il appartenait à
chaque commission départementale d’apprécier le degré d’utilité des
travaux «suivant les directives et sous le contrôle de la commission
nationale».

En application de l’une de ses propres directives, la commission

nationale n’accorda pas une subvention à la demoiselle Gaupillat et à
dame Ader. Elles déférèrent ce refus au tribunal administratif de Paris
qui annula la directive car elle crée une condition plus rigoureuse. Le
crédit foncier fit appel devant le C.E., qui valida la directive 47.

D’une manière générale, l’exécutif intervient en matière économique par

les règlements d’exécution des lois, par des règlements autonomes pris
en vertu de l’article 108 ou sur habilitation législative en vertu de
l’article 107 de la constitution.

En dehors de l’usage du pouvoir réglementaire, l’administration utilise

d’autres techniques d’interventionnisme qui sont des sources du droit
public économique : délégation de ses pouvoirs à des organismes privés
45 CE. 23 mai 1969, Société distillerie Brabant, RDP 1969, 1127 concl. Mme Questiaux, DS. 1970, p. 762,
note Fromont.
46 C.E. 11 décembre 1970, crédit foncier de France, GAJA, 13e édition, n°92 ; D. 1971, p. 674, note

Loschalk, JCP 1972 II. 17232, note Fromont, RDP 1971. 1224 note Waline ; A.J. 1971. 196 chr. A.T.

47Voy. également : C. Wiener, Recherche sur le pouvoir réglementaire des ministres, LGDJ 1970 ; B.
Cubertafond, l’importance de la loi en droit public économique, AJDA 1977, p. 465 ; M. Debène, les
principes particulièrement nécessaires à notre temps, AJDA 1978, p.531.

Page 48
tels que les ordres professionnels48, passation de marchés publics ou de
contrats souscrits dans un but d’intervention économique telles que les
contrats de réorientations de productions passés entre le FORMA (Fonds
d’orientation et de régulation des marchés agricoles, qualifié d’EPIC par
le décret de création et requalifié d’EPA par le tribunal de conflits) et les
exploitants agricoles 49.

SECTION II - LES SOURCES EXTERNES50

La législation et la réglementation économique du Burkina Faso sont

soumises à l’influence du droit international économique de deux
manières :

- par le droit international économique général

- et par le droit régional communautaire africain.

§1. L’INFLUENCE DU DROIT INTERNATIONAL

ÉCONOMIQUE GÉNÉRAL

«Le droit international économique est cette branche du droit

international qui réglemente, d’une part, l’installation sur le territoire des
Etats des divers facteurs de production (personnes et capitaux) en
provenance de l’étranger et, d’autre part, les transactions internationales
portant sur les biens, les services et les capitaux »51.
Le droit international économique est une source importante du droit
public économique interne, parce que l’activité économique n’est pas
enfermée dans le seul champ du marché national.
48 Voy. J.M. Auby, le pouvoir réglementaire des ordres professionnels, JCP 1973, I, 2545 ; C.E. 27 nov. 1970,
Agence maritime Marseille Frêt, D.S. 1971, 344, note Pacteau, JCP 1971, IV, 16756 note F. Moderne... ;
49 T.C.24 juin1968, Société d’approvisionnements alimentaires et Sociétés « distilleries bretonnes », Rec.801,

concl. Gégout ; D.1969, 116, note Chevallier ; J.C.P.1969, 15764, concl.Gégout, note Dufau ;
50 Bibliographie : D. CARREAU, P. JULLIARD, Th. FLORY, Droit international économique, LGDJ 3 e

édit.1990; J. FONTANEL, Organisations économiques internationales, 2 e édit. Masson 1995 ; Colloque

SFDI, Aspects du droit international économique, Paris, Pedone, 1967 ; Guy FEUER et Hervé CASSAN,
Droit international du développement, Précis Dalloz, 2 e édit., 1991 ; Etienne CEREXHE et Louis le HARDY
de BEAULIEU, Introduction à l’Union économique Ouest africaine, De Boeck et Larcier, 1997.
51 CARREAU, JUILLIARD et FLORY, op. cit., p.11.

Page 49
Ce droit produit des règles et des principes qui président aux relations
entre les pays. C’est le cas par exemple : du principe de non-
discrimination qui est la règle générale, mais qui est surtout mis en
oeuvre dans les relations entre pays industrialisés ; du système de
préférence, qui est surtout utilisé dans les rapports entre pays développés
et pays en développement ; de la clause de la nation la plus favorisée,
très peu à l’honneur dans un système libéral d’échange mais à laquelle
les organisations sous-régionales ont souvent recours en vertu d’une
dérogation prévue par l’article XXIV du GATT en faveur des unions
douanières et des zones de libre-échange52.

Les sources du droit international économique peuvent découler de

traités cadres créant des organisations multilatérales, ou de conventions
multilatérales, ou encore de traités bilatéraux.

Parmi les organisations productrices de normes dont l’influence sur le

droit interne se fait sentir le plus, par ces temps de P.A.S. et de
libéralisation, on peut citer : le Fonds Monétaire International (FMI), la
Banque mondiale et l’organisation Mondiale du commerce ex. : GATT
(Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce). Ces
organisations sont en effet productrices de règles de conduite qui
s’imposent aux Etats. A ces trois plus influentes institutions sur le plan
général s’ajoutent d’autres, tout aussi actives : le CNUCED, la
convention U.E.-ACP (CEE-ACP) etc.

1) Le FMI et la Banque Internationale pour la Reconstruction et le

développement (BIRD dite Banque Mondiale).

Le FMI et la Banque mondiale sont les deux institutions directement

issues du système de Bretton Woods. S’y ajouteront par la suite des
filiales de la banque mondiale telles que l’Association internationale de

52 Voy. Jacques FONTANEL, organisations internationales, Masson, 1999, p. 10.

Page 50
développement (A.I.D.) et la société financière internationale, chargée de
questions financières particulières.

a) - Le Fond Monétaire International

Le FMI a été créé à la suite des négociations de Bretton Woods de juillet

1944. Il a tenu sa première assemblée annuelle en 1946 et a commencé
ses opérations financières en 1947. Il assure, en grande partie, la gestion
du système monétaire international, c’est à dire « l’organisation des
relations monétaires entre les pays qui ont besoin de monnaie pour les
mêmes raisons »53

Le système monétaire international était fondé à l’origine sur le

gold exchange standard ou étalon de change - or. Ce système doit être
distingué de l’étalon - or qui est un système dans lequel toutes les
monnaies sont convertibles en métal, ce qui devrait entraîner une
stabilité parfaite du système. Dans le système d’étalon de change - or, la
convertibilité était indirecte : certains pays assuraient la convertibilité de
leurs monnaies en or et les autres pays détenaient leurs réserves dans ces
monnaies sous forme de compte en banque. Depuis le 15 août 1971, il
est fondé sur des taux de change flottants.

Le FMI a, plus que l’ex-GATT, des pouvoirs d’intervention et de

contrôle plus directs. Son rôle est à la fois d’assurer la stabilité et l’unité
des parités de change monétaires et de favoriser la circulation et la
création des liquidités internationales. Il met à la disposition des Etats
membres des ressources propres ou empruntées pour leur permettre de
remédier à leurs difficultés structurelles de balance de paiement. La
première et plus ancienne facilité offerte est la possibilité pour chaque
Etat membre, de bénéficier de tranches de crédits équivalentes chacune à
25 % de sa quote-part.

53Michel LELART, Le système monétaire international, édit. La découverte, coll. Repères, 1993, p. 5.

Page 51
Ensuite, il a créé à l’intention des demandeurs structurels de liquidités,
les pays en voie de développement, certains pays d’Europe..., des droits
de tirages spéciaux (D.T.S.). Ces DTS, émis à partir de 1970 constituent
«une véritable monnaie scripturale internationale à l’usage des Etats et
des institutions internationales»54. Ils tiennent à la fois du change en ce
que le pays en déficit cède sa monnaie au FMI et reçoit une monnaie
forte, et du crédit parce que le pays qui achète au Fonds la monnaie d’un
autre pays doit, d’une part, la rembourser (rachat de sa monnaie) mais
aussi régler une commission de 0,5% et payer une commission (intérêt)
par trimestre sur le montant du tirage qu’il n’a pas encore racheté,
variant initialement de 0,5% à 4% 55

Les DTS apparaissent à la fois, selon MM. Linotte, Mestre et Romi

comme un crédit et comme une monnaie nationale. Le DTS était défini
en fonction d’un panier de 16 monnaies choisies en raison de leur
représentativité et elles-mêmes pondérées. Puis le panier de monnaies
constitutives d’un DTS a été réduit aux quatre principales devises : Le
dollar, la livre sterling, l’Euro, le yen

Le tirage s’analyse en un achat, par un pays membre, d’une certaine

quantité de devises détenues par le fond 56.

D’autres mécanismes telles que les facilités d’ajustement structurel et les

facilités d’ajustement structurel renforcées (FASR) ont été crées en 1986
et 1988 à l’intention des pays en développement les plus démunis (ou
PPTE, pays éligibles au prêt A.I.D. de la Banque mondiale) 57.

Mais l’aide du FMI s’accompagne d’une conditionnalité : pour

bénéficier de l’aide, le pays membre demandeur d’achat doit examiner

54 Carreau, Julliard et Floy, op.cit., p.391.

55 Michel Lelart, op. cit., p. 45.
56 Voy. G. Feuer et H. Cassan, Droit international du développement 2e éd. 1991, précis Dalloz, p. 382 ;

Patrick Lenain, Le FMI, coll. Repères édit. La découverte, 1993. 1 DTS = 1,37669$=882,229fca=1,34495euro
(Sidwaya n°3910 du 13/12/1999).
57 V. G. FEUER et H. CASSAN, p. 387.

Page 52
avec les services du FMI un programme d’ajustement définissant les
orientations en matière de budget, de monnaie, de taux de change, de
commerce et de paiement, qui couvre une période de 12 mois pouvant
aller à 3 ans au maximum. Le pays demandeur doit prouver qu’il fait des
«efforts raisonnables » pour surmonter ses difficultés avant de pouvoir
utiliser sa tranche de crédit. L’application de cette conditionnalité
conduit très souvent à des modifications profondes de la législation
économique pour mettre en œuvre les mesures économiques préconisées.

b) - La BIRD

La Banque mondiale est la seconde institution issue des accords de

Bretton Woods. Deux filiales ont été par la suite créées : l’association
internationale de développement (AID) et la société financière
internationale (SFI). Ces deux filiales, dont les organes sont les mêmes
que ceux de la BIRD, sont plus spécialement tournées vers le problème
du développement du Tiers Monde.

La Banque Mondiale est donc un groupe de trois institutions (BIRD,

AID, SFI) ayant pour fonction, entre autres, d’aider au développement
du Tiers Monde en lui fournissant des capitaux pour l’investissement,
chacune ayant toutefois une mission et des attributions différentes :

- la BIRD est l’organisme de financement à compétence générale

qui fournit des capitaux dans des conditions ordinaires ;
- l’AID a pour vocation spéciale de fournir une aide aux pays en
développement les plus pauvres (parmi lesquels se situe
malheureusement le Burkina Faso) et par conséquent à des
conditions qui doivent peser moins lourdement sur leur balance
des paiements que les prêts de la BIRD ;
- la SFI, elle, a pour vocation spéciale d’encourager les
investissements dans les projets hautement rentables dans les pays
en développement, soit en fournissant elle-même les capitaux

Page 53
 (sous forme par exemple de prise la participation), soit en
mobilisant les capitaux privés 58.

Leur influence sur le droit économique des pays en développement ne

découle pas directement de normes qu’elles édictent, car la Banque
Mondiale est statutairement apolitique, mais des règles de conduite
qu’elles imposent en matière de gestion et de politique économique en
relation avec le FMI qui exerce une surveillance sur les politiques de
change des Etats membres. Le pays fortement endetté auprès de ces
institutions ou ayant besoin de leur soutien massif est obligé d’adapter sa
réglementation économique à leur doctrine. Une « lettre d’intention »
exprime au préalable cette acceptation et la volonté d’opérer les réformes
nécessaires.

Devant les critiques sur les effets dévastateurs des PAS sur le plan social
et leur inefficacité sur le plan économique, la Banque Mondiale a
réorienté son thème d’ajustement structurel vers un concept plus large,
celui de la « lutte contre la pauvreté ». Cette lutte intègre l’élaboration de
programmes économiques, la bonne gouvernance économique et
politique, et le développement de l’éducation et de la santé.

Au Burkina Faso, un Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté

(CSLP) a été adopté en 2000 par décret n° 2000-513/PRES/PM/MEF du
3 novembre 2000 et révisé en 2004 par le décret 2004-489 du 10
novembre 2004 portant adoption du cadre stratégique de lutte contre la
pauvreté59. Il est précisé dans l’avant-propos du document de 2000 que le
CSLP a été approuvé par la Banque Mondiale et le FMI. C’est dire
58 Voy. G. Feuer et H. Cassan, op. cit, p. 395 et S. Ces trois organismes agissent à la fois comme des banques
et comme des services publics internationaux selon MM. Feuer et Cassan.

59 Décret n° 2000-513/PRES/PM/MEF du 3 novembre 2000 portant adoption du document intitulé “cadre

stratégique de lutte contre la pauvreté”, J. O. BF. N° 47 du 21 novembre 2000, p. 4959 ; et le décret n° 2004-
489/PRES/PM/MEDEV du 10 novembre 2004 portant adoption du Cadre stratégique de lutte contre la
pauvreté; V. également : Compte rendu des travaux de la sixième revue annuelle du cadre stratégique de lutte
contre la pauvreté, 20 avril 2006. Site web : www.medev.gov.bf (document du cadre stratégique de lutte
contre la pauvreté, programme d’action prioritaires de mise en œuvre du CSLP 2004-2006, cadres stratégiques
régionaux de lutte contre la pauvreté, dispositif institutionnel de suivi).

Page 54
l’influence directe que ces institutions peuvent exercer sur la politique
économique et sociale.

Le CSLP vise à énoncer les objectifs prioritaires de développement fixés

par le gouvernement, les stratégies sectorielles devant s’inscrire dans ces
objectifs. Son ambition est de « concilier les nécessités des réformes
structurelles et le redressement de l’économie aux objectifs
d’accroissement des revenus des pauvres et de transferts aux plus
démunis ». Pour réduire l’incidence de la pauvreté, la croissance
économique devra être plus forte et :
- créer les conditions d’amélioration des conditions de vie des
populations notamment des plus démunis ;
- améliorer l’impact et l’efficience des politiques publiques, avec
une focalisation dans un premier temps sur les secteurs sociaux ;
- s’appuyer sur une gestion rationnelle des ressources naturelles ;
- s’appuyer sur l’instauration d’une meilleure gouvernance et une
meilleure coordination de l’aide publique au développement.

D’où quatre axes pour réduire la pauvreté :

- accélérer la croissance et la fonder sur l’équité ;
- garantir l’accès des pauvres aux services sociaux de base (éducation,
santé, habitat) ;
- élargir les opportunités en matières d’emploi et d’activités génératrices
de revenus pour les pauvres ;
- promouvoir la bonne gouvernance. Ce dernier axe fourre-tout permet
d’embrasser à la fois les questions de gestion économique et de
d’administration démocratique.

Des indicateurs ont été déterminés pour permettre de suivre l’évolution

de l’application de ces politiques. Il s’agit essentiellement d’indicateurs
de réalisation mais aussi d’indicateurs de résultat ou d’impact des actions
mises en œuvre.

Page 55
Pour la période 2011-2015, le CSLP prend le nom de SCADD (Stratégie
de Croissance Accélérée et de Développement Durable). Celle-ci a été
adoptée par le décret n° 2011-141/PRES/PM/MEF du 24 mars 2011.
Selon le Ministre de l’Economie et des finances, le CSLP élaboré en
2000 en tant que référentiel de politique économique et sociale n’a pas
permis une croissance forte à même de réduire la pauvreté 60. La SCADD
se donne pour objectif d’atteindre 10% de croissance entre 2011 et 2015.

2) L’Organisation Mondiale du Commerce (O.M.C.)

L’OMC est issue d’une transformation du GATT (General agreement on

tariffs and trade ou Accord Général sur les Tarifs Douanier et le
Commerce) le 15 décembre 1993 et dont l’acte final a été signé le 15
avril 1995 à Marrakech. Il convient pour cette raison de retracer plutôt
l’objet et l’insuffisance du GATT.

Le GATT a été signé le 3 octobre 1947 et est entré en vigueur le 1er

janvier 1949. Il a entrepris, en 1er lieu de promouvoir la non-
discrimination entre Etats partenaires dans les échanges commerciaux
par deux voies :

- 1er par une extension systématique de la clause de la nation la plus

favorisée mais en tenant toutefois compte, à titre d’exception, des
préférences résultant des liens spécifiques de certains Etats entre eux
(liens historiques coloniaux, solidarités régionales...) ;

- 2ème par l’application de la clause dite du traitement national des

importations (article III de l’accord) qui signifie que les produits
provenant du territoire d’une partie contractante ne doivent pas être

60 Voyez le rapport de l’atelier d’évaluation indépendante du CSLP du 22 avril 2010, l’exposé du Ministre de
l’économie et des finances sur l’état d’avancement du processus d’élaboration de la SCADD à l’Assemblée
nationale le 24 septembre 2010. Voyez également, « La SCADD, un autre compromis avec la pauvreté ? », in
Burkinapmepmi, Evènement-bf.net.

Page 56
soumis à un traitement moins favorable que les produits similaires
nationaux.

Le GATT a essayé par ailleurs de libérer et multiplier les échanges en

favorisant l’abaissement général et progressif des droits de douanes, en
prohibant les restrictions quantitatives et les pratiques qui peuvent
fausser la concurrence internationale. L’abaissement des droits de
douane est régulièrement assuré par des négociations tarifaires
multiples61 appelées « rounds » ou « cycles ». Le cycle appelé « cycle de
DOHA » a été lancé en 2001 à Doha au Qatar et a été prolongé jusqu’en
2008 en raison de l’opposition entre les pays en développement et les
pays du Nord sur les politiques agricoles. Les pays du Nord sont accusés
d’étouffer l’agriculture des pays en développement par des subventions à
leurs agriculteurs.

Ces négociations tarifaires se limitaient, jusqu’à la transformation du

GATT en OMC, à un affrontement entre les grands pays industrialisés
(Etats-Unis, Union Européenne, Japon) les pays sous-développés y
tenaient plutôt le rôle de spectateurs-victimes. De plus le GATT
présentait la tare originelle d’être un simple accord (non une organisation
internationale) «qui se borne à organiser le processus de réduction des
droits de douane » sans moyen de contraintes62.

L’OMC, qui lui succède, a pour tâche de gérer l’ensemble des accords
signés sous l’égide du GATT63 avec des pouvoirs quelque peu renforcés
: un accord signé par la majorité s’appliquera à l’ensemble, les pays en
désaccord n’ayant plus que la possibilité de se retirer de l’organisation 64.
Les réunions de l’OMC sont aujourd’hui plus médiatisées par le rôle
parallèle d’obstruction qu’y jouent les organisations anti –mondialisation

61 Dillon Round 1960-1961; Kennedy Round, 1963-1967; Tokyo-Round, 1974-1979; Uruguay Round, 1986-
1993.
62 V. D. CLERC, op. cit. p. 94.
63 Hélène Delorme et Denis Clerc, Un nouveau GATT, les échanges mondiaux après l’Uruguay Round,

éditions complexes, 1994. Le Directeur général de l’OMC est actuellement M. Pascal LAMY
64 H. Delorme et D. Clerc, op. cit. p.95.

Page 57
rebaptisée alter mondialisation. La réunion de l’OMC en 2003 a été
l’occasion pour une coalition de pays africains producteur de coton
BURKINA FASO, MALI, BENIN, TCHAD) de faire une entrée
remarquée dans ces négociations. Ces pays demandent l’arrêt des
subventions que les pays développés (USA, U. E.) accordent à leurs
65
producteurs de coton .

La question que l’on se pose est de savoir si la création de l’OMC va

entraîner la mise en veilleuse d’une organisation jusque-là tournée vers
les problèmes de commerce des pays du Tiers Monde : la CNUCED.

3) La CNUCED (Conférence des Nations Unies sur le Commerce

et le Développement).

La CNUCED mérite d’être signalée en raison de ses efforts plutôt vains,

en faveur d’un nouveau droit international économique, qui rompe avec
le droit classique porté par les institutions de Brettons Woods et l’OMC
ex. GATT ; La CNUCED a été créé en 1964 à Genève. C’est un organe
d’étude et de délibération chargé de «formuler des principes et des
politiques concernant le commerce international et les problèmes
connexes du développement ». Elle devait pallier l’absence
d’organisation mondiale du commerce mais elle n’a pu acquérir ni un
pouvoir normatif ni un pouvoir d’arbitrage des différends.

Elle a, dès le départ, prôné l’adoption de réglementations nouvelles,

dérogatoires du droit international commun, pour le commerce des pays
en développement et pour le financement de leur développement : c’est
ce nouveau système qui sera exprimé sous le concept de droit
international du développement. Ses principales actions ont consisté : à
faire promouvoir un système généralisé de préférences sans réciprocité et
de préférences mutuelles entre les pays en développement non élargies
65 V. Sidwaya n° 4759 du vendredi 23 au dimanche 25 mai 2003 : quatre pays, le Bénin, le Burkina Faso, le
Mali et le Tchad, ont soumis une initiative en faveur du coton en Afrique. V. également, Observateur Paalga
du 26 octobre 2004.

Page 58
aux pays développés ; et à se faire le maître d’œuvre d’un nouvel ordre
économique international66. Les résultats de ces actions sont plus que
mitigés, ils sont faibles. Actuellement, cette idée d’un nouveau système
semble relativement dans l’impasse à cause de la suspicion de certains
pays à l’égard du système des Nations Unies et particulièrement à
l’égard de certaines de ses institutions (CNUCED, UNESCO, OIT). Elle
est pratiquement enterrée avec l’apparition d’un nouveau concept, celui
du NEPAD (Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique).
Après le NOEI, qui a fait long feu, des leaders politiques africains ont
lancé un nouveau concept, le NEPAD, qui se veut une stratégie intégrant
plusieurs paramètres devant concourir au décollage de l’Afrique. Cette
stratégie serait basée sur :
- l’approche régionale et sous-régionale du développement de
l’Afrique, pour être à même de tirer partie de la mondialisation ;
- la promotion (négociation) de nouveaux rapports avec les
partenaires de l’Afrique ;
- un financement de l’Afrique de type plan Marshall par les Etats
développés.

Une autre organisation importante du droit international économique,

très tournée vers les pays africains est la convention UE / ACP.

4) La convention UE/ACP

Cette convention consacre la coopération économique entre l’Union

Européenne (ex. : CEE) et les Etats de l’Afrique, des Caraïbes et du
pacifique. Cette coopération institutionnalisée en 1975 à Lomé est
négociée périodiquement sous les noms de Lomé I (1975), Lomé II
(1979), Lomé III (1984), Lomé IV (1989), Lomé V (1994), puis après
Convention de Cotonou du 23 juin 2000.

66V. Catherine KAMINSKY et Simon KRUK, Le nouvel ordre international, Que sais-je? PUF, 2e édition,
1994.

Page 59
Cette convention met en oeuvre un système de préférence spéciale dans
les échanges entre l’U. E. et les ACP (pas de principe de réciprocité,
exemption de droit de douane, pas de restrictions quantitatives, etc.) 67.
Son impact sur le droit économique est moins visible mais réel, dans la
mesure où c’est un cadre de discussion et d’influence sur la politique
économique des Etats membres ACP.

Il était prévu dans l’accord de partenariat de Cotonou de maintenir le

système préférentiel de la Convention de Lomé jusqu’en 2007, puis de le
remplacer par un nouvel accord de partenariat économique (APE) qui
tiendra compte des dispositions de l’OMC. En partant sur cette base, les
Etats ACP devraient ouvrir leurs marchés aux Etats partenaires
européens et étendre les préférences sans discrimination. Certains
craignent que cette « ouverture » n’accentue le déséquilibre des échanges
en bloquant les exportations des ACP vers l’UE et en accentuant
l’invasion des marchés ACP par les produits des pays développés. Le
problème est comment mettre en œuvre les règles de l’OMC sans
accroître la pauvreté dans les Etats ACP. L’UE semble d’ailleurs
privilégier des négociations par pays, ce qui enlève toute chance aux
Etats ACP de bien faire valoir leurs points de vue 68. La CEDEAO a fini
par approuver le nouvel accord de partenariat.

5) Autres sources

En dehors des traités instituant des organisations internationales, des

conventions comme le Pacte international sur les droits économiques et

67Voy. Carreau, Flory et Julliard, op. cit. pp. 237 et S.

68V. Partenaires inégaux: comment les Accords de Partenariat Economique (APE) UE-ACP pourraient nuire
aux perspectives de développement d’un grand nombre de pays parmi les plus pauvres, OXFAM
International, Document d’information OXFAM, septembre 2006. Voyez également les conclusions du
Colloque international de Ouagadougou sur « Le partenariat Europe-Afrique et les intégrations régionales »,
co-organisé par le Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération Régionale et le CEEI (Centre
d’Etudes Européennes et de l’Intégration) de l’Université OUAGA II, du 14 au 16 décembre 2010.

Page 60
sociaux signé en 1966 sous l’égide de l’ONU, sont des sources
internationales importantes du droit public économique.

La déclaration, déjà évoquée, concernant l’instauration d’un nouvel

ordre économique international (1er mai 1974) ; la Charte des droits et
des devoirs économiques des Etats du 12 décembre 1974 ; le Code de
conduite sur les pratiques commerciales restrictives (5 décembre 1980)
sont autant d’instruments qui, malgré des forces juridiques limitées,
exercent une influence sur de nombreux domaines du droit public
économique : commerce, monnaie...

A ces sources générales s’ajoutent celles découlant des accords

interafricains créant des organisations économiques.

§2. LE DROIT COMMUNAUTAIRE AFRICAIN

Le Burkina Faso est membre de plusieurs organisations régionales ou

sous-régionales africaines qui, presque toutes, recherchent l’intégration
économique. Les plus importantes sont la communauté économique
africaine, la CEDEAO, la CEAO devenue UEMOA, et l’OHADA.
D’autres institutions moins larges ou moins au-devant de la scène n’en
influence pas moins la réglementation économique du Burkina Faso.
C’est le cas du conseil de l’Entente, de la Communauté Economique du
Bétail et la Viande (CEBV), de l’Association pour le Développement de
la Riziculture en Afrique de l’Ouest (ADRAO), de l’Association de
Lutte Contre les Grandes Endémies (OCCGE), etc. Nous ne parlerons
que de quelques-unes de ces institutions.

1) La coopération économique au niveau continental

Pour le moment, l’Union Africaine (U.A.) n’a pas une action

significative en matière économique. Sous l’égide de l’OUA, la plus
importante tentative en matière d’intégration a été la création d’un

Page 61
organisme de coopération économique, la communauté économique
africaine (CEA ou CEPA). La CEA a été créée par un traité signé le 3
juin 1991à Abuja (Nigeria). Elle a pour but non pas de se substituer aux
organisations sous-régionales existantes, mais de les redynamiser et au
besoin d’en créer là où il n’en existe pas.

Les organes de la CEA lui donnent l’allure d’une véritable organisation

d’intégration économique. Ces organes sont :

* La conférence des chefs d’Etat, qui prend des décisions par consensus
ou à la majorité des 2/3, exécutoires de plein droit 30 jours après la date
de signature.
* Le conseil des ministres, le même que celui de l’OUA, qui prend des
actes appelés règlements dans les mêmes conditions que la conférence
des Chefs d’Etat ;
* Le parlement africain
* La commission économique et sociale, composées des Ministres
responsables du développement de la planification et de l’intégration
économique des Etats membres, et qui prépare, conformément au plan
d’action de Lagos de 1980 les projets de programme, les politiques et
stratégies de coopération. Elle peut soumettre des recommandations.
* La Cour de justice qui veille à l’application du traité et connaît des
litiges relatifs à son interprétation ou à son application. Ses arrêts ont
force obligatoire à l’égard des Etats membres et des organes de la
communauté. Elle a aussi un rôle consultatif sur les questions juridiques.
* Le secrétaire général dirigé par le secrétaire général de l’OUA.

* Les comités techniques spécialisés, au nombre de sept : questions

rurales et agricoles ; commerce douane et immigration ; transport,
communication et tourisme ; industrie, science technologique, ressources
naturelles et environnement.

Page 62
Les objectifs de la communauté sont de réaliser un marché commun
africain en passant par 6 étapes s’étalant sur 34 ans:
* Le renforcement des cadres existants;
* La stabilisation des barrières tarifaires douanières ou autres;
* La création d’une zone de libre-échange;
* La création d’une union douanière;
* La libre circulation des personnes, des biens, des capitaux et des
services ;
* Le marché commun.

Nous voyons par-là que la réalisation de ces différents objectifs

nécessiterait une modification directe ou indirecte du droit public
économique interne de chaque Etat.
Par ailleurs, lors du 35e sommet de l’OUA tenu à Alger du 12 au 14
juillet 1999, les chefs d’Etat et de gouvernement ont convenu de se
rendre en Libye sur invitation du président Moammar Kadhafi «pour
réfléchir sur les moyens de donner une allure plus importante, pour faire
avancer le projet de l’unité africaine ». Ils se sont retrouvés les 8 et 9
septembre 1999 à Syrte et ont arrêté le principe de la création de l’union
africaine. Pour mettre en application ce principe, ils ont prévu de tenir un
sommet extraordinaire à Syrte (Libye) en 2001 pour fixer l’acte
fondateur et d’œuvrer à mettre en place le parlement africain en l’an
2000. Rappelons sur ce point que le traité d’Abuja la mise en place d’un
parlement africain pour l’an 2025 69 du 14 septembre 1999). Ces actions
ont abouti à la création de l’Union Africaine à la conférence de Lusaka
en 2001 en remplacement de l’OUA et à l’élection d’un nouveau
secrétaire général qui a reçu mission d’œuvrer à la mise en place des
nouvelles institutions. Parmi les innovations, le Secrétariat général a été
remplacé par un Président de la Commission de l’UA (Alpha KONARE
puis Jean PING)

69Cf. interview du Ministre des affaires étrangères, M. Youssouf Ouédraogo dans le quotidien « Lobservateur
paalga » du 14 septembre 1999.

Page 63
 2) l’intégration économique régionale ou sous régionale :
la CEDEAO et l’UEMOA

Les deux institutions multilatérales, peut-être les plus importantes du

point de vue du droit public économique burkinabè, sont la CEDEAO
créée à Lagos le 28 mai 1975 et la CEAO créée à Abidjan le 17 avril
1973 et remplacée depuis le 10 janvier 1994 par l’UEMOA ( 70).

Toutes deux prônent l’intégration économique régionale, ce qui

suppose:
- un effort d’harmonisation des réglementations.
- une libération progressive et l’intensification des échanges par une libre
circulation des personnes et des biens. Mais l’UEMOA est l’organisation
qui exerce une influence normative réelle.

D’abord, avec la monnaie commune, certains aspects de la

politique économique notamment la politique monétaire et bancaire sont
définis au niveau de l’UEMOA ou plus précisément au niveau de la
BCEAO. Ensuite, le protocole n°2 de l’UEMOA relatif aux politiques
sectorielles de l’UEMOA embrasse le développement des ressources
humaines, l’aménagement du territoire, les transports et
communications, l’environnement, l’agriculture, l’énergie, l’industrie et
les mines. La réglementation économique burkinabè doit tenir compte
des principes directeurs qui seront arrêtés en vertu de ce protocole,
d’autant plus que prévaut le principe de l’applicabilité immédiate et
directe de la réglementation communautaire. L’applicabilité immédiate
signifie que le droit communautaire n’a pas besoin d’une procédure
particulière de réception en droit interne (ratification ou publication).
L’applicabilité directe veut dire que les citoyens peuvent invoquer
directement le droit communautaire dans une instance judiciaire. La

70Voy. RBD n° 26, juin 1994 ; Etienne Cerexhe et Louis le Hardy de Beaulieu, Introduction à l’Union
économique ouest africaine, C.E.E.I. Ouagadougou/De Boeck Université, édit. De Boeck et Larcier S.A.,
1997.

Page 64
primauté du droit communautaire est ainsi garantie à l’égard des droits
nationaux que la réglementation communautaire modifie ipso facto.

Toutefois la plupart des principes d’intégration énoncés par les

protocoles ont besoin d’être mis en œuvre par une réglementation
dérivée :
C’est le cas du principe de libre circulation des marchandises (art.77) qui
doit se traduire par la suppression des droits de douane et taxes «d’effet
équivalent » et par l’élimination des restrictions quantitatives (….);
C’est le cas aussi de l’harmonisation de la politique commerciale qui est
poursuivie à travers : l’établissement d’un tarif extérieur commun (ce
tarif est entré en vigueur le 1e janvier 2000) ; l’harmonisation de la
réglementation douanière en complément au T.E.C. ; l’établissement
d’un régime applicable aux produits du cru et de l’artisanat. Il en est
également ainsi de la libre circulation des personnes, des travailleurs, des
capitaux et de la liberté d’établissement et de prestations de services qui,
malgré une situation un peu plus avancée qu’au niveau de la CEDEAO,
ont besoin d’une réglementation complémentaire pour les rendre
pleinement effectives.

Le traité de l’UEMOA contient en outre des dispositions relatives

à la concurrence auxquelles les législations nationales doivent
s’adapter71.

Par ailleurs, les politiques économiques des Etats –et par

conséquent de leurs interventions- sont soumises en principe à des
systèmes : de surveillance, qui devrait permettre d’évaluer leur
convergence ; de contrôle de leurs politiques des prix et des revenus ; et

71 Voyez : règlement 02/2002/CM/UEMOA relatif aux pratiques anticoncurrentielles à l’intérieur de

l’UEMOA ; règlement n° 03/2002/CM/UEMOA relatif aux procédures applicables aux ententes et abus de
positions dominantes à l’intérieur de l’UEMOA ; règlement 04/2002/CM/UEMOA relatif aux aides d’Etat à
l’intérieur de l’UEMOA et aux modalités d’application de l’article 88 © du traité, in
www.uemoa.int/actes/index_dec_concurrence.htm.

Page 65
d’harmonisation de leurs politiques budgétaires 72. Ces politiques
d’harmonisation et de contrôle sont réalisées grâce à des actes
additionnels, des règlements, des directives, des recommandations.
Ainsi, en application du traité, diverses formes d’actes sont pris dans
divers domaines de la réglementation économique.

Par exemple :
- l’acte additionnel n° 04/99 du 08 décembre 1999 portant pacte de
convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les
Etats membres de l’UEMOA modifié par les actes additionnels n°
03/2003 du 29 janvier 2003 et n° 02/2006 du 27 mars 2006 ;
- le règlement n° 11/99/CM/UEMOA du 21 décembre 1999 portant
modalités de mise en œuvre du pacte de convergence, de stabilité,
de croissance et de solidarité entre les Etats membres ;
- la recommandation n° 01/2006/CM/UEMOA du 29 juin 2006
relative aux orientations de politiques économiques des Etats
membres de l’UEMOA pour l’année 2007.

Bien que portant sur une question particulière, on peut aussi citer :
- la directive n° 4/2005/CM/UEMOA du 9 décembre 2005 portant
procédure de passation, d’exécution et de règlement des marchés
publics et des délégations de service public dans l’UEMOA ;
- la directive n° 5/2005/CM/UEMOA du 9 décembre 2005 portant
contrôle et régulation des marchés publics et des délégations de
services publics dans l’UEMOA.

3) L’integration normative : OHADA

L’OHADA ne concerne pas le droit public, mais le droit des affaires

relève du droit économique et ne peut être totalement indifférent au Droit

cf. art. 64 et s. ; Etienne Cerexhe et Louis le Hardy de Beaulieu, Introduction à l’union économique et
72

monétaire ouest africaine, C.E.E.I., Ouagadougou/ De Boeck et Larcier, 1997.

Page 66
public économique (par exemple sur le régime juridique des entreprises
publiques).

L’organisation pour l’harmonisation du droit des affaires en Afrique

(OHADA) a été créée par le traité signé à Port-Louis (Ile Maurice) le 17
octobre 1993, lors de la conférence des chefs d’Etat et de gouvernement
des pays ayant en commun l’usage du français. C’est une organisation
horizontale, qui poursuit une intégration par les normes, par disciplines
ciblées. La mission de cette organisation est de :
1e mettre en place un droit des affaires harmonisé afin de faciliter les
activités des entreprises et de développer les échanges commerciaux
entre les Etats membres. Cette mise en place se fait «par l’élaboration et
l’adoption de règles communautaires simples, modernes et adaptées à la
situation de leurs économies, par la mise en place de procédures
judiciaires appropriées…» ;
2e promouvoir l’arbitrage comme instrument de règlement des
différends contractuels ;
3e contribuer à l’amélioration de la formation des magistrats et des
auxiliaires de justice, en appui aux deux missions ci-dessus.

L’OHADA réalise ces tâches par l’adoption par le conseil des ministres à
la majorité absolue de règlements d’application du traité appelés actes
uniformes.

Divers actes uniformes ont été ainsi adoptés sur les huit matières
indicatives citées à l’article 2 du traité :
- acte uniforme relatif au Droit commercial général (AU/DCG, entré
en vigueur le 1er janvier 1998)),
- acte uniforme sur le Droit des sûretés (AU/DS entré en vigueur au
1er/), /1998)
- acte uniforme relatif au Droit des sociétés commerciales et du
groupement d’intérêt général (AU/DSC/GIE, adoptés le 17 avril
1997 et entré en vigueur le 1e janvier 1998) ;

Page 67
 - acte uniforme portant organisation des procédures simplifiées de
recouvrement et des voies d’exécution (AU/PSR/VE, entré en
vigueur au 10/07/1998),
- acte uniforme relatif à l’organisation des procédures collectives
d’apurement du passif (adoptés le 10 avril 1998 et entrés en
vigueur respectivement le 10 juillet 1998 et le 1e janvier 1999) ;
- acte uniforme relatif au droit de l’arbitrage, adopté le 11 mars
1999 et entré en vigueur le 11 juin 1999 ;
- acte uniforme portant organisation et harmonisation de la
comptabilité des entreprises (AU/HCR, entré en vigueur en deux
phases, au 1er janvier 2001 pour les comptes personnels des
entreprises et le 1er janvier 2002 pour les comptes consolidée et les
comptes combinés ; Cet acte remplace le système comptable
UEMOA dit « syscoa »
- acte uniforme relatif aux contrats de transport de marchandises par
route (AU/CTMT, entré en vigueur le 1er janvier 2004)).
- D’autres projets d’actes sont en chantier dont le projet d’acte
uniforme sur le Droit des contrats et le projet d’acte uniforme sur
le Droit du travail.

La promotion de l’arbitrage est poursuivie à travers la création de la cour

commune de justice et d’arbitrage qui est compétente pour : assurer
l’interprétation et l’application du traité et des règlements de l’OHADA,
donner des avis consultatifs au conseil des ministres sur les questions
relevant de sa compétence ; connaître sur recours en cassation des
décisions rendues par les juridictions d’appel des Etats parties dans
toutes les affaires soulevant des questions relatives à l’application des
actes uniformes ; engager une procédure d’arbitrage sur demande des
parties en désignant des arbitres et en suivant le déroulement de la
procédure (art.21 du traité).

Page 68
 Pour remplir sa 3e mission, une école régionale supérieure de
magistrature à été créée pour assurer la formation et le recyclage des
magistrats et auxiliaires de justice.

La création de l’OHADA se veut donc une contribution à la réalisation

de la communauté économique africaine.

Cette organisation agit sur le terrain du droit privé économique,

mais son action rejaillit nécessairement sur le droit public économique
pour ces raisons que :
- son domaine d’action est pratiquement illimité car l’expression droit
des affaires n’a pas de frontières précises. L’article 2 du traité énumère
huit matières à harmoniser (droit des sociétés et statut juridique des
commerçants, recouvrement des créances, sûretés et voies d’exécution,
régime du redressement des entreprises et de la liquidation judiciaire,
droit de l’arbitrage, droit du travail, droit comptable, droit de la vente et
des transports), mais en précisant bien que le conseil des ministres peut,
à l’unanimité, y inclure d’autres matières. A cet égard, une matière
comme le droit des assurances entre dans les missions de l’OHADA,
mais ce domaine a déjà été harmonisé dans le cadre de la convention
CIMA ;
- ses actes sont d’application immédiate après leurs publications au J.O.
de l’OHADA, ce qui assure leur primauté sur les droits nationaux, et
limite du coup l’activité des législateurs nationaux dans les matières que
cette organisation réglemente.

Une des preuves de cette influence est que le législateur burkinabè a dû

revoir sa réglementation sur les entreprises publiques pour tenir compte
des actes uniformes de l’OHADA.

Page 69
Page 70
 CHAPITRE II : LES PRINCIPES DIRECTEURS DU DROIT
PUBLIC ÉCONOMIQUE

La jurisprudence est la source essentielle des principes directeurs du

droit public économique. Celui-ci repose largement sur les principes de
libéralisme économique (sect. I) quelque peu contrebalancés par des
principes d’interventionnisme (sect. II). Les principes directeurs
recouvrent également les principes généraux du droit affirmés en Droit
Administratif et applicables au Droit Public Economique (sect. III).

SECTION I - LES PRINCIPES DE LIBÉRALISME ÉCONOMIQUE

Les principes de libéralisme économique sont de deux ordres : la liberté

du commerce et de l’industrie et le droit de propriété. Ces deux principes
affirment des libertés qui ont pour corollaire l’abstention de l’Etat.

§1- LA LIBERTÉ DU COMMERCE ET DE L’INDUSTRIE.

Ce principe remonte à la révolution française de 1789. Mais il ne fut pas

expressément proclamé dans la Déclaration des droits de l’homme et du
citoyen de 1789. C’est la loi des 2-17 mars 1791 dit «décret d’Allarde »
qui le proclame : « Il sera libre à toute personne de faire tel négoce ou
d’exercer profession, art ou métier qu’elle trouvera bon ». Ce décret qui
n’a jamais été abrogé en droit français sera renforcé par la loi des 14-17
juin 1791 dite loi «Le Chapelier » qui a supprimé les corporations et
défendu d’en établir de nouvelles. Cette dernière loi par contre n’est plus
d’application.

L’on s’est longtemps posé la question, en droit français de la valeur

constitutionnelle de la liberté du commerce et de l’industrie. La réponse
est maintenant donnée par la décision du Conseil constitutionnel du 16
janvier 1982 qui établit cette valeur constitutionnelle en se référant au

Page 71
principe de liberté posé par la déclaration des droits de l’homme et du
citoyen en ses articles 2, 4 et 5.

En ce qui concerne est le contenu de la liberté du commerce et de

l’industrie celle-ci liberté comprend deux volets : la liberté
d’entreprendre et la libre concurrence.

Le principe de la liberté d’entreprendre (ou libre entreprise), premier

volet de la liberté du commerce, suppose, d’une part, la liberté
d’établissement ou d’installation c’est-à-dire la liberté d’accès à toute
profession qui ne fait l’objet d’aucune limitation légale et, d’autre part, la
liberté d’exercice ou d’exploitation qui exprime aussi la liberté du
travail.

Du point de vue de la valeur constitutionnelle de la liberté

d’entreprendre, dans sa décision du 16 janvier 1982 le Conseil
constitutionnel français estime que «la liberté qui, aux termes de l’article
4 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen consiste à
pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui, ne saurait elle-même être
préservée si des restrictions arbitraires ou abusives étaient apportées à la
liberté d’entreprendre ». La liberté d’entreprendre s’impose donc au
législateur qui ne peut la restreindre de manière arbitraire ou abusive.

Cette décision a été vigoureusement critiquée par J. L. Mestre 73. Mais

dans une autre décision du 16 janvier 1986, le conseil Constitutionnel
estime que la liberté d’entreprendre n’est ni générale, ni absolue et ne
peut exister que dans le cadre d’une réglementation instituée par la loi.
Ainsi il reconnaît au législateur la possibilité de limiter la liberté
d’entreprendre dans un souci de protection de la santé publique ou dans
le but du maintien de l’ordre public. Il peut par exemple soumettre une
activité à autorisation ou à des mesures de restriction.
73 In D. 1984 chr. 1 ; Voy. également sur la question, J.P. THERON, A propos de la liberté d’entreprise,
Mélanges Péquignot T.2, 1984, p. 675 ; L. GUIBAL, La justification des atteintes à la liberté du commerce et
de l’industrie, AJDA 1972, p.330.

Page 72
Le second volet, le principe de la libre concurrence, suppose des
conditions d’égale compétition. Ceci implique la non-ingérence dans les
activités de production et d’échanges des collectivités publiques qui, par
les privilèges exorbitants dont elles disposent, n’auraient aucun mal à
éliminer les concurrents privés. C’est la raison pour laquelle, l’activité
économique est réservée à l’initiative privée.

Dans une économie libérale, les activités économiques et commerciales

sont réservées aux particuliers. L’esprit est d’éviter que
l’interventionnisme de l’Etat ne fausse le libre jeu des forces du marché
notamment par l’abus de subvention. C’est dans cet esprit que le conseil
d’Etat français, de son côté, consacre l’interdiction aux collectivités
publiques de dénaturer par leurs interventions, la concurrence 74.

Mais la puissance publique n’a jamais renoncé à son action économique.

Elle est amenée à intervenir pour faire face à des situations particulières :
guerre, crises, pénuries, abus de monopole, inaptitude du marché à
satisfaire les besoins (motif surtout invoqué dans les pays en
développement). Elle est aussi amenée à assurer la police de l’économie
par voie d’injonction, de négociation, d’orientation, d’incitation, de
concertation et d’accords.

Les personnes publiques interviennent également pour, par exemple,

améliorer le fonctionnement du service public d’hygiène, créer des
théâtres, des airs de loisirs (campings, auberges), etc. Ces interventions
sont généralement justifiées par :

- les circonstances particulières de temps et de lieu ;

- l’intérêt public ;
- les défaillances quantitatives ou qualitatives de l’initiative privée.

74C.E. 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce de détail de Nevers, GAJA n°46 ; C.E. 20 Novembre
1964, ville de Nanterre, Rec. 563, A.J. 1964, 686, Chron. Puybasset et Puissochet.

Page 73
Il en découle que le système économique français, qui nous inspire
largement, est un système dualiste où coexistent Entreprises publiques et
Entreprises privées75, liberté et interventionnisme.

La liberté du commerce et de l’industrie est donc toujours à la recherche

d’un compromis, d’un équilibre entre liberté et interventionnisme.

§2: LE DROIT DE PROPRIÉTÉ

Le droit de propriété est un principe beaucoup plus explicitement

proclamé que celui de la liberté du commerce et de l’industrie 76.

Selon l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, le

droit de propriété fait partie des droits naturels et imprescriptibles de
l’homme. L’article 17 de la Déclaration complète et précise cet article 2 :
« La propriété est un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé si
ce n’est quand la nécessité publique légalement constatée l’exige et sous
condition d’une juste et préalable indemnité ». Le droit de propriété va
donc de pair avec le principe de la liberté du commerce et de l’industrie.
Mais ce droit a subi depuis lors, de nombreuses atteintes 77.

Dans son contenu, le droit de propriété comprend la propriété

immobilière et la propriété mobilière. Cette dernière regroupe les valeurs
mobilières, c’est-à-dire les titres négociables représentant les droits des
associés (actions et obligations). Les nationalisations ont essentiellement
affecté la propriété mobilière lorsqu’elles ont été réalisées par le transfert
d’actions à l’Etat.

Les atteintes peuvent porter sur les démembrements du droit de

propriétés que sont : l’usus, le fructus, l’abusus. Le propriétaire à l’usage
75 Voy. D. LOSCHAK, Les problèmes juridiques posés par la concurrence entre entreprises publiques et
entreprises privées, AJDA 1971, p. 261.
76 Voy. art. 2 et art.17 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC).
77 Exemples : la fiscalité, les nationalisations, les lois sur l’environnement, sur l’urbanisme, et sur

l’aménagement du territoire. Voy. J.-P. COLSON, op. cit. p.47.

Page 74
de la chose. Son droit de jouissance (fructus) rencontre une première
limite par la fiscalité : fiscalité sur les revenus immobiliers, limitation du
montant des loyers et des fermages. La libre disposition (abusus) de son
bien est entamée par l’expropriation pour cause d’utilité publique, les
nationalisations, les différents droits de préemption ou l’obligation
pouvant être mise d’obtenir une autorisation avant de céder son
entreprise à un étranger. Le droit de préemption est le droit pour
l’administration ou pour le particulier d’acquérir la propriété d’un bien
lors de son aliénation avant tout autre acheteur.

Le droit de propriété conserve néanmoins une valeur constitutionnelle.

En atteste l’article 15 de la constitution burkinabè qui l’assortit d’une
limitation tenant au respect de l’intérêt général : « Le droit de propriété
est garanti. Il ne saurait être exercé contrairement à l’utilité sociale ou de
manière à porter préjudice à la sûreté, à la liberté, à l’existence ou à la
propriété d’autrui ».

Le droit de propriété s’impose donc au législateur, mais celui-ci peut

l’aménager.

SECTION II : LE CONTREPOIDS DES PRINCIPES

INTERVENTIONNISTES

Il s’agit des principes nouveaux issus du préambule de la constitution

française de 1946 (qui est pour nous burkinabé une source indirecte). Ce
texte proclame des principes politiques, économiques et sociaux
«particulièrement nécessaires à notre temps». Parmi les principes
économiques, il y a :
- le principe de « démocratie économique »
- la nationalisation
- la planification.

Page 75
 §1. LA DÉMOCRATIE ÉCONOMIQUE

L’expression démocratie économique renferme une ambiguïté certaine

dans la mesure où la démocratie relève de l’ordre politique et non pas du
domaine de l’économie. Mais l’idée qu’une démocratie économique
devait compléter la démocratie politique était déjà défendue par
Proudhon (1809-1865).

Le concept de démocratie économique (et sociale) signifie que la

démocratie politique, qui se résume à la participation au pouvoir (par le
vote) et à la préservation des libertés, doit être prolongée par des actions
visant à libérer le citoyen des inégalités économiques et sociales. Ainsi,
de nos jours, l’on parle, dans les pays développés, de réduction des
inégalités, de lutte contre l’exclusion, de répartition des fruits de la
croissance et, dans les pays en développement de lutte contre la pauvreté.

L’on considère que c’est le préambule de la constitution française de

1946 qui en a posé le principe en droit positif : « tout travailleur
participe, par l’intermédiaire de ses délégués, à la détermination
collective des conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises ».
La démocratie économique se résume ainsi en la participation du
travailleur « par l’intermédiaire de ses délégués ». C’est donc en droit du
travail que cette démocratie se réalise.

Ce principe est mis en œuvre au Burkina Faso par la participation des

représentants des travailleurs aux conseils d’administration des
établissements publics et des entreprises publiques (EPIC, SE, SEM). Il
se traduit, dans le secteur privé par l’institution de délégués du
personnel, de comités syndicaux, de comités d’hygiène et de sécurité au
sein des entreprises. A un niveau plus général, il se traduit par la création
d’organes tripartites (Etat, employeurs, travailleurs) à caractère
consultatif qui permettent les négociations des conditions de travail. Il
s’agit par exemple : de la commission consultative du travail, du comité

Page 76
national consultatif pour les questions d’hygiène, de la convention
nationale du travail (qui est mort-née) et des différents comités ad hoc de
concertation.

Ces textes permettent le droit d’expression des salariés au sein de

l’entreprise par l’intermédiaire du délégué du personnel qui peut faire
des observations sur les conditions de travail et faire des suggestions sur
l’organisation du travail et sur le fonctionnement de l’entreprise et en
dehors de l’entreprise par l’intermédiaire des syndicats et des organismes
consultatifs.

§2. LES NATIONALISATIONS

Selon le préambule de la constitution française de 1946, «tout bien, toute

entreprise dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service
public national ou d’un monopole de fait doit devenir la propriété de la
collectivité ». Ce texte vise deux situations : l’acquisition par une
entreprise du caractère de service public national ; et une nécessité
publique. Mais la constatation de la nécessité publique est
discrétionnaire, car le juge ne pourrait la contrôler sans s’ériger en
gouvernant. La disposition est de ce fait tributaire des orientations
politiques du pouvoir du moment qui peut ou non la mettre en œuvre.

L’idéologie ambiante des années après-guerre en France, marquée par la

présence active des forces politiques de gauche (communistes et
socialistes) et l’apparent succès des régimes socialistes, expliquent que
les nationalisations aient été en vogue après la seconde guerre mondiale.

La constitution burkinabè ne contient pas de disposition similaire à celle

du préambule de la constitution française de 1946, mais la
nationalisation, en tant que principe économique nouveau, est en tout
état de cause mentionnée.

Page 77
L’article 101 de la constitution du Burkina Faso la prévoit, en réservant à
la compétence législative «les nationalisations et les transferts de
propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé ». C’est en
vertu de cette disposition que de nombreuses entreprises ont été
privatisées ou sont en voie de privatisation. Il faut d’ailleurs noter que
l’Etat burkinabè a eu à nationaliser des entreprises (la SONABEL qui
était à l’origine la SAFELEC, l’ONEA...)78 mais surtout a en créer dans
des secteurs délaissés par l’initiative privée (le transport en commun
urbain par exemple) 79ou jugés insuffisamment pris en charge par les
acteurs économiques privés (commercialisation du céréale local confiée
à l’ex. Office national des céréales : OFNACER).

§3. LA PLANIFICATION

La planification est un instrument d’orientation et de prévision

économique. Elle consiste dans l’élaboration et l’établissement
d’objectifs de l’économie nationale pour une période déterminée,
englobant l’ensemble des activités économiques.

La valeur juridique du plan est assez controversée mais le plan est une
norme juridique, parce qu’il ne peut se réaliser que par le droit : lois,
décrets, arrêtés. Suivant l’article 101 de la constitution burkinabè la loi
détermine les principes fondamentaux : « de l’élaboration, de l’exécution
et du suivi des plans et programmes nationaux de développement... »80.

Toutefois, le plan, dans un contexte d’économie libérale, n’a pas un

caractère obligatoire. Il est indicatif, non impératif et souple. Il peut
toujours subir des modifications, ce qui peut poser le problème de la

78 SONABEL : Société nationale burkinabè d’électricité ; SAFELEC : Société africaine d’électricité ; ONEA :
Office national de l’eau et de l’assainissement.
79 Dans le transport en commun, la société X9, créée par l’Etat, a été privatisée mais le repreneur s’est trouvé

rapidement en situation de faillite. L’activité a été reprise par une SEM, la SOTRACO, avec la participation
(très minoritaire) de la commune de Ouagadougou. C’est le seul cas de SEM local.
80 V. sur la notion de programme, Le budget programme, www.finances.gov.bf; Le SNAT,

www.medev.gov.bf.

Page 78
responsabilité de l’Etat lorsque des fluctuations sur les objectifs causent
un préjudice à des particuliers, notamment en cas de retrait des mesures
d’incitation81.

Pour l’exécution du plan, l’Etat peut passer par des contrats ou des
quasi-contrats (contrats de plan ou contrats de programmes) confiant des
missions d’intérêt général à des organismes privés ou les incitant à agir
dans tel ou tel sens. C’est ainsi que la restructuration de certaines
entreprises publiques s’est faite dans le cadre de contrats-
plans (SONAGESS, GMB...).

En France comme au Burkina Faso, la planification est devenue un

véritable principe juridique consacrée constitutionnellement.

SECTION III : AUTRES PRINCIPES GENERAUX DU DROIT

APPLICABLES AU DROIT PUBLIC ÉCONOMIQUE.

Les principes généraux du droit «sont formulés par le juge qui les tire de
l’esprit de la législation»82. Des principes généraux du droit, dégagés
notamment en droit administratif, sont applicables en droit public
économique. C’est le cas :
- du principe d’égalité en général,
- du principe de non-rétroactivité et
- du principe de respects des droits de la défense.

Ce sont des principes généraux du droit qui trouvent de nombreuses

applications en droit public économique. Mais leur application à la
matière économique peut conduire à leur altération.

81 Cf., sur les contrats d’incitation entre l’Etat et un département, la décision « synchrotron » : C.E. français,
Ass. 8 janvier 1988, Min. du Plan et de l’Aménagement du territoire c/ C.U. de Strasbourg, RFDA 1988.25,
concl. Daël.
82 Auby et Drago, Traité de contentieux administratif, L.G.D.J., 1975, n°1156.

Page 79
 §1. LE PRINCIPE D’ÉGALITÉ

Biblio. : P. Delvolvé, le principe d’égalité devant les charges publiques, LGDJ 1969 ;
J. Rivero, «les notions d’égalité et de discrimination en droit public français »
travaux de l’association H. capitant, 1961-62, p. 343 ; N. Nitsch, les principes
généraux du droit à l’épreuve du droit public économique », RDP 1981, 1549 ; L. Di
qual, «le principe d’égalité en matière de dirigisme économique » Ann. Fac. de Lille,
1966.131. André de Laubadère, Droit public économique Dalloz, 5e éd. p.267 et S. ;
C. Leben, le conseil constitutionnel et le principe d’égalité devant la loi, RDP 1982,
p. 295 ; F. Miclo, le principe d’égalité et la constitutionnalité des lois, AJDA 1987 p.
115.

Le principe d’égalité est affirmé à propos de diverses situations et se

fragmente ainsi en sous- principes83 (égalité devant l’impôt, le service
public, l’usage du domaine public...) mais il ne l’est pas de manière
spécifique en matière économique. Cela ne signifie pas que ce principe
ne s’applique pas. Son application s’accompagne toutefois de
nombreuses exceptions qui en font le particularisme.

L’applicabilité du principe d’égalité en matière économique découle de

ce que l’égalité des administrés est un principe général du droit bien
établi. L’égalité devant la loi est affirmée par la constitution et la
déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 178984. Elle inclut
divers aspects : égalité devant la loi fiscale 85, devant la justice, devant les
charges publiques, dans le traitement des fonctionnaires (notamment la
rémunération) …

Le principe d’égalité, dans son contenu, interdit de prendre des mesures

discriminatoires, c’est-à-dire de traiter différemment des personnes dans
l’application des prescriptions ou dans les prestations de services.

83 Voy. Linotte, Mestre et Romi, op. cit. p. 123.

84 Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droit selon l’art.1 de la DDHC.
85 C.E. 27 déc. 1973, Rec., P. 35, AJDA 1974. 236, note P.M. Gaudemet ; JCP 1974. II. 1791, note Nguyen

Quoc Vinh.

Page 80
 Mais ce principe d’égalité reçoit deux accommodements : d’une
part le principe d’égalité ne s’applique que si les personnes en cause sont
dans la même situation ; d’autre part, il n’exclut pas les discriminations
établies dans un but d’intérêt général.

Selon le conseil constitutionnel français, «Le principe d’égalité impose

seulement, qu’à des situations semblables soient appliquées les mêmes
règles, et il n’interdit pas qu’à des situations non semblables soient
appliquées des règles différentes»86. Toutefois, il faut que les différences
et discriminations soient en relation avec les obligations imposées c’est-
à-dire qu’elles soient en rapport avec les finalités de la loi.

De même l’intérêt général justifie que l’on ne traite pas de la même

manière des personnes qui ne sont pas placées dans la même situation 87.
Toutefois, la discrimination ainsi opérée doit, dans son ampleur et ses
modalités, correspondre à la différence objective de situation 88.

Ces deux limitations ont beaucoup d’applications en matière économique

parce que :
- les pouvoirs publics, dans un but d’interventionnisme, recourent
souvent aux mesures individuelles ou «ponctuelles» qui se prêtent aux
discriminations (aides financières) ou aux mesures dérogatoires ; et,
- par ailleurs, les pouvoirs publics agissent généralement dans un but
d’intérêt général et le conseil d’Etat se refuse à annuler une mesure
discriminatoire «s’il n’est pas établi que la mesure critiquée ait été
inspirée par des considérations étrangères à l’intérêt général» 89

86 Cons. Const.. 21 janvier 1981 J.O. p.332 ; 17 ja. 1979, RDP 1979.1725.
87 C.E. 9 mars 1951, Société des concerts du conservatoire, G.A.J.A. n°70 ; Dr. So. 1951.168, concl.
Letourneur, note Rivero.
88C.E. Ass. 13 juillet 1962, Conseil national de l’ordre des médecins, Rec., 1962.479 ; RDP 1962.739, concl.

Braibant. (Remboursements versés aux assurés sociaux selon que le médecin est conventionné ou non).
89 voy. surtout C.E. 21 juin 1951, syndicats de la raffinerie de soufre français, S.1952.S.53, D.1951 p.661, note

Waline.

Page 81
 §2. Le principe de non-rétroactivité

Le principe de non-rétroactivité90 est un principe général du droit,

applicable même sans texte (91). Mais il a une valeur inférieure à celle
des autres (principe d’égalité, de liberté du commerce...). Il n’a valeur
constitutionnelle qu’en matière pénale. Lorsque le législateur légifère en
matière économique, il n’est donc limité par ce principe qu’en ce qui
concerne l’édiction de sanctions. C’est le pouvoir réglementaire qui est
tenu par ce principe s’il n’est habileté par le législateur à faire rétroagir
un texte. Toutefois, le conseil constitutionnel français semble renforcer
les garanties du principe de non-rétroactivité en déclarant applicable aux
sanctions administratives l’ensemble des principes constitutionnels
applicables aux sanctions pénales.

Ainsi, le Conseil constitutionnel français, dans sa décision n° 88- 248

DC du 17 janvier 1989, Conseil Supérieur de l’Audiovisuel 92, déclare
applicables aux sanctions administratives l’ensemble des principes
constitutionnels applicables aux sanctions pénales : « considérant qu’il
résulte de ces dispositions, comme des principes fondamentaux reconnus
par les loi de la République, qu’une peine ne peut être infligée qu’à la
condition que soient respectés le principe de légalité des délits et des
peines, le principe de la nécessité des peines, le principe de la non-
rétroactivité de la loi pénale d’incrimination plus sévère ainsi que le
principe du respect des droit de la défense. Considérant que ces
exigences ne concernent pas seulement les juridictions répressives mais
s’étendent à toute sanction ayant un caractère d’une punition même si le
législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non
judiciaire ». Dans sa décision 321 DC du 20 juillet 1993, il étend le
90 P. Delvolvé, «Le principe de non-rétroactivité dans la jurisprudence économique du conseil d’Etat »,
Mélanges Waline, 1974, t2, p. 355 ; J. Borricand, «La non-rétroactivité des textes réglementaires en matière
économique ou fiscale » D.1978, Chron. 275 ; N. Nitsch, Les principes généraux du droit à l’épreuve du droit
public économique, RDP 1981.1549.
91 CE 25 Juin 1948 Société du journal l’Aurore, D. 1948.437, note Waline, JCP 1948. II. 4427 note Mestre,

GA n°70 (majoration de prix de vente d’électricité jugée rétroactive). Voy. également, Cons. const. frs,
Décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982, Blocage des prix et des revenus, GDCC n° 33.
92 In Les grandes décisions du conseil constitutionnel n° 42.

Page 82
principe énoncé à l’article 8 DDHC aux incapacités qui sont attachées
aux peines pénales.

Dans son contenu, le principe de non-rétroactivité peut s’entendre de

manière stricte ou large. Au sens strict, ce principe interdit de faire
produire des effets à un acte à une date antérieure à son entrée en
vigueur93.

Au sens large, ce principe entend s’opposer à l’application d’un acte qui

modifierait pour l’avenir des situations qui ont leur base juridique dans le
passé. Par exemple, la réglementation ne devrait pas remettre en cause
les effets d’un contrat conclu antérieurement. Il ne s’agit pas de
rétroactivité au sens strict.

En matière économique, le principe de non-rétroactivité connaît des

exceptions :
- La première exception, qui est d’ordre général, résulte du fait
que le législateur peut permettre aux autorités administratives de prendre
des mesures rétroactives ;
- La seconde exception concerne la réglementation des campagnes
de production où la jurisprudence admet une réglementation rétroactive
s’il y a un vide juridique c’est-à-dire s’il n’existe aucune réglementation
particulière94.
- Par ailleurs certaines situations sont considérées en matière
économique, comme ne constituant pas une véritable rétroaction. Il en
est ainsi: de l’application d’une mesure nouvelle à une demande en cours
; du refus d’autorisation de prolongement d’activité, de l’application de
la mesure nouvelle à partir de la période de renouvellement des contrats ;

L’application des mesures nouvelles peut être ouvertement admise soit

sur habilitation du législateur, soit au regard du caractère d’ordre public
93 La date d’entrée en vigueur peut être la date d’adoption ou de publication. Voy. De Laubadère et Delvolvé
p. 288.
94 Voy. De Laubadère et Delvolvé, op. cit., p.290

Page 83
de ses dispositions qui ne s’accommodent pas d’une application différée
(ex. interdiction d’exportation). La conjoncture économique conduit à
remettre rétroactivement en cause des opérations juridiques conclues
sous un régime antérieur95.

§3 - Le principe des droits de la défense.

Ce principe de droit classique s’applique aussi en droit économique et

postule que l’administration respecte les droits de la défense, chaque fois
que sa décision constitue une sanction (retrait d’agrément, refus
d’autorisation...)96. Ce principe ne s’applique pas s’il s’agit d’une mesure
de police administrative 97.

Le particularisme de l’application de ce principe réside dans le fait qu’en

droit économique, les actes qui ont un caractère de sanction sont rares,
ceux ayant plutôt un caractère de mesure de police sont fréquents. Il en
découle que les retraits d’autorisation, d’agréments ou de licences ne
s’accompagnent pas nécessairement de la possibilité pour les intéressés
de faire valoir leurs arguments à décharge.

95 D. Truchet, Réflexions sur le droit économique public endroit français, RDP 1980, p.1039 .
96 Cf. décision du Cons. Const. N° 88-248, CSA, op. cit. GDCC n° 42.
97 Sauf texte contraire. Voy. D.Truchet, op.cit., p.1040.

Page 84
 TITRE III

LES INSTITUTIONS D’INTERVENTION ECONOMIQUE

La constitution trace le rôle de l’Etat en matière économique et le

parlement détermine les principes fondamentaux de ses interventions. Il
revient à l’exécutif la mission essentielle d’assumer la direction et
l’orientation de l’économie. L’exécutif dispose, pour ce faire, de
l’administration d’une manière générale qui se compose d’organes
diversifiés assurant chacun un rôle de direction et d’orientation. Parmi
ces organes, nous pouvons distinguer :
- les organes centraux de l’Etat et les organes des collectivités
territoriales, (chapitreI) ;
- l’administration économique consultative (chapitre II) ;
- et l’administration économique spécialisée (chapitre III).

Page 85
 CHAPITRE I : LES ORGANES CENTRAUX DE L’ETAT ET
LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

L’Etat et les collectivités locales disposent d’organes à compétences

économiques très proches même si les compétences de l’Etat priment par
application de la hiérarchie des normes. Il convient d’étudier ces deux
types d’organes successivement.

SECTION I - L’ADMINISTRATION ÉCONOMIQUE CENTRALE

DE L’ETAT

La direction et l’orientation de l’économie sont assurées d’une part, par

les organes gouvernementaux, principaux producteurs de la
réglementation économique et, d’autre part, par les départements
ministériels qui mettent en œuvre la politique économique du
gouvernement dans des secteurs déterminés. Aussi verrons-nous le rôle
des organes gouvernementaux avant de donner un aperçu de celui des
ministères économiques.

§1 - LES ORGANES GOUVERNEMENTAUX

Certaines précisions terminologiques sont nécessaires. Le gouvernement

dans son ensemble constitue en lui-même un organe administratif faisant
partie de l’administration économique centrale. Il assure à la fois une
fonction gouvernementale et une fonction administrative. La fonction
gouvernementale consiste en la détermination des grands choix
politiques qui sont mis en œuvre par la fonction administrative. Ainsi,
dans sa fonction gouvernementale, le gouvernement définit les
orientations et les objectifs globaux et sectoriels de la politique
économique (taux de croissances, relance économique, programme
énergétique, etc.) et la fonction administrative se charge d’édicter les
mesures nécessaires à l’exécution des options retenues ou propres à

Page 86
atteindre ces objectifs (blocage des prix, subventions, passation de
marchés publics, etc.).

Cependant, la distinction qui permet de percevoir plus clairement

l’organisation de l’administration économique de l’Etat est celle que l’on
peut opérer au sein des organes gouvernementaux entre les autorités
gouvernementales et les formations gouvernementales.

A - Les autorités gouvernementales

Sont des autorités gouvernementales, le chef de l’Etat, le Premier

ministre et les ministres pris individuellement.

1) Le chef de l’Etat

Au Burkina Faso, le chef de l’Etat joue un rôle prééminent en tant que

chef de l’exécutif98. Il est le premier auteur des choix fondamentaux en
matière économique alors que dans un régime parlementaire, ce rôle
reviendrait au Premier ministre.

Ces choix fondamentaux sont souvent exposés dans des programmes

(Programme de large rassemblement, les « six engagements nationaux»
ou programmes prioritaires, Programme pour un développement
solidaire, etc.)

La constitution de 1991 consacre largement la position d’autorité

centrale du chef de l’Etat. Suivant l’article 36 const. « il fixe les grandes
orientations de la politique de la nation ». Il préside le conseil des
ministres (art. 47 const.). Il promulgue les lois. Il signe les ordonnances,
les décrets pris en conseil des ministres et des décrets simples (art. 99 et
98V. les articles 36 et 47 de la constitution du 2 juin 1991. Selon l’article 36 al. 3, « il fixe les grandes
orientations de la politique de l’Etat » ; et l’article 47 dispose qu’il préside le conseil des ministres, ce qui le
met aussi en position d’influer sur les choix fondamentaux.

Page 87
100 const.). Il «nomme aux emplois de la haute administration civile et
militaire, ainsi que dans les sociétés et entreprises à caractère
stratégiques déterminées par la loi » (art. 55 const.). Par cette disposition,
le chef de l’Etat nomme ou participe à la nomination des dirigeants des
entreprises publiques. Il partage certains de ses pouvoirs avec le Premier
ministre.

2) Le Premier ministre

Le Premier ministre est le second personnage de l’exécutif au vu de

différentes dispositions de la constitution burkinabè.

Suivant la répartition constitutionnelle des prérogatives, le Chef de l’Etat

«fixe les grandes orientations de la politique de l’Etat» et le
gouvernement dans son ensemble «conduit la politique de la nation».
Dans le cadre de la «conduite de la politique de la nation», le Premier
ministre apparaît comme une autorité bénéficiant de prérogatives
d’orientation de l’action des membres du gouvernement. Il définit les
jalons du programme d’action des différents départements ministériels
dans tous les domaines dont naturellement le domaine économique. Ses
choix sont exposés à travers le discours de politique générale ou à travers
des instructions particulières (lettres de mission aux ministres par
exemple). Ses pouvoirs apparaissent dans plusieurs dispositions de la
constitution.

Selon l’article 63, al. 1 et 2 «le Premier ministre est le chef du

gouvernement ; à ce titre il dirige et coordonne l’action
gouvernementale. Il est responsable de l’exécution de la politique de
défense nationale définie par le Président du Faso».

L’alinéa 3 de l’article 63 précise : «il exerce le pouvoir réglementaire

conformément à la loi et assure l’exécution des lois». Cette disposition

Page 88
fait de lui le véritable détenteur du pouvoir réglementaire autonome ou
dérivé.

Il dispose, comme le chef de l’Etat, d’un pouvoir de nomination aux

emplois civils et militaires autres que ceux relevant de la compétence du
chef de l’Etat (article 63 in fine). Cette disposition de l’article 63, al. 3 in
fine, lui donne aussi un pouvoir de nomination des dirigeants
d’entreprises publiques. Mais la répartition implicite des pouvoirs de
nomination, comme en France, est faite par l’élaboration de listes des
postes relevant du seul pouvoir de nomination du chef de l’Etat ou des
emplois soumis à sa signature 99. L’article 56 de la constitution dispose
d’ailleurs que « la loi détermine les autres emplois auxquels il est pourvu
en conseil des ministres, ainsi que les conditions dans lesquelles les
pouvoirs de nomination du Président sont exercés. Au Burkina Faso, la
quasi - totalité des nominations à des emplois supérieurs se font en
conseil des ministres si bien qu’en pratique, la question qui se pose est
celle du pouvoir de s’opposer à une nomination. Formellement, les
projets de nomination sont introduits en conseil des ministres par un
ministre, qui apparaît ainsi comme l’autorité de proposition.

Le Premier ministre détermine les attributions des membres du

gouvernement (art. 65). Ceux-ci sont responsables de la direction de
leurs départements respectifs devant lui (art. 68). Il supplée le Chef de
l’Etat dans la présidence du conseil des ministres, par délégation et pour
un ordre du jour déterminé (art. 64). Il signe les décrets simples et les
décrets en conseil des ministres. Le Président du Faso peut lui déléguer
certains de ses pouvoirs (art. 60).

Au vu de ces différentes attributions, le Premier ministre détient

véritablement un pouvoir en matière économique. Ce pouvoir est à la
fois complémentaire et concurrent à celui du Chef de l’Etat. L’aspect
complémentaire est mis en avant lorsque le Chef de l’Etat et le Premier
99 Voy. COLSON, op. cit., p. 192.

Page 89
ministre sont du même parti. Le caractère concurrent de leurs pouvoirs
peut se révéler si le terrain est propice notamment en cas de
gouvernement de coalition ou de cohabitation

3) Les ministres

Les ministres jouent individuellement un rôle fondamental, mais à des

degrés variables, en tant que responsables de l’élaboration et de la mise
en œuvre de la politique de développement impartie à chaque
département ministériel. Ils participent individuellement et
collectivement à la détermination de la politique économique de la
nation.

Ils dirigent leurs départements sous la responsabilité du Premier

ministre. Mais s’ils jouent en rôle essentiel en matière
d’interventionnisme économique, il faut souligner qu’ils ne tiennent pas
de la constitution un pouvoir réglementaire. Le pouvoir réglementaire est
exercé par le Premier ministre (article 63 al. 3) qui peut déléguer certains
de ses pouvoirs aux membres du gouvernement (article 67). Cette
délégation est accordée par le décret portant attributions des membres du
gouvernement100. Les ministres peuvent recevoir également délégation
de pouvoir réglementaire à travers des textes législatifs ou
réglementaires particuliers. Beaucoup de lois et de décrets renvoient à
des arrêtés ministériels pour la mise en œuvre de certaines de leurs
dispositions. Les ministres ne disposent que d’un pouvoir réglementaire
dérivé, hormis l’hypothèse classique du pouvoir d’organisation de
l’administration placée sous ses ordres reconnu par la jurisprudence
Jamart101.
En matière économique certains ministres jouissent d’une prééminence
sur les autres grâce à leurs attributions économiques c’est le cas par

100 Voyez le décret n° 97-468/PRES/PM du 31 octobre 1997 portant attributions des membres du
gouvernement, JOBF du 13 novembre 1997, p. 3050 ou le décret n° 2007-424/PRES/PM/SGG-CM du 13
juillet 2007 portant attributions des membres du gouvernement, J.O n° 30 du 26 juillet 2007).
101 Cf. C.E. Fr. sect., 7 février 1936, S. 1937.3.113, note Rivero.

Page 90
exemple du ministère chargé des finances et de celui chargé du
commerce et de l’industrie.

Les attributions économiques et financières du ministre chargé des

finances l’amène souvent à contresigner la plupart les actes du chef de
l’Etat et du chef du gouvernement en raison de leurs incidences
financières (nominations par exemple).

Les organes gouvernementaux comprennent les autorités ci-dessus prises

individuellement mais aussi le gouvernement en tant que formation
collégiale.

B - Les formations gouvernementales.

Le conseil des ministres est la formation la plus large comprenant : le

chef de l’Etat, le Premier ministre et les ministres. Le gouvernement au
sens strict comprend le Premier ministre et les ministres.

C’est le conseil des ministres, en principe, qui arrête la politique générale

du gouvernement en matière économique. Il fixe, selon le décret portant
régime financier, le montant global des crédits au titre des dépenses en
capital sur proposition du ministre chargé des finances 102. Il adopte le
projet de loi de finances et le projet de plan de développement.

Le gouvernement peut se réunir en formation restreinte appelée aussi

conseil de cabinet. Les formations restreintes se réunissent sous la
présidence du Premier ministre pour étudier tel ou tel problème
déterminé intéressant quelques ministères à la fois. Cette technique est
très utilisée en matière économique.
Quant à la composition du gouvernement il faut dire qu’elle répond à un
découpage empirique des activités de l’Etat. Le découpage est l’œuvre
102Art. 15 du décret n° 69-197/PRES/MFC du 19 sept. 1969 portant régime financier de la République de
Haute-Volta. Voyez également la loi n° 006-2003/AN du 24 janvier 2003 portant loi relative aux lois de
finances.

Page 91
du chef de l’Etat et du Premier ministre sur la base des spécialisations
des activités et - surtout - sur la base des contingences politiques :
nécessite de dosage politique, régionale, ethnique ; volonté de mettre en
relief telle ou telle activité (ex. création d’un ministère chargé de l’eau,
d’un ministère chargé de l’intégration d’un ministère plein chargé de
l’élevage). Il en découle un risque de laxisme (multiplication du nombre
de ministère). Cet inconvénient peut être évité en fixant le nombre de
membres du gouvernement dans la constitution ou en le faisant fixer par
le législateur. Mais ces solutions qui consistent à dessaisir l’exécutif de
la fixation du nombre des membres du gouvernement ont elles aussi
l’inconvénient d’être trop rigides.
Le gouvernement peut comprendre, outre le Premier ministre, des
ministres d’Etat, des ministres, des ministres sans portefeuille, des
ministres délégués, des secrétaires d’Etat.

A titre de comparaison, le 1er gouvernement Youssouf

OUEDRAOGO, du 19 juin 1992103 comprenait 29 ministres dont trois
ministres d’Etat et sept ministres délégués. Dans ce gouvernement trois
ministres étaient sans portefeuille (deux ministres d’Etat et un ministre
chargé de missions à la présidence) contre un ministre sans portefeuille
sous le 1er gouvernement Roch (le ministre chargé de mission à la
présidence). Auparavant, notamment sous la transition, il y avait en
outre des secrétaires d’Etat.

Le premier gouvernement Roch Marc Christian KABORE du 22 mars

1994 comprenait 23 ministres dont deux ministres d’Etat et un ministre
délégué104.

Le second gouvernement Roch Marc Christian KABORE comprenait 25

ministres dont 2 ministres d’Etat et 4 ministres délégués105.

103 Décret n° 92-161/PRES/PM du 19 juin 1992

104 Voy. décret n° 94-122/PRES/PM du 22 mars 1994 portant composition du gouvernement du Burkina Faso.

Page 92
Celui de M. Kadré Désiré OUEDRAOGO du 9 février 1996 (décret n°
041 du 9 février 1996) en comptait 25 ministres dont 4 ministres
délégués.

Le gouvernement de large ouverture du 12 novembre 2000, dirigé par

monsieur Paramanga Ernest YONLI106 comprenait 36 membres dont 2
ministres d’Etat, 25 ministres, 6 ministres délégués et 3 secrétaires
d’Etat.

Le gouvernement du 6 janvier 2006 (décret n° 2006-03 du 6 janvier

2006 portant remaniement du gouvernement) comptait 35 membres (y
compris le Premier ministre) dont deux ministres d’Etat et 5 ministres
délégués.

Il en sera de même du gouvernement du 10 juin 2007 dirigé par

Monsieur Tertius ZONGO (décret n° 2007-381/PRES/PM du 10 juin
2007 portant composition du gouvernement) qui comptait par contre six
ministres délégués.

Le remaniement du 03 septembre 2008 (décret n° 2008-517/PRES/PM

du 03 septembre 2008 portant remaniement du gouvernement) maintient
les 35 membres, dont un ministre d’Etat, six ministres délégués et un
ministre chargé de mission auprès du Président du Faso.

Après les évènements de mars-avril 2011 (manifestations de militaires

avec exactions sur les biens et les personnes), le premier gouvernement
Luc Adolphe TIAO, le gouvernement resserré du 21 avril 2011, comptait
29 ministres dont 24 ministres, et 5 ministres délégués.

105 Voy. le décret n° 95-226 du 11/6/1995 portant remaniement du gouvernement. Ce gouvernement é été
remplacé par celui de M. Kadré Désiré Ouédraogo du 6 février 1996 (décret n° 96-04/PRES/PM du 9/2/1996)
106 Décret n° 2000-527/PRES/PM du 12 novembre 2000, JO.BF n° 46 du 16 novembre 2000, p. 4916.

Page 93
Le deuxième gouvernement Luc Adolphe TIAO du 23 février 2012
(Décret n° 2012-122/PRES/PM du 23 février 2012), compte 30 ministres
dont 5 ministres délégués.

L’appellation de ministre d’Etat peut être purement honorifique et

protocolaire ou peut répondre à un souci d’équilibre politique entre des
composantes d’une majorité de gouvernement. Dans ce cas, le titre
conduit à conférer une prééminence politique à son détenteur.

Les ministres délégués sont dans une position un peu plus délicate à
définir. Ils «exercent leurs attributions sous la responsabilité des
ministres auxquels ils sont rattachés » selon les termes de l’article 25 du
décret 94-264/PRES/PM du 7 juillet 1994 portant attributions des
membres du gouvernement. Mais dès 1995, l’article 23 du décret n°95-
278/PRES/PM du 14 juillet 1995 (remplacé par le décret n° 97-468 du
31 octobre 1997 portant attributions des membres du gouvernement)
introduit une nuance qui rehausse leur position, au risque d’exacerber les
conflits de compétences entre les deux ministres : «les ministres
délégués sont chargés dans leur secteur spécifique de la mise en œuvre
des attributions définies par le présent décret en concertation avec le
ministre titulaire » C’est la formulation reprise par le décret n° 2002-255
du 18 juillet 2002107 et par l’article 31 du décret n° 2007-424 du 13
juillet 2007 portant attributions des membres du gouvernement 108. Il en
est de même, lorsqu’il en existe, des secrétaires d’Etat qui exercent leurs
attributions sous la responsabilité juridiquement plus directe du ministre
titulaire. A la différence des ministres délégués, les secrétaires d’Etat
n’assistent au conseil des ministres que lorsqu’ils y sont appelés. Mais
cette différence semble s’être estompée dans le gouvernement
d’ouverture de novembre 2000 constitué sur la base d’un protocole
d’accord signé par huit partis politiques comprenant le parti majoritaire,

107 J.O. n° 32 du 08 août 2002 ; p. 1147

Page 94
des partis dits de la « mouvance présidentielle » et des partis dits de
l’opposition radicale.

Le gouvernement dans son ensemble exerce les principales fonctions

d’interventionnisme. Mais chaque département ministériel, qui est une
division fonctionnelle de l’administration centrale de l’Etat, assure
l’action de l’Etat dans différents domaines ; chaque ministère est amené
à prendre des décisions qui touchent aux domaines économiques. Les
ministères à vocation économique sont plus ou moins nombreux, selon
les spécialisations des tâches qui ont été définies par le décret portant
composition du gouvernement. Sont particulièrement concernés les
départements chargés des finances, du commerce, de l’agriculture, des
transports, des travaux publics, de l’eau, de l’habitat, etc.

Les structures des départements ministériels répondent à un

organigramme-type109. Celui-ci prévoit comme structures :
a) le cabinet du ministre qui comprend un secrétariat particulier, des
conseillers techniques (dont le nombre, aujourd’hui de 5 au maximum a
été longtemps limité à deux en général), l’inspection technique des
services, le chef de cabinet (pour les ministres d’Etat, un directeur de
cabinet en plus ou à la place du chef de cabinet) le protocole du ministre.
D’autres services peuvent être directement rattachés au Cabinet telle que
la Commission de privatisation ;
b) Le secrétariat général dirigé par un secrétaire général chargé de la
coordination administrative et technique des services centraux,
déconcentrés et rattachés ;
c) Les structures centrales (ou services centraux) désignant les directions
générales (ou les directions) basées dans la capitale et qui sont chargées
de la préparation des décisions et de leur exécution. Chaque ministère
comprend des directions centrales analogues [direction des études et de

108J.O. n° 30 du 26 juillet 2007

109Voyez le Décret n° 2008-403/PRES/PM/SGG-CM du 10 juillet 2008 portant organisation-type des
départements ministériels. Pour les textes antérieurs, voyez le décret n° 2002-254, du 17 juillet 2002 portant
organisation-type des départements ministériels et le décret n° 99-484 du 30 décembre 1999.

Page 95
la planification (DEP), direction de l’administration et des finances
(DAF), direction des ressources humaines (DRH), direction de la presse
et de la communication] et des directions centrales spécifiques
(généralement des directions générales) correspondant aux activités du
ministère (exemples : direction générale du commerce extérieur,
direction générale de l’artisanat…). Les directions générales sont
subdivisées en directions centrales et en directions régionales (structures
déconcentrées ou services extérieurs qui peuvent comprendre des
directions provinciales et des services départementaux) ;
d) Les structures déconcentrées (ou services extérieurs) qui sont les
représentations des services techniques centraux (les directions
générales) dans les régions, les provinces et même parfois dans les
départements ;
e) Les structures rattachées. L’on entend par structures rattachés les
services détachés de l’administration centrale, bénéficiant de la
personnalité morale, et/ou de l’autonomie financière et de
fonctionnement, mais qui restent sous le contrôle de tutelle d’un
ministère. Selon l’article 29 du décret n° 2008-403 du 10 juillet 2008,
« sont considérées comme structures rattachées, les services publics
décentralisés, les sociétés d’Etat, les sociétés d’économie mixte, les
établissements publics de l’Etat, les projets et programmes de
développement concourant à l’accomplissement des missions du
ministère ».
f) Les structures de mission. Selon l’article 30 du décret n° 2008-403,
« sont considérées comme structures de mission, les structures créées
pour exécuter des missions conjoncturelles ou temporaires ». L’article 5
du décret n° 2011-479 du 26 juillet 2011 portant organisation du
Ministère de l’industrie, du commerce et de l’artisanat cite comme
structures de mission : le secrétariat permanent chargé du suivi des
réformes des licences d’affaires, le secrétariat permanent du suivi de la
filière coton libéralisée (SP/FCL)… Tel en était aussi le cas de la
Commission nationale de privatisation

Page 96
Organigramme de ministère
Inspection Cabinet Ministre Chef de cabinet
technique
S. Protocole
Conseillers
techniques Secrétariat
particulier.

Secrétaire
Secrétariat Bureau
particulier Général d’études
étude

DG DG DAF DEP DRH

Dr Dr Dr
Dr Dr

Dr.
régionale

Service Service
rattaché rattaché

P. Kiemdé
Légende :
S. = service ; DG = direction générale ; Dr = direction.
S. Protocole
DCPM= direction presse et communication ministérielle
DAF= direction de l’administration et des finances.
DEP = direction des études et de la planification.
DRH = direction des ressources humaines.

Page 97
 §2 - LES MINISTÈRES ÉCONOMIQUES

En matière de production de normes du droit public économique, le rôle

de deux ministères peut être mis en relief : le Ministère chargé des
finances ; et le ministère chargé du commerce, de l’industrie et de
l’artisanat.

A- Le Ministère de l’économie et des finances

(Finances et budget ; Economie et développement)

Le développement de l’interventionnisme économique, accentue le rôle

central du ministère des finances. De tous temps le ministre chargé des
finances a joué un rôle fondamental dans la définition de la politique
économique et financière de l’Etat. C’est lui qui est chargé d’élaborer la
loi de finances qui est l’instrument d’exécution de cette politique. Il
contresigne tous les textes ayant une incidence financière. Ces
attributions lui permettent de jouer un rôle d’arbitre, dans une certaine
mesure, à l’égard des ministères dit dépensiers (éducation, santé, etc.)

La personnalité du titulaire, la conjoncture ou le découpage des

départements ministériels peut renforcer sa position. Ainsi, le découpage
des départements ministériels sous la IVe République conforte
l’omnipotence du ministre chargé de finances, en adjoignant le
département du plan et de la coopération qui a été longtemps un
ministère à part entière. Ce grand ministère fut d’abord appelé
« ministère de l’économie, des finances et du plan » avant l’appellation
actuelle de ministère de l’économie et des finances par suite
probablement de l’abandon de la pratique des plans quinquennaux.

1) Rôle du ministère de l’économie et des finances (MEF)

Dans le découpage actuel, le ministre chargé de l’économie et des

finances apparaît comme un super ministère.

Page 98
Selon l’article 4 al. 1, du décret n° 2011-072/PRES/PM/SGG-CM du 24 février 2011
portant attributions des membres du gouvernement, « Le Ministre de l’économie et
des finances assure la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation de la politique du
Gouvernement en matière d’économie, de finances et de planification stratégique ».
Selon l’al. 2 de cet article, « A ce titre, il est chargé :

En matière de politique économique

● De la réalisation de la prévision et de l’analyse macro économique ;

●De la coordination des processus de formulation et de mise en œuvre des
stratégies de développement à moyen terme ;
●de la cohérence des politiques sectorielles avec les orientations stratégiques et le
cadre macro-économique ;
●de l’établissement et du suivi de la mise en œuvre des programmes
d’investissement public (PIP).
●De la coordination des processus de formulation, de mise en œuvre des politiques
de population ;
●de la réalisation des études et des prévisions économiques à court, moyen termes.
●De la coordination et du suivi de la mise en œuvre des politiques de
développement économique et social ;
●de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique d’aménagement du
territoire et du développement régional ;
●de la coordination des travaux d’élaboration des schémas nationaux et régionaux
d’aménagement du territoire ;
●de l’élaboration et de la mise en œuvre de la stratégie nationale de collecte, de
traitement et de diffusion de l’information statistique ;
●de l’élaboration, de la diffusion et du suivi des comptes nationaux ;
●de la normalisation, de la centralisation et de la diffusion des outils et des
données statistiques ;
●de l’enregistrement des déclarations d’existence et du suivi des ONG.

En matière de finances publiques

●de l’élaboration et du suivi de l’exécution de la politique budgétaire ;

●de l’élaboration et de l’exécution du budget de l’Etat ;
●de l’exécution de la politique financière de l’Etat telle que définie par les lois de
finances ;
●de l’élaboration et du suivi de la mise en œuvre de la politique fiscale ;

Page 99
● de l’élaboration, de la diffusion et du suivi des tableaux des opérations
financières de l’Etat ;
●de la gestion du contentieux de l’Etat en relation avec les ministères concernés ;
du contrôle financier des dépenses publiques ;
●de l’élaboration et de la mise en œuvre de la stratégie de recouvrement des
recettes de l’Etat ;
●de l’organisation et du contrôle de la comptabilité publique et du trésor, des
impôts, des douanes et des domaines ;
●de la gestion du portefeuille de l’Etat ;
●de la budgétisation des investissements publics ;
●de l’élaboration des lois de règlement ;
●de l’élaboration et la mise en œuvre de la stratégie d’endettement ;
●de la gestion de la dette publique intérieure et extérieure ;
●de l’approbation des marchés publics et des baux devant être passés par l’Etat ;
●de la négociation en rapport avec les ministres compétents des accords et
conventions de financement ;
●de la mobilisation des ressources intérieures et extérieures destinées au
financement du développement ;
● de la signature des conventions et accords financiers de l’Etat ;
●du suivi des décaissements ;
●de la coordination et du suivi de la coopération financière avec les organismes de
financement bilatéraux et multilatéraux ainsi que les ONG ;
●de l’élaboration et de la mise en œuvre de la stratégie de renforcement de la
micro-finance ;
●de la mise en œuvre de la politique monétaire et de change ;
●de la gestion des relations financières extérieures ;
●de l’élaboration et de la mise en œuvre d’une stratégie nationale de renforcement
de l’efficacité de l’aide ;
●de l’exercice de la tutelle financière sur tous les établissements publics nationaux,
les sociétés d’Etat, les entreprises à participation financière publique et les
collectivités territoriales ;
●du suivi des activités des établissements publics de l’Etat ;
●des questions d’intégration économique et monétaire en rapport avec les
ministres des affaires étrangères et de la coopération régionale ;
●de l’approbation des marchés publics et des baux devant être passés par l’Etat ;
●de la conservation de la propriété foncière ;
●de la gestion du patrimoine immobilier de l’Etat ;
●de l’élaboration de la réglementation en matière domaniale et foncière.

Page 100
 Ce ministère dispose d’un pouvoir réglementaire délégué à travers,
par exemple, les attributions suivantes :
- l’élaboration de la réglementation en matière domaniale et
foncière ;
- la mise en œuvre de la politique monétaire et de change ;
- l’élaboration et le suivi de la politique fiscale.

Il joue un rôle dans a détermination de la politique économique parce

qu’il assure :
- la coordination et le suivi de la mise en œuvre des politiques de
développement économique et social ;
- la cohérence des politiques sectorielles avec le cadre macro-
économique et le CSLP (ou la SCADD) dont il assure la
coordination et le suivi de la mise en œuvre ;
- l’élaboration et le suivi de la politique budgétaire.

Ces attributions s’accompagnent de structures qui prennent en charge les

différents volets des missions du ministère.

2) Les structures du ministère de l’économie et des finances

Le ministère de l’économie et des finances illustre le double phénomène

de développement de directions à objet économique et de
complexification croissante de l’organisation interne des directions qui
accentue leur bureaucratisation110.

L’organisation de ce ministère est régie par le décret n° 2008-

154/PRES/PM/MEF du 2 avril 2008 portant organisation du Ministère de
l’économie et des finances111. On y distingue les services relevant du
secrétariat général et les services relevant directement du cabinet du
Ministre.
110V. Linotte et autres, op. cit. p. 183.
111V. Textes antérieurs : décret n° 2002-466 du 29 octobre 2002 ; et décret n°2000-154/PRES/PM/MEF du 27 avril 2000,
successivement, JO.BF n° 47, 2002 et JO.BF du 4 mai 2000, p. 3653.

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 a) Les structures relevant directement du cabinet du ministre

Des structures de contrôle et des structures de mission sont directement

rattachées au cabinet. Il s’agit :
- de l’inspection générale des finances (IGF) qui assure le contrôle de
tous les services financiers, fiscaux et comptables de l’Etat et des
collectivités territoriales ainsi que le contrôle de la gestion financière des
projets, des établissements publics, des SE, des SEM et de toutes les
structures qui reçoivent, détiennent ou gèrent des dossiers publics
(sociétés à participations publiques ou établissement recevant des
subventions...) ; Elle peut être chargée de l’étude de toutes questions et
missions à caractère financier, fiscal et comptable.
- de la coordination nationale de la lutte contre la fraude (CNLCF)
chargée comme son nom l’indique, de la mise en œuvre de la politique
nationale de lutte contre la fraude et de la protection du tissu économique
; Elle bénéficie du pouvoir de contrôle des différents corps de contrôle et
peut « constater les cas de fraude mis à jour à l’occasion de ses contrôles
et en poursuivre le dénouement par la voie transactionnelle ou devant les
juridictions»
- du secrétariat permanent pour le suivi des politiques et
programmes financiers (SP-PPF, anciennement : secrétariat technique
pour la coordination des programmes de développement économique et
social ;et anciennement secrétariat technique permanent du P.A.S.) qui
est entre autre chargé de coordonner la mise en œuvre et le suivi des
réformes économiques dans le cadre des conventions signées avec les
institutions de Bretton Woods (FMI, Banque Mondiale...), de contribuer
à la cohérence des actions programmées dans les plans sectoriels ou
régionaux avec les documents cadres de politique économique… ;

b) Les structures centrales relevant du secrétariat général

Le ministère de l’économie et des finances compte 16 directions

centrales (auxquelles s’ajoutent les services centraux relevant

Page 102
directement du cabinet) dont qui recouvrent les attributions du ministère
en matière d’économie, en matière de finances publiques, en matière
domaniale et foncière, en matière de coopération économique financière
et technique et en matière de planification.

Ces directions centrales sont, en commençant par les 4 directions

communes à tous les ministères :
- La direction de l’administration et des finances (DAF) qui gère le
matériel, les biens immobiliers et les crédits alloués au ministère, élabore
et exécute le budget du département ;
- La direction des ressources humaines (DRH), chargée de la gestion du
personnel, de la planification des besoins en ressources humaines et de la
mise en œuvre de mesures visant à accroître la productivité, l’efficacité
et le rendement du personnel du département ;
- la direction des études et de la planification (DEP) qui a pour
mission générale de centraliser les projets du ministère, de suivre et
contrôler les projets inscrits ou non dans les plans et programmes de
développement ;
- La direction de la communication et de la presse ministérielle
(DCPM) qui coordonne l’élaboration et la mise en œuvre du plan de
communication du ministère, assure le traitement des questions de presse
et d’information intéressant le ministère… ;
- La direction générale du budget (DGB) qui est chargée de
l’élaboration et l’exécution des lois de finances, d’assurer la
règlementation en matière budgétaire, de conduire l’élaboration du Cadre
de dépenses à moyen terme (CDMT), du budget programme et des
revues des dépenses publiques (RDP), etc. Elle est passée de 3 directions
en 2002 (la direction du budget et des comptes, la direction de la solde et
de l’ordonnancement, la direction du matériel V. art. 37 du décret n°
2002-466 du 29 octobre 2002 portant organisation du ministère des
finances et du budget) à 7 directions (Inspection générale du budget
(IGB), Direction de la programmation budgétaire (DPB), Direction de
l’exécution et des statistiques budgétaires (DESB), Direction de la solde

Page 103
(DS), Direction de l’ordonnancement et de la comptabilité (DOX),
Direction de l’appui aux collectivités territoriales (DACT), direction de
l’informatisation du budget (DIB)), plus des directions régionales du
budget (DRB);
- La direction générale des impôts (DGI) qui est chargée de l’élaboration
et l’application de la législation fiscale intérieure et de la législation
domaniale, foncière et cadastrale ;
- La direction générale des douanes (DGD) chargée de l’élaboration et de
l’application de la législation douanière ainsi que de la perception des
droits et taxes y afférents ;
- La direction générale de la coopération (DGCOOP), qui est chargée :
du développement des relations avec les sources de financement
étrangères ; de la préparation technique des négociations, du suivi des
accords et convention de coopération, et du suivi des ONG, etc.
- La direction générale de l’aménagement du territoire, du
développement local et régional (DGATDLR) qui a pour mission la
formulation des politiques d’aménagement du territoire et de
développement local et régional. Dans ce cadre, elle est notamment
chargée de : coordonner l’élaboration et la mise à jour du schéma
national et des schémas régionaux d’aménagement du territoire ;
d’évaluer périodiquement les outils et instruments d’aménagement du
territoire ; promouvoir le développement économique des régions etc.
- La direction générale de l’économie et de la planification (DGPE) qui a
pour mission : la réalisation des études et des prévisions économiques à
court, moyen et long terme, l’élaboration et le suivi de l’exécution des
plans et programmes de développement, l’élaboration et la mise à jour de
la stratégie nationale de réduction de la pauvreté, la définition de la
politique de programmation et de financement des investissements
publics ;
- La direction générale du trésor et de la comptabilité publique
(DGTCP), chargée : de toutes les questions ayant trait à la collecte de
l’épargne, à la gestion des deniers publics et de la dette publique, à la
monnaie, au crédit, aux changes, aux assurances; de la gestion de la dette

Page 104
publique ; de l’exécution en recettes et en dépenses du budget de l’Etat
des établissements publics à caractère administratif, des collectivités
locales et des établissements publics locaux ; de l’élaboration de la
réglementation sur les jeux de hasard ; du suivi des interventions de
l’Etat dans la vie économique et, à ce titre, de la tutelle financière sur les
établissements publics de l’Etat, les SE et les SEM ; de la représentation
de l’Etat devant les juridictions et du conseil juridique de
l’administration publique. Cette dernière direction générale comprend
des services ou directions qui méritent d’être signalées : l’Inspection
générale du trésor ; l’Agence judiciaire du trésor ; la Direction des
affaires monétaires et financières ; la Direction de la micro finance ; la
Direction des assurances ; la direction de la dette publique ; la Direction
des études et de la législation financière ; la direction de
l’informatisation ; l’Agence comptable centrale du trésor ; la Pairie
générale ; la Recette générale ; les Trésoreries régionales).
- La direction générale du contrôle financier (DGCF) qui est chargée du
contrôle permanent et a priori de l’exécution des opérations financières
de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics. Elle
contrôle la légalité, la régularité et la moralité de tout acte de dépense,
régule le rythme des dépenses en fonction du niveau des recouvrements
et donne son avis sur les actes à caractère financier ;
- La direction générale des marchés publics (DGMP) a pour mission
« d’animer et coordonner l’ensemble de la fonction « marchés publics ».
Elle est chargée de veiller à l’application de la réglementation relative
aux marchés publics et aux délégations de service public ; d’émettre des
avis, d’accorder les autorisations et dérogations nécessaires ; d’assurer
l’information et le conseil de l’ensemble des acteurs de la commande
publique ; d’assurer la collecte des données et des informations relatives
à la passation et à l’exécution des marchés publics ;
- La direction générale du patrimoine de l’Etat (DGPE) qui a pour
mission d’assurer la gestion du domaine affecté de l’Etat, d’en assurer la
conservation et l’entretien, d’assurer l’enregistrement des biens

Page 105
mobiliers et immobiliers et la tenue de la comptabilité patrimoniale de
l’Etat. Elle gère notamment le parc automobile de l’Etat ;
- La direction générale des services informatiques (DGSI) chargée
d’assurer la coordination et la mise en œuvre de la politique
d’informatisation du ministère ;
- La direction de l’organisation, de la méthode et de l’évaluation
(DOME), chargée de contribuer au renforcement de l’organisation
méthodique du ministère notamment par l’élaboration de manuels de
procédure et le suivi des recommandations du CASEM (Conseil
d’administration de secteur ministériel).

Les structures centrales techniques sont épaulées par une assez forte
déconcentration au niveau des circonscriptions administratives
régionales et même provinciales :
- Directions régionales de douanes,
- Directions régionales des impôts,
- Trésoreries régionales,
- Directions régionales du budget,
- Directions régionales du contrôle financier et,
- Directions régionales de l’économie et de la planification.

c) Les structures rattachés ou sous tutelle du MEF

et les organismes partenaires

Il s’agit d’abord, en ce qui concerne les structures rattachées, des

établissements et des projets sur lesquelles le MEF exerce la tutelle
technique et financière :
- l’école nationale des régies financières (ENAREF) ;
- le Fonds d’appui aux activités rémunératrices des femmes (FAARF) ;
- l’Autorité de régulation des marchés publics (ARMP)
- l’institut national de la statistique et de la démographie (INSD) ;
- les projets de développement sous tutelle technique.

Page 106
Il s’agit aussi (mais ce ne sont pas à proprement parlé des organismes
rattachés) des institutions et organismes internationaux qui sont des
partenaires avec lesquels le MEF assure le suivi des activités pour le
compte du gouvernement : BCEAO et autres organismes de coopération
multilatérale, du PNUD et de projets bilatéraux ou multilatéraux 112 dont
le ministère est le correspondant national et l’ordonnateur des
financements accordés au Burkina Faso.

d) Les structures de mission

Le MEF assure le suivi de l’exécution de projets placés sous sa tutelle et

compte plusieurs structures de mission. Il s’agir en ce qui concerne ces
dernière,
- du Comité national de politique économique (CNPE) ;
- du Comité de suivi de l’exécution budgétaire et de la trésorerie
(CSEBT) ;
- du Comité national de la dette publique (CNDP) ;
- du Comité de suivi des délais de paiement (CODEP) ;
- du Secrétariat permanent du Conseil national de la statistique
(SP/CNS) ;
- du secrétariat permanent du conseil national de la population
(SP/CONAPO) ;
- du secrétariat permanent de l’Initiative pour la transparence des
industries extractives ;

B - Le ministère chargé du commerce

Le ministère chargé du commerce exerce aussi d’importantes attributions

en matière économique et surtout joue un grand rôle en matière de
réglementation économique, même si l’heure est à la déréglementation.
Ce ministère (anciennement ministère du commerce, de l’industrie et de

112 Voyez l’article 64 du décret n° 2008-154 du 2 avril 2008 portant organisation du MEF

Page 107
l’artisanat puis ministère du commerce, de la promotion de l’entreprise et
de l’artisanat, puis encore ministère de l’industrie, du commerce, de la
promotion de l’initiative privée et de l’artisanat) est aujourd’hui appelé
Ministère de l’industrie, du commerce et de l’artisanat. Son organisation
est régie par le décret n° 2011-479/PRES/PM/MICA du 26 juillet
2011113

1) Rôle du Ministère de l’industrie, du commerce et

d’ l’artisanat (MICA)

Suivant l’article 8 du décret n°97-468/PRES/PM du 31 octobre 1997

portant attributions des membres du gouvernement, le ministre du
commerce, de l’industrie et de l’artisanat applique la politique du
gouvernement en matière de développement industriel, commercial et
dans les domaines de l’artisanat. Il assure la mise en œuvre du code des
investissements et du programme de privatisation. Il est à ce titre
responsable entre autres : de l’élaboration, de la coordination et du suivi
de la politique industrielle; de la planification industrielle ; de la
promotion des petites et moyennes entreprises ; de l’application de la
politique des prix ; de l’élaboration et de l’application de la politique en
matière d’instruments de mesure, de contrôle de qualité, et des normes ;
de la réglementation du secteur de l’artisanat, de l’élaboration des
stratégies de promotion du secteur de l’artisanat.

Selon l’article 20 du décret n° 2011-072 du 24 février 2011, le

Ministère de l’industrie, du commerce, de la promotion de l’initiative
privée et de l’artisanat « assure la mise en œuvre et le suivi de la
politique du gouvernement en matière d’industrie, de commerce, de
promotion de l’initiative privée et d’artisanat»

113La dénomination de ce département ministériel ayant beaucoup varié, il est de même de ses textes d’organisation. On s’en tiendra
aux structures classiques.

Page 108
 Les attributions en matière économique du MICA complètent
celles du ministre de l’économie et des finances en matière de contrôle et
de réglementation en matière économique.

Ses structures apparaissent moins lourdes que celles du ministère de

l’économie, des finances et du plan.

2) Structures du MICA

Ce ministère comprend de manière classique, le cabinet, les structures

centrales relevant du secrétariat général et les structures rattachées ou de
missions114.

a) Les structures centrales

Le MICA compte quinze (15) structures centrales dont neuf ont des
attributions en matières économiques. Les cinq autres sont : la DAF
(direction de l’administration et des finances), la DRH (direction des
ressources humaines) la DEP (direction des études et de la planification)
et la DCPM (direction de la communication et de la presse ministérielle)
qui sont des services analogues à tous les ministères ; à ces quatre
s’ajoute l’Inspection technique des services, qui est une structure
commune à tous les ministères, mais directement rattachée au Cabinet du
Ministre. Cette inspection technique « assure le suivi-conseil et le
contrôle du fonctionnement des services, des projets et des
programmes ». Le décret 2011-479 cite aussi comme structure centrale
« la personne responsable des marchés » (PRM). C’est une structure qui
existe aussi dans tous les ministères.

Les neuf structures centrales ayant une influence en matière économique

sont :
114 Voyez le décret n° 2011-479/PRES/PM/MICA du 26 juillet 2011 portant organisation du Ministère de l’industrie, du commerce
et de l’artisanat

Page 109
- La direction générale du développement industriel, chargée de
l’application de la politique du ministère en matière industrielle. Elle est
notamment chargée : de l’élaboration et de la mise en œuvre de la
règlementation industrielle ; d’élaborer et suivre la mise en œuvre de la
stratégie de promotion des investissements ; d’élaborer et réviser le c ode
des investissements et ses textes d’application ; d’élaborer et de mettre
en œuvre la stratégie de promotion de l’industrie, des petites et
moyennes entreprises (PME) et des petites et moyennes industries
(PMI). A travers ses deux directions, la direction de la promotion et de la
coopération industrielle et la direction de l’information et de la
réglementation industrielle, elle met en œuvre la stratégie de promotion
du secteur industriel, élabore la stratégie de promotion des
investissements, élabore la réglementation industrielle, élabore les
projets de révision du code des investissements et ses textes
d’application ;
- La direction générale du commerce extérieur est chargée de
promouvoir les échanges commerciaux, de concevoir et veiller à la mise
en œuvre des politiques nationales en matière de commerce extérieur, de
suivre la coopération et les négociations commerciale ;…
- La direction générale du commerce intérieur est chargée
d’élaborer les textes législatifs et réglementaires en matière de commerce
intérieur, de réglementer et suivre les manifestations commerciales au
niveau national, d’harmoniser la législation commerciale avec celle
régissant les conventions et traités internationaux… ;
- La direction générale de l’artisanat, qui compte également deux
directions dont l’une chargée de la coordination et de la promotion du
secteur et l’autre chargée plus spécifiquement de l’organisation et de la
réglementation et donc d’élaborer les textes juridiques relatifs au secteur
de l’artisanat ;
- La direction de la promotion de l’entreprise, qui a pour mission de
coordonner toutes les actions de promotion du secteur privé et de
l’entreprise. Elle est chargée de l’amélioration de l’environnement des
affaires, d’élaborer la réglementation relative aux entreprises publiques

Page 110
et parapubliques, de suivre la privatisation des entreprises publiques,
d’organiser les rencontres annuelles Gouvernement-secteur privé ainsi
que l’assemblée générale des sociétés d’Etat…
- La Direction du centre des guichets uniques du commerce et de
l’investissement (DCGU/CI). Il a été créé une direction du centre des
guichets uniques pour les formalités administratives de création
d’entreprises, de commerce et d’investissements. Le rôle d’un centre de
guichet unique(CGU) est de centraliser et de rationaliser l’ensemble des
formalités, procédures et opérations administratives non douanières, en
matière commerciale et industrielle, d’informer les opérateurs
économiques sur les procédures et les textes, d’assurer la gestion des
agréments au code des investissements;
- La direction générale de la propriété industrielle chargée de
promouvoir la propriété industrielle et de valoriser l’activité inventive et
innovatrice. Elle élabore et suit la mise en œuvre de la stratégie de
promotion de la propriété industrielle, élabore les textes nécessaires à
l’application au plan national des conventions et accords régionaux et
internationaux relatifs à la propriété industrielle ; …
- La Direction générale de ma qualité et de la métrologie (DGQM)
est notamment chargée : d’élaborer et contrôler les règlementations en
matière de qualité, de métrologie et de normalisation ; de coordonner les
activités dans le domaine de la métrologie et du contrôle de la qualité des
produits, biens et services mis eu le marché ; de vulgariser net de
promouvoir l’usage des instruments de mesure légaux, notamment dans
les transactions commerciales ; …
- L’inspection générale des affaires économiques. Elle est chargée
: du contrôle de l’application des réglementations en matière industrielle,
commerciale et d’organisation de la concurrence ; de superviser les prix
et les stocks des produits de grande consommation ; de mener des études
prospectives sur les produits de grande consommation ; de la
surveillance de certains prix. Elle a tout pouvoir d’investigation sur place
et sur pièce et peut faire appel à tout autre expert ou technicien.

Page 111
Cette inspection remplace les anciennes structures de contrôle de prix
(l’ex. Secrétariat permanent à l’homologation des prix) qui ont perdu
leur sens avec la libéralisation des prix.

Elle a rang de direction générale et compte deux directions (une

inspection de la concurrence, une direction des statistiques et de la
prospective des prix) et, comme services extérieurs, les inspections
régionales des affaires économiques.

Outre les structures centrales, le MICA dispose de services extérieurs

coordonnés au niveau régional par des directions régionales.

b) Les structures rattachés

Selon l’article 23, al.1, du décret n° 2011-479, « sont considérés comme

structures rattachées du Ministère de l’industrie, du commerce et de
l’artisanat, les services publics décentralisés, les sociétés d’Etat, les
sociétés d’économie mixte, les établissements publics de l’Etat, les
projets et programmes de développement concourant à
l’accomplissement des missions du département ».

Alors que la liste des organismes était auparavant jointe en annexe, l’al.
2 de cet article 2011-479 énumère directement les structures rattachées :
la commission nationale de la concurrence et de la consommation
(CNCC) ; l’Abattoir frigorifique de Bobo-Dioulasso (AFB) ; l’Office
national du commerce extérieur (ONAC aujourd’hui APEX) ; le Salon
international de l’artisanat de Ouagadougou (SIAO) ; la Société
nationale burkinabè des hydrocarbures (SONABHY) ; la Société de
gestion de l’abattoir frigorifique de Ouagadougou (SOGEAO) ; la
Société burkinabè des fibres textiles (SOFITEX) ; la Société de
transformation des fruits et légumes de Loumbila (STFL) ; la Chambre
des métiers de l’artisanat du Burkina Faso (CMA-BF) ; le Village
artisanal de Ouagadougou (VAO) ; la Chambre de commerce et

Page 112
d’industrie du Burkina Faso (CCI-BF) ; la Maison de l’entreprise du
Burkina Faso (MEBF) ; le Centre d’arbitrage, de médiation et de
conciliation de Ouagadougou (CAMCO) ; le Centre de gestion agréé de
Ouagadougou (CGA-O) ; le Centre de gestion agréé de Bobo-Dioulasso
(CGA-B) ; le Bureau de restructuration et de mise à niveau des
entreprises (BRMN) ; l’Agence de financement et de promotion des
PME (AFP/PME) ; toutes autres structures créée et placées sous tutelle
du ministère.

c) Les structures de mission

Les textes antérieurs parlaient de services spécifiques et les

définissaient comme sont, « des structures créées par le ministère pour
exécuter des missions précises »115. C’était le cas de la commission de
privatisation chargée de la mise en œuvre du programme de
privatisation. Elle avait pour mission de : rassembler et diffuser la
documentation et l’information relative à la privatisation et au
redressement des entreprises à privatiser ; préparer et suivre les études
sur les entreprises à privatiser ; suivre le respect des cahiers de charges
des repreneurs.

L’article 24 du décret n° 2011-479 cite comme structures de mission :

- la Coordination nationale des projets financés par le fonds
commun pour les produits de base (CN-CFC) ;
- le Secrétariat permanent chargé du suivi des réformes des licences
d’affaires ;
- le Secrétariat permanent du suivi de la filière coton libéralisée
(SP/FCL).

115 Cf. l’article 42 du décret n° 2001-302/PRS/PM/MCPEA du 29 juin 2001 portant organisation de ce ministère

Page 113
 SECTION II - L’ADMINISTRATION ÉCONOMIQUE LOCALE

L’administration de l’économie est assurée, au niveau local, par les

administrations locales déconcentrées et par les administrations
décentralisées.

§1 - L’ADMINISTRATION LOCALE DÉCONCENTRÉE

L’administration locale déconcentrée se compose des services

déconcentrés (ou services extérieurs) des différents ministères
implantées localement et des circonscriptions administratives locales.

Les services extérieurs des ministères se développement

proportionnellement au développement de l’interventionnisme étatique
et aussi en rapport avec les moyens dont disposent ces ministères 116.
Certains ministères disposent de services extérieurs à un niveau régional,
provincial et même départemental, d’autres, seulement à un niveau
régional. Le problème principal des services extérieurs de l’Etat (qui
était encore plus crucial avant la mise en œuvre effective de la région)
est celui de la coordination de leurs activités au niveau local. Cette
coordination est en principe assurée par les chefs de circonscriptions
administratives que sont le préfet au niveau départemental et le Haut-
commissaire au niveau provincial et le gouverneur au niveau régional.
Leurs attributions sont fixées par le décret n° 2005-
045/PRES/PM/MATD du 03 février 2005 portant attributions du
gouverneur de région, du Haut-commissaire de province et du préfet de
département.
1) Les attributions du Gouverneur

Le Gouverneur est un agent de l’Etat. Il coordonne l’ensemble des

services en tant que représentant du pouvoir central. Selon l’article 2 de

116Voyez toutefois la loi n° 20/98/AN du 20 mai 1998 portant normes de création, d’organisation et de gestion des structures de
l’administration d’Etat, modifiée par la loi n° 11-2005/AN du 26 avril 2005, J.O.BF du 9 juin 2005, p. 721.

Page 114
ce décret n° 2005-045, « le Gouverneur est le dépositaire de l’autorité
de l’Etat dans la région. Il reçoit du gouvernement les directives et les
instructions concernant la politique nationale et régionale. Il est le
délégué du gouvernement et le représentant de chaque Ministre dans la
région. Il veille à l’application des lois, des règlements et des décisions
du gouvernement ».

Sur le plan de ses attributions économiques, l’article 23 du décret précise

que « le gouverneur veille à la mise en œuvre de la politique du
gouvernement en matière de développement économique et social, de
planification et d’aménagement du territoire dans la région. A cet effet,
il anime, coordonne et contrôle l’action des Hauts-commissaires et des
directeurs régionaux de services de son ressort ». L’article 26 ajoute que
« les crédits relatifs aux investissements d’intérêt régional et ceux
d’intérêt provincial sont délégués au gouverneur sous forme de dotations
d’investissement. S’agissant des crédits relatifs aux investissements
d’intérêt provincial, le Gouverneur les alloue aux Hauts-commissaires
sous forme de dotations affectées aux programmes arrêtés ».

Outre ce rôle économique, suivant l’article 27, al.1, « le Gouverneur

assure par délégation du Ministre chargé des collectivités et du Ministre
chargé des finances et du budget, la tutelle rapprochée sur la région en
tant que collectivité territoriale ». A ce titre, il exerce le pouvoir
d’approbation et d’autorisation et le contrôle de légalité de tous les actes
du Conseil et du président du Conseil régional (Voyez également
l’article 29 du décret).

2) Les attributions du Haut-commissaire

Le Haut-commissaire est également un agent de l’Etat dans la province.

Il est dépositaire de l’autorité de l’Etat dans la province et il est le
représentant du Gouverneur dans la province (article 46 CGCT). Il peut
recevoir délégation de pouvoirs et de signature des Ministres chargés des

Page 115
administrations civiles de l’Etat (article 47). Selon l’article 49, il
« coordonne et dirige, sous l’autorité du Gouverneur, l’action des
services déconcentrés des administrations de l’Etat dans la province. Il a
autorité sur les chefs de services de ces administrations dans le respect
de leurs statuts ».

En matière économique, le Haut-commissaire « veille à la mise en œuvre

de la politique du gouvernement en matière de développement
économique et social, de planification et d’aménagement du territoire de
la province » (article 60). Il est « administrateur délégué des crédits du
budget de l’Etat alloués à la province et aux services déconcentrés de
l’Etat dans la province ». C’est en matière économique et
d’aménagement du territoire que la province apparaissait comme un
cadre assez étroit. Les compétences de coordination du Haut-
commissaire se trouvaient limitées par le fait que bon nombre
d’administrations centrales étaient déconcentrées à un niveau régional et
non provincial. De ce fait, le pouvoir d’un Haut-commissaire de
coordination des activités notamment économiques et administratives
pouvait difficilement être exercé. Les directeurs régionaux, généralement
nommés par décret, n’étaient pas réellement soumis à son autorité. La
création de la région comble ce hiatus.

En matière de tutelle, le Haut-commissaire exerce la tutelle sur les

communes dans la province (article 53). Il « prononce l’approbation des
budgets et des comptes administratifs après examen par la commission
provinciale d’approbation des budgets ». Il prononce les autorisations
préalables en ce qui concerne les emprunts, les indemnités, l’acceptation
de dons et legs avec charges, les opérations d’aménagement du territoire,
les acquisitions, aliénations, échanges portant sur le domaine privé de la
commune (article 54).
Enfin, selon l’article 70 CGCT « le Haut-commissaire reçoit des
ministres chargés de l’administration du territoire et des finances
dénégation de pouvoirs et de signature en matière de tutelle sur les

Page 116
communes » et selon l’article 71, il « exerce la tutelle des communes
urbaines et rurales de son ressort territorial. Il exerce le contrôle
administratif des actes du maire, conformément aux textes en vigueur ».

3) Les attributions du préfet

Le préfet est un agent déconcentré relevant de l’autorité

hiérarchique du Haut - commissaire. Il est le dépositaire de l’autorité de
l’Etat et le représentant du Haut-commissaire dans le département. Selon
la formule classique « le préfet a la charge des intérêts nationaux, du
respect des lois et de l’ordre public. Il veille à l’exécution des règlements
et décisions dans sa circonscription » (article 77). Il est le chef de
l’administration départementale. Il coordonne, sous l’autorité du Haut-
commissaire, les activités des services déconcentrés de l’administration
de l’Etat dans le département (article 79).

§2 - L’ADMINISTRATION LOCALE DÉCENTRALISÉE

L’action économique de l’administration locale décentralisée soulève les

problèmes:
- de sa compétence générale d’intervention,
- des moyens juridiques dont elle dispose,
- et des organes d’interventions.

A - La compétence générale d’intervention des collectivités locales

Les collectivités territoriales sont dotées de compétences économiques.

Elles jouent un rôle économique très important depuis les réformes
administratives de 1983, mais surtout depuis le processus de
libéralisation politique et économique des années 1990 et les premières
lois de décentralisation de 1993 117. Elles doivent prendre en charge leur

117Loi n° 3/93 du 7 mai 1993 portant organisation de l’administration du territoire au Burkina Faso ; loi n°4/93 du 12 mai 1993
portant organisation municipale ; loi n°5/93 du 12 mai 193 portant statut particulier de la province du Kadiogo et de la commune de

Page 117
propre développement, la mise en valeur et la promotion de leurs
potentialités, dans l’esprit de la répartition des rôles de l’Etat, des
collectivités territoriales opérée par la loi n° 10/98/AN du 21 avril 1998
portant modalités d’intervention de l’Etat, et répartition des compétences
entre l’Etat et les autres acteurs du développement118, les textes
d’orientation de la décentralisation (TOD) 119 de 1998, puis par ma loi n°
055-2004/AN du 21 décembre 2004 portant Code général des
collectivités territoriales au Burkina Faso 120.

La constitution de 1991 consacre la décentralisation : suivant l’article

101 de la constitution, « la loi détermine les principes fondamentaux de
la libre administration des collectivités territoriales, de leurs
compétences et de leurs ressources ». L’article 143 confirme le principe
de décentralisation en disposant que «le Burkina Faso est organisé en
collectivités territoriales ». Les articles 144 et145 donnent compétence
au législateur pour créer, supprimer, découper des collectivités
territoriales ainsi que pour organiser « la participation démocratique des
populations à la libre administration des collectivités territoriales ».

D’abord, Les articles 145 et 224 du Code général des collectivités

territoriales, qui concernent respectivement les attributions des organes
délibérants de la région et de la commune, affirme, par la classique
« clause générale de compétence », le pouvoir d’intervention
économique des collectivités territoriales. Selon l’article 145, « le conseil
régional définit les grandes orientations en matière de développement
dans la région conformément aux grandes orientations nationales…. Il
discute et adopte les plans de développement régional, Il règle par ses
délibérations les affaires de la région… ». Dans le même style, l’article

Ouagadougou ; loi n° 6/93 du 12 mai 1993 portant statut particulier de la commune de Bobo-Dioulasso ; loi n° 7/93 du 12 mai 1993
portant régime électoral des conseillers de villages, de secteur communal, de département et de province.
118 J.O.BF n° spécial du 25 juin 1998, p. 2, Codes et lois du Burkina Faso, Tome VIII, Code public et administratif, vol. 1, p. 42.
119 Voyez, la loi n° 040/98 du 3 août 1998 portant orientation de la décentralisation ; la loi n° 041/98 du 6 août 1998 portant

organisation de l’administration du territoire au Burkina Faso ; la loi n° 042/98 du 6 août 1998 portant organisation et
fonctionnement des collectivités locales ; la loi n°043/98 du 6 août 1998 portant programmation de la mise en œuvre de la
décentralisation, JO.BF n°38 du 17 septembre 1998, p. 5978.
120 J.O.BF spécial n° 2 du 20 avril 2005.

Page 118
224 dispose que « le conseil municipal définit les grandes orientations en
matière de développement communal conformément aux grandes
orientations nationales… Il discute et adopte les plans de développement
communal et en contrôle l’exécution, il règle par ses délibérations les
affaires de la commune… ».

Ensuite, le livre II du Code général des collectivités territoriales procède

à une répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités locales
dans les différents domaines sur la base d’un certain nombre de principes
qui sont fixés par le livre I, Titre 1, chapitre III et par l’article 72 au titre
3:

Le premier principe est celui de la subsidiarité (articles 5 et 35 CGCT).

Le principe de subsidiarité veut que l’Etat ne se réserve que les
compétences qui ne peuvent pas être mieux exercés au niveau local.
Toute compétence qui serait mieux exercée au niveau local doit être
attribuée aux communes et aux régions. La règle de la progressivité
évoquée par l’article 5 concerne plutôt le rythme de réalisation des
transferts des compétences.

Le second principe est que « les transferts de compétences par l’Etat

doivent être accompagnés de transfert aux collectivités territoriales des
moyens et des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces
compétences dans les conditions prévues par la loi » (art. 36) et aussi
accompagnés « … du transfert de tout ou partie des services
correspondants » (article 40, al. 1).

Un troisième principe est l’absence de tutelle entre collectivités

territoriales (articles 14 et surtout 42 CGCT). La commune et la région
sont des personnes morales juridiquement indépendantes l’une de l’autre.
Même le besoin de coordonner leurs interventions ne justifie pas qu’il y
ait des rapports de subordination. Ces rapports doivent reposer sur la
concertation et la conclusion de contrats. Selon « les transferts de

Page 119
compétences prévues par la présente loi au profit des régions et des
communes ne peuvent autoriser l’une de ces collectivités territoriales à
établir ou à exercer une tutelle sous quelque forme que ce soit sur
l’autre ».

Sur le plan strictement économique, l’encadrement et l’orientation de

l’économie sont des tâches qui peuvent être mieux remplies par l’Etat.
Mais les collectivités territoriales peuvent intervenir en matière
économique sur la base des articles 79 et 91 : selon l’article 79, « les
collectivités territoriales concourent avec l’Etat, à l’administration et à
l’aménagement du territoire, au développement économique, social,
éducatif, sanitaire, culturel et scientifique, ainsi qu’à la protection, à la
mise en valeur des ressources naturelles et à l’amélioration du cadre de
vie. Les collectivités territoriales peuvent se regrouper suivant les
intérêts locaux ou l’intérêt général pour réaliser des activités de
développement » ; et l’article 91 dispose « les collectivités territoriales
élaborent et exécutent leurs politiques et plans de développement dans le
respect des grandes orientations de l’Etat… ».

Le degré d’interventionnisme des collectivités territoriales serait en

principe conditionné par l’orientation interventionniste ou non
interventionniste de l’Etat.

B – Les moyens juridiques d’intervention

On entend par moyens juridiques, les voies de droit qui sont ouvertes aux
collectivités territoriales pour mener leurs activités, et intervenir par
conséquent dans le domaine économique.

L’article 09 de la loi n°55/2004 portant CGCT dispose que la collectivité

peut : 1) entreprendre toute action en vue de promouvoir le
développement économique, social, culturel, environnemental et
participer à l’aménagement du territoire ; 2) passer des contrats avec

Page 120
toutes personnes physiques ou morales, publiques ou privées, dont l’Etat,
les autres collectivités et les établissements publics ou établir des
rapports de coopération avec des organisations extérieures au Burkina
Faso dans le respect de la souveraineté et des intérêts de la nation ; 3)
entreprendre dans les conditions prévues par la loi et dans le cadre de
leurs compétences propres, des actions de coopération qui donnent lieu à
des conventions avec des collectivités territoriales de pays étrangers ou
organismes internationaux publics ou privés œuvrant dans le domaine du
développement ; 4) créer ou acquérir des établissements dans les
domaines de l’enseignement, de la santé, de l’environnement ou dans
tout autre domaine socio-économique ou culturel ; 5) créer des
établissements publics locaux pour la gestion d’activités socio-
économiques ou culturelles ; 6) acquérir des actions ou obligations dans
des sociétés ayant pour objet l’exploitation de services locaux ou de
services nationaux ouverts à la participation des collectivités territoriales.

Cette liste de compétences n’est pas en soi nouvelle par rapport aux lois
de 1993 à l’exception de la référence expresse à la notion
d’établissement public local. L’énumération montre que les collectivités
territoriales disposent d’à peu près les mêmes moyens juridiques que
l’Etat : création d’établissements ou d’entreprises, passation de contrats,
planification etc.

Mais les moyens juridiques des collectivités territoriales sont toutefois

limités par plusieurs facteurs : leur pouvoir réglementaire est conditionné
par la règlementation étatique ; leurs latitudes dans l’élaboration et
l’exécution de leurs politiques et plans de développement sont limitées,
par le devoir de respecter les orientations de l’Etat conformément à
l’article 91 CGCT ; et la tutelle demeure forte car la palette des différents
types de contrôle ont été maintenues (contrôles a priori, a posteriori, de
légalité, d’opportunité).

Page 121
L’obligation de respecter les grandes orientations de l’Etat et le contrôle
de tutelle concourent, dans un Etat unitaire, à maintenir l’unicité de
l’ordre juridique. Mis à part ces restrictions, les collectivités territoriales
peuvent «entreprendre toute action en vue de promouvoir le
développement économique…» selon l’article 9, point 1. Elles peuvent
recourir notamment à la gestion directe (création de services ou de régies
simples) ou indirecte (régie personnalisée, concession, affermage) de
leurs activités.

C – Les organes d’intervention

En ce qui concerne les organes exerçant la compétence d’intervention

locale, chaque collectivité est dotée d’un organe délibérant, d’un organe
exécutif.

Au niveau de la province l’organe délibérant est le conseil régional, qui

doit définir les grandes orientations en matière de développement.
Adopte les plans de développement régional (article 145 CGCT). Il
délibère sur le budget, les taxes et redevances perçues directement au
profit de la région dont la perception est autorisée par la loi, les
emprunts, l’attribution de secours et de subvention… (article 147).
L’organe exécutif est le président du conseil régional. Celui-ci « exécute
les délibérations du conseil régional, veille à l’exécution des
programmes de développement, conserve et administre le patrimoine de
la région, veille à l protection de l’environnement… (article 177 CGCT).
Il est le chef de l’administration de la région et à ce titre, il administre
toutes les affaires du ressort régional et organise les services à caractère
administratif, industriel et commercial… (article 200).

Le président du conseil régional est assisté de deux vice-présidents

(article 143 CGCT) et trois commissions permanentes sont constituées
au sein du conseil (article 144 CGCT).

Page 122
Au niveau de la commune l’organe délibérant est le conseil municipal
qui, à l’instar du conseil régional, définit les grandes orientations en
matière de développement communal, discute et adopte les plans de
développement communal et en contrôle l’exécution (article 224). Il
délibère sur le budget, les crédits supplémentaires, les taux des taxes, et
redevances perçues directement au profit de la commune, ainsi que le
taux des centimes additionnels dont la perception est autorisée par la loi
etc. (article 226). Il, est créé quatre commissions permanentes au sein du
conseil municipal.

L’organe exécutif est le maire assisté de deux adjoints. Le maire est

chargé de l’exécution des décisions du conseil municipal (article 256). Il
veille à l’exécution des programmes de développement, à la protection
de l’environnement, prend les mesures relatives à la voirie … (article
258). Il est chargé de la police municipale (article 260). Il est le chef de
l’administration municipale. A ce titre, il administre toutes mes affaires
du ressort communal et organise les services à caractère administratif,
industriel et commercial … (article 287 CGCT).

Les organes des collectivités territoriales disposent de bases d’action

pour être des organes ayant une influence économique, même si cette
influence est fortement conditionnée par la faiblesse des ressources
financières de la commune et surtout de la région et par la clause
générale de respect des orientations nationales.

Page 123
 CHAPITRE II - L’ADMINISTRATION ECONOMIQUE
CONSULTATIVE : LE CONSEIL ECONOMIQUE
ET SOCIAL (C.E.S.)

L’idée de la création d’un conseil économique est venue de la nécessité

de combler un vide que l’existence de parlements à une ou deux
chambres ne permet pas de combler : ce vide provient du besoin de
compléter les représentations parlementaires qui sont essentiellement
occupées par les parties politiques, par des organes de représentation
professionnelle. Il s’agit de permettre une concertation entre les
différents groupes d’intérêt économique et de faire en sorte que le
parlement et l’exécutif soient mieux éclairés de leurs préoccupations lors
de l’élaboration des textes législatifs ou réglementaires.

Le mouvement est venu d’Allemagne où la constitution du 11 août 1919

a créé des conseils ouvriers d’arrondissement et un conseil ouvrier
d’empire dans lesquels tous les groupements professionnels importants
sont représentés121.

L’exemple fut suivi par la Pologne, puis par la France qui institua par un
décret du 16 janvier 1926, un conseil national économique.

Mais en France, le conseil était un simple organe d’études techniques

placés non pas auprès du parlement, mais auprès du gouvernement et
rattaché à la présidence du conseil. L’existence du conseil national fut
consacrée par une loi du 24 avril 1926. Il fut réorganisé en 1936 (loi du
19 mars 1936).

La constitution française du 27 octobre 1946 institua un conseil

économique représentatif des diverses catégories socioprofessionnelles

121 Voy. A. Eismein, Droit constitutionnel français et comparé, t.1, Sirey 1927, p. 70.

Page 124
et appelé à donner des avis, principalement à l’Assemblée nationale et
accessoirement au gouvernement.

La constitution française de 1958 maintiendra l’institution, en la

rebaptisant conseil économique et social mais en faisant un auxiliaire du
pouvoir exécutif.

Le Burkina Faso reprendra cette institution dans la constitution du 15

mars 1959 (article 53 et 54) et dans la constitution du 27 novembre 1960
(art.67).

Le premier conseil économique et social fut mis en place par la loi n°4-
59 AL du 19 mai 1959 modifiée par la loi n°6-62 du 11 janvier 1962.
Dans ces textes, le C.E.S. avait les attributions suivantes :
- Il donne son avis sur les projets et propositions de lois, les projets
d’ordonnance et de décrets dont il est saisi par le président ;
- Il est consulté sur le plan et sur les projets de lois de programme à
caractère économique et social ;
- Il peut être consulté sur tout problème économique et social.

La constitution du 14 juin 1970 n’institua pas expressément le C.E.S. ;

l’art. 99 de cette constitution se contente de dire «qu’une loi fixera la
composition et les modalités de fonctionnement des organes consultatifs
et de représentation des intérêts à caractère économique et social ». La
constitution de 1977 était totalement muette sur la question.

C’est à partir de 1985 que le C.E.S. va renaître. Le gouvernement du

C.N.R. (4 août 1983 – 15 octobre 1987) animé de la volonté d’orienter
l’économie nationale, avait besoin des avis motivés d’un organisme
technique et représentatif. Un conseil révolutionnaire économique et
social (CRES) fut créé par l’ordonnance du 22 février 1985 et organisé
par décret n°85-118/CNR/PRES du 22 février 1985. Ce décret fut abrogé
et remplacé par le kiti n° An VI-001/FP/PRES du 17 août 1988.

Page 125
La constitution du 2 juin 1991, en son titre X prévoyait, avant la révision
du 11 avril 2000122, l’existence du C.E.S. à la manière de la constitution
de 1970. Elle se contente de prévoir la création par la loi, d’organes
consultatifs et de contrôle. Le C.E.S. était, jusqu’à la révision
constitutionnelle du 11 mars 2000 notamment de l’article 141, le seul
organisme consultatif créé par la loi. Bien d’autres organismes
consultatifs couvrant des domaines divers ont été créés par voie
réglementaire. Ce que les parlementaires du parti majoritaire l’ex
ODP/MT ont critiqués lors de leur session tenue à Banfora en 1995
comme étant non conforme au titre X de la constitution. Mais il faut
relativiser cette critique car, au fond, l’exécutif a plus besoin de ces
organismes qu’il utilise comme soupape de modération que le parlement,
même s’il faut prendre garde à ne pas vider les organes constitutionnels
de leurs substances. Toujours est-il qu’à la suite de ces critiques, le titre
10 a été modifié : l’article 141 institue directement le CES et l’article
142 de la constitution révisée ne prévoit plus que la création d’organes
de contrôle, supprimant ainsi la disposition relative à la création par voie
législative d’organes consultatifs. On peut en déduire que l’exécutif peut
créer des organes consultatifs non constitutionnellement prévues.

C’est la loi n°09/93/ADP du 13 mai 1993 qui portait création,

organisation et fonctionnement du C.E.S. L’organisation interne du CES
était fixée le décret n°93-264/PRES du 31 août 1993 portant organisation
des services administratifs du C.E.S, modifié par le décret n° 95-421 du
10 octobre 1995123. En conséquence de la révision de la constitution qui
élève le CES au rang d’institution constitutionnelle, la loi de 1993 a été
remplacée par la loi organique n° 007-2001/AN du 17 mai 2001 portant
composition, organisation et fonctionnement du CES 124. Ses attributions
sont par contre fixées par l’article 141 de la constitution. La loi

122 Loi n° 003-2000/AN du 11 avril 2000 portant révision de la constitution

123 Décret n° 93-264/PRES du 31 août 1993, JO.BF du 02 septembre 1993, p. 1399 ; et décret n° 95-421 du 10 octobre 1995 portant
modification du décret 93-264, JO.BF, p. 2983
124 Loi n° 007-2001 du 17 mai 2001, JO.BF n° 37 du 13 septembre 2001, p. 1634.

Page 126
organique est complétée par trois décrets : le décret n° 2001-656/PRES
du 4 décembre 2001 portant création, attributions, organisation et
fonctionnement d’un observatoire au sein du Conseil économique et
social ; le décret n° 2001-657/PRES du 4 décembre 2001 fixant les
quotas de représentation et les modalités de désignation des membres du
Conseil économique et social ; et le décret n° 2001-658/PRES du 4
décembre 2001 portant organisation des services administratifs du
Conseil économique et social125.

SECTION I- ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DU C.E.S.

La loi organique fixe la composition, l’organisation et le fonctionnement

du CES. Elle est complétée par les décrets n° 2001-657 et 2001-658.

§1 - LA COMPOSITION DU C.E.S.

Le problème, au niveau de la composition du CES, est de réaliser un

dosage de la représentation des intérêts qui réponde aux attentes des
intéressés et aux besoins d’une structure pouvant donner des avis
techniques éclairés.

Le C.E.S. est composé (outre le président) de 90 membres nommés par

décret du président du Faso « parmi les personnalités qui, par leurs
compétences, leur expérience, leurs activités, concourent efficacement
au développement économique, social, scientifique ou culturel du
Burkina Faso » (art. 4 loi 007-2001/AN du 17 mai 2001).

Les critères personnels de désignation comme membres sont : d’une part,

le profil technique c’est-à-dire la compétence, l’expérience ou l’apport
par ses activités et, d’autre part, l’honorabilité du postulant. Le
membre du C.E.S. doit jouir de ses droits civiques et politiques, être âgés
de 25 ans au moins (au lieu de 30 ans dans la loi de 1993), exercer des
125 J.O.BF n° 50, 2001 ; http://www.ces.gov.bf/SiteCes/textes/index.html

Page 127
activités de la profession depuis au moins 3 ans et être de bonne
moralité. Les faillis non réhabilités et les personnes en état de liquidation
judiciaire sont expressément exclus (art. 7 loi 007/2001).

Le mandat de conseiller est incompatible avec celui de parlementaire ou

de membre du gouvernement. Cela répond à la logique car le
parlementaire ou le ministre ne peut se consulter lui-même.

Les membres du C.E.S. sont nommés pour un mandat de 3 ans

renouvelable (article 5). Le mandat est gratuit mais les conseillers
reçoivent une indemnité de session (article 33) et les frais de transport de
ceux qui résident en dehors du lieu de session sont remboursés (article
34).
Le président du Faso nomme 80 membres selon une répartition par
catégories professionnelles fixée par la loi. Cette répartition, qui a été
amplement réaménagée par la loi 007- 2001/AN, se présente de la
manière suivante :
- 6 représentants des secteurs de l’agriculture, de l’élevage et assimilés ;
- 3 représentants du secteur commercial ;
- 3 représentants des secteurs de l’industrie de l’artisanat et des mines ;
- 3 représentants des secteurs financiers, bancaires, des assurances et du
système financier décentralisé ;
- 3 représentants des secteurs du bâtiment, des travaux publics, de
l’urbanisme et assimilés ;
- 3 représentants du secteur des transports et du tourisme ;
- 2 représentants des secteurs de la presse et de la communication ;
- 1 représentant de la chambre de commerce ;
- 2 représentants de l’administration économique et financière ;
- 1 représentant de l’administration générale ;
- 1 représentant de l’administration du travail ;
- 2 représentants du secteur de l’environnement, de l’hydraulique et du
cadre de vie ;
- 3 représentants du secteur de l’éducation et de la formation ;

Page 128
- 3 représentants du secteur de la santé et de l’action sociale ;
- 5 représentants des professions libérales ;
- 2 représentants du secteur de la recherche scientifique ;
- 5 représentants des organisations des employeurs ;
- 5 représentants des syndicats des travailleurs ;
- 2 représentants des associations culturelles ;
- 3 représentants des artistes, écrivains et cinéastes ;
- 3 représentants des ONG ;
- 2 représentants des associations de promotion des droits humains et de
la démocratie ;
- 2 représentants des associations sportives ;
- 2 représentants du secteur des PME/PMI ;
- 2 représentants du secteur informel ;
- 2 représentants des structures et associations de jeunesse ;
- 3 représentants des structures et associations de femmes ;
- 1 représentant des associations de retraités ;
- 3 représentants des autorités traditionnelles, coutumières et religieuses ;
- 2 représentants des parents d’élèves du primaire et du secondaire.

Les 80 membres sont nommés sur proposition des organisations et des

structures représentées. En outre, le président du Faso désigne
discrétionnairement 10 membres es qualité. Les représentants
d’institutions, d’associations et de groupements professionnels sont
désignés selon des modalités qui leur sont propres (article 6), les
représentants de l’administration étant désignés par les Ministres en
charge des départements et secteurs concernés 126.

Malgré le caractère apparemment disparate de l’énumération, il se

dégage un certain dosage de la représentation des salariés, des
entreprises, des professions, des associations…

126Voyez l’article 35 du décret n° 2001-657/PRES du 4 décembre 2001 fixant les quotas de représentation et les modalités de
désignation des membres du conseil économique et social.

Page 129
 §2 – L’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT

Les organes du C.E.S. sont :

- L’assemblée générale,
- Le bureau,
- Les commissions.

1) L’assemblée générale est l’instance suprême du C.E.S. Elle tient dans

l’année deux sessions ordinaires qui ne peuvent excéder chacune quatre
semaines (article 21). Elle peut se réunir en session extraordinaire sur un
ordre du jour déterminé à la demande du Président du Faso, du Premier
ministre, ou de 2/3 de ses membres. Une session extraordinaire ne peut
excéder 15 jours.

Les séances du conseil ne sont pas publiques 127 mais le conseil peut y
inviter toute personne à titre consultatif. Les membres du gouvernement
ont accès à l’assemblée générale et à ses commissions et peuvent y
prendre la parole.

L’assemblée prend ses décisions à la majorité simple, avec voix

prépondérante du président en cas de partage égal des voix. Le droit de
vote est personnel et ne peut être délégué.

Il n’est plus mentionné, comme cela était le cas dans l’article 22 de la loi
09/93, que les avis du C.E.S. sont publiés au Journal Officiel. Cette
disposition semble avoir été déclarée non conforme à la constitution par
le Conseil constitutionnel 128. Le conseil peut être invité à désigner un de
ses membres pour les justifier devant le conseil des ministres ou devant
l’Assemblée Nationale.

127En France, au contraire, les séances sont publiques.

128Les lois organiques sont soumises au contrôle du Conseil constitutionnel. Voyez, pour le cas présent, la décision du Cons. Const.
N° 7/CS/CC du 23 juillet 2001. L’article 22 de la loi 09/93 du 13 mai 1993 disposait que « les avis et rapports du Conseil sont
transmis au Président du Faso qui en assure la publication au journal officiel ». Cette disposition semble avoir fait l’objet de l’article
27 de la loi organique de 2001 déclarée non conforme à la constitution.

Page 130
2) Le bureau du C.E.S. comprend 7 membres dont le président, quatre
vice-présidents, et deux rapporteurs. A l’exception du président, nommé
par décret du Président du Faso, les vice-présidents et les rapporteurs
sont élus par l’assemblée pour une durée d’un an renouvelable (article 11
loi 007-2001).

Le président du C.E.S représente le CES et dirige ses activités. Il dispose

d’un service administratif comprenant 129 :
- le cabinet,
- le secrétariat général.

Le cabinet, dirigé par un directeur de cabinet, comprend un secrétariat

particulier, un bureau du protocole, une cellule de chargés de mission, un
département de la communication et des relations publiques et un bureau
de la sécurité du président.

Le secrétariat général coiffe les services techniques et administratifs dont

la questure et six départements au lieu de trois auparavant : département
des affaires administratives et financières ; département des affaires
institutionnelles et de la bonne gouvernance ; département du
développement humain et de l’intégration sociale ; département de la
production et du soutien à la production ; département de l’orientation
économique, des finances et de la conjoncture ; département de la
documentation et des publications (article 15 loi 007-2001).

3) Les commissions

Les commissions spécialisées sont au nombre de quatre :

- la commission chargée des affaires institutionnelles et de la
bonne gouvernance ;

129Voyez le décret n° 2001-658 du 4 décembre 2001 portant organisation des services administratifs du Conseil économique et
social, J.O.BF n° 50, 2001 ; http://www.ces.gov.bf/SiteCes/textes/decret-2001-658.html

Page 131
 - La commission chargée du développement humain et de
l’intégration sociale ;
- la commission chargée des secteurs de production et de soutien à
la production
- la commission chargée de l’orientation économique, des finances
et de la conjoncture.

La composition, l’organisation et la compétence des commissions sont

fixées par le règlement intérieur du CES.

4) Outre les commissions, il est créé, par décret n° 2001-656/PRES du 4

décembre 2001 un observatoire économique et social au sein du CES.

L’observatoire a pour mission :

- faire des études prospectives sur des questions économiques et
sociales ;
- faire à la demande du Président du Conseil économique et social
l’évaluation des politiques et programmes de développement
économique et social ;
- aider à préparer les rapports du Conseil économique et social.

Il peut proposer au président du CES toute étude qui lui paraît

présenter un intérêt pour les différents acteurs économiques et sociaux
(article 4 du décret 2001-656). Il est dirigé par un coordonnateur nommé
par décret en conseil des ministres.

L’observatoire permet d’encore plus valoriser le rôle de réflexions

du CES. La place des études peut être très importante pour l’utilité
effective et la notoriété du C.E.S. C’est par des commissions d’étude et
par l’observatoire que le C.E.S. peut véritablement faire usage de la

Page 132
faculté qui lui est donnée de se saisir de tout problème à caractère
économique et social pour livrer ses réflexions 130.

SECTION II - LES ATTRIBUTION DU C.E.S.

La loi constitutionnelle n°03-2000 du 11 avril 2000 a profondément

modifié le rôle institutionnel du CES en en faisant un organe consultatif
uniquement auprès de l’exécutif et non plus auprès de l’exécutif et du
législatif. Les références à son rôle par rapport au législatif ont été
biffées : il n’est plus prévue la saisine du CES par le Président de
l’Assemblée nationale, ni l’hypothèse de soumission facultative de
propositions de loi au CES.

Par ailleurs, il n’est plus prévu d’hypothèse de saisine obligatoire du

CES par l’exécutif : l’article 1 alinéa 3 de l’ancienne loi 009/93 disposait
en effet que « les avant-projets de loi de programme à caractère
économique et social lui sont soumis pour avis ; cette disposition n’a pas
été reprise dans la loi organique n° 007/2001.

Le C.E.S. a une fonction consultative auprès de l’exécutif et cette

fonction peut s’exercer désormais sous 2 formes au lieu de 3 auparavant
:
- la saisine facultative ;
- la saisine autonome 131.

En ce qui concerne les hypothèses de saisine facultative, l’art. 141, al.1,

de la constitution dispose de manière générale que «le conseil
économique et social est chargé de donner son avis sur les questions à

130 Le CES s’est ainsi saisi, lors de sa session ordinaire tenue du 27 février au 13 mars 1996, sur le problème de l’élevage et a
proposé la création d’un ministère plein chargé de ce secteur. Voyez Le journal du soir du jeudi 29 février 1996. De même, lors de
sa deuxième session ordinaire de l’année 2001, il s’est auto saisi du thème « La fiscalité et la promotion des investissement privés au
Burkina Faso » et a fait des propositions de suppression d’impôts (IMFPIC), d’allégement d’impôts (taux de prélèvement à la
source, taux d’imposition des dividendes) de réinstauration d’impôts (IFR, plaques et vignettes) de création d’une zone franche… V.
Le Pays, n°2530 du 14/12/01, pp. 6 à 7 et 22 à 24.
131 Voyez, Benoît Jeanneau, Droit constitutionnel et institutions politiques, mémentos Dalloz, 8e éd. 1991, p. 227 et S.

Page 133
caractère économique, social ou culturel portées à son examen par le
Président du Faso ou le gouvernement ».

L’al.2 de cet article 141 ajoute que le C.E.S. « peut être consulté sur tout
projet de plan ou de programme à caractère économique, social ou
culturel ».

La saisine facultative peut donc concerner:

- les projets de loi ;
- les projets d’ordonnance ou de décret ;
- tout problème à caractère économique, social ou culturel, c’est-à-dire
en dehors d’un projet de texte.

Le C.E.S. apparaît ainsi comme un auxiliaire de l’exécutif qui a toute

latitude pour le saisir et s’offrir par-là l’occasion d’associer les
différentes catégories professionnelles à l’élaboration de sa politique
économique et sociale.

En ce qui concerne la saisine autonome, en dehors du cas de saisine

facultative, le C.E.S. peut se saisir de lui-même de manière autonome.
Ainsi, l’article 141 al.4 de la constitution prévoit que « le Conseil
économique et social peut également procéder à l’analyse de tout
problème de développement économique et social. Il soumet ses
conclusions au Président du Faso ou au gouvernement »132.

Cette possibilité de saisine autonome est importante parce qu’elle permet

au C.E.S. de ne pas être ravalé au rang d’une institution décorative si
l’exécutif n’use pas suffisamment de la faculté de le saisir. L’expérience

132L’article 1 en ses alinéas 5 et 6 de la loi 09 de 1993 prévoyait deux cas d’auto-saisine : premièrement, « le Conseil économique et
social peut, de sa propre initiative, attirer l’attention du Président du Faso sur les réformes qui lui paraissent de nature à favoriser le
développement économique et social du pays » et, deuxièmement, « il peut faire connaître au gouvernement son avis sur l’exécution
des plans ou programmes d’action à caractère économique et social ».

Page 134
française montre, selon M. Benoît Jeanneau, que 80 % des travaux du
C.E.S. français sont dues à sa propre initiative 133.

En conclusion, on peut dire que le caractère consultatif du C.E.S. ne doit

pas conduire à minimiser l’intérêt de l’organisme. Le C.E.S. a un rôle
général dans la régulation des institutions, en particulier par une
contribution à une meilleure élaboration des politiques publiques.

L’étude des projets de textes par le C.E.S. permet à l’exécutif :

- de disposer de l’avis d’un organe technique réunissant des personnes en
principe hautement qualifiées dans leurs branches d’activités ;
- de s’assurer que sa politique ou ses options ne rencontrent pas une forte
opposition des représentants des différents secteurs d’activités.

En interface, en étudiant les dossiers ensemble, les représentants des

secteurs d’activités apprennent :
- à confronter leurs points de vue et leurs intérêts et à collaborer au lieu
de s’affronter ;
- Ils acquièrent le sentiment qu’ils ne subissent pas, mais participent aux
choix politiques économiques et sociaux. C’est ce que Mme Juliette
Bonkoungou, Présidente du C.E.S., exprime en ces termes : «de ce fait le
Conseil économique et social peut véritablement refléter et traduire
l’opinion du pays réel, constituer l’expression concrète de la
participation démocratique de la société civile à la vie économique et
sociale de notre pays à condition que par le sérieux, l’objectivité et la
qualité de ses avis, l’institution parvienne à influer sur le système
décisionnel»(cf. allocution à l’ouverture de la première session ordinaire
de l’année 1999).
Ces attentes peuvent paraître par trop optimistes car elles supposent que
les différents groupes d’intérêts économiques reconnaissent le C.E.S.
comme un organe de synthèse de leurs opinions. Ce n’est souvent pas le
133Cf. Benoît Jeanneau, ibid. Voyez la liste des thèmes traités par le CES du Burkina Faso in
http://www.ces.gov.bf/SiteCes/session/sessions.html ; On y compte les OGM, la santé et sécurité au travail, l’habitat, le chômage
des jeunes, la politique des villes, etc.

Page 135
cas pour les corporations de travailleurs et du patronat. Toutefois,
l’existence du C.E.S. offre en soi une autre tribune, une autre opportunité
de s’exprimer à l’occasion de l’élaboration de la réglementation.

Par ailleurs, la question se posait de savoir si le C.E.S. ne fait pas double

emploi avec la chambre de commerce d’industrie et d’artisanat ou la
seconde chambre du parlement.

Nous verrons plus loin que le risque de double emploi avec la chambre
de commerce, d’industrie et d’artisanat est minime car les 2 institutions
n’ont pas le même objet et la composition sociale de la CCIA est moins
large que celle du C.E.S.
Certes, la loi de 1993 en son article 2 assignait une triple fonction au
C.E.S. (la représentation des principales activités économiques et
sociales; favoriser la collaboration des différentes catégories
professionnelles entre elles; et assurer la participation de ces différentes
catégories à la vie politique et économique) qui pouvait croiser celles de
la chambre de commerce, mais cette disposition à été abrogée.

Par contre, le risque de double emploi était réel avec la seconde

chambre du parlement mais la question ne se pose plus puisque la
Chambre des représentants a été supprimée lors de la révision
constitutionnelle de 2002. Cette suppression ne s’explique pas
véritablement par le double emploi avec la C.E.S mais parce que cette
institution n’a réellement pas trouvé sa place dans le fonctionnement du
système politique.

Page 136
 CHAPITRE III - L’ADMINISTRATION ECONOMIQUE
SPECIALISEE

L’Etat dispose, en dehors des services centraux ou extérieurs des

ministères, de divers organismes chargés d’encadrer l’activité
économique.

Ces organismes que l’on peut qualifier d’administrations économiques

spécialisées, se signalent par la diversité de leurs fonctions. Ils peuvent
avoir une mission d’encadrement proprement dit (conseil, information,
formation, documentation), une fonction de réglementation, une mission
d’intervention financière ou d’intervention sur le marché.

Sur le plan de leurs statuts, il peut s’agir d’organismes de droit public ou

de droit privé dotés de prérogatives de puissance publique.

S’agissant des organismes de droit public, certains peuvent être de

simples aménagements au sein des structures étatiques sans véritable
personnalité juridique. Cela peut consister à instituer des fonds gérés par
des comités de gestion ou de direction tels que : le fonds de garantie des
crédits des petites et moyennes entreprises 134 ; le fonds de voltaïsation
des capitaux devenu fonds de participation des burkinabè aux capitaux
des entreprises (ord. Du 30 oct. 1975) ; le fonds d’aide au
développement industriel mis en place par l’ord. du 23 sept. 1977 pour
venir en aide aux entreprises en difficultés et financer des études
préliminaires ; le Fonds national pour la promotion de l’emploi,
(FONAPE) créé en 1990 et devenu depuis octobre 1998 fonds d’appui à
la promotion de l’emploi (FAPE). Ces fonds peuvent correspondre à un
simple chapitre du budget général ou à des comptes spéciaux du trésor.

134 Cf. décret n°69-176 du 27 août 1969 modifié par le décret n°74-168 du 30 mai 1974, JOHV du 13/6/ 1974, p. 398).

Page 137
D’autres organismes peuvent être dotés de la personnalité juridique sous
la forme d’établissement public. Il pouvait s’agir d’un établissement
public à caractère industriel et commercial (EPIC), avant la suppression
de cette catégorie d’établissement public. C’était le cas de l’ex Office
national des céréales (OFNACER) transformé en Société nationale de
gestion des stocks de sécurité (SONAGESS),de la Caisse autonome
d’investissements (CAI) créée par l’ordonnance du 6 juin 1984 et qui a
été absorbée, avec l’UREBA, par la Banque pour le Financement du
Commerce et de l’industrie (BFCI) 135 devenue SGBB. Il peut également
s’agir d’un établissement public à caractère administratif (EPA) tel que
l’Office national du commerce(ONAC), ou d’un établissement public à
caractère professionnel (EPP) telles que la chambre de commerce ou le
Conseil burkinabè des chargeurs.

Nous traiterons des deux types d’organismes sous forme d’EPA et d’EPP
représentés par l’ONAC, le CBC et les chambres consulaires (la chambre
de commerce d’Industrie ,la Chambre des métiers de l’artisanat, d’une
part, parce qu’ils répondent aux caractéristiques d’administration
d’encadrement des activités économiques et, d’autre part, parce que les
organismes créés sous d’autres formes pourront être évoqués dans les
points traitant des interventions sous formes d’entreprises publiques.

SECTION I - LA CHAMBRE DE COMMERCE ET

D’INDUSTRIE (CCI)

L’origine de la CCI du Burkina Faso remonte à l’arrêté n°2682 du 11

juin 1948 du Haut-commissaire de la république gouverneur de l’AOF
portant institution en Haute Volta d’une chambre de commerce,
d’agriculture et d’industrie. Celle-ci fut confirmée, après l’indépendance,
par la loi n°64-10 AN du 29 juillet 1964, portant institution des

Page 138
assemblées représentatives des intérêts économiques professionnels en
Haute-Volta.

Son organisation a subi les vicissitudes de la vie politique du Burkina

Faso :
- En 1973, un statut particulier fut adopté par décret n°73/66/PM/MF du
30 mars 1973 portant statut particulier de la Chambre de commerce,
d’industrie et d’artisanat de Haute-Volta ;
- Mais en 1981, sous le Comté militaire de redressement pour le progrès
national (CMRPN), un décret du 7 juillet 1981 institua à titre transitoire,
près la CCIA, une délégation spéciale tenant lieu d’assemblée consulaire
;
- En 1986, sous le Conseil national de la révolution (CNR), un kiti n°86-
98 du 19 mars 1986 institua un comité de gestion de la CCIA-BF ; et un
kiti n°86-99 du 19 mars 1986, fixa sa composition.
- Après l’adoption de la constitution du 02 juin 1991, la CCIA fut
réorganisée par le décret n° 94-246 du 23 juin 1994 modifié par le décret
n° 94-354 du 3 octobre 1994, puis par le décret n° 95-478 du 8 novembre
1995.

Tous ces textes ont été abrogés et remplacés par le décret n°2001-
464/PRES/PM/MCPEA du 18 septembre 2001 portant statuts de la
Chambre de commerce, d’industrie et d’artisanat du Burkina Faso 136.
Après la création de la Chambre des Métiers de l’Artisanat en 2007, le
Décret n° 2007-302/PRES/PM/MCPEA/MFB du 18 mai 2007 modifia la
dénomination de la CCIA qui devient Chambre de Commerce et
d’Industrie du Burkina Faso (CCI-BF) et le décret n° 2007-303 du 18
mai 2007 porte statuts de la Chambre de commerce et d’industrie du
Burkina Faso137.

136Voy. , JOBF n° 39 du 27 septembre 2001, p. 1717.

137Voyez, décret n° 2007-302/PRES/PM/MCPEA/MBF du 18 mai 2007 portant changement de dénomination de la Chambre de
commerce, d’industrie et d’artisanat du Burkina Faso, J.O. n° 24 du 4 juin 2007 ; décret n° 2007-303/PRES/PM/MCPEA/MBF du
18 mai 2007 portant statuts de la Chambre de commerce et d’industrie du Burkina Faso (CCI-BF), J.O. n°24 du 14 juin 2007.
137 JO.BF n° 02 du 14 janvier 2010

Page 139
Depuis 2007 donc, le volet artisanat a été détaché pour créer une
chambre consulaire à part. Celle-ci est organisée par le décret n° 2007-
304 du 18 mai 2007 portant création de la chambre des métiers de
l’artisanat du Burkina Faso et le décret n° 2009-842/PRES/PM/MCPEA
du 18 décembre 2009 portant statuts de la chambre des métiers de
l’artisanat du Burkina Faso (CMA-BF)138.

Il est à remarquer que depuis 1973, les textes sur l’ex. CCIA ne prenaient
pas en compte le volet agriculture. La création d’une chambre
d’agriculture était depuis longtemps en projet mais cette chambre n’a été
mise en place qu’en 2001 par le décret 2001-770 bis du 31 décembre
2001 portant création, attributions, organisation et fonctionnement de la
chambre régionale d’agriculture 139 et le décret 2001-771 du 31 décembre
2001 portant approbation des statuts des CRA140.

§1 - LES MISSIONS DE LA CCI

La chambre de commerce et d’industrie est un établissement public à

caractère professionnel même si ni les décrets antérieurs de 1994(n°246
et n°354) et de 1995 ni le décret 2001- 464 ne le disent expressément. Le
décret de 2001 se contente de dire que c’est « une institution publique
dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière ». Il en est
de même de l’article 1er du décret n° 303 du 18 mai 2007. Le statut
d’EPP est très proche de celui de l’EPA. Il ne se distingue d’ailleurs de
celui de l’EPA qu’essentiellement sur la composition des organes qui
reflète son caractère d’organe corporatif. C’est dire que la CCI est
chargée d’une véritable mission de service public. Au regard du titre II
du décret n°2001-464 du 18 septembre 2001, sa mission peut se
décomposer en deux aspects :
- Représenter la corporation des commerçants, industriels et des services
auprès des pouvoirs publics ;

.
139 J.O. du 14 mars 2002, p. 405
140 J.O. du 31 janvier 2001, p. 166.

Page 140
- Promouvoir les activités industrielles, commerciales et des services.

1) La représentation des opérateurs économiques auprès

des pouvoirs publics.

Aux termes de l’article 3 al.1 du décret 2007-303 du 18 mai 2007, «la

CCI est un corps constitué habileté à représenter devant les pouvoirs
publics les intérêts généraux du commerce, de l’industrie et des
services». Dans le cadre de cette attribution, elle assure une fonction
consultative auprès des pouvoirs publics. Elle est appelée à donner des
avis et peut émettre de sa propre initiative des avis (et non plus des vœux
dans le texte de 1995). Elle peut aussi être chargée par l’Etat d’une
mission de gestion de services publics (cf. article 4 du décret 2007-303).

a) En ce qui concerne les avis requis, l’article 3 al. 2 et 3 dispose que la

CCI «présente au gouvernement ses vues sur les moyens à mettre en
œuvre pour contribuer au développement de l’économie nationale et
régionale du pays. Elle donne au pouvoir public les avis qui lui sont
demandés sur les mesures d’ordre économique ».

Contrairement aux décrets de 1994 et 1995 et à l’instar des décrets de

1973 (décret 73-66 du 30 mars 1973) et de 2001, le décret de 2007
prévoit des cas où ses avis sont obligatoirement requis, sa consultation
étant facultative dans les autres cas. Suivant l’article 6 du décret 2007-
303, l’avis de la CCI-BF doit être demandé sur les points suivants :
- les règlements relatifs aux usages commerciaux et industriels ainsi que
toute réforme de la législation commerciale, industrielle, douanière et
fiscale ;
- La fixation des droits et taxes acquittés par le commerce,
m’industrie et les services ou perçues par leur intermédiaire ;
- le régime de travail applicable au commerce, à l’industrie et aux
services, ainsi que sur l’organisation de la formation professionnelle ;

Page 141
- la création de nouvelles assemblées consulaires, de bourses de
commerce, de magasins généraux, de charges d’agents de change, de
tribunaux de commerce, de salles de ventes publiques de marchandises
neuves aux enchères et en gros, ainsi que sur la réforme de la
réglementation applicable à ces organismes et à leur suppression.

b) En ce qui concerne les avis autonome, la CCI peut, de sa propre

initiative, émettre des avis qu’elle soumet au gouvernement sur les
moyens d’accroître la prospérité économique de la nation et sur les
changements projetés dans la législation commerciale, douanière et
économique (article7).

c) En dehors de ces attributions consultatives, la CCI peut se voir confiée

la gestion de services publics, d’ouvrages ou de domaines publics par
des conventions de concession qui fixent en outre les règles qui président
aux contrats de sous-traitance ou d’affermage. Elle peut assurer, selon
l’art. 5 al.2, du décret 2007-303 «la gestion d’ouvrages d’utilité publique
et d’établissements créés par l’Etat et ses démembrements ». C’est ainsi
qu’elle s’est vue confier la gestion du grand marché de Ouagadougou
après la dissolution de la SOGEMAB (Société de Gestion des Marchés
Burkinabè). Elle est également chargée de gérer des entrepôts et des
gares routières construites par l’Etat en plus de ceux qu’elle a elle-même
réalisé.

Ces dernières activités rejoignent sa propre mission de promotion des

professions qu’elle représente.

2) La promotion des activités industrielles, commerciales et artisanales

et le soutien à ses membres.

La CCI a pour objet, d’une manière générale, la promotion des échanges,

de la production industrielle et commerciale, l’amélioration des relations
entre ses adhérents et entre eux et les opérateurs économiques étrangers.

Page 142
Ainsi, sur le plan de la promotion interne des activités économiques :
- elle est chargée de donner aux opérateurs économiques et aux créateurs
d’entreprises, des conseils et des informations juridiques, économiques
et réglementaires nécessaires à la création, à la gestion et au
développement de leurs entreprises (article 4 al.4 du décret 2007-303) ;
- elle organise des foires, salons et met en œuvre des actions de
promotions générales, sectorielles ou territoriales ;
- elle met en œuvre des actions de formation technologique ou de
gestion et délivre des diplômes homologués par l’Etat. Dans ce cadre,
elle a créé : une école des professions commerciales(EPC), un centre de
formation en transport routier et activités auxiliaires(CFTRA), un centre
de formation en tourisme et hôtellerie.

Elle a l’obligation de tenir à jour le recensement des opérateurs

économiques en relation avec l’Institut National de la Statistique et de la
Démographie (INSD).

Sur le plan de la promotion des échanges et des relations avec les

opérateurs économiques étrangers:
- elle propose et met en œuvre tous programmes et opérations tendant au
développement du commerce extérieur. C’est ainsi qu’elle peut avoir et a
effectivement des représentations à l’étranger (Bénin, Côte d’Ivoire,
Ghana, Togo) et dispose d’entrepôts couverts aux ports d’Abidjan, de
Cotonou et de Lomé ;
- elle peut organiser des missions à l’étranger.

Dotée d’attributions aussi larges, la CCI a une capacité juridique

d’intervention qui excède celle des simples Etablissements publics régies
par le principe de la spécialité, et se rapproche de la capacité d’action des
collectivités territoriales. En effet «elle peut entreprendre des travaux
dans l’intérêt du commerce, de l’industrie et des services et en assurer la
réalisation et la gestion. Elle peut fonder, acquérir, administrer ou

Page 143
subventionner des établissements à l’usage du commerce de l’industrie et
des services»(art. 5 al. 1). A cette faculté s’ajoute la possibilité de
recevoir, par convention de concession, la mission de gérer des ouvrages
d’utilité publique créés par l’Etat ou ses démembrements (art. 5 al.2)

§2. L’ORGANISATION DE LA CHAMBRE DE COMMERCE

ET D’INDUSTRIE

1) La CCI est composée, selon l’article 8 du décret 2007-303, de 72

membres répartis en 3 catégories professionnelles141. La répartition se
présente comme suit, si l’on se contente d’exclure la catégorie artisanat :
- Industrie 25 (industries extractives ; agro-alimentaires ; textiles et
papier ; chimiques ; produits minéraux et industries métallurgiques de
base ; bois, métaux et divers ; bâtiments et travaux publics) ;
- Commerce 34 (commerce de gros, demi-gros, détail, et petit
commerce) ;
- Services 13 (hôtels et restaurants ; banques et établissements
financiers ; assurances ; transports, entrepôts et communication ; transit ;
services d’études et de conseil ; professions libérales ; informatique et
télécommunications ; autres services marchands) ;

Cette répartition est faite à l’issue d’une évaluation du poids économique

(ou pesée économique) des catégories et sous- catégories
professionnelles. Elle peut être révisée tous les 4 ans (à l’occasion de
chaque renouvellement) s’il y a une évolution significative.

Les membres sont élus pour une durée de 4 ans renouvelable. Il est
également prévu des membres honoraires (les anciens présidents de la
CCIA), des membres d’honneur (choisis intuitu personae) et des

141Voy. L’observateur paalga n°5544 du lundi 10 au mardi 11 décembre 2001, p. 24 sur la répartition des sièges selon les sous –
catégories professionnelles et les sections territoriales ; et Sidwaya n° 4407 du mercredi 12 décembre 2001, p. 7 sur l’arrêté n° 2001-
101/MCPEA/SG/CCIA du 23 novembre 2001 portant convocation du collège électoral des membres de la chambre consulaire du
Burkina Faso pour l’année 2001.

Page 144
membres associés désignés es qualité parmi les dirigeants de sociétés à
capitaux publics. Ceux-ci ont voix consultative.

La liste électorale est établie après un recensement en liaison avec les

organisations professionnelles, l’INSD (Institut national de la Statistique
et de la démographie), le Tribunal de grande instance qui tient le registre
de commerce. Mais pour sa mise en place en 1995, la CCIA a été
constituée par désignation des membres par les organisations
professionnelles définies par arrêté 142.

La CCI comprend 4 sections territoriales, celles Ouagadougou, de Bobo-

Dioulasso, de Ouahigouya et de Koupèla 143. Il s’agit d’une
déconcentration qui permet de rapprocher l’administration de la CCIA de
ses membres. C’est dans cet esprit de déconcentration que la chambre
peut avoir des antennes à l’extérieur du pays.

2) Au plan administratif, les organes de la CCI sont : l’assemblée

plénière, le bureau, le président et les commissions.

L’assemblée plénière, composée des 72 membres, est l’organe

délibérant. Elle se réunit 2 fois par an et le ministre de tutelle (ou son
représentant) y a accès pour exposer ses vues ou recevoir les vœux de
l’assemblée.

L’assemblée vote le budget, définit les grandes orientations et «prend

position sur toutes questions d’ordre économique qui lui sont soumises
par les pouvoirs publics ou qu’elle évoque de sa propre initiative »
(article 15). Elle établit le règlement intérieur précisant le
fonctionnement des divers organes électifs ou administratifs. Elle élit le
bureau et le président. Elle nomme les membres honoraires, les membres
d’honneur et les membres associés. Ces membres associés … désignés
142 V., arrêté n° 94/123/MCIM du 4 juillet 1994 portant fixation de la liste des organisations professionnelles habilitées à élire les
membres de la première assemblée consulaire, fascicule publiée par la CCIA, Ouagadougou, 1997.
143 Cf. L’observateur paalga n° 5544 du 10 au 11 décembre 2001, p. 24

Page 145
parmi les sociétés à capitaux publics, assurent un rôle de conseil (art. 9
al. 4).

Le bureau, qui est élu pour un mandat de (5) ans (article 20), comprend
09 membres dont :
* le président ;
* un premier vice-président,(qui ne semble plus être le président de la
section territoriale de Bobo-Dioulasso comme c’était le cas dans le texte
de 1994) ;
* un deuxième vice-président
* 3 vice-présidents représentant chacun une catégorie ;
* 3 secrétaires ;

A ces 09 membres s’ajoutent les présidents des sections

territoriales autres que Ouagadougou et Bobo-Dioulasso, qui sont
membres de droit.

C’est le bureau qui administre la chambre consulaire. Il joue le rôle du

conseil d’administration des autres établissements publics : il autorise le
président à contracter les emprunts, à acquérir des immeubles ou droits
immobiliers ; il consent tous gages ; il fait tous apports de droit
mobiliers, il approuve le budget et les comptes…

Le président représente la chambre de commerce dans les actes de la vie

civile, administre les biens et gère le personnel. Il est assisté d’un
directeur général (et non plus un secrétaire général) nommé par lui et qui
est lié à la CCI par un contrat de droit privé. Le remplacement du
secrétaire général nommé par l’Etat par un directeur général choisi par la
CCI donne au président plus d’autorité sur l’administration de la
Chambre et, par conséquent, plus d’autonomie à l’institution par rapport
à l’Etat.

Page 146
La CCI constitue en son sein des commissions d’études. Mais la
constitution de deux types de commission est obligatoire. Il s’agit, d’une
part, d’une commission des finances et des comptes et, d’autre part, de
commissions géographiques correspondant aux sections territoriales
(art.24, al. 3, du décret 2007-303). Le règlement intérieur adopté en
octobre 1996 précise les missions et la composition de ces commissions.
Selon l’article 48 du règlement intérieur, les commissions sont des
organes de réflexion et de proposition qui ont pour mission de préparer
les avis, prises de position et recommandations du Bureau et de
l’Assemblée plénière. L’article 54 du même texte crée deux types de
commissions : trois commissions ayant un caractère permanent et
obligatoire (commission d’organisation des élections, commission
chargée des sections territoriales, commission des finances, du budget et
des comptes) ; et des commissions techniques spécialisées (commission
du développement rural, commission commerce et services, commission
chargée de la promotion du secteur privé, commission chargée de la
formation professionnelle, commission chargée des infrastructures et des
transports, commission des affaires économiques et juridiques).

§3 – LE FONCTIONNEMENT DE LA CCI

La gestion budgétaire et financière de la CCI est assurée dans la forme

commerciale (art. 27 décret 2007-303), ce qui diffère de la gestion des
EPA et s’assimile à celle de l’EPIC. La CCI a d’ailleurs fonctionné sous
le régime d’EPIC avant la création de la catégorie des EPP et même bien
au-delà de cette date. L’absence de texte particulier constatant son
reclassement dans la catégorie des EPP est peut-être due à cette identité
de mode de gestion financière avec l’EPIC.

Les ressources de la CCI comprennent :

- En recettes ordinaires :
* les produits des ventes de documents et locations de salles et bureaux ;
* les produits de la gestion d’ouvrages d’utilité publique ;

Page 147
* les produits des activités de formation ;
* les intérêts des biens, fonds et valeurs ;
* les taxes, droits et redevances perçus en rémunération de services
rendus ;
* toutes autres ressources de caractère annuel.
De cette énumération, c’est la rubrique « taxes, droit et redevances
perçus en rémunération de services rendus» qui illustre le statut de
personne publique de la CCIA, bénéficiaire de la prérogative de
percevoir des taxes parafiscales. Ce mode de financement constitue un
privilège.
- En recettes extraordinaires
* les subventions d’investissement ;
* les produits des emprunts ;
* les produits d’aliénation de biens, fonds et valeurs ;
* les dons et legs et toutes autres recettes ayant un caractère
exceptionnel.

SECTION II – LA CHAMBRE DES METIERS DE L’ARTISANAT

Le décret n° 2007-304 du 18 mai 2007 crée une chambre des métiers de

l’artisanat au Burkina Faso (CMA-BF). L’article 2, al. 1, de ce décret fait
implicitement référence au statut d’EPP en disposant que la CMA-BF,
Assemblée consulaire, « est une institution publique professionnelle
dotée de la personnalité morale et de l’autonomie de gestion». L’article 3
prévoit 4 catégories d’activités représentées dans la CMA. Ces
catégories, qui se composent de membres élus issus, d’une part, des
organisations professionnelles d’artisans et, d’autre part, des catégories
d’activités de l’artisanat ou secteurs d’activités représentant des corps de
métiers de l’artisanat, sont :
Métiers de l’alimentation ;
Métiers du bâtiment ;
Métiers de fabrication ;
Métiers des services.

Page 148
La CMA est organisée par le décret n° 2009-842/PRES/PM/MCPEA du
18 décembre 2009 portant statuts particuliers de la chambre des métiers
de l’artisanat144. Ce décret reflète celui portant statuts particuliers de la
CCI, du point de vue des missions, des attributions, de l’organisation et
du fonctionnement.

§ 1 : LES MISSIONS DE LA CMA-BF

Selon l’article 4, al.1, du décret n° 2009-842, « la chambre des métiers

de l’artisanat du Burkina Faso est un corps constitué, habilité à
représenter devant les pouvoirs publics les intérêts généraux de secteur
de l’artisanat ». Cette mission lui confère pour attribution de donner
« son avis à la demande des pouvoirs publics » ou de « formuler des
recommandations et des propositions de sa propre initiative sur toute
question qui relève du secteur de l’artisanat ».

Selon l’article 5 de ce décret 2009-842, la CMA « a pour mission de

contribuer à l’organisation et à la modernisation du secteur et des métiers
de l’artisanat ». A ce titre, elle est chargée de :
« Procéder à toutes études techniques et prospectives du secteur visant à
améliorer la qualité des produits et des services et la promotion des
entreprises notamment à l’exportation ;
Mettre en œuvre des prestations de conseils et d’assistance requises pour
accompagner les créateurs et les artisans et les chefs d’entreprises
artisanales dans les domaines juridiques, économique, technique,
financier et réglementaire ».

Selon l’article 6 du décret, elle « a en charge l’organisation de

l’apprentissage dans les métiers du secteur et les actions de formation
professionnelle des chefs d’entreprises, artisans et leurs salariés ».

144
J.O. n°2 du 14 janvier 2010. Voyez également, le décret n° 2009-841 du 18 décembre 2009 portant modification du décret n°
2007-304 du 18 mai 2007 portant création de la CMA-BF

Page 149
 Elle peut, selon l’article 7, « fonder, acquérir ou administrer des
établissements à l’usage de l’artisanat » et elle peut être chargée de la
gestion d’ouvrages publics par conventions de concession conclues avec
les pouvoirs publics.

L’article 8 lui donne mission de tenir à jour le registre des métiers

en assurant un recensement permanent et en gérant le fichier de ses
ressortissants servant à l’établissement des listes électorales générales.

S’agissant de ses attributions consultatives, l’article 10 prévoit des

cas où son avis « est requis », ce qui signifie qu’elle est obligatoirement
consultée sur :
- « Les règlements relatifs aux usages commerciaux et artisanaux,
ainsi que sur toute réforme de la législation commerciale, fiscale
et sociale ;
- la fixation des droits et taxes acquittées par les artisans et les
entreprises relevant du secteur ;
- la législation et la réglementation concernant l’organisation de
l’apprentissage et de la formation professionnelle ».

La CMA peut être appelée à donner son avis en urgence, dans un

délai minimal de 15 jours.

§ 2 : L’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT
DE LA CMA-BF

Les organes de la CMA-BF sont : l’Assemblée générale, le Bureau, le

Président du Bureau, les commissions et la direction générale.

L’Assemblée générale de la CMA comprend 75 membres élus

pour un mandat de 5 ans renouvelable. Les 75 membres sont répartis en
2 collèges (article 26 décret 2009-842) : le collège des activités (50
membres) et le collège des organisations professionnelles (25 membres).

Page 150
La répartition par catégories est faite à l’issue d’une pesée économique
qui tient compte du nombre de ressortissants de la catégorie
professionnelle, du nombre de salariés de la catégorie professionnelle et
des impôts directs payés par la catégorie professionnelle, ces éléments
étant rapportés à l’ensemble des catégories professionnelles. Une
catégorie professionnelle ne peut avoir plus de la moitié des sièges.
L’Assemblée générale est l’organe délibérant qui élit le Bureau, vote le
budget, décide des orientations et des politiques à développer pour faire
valoir les intérêts du secteur, émet des avis et exprime les positions du
secteur sur les questions qui lui sont soumises par les pouvoirs publics,
adopte le règlement intérieur… L’Assemblée générale se réunit au moins
deux fois par an en sessions ordinaires. Elle délibère à la moitié des
votants mais la délibération n’est valable que si les membres présents
dépassent la moitié de ses membres en exercice (article 17 décret 2009-
842).

Le Bureau de la CMA comprend 7 membres auxquels s’ajoutent

les présidents des sections territoriales. Les 7 membres se composent :
d’un président, de 4 vice-présidents représentant les 4 catégories
d’activités, de 2 secrétaires. Le Bureau dirige les actions de la Chambre,
prépare le budget, autorise le Président à contracter tous emprunts,
prépare et convoque les sessions de l’Assemblée générale…

Le président du Bureau agit au nom du Bureau (article 21 décret

2009-842) et dispose des pouvoirs pour :
- représenter la CMA dans tous les actes de la vie civile ;
- ordonner les dépenses ;
- agir en justice ;
- assurer l’exécution des décisions du Bureau et des délibérations de
l’Assemblée générale ;
- assurer le fonctionnement des services de la chambre ;
- recruter le personnel sur proposition du directeur général (article
24 al.3)

Page 151
 Les commissions sont des organes de réflexion et de proposition à
l’intention du Bureau et de l’Assemblée générale. La constitution de trois
types de commissions est obligatoire :
- la commission des finances,
- la commission des matchés et
- la commission chargée de l’administration et la tenue du registre
des métiers.

La Chambre dispose d’un Directeur général nommé par le Président

du Bureau. Le Directeur général est le responsable du personnel devant
le Président (article24, l.1). Il assure le fonctionnement de l’ensemble
des services et assure sous l’autorité du Président, l’exécution des
décisions des instances. Il assiste, à titre consultatif, aux réunions du
Bureau et de l’Assemblée générale.

Les ressources de la CMA-BF sont analogues à celles de la CCI-BF.

Les recettes ordinaires comprennent :

- les produits de vente de documents, de location de salles et de
bureaux ;
- les produits de la gestion d’ouvrages d’utilité publique ;
- les produits des activités de formation ;
- les intérêts des biens, fonds et valeurs ;
- les taxes, droits et redevances perçus en rémunération de services
rendus, et toutes ressources de caractère annuel.

Les ressources extraordinaires comprennent :

- les dons et legs ;
- les subventions d’investissement ;
- les produits de l’aliénation des biens, fonds et valeurs ;
- toutes autres recettes ayant un caractère exceptionnel.

Page 152
 PM : Il est à remarquer qu’une chambre des mines du Burkina Faso a
été créée en juillet 2011 sous la forme d’une association à but non
lucratif. Elle regroupe une quarantaine de sociétés locales et
internationales agissant dans les domaines de l’exploration et de
l’exploitation minières ainsi que des géoservices (laboratoires d’analyse,
sociétés de sondage, sous-traitants miniers…).
Voyez, http://www.chambredesmines.bf.

SECTION III - LES CHAMBRES D’AGRICULTURE

En complément à la Chambre de commerce, une chambre consulaire 145

est également créée dans le domaine de l’agriculture en 2001. Il s’agit
plus précisément de chambres régionales d’agriculture. Le décret n°
2001-770 bis/PRES/PM/AGRI du 31 décembre 2001 porte création,
attributions, organisation et fonctionnement des chambres régionales
d’agriculture (C.R.A.)146. Leur statut général a été approuvé par le décret
n° 2001-771 du 31 décembre 2001 147. Ces chambres ont été mises en
place en 2003, les premières désignations des représentants des villages
ayant commencé en mai 2003 148.

§1 – MISSIONS ET ORGANISATION DES CRA

Les CRA sont créées dans chaque chef-lieu de la Direction

régionale de l’Agriculture. Ce choix est à priori logique (au regard de
leur statut d’établissement publics de l’Etat), mais on aurait pu penser à
des CRA créées au chef-lieu de chaque région administrative. Ces CRA
auraient été plus proches des collectivités territoriales décentralisées et
de l’administration déconcentrée chargée de la coordination des
investissements qu’est la Région. L’on a privilégié la tutelle du Ministère
de l’agriculture et la proximité avec les services déconcentrés de ce

145 Chambre consulaire : assemblée s’occupant des intérêts et de la discipline d’un corps
146 V. JOBF n° 11 du 14 mars 2002, pp. 405 à 408.
147 JOBF n° 5 du 31 janvier 2002, pp. 166 à 172.
148 V. SIDWAYA, n° 4746 du lundi 5 mai 2003, p. 10

Page 153
ministère. Ces services seront probablement appelés à jouer un rôle étroit
de conseillers, puisqu’il est prévu, à l’article 16 du décret 2001-770 bis
du 31 décembre 2001, que « les personnes qui, par leurs activités et leurs
responsabilités, sont en relation étroite avec la profession agricole, sont
membres associés des CRA ».

Les CRA sont des établissements publics à caractère

professionnel, placés sous la tutelle technique du ministère chargé de
l’agriculture et sous la tutelle financière du ministère chargé des
finances. Le terme agriculture est entendu de manière très large :
agriculture, élevage, pêche, activités forestières149.

1) Missions des CRA

Les CRA, selon l’article 5 du décret 770 bis, ont pour missions :
- assurer la promotion et le développement du monde rural ;
- contribuer à l’organisation des producteurs ;
- assurer l’information et la formation au profit des agriculteurs ;
- promouvoir et appuyer les projets de développement des
agriculteurs et de leurs organisations.

Elles ont aussi une mission de représentation « des intérêts

professionnels agricoles auprès des pouvoirs publics et autres acteurs du
développement ». Il leur est conféré « une mission d’intérêt général dans
les domaines agricoles », autre façon de dire qu’elles remplissent une
mission de service public.

Leurs attributions consultatives sont précisées par les articles 6 et 7

du décret n° 2001-770 bis, dans des termes qui peuvent être interprétés
comme des cas de consultations obligatoires. Selon l’article 6 du décret,
les CRA sont consultés pour toutes questions se rapportant à :
149V. article 14 du décret n° 770 bis : « est réputée agricole au sens large toute activité correspondant à la maîtrise d’un cycle
biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle ».

Page 154
 - la définition et la mise en œuvre des politiques et programmes
d’appui aux agriculteurs ;
- la politique de crédit et la commercialisation des produits
agricoles ;
- la législation relative au droit foncier et la réglementation relative
aux activités agricoles et fiscales concernant le secteur rural ;
- la législation relative aux organisations professionnelles agricoles ;
- la conception, l’exécution et l’évaluation de la politique agricole,
pour lesquelles il est précisé (art. 7), que les CRA sont consultés
par le gouvernement. Cette précision invite à opérer des
distinctions entre les cas de consultation par le parlement
(législation foncière, fiscale, organisations professionnelles et
mise en œuvre des grands programmes éventuellement quand ils
sont soumis à l’adoption du parlement) et ceux par le
gouvernement (politiques et programmes d’appui, politique
agricole…).

S’agissant de leurs compétences pour entreprendre des activités, les

CRA peuvent :
- contribuer à l’organisation et à la structuration du monde rural ;
- créer, susciter la création ou subventionner toute entreprise
d’intérêt agricole, syndicat, coopérative ou groupement ayant un
objet agricole ;
- contribuer au développement de l’information par la recherche
(euphémisme pour dire qu’ils peuvent encourager la recherche ou
assurer la diffusion des résultats de la recherche ?) ;
- assurer la formation des agriculteurs (art. 9 du décret 770 bis).

Selon l’article 10 du décret n° 770 bis, ils peuvent être chargés, par
contrats, de « rassembler, coordonner, codifier les usages et coutumes
locaux à caractères agricoles ».

Page 155
 S’agissant de leurs relations horizontales, l’article 11 du décret les
autorise à :
- se concerter en vue d’étudier ou de réaliser des projets communs ;
- se concerter avec les autres institutions consulaires (CCI par
exemple) en vue de créer et encourager des services ou entreprises
présentant un intérêt commun.

L’on remarquera qu’il n’est pas fait de référence aux régions et autres
collectivités territoriales décentralisées, mais il ne fait pas de doute que
celles-ci peuvent nouer des relations contractuelles avec eux ou même
peut-être les consulter sur leurs plans et programmes.

2) Composition de la CRA

Chaque CRA comprend les organes suivants : l’Assemblée consulaire

composée de l’ensemble des membres élus et associés ; un bureau
exécutif de cinq membres ; et un secrétariat général.

a) L’Assemblée consulaire est constituée selon un système électoral

indirect. Les conditions générales pour être électeur et éligible sont :
exercer une activité agricole à titre principal ; être de nationalité
burkinabè ; être âgé de 18 ans au moins ; n’être pas déchu de ses droits
civiques ou incapable.
La désignation des membres commence au niveau du village en
remontant au département, à la province et enfin à la région :
- au niveau du village, l’assemblée du village dénommée « assemblée
villageoise d’agriculteurs » désigne, selon ses propres usages locaux,
quatre (4) délégués dont au moins deux femmes. Ces 4 délégués doivent
représenter les secteurs d’activités suivants : agriculture, élevage, pêche,
exploitation forestière, si tous ces secteurs existent effectivement.
- au niveau du département, les délégués des villages d’un
département constituent « l’assemblée consulaire départementale ».

Page 156
Celle-ci élit au scrutin secret six (6) délégués dont une femme au moins,
qui sont appelés « délégués consulaires départementaux ».
- au niveau de la province, l’ensemble des délégués consulaires
départementaux constitue « l’assemblée consulaire provinciale ». Celle-
ci élit en son sein 7 personnes qui représenteront la province au niveau
de la C.R.A.
- au niveau régional, l’Assemblée consulaire est composée des
représentants des provinces plus les représentants des organisations
professionnelles agricoles et le collège spécial des femmes. Les élections
au niveau départemental, provincial et régional ont lieu par scrutin
uninominal à un tour, par scrutin secret et candidatures déposées par
écrit.

L’assemblée consulaire de la CRA se compose ainsi de trois

collèges :
- le collège des exploitants à titre individuel, constitué comme ci-
dessus ;
- le collège des organisations professionnelles agricoles dont les
représentants sont élus le même jour que celui de la réunion des
assemblées consulaires provinciales, par les présidents des
organisations professionnelles (art. 34 statuts) ; et
- le collège spécial des femmes dont les représentantes à la CRA
sont élues par l’ensemble des femmes membres de l’assemblée
consulaire provinciale 8 jours après la réunion de l’assemblée
consulaire provinciale (art. 36 statuts).

La CRA désigne les membres associés, qui ont voix consultative. Les
organisations professionnelles et les femmes doivent, chacune,
représenter 20% des membres de la première catégorie (le collège des
exploitants agricoles).

Page 157
 §2 – FONCTIONNEMENT

En plus des trois organes des CRA (Assemblée, Bureau, Secrétariat),

il est créé un Bureau national des chambres d’agriculture.

1) L’Assemblée consulaire de la CRA

Les membres de l’Assemblée sont élus pour un mandat de 5 ans

renouvelable une fois (art. 15 décret 770 bis). L’Assemblée se réunit
deux fois par an en session ordinaire de 3 jours sur convocation du
Président. Des sessions extraordinaires peuvent être réunies à la
demande du Ministre de tutelle, sur décision du Bureau ou à la demande
de 1/3 des membres.

Le quorum de délibération est de la moitié des membres. Les

décisions sont prises à la majorité absolue des votants avec voix
prépondérante du président en cas de partage égal des voix, sauf si le
scrutin est secret (élection à la demande du tiers des membres).

Les sessions ne sont pas publiques. Les CRA peuvent décider de la

publication de leur P.V. (art. 12 des statuts).

2) Le Bureau exécutif

Le Bureau exécutif se compose de cinq (5) membres : un président,

un vice-président, un trésorier, un rapporteur et un rapporteur adjoint.
Ces membres sont élus au scrutin secret, majoritaire, uninominal à 2
tours. Le président a la qualité de président de la CRA. Il « détient les
pouvoirs les plus étendus pour agir et exécuter les délibérations des
sessions » selon l’art. 14 des statuts. Il représente la CRA en justice et
dans les actes de la vie civile. Il recrute et nomme le personnel dans le
cadre d’un statut du personnel approuvé par le Ministre de tutelle (art. 27
statuts).

Page 158
 Les membres du bureau sont élus pour 5 ans. Pendant l’intervalle des
sessions, le Bureau peut donner l’avis demandé à la CRA par les
pouvoirs publics à la condition de la faire ratifier à la prochaine session
de l’Assemblée (art. 20 statut).

Le fonctionnement et les attributions du Bureau exécutif sont précisés

par un règlement intérieur (art. 21 statut). Les fonctions de membre des
organes sont gratuites. Toutefois, les frais de déplacement et de séjour
sont remboursés par la CRA.

3) Le secrétariat général

Le secrétaire général est recruté par le Président de la CRA selon les

procédures ordinaires et nommé après avis du Ministre de tutelle (art. 23
décret 770 bis et art. 24 statut). Il assure le fonctionnement de l’ensemble
des services du secrétariat général, prépare et exécute le budget, contrôle
la gestion administrative, prépare les réunions du Bureau exécutif et les
sessions de l’Assemblée consulaire.

4) Le Bureau national des CRA

Il est créé un bureau national des CRA, sans personnalité juridique,

avec siège à Ouagadougou (art.28 décret 770 bis). Il comprend trois
catégories de membres :
- les présidents et vice-présidents des CRA ;
- les organisations faîtières agricoles pour 20% de l’effectif de la
première catégorie ;
- les femmes agricultrices pour 20% de l’effectif de la première
catégorie (art. 30 décret n° 770 bis).

Le Bureau national a pour mission de :

- coordonner au niveau national l’activité des CRA ;

Page 159
 - représenter les CRA auprès des pouvoirs publics et de toutes
institutions publiques ou privées, nationales ou étrangères (art. 29
décr. 770 bis).

Les charges de fonctionnement du Bureau national sont couvertes par

des cotisations obligatoires des CRA.

Le Bureau national élit pour une durée de cinq (5) ans un secrétariat
permanent composé : d’un président, un vice-président, un trésorier et un
secrétaire.

Le Bureau national exerce des attributions consultatives auprès des

pouvoirs publics notamment en matière de répartition des dotations
allouées aux CRA.

5) Les ressources

Les ressources des CRA sont constituées (art. 16) par :

- des dotations publiques de l’Etat ;
- des produits des prestations de services ;
- des subventions, dons ou legs.

L’article 32 du décret n° 770 bis prévoit que pendant une période

transitoire de 5 ans, les CRA bénéficieront de dotations publiques de
l’Etat et des contributions des partenaires au développement. L’article 43
des statuts précise que la gestion financière des CRA est assurée dans la
forme commerciale. Cette disposition est conforme au statut d’EPP mais
un peu en porte-à-faux avec l’affirmation des missions de service publics
de ces organismes.

Page 160
 SECTION IV - L’AGENCE POUR LA PROMOTION DES
EXPORTATIONS DU BURKINA FASO (APEX-BURKINA) EX.
OFFICE NATIONAL DU COMMERCE EXTÉRIEUR (ONAC)

L’ « Agence pour la promotion des exportation du Burkina » est issue

d’un changement de dénomination, par le décret n° 2011-
756/PRES/PM/MICA du 18 octobre 2011, de l’Office national du
commerce extérieur (ONAC). Ses statuts ont été approuvés par le décret
n° 2011-757/PRES/PM/MICA du 18 octobre 2011.

L’ONAC était un établissement public à caractère administratif

créé par l’ordonnance 74-34/PRES/MC/DIM du 22 mai 1974 150. Le
décret n°74-153 du même jour précisait sa mission et son organisation. Il
était régi par le décret 97-391 du 2 octobre 1997 successivement modifié
par le décret n°98-296 du 15 juillet 1998151 et par le décret n° 2000-
309/PRES/PM/MCIA du 10 juillet 2000 portant approbation des statuts
de l’ONAC.

§1. LA MISSION DE L’APEX-BURKINA

La dénomination d’APEX traduit un recentrage de la mission réelle de

l’ONAC qui est promouvoir les exportations et non la promotion du
commerce extérieur qui inclue les exportations et les importations.
L’APEX-Burkina se concentre sur la promotion d’un certain nombre de
produits agricoles d’exportation tels que les produits de l’élevage, les
cuirs et peaux, le sésame, les oignons, la gomme arabique, la tomate etc.

Pour mieux percevoir cette mutation, il convient de présenter l’évolution

des missions de l’ONAC avant d’en venir à la mission de l’APEX.

150 JO RHV du 13 juin 1974 p. 398.

151 JOBF du 30 juillet 1998, p. 5570.

Page 161
 1) L’évolution des missions de l’ONAC

L’article 2 de l’ordonnance n°74-34 disposait que L’O.N.A.C. a

pour mission de promouvoir et de développer les échanges entre le
Burkina Faso et les autres pays, particulièrement en ce qui concerne
l’exportation des produits burkinabè. Il mène cette action, dit
l’ordonnance, «dans le cadre de la politique gouvernementale et des
directives qu’il reçoit du ministre chargé du commerce ».

L’article 4 du décret n°20000-309 du 10 juillet 2000 énumérait, par une

longue liste, les attributions qui entraient dans le cadre de cette mission.

a) Certaines de ces missions étaient déjà contenues en termes

similaires dans les décrets de 1974 et de 1997. Ce sont :
- collecter, traiter et diffuser l’information économique et
commerciale par tous moyens appropriés, dont le « trade point » ou pôle
de commerce, au profit des professionnels nationaux, internationaux et
des autorités ;
- promouvoir l’investissement étranger au Burkina Faso ;
- promouvoir les produits burkinabè à l’étranger à travers l’organisation
et/ou la coordination de la participation du Burkina Faso aux
manifestations commerciales internationales telles que les foires, les
salons, les missions commerciales, etc. ;
- réaliser des études marketing spécifiques sur le commerce extérieur et
des prospections de marchés ;
- coordonner et organiser la participation du Burkina Faso aux
manifestations commerciales internationales ;
- assurer la formation des professionnels et autres intervenants aux règles
et pratiques du commerce international ;
- apporter une assistance technique aux exportateurs et aux importateurs
dans la réalisation de leurs transactions commerciales ;
- initier ou favoriser la réalisation d’activités commerciales
promotionnelles.

Page 162
C’était là les attributions originaires de l’ONAC, mis à part la précision
sur un des moyens que devrait mettre en œuvre par l’ONAC
conformément à une recommandation de la CNUCED aux pays en
développement : la création d’un « trade point » ou pôle de commerce.
Le « trade point » est défini comme «un centre de facilitation
commerciale et de diffusion d’informations économiques et
commerciales par l’utilisation des nouvelles technologies de
l’information pour le commerce ».

Hormis ce moyen technique, l’ONAC assiste, dans le cadre de ses

missions originaires, les importateurs et les exportateurs de diverses
manières : organisation de cours de formation en anglais commercial ;
mise à disposition de la documentation et conseils pour la participation à
des foires ; organisation de foires régionales et nationales ; études de
marché etc. Le salon international d’artisanat de Ouagadougou (SIAO)
par exemple, aurait été créé suite à des études de faisabilité menées par
l’ONAC.

b) D’autres attributions citées par le décret de 1998 et reprises par le

décret de 2000, apparaissaient nouvelles :
- coordonner tous les travaux ou études relatifs à la métrologie (science
des mesures), la qualité, la normalisation et la certification ;
- élaborer et diffuser les normes, spécifications techniques et codes de
bonne pratique ;
- assurer la formation en gestion de la qualité dans les entreprises ;
- certifier la conformité des produits aux normes avec la délivrance d’un
label de qualité ;
- certifier les entreprises selon les normes nationales équivalentes aux
normes internationales.

Ces attributions apparues en 2000 traduisent le souci d’intégrer les

questions de qualité des produits et des entreprises elles-mêmes comme

Page 163
des aspects primordiaux de la compétition commerciale internationale.
Aussi, a-t-il été créé un service de normalisation au sein de l’ONAC.
Ce service est chargé de certifier la qualité des produits et leurs
conformités à certaines normes spécifiques. Dans le contexte de la
régionalisation et de la mondialisation du commerce, la conformité des
produits et des procédés de fabrication à certaines normes est un facteur
important de la compétitivité des marchandises et est souvent une
condition pour avoir accès aux marchés de certains pays 152

Toutefois, même si ces nouvelles missions correspondaient à un besoin

réel, en allongeant la liste des attributions de l’organisme, on courait le
risque de les voir non remplies ou mal remplies, et de développer
parallèlement une bureaucratie coûteuse et inefficace. La parade à ces
risques est recherchée dans le mode d'organisation de l'ONAC.

On pouvait constater certains recoupements entres les missions de

l’ONAC et celles de la Chambre de commerce (cf. article 4 al. du décret
n°2007-303 du 18 mai 2007 portant statuts de la CCI : « en liaison avec
les organismes professionnels spécialisés, elle propose et met en œuvre
tous programmes et opérations tendant au développement du commerce
extérieur »), bien que l’ONAC soit plus spécialement tourné vers le
commerce extérieur et ait par conséquent un objet plus restreint. Il
semble que l’idée ait été caressée, par les institutions de Bretton Woods,
de fusionner l’ONAC et la CCIA dans le cadre de la restructuration du
secteur dans les années 1990. La transformation en APEX opère une
certaine réduction de ses missions, bien que la liste soit encore assez
longue.
2) La mission de l’APEX
L’APEX a pour mission la promotion du commerce extérieur du
Burkina Faso. Selon l’article4 des statuts de 2011, pour mener à bien
cette mission, elle est notamment chargée de :
152Cf. le problème des piles alcalines ou salines qui a opposé un fabricant de piles à un importateur de piles en 1999 au Burkina
Faso.

Page 164
 - collecter, traiter et diffuser à titre gratuit ou onéreux, l’information
économique et commerciale par tous les moyens appropriés au
profit des professionnels du commerce extérieur et des Autorités ;
- collecter, analyser les données et publier es tendances d’évolution
nationale et sectorielle des exportations des produits et services du
Burkina Faso ;
- promouvoir les produits et services burkinabé sur les marchés
national, régional et international à travers l’organisation et/ou la
coordination de la participation du Burkina Faso aux
manifestations commerciales internationales telles que les foires,
les salons, les missions commerciales, etc. ;
- réaliser des études marketings spécifiques sur le commerce
extérieur et des prospections de marchés ;
- assurer la formation des professionnels et autres intervenants aux
règles et pratiques du commerce international et des échanges
intra-communautaires ;
- apporter une assistance technique aux exportateurs dans la
réalisation de leurs transactions commerciales ;
- apporter une assistance technique à tout acteur économique dans le
domaine des manifestations commerciales ;
- contribuer à l’évaluation de l’offre national des produits et
services exportables ;
- contribuer à la veille et à l’intelligence économique du Burkina
Faso.

Cette dernière rubrique sur l’intelligence économique est nouvelle.

Par ailleurs, on remarque que les attributions énumérées au point 1), b)
sont passées sous silence.

L’article 5, al.1, précise que l’APEX participe aux commissions

mixtes et aux négociations sur les traités et accords internationaux en
matière de commerce.

Page 165
 §2 - L’ORGANISATION DE L’APEX

En ce qui concerne l’organisation, il n’y a pas grandes différences

entre l’APEX et l’ONAC parce tous deux ont le statut d’EPA.

Comme l’ONAC, l’APEX est administré par deux organes : le

conseil d’administration et la direction générale, si l’on fait abstraction
de la soumission des EPA à l’Assemblée générale des EPA à l’image de
celle des sociétés d’Etat.

1) Le conseil d’administration

Le conseil d’administration, suivant l’article 6 du décret 2011-757 du

18 octobre 2011 portant adoption des statuts, compte 9 membres
conformément à l’article 7 du décret n°99-051 du 5 mars 1999 portant
statut général des établissements public de l’Etat à caractère administratif
qui limite le nombre de membres des conseils d’administration à neuf(9)
au plus.
Le CA se compose comme suit :
- Ministère chargé du commerce : 2,
- Ministère chargé des finances : 1,
- Ministère chargé de l’agriculture : 1,
- Chambre de commerce et d’industrie : 1,
- Conseil burkinabè des chargeurs : 1,
- Fédération nationale des exportateurs du Burkina : 1,
- Syndicat des commerçants importateurs et exportateurs : 1,
- Personnel de l’Agence 1.

Les membres du conseil d’administration représentant

l’administration sont nommés par décret pour un mandat de trois(3) ans
renouvelable une fois. Les autres membres sont désignés suivant les
règles propres à chaque structure et nommés par décret en conseil des
ministres (article 8 des statuts).

Page 166
Le conseil d’administration se réunit au moins deux (2) fois par an en
session ordinaire. Il ne peut décider que si le quorum est atteint soit plus
de la moitié des membres présents ou représentés. Il décide à la majorité
simple. Lors de ses sessions, le conseil peut «entendre toute personne
qualifiée sur les questions intéressant les activités de l’APEX» (article 12
des statuts). Cette périphrase autorise le conseil à inviter des personnes
extérieures à titre d’observateurs ou pour un simple avis. Elle permet
également d’assurer la présence des partenaires extérieurs communément
appelés «partenaires techniques et financiers» aux réunions du conseil
d’administration. Le décret 99-051 portant statut général des EPA
prévoit par ailleurs la présence de membres observateurs de droit aux
réunions du conseil d’administration. L’article 12 de ce décret dispose en
effet : « assistent aux réunions du conseil d’administration des
établissements publics de l’Etat à caractère administratif en qualité
d’observateur, le contrôleur financier de l’établissement concerné et un
représentant du service de la direction générale du trésor et de la
comptabilité publique, chargé de la gestion du portefeuille de l’Etat ».

En ce qui concerne ses attributions, le conseil d’administration a

notamment les pouvoirs suivants : il assure, selon l’article 13 décret
2011-757, « la responsabilité de l’administration de l’établissement » ; il
examine et approuve le budget, les comptes administratifs et de gestion ;
il prend ou donne à bail tous biens meubles et immeubles ; il fait toutes
délégations, tous transferts de créances, il consent toutes subrogations,
avec ou sans garantie ; il transfère ou aliène toutes rentes ou valeurs. Il
consent tous immeubles et droits immobiliers. Il consent tous gages,
nantissement, hypothèques ou autres garanties ; il fixe les statuts des
agents contractuels propres à l’établissement ; il fixe les émoluments du
Directeur général ou du secrétaire général s’il y a lieu. Il fixe, s’il y a
lieu, les tarifs généraux de cession des biens et services produits par
l’établissement.

Page 167
Le président du conseil d’administration est nommé par décret en conseil
des ministres sur proposition du Ministre de tutelle technique, à savoir le
ministère chargé du commerce. Sous le régime du kiti n° 85-235 du 31
décembre 1985, le président du conseil était élu par le conseil en son
sein. Ce n’est plus le cas. Les réformes de la fin des années 1990 tendent
à marquer la différence entre l’administration des EPA et celle des autres
catégories établissement publics, notamment des EPP et des EPPS. Le
décret 99-051 du 5 mars 1999 portant statut général des EPA (modifié
par le décret rectificatif n° 99-128 du 10 mai 1999) prévoit que les
présidents des conseils d’administration des établissements publics de
l’Etat à caractère administratif sont nommés par décret pris en conseil
des ministres sur proposition du ministre de tutelle technique pour un
mandat de trois ans renouvelable une seule fois 153.

Le décret portant statut de l’APEX, comme celui de l’ONAC, est

silencieux sur les attributions du président du conseil d’administration. Il
faut donc se référer au décret 99-051 qui nous situe en ses articles 14 à
19. L’article 14 fait obligation au président du conseil d’effectuer
semestriellement un séjour d’au plus une semaine dans son
établissement. L’article 15 précise qu’il doit, dans les 15 jours qui
suivent, adresser un rapport au ministre de tutelle retraçant : la situation
financière ; les principales difficultés rencontrées par l’établissement ; la
gestion du personnel et les éventuels conflits sociaux ; les propositions
de solutions aux problèmes évoqués et les perspectives. En ce qui
concerne leur rôle, l'article 17 précise que les présidents des conseils
«veillent à la régularité et à la moralité de la gestion de leur
établissement ».
2) La direction générale
Le directeur général est nommé par décret en conseil des ministres.
L’article 14 précise qu’il est assisté d’un DAF (directeur de
153Article 13. V. également le rectificatif, le décret n° 99-128 du 10 mai 1999 (JO du 13 mai 99, p. 1197), le décret additif n° 2000-
353 du 27 juillet 2000, (JO du 10 août 2000, p. 4410) et le décret n° 2000-318 du 18 juillet 2000 portant définition des catégories
d’établissement publics de l’Etat à caractère administratif, JO du 27 juillet 2000, p. 4343.

Page 168
l’administration et des finances) et d’un agent comptable. Il détient les
pouvoirs les plus étendus pour agir au nom du conseil d’administration
(article 15, al. 1 des statuts). Il représente l’APEX dans les actes de la vie
civile et peut ester en justice en son nom. Il est ordonnateur principal du
budget. Il assure en dernier ressort la responsabilité de la direction
technique, administrative et financière de l’organisme: il nomme et
révoque le personnel ; prépare les délibérations du conseil
d’administration ; il prend, en cas d’urgence, toute mesure conservatoire
à charge de rendre compte ; etc.

§3 – LES RESSOURCES

Pour remplir sa mission, l’ONAC recevait des ressources

provenant essentiellement de prélèvements sur les recettes d’exportation
et sur la valeur CAF des importations, en sus des rubriques classiques
des recettes des EPA telles que les subventions des institutions
nationales et internationales, les redevances et produits de ses activités,
les emprunts, dons et legs, etc. Cette forme de financement par des
ressources parafiscales a été supprimée et remplacée par des subventions
inscrites au budget de l’Etat comme pour tout EPA. Les critiques contre
l’interventionnisme étatique et surtout contre les faibles performances
des établissements publics qui bénéficient de ponctions fiscales au
détriment du tissu productif ne sont pas étrangères à la réduction du
prélèvement, de 0,25% à 0,125% des recettes d’exportation et
d’importation, puis à la suppression de ce privilège qui assurait à
l’ONAC des ressources importantes et constantes.

Selon l’article 29 des statuts, les recettes de l’Agence

comprennent :
- toutes les ressources qui pourront lui être affectées par voie de
dispositions législatives ou réglementaires ;
- les subventions qui lui sont dévolues par les institutions nationales
et internationales ;

Page 169
 - les redevances et produits divers résultant des activités relevant de
ses attributions ;
- les produits des dons et legs ;
- toutes autres ressources qui pourront lui être attribuées.

Si l’ONAC et la CCI ont des activités très proches, il convient d’évoquer

un organisme qui leur est complémentaire dans le soutien au commerce
extérieur : il s’agit du conseil Burkinabè des chargeurs (CBC).

SECTION V - LE CONSEIL BURKINABE DES CHARGEURS

(C.B.C.)

Le Conseil burkinabé des chargeurs (CBC)154 est issu d’un changement

de dénomination du Conseil Voltaïque des Chargeurs (COVOC) après le
changement du nom du pays. Le COVOC a été créé par décret n°78-5 du
6 janvier 1978 sous le statut d’établissement public à caractère
spécifique. Après l’adoption de l’ordonnance 84-58 du 15 août 1984
portant réglementation générale des établissements publics de l’Etat, il a
été reclassé dans la catégorie des EPP. Il est à noter que certains conseils
des chargeurs de la sous région ont un statut d’EPIC (Bénin), d’autres de
société (Cote D’ivoire)155. Le décret n°78-5 du 6 janvier 1978 a été
abrogé et remplacé par le décret n° 98-133/PRES /PM/MTT du 15 avril
1998 portant création (recréation) du Conseil burkinabè des chargeurs
(C.B.C.). Ce décret est complété par celui n°98-163/PRES/PM/MTT du
13 mai 1998 portant statut du Conseil burkinabè des chargeurs 156.

La création de conseils de chargeurs en Afrique résulte, semble-t-

il, des efforts de la Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le
Développement (CNUCED) en vue de permettre aux pays en voie de
développement de participer aux transactions maritimes et de défendre

154 Un chargeur est, selon le petit Larousse, « un négociant qui affrète un navire, y fait charger des marchandises et les expédie ».

155 Cf. Conseil national des chargeurs du Bénin, Répertoire des chargeurs et des opérateurs économiques, décembre 1996, p. 11.
156 Voy., pour le décret n° 98- 133, JOBF n° 16 du 30 avril 1998 ; pour le décret n° 98- 163, JOBF n° 21 du 21 mai 1998.

Page 170
leurs intérêts face aux armements des pays développés 157. Avec l’appui
de la CNUCED, les pays en voie de développement ont obtenu, en 1974,
que la convention des Nations Unies relative à un code de conduite des
conférences maritimes leur réserve une part substantielle du trafic généré
par leur commerce maritime et leur permette de participer à la définition
des conditions globales des transports.
Ainsi, les conseils des chargeurs, créés dans les années 1974 - 80,
devaient être les instruments de négociation des conditions globales des
transports.

§1 - LES MISSIONS DU CBC

1) Evolution du CBC

Le décret n°98-163 consacre une réorganisation du C.B.C. dans l’esprit

suivant :
- maintien du C.B.C. avec des missions recentrées vers les
entreprises ;
- désengagement financier de l’Etat ;
- recherche de nouveaux modes de financement par la création de
nouveaux services.

La réforme opérée par ce décret est une suite logique des réflexions
menées au niveau national ou sous régional, avec l’appui de la Banque
mondiale, sur les problèmes de Transport et de commerce extérieur. Des
ateliers et tables rondes ont ainsi été tenus sur des thèmes qui intéressent
aussi bien le C.B.C que l’O.N.A.C : atelier sur le développement du
secteur privé au Burkina Faso, Ouagadougou, 2 et 3 octobre 1997 ; table
ronde sur les transports maritimes en Afrique tenue à Cotonou du 3 au 6
juin1997 ; séminaire thématique sur l’étude R5 tenu à Ouagadougou en
janvier 1996...

157 Cf. répertoire des chargeurs et opérateurs économiques du Bénin, op. cit.

Page 171
 La table ronde de Cotonou recommandait par exemple, comme
axe de réforme des conseils des chargeurs des pays membres de la
CMEAOC :
- qu’une représentation majoritaire soit accordée aux chargeurs au
sein des organes de décision des conseils de chargeurs, la participation
de l’Etat devant être en tout état de cause minoritaire ».
- que des dispositions utiles soient prises en vue de réaménager la
composition des structures de décision des conseils ;
- que les conseils déterminent le mode de financement le plus
approprié à leur fonctionnement, en admettant toutefois que le système
actuel de financement soit maintenu en attendant que les nouveaux
systèmes de financement soient opérationnels.

Un délai de cinq ans avait été donné aux Etats pour opérer les
réformes nécessaires.

L’atelier de Ouagadougou sur le développement du secteur privé a

souligné de nombreuses redondances entre les institutions d’appui
notamment : entre la C.C.I.A. et l’O.N.A.C. en matière d’informations
commerciales et entre le C.B.C. et l’O.N.A.C. dans le domaine de la
formation spécialisée. Il a recommandé aux organismes d’intervention
«d'adopter rapidement la culture d’entreprise privée pour être des
partenaires efficaces »158.

2) Objet et missions du CBC

Le décret n°98-163 du 13 mai 1998, qui tire son inspiration des

différentes réflexions ci-dessus évoquées, fait une distinction sémantique
entre l’objet et la mission du C.B.C.
Selon l’article 1 de ce décret, le C.B.C. a pour objet : veiller à un
approvisionnement régulier du Burkina Faso en produits, marchandises
et denrées diverses, dans les meilleures conditions de coût, de célérité et
158 Atelier sur le développement du secteur privé, Ouagadougou, 2 et 3 septembre 1997, compte rendu des travaux, p.3.

Page 172
de sécurité par l’assistance aux chargeurs et la coordination de la chaîne
des transports ; contribuer, dans le cadre de ses attributions, à la
compétitivité des produits d’exportation burkinabè sur le marché
international ; protéger les intérêts de ses membres dans le domaine
inhérent au transport des marchandises par voies maritime, fluviale,
routière, ferroviaire et aérienne.

Dans le cadre de cet objet, l’article 2 lui donne pour mission :

d’assister les chargeurs dans les négociations ; de coordonner les
interventions des divers partenaires de la chaîne des transports; de mettre
à leur disposition les informations sur le transport international et de
leur assurer une formation pouvant concourir au développement de leurs
activités ; d’entreprendre toutes études et recherches dans le domaine des
transports ; de mener à la demande de l’Etat des études ou des réflexions
à caractère sectoriel ou général sur les orientations stratégiques;
d’assurer l’application des mesures prises par l’Etat en vue de
rationaliser la chaîne des transports ; de promouvoir une politique de
groupage ; de mener des actions en vue de la simplification des
formalités administratives et douanières ; de gérer le fret et les centres de
fret routier ; de servir d’interface entre l’Etat et les chargeurs.

Cette dernière expression peu juridique, «servir d’interface entre

l’Etat et les chargeurs», résume l’intention de faire du C.B.C. un organe
à la fois de représentation de la profession et de l’Etat. D’une part, le
C.B.C. agit quelquefois au nom de l’Etat et se voit de ce fait conférer une
mission de service publique : ainsi est-il chargé d’assurer l’application
des normes prises par l’Etat ; de gérer le fret et les centre de fret routier
de mener des études et des réflexions «à la demande de l’Etat». D’autre
part, il agit comme un organe professionnel qui peut développer
certaines activités au profit de ses membres et défendre leurs intérêts
auprès de l’Etat et des partenaires privés.

Page 173
L’organisation et les ressources du CBC reflètent bien son caractère
d’E.P.P.

§2 - ORGANISATION DU CBC

Le décret n°163 du 13 mai 1998 apporte d’importantes modifications à

l’organisation du C.B.C. par rapport au décret de 1978 dans lequel le
C.B.C. comprenait : tous les importateurs et exportateurs professionnels,
personnes physiques et morales exerçant leurs activités au Burkina
Faso ; les organismes publics et parapublics intéressés par les problèmes
de commerce extérieur ou de transport. Il avait comme organes un
comité directeur et un secrétariat général.

Le décret de 1998 renforce les organes du C.B.C. et la représentation du

secteur privé en prévoyant :
- Une assemblée générale,
- Un conseil d’administration,
- et la direction générale.

L’assemblée générale est composée de 54 membres dont 36

représentants des importateurs et exportateurs, 8 représentants des
transporteurs (routiers, maritimes, ferroviaires, aériens), 2 des auxiliaires
de transports, 1 de l’association professionnelle des banques et
établissements financiers, 1 des sociétés d’assurance, 1 de la chambre de
commerce, 1 de l’O.N.A.C. et 4 représentants de l’Etat(ministères
chargés des finances, du commerce, des transports, des affaires
étrangères). Les personnes publiques (Etat et établissements publics) ont
donc 6 représentants sur les 54 membres. Les membres de l’assemblée
générale ont un mandat de 5 ans renouvelable.

L’assemblée générale est l’organe délibérant qui définit «les

grandes orientations de la politique du C.B.C.», statue sur les états
financiers et approuve les comptes sociaux. Elle élit les membres du

Page 174
conseil d’administration et approuve la nomination du président du C.A.
sur proposition du C.A.

Le conseil d’administration est composé de 15 membres représentant les

structures énumérées à l’article 10 du décret n° 98-163 :
- Etat (3 membres),
- chambre de commerce (1),
- société nationale burkinabè des hydrocarbures (SONABHY, 1
membre),
- société des fibres et textiles (SOFITEX, 1 membre),
- syndicats et groupements professionnels (9 membres).

Il en découle que les membres du C.A. ne sont pas véritablement

élus par l’assemblée générale. En effet, le décret désignant les structures
qui y sont représentées, ce sont ces structures qui désignent leurs
représentants au C.A.

Les membres du C.A. ont, comme ceux de l’assemblée générale,

un mandat de 5 ans renouvelable. Ils élisent en leur sein le président
mais cette élection doit être approuvée par l’assemblée générale. On
remarque qu’au départ, bien que le secteur privé ait la majorité au
conseil d’administration et à l’assemblée générale, c’est un représentant
de l’Etat qui a été élu président du conseil d’administration. Ce fait
traduit certainement l’influence des représentants de l’Etat et signifie
aussi que le C.A. n’est pas nécessairement un lieu de rivalité entre un
bloc de représentants du secteur privé et un bloc de représentants du
secteur public.

§3 – RESSOURCES

Concernant les ressources, le C.B.C. est financé par :

- des subventions accordées par l’Etat ;

Page 175
 - les cotisations de ses membres 159 ;
- les produits de ses activités de prestations de services ;
- les subventions d’autres institutions, notamment les institutions
internationales qui interviennent dans la réalisation de ses programmes et
projets etc.

Comme l’O.N.A.C., le C.B.C. bénéficiait d’un financement par

prélèvement de 0,50% sur la valeur en douane des marchandises
importées et exportées. Ce mode de financement a été supprimé et
remplacé par une subvention inscrite au budget de l’Etat, en attendant
que dans un délai de 5 ans le C.B.C. réorganise ses activités pour
pouvoir se financer de manière autonome par les cotisations de ses
membres et les redevances pour services rendus.

CONCLUSION DU CHAPITRE
.
Les chambres consulaires, l’O.N.A.C. et le C.B.C. ne sont naturellement
pas les seuls organismes d’administration économique spécialisée. On
relève que bien d’autres avaient été créées et ont été supprimés avec les
mesures d’ajustement structurel.

Les offices régionaux de développement (O.R.D.), créés dès 1965

par la loi n°20-65 AN du 28 juillet 1965, ont été les premiers grands
organismes d’administration économique, chargés particulièrement de
promouvoir le développement rural160. Sur leur statut juridique, la loi
autorisant leur création reprenait pratiquement les propos de F.
ROOSEVELT : selon l’article 2 de cette loi, « les ORD seront des
organismes d’intérêt public qui fonctionnent selon les règles et avec la
souplesse des sociétés privées ». Dans notre système juridique, c’est
l’EPIC qui répondait à cette caractérisation.

159 Cf. arrêté n°553 codim/covoc du 19 avril 1978 portant recouvrement des cotisations des membres du COVOC, JORHV du 11
mai 1978, p. 349.
160 V. loi n° 20-65 du 28 juillet 1965 portant création… J.O.RHV n° 33 du 12 août 1965, p. 383.

Page 176
 Ces organismes, avaient pour vocation d’encadrer les paysans et
de les former à des méthodes culturales modernes notamment en y
intégrant l’utilisation des charrues, des tracteurs et des engrais. Mais des
O.R.D. traduisait aussi une ambition plus importante : celle d’une
décentralisation économique régionale 161 et d’une action diversifiée de
l’Etat en direction du monde rural, dans une approche en terme de
développement rural et non pas seulement en terme de développement
agricole162. Les O.R.D. devaient contribuer au développement de
l’agriculture et de l’élevage, mais aussi à l’amélioration des
infrastructures, de la santé etc.

Cette approche en termes de décentralisation comme moyen pour

l’Etat de promouvoir l’épanouissement du monde rural s’est trouvée
renforcée par la coïncidence des espaces de décentralisation
fonctionnelle (les O.R.D.) et de décentralisation administrative (les
départements). A partir de 1971, des départements - circonscriptions
administratives et collectivités décentralisées - ont été créés dans les
mêmes ressorts territoriaux que les O.R.D.

Mais pour des raisons différentes, la décentralisation

départementale et les O.R.D. n’ont pas connu le succès escompté.
L’autonomie départementale n’a pas été réalisée. Les O.R.D. ont fait
faillite et ont été liquidés. Ils ont été remplacés en 1988 par les centres
régionaux de développement agro-pastoral(C.R.P.A), créés par le Kiti an
V 223 du 17 mai 1988163. Leurs statuts sont précisés par le kiti AN V
292 du 30 juin 1988 portant approbation des statuts des CRPA 164. Ces
centres ont reçu un statut d’E.P.A. avec pour mission …….
Les C.R.P.A. eux aussi connaissent actuellement des difficultés et sont
en voie de suppression.

161 Selon l’article premier de la loi n° 20-65, les ORD devaient être « dans chaque région économique du territoire, l’instrument de
promotion rurale et de coordination des initiatives publiques et privées ».
162 MM. Konaté Yaya et Sanou Doti Bruno, Décentralisation comme pro-jet, CAD, juillet 1995.
163 J.O.BF du 19 mai 1988, p. 430.
164 JO du 30 juin 88, p. 584.

Page 177
 Un autre organisme traduisant un interventionnisme ambitieux de
l’Etat est l’office national des céréales (OF.NA.CER.). En complément à
l’action de développement de la production menée par les O.R.D.,
l’OF.NA.CER. devait contribuer à la production agricole par des
actions :de soutien des prix des produits céréaliers par des opérations
d’achat à prix rémunérateur et de revente en période de soudure ;
d’importation de céréales pour faire face aux déficits ; de gestion des
aides d’urgence en céréales ; de constitution de stocks de
sécurité…L’inefficacité de ce système de subvention à la consommation
et la situation chroniquement déficitaire qui en a résulté pour
l’organisme ont conduit à la restructuration de l’OF.NA.CER. Celui-ci a
été dissout et remplacé par la société nationale de gestion du stock de
sécurité (SO.NA.GESS) dont la mission est centrer sur la constitution et
la gestion d’un stock de sécurité, la gestion éventuellement des aides
d’urgence et accessoirement sur l’information sur l’évolution des prix
des céréales .La SO.NA.GEES a été créée par décret n°94-233 du 13 juin
1994, modifié par celui n°96-427 du 13 décembre 1996, sous la forme
d’un EPA165.

La Caisse de stabilisation des prix des produits agricoles

(C.S.P.P.A.) créée en 1975 166 avec pour mission la promotion et
l’exportation des produits du cru (noix de karité, sésame…) a connu les
mêmes avatars et a été finalement dissoute. L’on note par ailleurs que la
création de cette caisse, comme celle de la Caisse générale de
péréquation des prix des produits de grande consommation (C.G.P.)
semble reposer sur la loi 41-63 du 4 décembre 1963 autorisant le
gouvernement à créer une ou plusieurs caisses de stabilisation des prix.

L’O.N.A.C. et le C.B.C., qui œuvrent dans le secteur tertiaire

(promotion des transports, des exportations et des importations) ont

165 JOBF du 2 janvier 1997, p. 32.

166 V., décret 75-491 du 17 décembre 1975 JOBF du 20 décembre 1975, p. 981.

Page 178
survécu à la tourmente, quitte à redéployer leurs activités et leur mode
de financement.

Tous ces organismes posent le problème des modalités de

l’intervention économique de l’Etat.

Page 179
 TITRE IV

LES MODALITES DE L’INTERVENTIONNISME

ECONOMIQUE

L’Etat et les collectivités territoriales interviennent dans la vie

économique par diverses modalités :
- Par la création d’entreprises publiques qui prennent en charge la
réalisation et/ou la gestion de certaines activités ; Cette forme
d’intervention conduit aujourd’hui à des opérations contraires de
suppression, de transformation, traduisant une volonté de
« restructuration » ou de « délestage » du secteur public ;
- Par la planification qui vise à orienter ou à stimuler les activités
économiques ;
- Par une action sur les prix à travers la régulation de la concurrence, la
réglementation ou la libéralisation des prix, les subventions, etc.

Ces trois formes d’intervention sont parfois cumulées, parfois alternées

ou appliquée de manière sélective, selon l’orientation du pouvoir
politique du moment. Nous aborderons ici, successivement, la création
d’entreprises publiques et le mouvement contraire, de restructuration du
secteur public en chapitre I et II.

Page 180
CHAPITRE I: LA CREATION DES ENTREPRISES PUBLIQUES.

Depuis la première guerre mondiale, qui a marqué la fin de l’époque du

libéralisme économique pur et dur, l’Etat dans les pays développés
intervient de plus en plus dans la vie économique pour prendre
directement en charge des activités économiques.

Cette intervention se justifie par des raisons diverses 167 :

- Par nécessité durant la guerre et les périodes de crises ;
- pour des motifs de sécurité nationale (armement) ;
- Pour des buts fiscaux (monopole des tabacs) ;
- pour des préoccupations générales de faciliter l’activité économique et
commerciale à travers des incitations ;
- Pour un cumul de raisons que l’on peut qualifier de « raison de
souveraineté » (monnaie, médailles, imprimerie).

Cette forme d’intervention a connu un formidable développement après

la deuxième guerre mondiale, avec les nationalisations.

Les pays en voie de développement, ont hérité de cet état d’esprit

favorable aux entreprises publiques. De plus, celles-ci paraissaient, outre
les diverses raisons évoquées ci-dessus, comme un moyen de forcer les
portes du développement. En effet, selon MM. Linotte et autres, les
entreprises publiques représentent un atout primordial dans les pays en
développement car elles constituent le relais nécessaire du capitalisme
parce que les capitaux sont insuffisants et généralement attirés vers les
secteurs à rentabilité immédiate, tels le commerce et le tourisme au
détriment de l’industrie 168.

Mais que recouvre la notion d’entreprise publique ? C’est ce que

nous verrons en première section, avant d’aborder les distinctions à

167 A. de Laubadère, traité, p. 4 et p. 171 et S.

168 Linotte, Mestre et Romi, op. cit. p. 230.

Page 181
l’intérieur de cette notion (section 1), puis l’organisation des entreprises
publiques (section 3) et enfin leur régime juridique.

SECTION I - LA NOTION D’ENTREPRISE PUBLIQUE

La notion d’entreprise publique n’a pas reçu de définition précise, parce

que le vocable a été utilisé de façon empirique169.

Certains auteurs attribuent la paternité de l’expression au président

américain Franklin Roosevelt qui aurait proposé au congrès en 1933, la
création de la « Tennessee Valley Authority » qu’il définissait comme
une «Institution placée sous l’autorité du gouvernement, mais
comportant la souplesse d’une entreprise privée ».170.

Mais il est évident que les organismes entrant dans le vocable

« entreprise publique » ont une origine plus ancienne. Ainsi même à
l’époque de l’Etat gendarme, de vieux services publics effectuaient des
prestations à caractères industrielles et commerciales 171. Les
circonstances de la pénurie de la guerre de 1914-1918 a amené les
collectivités à intervenir dans les activités industrielles et commerciales,
si bien que le CE a dû essayer de limiter cette immixtion qualifiée de
socialisme municipal172.

Malgré le développement du secteur public, il se pose toujours le

problème du contenu et des caractéristiques essentielles de l’entreprise
publique.

169 Voy. Vedel et Delvolvé , Droit administratif, 8 e éd. 1982, p. 1014 ; A.G. Delion, la notion d’entreprise publique, A.J. 1979 n°4,
p.3.
170 Voy. J.M. Auby et R. Ducos-Ader, grands services publics et entreprises nationalisées, p. 74. La TVA est une société américaine

d’électricité.
171 Manufactures de sèvres et gobelins, de tabacs, d’allumettes, etc. La première entreprise publique ayant une activité

exclusivement commerciale fut, en France, créé en 1920 : l’office national industriel de l’azote (ONIA).
Voy. Vedel et Delvolvé op. cit. p. 1014
172 C.E., 30 mai 1930, chambre syndicale du commerce de détail de Nevers, GAJA, 13 e édition, n°46.

Page 182
 §1 - LA DÉFINITION DE L’ENTREPRISE PUBLIQUE

Faute de définition consacrée de l’entreprise publique, on ne peut

qu’essayer de situer cette notion à partir de diverses sources provenant
de textes (parfois sans portée juridique), de la jurisprudence et de la
doctrine.

A – Les sources provenant de textes

La notion d’entreprise publique est évoquée ou même définie dans divers

textes dont certains sont sans portée juridique.

1) Parmi les textes sans portée juridique, un des premiers est un projet de
loi de 1948 portant statut des entreprises publiques qui en donne une
définition systématisée. Selon ce projet de loi «l’entreprise publique est
un organisme doté de la personnalité civile et de l’autonomie financière,
auquel l’Etat transfère, au nom de la nation, la propriété et la gérance
d’une exploitation commerciale et industrielle ».

La limite de ce texte était d’écarter les sociétés d’économie mixte, parce

qu’il concevait –par l’expression «propriété et gérance »- l’entreprise
publique comme une personne morale dont le capital est exclusivement
constitué par des apports faits par l’Etat.

D’autres textes sans portée juridique, essentiellement des rapports

(inventaire Schuman de 1946 recensant les entreprises publiques, rapport
NORA sur les entreprises publiques établi en 1967, rapport du conseil
d’Etat de 1971 sur les établissements publics) utilisent le vocable soit en
se contentant d’une énumération soit en donnant une conception plus ou
moins large. Ainsi la comptabilité nationale française 173 considère
l’entreprise publique comme un organisme de production de biens ou de
173 C. Brunhes, présentation de la comptabilité nationale, INSEE, 1980.

Page 183
services dont le patrimoine appartient en totalité ou en partie à des
autorités publiques (Etat, collectivités locales), ce qui permet d’inclure
des régies qui n’ont pas de personnalité morale et des services qui n’ont
pas des activités industrielles et commerciales, alors que ces deux
éléments (personnalité morale et activité industrielle et commerciale)
sont nécessaires.

2) De nombreux textes législatifs et réglementaires français, ayant donc

une portée juridique, utilisent ou font référence à la notion d’entreprise
publique. Il en est ainsi : d’une loi du 6 janvier 1948, relative à la
commission de vérification des comptes des entreprises publiques (loi
abrogée en 1974, la vérification des comptes étant confiée à la cour des
comptes) ; d’une ordonnance du 30 décembre 1958 relative au contrôle
du parlement sur les entreprises publiques (cf. art.164) ; d’un décret du
30 mars 1962 sur la nomination des dirigeants des entreprises publiques ;
d’un décret n°67-693 du 17 août 1967 portant application d’une
ordonnance du 17 août 1967 relative à la participation des salariés aux
fruits de l’expansion ; d’une loi du 26 juillet 1983 relative à la
démocratisation du secteur public.

Le décret n°67-693 du 17 août 1967 donne une définition analytique des

entreprises publiques. Il procède par énumération :
« a) les établissements à caractère industriel et commercial ; b) les
entreprises nationalisées et les sociétés dans lesquelles l’Etat ou d’autres
personnes morales de droit public détiennent, séparément ou ensemble,
plus de la moitié du capital social ; c) les sociétés dans lesquelles des
entreprises réputées entreprises publiques ou sociétés nationales...
détiennent, ensemble ou conjointement avec l’Etat ou d’autres personnes
morales de droit public plus de la moitié du capital social ».

Au Burkina Faso, le décret n° 93-341 du 2 novembre 1993 modifié par le

décret 96- 377 du 29 octobre 1996, portant attributions des présidents de
conseil d’administration des entreprises publiques et sociétés à

Page 184
participation majoritaire de l’Etat utilise la notion d’entreprise publique
de manière apparemment pas très rigoureuse : selon l’article1 de ce
décret, «les présidents de conseils d’administration des entreprises
publiques et des sociétés à participation majoritaire de l’Etat sont
nommés par décret en conseil des ministres ». De cette disposition,
reprise à son tour par le décret n° 2000-190 du 7 mai 2000 en
l’élargissant aux sociétés à participation majoritaire de « l’Etat et/ou de
ses démembrements »174, on pourrait déduire que ces sociétés (en
d’autres termes les SEM) ne font pas patries des entreprises publiques.
Un tel entendement réduirait les entreprises publiques aux EPIC et aux
S.E., ce qui ne semble pas résulter de l’intention du pouvoir
réglementaire. Deux raisons permettent de dire que cette dissociation a
été faite par inadvertance : la première est que le législateur utilise la
notion de sociétés à capitaux publics en englobant les S.E. et les SEM et
même les filiales de S.E.(loi 025/99 du16 novembre 1999 portant
réglementation générale des sociétés à capitaux publics). La seconde
raison est que les EPIC sont soumis à l’Assemblée générale des sociétés
d’Etat, qui devient ainsi une Assemblée générale des entreprises
publiques au sens analytique du décret français du 17 août 1967.

En effet, en rapprochant les différents textes burkinabè, la notion

d’entreprise publique englobait les EPIC et les sociétés à capitaux
publics c’est-à-dire les S.E, les SEM à participation majoritaire de l’Etat
et/ou des autres personnes publiques, de même que les SEM à
participation minoritaire pourvu que cette participation soit significative.
Le seuil de participation significative n’est pas fixé mais peut être
compris entre 20%(barre de désengagement de l’Etat de certaines
entreprises publiques dans le cadre du P.A.S.) ou 33% (minorité de
blocage) à 49%. La tranche de 33 à 49% permet à tout actionnaire
d’exercer un contrôle réel, même en dehors de toute prérogative de
puissance publique.
174 Décret n° 2000-190/ PRES/PM/MCIA du 17 mai 2000, J.O.B.F. n° 22 du 1 er juin 2000, p. 3945. Voy. également, pour
l’utilisation de la notion, la circulaire n° 26 du 16 août 1991 relative à la représentation des travailleurs aux conseils d’administration
et assemblées générales des entreprises publiques et parapubliques

Page 185
 B- La jurisprudence et la doctrine

1) La jurisprudence non plus, ne donne pas de définition de la notion

d’entreprise publique. La question est indirectement évoquée dans l’arrêt
du C.E. du 16 novembre 1956, Union syndicale des industries
aéronautiques 175 à propos de la distinction entre EPA et EPIC. La
question s’était posée de savoir si la caisse de compensation pour la
décentralisation de l’industrie aéronautique était un EPA, susceptible
d’être supprimé par décret ou s’agissait-il d’un EPIC dont la suppression
relevait de la loi. Le commissaire du gouvernement Laurent, dans ses
conclusions sur cette affaire, esquisse une distinction entre service public
industriel et commerciale et activité privée en estimant que «la puissance
publique, lorsqu’elle crée et gère un service public industriel et
commercial, créé une entreprise mais n’exerce pas une profession. Il en
va sans doute différemment des établissements désignés sous le nom
«d’entreprises nationales » ou «sociétés nationales » et qui ne constituent
pas des services publics ».

La question est également évoquée dans deux décisions du C.E. du 24

novembre 1978, syndicat national de l’énergie atomique et Schwartz 176.
Il s’agissait de savoir ce qu’est un «transfert de propriété d’entreprise du
secteur public au secteur privé » dont la compétence pour le faire est
réservée au législateur (N.B. l’article 101 const. burkinabè dit également
que la loi fixe les règles concernant ...les nationalisations d’entreprises et
les transferts de propriété d’entreprise du secteur public au secteur
privé). Il se dégage de ces décisions selon M.A. Delion que «sont des
entreprises du secteur public non seulement celles qui appartiennent à
l’Etat et à d’autres personnes publiques, mais aussi celles où elles ont la
majorité du capital et des sièges dans l’organe délibérant, qu’il s’agisse
de sociétés dépendant de ces personnes, de leurs filiales ou de filiales de
175 D. 1956, j. 759 conclusions Laurent ; Rec. 434, S. 1957. 38, concl. Laurent ; JCP 1957, II, 9968, note Blaevoet ; A.J. 1956, II,
489, chronique Fournier et Braibant.
176 A.J. 1979, n°3, p.34, chronique, avec les conclusions et une note en page 45.

Page 186
filiales »177. Cette définition peut être étendue à la notion d’entreprise
publique, selon MM. Vedel et Delvolvé, bien qu’il s’agisse ici de la
notion de secteur public qui est plus large.

2) La doctrine de son côté, en donne des définitions très variables 178.

MM. Auby et Ducos-Ader retiennent comme éléments : une activité
spécialisée de caractère économique et d’intérêt général.

A. de Laubadère considère l’entreprise publique comme une variété au

sein du secteur public industriel, caractérisée par une assimilation plus
particulièrement poussée aux entreprises du secteur privé. L’entreprise
public serait un degré particulier de privatisation 179.

Pour G. Vedel, les entreprises publiques constituent la catégorie de ce

l’on pourrait appeler «les commerçants publics ».

Selon A-S. Mescheriakoff, l’entreprise publique est une catégorie

particulière d’entreprise. C’est une entreprise dont l’entrepreneur est une
personne publique. Une entreprise est un patrimoine personnalisé affecté
à un objet social de production de biens ou de services marchands. La
personnalisation du capital180 et la nature industrielle et commerciale
sont les deux traits caractéristiques de l’entreprise. Celle-ci prend le
caractère d’entreprise publique dès lors qu’elle appartient à une personne
publique qui y exerce un pouvoir prépondérant par un contrôle
majoritaire, un contrôle institutionnalisé et un contrôle de puissance
publique.181
Malgré cette variété de définitions, quelques traits peuvent être
retenus, comme caractérisant les entreprises publiques.

177 Vedel et Delvolvé op. cit. p.1019.

178 Vedel et Delvolvé p. 1018.
179 Traité, T.4, P. 179.
180 T.C. 23 janvier 1978, Marchand et Syndicat CFT du Languedoc- Roussillon, JCP 1978.II.19006.
181 Voy. Alain- Serge MESCHERIAKOFF, Droit public économique, 2è édition, PUF, 1996.

Page 187
 §2 - LES TRAITS CARACTÉRISTIQUES DES
ENTREPRISES PUBLIQUES

L’on s’accorde à reconnaître trois traits caractérisant l’entreprise

publique. Selon A.G. Delion «une entreprise publique est un organisme
doté de la personnalité juridique, gérant une activité de biens et de
services vendus contre un prix et soumis au pouvoir prépondérant d’une
autorité publique »182. Les trois éléments qui se dégagent de cette
définition sont :
- la personnalité juridique,
- l’objet industriel et commercial,
- l’appartenance au secteur public.

A- La personnalité juridique

La personnalité juridique est une aptitude à être titulaire de droits et

d’obligations. L’institution qui se voit reconnaître la personnalité morale
devient un centre d’intérêts juridiquement protégés indépendamment des
autres institutions auxquelles elle peut être liée.

Ainsi, contrairement à la régie simple, l’entreprise publique est une

personne morale, une cellule jouissant d’une individualité propre et
gérée de façon autonome.

La personnalité morale confère les attributs de :

- l’individualité administrative, qui suppose la gestion par des organes de
direction et d’exécution propres, distincts de ceux de l’administration
centrale ;
- l’individualité financière qui se caractérise par un budget propre, une
comptabilité propre ;

182 Voy. AJDA 1979, n°4 p.9.

Page 188
- l’individualité juridique, dont une des manifestations est la possibilité
d’ester en justice pour défendre ses intérêts ; et
- l’individualité patrimoniale qui est la possession ou l’aptitude à
posséder des biens propres.
Le second trait est l’objet de l’entreprise publique, la gestion d’activité
de biens et services ou activité de caractère industrielle et commerciale.

B- L’objet industriel et commercial

Les entreprises publiques sont constituées pour exercer une activité

industrielle et commerciale et l’organisme lui-même emprunte ce
caractère. Mais ici la réalité peut être très nuancée car :

1° Si l’activité doit être industrielle et commerciale, le fait que cette

condition soit remplie n’ôte pas le doute sur la nature de l’organisme. Il
existe des organismes à caractère industrielle et commerciale qui en
réalité ont des activités principalement administratives : en France, le
FORMA (Fonds d’orientation et de régularisation des marchés agricoles)
le Fonds d’intervention et d’organisation des produits de la pêche,
l’Office national des forêts 183 ; au Burkina, les ex. ORD et l’ex.
OFNACER ;

2° A l’inverse, l’organisme exploitant l’activité doit avoir le caractère

industriel et commercial, mais dans la réalité, il existe des EPA qui
exploitent des activités industrielles et commerciales.

Ces confusions sur la qualification de l’organisme ou sur ses activités

sont à l’origine des nombreuses difficultés sur le régime juridique

183
Cf. pour le FORMA, T.C. 24 juin 1968, Société d’approvisionnement alimentaire et Société distillerie
bretonne, Rec. 801, concl. Gégout ; D. 1969.116, note Chevallier ; J.C.P. 1969.II.15764, concl. Gégout,
note Dufau. Pour le F.I.O.M., T.C. 12 novembre 1984, Société Interfrost C. F.I.O.M., Rec.450 ;
R.F.D.A.1985.250, concl. Genevois ; J.C.P. 1986.II.20576, note Fernandez. Pour l’Office national des
forêts, T.C. 9juin 1986, Commune de Kintzheim c. Office national des forêts, Rec. 448 ; R.D.P.
1987.492, note Gaudemet.
Page 189
applicable et il est arrivé que le juge français disqualifie un établissement
public.
C- L’appartenance au secteur public

Le caractère « public » de l’organisme découle de son rattachement à

une personne morale de droit public et précisément à l’Etat, aux
collectivités territoriales ou à d’autres personnes publiques.

L’entreprise publique appartient, par le contrôle et l’impulsion, au

secteur public. Cette dernière notion de secteur public est plus large car
elle englobe des institutions telles que les régies industrielles et
commerciales, les établissements publics à caractère administratifs, etc.

L’appartenance de l’entreprise publique au secteur public peut provenir :

- du fait qu’elle a été dotée de la personnalité publique dès sa création,
telle que la création sous la forme d’établissement public, notamment
d’EPIC. La Société nationale d’électricité (SONABEL) et l’Office
nationale de l’eau et de l’assainissement (ONEA) en étaient des
illustrations avant leurs transformations en sociétés d’Etat.
- de la reconnaissance à l’Etat de la propriété de l’actif social de
l’entreprise c’est-à-dire l’ensemble des biens et valeurs qui forment son
patrimoine c’est le cas des sociétés d’Etat, dont le capital est
intégralement souscrit par l’Etat ou par des personnes publiques.
Exemples : Société nationale burkinabè des hydrocarbures
(SONABHY), Société nationale burkinabè d’électricité (SONABEL)
Comptoir burkinabè des métaux précieux (CBMP) 184.
- de la participation de l’Etat ou d’une collectivité publique comme
actionnaire au capital. Il s’agit des sociétés d’économie mixte.
Exemples : Banque internationale du Burkina (BIB), Société sucrière de

184
Créé par la loi n° 86-190/CNR/PRES/PRECO du 21 mai 1986, liquidé par le décret
663/PRES/PM/MPCEA/MFB/MCE du 30 decembre 2005 portant liquidation administrative du Comptoir burk
métaux précieux

Page 190
la Comoé (SOSUCO), Société nationale d’assurance et de réassurance
(SONAR) etc., en étaient des exemples.
- Certains auteurs comme MM. Vedel et Delvolvé, y ajoutent un
quatrième élément : le mode de gestion ou de fonctionnement très proche
de celui des entreprises privées 185.

SECTION II – L’IDENTIFICATION DES ENTREPRISES

PUBLIQUES

Des distinctions (catégorisations ou typologies) peuvent être faites à

l’intérieur des entreprises publiques selon plusieurs critères :

- 1e Selon que l’entreprise publique a un caractère national ou local. Elle

est rattachée à l’Etat ou à une collectivité locale. Cette distinction
présente peut d’intérêt parce que d’une part, au Burkina Faso, toutes les
entreprises publiques relèvent de l’Etat sauf les établissements publics
communaux de développement créés à Ouahigouya, à Koudougou et à
Fada N’gourma pour gérer les services marchands, et la SOTRACO,
société d’économie mixte locale œuvrant dans le transport en commun
urbain ; d’autre part, cette distinction n’emporte pas beaucoup
d’incidences au point de vue du régime juridique si ce n’est sur le point
de savoir quel est l’étendue des pouvoirs des collectivités locales de
posséder et de gérer des entreprises publiques.

- 2e Selon que l’entreprise gère un service public ou n’exerce pas une

activité de service public ;

- 3e Selon que l’entreprise publique à la qualité de personne morale

publique ou de personne privée.

- 4e Selon que l’entreprise publique a la forme d’établissement publique

ou de société.
185
Op. cit, p. 1019.
Page 191
Ces deux dernières distinctions se recoupent : les entreprises ayant la
personnalité publique sont celles qui sont créées sous la forme
d’établissement public et plus précisément d’EPIC.

Les entreprises publiques ayant la personnalité de droit privé sont celles

qui sont crées sous forme de société.

Aussi, est-il préférable de partir des trois points portant sur :

- la gestion ou non d’un service public ;
- la forme d’établissement public.
- la forme de société.

§1 - ENTREPRISE PUBLIQUE ET SERVICE PUBLIC.

Certaines entreprises publiques ont une activité de service public. Le

service public assure la réalisation d’une mission d’intérêt général. Il
répond aux besoins généraux de la société. Mais qu’est ce que l’intérêt
général ou intérêt public. La réponse est fort malaisée.

1) La Définition du service public

La décision du tribunal des conflits, canal de Gignac 186 tente une

réponse à la question qu’est-ce-que l’intérêt général, en faisant la part
entre intérêt collectif ou catégoriel (d’une association syndicale de
propriétaires considérée comme un établissement public) et intérêt
général187.

186
T.C. 9 décembre 1899, Association syndicale du canal de Gignac, S. 1900.3.49, note Hauriou ; GAJA,
13e édition, n° 7 (association chargée d’activités d’utilité publique de lutte contre les inondations et les
incendies et d’assécher les marais, qualifiée d’établissement public par le tribunal des conflits parce
qu’elle bénéficiait de prérogatives de puissance publique : les propriétaires avaient obligation d’y adhérer.
Le conflit avait été élevé à l’occasion d’une voir d’exécution engagée contre l’association..
187
Linotte et autres, op. cit. p.52.
Page 192
Selon le Code béninois de l’électricité (loi n° 2006-16 du 27 mars 2007),
le service public est « Toute activité d’intérêt général exercée
directement par l’Etat ou, par délégation, par une personne morale,
publique ou privée et soumise aux exigences de conditions d’équité, de
continuité, de permanence et d’égalité de traitement 188 »
De manière simple et peut-être sommaire, l’activité d’intérêt
public s’oppose à l’activité d’intérêt privé individuel ou collectif, même
si cette dernière, à des degrés variables, peut présenter un intérêt collectif
et répondre à des besoins vitaux tels que la nourriture ou le logement. Le
particulier est censé agir (et c’est le cas le plus souvent) pour son propre
intérêt. Il est mu par la recherche de bénéfice, alors que les personnes
publiques agissent principalement dans le cadre de l’intérêt général
même si, subsidiairement, la recherche de bénéfice peut être envisagée,
ne serait ce que comme moyen de pouvoir continuer l’activité de service
public. De même, l’intérêt général peut être distingué de l’intérêt
collectif ou catégoriel qui concerne une catégorie de citoyens en ce sens
que l’intérêt de cette catégorie peut ne pas coïncider avec l’intérêt
général. Par exemple, l’intérêt des vendeurs ambulants est de pouvoir
s’installer librement aux abords des rues alors que l’intérêt général est de
les déguerpir pour éviter les accidents ou les bouchons dans la
circulation.

La difficulté de ces distinctions tient au fait que la somme des

activités des particuliers et des catégories de citoyens concourent à la
satisfaction des besoins sociaux et, par conséquent, ces activités peuvent
être individuellement ou collectivement considérées comme d’intérêt
général. Mais ces activités ne peuvent être considérées comme des

188Voyez, Joseph KANGA et ATINOUKE Amadou, Droit et politique de l’énergie en Afrique subsah
les tendances d’harmonisation, Revue des juristes de science politique, automne 2013, n° 8, p. 6
également, la directive n° 4/2005/CM/UEMOA portant procédures de passation, d’exécution
règlement des marchés publics et des délégations de service public dans l’UEMOA (article 1, déf
ou la directive n° 05/2005/CM/ UEMOA portant contrôle des délégations de service public dans l

Page 193
services publics. Le service public serait alors une activité d’intérêt
public exercée par une personne publique ou pour le compte d’une
personne publique. L’intérêt public (qui est un vocable plus suggestif
que l’expression intérêt général) est celui qui transcende et prime sur les
intérêts privés et catégoriels.

2) La reconnaissance du caractère de service public

La mission de service public peut être attribuée à l’organisme de

deux manières : lors de sa constitution ou après sa création.

- 1° Cette mission peut être attribuée à l’organisme lors de sa

constitution ou par le fait, pour l’entreprise publique de recevoir le statut
d’EPIC. Ainsi des entreprises publiques comme le Centre national
d’équipement agricole (CNEA) ou la SONABEL s’étaient vues conférer
une mission de service public découlant de leurs statuts d’EPIC, alors
que des entreprises publiques comme la Société nationale de transport
en commun x9 ou la SONABHY, créées sous forme de sociétés, avaient
reçu dans leurs textes constitutifs cette mission de service public. On
notera d’ailleurs que la société x9 a été par la suite privatisée et
l’exploitation du transport en commun urbain concédée à la SOTRAO,
et la SONABEL transformée en société d’Etat. La SOTRAO a été
liquidée et les activités reprises par la SOTRACO.

- 2° La mission de service public peut être attribuée à l’entreprise

publique après sa création, par convention. C’est le cas en matière de
concession de services publics tels qu’Air France et Air Inter (qui ont
fusionnés) et Air Burkina, qui géraient des services publics de transports,
avant les vagues de libéralisation des transports aériens. Actuellement,
SITARAIL exploite le transport ferroviaire par un contrat de concession.

Mais certaines entreprises publiques n’exercent pas de mission de

service public bien que leurs activités répondent à des besoins sociaux

Page 194
importants. Elles ont une activité de même type que celle des entreprises
privées sans que n’apparaisse de régime particulier. La SOSUCO et Les
GMB en étaient des exemples, avant leurs privatisations.

3) Les SPIC

Ainsi, si toutes les entreprises publiques ont un caractère industriel

et commercial, toutes n’exercent pas une activité de service public.
Celles qui ont une activité de service public font partie des SPIC, qui
couvrent une gamme plus large que les entreprises publiques gérant un
service public. Le SPIC inclue en effet les services industriels et
commerciaux exploités en régies, qui n’ont pas la qualité d’entreprise
publique.

La distinction entre les entreprises publiques qui ont une activité de

service public et celles qui n’en ont pas fonde, pour une large part, la
création sous forme d’établissement public ou de société. Nous verrons
successivement ces deux formes dans les § suivants

§2 - LES ENTREPRISES PUBLIQUES SOUS FORME

D’ÉTABLISSEMENT PUBLIC

L’entreprise publique peut être créée sous la forme d’établissement

public. Mais seuls les EPIC sont considérées comme faisant parties des
entreprises publiques. Il convient alors de préciser la notion
d’établissement public avant d’examiner celle d’EPIC.

A- La notion d’établissement public

L’établissement public est défini de façon classique comme une

personne morale de droit public chargée de la gestion d’un service
public. Selon l’article 1er de l’ordonnance 84-58 du 15 août 1984 portant

Page 195
réglementation générale des établissements publics de l’Etat, « sont des
établissements publics de l’Etat les services publics de l’Etat bénéficiant
de la personnalité morale, chargés d’assurer la satisfaction d’un besoin
d’intérêt général, dotés d’un patrimoine et de moyens de gestion propres
ainsi que de l’autonomie financière et bénéficiant de prérogatives de
droit public ».

La réglementation des établissements publics et des entreprises

publiques a connu une évolution qu’il convient de rappeler brièvement.
Ensuite, l’établissement public doit être distingué d’une notion voisine,
l’établissement d’utilité publique. Cette distinction permettra de dégager
les traits caractéristiques de l’établissement public.

1) L’évolution de la réglementation sur l’établissement public

Les textes donnant l’évolution de la notion et du régime juridique des

établissements publics se répartissent en quatre vagues :

La première vague se compose des textes de 1974 : Ordonnance

n°74-055/PRES/MF du 26 août 1974 portant création des catégories
d’établissements publics ; Décret n°74-295/PRES/MF du 26 août 1974,
portant statut général des établissements publics de l’Etat ; Ordonnance
n°74-57 du 26 août 1974 portant statut général des sociétés d’économie
mixte ; Ordonnance 74-56 du 26 août 1974 portant organisation du
contrôle des activités des personnes morales ou physiques bénéficiant
des concours financiers de la puissance publique ces deux formes 189.

En 1982 est intervenue une seconde vague réforme par : l’Ordonnance

82-0017/PRES/CMRPN du 1er juin 1982 portant réglementation
générale des établissements publics190 qui abroge l’ordonnance n° 74-
189
V. respectivement : J.O.R.H.V., 5 septembre 1974, pp. 632 et s. et pp. 638 et s. pour la dernière
ordonnance.
190
J.O.R.H.V., 3 juin 1982, p.484. Tous les textes ci-dessus ont été publiés dans la RVD n°4, juin 1983,
p. 211 et s.
Page 196
55 ; l’Ordonnance 82-0018/PRES/CMRPN du 1er juin 1982, portant
statut général des sociétés d’Etat 191 ; l’Ordonnance 0019/PRES/CMRPN
du 1er juin 1982 modifiant l’ordonnance 74-57 portant statut général des
SEM192 . Cette réforme a été réalisée à la suite de travaux d’une
commission chargée de l’investigation et du diagnostic des sociétés
d’Etat, créé par décret n°81-0082 du 11 février 1982.

En 1984, dans une troisième vague, de nouveaux textes sont intervenus :

Ordonnance n°84-56/CNR/PRES du 15 août 1984 portant statut général
des sociétés d’Etat ; Ordonnance 84-57/CNR/PRES du 15 août 1984,
portant statut général des sociétés d’économie mixtes ; Ordonnance 84-
58/CNR/PRES du 15 août 1984 portant réglementation générale des
établissements publics de l’Etat (abrogeant l’ord. 82-17)193; Décret 84-
304 du 15 août 1984 portant statut général des établissements publics à
caractère industriel et commercial ; Décret 84-305 du 15 août 1984
portant statut général des établissements publics à caractère
administratif.

Une autre série de réformes, cette fois de manière parcellaire en ce qui

concerne les établissements publics mais globalisante en ce qui concerne
les entreprises publiques, est intervenue à partir de 1991 : Ordonnance
91-0042/PRES du 17 juillet 1991 portant réglementation générale des
sociétés à capitaux publics, JOBF du 18 juillet 1991, p. 895 ;
Ordonnance n° 91-76 du 30 décembre 1991 portant abrogation des Zatu
relatives à la gestion des entreprises publiques (J.O.BF. du 16 janvier
1992, p. 2 ; Décret n° 91-467/MCIM du 30 décembre 1991 portant
abrogation des décrets et kiti relatifs à la gestion des entreprises
publiques (J.OBF. du 16 janvier 1992, p. 12) ; Décret 92-
308/PRES/MICM du 30 octobre 1992 portant organisation des
assemblées générales des sociétés ; Circulaire n°92-285/MICM du 30

191 J.O.R.H.V., 3 juin 1982, p. 486.

192J.O.R.H.V., 3 juin 1982, p. 489.
193 JOBF du 23 août 1984, p.839 et RBD n° 10, juin 1986, pp. 221 et s.

Page 197
septembre 1992 relatif à l’organisation de l’assemblée générale des
sociétés d’Etat.

Ces textes de 1991-1992 ont été remaniés successivement en 1996,

1998, 1999, 2000 et 2001 : Loi 8-96 ADP du 18 avril 1996 portant
réglementation des sociétés à capitaux publics 194 ; Décret 96-375 du 29
octobre 1996 portant statut général des sociétés d’Etat195 ; Décret 96-376
du 29 octobre 1996 portant organisation des assemblées générales des
sociétés d’Etat196 ; Loi 25-99 AN du 16 novembre 1999 portant
réglementation générale des sociétés à capitaux publics 197 ; Décret 2000-
189 du 17 mai 2000 portant statut général des sociétés d’Etat198 et décret
2000-192 du 17 mai 2000 portant organisation de l’assemblée générale
des sociétés d’Etat. Loi 39-98 AN du 30 juillet 1998 portant
réglementation des établissements publics de l’Etat à caractère
administratif, promulguée par décret 98-348 du 3 septembre 1998 199 ;
Décret 99-51 du 5 mars 1999 portant statut général des établissements
publics de l’Etat à caractère administratif 200 ; Décret 99-128 du 10 mai
1999 portant rectificatif au décret 99-51 portant statut général des
établissements publics de l’Etat à caractère administratif 201 ; loi n° 32-
2000 AN du 8 décembre 2000 portant création de la catégorie
d’établissement public à caractère scientifique, culturel et technique 202 ;
loi n° 035-2002 du 26 novembre 2002 portant création de la catégorie
d’établissement publics de santé, promulguée par le décret n° 2002-617
du 31 décembre 2002203 ; loi n° 016-2006 du 6 mai 2006 portant création
d’établissements publics de prévoyance sociale.

194 J.O.B.F. du 30 mai 1996, p.1124.

195 J.O.B.F. du 21 novembre 1996, p.2678.
196 J.O.B.F. du 21 novembre 1996, p. 2682.
197 JOBF du 30 décembre 1999, p.2898.
198 JOBF du 1 er juin 2000, p.3940.
199 J.O.B.F. du 10 septembre 1998, p.5915.
200 J.O.B.F. du 25 mars 1999, p.740.
201 J.O.B.F. du 13 mai 1999, p. 1197.

202 JOBF du 25 janvier 2001, p. 101.

203 J.O. n° 4 du 23 janvier 2003, p. 153.

Page 198
 A partir de 2013, la loi n° 10-2013 du 30 avril 2013 portant règles
de création de catégories d’établissements publics a marqué un autre
cycle, non pas de réformes mais de refonte des textes sur les
établissements publics. Des séries de décrets ont été pris pour redéfinir
conformément à cette loi, les statuts généraux et les statuts particuliers
des catégories d’établissements publics.

2) Etablissement public et établissement reconnu

d’utilité publique (ERUP).

L’établissement public fait partie intégrante de l’administration,

alors que l’établissement d’utilité publique est un organisme privé, par
exemple une association ou une fondation, auquel l’administration
accorde ses faveurs, parce qu’il poursuit un but considéré comme
d’intérêt général.

L’établissement d’utilité publique est généralement une association ou

tout autre groupement auquel le gouvernement reconnaît le caractère
d’utilité publique conformément à la loi n°10/92/ADP du 14 décembre
1992. L’article 9 de cette loi dispose : « peut être qualifiée d’utilité
publique toute association ou union d’associations reconnue comme telle
dont les activités poursuivent un but d’intérêt général, notamment dans
les domaines du développement économique, social et culturel du pays
ou d’une région déterminée ». Cette reconnaissance est faite par décret,
sur la demande de l’association après une période de fonctionnement
minimale de 2 ans.

La reconnaissance d’utilité publique confère à l’association ou à

l’organisme de droit privé une capacité étendue et lui donne une certaine
protection mais cet organisme demeure régit par le droit privé et ne
dispose pas de prérogatives de puissance publique 204.

204 V. cependant C.E. 20 décembre 1935, Etablissements Vézia, RDP, 1936, p. 119, (G.A.J.A. n°55).

Page 199
Mais en pratique, des difficultés peuvent survenir, non sur le principe de
la distinction, mais sur le critère de qualification de l’établissement.
Plusieurs critères peuvent être utilisés 205.

- Le premier critère est tout naturellement la volonté de l’administration

qui crée l’établissement sous cette forme ou qui accorde la
reconnaissance d’utilité publique par exemple, FASO BAARA a été créé
sous la forme d’ERUP, peut-être faute d’une formule permettant
d’associer des fonds publics et des fonds de partenaires techniques et
financiers extérieurs dans des conditions de souplesse désirées.

- Un deuxième critère peut être l’origine de l’organisme, la création de

l’E.U.P. relève de l’initiative privée alors que l’établissement public est
créé par le législateur ou l’administration. Ce critère peut être insuffisant
comme l’atteste l’exemple de FASO BAARA qui est une association
formée par des personnes publiques et des personnes privées.

- Un troisième critère peut être la nature de l’activité déployée par

l’organisme. Le groupement peut avoir une véritable activité de service
public, auquel cas, il est un établissement public. Il peut au contraire
poursuivre des buts présentant une utilité générale sans que cela relève
véritablement de l’exécution d’un service public.

- Enfin un quatrième critère peut être la possibilité pour le groupement

d’utiliser des prérogatives de puissance publique. Cette possibilité
confère au groupement le caractère d’établissement public 206.

3) Les traits caractéristiques de l’établissement public.

205 Voy. Vedel et Delvolvé, op. cit., p. 994 et S.

206 Cependant T.C. 3 déc. 1899, canal de Gignac, S. 1900.3.49 note Hauriou. , G.A.J.A. n° 7.

Page 200
Les traits distinctifs de l’établissement public auxquels renvoie l’art.1 de
l’Ord. 84-58 du 15 août 1984 portant réglementation générale des
établissements publics de l’Etat sont :
- la personnalité juridique qui suppose une autonomie financière, un
patrimoine et des moyens de gestion propres ;
- le caractère de personne morale de droit public, qui suppose la
soumission au droit administratif et le bénéfice de prérogatives
exorbitantes du droit commun ;
- la gestion d’un service public qui est aussi un autre facteur de
soumission au droit administratif et un élément justificatif du bénéfice de
prérogatives de puissance publique. La gestion du service public est sa
fonction spécialisée résumée par le principe de spécialité. Créé pour
gérer un service public, l’établissement public correspond à la
décentralisation fonctionnelle des activités de l’administration. De ce fait
l’établissement public est toujours rattaché à une collectivité territoriale
(l’Etat ou les collectivités territoriales décentralisées).

Ces traits permettent de distinguer l’établissement public des autres

formes de gestion utilisées par l’Etat, (concession, régie, établissement
d’utilité publique et société), pour lesquelles ces traits ne trouvent pas
réunies207.

Mais au point de vue du régime juridique et du classement dans les

entreprises publiques, des distinctions doivent être faites à l’intérieur des
établissements publics, pour situer la place de l’EPIC.

B- Les catégories d’établissements publics

La législation burkinabè prévoyait, par l’ordonnance 84-58 du 15 août
1984 encore d’application, trois catégories d’établissements publics :
l’établissement public à caractère administratif (EPA), l’établissement
public à caractère industriel et commercial (EPIC) et l’établissement

207Voy. SAWADOGO F.M. et KIEMDE P. , La réforme du droit des entreprises publiques voltaïques par les ordonnances du 1er
juin 1982, RDV n°4, juin 1983, p. 119.

Page 201
public à caractère professionnel (EPP). D’autres catégories ont été
ajoutées par la suite, modifiant implicitement cette ordonnance. Les
textes dits de « refondation » de l’université ont ajouté une quatrième
catégorie, l’établissement public de l’Etat à caractère scientifique,
culturel et technique (EPSCT), par la loi n° 32-2000 du 8 décembre 2000
qui en porte création. Une cinquième catégorie fut ajoutée par la loi 035-
2002 du 26 novembre 2002 Portant création des établissements publics
de santé208 ainsi que la loi n° 16-2006 du 16 mai 2006 portant création de
la catégorie d’établissements de prévoyance sociale (EPPS) 209. Les
EPSCT et EPS relèvent grosso modo du régime juridique de l’EPA.
Mais en mettent l’accent sur leurs objets spécifiques, l’on manifeste le
désir de leur ménager des particularités d’organisation et de
fonctionnement.

Les différentes catégories d’établissements publics créés par des lois

particulières ont été réunies en 2013 par la loi n° 010-2013 du 30 avril
2013 port nt règle de création des catégories d’établissements publics.
Cette loi crée huit catégories d’établissements publics 210. Les huit
catégories, listées à l’article 8 de la loi sont :
- les établissements publics à caractère administratif, en abrégé EPA ;
- les établissements publics à caractère scientifique, culturel et technique,
en abrégé EPSCT ;
- les établissements publics de santé, en abrégé EPS ;
- les établissements publics à caractère professionnel, en abrégé EPP ;
- les établissements publics de prévoyance sociale, en abrégé EPPS ;
- les fonds nationaux, en abrégé FN ;

208 V. le décret n° 2004-191 du 29 avril 2004 portant statut général des établissements publics de santé, modifié par le décret n°
2006-352 du 20 juillet 2006, J.O. n° 32 du 10 août 2006.
209 J.O. n° 29 du 20 juillet 2006.

210 Pour le texte, voyez, http://www.assembléenationale.bf/spip.php?article233

Page 202
- les groupements d’intérêt public, en abrégé GIP211 ;
- les établissements publics à caractère économique, en abrégé EPEC.

L’article 17 de la loi évoque une neuvième catégorie, les établissements

publics de coopération.

L’EPIC était défini par l’article 2 de l’ordonnance 84-58 du 15 août 1984

comme «les établissements publics qui, d’une manière habituelle,
accomplissent des actes de commerce et fonctionnement conformément
aux lois et usages du commerce ». Cette définition a le mérite de mettre
l’accent sur la commercialité de l’organisme et sur son fonctionnement
selon le mode de gestion des entreprises privées.

De ce point de vue, le classement comme entreprise publique n’en est

que plus claire parce que l’organisme exerce à titre professionnel une
activité industrielle et commerciale. Toutefois, cette définition n’a le
mérite de la clarté que lorsqu’il s’agit de reclasser des établissements
déjà créés depuis un certain temps, au regard de leurs actes et de leur
fonctionnement.

Des difficultés n’en subsistent pas moins lorsqu’il s’agit d’analyser les
activités qui seront assignées à l’établissement lors de sa création afin de
choisir sa qualification.

Le législateur ou l’administration - la création des établissements publics

relève du pouvoir réglementaire - peut conférer la qualification d’EPIC à

211Sur le GIP, voyez, le décret n° 2006-353PRE/PM/MFB/MEDEV/MTD du 20 juillet 2006 porta

général des groupements d’intérêt public. Selon l’article 1 du décret, « Le groupement d’intérêt p
une personne morale de droit public constituée par accord entre des collectivités territoriales, l’
établissements publics ou toute personne physique ou morale de droit public ou privé en v
œuvre ou d’un service présentant une utilité pour chacune des parties ». décret-gip.pdf ; Burkin
www.Droit-afrique.com

Page 203
l’organisme qu’il crée tout en lui assignant des activités à la fois
administratives et industrielles et commerciales. Dans ce cas, comme on
l’a vu, en France le juge peut procéder à une disqualification d’un
établissement lorsqu’il est amené à qualifier ses actes. Cela pose le
problème des critères de distinction par rapport aux autres établissements
publics (EPA et EPP)212.

L’EPIC et l’EPP se distinguent assez nettement par leurs objets : l’EPP

est un établissement public «chargé de l’organisation et/ou de la
représentation d’une profession et regroupant l’ensemble des membres
de cette profession » (art. 2 §4 ord. 84-58 du 15 août 1984) tandis que
l’EPIC est en principe chargé de la gestion d’un service industriel et
commercial. Bien que certains EPP actuels aient été créés à l’origine
sous la forme d’EPIC sur la base de quelques activités génératrices de
ressources financières, les critères de qualification de l’EPP s’éloignent
des considérations de ressources pour mettre l’accent sur l’objet de sa
mission.

Les critères de l’EPP sont :

- regrouper l’ensemble de la profession,
- représenter la profession auprès des pouvoirs publics,
- et /ou organiser la profession.

La distinction entre l’EPIC et L’EPA, assez nette en théorie, reste en

pratique malaisée. L’EPA est définie comme un établissement public
«chargé de la gestion d’un ou plusieurs services administratifs détachés
de l’administration générale de l’Etat » (article 2 de la loi 039/98 du 30
juillet 1998 portant réglementation générale des établissements publics à

212 Voir le DECRET N°2014-611/PRES/PM/MEF du 24 juillet 2014 fixant le statut gén

établissements publics de l’Etat à caractère professionnels, JO N°42 DE 2014, de
public_caractere.professionnel.pdf ; et le DECRET N° 2014-613/PRES/PM/MEF du 24 juillet
N°42 DE 2014 fixant le statut général des établissements publics de l’Etat à caractère administrat

Page 204
caractère administratif). En réalité, les nouvelles catégories
d’établissement public (l’EPSCT et l’EP de SANTE) sont issues de
l’EPA et leurs critères de distinction par rapport à l’EPIC sont les
mêmes.

Au point de vue de l’objet de l’établissement, la distinction entre l’EPIC

et l’EPA se ramène à la différence entre services administratifs et
services à caractère industriel et commercial c’est-à-dire des services
engagés dans des activités de production et d’échange 213. Les autres
critères manifestent simplement la volonté de l’Etat de soumettre
l’organisme concerné aux règles du droit privé car les établissements
publics ont rarement des activités exclusivement administratives ou
exclusivement industrielles ou commerciales.

En définitive, l’EPIC est à la recherche de critères distinctifs par rapports

à l’EPA et la doctrine, pour ce faire, retient généralement trois critères :
- La nature de l’activité poursuivie
- La réalisation de bénéfice
- La nature des actes accomplis.

La jurisprudence française retient quatre critères :

- L’intention du Législateur
- L’objet de l’établissement, l’EPIC a un objet économique,
- L’origine des ressources, ce sont des ressources publiques,
- Les modalités de fonctionnement : l’EPIC fonctionne comme une
entreprise privée.

Le législateur burkinabè, lui retenait, dans l’ord de 1984, deux critères :

- L’accomplissement habituel d’actes de commerce,
- Les règles de fonctionnement, similaires à celles des entreprises
privées.

213 Voy. Sawadogo et Kiemdé op. cit. , p. 126.

Page 205
Ces deux critères sont insuffisants pour cette raison qu’un établissement
public peut être soumis aux règles de fonctionnement des entreprises
privées sur la base d’activités impliquant partiellement
l’accomplissement habituel d’actes de commerce et en grande partie la
gestion de services administratifs. La majorité des EPIC créés au
Burkina Faso étaient dans cette situation.

L’insuffisance de ces deux critères est attestée par le mouvement de

reclassement, après 1990, de la plupart des EPIC soit dans la catégorie
des EPA soit dans celle des sociétés d’Etats. La création en 2006 d’une
catégorie spéciale pour la CARFO et la CNSS fait de l’EPIC une
coquille juridique vide parce que la catégorie n’est pas supprimée en
droit mais en fait. Cette opération de reclassement nous appelle à faire la
différence réelle entre l’EPIC et l’EPPS (établissement public de
prévoyance sociale).

§3 - LES ENTREPRISES PUBLIQUES SOUS FORME

DE SOCIÉTÉ

Les collectivités publiques utilisent la forme de personnes morales de

droit privé pour des organismes qui sont créés et financés entièrement ou
partiellement par elles. Le cadre juridique de ces personnes morales est
la société commerciale, régie initialement par la loi du 24 juillet 1867 et
maintenant, par l’acte uniforme de l’OHADA du 17 avril 1997 sur les
sociétés commerciales et les Groupements d’intérêt économique. Ces
instruments d’intervention sont de deux sortes : les sociétés d’Etat et les
sociétés d’économie mixtes, que la législation actuelle réunie dans la
notion de sociétés à capitaux publics.

A – La notion de société à capitaux publics (SKP)

Page 206
On peut d’abord faire remarquer qu’outre les SE et les SEM, les
collectivités publiques ont une troisième forme d’intervention moins
voyante qui consiste en la prise de participation dans des sociétés
privées. Cette forme est exclue de la notion de SKP (société à capitaux
publics).

1) L’exclusion de la simple participation

Le cas de simple participation dans des entreprises privées qui ne

peuvent être considérées comme des entreprises publiques est régi par
l’ordonnance n°74-056/PRES/MF du 26 août 1974 portant organisation
du contrôle des activités des personnes morales ou physiques bénéficiant
de concours financiers de la puissance publique 214. Cette ordonnance
règle les modalités de contrôles de la puissance publique sur les
entreprises dans lesquelles elle a une participation minoritaire au capital
d’au moins 10 %, mais également sur les entreprises ou personnes
physiques bénéficiant de concours financiers directs ou indirects tels que
les subventions, les souscriptions d’obligations, les prêts et avances, les
avals et garanties d’emprunts, les bonifications d’intérêts, les avantages
fiscaux liés au développement économique, les garanties de dividendes,
le privilège de recouvrer des taxes parafiscales.

Les règles dérogatoires dans le fonctionnement de ces entreprises,

plus ou moins nombreuses selon le degré de participation au capital, ou
de prise d’intérêt, peuvent les rapprocher des entreprises publiques,
notamment des S.E.M. Mais ces entreprises à simples participations
publiques (d’au moins 10%, seuil en deçà duquel il n’y a pas de contrôle
particulier) ou bénéficiant de concours financiers de la puissance
publique ne sont généralement pas rangées dans les entreprises
publiques. Le législateur burkinabè se veut explicite à cet égard puisqu’il
considère comme sociétés à capitaux publics les S.E. et les S.E.M., qui
font parties des entreprises publiques.
214 J.O.R.H.V. du 5 septembre 1974, p. 638 ; RVD n° 4, juin 1983, p.212.

Page 207
 2) Définition de la société à capitaux publics

La nouvelle catégorie juridique de sociétés à capitaux publics à été

crée par l’ordonnance 91- 42/PRES du 17 juillet 1991 portant
réglementation générale des sociétés à capitaux publics, qui a été
remplacée par la loi n° 8- 96 du 18 avril 1996, puis par la loi n°
025/99/AN du 16 novembre 1999 215. Elle n’épouse pas totalement la
notion d’entreprise publique, puisqu’elle n’englobe, dans sa définition,
que les S.E. et le SEM à l’exclusion de l’EPIC (qui n’est pas une
société). Mais en réalité, les textes incluent partiellement l’EPIC en
soumettant celui-ci à la réglementation sur l’assemblée générale des
sociétés à capitaux publics.

Selon l’article 2 alinéa 1 de la loi 25/99/AN du 16 novembre

1999 : « sont considérées comme des sociétés à capitaux publics, les
entreprises industrielles et/ou commerciales, créées sous forme de
sociétés par actions, dans lesquelles l’Etat et/ou ses démembrements
détiennent directement ou indirectement des actions ». Cette définition
ne fait pas référence à un seuil de participation mais à la simple détention
directe ou indirecte d’actions dans l’entreprise par l’Etat et/ou ses
démembrements. L’alinéa 4 de cet article 2 précise que « constituent des
démembrements de l’Etat les collectivités locales, les établissements
publics de l’Etat et les sociétés d’Etat ».

Le refus de limiter la qualification de SEM aux sociétés à

participation majoritaire de l’Etat ou de ses démembrements est confirmé
par l’alinéa 3 du même article qui dispose : « sont des sociétés
d’économie mixte, les sociétés à capitaux publics dans lesquelles l’Etat
et/ou ses démembrements détiennent une partie du capital social ». La
réduction importante, dans le cadre du P.A.S., du niveau de prise de
215Ordonnance n° 91-42/PRES du 17 juillet 1991, JOBF du 18 juillet 1991, p. 895 ; Loi n° 8-96 du 18 avril 1996, JOBF du 30 mai
1996, p. 1124, Recueil des lois de l’Assemblée des Députés du peuple, 1996, p. 20 ; Loi n°025/99/AN du 16 novembre 1999, JOBF
n°52 du 30 décembre 1999, p. 2898.

Page 208
participations ou de maintien des participations de l’Etat dans les
sociétés n’est pas étrangère à cette définition large qui permet de
maintenir la catégorie des SEM qu’un critère de participation
majoritaire aurait pratiquement supprimé de fait.

Cette nouvelle notion de société à capitaux publics concerne les cas

suivants :
- Société détenue par l’Etat seul ;
- Société détenue conjointement par l’Etat et ses démembrements ;
- Société détenue par un ou des démembrements de l’Etat (les
collectivités locales et/ou les établissements publics et/ou des
sociétés d’Etat) ;
- Filiales de sociétés d’Etat (mais pas, semble-t-il, des filiales de société
d’économie mixte).

B - Les Sociétés d’Etat (S.E.)

L’on peut faire remonter l’origine des Sociétés d’Etat (S.E.) à la loi
française du 30 avril 1946 qui en avait prévu la création dans les
territoires d’outre-mer216. Au Burkina Faso, le premier texte qui organise
le statut des sociétés d’Etat semble être l’ordonnance n° 82-
18/PRES/CMRPN du 1er juin 1982 portant statut général des sociétés
d’Etat217. La réforme de 1974 avait concerné les établissements publics
et les sociétés d’économie mixte, mais ne faisait pas cas de sociétés
d’Etat.

Le statut général des S.E. a été successivement modifié en 1984

(ordonnance 84-56 du 15 août 1984)218, en 1991 (indirectement par
l’ordonnance 91-42), en 1996 (loi n° 08/96/ADP du 18 avril 1996 et

216 Voy. SAWADOGO F.M., le régime juridique des SEM en Haute Volta, thèse, Paris I, 1981 p.25.
217 JO.RHV du 3 juin 1982, p. 484.
218 Ordonnance n° 84- 056/CNR/PRES du 15 août 1984 portant statut général des sociétés d’Etat, JOBF du 23 août 1984, p.839 ;

RBD n°10, juin 1986, p. 222.

Page 209
décret 96-375 du 29 octobre 1996)219 et en 1999. La S.E. est aujourd’hui
régie par : la loi 025/99 du 16 novembre 1999 relative aux sociétés à
capitaux publics ; le décret 2000-189 du 17 mai 2000 portant statut
général des sociétés d’Etat ; le décret 2000- 190 du 17 mai 2000 portant
attributions des présidents des conseils d’administration des entreprises
publiques à participation majoritaire de l’Etat ; le décret 2000-191 du 17
mai 2000 portant attributions des administrateurs provisoires des sociétés
à capitaux publics : et le décret 2000-192 du 17 mai 2000 portant
organisation de l’Assemblée générale des sociétés d’Etat220.

1) Définition

L’article 1 de l’Ord. 84-56 du 15 août 1984 définissait la S.E. de la

manière suivante : «la société d’Etat est une entreprise créée sous la
forme de société commerciale et dont le capital, divisé en actions, est
exclusivement souscrit par une ou plusieurs personnes morales de droit
public burkinabè ». Selon l’article 2 du décret 2000-189 du 17 mai 2000,
«la société d’Etat est une entreprise industrielle et/ou commerciale créée
sous la forme de société par actions, dans laquelle l’Etat et/ou ses
démembrements détiennent directement ou indirectement la totalité du
capital social ». La différence entre ces deux définitions est que celle du
décret de 2000 est plus large, en ce que la S.E. pourrait être une filiale de
S.E. Il n’est plus exigé (depuis l’ord.91-42) que le capital soit
exclusivement souscrit par des personnes morales de droit public.

2) Création
L’article 4 du décret 2000-189 précise que «la société d’Etat est soumise
aux dispositions de la législation applicable aux sociétés commerciales et
à celles du présent décret ».
La création de la société d’Etat peut se faire par diverses voies :
219 Respectivement, loi n° 08/96/ADP du 18 avril 1996 portant réglementation générale des sociétés à capitaux publics, JOBF du 30
mai 1996, p. 1124 ; décret n° 96-375 du 29 octobre 1996 portant statut général des sociétés d’Etat, JOBF du 21 novembre 1996, p.
2682.
220 Pour tous ces textes du 17 mai 2000, JOBF n° 22 du 1 er juin 2000, respectivement, pp. 3940 à 3944, 3944 à 3945, 3946 à 3947 et

3947 à 3949.

Page 210
- la création ex-nihilo de société dans laquelle l’Etat seul ou avec
d’autres personnes publiques sont seuls actionnaires. Cette création est
faite par décret pris en conseil des ministres, selon l’article 5 du décret
2000-189 du 17 mai 2000 ;
- la nationalisation221, qui entraîne un transfert de la totalité des actions
de la société dans le patrimoine de l’Etat. La nationalisation nécessite
l’intervention d’une loi, au vu de l’article 101 alinéa 1-10 de la
constitution qui dispose que la loi fixe les règles concernant «les
nationalisations d’entreprises et les transferts de propriété d’entreprises
du secteur public au secteur privé » ;
- la transformation d’un EPIC en SE.

La société d’Etat se distingue de l’EPIC 222 en ce qu’elle est une personne

morale de droit privé et par l’existence d’un capital divisé en actions.
Deux raisons peuvent expliquer l’emploi de cette formule de société
d’Etat.

La première et principale raison est que cette formule permet de prendre

en main une activité industrielle ou commerciale sans aucune
justification de mission de service public (même si une société d’Etat ou
une société nationalisée peuvent être chargée de la gestion d’un service
public).

La seconde raison, qui apparaît subsidiaire, est que la formule offre une
possibilité de collaboration entre l’Etat et les collectivités locales ou
d’autres personnes morales de droit public, dans l’organisation et la
gestion d’une activité relevant d’une compétence conjointe.

La S.E. présente les mêmes caractères que la société anonyme : elle est
dotée d’un capital divisé en action ; elle acquière la personnalité morale

221 Sur la distinction entre sociétés nationalisées et sociétés d’Etat, voyez congrès de l’IDEF sur le rôle des sociétés dans le
développement économique, RJPIC n° 1978, p. 195.
222 Sur la différence entre la société d’Etat et l’EPIC, voy. De Laubadère, t. 4, pp. 179 et s. ; Laurent, concl. Sous C.E. 26 avril 1956,

D.56.759.

Page 211
dès son inscription au registre au commerce ; les associées supportent les
risques de l’entreprise à concurrence de leurs apports ; et elle est, sauf
dérogation, soumise à la législation applicable aux sociétés.

Elle présente, par contre, d’importantes particularités par rapport aux

autres entreprises privées sous forme sociétale : Sa création est faite par
décret et la prise de participation ou l’augmentation de la participation de
l’Etat et de ses démembrements est autorisée par décret (art. 4 loi
025/99 du 16 novembre 1999) ; son capital est exclusivement public et
peut être la propriété d’un seul actionnaire. Cette particularité fait que le
caractère de société anonyme est fictif même si la société unipersonnelle
est aujourd’hui consacrée par l’OHADA (art. 5 de l’acte uniforme du 17
avril 1997 relatif au droit des sociétés commerciales et des G.I.E.). Il en
découle également une particularité dans la composition des organes
dirigeants : Les prérogatives dévolues aux assemblées générales 223 sont
exercées par le gouvernement réuni en séance spéciale élargie appelée
Assemblée générale des sociétés d’Etat 224.

C - La Société d’Economie Mixte (SEM)

1) Historique

Une loi n°9-62 AN du 3 mai 1962 autorisait le gouvernement à

créer des sociétés de développement économique et social 225 dans le
cadre de l’exécution du plan national. Cette loi fonde l’intervention de
l’Etat en association avec le capital privé dans le domaine économique,
sans être un texte qui organise les SEM.

Les SEM sont juridiquement apparues au Burkina Faso à partir de l’ord.

74-57 du 26 août 1974 portant statut général des SEM. Elles sont

223 Voy., pour la composition de l’AG, le décret 2000-192 du 17 mai 2000 portant organisation de l’Assemblée générale des sociétés
d’Etat, JO.BF n°22 du 1/6/2000, p. 3947.
224 Art. 20 de la loi 025/99 du 16 novembre 1999 et article 45 du décret 2000-189 du 17 mai 2000.
225 JO.RHV du 12 mai 1962, p. 435, Code public et administratif, T. 2, p. 953.

Page 212
aujourd’hui régies par l’ord. 84-57 du 15 août 1984 portant statut général
des SEM et la loi 025-99 du 16 novembre 1999 portant réglementation
générale des sociétés à capitaux publics. L’ord. 84-57, qui n’est pas
expressément abrogée, reste en vigueur en ses dispositions non
contraires à la loi 025- 99 (sauf à tenir compte du sens à donner de la
formulation de l’art. 3 de la loi 025/99 qui dit que les sociétés à capitaux
publics (SKP) sont « soumises aux dispositions de la législation
applicable aux sociétés commerciales et à la présente loi).

Contrairement aux réformes de 1974, 1982 et 1984 qui ont été

globales parce qu’elles ont concerné l’ensemble des établissements
publics, des S.E. et des SEM. , les réformes intervenues à partir de 1991
ont été opérées de manière parcellaire. Ainsi a-t-on modifié le décret 84-
305 du 15 août portant statut général des EPA mais pas l’ord. 84-58
portant réglementation générale des établissements publics ni le décret
84-304 portant statut général des EPIC. De même, tandis que le texte sur
les S.E.(ord.84-56) a été remplacé, l’ord.84-57 sur les SEM n’a pas été
remplacée bien que les textes sur les sociétés à capitaux publics et les
actes uniformes de l’OHADA en bouleversent l’économie.

Maintenant, la loi n° 010 de 2013 permet de revenir au système

classique d’énumération des catégories par une loi et de création des
établissements par des textes règlementaires

2) Définition

La SEM est une personne morale de droit privé empruntant la

forme d’une société anonyme dans laquelle sont associés capitaux
publics et capitaux privés. Les critères distinctifs de la SEM par rapport
aux sociétés anonymes ordinaires ont beaucoup fluctué dans la
législation burkinabè.

Page 213
 En partant de l’article 2, en ses alinéas 1 et 3, de la loi 025-99, sont
des SEM les entreprises industrielles et/ou commerciales, créées sous
forme de sociétés par action, dans lesquelles l’Etat et/ou ses
démembrements détiennent directement ou indirectement une partie du
capital social. Plus directement, l’alinéa 3 définit la SEM comme « …les
sociétés à capitaux publics dans lesquelles l’Etat et/ou ses
démembrements détiennent une partie du capital social ».

En comparaison, l’article 1 de l’ord. 84-57 disposait que «sont des

sociétés d’économie mixte les sociétés anonymes dans lesquelles l’Etat
ou une collectivité publique intervient en qualité d’actionnaire et sur
lesquelles il entend exercer un contrôle administratif interne dérogatoire
aux règles du droit commercial ». Cette définition qui contenait un
critère subjectif (la volonté d’exercer un contrôle interne dérogatoire) n’a
pas été formellement reprise depuis l’ordonnance 91-42 qui entendait
d’ailleurs seulement définir la notion nouvelle de sociétés à capitaux
publics, encore moins par la loi 025/99 qui devait tenir compte des actes
uniformes de l'OHADA.

Trois éléments ressortent des différents textes, de façon cumulative ou

non cumulative : un critère organique ; un élément intentionnel ou critère
subjectif ; et un critère matériel relatif à l’origine du capital et au niveau
de participation.

- Le premier élément est la participation de personnes publiques comme

actionnaires au côté de personnes privées ; mais cette condition (ou ce
critère organique) semble relativisée, dans les derniers textes, par le fait
qu’en considérant la S.E. comme un démembrement de l’Etat, une SEM
pourrait être créée entre des personnes privées et une S.E., qui est
juridiquement une personne privée. On aurait alors une SEM constituée
sans la participation d’une personne publique, mais avec une partie de
capitaux publics. La mixité des capitaux prend le pas sur la qualité des
personnes ;

Page 214
- Le second élément est l’intention des personnes publiques d’exercer un
contrôle dérogatoire au droit commun. Ce critère semble aujourd’hui se
heurter aux textes de l’OHADA.

Le troisième élément est la fixation éventuelle d’un seuil de

participation qui justifie l’appellation de SEM ou l’application d’un
contrôle dérogatoire au droit commun.

L’ordonnance 84-57 n’exigeait pas une participation majoritaire

des personnes publiques, si bien que l’intention d’exercer un contrôle
administratif interne était le seul critère distinctif entre la SEM et la
simple participation minoritaire au capital de l’entreprise. A la suite de
l’ordonnance 91-42 du 17 juillet 1991, la loi 08-96 (abrogée) ajoutait ce
critère en disposant en son article 13 relatif aux dispositions particulières
que «le présent titre s’applique aux sociétés d’Etat et aux sociétés
d’économie mixtes dans lesquelles l’Etat et/ou ses démembrements
détiennent la majorité du capital social ». Le titre en question était relatif
à l’assemblée générale, au conseil d’administration, au contrôle de
gestion et à la nomination d’un administrateur provisoire en cas de
difficultés graves de nature à compromettre la continuation de l’activité
de la société. Avec la vague de privatisation, le critère matériel de la
majorité du capital devait conduire à réduire le nombre de SEM
soumises à des règles dérogatoires au droit des sociétés commerciales.
En effet, à s’en tenir à l’article 2 de l’ancienne loi 08-96, la société dans
laquelle l’Etat et/ou ses démembrements détiennent une partie
minoritaire du capital n’en reste pas moins une SEM, mais elle n’est pas
soumise aux dispositions du titre 2 qui comporte des dérogations au droit
commun des sociétés relativement aux organes de gestion (conseil
d’administration) et au contrôle de gestion.

La loi 025/99 du 16 novembre 1999 (qui ne contient plus un titre

relatif à des dispositions particulières), en son article 18, fait la

Page 215
distinction entre la participation majoritaire et la participation
minoritaire de l’Etat sans que cela rejaillisse sur la qualification de SEM.
Cet article précise que « dans les sociétés d’Etat et sociétés d’économie
mixte à participation majoritaire de l’Etat le directeur général est nommé
par décret pris en conseil des ministres sur proposition du ministre
chargé de la tutelle technique ». Il semble qu’il y a une volonté de
prévenir la prétention de l’OHADA à ne pas faire de distinction de
régime juridique entre la SEM et l’entreprise purement privée. La loi
025/99, prise pour adapter la législation au traité de l’OHADA, est
revenue au critère organique de la présence de l’Etat et de ses
démembrements ou plutôt de la mixité des capitaux. Le critère matériel
de la majorité du capital aux mains des personnes publiques n’est pris en
compte que pour spécifier le droit pour l’Etat de nommer le président du
conseil d’administration le directeur général ainsi que les procédures de
nomination de ces dirigeants et de désignation de ses représentants dans
les organes de la société. Il ne fait pas obstacle à une large application du
droit privé226 dans ses relations avec la clientèle et les fournisseurs. On
peut d’ailleurs relever que, même non majoritaire, la présence
significative de l’Etat a, en soi, une influence sur le fonctionnement de
l’entreprise, malgré la ligne directrice de l’assimilation au maximum de
la SEM aux entreprises purement privées, en raison de la nécessité de
codifier l’attitude de l’Etat, ses droits et obligations. Il ne faut pas oublier
que cette présence peut aussi profiter aux autres actionnaires qui
n’hésitent pas à saisir les occasions de mettre le maximum de risques à la
charge de l’Etat, notamment lorsque l’entreprise connaît des difficultés
ou lorsqu’il s’agit de demander des régimes fiscaux ou douaniers de
faveur.

Cette question de seuil de participation fait apparaître un problème de

classification ou de typologie des SEM 227 :

226
Sur la part du critère matériel, voy. CE Ass. fr. 6 décembre 1996, Société Lambda, RFDA 1997, p. 173, concl. Denis Piveteau.
Cf. Arnaud Le Gall, La distinction entre les sociétés d’économie mixte à raison de l’origine de leur capital, AJDA 1998, n°6, p.
227

473 à 481.

Page 216
 La première classification repose sur la distinction entre SEM
locales et SEM nationales. Elle présente pour le moment peu d’intérêt au
Burkina Faso, vu le faible nombre de SEM locales. Tel n’est pas le cas
en France par exemple où il en existe et où elles bénéficient d’un statut
législatif (loi du 7 juillet 1983, JOF du 8 juillet 1983, p. 2099) ;
la seconde repose sur l’analyse de la réalité de la mixité des capitaux,
c’est-à-dire l’existence de capitaux réellement privés. Cette analyse
conduit certains auteurs à parler de « vraies SEM » qui sont celles dans
lesquelles la participation privée est importante, de « pseudo-SEM »
lorsque les actionnaires privés n’ont qu’une part symbolique et de
« fausses SEM » lorsque ces SEM ne regroupent que des personnes
relevant du secteur public 228. Au Burkina Faso, cette distinction est
largement faite par la différence entre sociétés d’Etat et SEM. Mais des
SEM peuvent n’être que des pseudo-SEM (par opposition à la fausse
SEM que l’on peut assimiler à la S.E.), si les actionnaires privés n’ont
qu’une part symbolique. C’est là que se pose le problème des limites
inférieures ou supérieures pour que la qualification de SEM recouvre une
réalité.

3) Les traits caractéristiques

Comme la SE, la SEM présente les mêmes caractères que les

sociétés anonymes privées, mais aussi des particularités.

Elle présente les mêmes caractères que la S.A. d’abords en ce

qu’elle est une société fondée sur une base contractuelle conformément à
l’art. 1832 C. civ. Qui définit la société comme un contrat par lequel
deux ou plusieurs personnes conviennent de mettre en commun leurs
biens ou leur industrie dans le but de se partager le bénéfice qui pourra
en résulter. L’article 4 de l’acte uniforme OHADA du 17 avril 1997
élargit cette définition en prenant en compte non pas seulement le
bénéfice à partager mais aussi l’économie que les associés pourrait
228 Cf. A. Le Gal, ibid., p. 474.

Page 217
réaliser. Selon cet article 4, « la société commerciale est créée par deux
ou plusieurs personnes qui conviennent, par un contrat, d’affecter à une
activité des biens en numéraire ou en nature, dans le but de partager le
bénéfice ou de profiter de l’économie qui pourrait en résulter ».

La SEM a ensuite un caractère commercial par l’objet de

l’activité et/ou par sa forme.
En ce qui concerne l’objet de l’activité, sont considérées comme
des activités commerciales, selon l’ord. n°81-0026/PRES/CMRPN du 26
août 1981 portant réglementation de la profession de commerçant, « des
opérations de manufacture, de fourniture, d’achat de meubles ou
d’immeubles pour revendre, de location de meubles, de transport, de
commission, d’agences d’affaires, de courtages, de change et de banque,
d’intermédiaire dans la vente d’immeuble, et de fonds de commerce, de
vente de l’encan (enchères publiques) et d’organisation de spectacles
publics, d’hôtellerie et de restauration, de publicité, d’assurances autres
que sociales. Selon l’article 2 de la loi n° 013-2013 du 7 mai 2013
portant règlementation de la profession de commerçant, « est
commerçant, celui qui fait de l’accomplissement d’actes de commerce
par nature sa profession ». Selon l’article 3 de cette loi, Ont notamment,
le caractère d’actes de commerce par nature :
l’achat de biens, meubles ou immeubles, en vue de leur revente ;
les opérations de banque, de bourse, de change, de courtage,
d’assurance et de transit ;
les contrats entre commerçants pour les besoins de leur
commerce ;
l’exploitation industrielle des mines, carrières et de tout gisement
de ressources naturelles ;
les opérations de location de meubles ;
les opérations de manufacture, de transport et de
télécommunication ;
les opérations des intermédiaires de commerce, telles que la
commission, le courtage, l’agence ainsi que les opérations

Page 218
d’intermédiaire pour l’achat, la souscription, la vente ou la location
d’immeubles, de fonds de commerce, d’actions ou de parts de société
commerciale ou immobilière ;
les actes effectués par les sociétés commerciales.
Ont également le caractère d’actes de commerce, par leur forme, la
lettre de change, le billet à ordre et le warrant.

S’agissant de la forme de société, selon l’art. 1 al.3 de l’ord. 81-

0026, sont réputées commerçantes les sociétés en forme de sociétés
anonymes. De ce fait, les SE et SEM qui sont qualifiées de S.A. ont le
caractère commercial par la forme.

Mais la SEM se distingue des autres sociétés anonymes par les règles
dérogatoires notamment :
- au niveau de la création, la SEM ne repose pas seulement sur le contrat
de création mais nécessite une autorisation par décret ;
- au niveau du nombres d’actionnaires, la SEM pouvait ne comprendre
que 2 actionnaires(art. 4 de l’ord. 84-57) au lieu de sept associés au
moins prévus par la réglementation sur les S.A., du moins avant le traité
de l’OHADA ; Au regard de ce traité, cette particularité s’efface avec la
reconnaissance de la société unipersonnelle (art. 5 de l’acte uniforme du
17 avril 1997). Mais la SEM doit comprendre au moins deux
actionnaires, un actionnaire privé et un actionnaire personne publique ou
entreprise publique ;
- Par l’existence de deux types d’actions A et B (art. 7 de l’ord. 84-57) ;
L’ord.84-57 n’étant pas abrogée, on peut considérer que cette distinction
est maintenue en raison des protections qu’elle offre aux actions des
personnes publiques ou plus simplement aux capitaux publics ;
- par les règles de contrôle interne dérogatoires au droit commun même
si l’intention du traité de l’OHADA est de limiter, à défaut d’effacer, ces
particularités. Selon l’article 2 al.1 de l’acte uniforme relatif au droit des
sociétés commerciales et du groupement d’intérêt économique, « toute
société commerciale, y compris celle dans laquelle un Etat ou une

Page 219
personne morale de droit public est associé, … est soumise aux
dispositions du présent acte uniforme ». Toutefois, l’alinéa 3 concède
qu’« en outre, les sociétés commerciales et les groupements d’intérêts
économiques demeurent soumis aux lois non contraires au présent acte
uniforme qui sont applicables dans l’Etat partie où se situe le siège
social ». Cette disposition accepte implicitement l’existence de quelques
règles particulières ; et
- parfois au niveau des buts poursuivis : la finalité de lucre, de réalisation
de bénéfice est un objectif qui peut s’accompagner de satisfaction de
l’intérêt général. Une SEM peut, comme la SE, se voir confier une
mission de service public.

SECTION III - L’ORGANISATION DES ENTREPRISES

PUBLIQUES

Les entreprises publiques n’ont pas une organisation uniforme. Certes,

elles comprennent toutes des organes d’administration, des organes de
direction et des organes de contrôle interne. Mais des particularités
existent surtout au niveau des organes d’administration entre l’EPIC
d’une part et la SE et la SEM de l’autre, et entre la SE et la SEM.
Toutefois la création d’une assemblée générale des SE tendait à
rapprocher les structures de l’EPIC de celles de la SE. ON examinera
successivement l’organisation de ces trois types d’entreprises,
l’organisation de l’EPIC étant abordée à titre historique et pour les
besoins de la comparaison.

§1 : LES ORGANES DE L’EPIC

L’EPIC était dirigé par trois organes :

- l’Assemblée générale des sociétés d’Etat,
- le conseil d’administration,
- et la direction.

Page 220
 A – L’Assemblée générale des sociétés d’Etat

L’assemblée générale des sociétés d’Etat dont la création était annoncée

en filigrane par l’article 6 al. 2 de l’ordonnance 91- 42 du 17 juillet
1991 relative aux sociétés à capitaux publics a été pour la première fois
organisée par le décret 92-308 du 30 octobre 1992. Elle est aujourd’hui
régi par le décret 2000- 192 du 17 mai 2000 portant organisation des
assemblées générales des sociétés d’Etat. La particularité de ce décret
est de soumettre à cette assemblée, en plus des EPIC qui l’étaient déjà
dans les décrets antérieurs (décrets de 1992 et de 1996 abrogés), les
établissements publics à caractère administratif (articles 1 et 2).
L’assemblée générale était donc devenue un organe des S.E. et des
établissements publics. Mais en pratique, il y avait des sessions spéciales
consacrées aux EPA. Ces sessions spéciales deviendront assemblée
générale des EPE (établissements publics de l’Etat).

Relativement à l’EPIC, L’article 13 de ce décret portant organisation

des assemblées générales des sociétés d’Etat dispose : « à titre
transitoire, les établissements publics à caractère industriel et
commercial qui n’auraient pas été transformés soit en société
d’économie mixte ou en société d’Etat, soit en établissement public à
caractère administratif conformément aux lois en vigueur, sont soumis
aux dispositions du présent décret».

IL résulte de cette disposition que, même si c’est à titre transitoire, cette

Assemblée générale est un organe de l’EPIC et, en réalité, son organe
suprême. Cette conclusion n’est qu’à moitié étonnante puisque
l’Assemblée générale des sociétés d’Etat est le conseil des ministres
élargi à certains participants à titre d’observateurs. En effet, le conseil
d’administration de l’EPIC est l’organe délibérant, mais ses
délibérations, pour les actes les plus importants, sont soumises à
l’approbation expresse ou tacite du gouvernement qui exerce la tutelle
par l’intermédiaire du ministre de tutelle technique. Certains actes sont

Page 221
pris ou approuvés par le conseil des ministres : nomination du président
du conseil d’administration et des membres représentant l’Etat,
approbation de la désignation des membres représentant les travailleurs,
révocation individuelle ou collective du président et des membres du
conseil d’administration, nomination du directeur général. Le ministre
de tutelle peut faire opposition aux délibérations du conseil
conformément à l’article 3 du décret 2000-190 du 17 mai 2000 portant
attributions des présidents de conseil d’administration des entreprises
publiques et sociétés à participation majoritaire de l’Etat. En outre,
l’article 3 du décret 2000-192 précise bien que «les prérogatives de
l’Assemblée générale des sociétés d’Etat sont celles généralement
dévolues aux assemblées d’actionnaires des sociétés de droit privé ».

(L’EPIC n’était soumis à l’assemblée générale des sociétés d’Etat qu’à

titre transitoire parce que l’on voulait supprimer totalement la
catégorie. Il existait encore des EPIC et ni l’ordonnance 84-58 du 15
août 1984 ni le décret 84-304 du même jour portant statut général des
EPIC n’ont été directement abrogés ou révisés. La difficulté de
supprimer totalement la catégorie de l’EPIC tenait au problème ardu de
trouver une catégorie adéquate pour certains organismes telle que la
Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS). Celle-ci ne répond pas aux
caractéristiques de l’EPP. Son reclassement dans l’EPA la priverait de
certaines possibilités d’action, notamment en matière de placement de
ses réserves et de ses disponibilités financières. Il en est de même de la
CARFO (Caisse Autonome de retraite des Fonctionnaires) 229 qui
demeurait un EPIC Ce sont peut-être les raisons pour lesquelles il a été
créé une catégorie spéciale pour la CNSS et la CARFO en 2006.

B - Le conseil d’administration

229
Cf. Kiti n° 86-178 du 7 mai 1986 et Décret n° 98-510 du 31 décembre 1998 portant approbation des statuts particuliers de la
CARFO, J.O.BF du 14 janvier 1999, p. 175.

Page 222
On évoquera successivement sa composition, ses attributions et le rôle
particulier du président du CA.

1) Composition du CA

L’EPIC étant un organisme appartenant entièrement à l’Etat, le

problème est de trouver une formule d’administration efficace au double
point de vue de sa gestion financière et des décisions techniques
concernant sa mission. Le décret 84-304 du 15 août 1984 portant statut
général des EPIC 230 (qui est toujours d’application) avait déjà, sur ces
points, apporté quelques améliorations sur la composition du CA par
rapport aux textes de 1974 (décret n°74-295 du 26 août 1974) et de 1982
(ord.n°82-17/PRES/CMRPN du 1er juin 1982).

L’article 9 al.1 du décret 84-304 limitait le nombre des membres du CA

à 12 au plus, le nombre réel étant fixé par le statut particulier de chaque
établissement. Cette limitation permet d’éviter la lourdeur résultant de
la pléthore de membres plus ou moins directement intéressés par l’objet
de l’établissement et par conséquent plus ou moins consciencieux.
Auparavant, la tendance était d’accroître le nombre de ministères
représentés dans les conseils d’administration. Il est à noter que le
nombre maximum de membres du conseil d ‘administration a été ramené
à neuf(9) en ce qui concerne l’EPA et la S.E (article 11 du décret 2000-
189 du 17 mai 2000). Cette diminution devrait aussi concerner l’EPIC,
même si ses textes n’ont pas été révisés, en vertu de l’article 5 de la loi
n° 25/99 du 16 novembre 1999. Toutefois, une interprétation extensive
de l’article 5 de la loi 025/99 peut se heurter aux particularités de la
composition des CA des EPIC subsistants : c’est le cas par exemple de la
CNSS (Caisse nationale de sécurité sociale) et de l’ONPE (Office
national de la promotion de l’emploi) où l’application du principe de la
composition tripartite ou même quadripartite serait malaisée si le
nombre de membre du CA était trop réduit.
230 JO.BF du 23 août 1984, p. 844.

Page 223
La seconde innovation a été de prévoir la participation du personnel à la
gestion de l’entreprise. Cette participation était d’ailleurs allée trop loin
(avec la représentation paritaire capital/travail). Elle était imprégnée
des particularités politiques de l’époque puisque le CA devait
comprendre : Pour moitié les représentants de l’Etat et, le cas échéant
des syndicats des employeurs (ex : Caisse Nationale de la Sécurité
Sociale et Office National de Promotion de l’Emploi) ; et pour moitié les
délégués des syndicats de travailleurs et des CDR de service (Comités de
défense de la révolution, remplacés par les Comités Révolutionnaires
après oct. 1987).
Après la suppression des C.R., les statuts particuliers avaient
réaménagé la composition du CA pour supprimer la parité entre la
représentation de l’Etat (le capital) et la représentation du personnel (le
travail).

La représentation du personnel a été ramenée à 1 membre dans

les S.E. (art. 6 al.2 de la loi 25/99). Elle est variable dans les EPA (art. 7
al.3 du décret 99- 51 du 5 mars 99) et dans les EPIC. Les
administrateurs sont tous nommés pour 3 ans par décret en conseil des
ministres sur proposition des ministres de tutelle pour ceux représentant
l’Etat, et sur proposition des syndicats pour ceux représentants les
travailleurs et éventuellement les employeurs (C.A. de la CNSS par
exemple).

D’autres mesures ont été prises depuis 1984 pour moraliser la

désignation des administrateurs ou pour éviter certains autres travers :

- 1° Ne pouvaient être administrateurs, selon le décret 84-304 les

présidents d’institutions, les ministres, les directeurs de cabinets
(actuellement il n’en existe qu’au premier ministère et au ministère des
affaires étrangères) et les secrétaires généraux. Leur exclusion
s’explique pour plusieurs raisons : soit ils sont juges et partis s’ils sont

Page 224
membres du CA, soit ils n’ont pas matériellement le temps de participer
aux réunions, ou tout simplement pour leur éviter la course aux jetons de
présence (moralité). L’article 7 de la loi 08/96 avait élargi cette liste en
y ajoutant :les conseillers techniques des départements ministériels et
des institutions ainsi que toute personne exerçant une fonction hors
hiérarchie ou un mandat politique dans les institutions étatiques. Mais
l’art.9 de la loi 025/99 ne cite plus que les présidents d’institutions, les
ministres, les directeurs et chefs de cabinet.

- 2° Nul ne peut être membre de plus de 2 conseils d’administration.

- 3° Aucun administrateur ne peut totaliser plus de 6 années

consécutives dans le CA d’un même établissement.

- 4° Les membres peuvent être révoqués individuellement ou

collectivement pour absentéisme, décision désastreuse pour l’entreprise,
etc. (art. 20 ord. 84-58).

Dans les textes de 1984, pour des raisons d’efficacité le président du CA

était élu pour un an parmi les administrateurs représentant la tutelle
technique. Mais l’on est revenu, aussi bien en ce qui concerne les EPA
que les S.E., au système de nomination sur proposition du ministre de
tutelle technique.

2) Attributions du CA

Le conseil d’administration est responsable de la marche générale de

l’établissement (art. 13 du décret 84-304). Il délibère sur les principales
questions touchant le fonctionnement de l’établissement notamment : il
approuve les comptes prévisionnels, les comptes financiers, les
propositions d’affectation des résultats de l’exercice ; il autorise les
emprunts, les gages et hypothèques ou autres garanties, la prise de

Page 225
participations dans des sociétés, l’acquisition, le transfert et l’aliénation
du patrimoine immobilier... Mais la soumission de l’EPIC à l’Assemblée
générale des sociétés d’Etat modifie quelque peu ces attributions parce
que l’A.G. est amenée à approuver certaines de ces décisions et à
donner des orientations de manière plus directe que lorsqu’il s’agissait
du conseil des ministres classique.

3) Le président du C.A.

Le président du conseil d’administration est nommé par décret en

conseil des ministres sur proposition du Ministre de tutelle. Il suit
l’exécution des décisions du conseil d’administration. Il est directement
responsable devant le conseil des ministres (notamment en cas de non
tenue de la session annuelle ou de non production de rapports). Le CA
peut lui déléguer certains de ses pouvoirs sauf dans les matières
essentielles (approbation des comptes, emprunts, aliénations des
immeubles… voyez, art. 15 du décret 84-304).

Le décret 2000-190 du 17/5/2000 portant attributions des présidents de

conseil d’administration des entreprises publiques et sociétés à
participation majoritaire de l’Etat apporte des précisions sur le rôle du
président du CA : il informe le ministre par écrit en lui adressant, dans
le délai de 15 jours, les comptes rendus des délibérations (article 3
alinéa 2) et les rapports de ses séjours semestriels obligatoires dans
l’entreprise (art.4) ; il veille à la régularité et à la moralité de la gestion
dans la limite de ses prérogatives (art.8), sans préjudice des pouvoirs
qui peuvent lui être attribués par les statuts particuliers de l’entreprise.
Il est responsable devant le conseil des ministres et l’Assemblée générale
pour tout manquement à ses obligations (art. 9 al.2)

C - La Direction

Page 226
L’EPIC est dirigé par un directeur général assisté éventuellement par un
directeur général adjoint. La pratique burkinabè consacre l’appellation
de directeur général plutôt que celle de directeur tout court.

Le Directeur général est nommé par décret en conseil des ministres sur
proposition du ministre chargé de la tutelle technique. Auparavant, à la
différence de ce qu’il en était en ce qui concerne l’EPA, le directeur
général était nommé sur proposition conjointe du ministre chargé de la
tutelle technique et du ministre chargé de la tutelle de gestion.

L’article 25 de l’ordonnance n°84-58 portant réglementation générale

des Etablissements public précisait que la désignation du directeur
« devra obéir aux seules nécessités d’une gestion saine et efficace de
l’établissement ». Il est noté par le CA et peut être révoqué par le conseil
des ministres sur proposition de l’un ou l’autre des ministres de tutelle.
Il n’est plus précisé la durée de son mandat (son mandat était d’un an
renouvelable selon l’art.29 de l’ordonnance 84-58 du 15 août 1984
portant réglementation générale des établissements publics de l’Etat
mais en pratique il n’y avait pas de formalité de renouvellement. Il était
tacitement reconduit).

En ce qui concerne ses attributions, le directeur général détient les

pouvoirs les plus étendus pour agir au nom du conseil d’administration.
Il assure la responsabilité de la direction technique, administrative et
financière de l’établissement et le représente dans les actes de la vie
civile. Il prépare et exécute les décisions du CA, nomme et révoque le
personnel etc. (art. 18 décret 84-304).

Dans le souci de la gestion participative, l’article 19 al.3 dispose que le

directeur est tenu de donner au personnel, au moins une fois par an, les
informations relatives au budget et aux comptes financiers de
l’établissement].

Page 227
§2 - LES ORGANES DE LA SOCIETE D’ETAT

L’ordonnance n°91-42 du 17 juillet 1991 et son décret d’application du

30 octobre 1992 ont essayé de rapprocher un peu les structures de la SE
de celle des SA du droit privé. Antérieurement, sous l’empire de l’ord.
84-56 du 15 août 1984, bien que qualifiée de société commerciale, la SE
ne comportant pas d’assemblée générale. Il n’y avait que deux organes :
le conseil d’administration et la direction. Les attributions dévolues à
l’Assemblée générale dans les sociétés commerciales étaient exercées
par le gouvernement. C’est pourquoi la doctrine considérait que
l’utilisation de la formule de société n’était qu’une simple apparence.

La réforme de 1991-1992 atténue ce caractère fictif, mais ne le lève pas

totalement. Formellement, les organes de la SE comprenant:
l’Assemblée générale, le conseil d’administration et la direction. Ces
organes sont aujourd’hui régis par les décrets n° 189 à 192 du 17 mai
2000.

A - L’Assemblée générale

1) Composition

Dans les sociétés anonymes, l’assemblée générale se compose de

l’ensemble des actionnaires. Dans les sociétés d’Etat, selon l’article 20
de la loi 025/99, « les prérogatives généralement dévolues aux
assemblées générales sont exercées par le gouvernement réuni en séance
spéciale élargie appelée assemblée générale des sociétés d’Etat ». Il n’y a
donc pas de différence de fond par rapport à l’ord. 84-56 mais une
différence de forme par le fait que le conseil des ministres se réunit en
séance spéciale dite «Assemblée générale des sociétés d’Etat ». Il ne
s’agit pas, en réalité, d’une assemblée générale pour chaque SE.

Page 228
 L’Assemblée Générale des sociétés d’état est une réunion du
conseil des ministres élargie :
- aux directeurs des SE ;
- aux directeurs techniques des ministères ;
- aux présidents des conseils d’administration et aux commissaires
aux comptes ;
- aux représentants des institutions nationales ;
- aux représentants des travailleurs (dans les SE et EPIC) ;
- et à toute personne physique ou morale jugée apte à contribuer au
succès de la session.

Sa composition varie selon l’ordre d’intervention des sociétés et

établissements convoqués (art. 6 du décret. 2000- 192)

La présidence de l’Assemblée Générale est assurée par le Président du

Faso (en tant que président du conseil des ministres) ou par le premier
ministre, par délégation. Le secrétariat est assuré par le ministre chargé
de l’inspection des entreprises publiques en l’occurrence le ministre de
l’industrie du commerce, ou par le ministre chargé des finances pour ce
qui concerne les EPA (art. 5 décret 2000- 192). Elle se réunit
annuellement dans les 6 mois qui suivent la clôture de l’exercice social
des sociétés d’Etat et des EPA. Cette réunion a lieu généralement dans la
deuxième quinzaine du mois de juin. Elle peut tenir des sessions
extraordinaires.

2) Rôle et attributions

L’Assemblée générale des SE a, à peu près, les mêmes attributions que

les assemblées générales des sociétés commerciales. Selon l’art.3 du
décret 2000- 192, « les prérogatives de l’Assemblée générale des
sociétés d’Etat sont celles généralement dévolues aux assemblées
d’actionnaires des sociétés de droit privé ».

Page 229
Elle délibère sur toutes les questions relatives aux comptes de l’exercice
écoulé (examen des rapports, propositions d’affectation des résultats…),
nomme les administrateurs et les commissaires aux comptes, fixer les
jetons de présence, et délibère également sur les questions relatives à la
vie des sociétés (modifications des statuts, augmentation ou réduction du
capital, arrêt des activités). Elle adopte un rapport sur les activités des SE
qui est rendu public.

L’institution de l’Assemblée générale des SE est une innovation qui ne

se fonde pas seulement sur l’intérêt théorique de rapprocher la SE des
SA. Elle présente l’intérêt pratique de pousser les organes de gestion
(C.A. et direction) à remplir leur mission. Avant l’institution de
l’assemblée générale des SE les C.A. répondaient de leur gestion devant
le gouvernement, mais il n’y avait pas de suivi réel et le laisser-aller s’y
installait. Cette situation était d’autant plus préjudiciable que le C.A., qui
exerçait les prérogatives dévolues aux actionnaires, étaient juges et
parties.

L’article 7 du décret 2000 -192 fait obligation à chaque société de

produire un certain nombre de documents dans les six mois de la clôture
de l’exercice (bilan des comptes de gestion, rapport du conseil
d’administration, projets de résolutions ou de recommandations à
soumettre à l’assemblée générale). Les articles 8 et 9 prévoient des
sanctions en cas d’inobservation des délais prévus à l’encontre du
président du conseil d’administration et du directeur général de la
société. Ces sanctions peuvent aller de l’avertissement à la révocation de
leurs fonctions (article 9 du décret), en passant par la suspension de tous
avantages pécuniaires ou matériels.

Mais les textes sur l’Assemblée générale (la loi et le décret complétés
par la circulaire n-92-285/MICM/SG/IGAE du 30 septembre 1992)
restent toute de même insatisfaisants sur certains aspects.

Page 230
L’Assemblée générale des SE reste un organe gouvernemental. Même
élargie, juridiquement c’est le conseil des ministres qui décide. Or, au
vue de la nouvelle notion de société à capital public, celle-ci peut être
constituée sous forme de SE ou de SEM par :
- l’Etat seul,
- l’Etat en association avec ses démembrements
- les démembrements de l’Etat seuls (Les collectivités locales, les
établissements publics, les sociétés d’Etat).

L’Assemblée générale correspond à la situation actuelle où l’Etat est seul

actionnaire dans la société. On voit mal comment, juridiquement, le
conseil des ministres élargi pourrait exercer seul les prérogatives de
l’assemblée générale des actionnaires si l’Etat est associé à des
collectivités locales ou si la société d’Etat a été créée uniquement par
d’autres sociétés d’Etat. La réforme de 1991-1992, entérinée par la loi
08-96 puis par la loi 25/99, n’envisage pas ces éventualités et apparaît,
de ce point de vue, très partielle. La composition de l’Assemblée
générale n’est valable que pour la situation actuelle où il n’existe que des
sociétés d’Etat dans lesquelles l’Etat est seul actionnaire.

B - Le Conseil d’administration (C.A.)

L’ordonnance de 1984 prévoyait deux catégories de membres des CA

des SE : une moitié constituée de représentants de l’Etat et l’autre moitié
de représentants des travailleurs.
La nouvelle législation fixe le nombre des membres des C.A. à neuf (9)
au plus pour les SE et à douze(12) pour les SEM (art. 5 loi 025.99) et ne
prévoit pas de représentation du personnel par un seul membre. Il est
seulement précisé que les représentants de l’Etat et/ou de ses
démembrements au sein du CA des sociétés à capitaux publics sont
nommés par décret pris en conseil des ministres. L’article 18 de la loi
08-96 du 18 avril 1996 prévoyait que dans les SEM, le conseil

Page 231
d’administration pouvait admettre des représentants du personnel à titre
d’observateurs. Cette précision n’est pas reprise par la loi 025/99, qui
renvoi ainsi, implicitement, à la pratique dans les sociétés anonymes.

Dans les CA des SE, un représentant du service chargé de l’inspection

des entreprises publiques participe à titre d’observateur. A l’instar des
CA des EPIC, les présidents d’institutions, les ministres et les directeurs
de cabinet des ministères ne peuvent être membres d’un CA.

La durée du mandat d’administrateur représentant l’Etat et/ou ses

démembrements est de trois ans renouvelable une fois. Dans
l’ordonnance 84 – 56, le président du CA était élu parmi les actionnaires
pour un mandat de 3 ans renouvelable. Il est aujourd’hui nommé par
décret en conseil des ministres dans les S.E. et dans les SEM à
participation majoritaire de l’Etat (article 11 de la loi 025/99).

Les attributions du CA sont en principe les mêmes que celles du CA

dans les sociétés anonymes 231.

C - La direction

En ce qui concerne la direction, la SE est dirigée par un directeur dont

les attributions sont celles d’un directeur général de SA. L’ordonnance
84 prévoyait qu’il devait être nommé par le CA à la majorité des ¾ des
membres présents pour un an renouvelable. Selon l’article 18 de la loi
025/99, il est nommé par décret en conseil des ministres.

L’article 21 de la loi 025/99 du 16 novembre 1999 prévoit la possibilité

de nommer un administrateur provisoire dans les S.E. et les SEM à
participation majoritaire de l’Etat « en cas de difficultés graves de nature
à compromettre la continuation de l’activité de la société ». Celui-ci est

231 Voy. sur la question, Y. Guyon, Droit des affaires, t. 1, 6 ème édition, pp. 263-476.

Page 232
nommé par décret en conseil des ministres sur proposition conjointe du
ministre chargé de la tutelle technique et du ministre chargé de la tutelle
de gestion. Un comité de suivi est chargé de suivre les activités de
l’administrateur provisoire 232.

§3 - LES ORGANES DES SEM

Comme les sociétés anonymes, la Société d’Economie Mixte comprend

trois organes : L’Assemblée générale ; Le conseil d’administration ; et
La direction.

A - L’Assemblée générale

La loi est très laconique sur l’administration et le fonctionnement des

sociétés à capitaux publics. Dans la mesure où le principe est la
soumission à la législation applicable aux sociétés commerciales, on peut
considérer que c’est cette législation qui s’applique. Celle-ci prévoit que
l’assemblée générale est composée de l’ensemble des actionnaires.

La particularité dans la loi sur les sociétés à capitaux public est que les
représentants de l’Etat et/ou de ses démembrements sont nommés par
décret en conseil des ministres sur proposition du ministre chargé de la
tutelle technique233.

B - Le Conseil d’Administration (C.A.)

232
Cf. décret 2000- 192 du 17 mai 2000, précité et arrêté conjoint n° 98- 70 MCIA/MEF du 13 novembre
1998 portant composition, attribution et fonctionnement du comité de suivi des sociétés sous
administration provisoire, JO.BF du 10 décembre 1998, p. 6746.
233
Voyez, Décret n° 2013-1060/PRES/PM/MEF/MICA/MFPTSS du 11 novembre 2013 portant modification du
2007-724 du 07 novembre 2007 portant modalités de désignation des membres des organes d’administration et
des établissements et sociétés à participation majoritaire de l’Etat.

Page 233
Ici également c’est le droit commun qui s’applique. Le C.A. comprend
12 membres au plus selon l’article 5 de la loi 025/99. Mais selon l’art. 6
de la loi 025/99 « la représentation de l’Etat et/ou de ses démembrements
au sein du CA des SEM est proportionnelle au montant de leur
participation au capital social ». Cet article 6 ne prévoit plus un
ajustement en leur faveur à l’unité supérieur comme cela était le cas dans
l’article 5 de l’ordonnance 91-42.

Cette disposition confirme le fait qu’il n’est pas exigé dans la législation
burkinabè, que la participation des personnes publiques soit majoritaire
pour que la société soit considérée comme une SEM. Les accords
conclus avec le FMI tendent d’ailleurs à ce que l’Etat se désengage
totalement ou partiellement par la privatisation pure et simple ou par une
participation minoritaire (20 à 30 %). C’est peut être pour cette raison
que le critère de la volonté des pouvoirs publics de contrôler l’entreprise
n’a pas été reprise comme critère de la SEM dans l’ord. 91-42, dans la
loi n° 08 du 18 avril 1996 et dans la loi 025/99 du 16 novembre 1999.

Les attributions du CA sont les mêmes que celles du CA des SA. Le CA

gère la société et est pour cela dotée des pouvoirs les plus étendus pour
agir. En plus le CA désigne et révoque le président du CA ainsi que le
directeur. Mais dans les SE et les SEM à participation majoritaire de
l’Etat, le directeur général (art.18 loi 025/99) et le président du conseil
d’administration (art. 11 loi 025/99) sont nommés par décret en conseil
des ministres.

Le président du CA est élu par le CA parmi ses membres ou

nommé en conseil des ministres si l’Etat est majoritaire. Il est élu ou
nommé es qualité. Il peut recevoir délégation de pouvoirs du CA.

C - La direction

Page 234
La direction est assurée par le Président du C.A. et le directeur général,
mais c’est le directeur général qui assure la gestion quotidienne.

Le directeur exerce les attributions afférentes à cette gestion quotidienne

: nomination du personnel, exécution des dépenses et des recettes. Il est
nommé en conseil des Ministres sur proposition du ministre chargé de la
tutelle technique si l’Etat est majoritaire. Il est nommé selon les règles
des SA (par le conseil d’administration) si l’Etat est minoritaire.

SECTION IV : LE REGIME JURIDIQUE DES ENTREPRISES

PUBLIQUES

Les entreprises publiques ne sont pas soumises à un régime juridique

uniforme, essentiellement du fait de leurs différences de statut : certaines
sont des personnes publiques, d’autres sont des personnes privées. Même
à l’intérieur de celles qui ont le même statut de personne privée, des
différences dans le régime juridique existent, selon l’intensité de la
participation de l’Etat ou de ses démembrements au capital social. Il
découlera de leur plus grande participation des nuances sur le régime des
biens de l’entreprise, par exemple.

Mais le trait commun aux entreprises publiques est le principe de leur

soumission au mode de gestion privée et de l’applicabilité par voie de
conséquence, du droit privé. Il s’agira de voir, en second lieu, dans
quelle mesure ce droit sera plus ou moins intégralement appliqué à des
aspects tels que le régime des biens, du personnel, des actes et des
activités de ces entreprises.

§1 - LE PRINCIPE DE L’APPLICABILITÉ DU DROIT PRIVÉ.

La soumission des entreprises publiques au mode de gestion
commerciale est une règle générale. Mais celle-ci souffre de nombreuses
exceptions, surtout en ce qui concerne les EPIC.
1) Le principe de la gestion commerciale

Page 235
Dans la mesure où les entreprises publiques gèrent un service industriel
et commercial dans les mêmes conditions qu’un particulier commerçant
ou industriel, elles sont soumises au droit commun qui est ici le droit
commercial.

Le législateur burkinabè s’est toujours montré très explicite à cet égard,

même si l’application n’a pas souvent été rigoureuse. Il a constamment
affirmé cette soumission au droit commercial :
l’article 2 de l’ord. 84-58 du 15 août 1984 portant réglementation
générale des établissements publics de l’Etat définissait l’EPIC par
l’accomplissement d’actes de commerce et le fonctionnement
conformément aux lois et usages du commerce ;
l’article 3 de l’ord. 91-42 du 17 juillet relative aux sociétés à capitaux
publics disposait que les sociétés à capitaux public (SE et SEM) sont
soumises aux dispositions de la législation applicables aux sociétés
commerciales en l’absence de dispositions contraires ;
Ce principe a été repris par la loi 08-96 du 18 avril 1996 et par l’article 3
de la loi n°25-99 du 16 novembre 1999.

Il découle de cette soumission au droit commercial que :

- les entreprises publiques sont soumises aux règles fiscales applicables

aux sociétés sauf dispositions dérogatoires (par ex. en faveur de la
CNSS) ;
- elles ont la qualité de commerçant et l’article 1 de l’ord. 81-006 du 26
août 1981 portant réglementation de la profession de commerçant le dit
expressément en ce qui concerne l’EPIC. Elles doivent être inscrites au
registre du commerce;
- leurs baux sont assimilés aux baux commerciaux et leurs dirigeants
sont électeurs et éligibles aux tribunaux de commerce et à la chambre de
commerce.

Page 236
Mais en France, la jurisprudence semble apporter une réponse nuancée à
la qualité de commerçant de l’EPIC (malgré l’obligation spécifiée de
s’inscrire au registre du commerce) parce que les EPIC ne gèrent pas un
fonds de commerce, car la gestion d’un service public est incompatible
avec l’exploitation d’un fonds de commerce 234. Selon MM. Linotte et
autres, ils ressemblent à des commerçants mais ils n’en possèdent pas
toutes les caractéristiques parce qu’ils sont un démembrement de
l’administration235.

Un certain nombre d’exceptions à l’application du droit commun

peuvent être relevés concernant l’ensemble des entreprises publiques et
l’EPIC en particulier.

2) Les exceptions à l’application du droit privé

Les exceptions à l’application du droit privé concernaient surtout l’EPIC

pour lequel l’application du droit public était renforcée, du fait de sa
qualité de personne publique et/ou de la gestion d’un service public. Ces
deux caractères justifiaient que les EPIC se voient attribuer des
prérogatives ou imposer des sujétions. Ainsi, selon les règles classiques :
- Les EPIC peuvent conclure des contrats administratifs avec des tiers,
par exemple des marchés de travaux publics ;
- Ils sont protégés du fait de leur qualité de personnes publiques, par la
règle de la déchéance quadriennale 236 ;
- Ils ne peuvent pas recourir à l’arbitrage, en vertu d’un principe général
de droit selon lequel une administration publique n’est pas autorisée à
compromettre237. Toutefois le droit de l’OHADA tend à paralyser ce
principe. Ainsi, selon l’article 2 alinéa 2 de l’acte uniforme du 11 mars
1999 sur le droit de l’arbitrage dans le cadre du traité OHADA, « les
Etats et les collectivités publiques territoriales ainsi que les

234 Cass. Com. 29 janvier 1952, D.1952, p. 737, note Derrida.

235 Op. cit., t.1, p. 266.
236 CE 10 janvier 1969, ORTF c/ Villars-Reberyat, AJDA 1969, p.501, note Landov.
237 CE 13 décembre 1957, Société nationale de vente de surplus, JCP 1958, II, 10800, concl. Gazier, note Motulsky.

Page 237
établissements publics peuvent également être parties à un arbitrage,
sans pouvoir invoquer leur propre droit pour contester l’arbitrabilité d’un
litige, leur capacité à compromettre ou la validité de la convention
d’arbitrage ». En France, une Loi du 9 juillet 1975 prévoit des
autorisations de compromettre pour des catégories d’établissements
publics. Si bien que l’on peut dire qu’une tendance inverse, la
soumission à l’arbitrage, prend du terrain.
- Ils peuvent être soumis à une comptabilité mixte comprenant la
séparation des ordonnateurs et des comptables (art. 18 ord. 84-58). C’est
le cas lorsque l’EPIC est doté d’un comptable public, entraînant de ce
fait la séparation de l’ordonnateur du comptable.
- Leurs biens sont insaisissables car il s’agit d’une personne publique
maniant des deniers publics qui est en cause. Les voies d’exécution ne
peuvent donc être dirigées contre les entreprises publiques dotées d’un
comptable public et maniant des deniers publics 238.
- Les EPIC ne peuvent être assujettis à la procédure de faillite ou de
règlement judiciaire (ce qui justifie que l’Etat ait recours à la dissolution
dans des cas de faillite avérés. Exemples : OFNACER, ORD). Cette
procédure est normalement applicable aux SE et aux SEM qui sont des
personnes privées, mais elle trouve rarement à s’appliquer.
- Les EPIC sont, d’une manière générale soumis aux principes
fondamentaux qui régissent le fonctionnement des services publics à
savoir : le principe d’égalité, de continuité, de rentabilité, d’adaptabilité
du Service Public.

Le principe de la soumission au droit privé et ses exceptions - fortement

réduites par le droit de l’OHADA - se retrouvent dans l’analyse des
divers aspects du régime juridique des entreprises publiques.

238La cour de cassation française ne semble pas faire cette distinction entre entreprise publique dotée ou pas d’un comptable public,
voy. Amselek, JCP 1986, I, 3236.

Page 238
§2 - LE RÉGIME JURIDIQUE DU PERSONNEL
Le personnel des entreprises publiques est en principe constitué d’agents
privés soumis au droit du travail mais il existe des exceptions au statut
d’agent de droit privé et des particularités dans les rapports de
l’entreprise avec son personnel :

1) Les exceptions au statut de droit privé

- Une première exception a été dégagée par la jurisprudence

française. Les agents des SPIC qui exercent des fonctions de direction
sont des agents publics 239. Ces fonctions de direction ont été plus tard
interprétées restrictivement et réservées au directeur de l’ensemble des
services (directeur général dans le langage commun burkinabè) et à
l’agent comptable 240.

- La seconde exception est légale : les fonctionnaires détachés dans les

entreprises publiques conservent leur qualité initiale et continuent à
bénéficier des garanties offertes par le détachement 241. Certains EPIC
étaient d’ailleurs peuplés de fonctionnaires. Cela est généralement le cas
lorsqu’un service administratif a été transformé en EPIC (ex. : Office
National des Marchés, CRPA..). Le personnel ne perd pas la qualité de
fonctionnaire par cette transformation242. La tendance actuelle est
d’éviter les détachements ou de les limiter au directeur et à l’agent
comptable.

- Une troisième situation, qui n’est pas une exception comme telle, est
que les entreprises publiques, essentiellement celles sous forme d’EPIC,

239 CE 26 janvier 1923, De Robert de Lafrégeyre, GAJA n°43 : engagé comme chef de service aux chemins de fer des colonies à
Madagascar, son contrat est rompu et il demande des dommages-intérêts. Le CE décide que le litige relève de la compétence
administrative.
240 CE 8 mars 1957, Jalenques de Labeau, D. 1957 ; p. 378, concl. Manot, note A. de Laubadère ; confirmation : CE 15 décembre

1967, AJDA 1968, II, 230, concl. Braibant ; qualification de contrat privé : CE 2 mai 1988, Pierre Bon, AJDA 1989, p. 39.
241 Cf. Filiga Michel Sawadogo, Les difficultés soulevées par le détachement de fonctionnaires, RBD n° 5, janvier 1985, pages 7 à

16 ; et note du même auteur sous Cour d’appel de Ouagadougou, 20 janvier 1984, D.M. c/ Voltex, RBD n° 10, juin 1986, p.209.
242 Voy. CE 29 janvier 1965, l’Herbier, AJDA, II, 103, concl. Rigaud.

Page 239
peuvent être dotées d’un statut du personnel. Ces statuts sont
généralement élaborés par l’établissement (à la suite de négociation avec
le personnel), adoptés par le CA, puis éventuellement approuvés par
l’Etat. Ces statuts représentent un substitut des conventions collectives
dont ils constituent une forme publicisée selon MM Linotte et autres 243.
L’agent reste un agent privé car le « statut n’exclut pas l’existence de
contrats individuels de travail conclus dans son cadre »244.

2) La représentation du personnel dans les organes de l’entreprise

Un autre aspect des rapports de l’entreprise avec son personnel est

la représentation du personnel au C.A. des EPIC ou des établissements
similaires alors que la représentation dans les SEM est pratiquement
supprimée depuis l’ord. 91-42 en tant qu’obligation légale et réduite à un
membre dans les S.E. 245.

3) Le droit de grève

Le droit de grève des personnels des entreprises publiques

s’exerce en principe dans les conditions prescrites par la loi 45-60 du 25
juillet 1960 portant réglementation du droit de grève des fonctionnaires
et agents de l’Etat. 246 Cette loi s’applique aux fonctionnaires et agents de
l’Etat, des collectivités territoriales, des services et établissements
publics exploités en régies ou concédés, aux agents des entreprises
nationales (EPIC, SE) ou contrôlées par l’Etat (SEM). La mission de
service public ouvre la possibilité de réquisition des grévistes. Le droit
public trouve à s’appliquer en vertu du principe de continuité aux
services publics.

243 Op. cit. p. 271

244 CE 30 octobre 1950 et ce 1 er mars 1968, Syndicat des techniciens de la RTF, Dr. Soc., 1969, p. 33.
245 Cf. art. 6 loi 25/99 « le conseil d’administration des sociétés d’Etat comprend des administrateurs représentant l’Etat et/ou ses

démembrements et un administrateur représentant le personnel, Code administratif, p. 954.

246 JO.RHV du 6 août 1960, p. 704.

Page 240
 D’ailleurs, ce pouvoir de réquisition s’étend désormais aux
entreprises privées conformément aux articles 384 et 385 du code du
travail de 2008 : selon l’article 384, «en vue d’assurer un service
minimum, l’autorité compétente peut, à tout moment, procéder à la
réquisition des travailleurs des entreprises privées et des services et
établissement publics qui occupent des emplois indispensables à la
sécurité des personnes et des biens, au maintien de l’ordre public, à la
continuité du service public ou à la satisfaction des besoins essentiels de
la communauté ». L’article 385 renvoie à un acte réglementaire pour
fixer la liste des emplois concernés et les modalités de réquisition. C’est
l’objet de l’arrêté n° 2009-0022/MTSS /SG/DGT/DER du 18 décembre
2009 déterminant les emplois réquisitionnés et les conditions et
modalités de réquisition en cas de grève 247.

4) La rémunération

Le problème de la rémunération dans les entreprises publiques avait fait

l’objet de mesures spéciales sous le CNR, tendant à aligner les
rémunérations sur celles de la fonction publique et à n’accepter le service
de certaines indemnités (prime de fin d’année par exemple) que dans les
cas où l’entreprise s’autofinance et fait des bénéfices. Mais depuis 1991,
on est revenu à des positions libérales qui permettent de servir des
rémunérations globales largement supérieures à celles de la fonction
publique248.

§3 - LE RÉGIME DES BIENS.

(Bibliographie : Jacguignon J. cl. adm. fasc. 157 ; Linotte et autres, p.

276 et S.).

247 Voyez, Paul KIEMDE, La réglementation du droit de grève au Burkina Faso, Revue de Droit Comparé du Travail et de la
Sécurité Sociale, n° 2011/1, COMPTRASEC, Bordeaux IV, pp. 57 à 70.
248 Voyez, ordonnance 91-76 du 30 décembre 1991 portant abrogation des zatu relatifs à la gestion des entreprises publiques, JOBF

du 16 janvier 1992, p. 2 ; et décret 91-467 du 30 décembre 1991 portant abrogation des décrets et kiti relatifs à la gestion des
entreprises publiques, idem, p.12.

Page 241
Les biens des entreprises publiques sont soumis au droit privé, mais
quelquefois au droit public. Il faut faire des distinctions selon l’origine
des biens, la propriété des biens, la question de la domanialité de ces
biens et la question de la qualité des ouvrages.

1) Distinction selon l’origine du bien

En ce qui concerne l’origine, les biens des entreprises publiques peuvent

provenir de deux sources : d’une part les biens de l’Etat transférés à
l’entreprise à la création ou par convention de concession et d’autre part,
les biens acquis par l’entreprise selon la procédure de droit commun ou
suivant la procédure d’expropriation.

2) Selon la propriété du bien

La propriété des biens de ces entreprises se détermine en règle générale

selon leurs origines. Les biens de l’Etat transférés à l’entreprise restent la
propriété de l’Etat. L’entreprise reçoit seulement l’exploitation de ces
biens qui doivent revenir à l’Etat à la fin de la concession ou en cas de
dissolution de l’entreprise (ex. voie ferrée). Il n’en est autrement que si
un texte particulier remet des biens en pleine propriété à l’entreprise. Les
biens acquis par l’entreprise après sa constitution demeurent sa
propriété249.

3) Selon la domanialité publique ou privée

S’agissant de la domanialité des biens, la question s’est posée aussi de

savoir si les biens des entreprises publiques relèvent du domaine public
ou du domaine privé. La réponse de principe est qu’ils relèvent du
domaine privé250. Mais le CE français a eu à leur appliquer les règles de

249 CE 7 novembre 1962, EDF c/ Faivre, AJDA 1963, II, 184, note A. de Laubadère.
250 Voy. Vedel, in JCP 1952, II, 7312.

Page 242
la domanialité publique dans un arrêt 251. Mais l’application de la
domanialité publique doit obéir à deux critères :
- Une personne publique doit en être propriétaire car les personnes
privées ne peuvent posséder un domaine public (ce qui exclut les biens
appartenant en pleine propriété aux SE et aux SEM). L’EPIC peut
détenir un domaine public.
- La deuxième condition est que les biens doivent être affectés à l’usage
du public (gares par exemple) ou à un service public avec aménagement
spécial (aérodromes, voies ferrées avec dépendance…) 252.

4) La qualité d’ouvrage public ou privé

La détermination de la qualité des ouvrages – qualité au sens d’ouvrage

public ou privé- obéit également à des règles complexes. Les lignes
directrices sont les suivantes :
- il doit s’agir d’un ouvrage immobilier (sauf un meuble intégré à un
ensemble immobilier).
- toutes les dépendances du domaine public sont des ouvrages
publics (ex. ouvrages concédés comme les voies ferrées ou
conduites d’énergie électrique).
- les ouvrages construits par les EPIC font partie du domaine
public253;
- les dépendances du domaine privé ne constituent pas des ouvrages
publics. C’est le cas par exemple des logements attribués au
personnel ;
- cependant par exception à la règle, des biens appartenant à des
entreprises publiques sous forme de personnes privées sont
considérées comme des ouvrages publics s’ils sont affectés à la
réalisation d’une mission de service public 254.

251 CE 8 décembre 1950, Entreprise générale des eaux, Rec. P. 616 : à propos des passages à niveau.
252 Voy. CE.fr 19 octobre 1956, Société Le béton, GAJA n° 92 : location de terrains dépendant d’un port construit par un
concessionnaire.
253 CE.fr 16 nov. 1962, EDF c/ Faivre, op. cit.
254 TC.fr 6 février 1965, Ponsa - Lardit, CJEG 1956, j. p. 22 ; CE.fr. 30 sept. 1955, Caisse régionale de sécurité sociale de Nantes,

AJDA 1955, II, 456, note Rossillion.

Page 243
§4 - LE RÉGIME DES ACTES ET DES ACTIVITÉS

A - Le régime des actes

En ce qui concerne les actes, la distinction doit être faite entre les
actes unilatéraux et les contrats.

1) Les entreprises publiques peuvent prendre des actes unilatéraux qui

ont un caractère d’actes administratifs à deux conditions. Il faut :
- qu’il s’agisse d’une entreprise publique qui gère un service
public ;
- et que ces actes révèlent l’utilisation de prérogatives de puissance
publique.

La qualité de personne publique (EPIC) ou de personne privée (société)

importe peu255;

2) le régime juridique des contrats est plus complexe 256.

Les contrats conclus avec les usagers relèvent toujours du droit privé
même s’ils contiennent des clauses exorbitantes du droit commun 257.

Les contrats conclus avec les tiers (ex. les fournisseurs) relèvent du droit
public s’ils répondent aux critères traditionnels du contrat administratif
(présence d’une personne publique, clauses exorbitantes du droit
commun ou gestion d’un service public ou par détermination de la loi
tels que, pour ce dernier cas, les marchés de travaux publics et
l’occupation du domaine public). En conséquence, ce sont les EPIC qui
peuvent conclure des contrats administratifs car le contrat conclu entre
deux personnes privées (une SE ou une SEM et son fournisseur privé) ne

255 TC.fr 15 janvier 1968, Compagnie Air France c/ époux Barbier, op. cit., GAJA n° 103.
256 Voy. Linottes et autres, op. cit. p. 280.
257 TC.fr. 17 décembre 1962, Dame Bertrand, Rec. p. 831, concl. Chardeau.

Page 244
peut jamais être administratif. Mais ce principe connaît deux types
d’exceptions:
- par l’application de la théorie du mandat, deux personnes privées
peuvent conclure un contrat de droit public si l’une des personnes agit
au nom et pour le compte d’une personne publique 258.
- une SEM concessionnaire peut, en l’absence de tout mandat, être
considérée comme agissant pour le compte de l’Etat en vertu de la
jurisprudence entreprise Peyrot 259. En France une loi du 3 janv. 1991
soumet les marchés des SEM à un contrôle qui les rapproche des
marchés publics. Au Burkina Faso, les SEM à participation publique
majoritaire sont soumises à la réglementation générale des marchés
publics260.

B – Le régime des activités

En ce qui concerne les activités des entreprises publiques, leur

régime juridique varie en fonction de l’existence ou de l’absence de
prérogatives de puissance publique.

Des textes particuliers peuvent prévoir de telles prérogatives

(perception de taxes, possibilité de recours à l’expropriation pour cause
d’utilité publique). Sur ce point, les activités des entreprises sous formes
d’établissement public bénéficient bien plus souvent de prérogatives de
puissance publique que celles sous forme de société: les EPIC peuvent
faire déclencher la procédure d’expropriation en leur qualité de
personnes publiques; ceux qui sont dotés d’un comptable public peuvent
recourir au procédé de l’état exécutoire pour le recouvrement de leurs
créances (privilèges de l’exécution d’office)

258 TC.fr. 12 janvier 1970, SAGEMA, JCP 1970, II, 16224.

259 TC.fr. 8 juillet 1963, GAJA n° 104 ; contra : TC.fr. 17 janvier 1972, SNCF c/ Entreprise Solon, AJDA 1972, p. 353 ; dans le sens
de l’arrêt Peyrot : TC.fr. Commune d’Agde, JCP 1975, II, 8171, note Moderne ; Voy. également : P. Amselek, La qualification des
contrats de l’administration, AJDA 1983, 3 ; P. Weil, Le critère du contrat administratif, Mélanges Waline, 1974, p. 831.
260 V., Décret n° 96-59 du 7 mars 1996, Code administratif, p. 1289.

Page 245
 CHAPITRE II - LA RESTRUCTURATION DU SECTEUR
PUBLIC

L’interventionnisme de l’Etat, sous forme de création d’entreprises

publiques a connu ses heures de gloire un peu partout dans le monde,
même dans les pays à économie traditionnellement libérale. Mais il s’est
produit un renversement de la tendance à l’expansion de secteur public à
partir des années 80, période au cours de laquelle beaucoup de pays se
sont fixés pour objectif de réduire le rôle de l’Etat dans l’économie 261.

Au Burkina Faso, ce renversement de tendance n’est intervenu qu’à

partir de 1990, à la suite de la signature des accords d’ajustement
structurel avec les institutions de Bretton Woods. Toutefois, il ne faut
pas en conclure que les restructurations actuelles ne trouvent de
justification que par la simple imposition de la Banque Mondiale et du
FMI pour des raisons idéologiques.

Certes, les raisons idéologiques sont une composante essentielle des

privatisations (réaliser la libéralisation politique et le libéralisme
économique), mais il n’en demeure pas moins vrai que les entreprises
publiques connaissaient et connaissent des difficultés économiques
énormes. C’est en fonction de considérations objectives de difficultés
budgétaires et de mauvais fonctionnement des entreprises publiques que
le Conseil national de la révolution avait tenté une politique draconienne
d’ajustement structurel que l’on a qualifié d’auto-ajustement
structurel262. D’ailleurs, c’était tout autant par des raisons idéologiques
(illustrées par les arguments de souveraineté nationale, du rôle
promoteur de l’Etat, ou du caractère social des entreprises publiques..)
que les entreprises publiques notamment sous forme d’EPIC étaient

261 Voyez RHOMARI Mostafa, La privatisation des entreprises publiques en Afrique, Cahiers africains d’administration publique,
n° 32, CAFRAD, p. 71 à 105.
262 Voy. ZAGRE Pascal, Les politiques économiques du Burkina Faso, une tradition d’ajustement structurel, Karthala, 244 p. ;

OUEDRAOGO Ousmane, Plaidoyer macroéconomique pour l’Afrique, Karthala, 1999.

Page 2
soutenues à bout de bras par l’Etat malgré un grand malaise
organisationnel et financier.

C’est pourquoi nous sommes d’avis avec M. Gilles Duruflé, qui

n’est pas pour les P.A.S., mais qui souligne la faible pertinence des
positions systématiques : « bien des oppositions de principe aux
réformes proposées par la BIRD ne font que défendre le statu quo dont la
« mauvaise gestion » et les conséquences économiques néfastes sont
indéfendables et sans issue. Dans bien des cas, les analyses de la BIRD
ont au contraire le mérite de s’attaquer à des problèmes laissés dans
l’ombre pour des raisons politiques, mais auxquels des solutions doivent
être trouvées, et de faire évoluer les façons de voir et comportements. A
l'inverse, les a priori systématiques du FMI et de la BIRD en faveur des
solutions libérales ou bien ne se justifient pas après étude, ou bien
semblent relever plus de la croyance que de l’approche pragmatique de
la question »263.

La remise en cause de l’interventionnisme croissant de l’Etat dans

l’économie est intervenue plus tardivement au Burkina Faso, comme en
France d’ailleurs, à cause surtout de l’avènement d’un gouvernement de
gauche au début des années 80 (Front commun de la gauche en France
en 1981, CNR au Burkina Faso en 1983).

L’accentuation des difficultés budgétaires dans les Etats africains les a

contraints à recourir au PAS et, par voies de conséquence, à la
restructuration des entreprises publiques et de l’ensemble du secteur
public. Cette restructuration est un volet de l’ajustement structurel.

263 Duruflé Gilles, L’ajustement structurel en Afrique (Sénégal, Côte d’Ivoire, Madagascar), Karthala, 1988, p. 16. V. également, sur
la question des privatisations : E.S. SAVAS, Privatisations et partenariat public-privé, Nouveaux horizons, 2000 ; Pierre
GUISLAIN, Les privatisations, un défi stratégique, juridique et institutionnel, Nouveaux horizons, De Boeck, 1995 ; Bruno
CHAVANE, Bilan et perspectives des privatisations en Afrique francophone. Une étape de démocratisation? OIT, Document de
travail, www.ilo.org

Page 3
La restructuration d’une entreprise consiste à faire le diagnostic complet
de l’entreprise pour déterminer sa viabilité et les conditions de son
efficience, afin de prendre les mesures correctives nécessaires.

S’agissant de la restructuration de l’ensemble du secteur public,

plusieurs types de mesures peuvent être préconisées pouvant aller
jusqu’à la suppression de certaines entreprises ou catégories
d’entreprises.

Les mesures préconisées dans le cadre du PAS sont :

- la suppression complète de la catégorie des EPIC (chose faite avec les
nouveaux statuts de la CNSS et de la CARFO) ;
- la privatisation totale ou partielle du capital de certaines entreprises
publiques œuvrant dans les secteurs économiques dits concurrentiels ;
- la privatisation de la gestion de certaines entreprises et la suppression
des faveurs accordées à des entreprises publiques (octrois de
subventions, de monopoles...) afin de respecter le libre jeu de la
concurrence.

Il en résulte que, mis à part la suppression des mesures discriminatoires

qui est beaucoup plus large, la restructuration du secteur public comporte
deux aspects différents :
- la suppression ou la transformation de la catégorie des EPIC, qui
peut se faire par une fermeture suivie de liquidation ou par un
déclassement et ;
- la privatisation du capital ou de la gestion des entreprises
publiques.

SECTION I - LA SUPPRESSION OU LA TRANSFORMATION

DES EPIC

L’un des premiers aspects de la restructuration concerne le sort des EPIC

qui forment la catégorie d’entreprise publique qui pose le plus de

Page 4
problèmes. Malgré les nombreuses révisions des textes concernant les
établissements publics (1974, 1982, 1984), les EPIC ont toujours été
dans le malaise aux plans financiers et de la gestion. Il faut dire que la
création des EPIC n’a jamais pu se faire dans la rigueur de leurs missions
principales et de leur mode d’organisation et de fonctionnement.

Le caractère très hybride des EPIC y est pour quelque chose : ils relèvent
fortement par leurs missions et leur organisation du droit public et par
leur mode de fonctionnement et leur gestion du droit privé. Divers
facteurs avaient souvent rendu le statut d’EPIC attrayant :
- l’avantage de ce statut pour les cadres (généralement agents de
l’Etat) et même le personnel subalterne qui y sont mieux
rémunérés que les agents des administrations centrales de l’Etat
tout en bénéficiant (ou du moins en ayant le sentiment) d’une
garantie de la stabilité de l’emploi ;
- l’illusion pour l’Etat que l’organisme, en tant que EPIC, pourra se
suffire à lui-même et dispensera le budget de l’Etat de
subventionner ses activités ;
- l’argument selon lequel le service sera mieux rendu en raison de la
plus grande souplesse de fonctionnement que suppose le statut
d’EPIC par rapport à un service géré en régie.

Pour ces différentes raisons on a souvent eu tendance à surévaluer les

activités industrielles et commerciales menées et à sous-évaluer les
tâches administratives. Si l’on ajoute à cela, le traditionnel manque de
dynamisme dans la gestion des entreprises publiques par rapport au
secteur privé, l’on comprendra que les EPIC se complaisent dans la
routine des tâches administratives et vivent de subventions budgétaires
ou hors budget (subventions étrangères ou prêts auprès des organismes
financiers internationaux).

Les mesures préconisées sous le CNR (participation du personnel à la

gestion, alignement des rémunérations et des indemnités...) ou sous le

Page 5
front populaire (service de 13e mois en fonction des résultats) ont plus
accentués la léthargie qu’elles n’ont dynamisé la gestion de ces
entreprises.

La suppression de la catégorie de l’EPIC apparaît donc comme une

solution compréhensible, parce qu’elle constitue une option pour une
plus grande soumission des activités à caractère industriel et commercial
au droit privé.

Mais curieusement l’on n’a pas procédé à une suppression formelle

de la catégorie. La décision prise a été de soumettre les EPIC au point de
vue du contrôle de gestion, à l’ordonnance 91-42 (devenu la loi 08/96
puis la loi 025/99) en attendant : soit de les reclasser ; soit de fermer
ceux qui ne sont pas viables soit de privatiser leurs activités
partiellement.

La modalité de suppression a donc essentiellement consisté en une

transformation des EPIC(§1). Les problèmes de cette suppression
diffèrent selon qu’il s’agit d’une transformation en EPA, en SE ou d’une
privatisation des activités (§2).

§1 – LES MODALITÉS DE TRANSFORMATION DES EPIC

Bibliographie : La Documentation française : les établissements

publics, transformation, suppression, Notes et études documentaires, n°
4876.

La transformation aboutit en soi à une suppression (par transformation

de personnalité) qui diffère de la fermeture pure et simple. La
transformation aboutit également parfois à une privatisation partielle
d’activités par abandon de ces activités (transformation en EPA), parfois
à une privatisation de la gestion (transformation en SE).

Page 6
Ce sont ces conséquences qui posent des problèmes proches des
problèmes de privatisation. Mais auparavant, quelle est la procédure
suivie pour ces transformations et quels sont les problèmes de
compétence pour supprimer.

1) La compétence

La transformation aboutissant à une suppression d’activités pour mettre

en harmonie la nouvelle qualification et les activités menées, il ne se
pose d’abord un problème de règle de compétence. Qui, du législateur ou
de l’exécutif peut procéder à la suppression ? La réponse réside a priori
dans la question de savoir qui peut créer un établissement public.

Au Burkina Faso, le législateur est compétent pour la création de

catégories d’établissements publics (Art. 101 §1-11 de la constitution). Il
revient donc à l’exécutif de créer des établissements publics dans le
respect des catégories existantes. Et selon le parallélisme des formes,
l’autorité qui a le pouvoir de créer a également le pouvoir de supprimer
l’établissement ou de le transformer. L’autorité administrative peut donc
supprimer un EPIC par transformation en EPA ou en SE (changement de
son statut) ou dissoudre purement et simplement l’EPIC.

En pratique, l’exécutif a recours à une autorisation législative pour les

opérations de transformation/liquidation des EPIC. Cette solution, qui
relève de la prudence ou de la tactique politique (avoir la caution du
parlement pour faire face à l’impopularité de la mesure), peut s’avérer
indispensable si la suppression aboutit à une privatisation partielle.

En effet, selon le même article 101 en §1 al. 10, le législateur fixe les
règles concernant... « les nationalisations et les transferts de propriété
d’entreprises du secteur public au secteur privé ».

Page 7
La transformation en EPA ou en SE n’entraîne pas de transfert de
propriété au secteur privé puisque la totalité des actifs des SE et des EPA
appartient au secteur public. Dans le cas de la SE c’est l’enveloppe qui
est simplement privée.

Mais si l’EPIC doit être transformé en SEM, il y a toutes les chances

qu’il y ait au moins transfert partiel de propriété, sauf peut-être si les
actionnaires privés font des apports qui s’ajoutent à l’actif détenu par
l’Etat. Il n’en demeure pas moins que dans cette dernière hypothèse, le
régime juridique des biens ainsi apportés par l’Etat à la SEM peut s’en
trouvé affecté.

De même, la transformation peut supposer l’abandon partiel d’activités

et donc la cession d’actifs aux personnes privées qui reprennent ces
activités. En ce cas, l’intervention du législateur peut s’avérer nécessaire.
Il en a été ainsi lors de la transformation de l’Office nationale des
céréales (OFNACER) en Société nationale de gestion des stocks de
sécurité (SONAGESS). Cette intervention se traduit par l’inscription de
l’entreprise dans la liste des entreprises dont la privatisation est
autorisée264.

2) La procédure

En ce qui concerne la procédure, il a été créé une commission dénommée

« commission interministérielle de transformation des entreprises
publiques et parapubliques en société d’Etat » auprès du Ministère
chargé du commerce et de l’industrie. Cette commission est chargée de
la réalisation des opérations de transformation. Elle fait évaluer les
entreprises à restructurer par des cabinets d’expertise comptable par
appel d’offre. Le cabinet fait un diagnostic financier et comptable et
264Voy., pour les premières opérations de privatisation, Rimtoumda Léa, La privatisation des entreprises publiques au Burkina Faso,
mémoire de maîtrise, FDSP, 1991-1992, p. 44 ; Barro Haoua, Les opérations de privatisation des entreprises publiques au Burkina
Faso, mémoire de maîtrise, FDSP, 1992-1993.

Page 8
propose, sous forme de rapport, le niveau du capital de la nouvelle
société. Ces propositions sont examinées par la commission qui fait un
rapport en conseil des ministres accompagnés des décrets de
transformation. S’il s’agit d’une transformation en EPA une évaluation
est également nécessaire en vue de déterminer la réorganisation des
activités, suivie du rapport et des textes de transformation 265.

§2 - LES PROBLÈMES JURIDIQUES DE LA SUPPRESSION

OU TRANSFORMATION

La suppression de l’EPIC par transformation ou liquidation pose des

problèmes juridiques relatifs surtout au personnel et dans une moindre
mesure aux actifs et au droit applicable. Ces problèmes diffèrent
sensiblement selon la nature de la nouvelle structure d’accueil et sa
procédure de constitution. En effet, il peut y avoir eu transfert direct ou
dissolution/liquidation suivi de constitution d’une société ou d’un autre
établissement (par exemple des organismes comme l’ONPE devaient
normalement être transformée en EPA. Les ORD ont été supprimés
suivis de la création des CRPA qui risquent également la suppression en
raison des difficultés qu’ils connaissent). La poste, par exemple, a
d’abord fonctionné sous la forme d’EPA avant d’évoluer vers l’EPIC
puis la S.E.

A - La transformation en EPA

La transformation de l’EPIC en EPA pose théoriquement moins de

problèmes, parce que l’on reste à l’intérieur des personnes morales de
droit public. A la limite, un simple décret de reclassement suffit. En
effet, la transformation peut se faire par simple changement du statut
juridique de l’organisme ou par la dissolution avec transfert de ses biens
à l’Etat suivi de la constitution d’un autre établissement public à
265
Voyez, Barro Haoua, Les opérations de privatisation des entreprises publiques au Burkina Faso, mémoire de maîtrise, FDSP,
1992-1993.

Page 9
caractère administratif avec apport de ces biens de l’Etat au nouvel
établissement (exemple, SONAGESS).

Dans les deux cas, il se pose des problèmes relatifs :

à l’abandon de certaines activités notamment celles qui ont un caractère
industriel et commercial ;
au sort des actifs et des actions qui ne serviront plus à la poursuite de la
nouvelle mission ;
au sort du personnel.

1) L’abandon de certaines activités

En ce qui concerne l’abandon de certaines activités, la

transformation de l’EPIC en EPA suppose un changement de mission, ou
plus simplement l’abandon (total ou partiel) des missions à caractère
industriel et commercial. Le changement de statut n’est donc possible
que si l’EPIC un caractère mixte (à la fois administratif et industriel ou
commercial), ce qui est le cas de la plupart des EPIC au Burkina Faso
même après les réformes de 1984.

Il faudra donc faire la part entre les activités de service public stricto
sensu (ou activités administratives) et les activités de production et de
commercialisation. Ces dernières devront être abandonnées si elles ne
revêtent pas un caractère de service public ou, en d’autres termes, si elles
peuvent être prises en charge par le secteur privé. En effet, une activité
peut être de service public au sens large si elle vise la satisfaction d’un
besoin d’intérêt général qui ne peut être pris en charge par les personnes
privées ou si elle touche à la souveraineté de la nation. Cette
compréhension large est à l’origine de la multiplication du nombre des
entreprises publiques.

L’abandon partiel de certaines activités appelle le règlement du sort de

certains biens de l’entreprise.

Page 10
2) Le sort des biens de l’EPIC.

Une distinction doit être faite entre, d’une part, les actions que peut
détenir l’EPIC et les autres biens mobiliers et immobiliers et, d’autre
part, à l’intérieur des biens immobiliers, entre les biens du domaine
public et ceux du domaine privé.

Tous ces biens doivent en principe être retournés à l’Etat dans la mesure
où l’Etat détient 100 % du capital, tout comme l’Etat répond de
l’ensemble des dettes. L’Etat peut alors réaffecter une partie de ces biens
au nouvel organisme s’il s’agit d’une dissolution/liquidation suivie de la
création d’un nouvel organisme : le décret de dissolution précise
d’ailleurs cette réaffectation.

La question se pose de savoir quels sont les biens qui peuvent être
liquidés soit pour régler les dettes soit parce qu’ils sont inutiles pour la
poursuite des missions du nouvel EPA.

Les actions ou titres de participations dans d’autres organismes (SE. ,

SEM) doivent être cédés à l’Etat ou au secteur privé, dans la mesure où
selon l’article 8 du décret 84-305 du 15 août 1984 portant statut général
des établissements publics à caractère administratif, repris par l’article
25 du décret n° 99-51 du 5 mars 1999, « il est formellement interdit aux
conseils d’administration des établissements publics de l’Etat à caractère
administratif de prendre, sous quelque forme que ce soit, des
participations dans le capital de sociétés créées ou à créer ». (NB : Voir
loi 39/98 du 30 juillet 1998 portant réglementation générale des EPA ; et
décret 99-51 du 5 mars 99 portant statut général des EPA)

La cession de ces actions à l’Etat ne pose pas de problème, mais leur

vente aux personnes privées peut être assimilée à un transfert de
propriété du secteur public au secteur privé. A moins de les considérer

Page 11
comme faisant partie du patrimoine privé de l’Etat, leur vente nécessité
une intervention législative 266.

Cette intervention législative semble d’autant plus nécessaire que les

actions des personnes publiques dans les SEM sont soumises à un régime
particulier du fait de la distinction entre actions de type A et actions de
types B.

La cession des autres biens mobiliers (véhicules, matériels, équipements)

pose moins de difficultés, sauf à faire la distinction entre les biens de
l’Etat affectés à l’établissement et les biens propres de l’établissement
qui sont librement cessibles.

La cession des biens immobiliers appelle à faire la distinction entre biens

du domaine public qui sont généralement affectés par l’Etat au service
public et les biens du domaine privé qui sont les immeubles acquis par
l’EPIC après sa création. Ces biens relèvent de son patrimoine privé.

3) Le sort du personnel

La transformation d’un EPIC en EPA entraîne deux incidences sur le

personnel.

La première incidence résulte du changement de régime juridique. Les

personnels des EPIC relèvent du code du travail, sauf exception
concernant le directeur, le comptable et partiellement les agents
détachés. Les personnels des EPA se composent surtout d’agents publics.

Mais cette incidence est limitée parce qu’un EPA peut avoir un
personnel propre relevant du code du travail. Le personnel peut être
maintenu avec ou sans changement de statut. La difficulté réelle

266 Voy. Pene Didier, La privatisation en France, AJDA n° 5, 1987, spécial privatisations.

Page 12
concerne la fixation de la rémunération des agents. En général, les agents
des EPIC sont mieux payés que ceux des EPA parce que les EPIC sont
supposés fonctionner selon les lois du marché ou en être plus proches. Il
se peut donc que la transformation en EPA nécessite une baisse de
rémunération : cette baisse n’est pas obligatoire en ce qui concerne le
salaire de base, mais elle peut l’être en ce qui concerne les indemnités
servies après la suppression des mesures d’alignement de rémunération
des EPIC sur celles, de la fonction publique en 1986.

La baisse éventuelle le rémunération s’analysera comme une

modification des contrats par suite de restructuration ou de
réorganisation qui s’assimile à la deuxième incidence, celle du
licenciement, en ce que la modification substantielle est un licenciement
conditionnel267.

La seconde incidence résulte des licenciements qui peuvent s’avérer

nécessaires à la suite de la dissolution- recréation ou de l’abandon partiel
d’activités.

Le personnel peut être : soit repris par l’Etat (c’est le cas en ce qui
concerne les agents détachés et c’est ce qui se faisait auparavant quand
l’Etat avait moins de difficultés budgétaires) et affecté ailleurs, après
intégration dans la fonction publique ou comme personnel contractuel ;
soit licencié en partie ou en totalité. Ces licenciements peuvent intervenir
avant (cas de dissolution ... recréation) soit après la transformation.

Le problème sera surtout de savoir qui porte la responsabilité des

licenciements : à la nouvelle structure si les licenciements sont faits
après, à l’Etat s’ils sont opérés avant la transformation. Mais la
jurisprudence récente semble faire une large application de l’article 91
code du travail de 2008 qui pose le principe de la continuation des

Sur le problème de modification des classements, v. P. KIEMDE, note sous divers arrêts des cours d’appel de Ouagadougou et
267

Bobo-Dioulasso, RBD n° 42, 2 e semestre 2002, pp. 107 à 146

Page 13
contrats de travail s’il survient un changement d’employeur par suite de
fusion, transformation ou cession de l’entreprise (cas de la dissolution de
la SOGEMAB puis du transfert de la gestion du marché à la Chambre de
commerce). 268

B - La transformation en société

Il s’agit de l’hypothèse d’une transformation de l’EPIC en personne

morale de droit privé appartenant au secteur public (SE, SEM). Cette
transformation emporte privatisation de la gestion mais pas du capital ou
pas tout le capital. Il n’y a donc pas en tant que tel transfert de propriété
du secteur public au secteur privé 269. Mais cette opération peut être une
transition vers la privatisation de la propriété parce qu’alors, celle-ci peut
se faire par vente d’actions.

1) La procédure

La transformation peut donc en principe, pour les raisons ci-

dessus, se faire par voie réglementaire. Mais en pratique, une
autorisation législative est utile, pour limiter les problèmes de transfert
partiels de propriété qui pourraient se poser (vente d’actifs devenus
inutiles par suite d’abandon partiel d’activité).

La transformation se fait en général en deux temps : l’EPIC est d’abord

dissous et ses biens, droit et obligations dévolus à l’Etat. Dans un second
temps l’Etat apporte ces actifs une partie à une société préexistante ou à
créer pour la circonstance contre des actions nouvelles. Il ne s’agit donc

268 Cas de la dissolution de la Société de gestion des marchés burkinabè (SOGEMAB), créée par Kiti an V 180 du 13 avril 1988
(JO.BF du 14 avril 1988, p.293). V. également, Cour d’appel Ouagadougou, 18 avril 1995, SOGEMAB, RBD n° 30, 2 e semestre
1996, p. 334.
269 Voy. Rapport du CE.fr (section), « Les établissements publics : transformation, suppression », in La documentation française,

notes et études documentaires, n° 4876, p. 59.

Page 14
pas à proprement parler d’un transformation270. Par contre, certains EPIC
ont été directement transformés en S.E. par reclassement dans ce statut.

Les mêmes problèmes que la transformation en EPA se posent, mais

dans un sens différent, dans la mesure où ici, il s’agit d’accentuer la
soumission de l’organisme au droit privé.

2) Le sort des biens

En ce qui concerne le sort des biens de l’EPIC supprimé les

données suivantes devront être prises en compte :
- Les biens du domaine de l’Etat qui avaient été affectés en jouissance à
l’établissement doivent être retournés à l’Etat qui peut les réaffecter à la
société soit par autorisation d’occupation privative ou par concession si
ce sont des biens du domaine public, soit par bail s’il s’agit de biens du
domaine privé.
- Les biens propres de l’EPIC dissout pourront être cédés à la nouvelle
société directement ou après retour à l’Etat. Notons que les titres de
participations font partie des biens propres et peuvent donc être transmis
directement.

Ainsi, les biens du domaine privé peuvent être cédés à titre onéreux alors
que les biens du domaine public ne peuvent être cédés qu’après
déclassement. Ils peuvent seulement faire l’objet de concession ou
d’autorisation d’occupation.

3) Le sort du personnel

En ce qui concerne le sort du personnel, la question est dominée

par le principe de la continuité des contrats en cas de changement dans la
situation juridique de l’entreprise énoncé par l’article 95 C.trav. Selon la
jurisprudence, la continuation de l’entreprise- activité emporte continuité
270 Voy. Rapport du CE.fr. op. cit. p. 64.

Page 15
des contrats même s’il ne s’agit pas de la même entreprise-
organisation271.

La procédure de dissolution/recréation ne change pas fondamentalement

la solution à donner dans la mesure où il n’y a pas un changement
fondamental du statut du personnel. La jurisprudence est plus réticente à
admettre la continuité des contrats si la nature juridique de
l’établissement repreneur est incompatible avec le statut antérieur des
salariés ex. transformation d’une société en EPIC ou en EPA272.

SECTION II - LA PRIVATISATION

La privatisation est un concept très récent apparu avec les vagues de

libéralisation aussi bien à l’Ouest qu’à l’Est. Ce concept tend à se
substituer, dans le langage courant à ceux de « dénationalisation », de
« désétatisation » qui apparaissent plus restreint ou à connotation
négative.

Prise au sens large, la privatisation « regroupe à la fois des opérations de

dérégulation et de renforcement de la concurrence au point d’un
démantèlement de monopoles publics, le recours aux régimes de
concession et de sous-traitance pour effectuer des missions de service
public ainsi que les cessions d’actifs, les allocations distribuées par l’Etat
aux consommateurs d’un service qui sera fourni par un prestataire
privé »273.

La privatisation évoque dans ce sens large l’idée de désengagement de

l’Etat des activités de production, de commercialisation, de distribution

271 Civ. 27 février 1934, Goupy, GADT n° 104 ; Soc. 15 février 1978, Bull. V n° 105, p. 77 ; Soc. 8 novembre 1978, et Soc. 30
novembre 1978, D. 1979, 277 ; position nuancée par la suite : Cass. Ass. Plén. 15 novembre 1985 et 12 juin 1986 ; voyez
également : Rapport du CE.fr., Notes et études documentaires n° 4876, op. cit. p. 31.
272 Voy. Rapport du Conseil d’Etat fr. in N.D. n° 4876, op. cit. p. 32.
273 Rhomari M., op. cit., CAFRAD n° 32, p. 71.

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et de service. Dans cet entendement, elle se confond avec la
libéralisation 274.

Au sens restreint, la privatisation peut être entendue comme une

opération de transfert du secteur public au secteur privé soit de la
propriété d’actions, d’actifs ou groupes d’actifs corporels ou incorporels,
soit de la gestion d’une entreprise. C’est donc un aspect du
désengagement partiel ou total de l’Etat d’une entreprise, d’une filière
d’activité, d’un secteur ou du domaine économique 275.

Même dans ce sens restreint, la privatisation soulève beaucoup de

problèmes relatifs : à la détermination des objectifs de la privatisation et
des entreprises à privatiser ; aux modalités de privatisations ; et à la mise
en œuvre.

§ 1 – LE CHOIX DES OBJECTIFS DE LA PRIVATISATION ET

DES ENTREPRISES A PRIVATISER

Les privatisations, en Afrique, reposent à la fois sur des raisons

idéologiques et des raisons de conjoncture économique.

Une des raisons idéologiques est que l’économie libérale serait

structurellement plus performante que l’économie dirigée et
interventionniste. Il en découle que les entreprises du secteur privé
seraient plus dynamiques que celles du secteur public. Par conséquent les
entreprises du secteur privé seraient économiquement et même
socialement plus rentable que celles du secteur public (la rentabilité
sociale, appréciée plutôt sur le long terme concerne les réalisations
sociales, la contribution au bien être par opposition à la rentabilité
financière et économique).
274 Voy. Sawadogo Filiga Michel, La privatisation des entreprises publiques au Burkina Faso, RBD n° 27, janvier 1995, pp. 9 à 38. ;
F.-P. BLANC, A. LOURDE, V. OUOBA, Les nouveaux rôles de l’Etat et les privatisations, (actes du colloque tenu les 3 et 4
décembre 2003 à l’Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature de Ouagadougou) P.U. Perpignan et PU des Sciences
sociales de Toulouse, 2005
275 Cf. art. 2 de l’ord. 91-0044 du 17 juillet 1991 ; Art. 4 de la Loi 035/94/ADP du 1er juillet 1994.

Page 17
Les raisons conjoncturelles qui viennent souvent appuyer les raisons
idéologiques reposent sur les résultats financiers déficitaires de ces
entreprises, leur dépendance grandissante vis-à-vis du budget général de
l’Etat, la complexité de leurs mécanismes de gestion, la lourdeur et
l’inefficacité des procédures de contrôle 276.

Mais au-delà de ces critiques générales des entreprises publiques, la

privatisation peut obéir à des objectifs particuliers qui déterminent
l’ampleur des privatisations et le choix des entreprises à privatiser.

1) Le choix des objectifs de la privatisation.

Selon l’art. 1 de l’ord. 91-0044 le but des privatisations est « ... de

promouvoir le développement économique dans le cadre d’une économie
de marché en favorisant par - là même le désengagement de l’Etat... ».

Les privatisations doivent répondre à des objectifs macro-économiques

et micro-économiques précis. Ces objectifs sont, dans notre contexte:
- de réaliser le désengagement de l’Etat des activités économiques afin
de favoriser la libre concurrence et le développement du secteur privé ;
- de soulager le trésor public du poids des subventions et autres aides aux
entreprises publiques;
- d’améliorer la gestion des entreprises publiques en réduisant
l’intervention des pouvoirs publics dans le fonctionnement de ces
entreprises.

D’autres objectifs peuvent soutenir les privatisations, surtout dans les

pays développés :
- Générer des fonds pour des investissements publics dans d’autres
domaines ;
- Favoriser la diffusion de l’actionnariat.
276 Rhomari M., op. cit. p. 73.

Page 18
 Ainsi, des considérations plus prosaïques telles que générer des fonds
pour le trésor public à travers le produit des cessions ou les recettes
fiscales attendus, ou d’autres à caractère idéologiques tel que favoriser le
développement de l’actionnariat peuvent entrer en ligne de compte. Mais
il semble que ces deux objectifs sont très secondaires au Burkina Faso :
d’une part, le contexte général des privatisations ne semble pas permettre
d’attendre la réalisation de bonnes affaires ; d’autre part, le
développement de l’actionnariat ouvrier n’a pas été un motif pris en
compte dans les premiers textes. En tout cas, il n’y a pas de disposition
tendant à le favoriser, peut-être parce que cette couche sociale est
dépourvue d’épargne et/ou parce qu’il s’agit d’entreprises presque en
faillite qui doivent licencier du personnel. On ne peut attendre de gens
anxieux sur leur avenir qu’ils investissent. Cette lacune a été réparée par
l’art. 13-5° de la loi 035/94/ADP du 1er juillet 1994 portant conditions
générales de privatisation des entreprises à participation de fonds public,
qui prévoit que pour chaque opération de privatisation, le
gouvernement« fixe le quota et les modalités d’acquisition des titres ou
des parts à céder au personnel de l’entreprise à privatiser »277.

2) Le choix des entreprises à privatiser.

Le choix des entreprises à privatiser tient compte de l’ampleur projetée

des privatisations et des objectifs des privatisations.

Dans le cas du Burkina Faso, où les privatisations se sont déroulées dans

un mouvement général et à partir d’un objectif très large de
désengagement de l’Etat, les critères de privatisation semblaient se
réduire à la distinction entre les entreprises à caractère stratégique et les
entreprises à caractère non stratégique.

277V. également, le décret n° 98-164 du 20 mai 1998 portant adoption des nouvelles orientations de la politique de privatisation,
J.O. du 28 mai 1998, p. 4915

Page 19
« L’entreprise est dite stratégique lorsqu’elle assure une fonction
indispensable au développement à long terme : ladite fonction ne
pouvant être assurée par le secteur privé, soit parce que sa maîtrise
directe par l’Etat est indispensable, soit parce que le secteur privé ne
possède pas la capacité ou ne trouve pas intérêt à assurer cette
fonction »278. Elle est non stratégique lorsqu’elle ne rempli pas ces
conditions.

Il en résulte que l’entreprise privatisable doit évoluer dans un secteur

concurrentiel pour la raison que si ce n’était pas le cas elle ne pourrait
pas être privatisée (personne n’en veut) ou l’Etat ne voudrait pas la
privatiser (caractère stratégique).

L’on remarque d’ailleurs qu’il y a eu une évolution vers l’abandon de

cette distinction, dans la mesure où elle pouvait être contraire aux raisons
idéologiques des privatisations : une entreprise n’est stratégique que par
rapport à une stratégie économique ; Une politique de libéralisation
économique ne s’accommode pas du classement de trop d’entreprises
comme stratégiques et non privatisables par conséquent. Beaucoup
d’entreprises classées au départ comme privatisables ont par la suite fait
l’objet de loi d’autorisation de privatisation.

Il est procédé à des diagnostics rigoureux pour déterminer le caractère

viable ou non viable des entreprises afin de décider :
- du maintien dans le secteur public : entreprises stratégiques viables ou
non viables (à restructurer);
- de la privatisation : entreprises non stratégique viable;
- de la liquidation pure et simple : entreprise non stratégique et non
viable qui constitue une charge sur les finances publiques.

C’est le parlement qui arrête la liste des entreprises à privatiser, par une
loi d’autorisation de privatisation. Ainsi ont été prises, en 1991 une
278 Rhomari M. op. cit. p. 77.

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ordonnance portant autorisation de privatisation (ord. 91-0044 du 17
juillet 1991 et annexe) et en 1994 une loi, la loi n°36/94/ADP du 1er
juillet 1994 portant autorisation de privatisation d’entreprises à
participation de fonds publics. La liste des entreprises à caractère
stratégique a été dressée par la loi n°53/93/ADP du 20/12/93. Ce sont :
La SONABEL, l’ONEA, l’ONATEL, l’ONP, le CBMP, la SOFITEX, la
CGP, la SONABHY, la CNSS, la CARFO, la LONAB, le BUMIGEB, la
SIBAM, le CENATRIN et Air Burkina (soit 15 entreprises) 279.

Mais la loi n° 15-2001 du 04 juillet 2001 a adopté un nouveau

programme autorisant la privatisation de vingt autres entreprises 280 parmi
lesquelles figurent des entreprises classées « à caractère stratégique ».
C’est le cas de l’ONATEL, de la SONABEL, du CENATRIN…
Toutefois, deux sociétés ont été ultérieurement retirées de la liste, par
une loi adoptée le 11 mai 2010, L’ONEA et la SONABEL281.

La privatisation peut concerner aussi bien des entreprises sous la forme

juridique d’établissement public (EPIC) que celles sous forme de société
(S.E. et SEM).

§ 2 - LES MODALITÉS DE PRIVATISATION.

La privatisation peut concerner soit la gestion soit la propriété de

l’entreprise. Selon l’art. 4 loi 035/94/ADP du 1er juillet 1994 « sont
considérées comme opération de privatisation, les opérations ayant pour
effet de transférer au profit de personnes physiques ou morales de droit
privé… : 1 - la propriété... 2 - l’administration et/ou la gestion… »

1) La privatisation de la gestion

279 Voy. JOBF du 24 août 1995, p. 1980

280 Loi n° 015-2001/AN du 04 juillet 2001 portant autorisation de privatisation d’entreprises à participation de fonds publics, J.O. n°
24, 2001
281 Voyez : Lefaso.net, Assemblée nationale : la SONABEL et l’NEA sauvés de la privatisation ; Site Assemblée nationale du jeudi

10 mai 2010 ; Burkinapmepmi, 24 mai 2010 : Privatisation de la SONABEL et de l’ONEA, le virage inexpliqué de l’Etat ; Les
rescapés des privatisations, www.forumsocialburkina.info/index.php?

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La privatisation de la gestion de l’entreprise n’emporte pas cession de la
propriété de l’entreprise. Elle englobe les modalités telles que :
- la transformation d’un EPIC (personne morale de droit public) en une
société (S.E. ou S.E.M) ;
- la concession de service public, qui est l’opération par laquelle une
personne privée se voit confiée l’exploitation d’un service public en
étant rémunéré par prélèvement de taxe;
- le contrat de gestion par lequel l’Etat actionnaire confie la gestion
d’une entreprise publique à une société privée qui l’exploite à ses risques
et périls moyennant rémunération sur les résultats de l’entreprise.282
Exemple : contrat de gestion liant la société d’exploitation hôtelière
Silmandé, SEHS au groupe ACCOR);
- le contrat de gérance qui s’apparente au contrat de gestion mais, ici, le
gérant exploite l’entreprise pour le compte de la personne publique aux
risques et périls de celle-ci. Le gérant est rémunéré par le propriétaire
souvent sur la base d’un pourcentage du revenu but d’exploitation de
l’entreprise;
- le contrat d’assistance en gestion qui n’a pas pour objet de confier la
gestion de l’entreprise à la personne privée. Il consiste seulement à
engager un assistant à la gestion de l’entreprise qui formule des conseils
et fourni des rapports aux dirigeants de l’entreprise.

Ces différentes formes de privatisation sont précédées par un

désengagement de l’Etat par diverses techniques :
- la débudgétisation des dépenses publiques : l’Etat cesse d’assumer des
charges qui lui incombaient ;
- la libéralisation des tarifs contrôlés pour permettre à l’entreprise de
fixer les tarifs en fonction de l’évolution des prix ;
- le désengagement financier;
- La nomination de managers provisoires.

282Voy. Rapp Lucien, Techniques de privatisation des entreprises publiques, Librairies techniques, 1986 ; B. Yaguibou, mémoire,
op. cit. p. 58.

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2) La privatisation de la propriété

La privatisation de la propriétaire est l’opération ayant pour effet de

transférer au profit de personnes physiques ou morales de droit privé : la
propriété d’un actif ou groupe d’actifs, corporels ou incorporels, ou la
majorité du capital social d’une entreprise, que détenaient jusqu’alors,
seul ou ensemble, directement ou indirectement, l’Etat et ses
démembrements... » (article 4 Loi n° 35/94/ADP du 1er juillet 1994).

Cette privatisation peut se faire par divers moyens tels que : la

liquidation, la cession contre numéraire ou prise en charge de passif,
l’échange contre tout titre représentatif d’un emprunt, l’augmentation du
capital par apport en numéraire ou en nature.

Ces techniques, énumérées par l’article 5, de la loi 35/94/ADP ne sont

pas limitatives. On peut en citer d’autres telles que : la filialisation
d’unités de production autonomes (exemple TELMOB) qui sont
transférés au secteur privé (dépublicisation) 283, la dénationalisation de
l’entreprise284

§3 - LA MISE EN ŒUVRE DE LA PRIVATISATION

La mise en œuvre de la privatisation pose les questions des organes

chargés de réaliser les opérations et de la procédure à suivre par ces
organes.

A - Les organes chargés de la privatisation.

L’article 6 de l’ordonnance 91-0044 du 17 juillet 1991 crée une

commission de privatisation auprès du ministère chargé du commerce,
283 Cf. François FERRAL, Des nationalisations à la dépublicisation. Les tribulations du champ d’action du service public, in Les
nouveaux rôles de l’Etat et les privatisations, Colloque ENAM, op.cit. p.9 et s.
284 Rhomari Mostafa, op. cit. p. 75; Pene Didier, op. cit. p. 297.

Page 23
de l’industrie et de l’artisanat qui a été confirmé par l’article 16 de la loi
0035/94/ADP. La composition, l’organisation, le fonctionnement de
cette commission ont été fixée par le décret 91-0385 du 26 septembre
1991.

1) Composition de la Commission de privatisation

La Commission est composée de 11 membres représentant des
ministères et des institutions (chambre de commerce, BCEAO), nommés
au regard de leur compétence en matière économique, technique,
financière et juridique. Leur fonction est incompatible avec une fonction
ou une activité rétribuée de nature à rendre le membre dépendant d’un
acquéreur éventuel.

La Commission dispose d’un secrétariat permanent (et d’un bureau)

chargé de centraliser les données et de suivre le programme de
privatisation.

2) Attributions de la Commission

La Commission est un organe technique consultatif dans la mesure

où les décisions finales sont prises par le gouvernement.

En ce qui concerne ses attributions, la commission :

- assiste le ministre dans toutes les opérations de privatisation ;
- évalue l’entreprise ou les éléments faisant l’objet de privatisation ;
- détermine pour chaque opération la méthode de privatisation à utiliser ;
- détermine les critères permettant de désigner le ou les acquéreurs.

3) Les pouvoirs de la Commission

En ce qui concerne ses pouvoirs, la commission est indépendante dans

l’accomplissement de ses missions. Elle peut mener des investigations
sur le terrain auprès de toute entreprise, de toute institution, ou de toute

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personne susceptible de l’éclairer dans l’exercice de sa mission (art. 8
décret n° 305 du 26 septembre 1991). Elle peut faire appel à toute
compétence extérieure susceptible de l’éclairer dans l’examen d’un
dossier dont elle est saisie. Elle peut organiser des journées de formation
ou de sensibilisation à l’intention des opérateurs économiques et des
cadres nationaux intéressés.

La commission fait des rapports qui sont transmis au ministre du

commerce, de l’industrie et de l’artisanat. Sur la base de ces rapports, le
ministre publie par arrêté les modalités de privatisation de chaque
entreprise. Très souvent avant l’élaboration de son rapport, la
commission fait appel à des bureaux d’audit pour le diagnostic des
entreprises. Elle dispose d’un budget autonome qui lui permet de faire
appel à ces compétences extérieures.

La commission apparaît comme une pièce essentiellement dans la

procédure de privatisation, mais il revient au gouvernement d’opérer les
choix essentiels. Toutefois, la loi n° 35/94/ADP du 1 er juillet 1994 est
peu explicite en ce qui concerne les pouvoirs de décisions revenant au
gouvernement dans son ensemble et ceux appartenant au ministre chargé
du commerce. Mais dans le silence, les pouvoirs dévolus au Ministre par
l’ordonnance 91-44 demeurent de fait.

B - La procédure de privatisation.

La procédure proprement dite de privatisation pose un certain nombre de

problèmes techniques relatifs :
- au choix de la méthode de privatisation ;
- au choix des acquéreurs ;
- aux avantages à consentir aux repreneurs ;
- aux conditions spécifiques de privatisations ; etc.

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Sur certains points, la loi 0035/94 a introduit des dispositions nouvelles
qui comblent les lacunes de l’ordonnance 91-0044.
1) Le choix de la méthode de privatisation

S’agissant des méthodes de négociation, l’article 6 de la loi 035 spécifie

que « le gouvernement peut recourir aux procédures d’appel d’offre,
d’offre publique, de placement privé, de la négociation gré à gré ». Le
choix de la méthode sera fait sur la recommandation de la commission.

La négociation gré à gré consiste en une prise de contact entre l’Etat et le

ou les acquéreurs potentiels pour discuter de la reprise de l’entreprise
(ex. ; SBMC, SBCP).

Les autres procédures sont des recours au marché financier c’est-à-dire :

l’appel d’offre, l’offre publique, le placement privé.

L’appel d’offre est le mode de cession de droit commun.

L’administration met en concurrence les candidats par appel d’offre
restreint ou ouvert selon la réglementation sur les marchés publics.
L’offre publique de vente consiste pour un actionnaire à offrir au public
une quantité déterminée d’actions à un prix déterminé 285. Le recours à
cette procédure suppose qu’il existe une bourse de valeurs et que la
société soit inscrite à cette bourse.

Le placement privé est une vente à un acheteur national ou étranger.

Cette procédure est utilisée lorsque l’entreprise a besoin d’être
restructurée sur le plan technologique ou lorsque le pays ne dispose pas
d’une bourse de valeur. Cette procédure peut s’accompagner d’une mise
en concurrence des acquéreurs.

2) Le choix de l’acquéreur

285 Rimtoumda Léa, op. cit. p. 38; RTDC, op. cit. p. 380.

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S’agissant du choix de l’acquéreur, l’article 7 de la loi 35/94 du 1 er juillet
1994 précise que « Dans chaque opération de privatisation, le
gouvernement peut accorder la priorité aux personnes physiques ou
morales de droit burkinabè (l’article 10 de l’ord. 91-44 du 17 juillet 1991
ne prévoyait cette possibilité qu’en cas d’offre publique).

Mais l’article 14 de la loi 35/94 ajoute que : « nonobstant les

dispositions de l’article 7, le choix du ou des acquéreurs doit répondre à
des critères objectifs tels que :
- le prix ;
- la contribution au développement économique des entreprises à
privatiser ;
- la sauvegarde de l’emploi ».

Par ailleurs, l’article 8 de cette loi précise que le gouvernement

peut (s’il y est invité par l’autorisation de privatisation) plafonner par
voie réglementaire le nombre de parts par personne physique ou morale
dans le but de favoriser la diffusion de l’actionnariat. De plus, des parts
peuvent être réservées au personnel (art. 13-5° Loi 035/94).

Ces critères viennent après la réalisation de privatisations qui

n’ont pas conduit à un redressement des entreprises privatisées, mais on
plutôt abouti à des abandons d’activités et des licenciements. C’est le cas
de SAVANA, de FLEX- FASO etc. Quelques-unes de ces privatisations
n’ont pas entraîné de pertes d’emplois : Société nationale d’assurance et
de réassurance (SONAR), AIR Burkina…

3) Les conditions spécifiques

En ce qui concerne les conditions spécifiques pour chaque

opération de privatisation, il revient au gouvernement : de fixer le seuil
de désengagement de l’Etat du capital ; d’arrêter le schéma de

Page 27
privatisation ; de fixer les critères de sélection des repreneurs et les
modalités de publicité ; de fixer les quota et modalités d’acquisition ; de
définir les conditions de transfert éventuel à des tiers ou des parts à céder
au personnel ; de déterminer les conditions spécifiques applicables aux
repreneurs (nombre ou pourcentage de titre qu’une personne peut
acquérir, maximum de titres ou parts que peuvent acquérir des personnes
étrangères ou sous contrôle étranger). Ces dernières conditions
spécifiques ne semblent pas encore avoir été utilisées.

4) Les avantages à consenter

En ce qui concerne les avantages pouvant être accordés aux repreneurs,

l’article 9 de la loi 035/94 précise que le droit de préemption n’est pas
opposable aux repreneurs ; et l’article 12 prévoit que « les opérations de
privatisation peuvent bénéficier d’un régime fiscal et douanier de faveur
qui sera précisé par décret.

La loi 35/94 du 1er juillet 1994 prévoit, en outre, certaines mesures qui
s’appliquent après les opérations de privatisation :
- la cession doit être ratifiée par décret ;
- les produits des privatisations doivent être déposés dans un compte
spécial au nom de la commission de privatisation ;
- le gouvernement répartis les produits des privatisations entre l’Etat et
ses démembrements ;
- le gouvernement peut instituer tout moyen permettant à l’Etat de
s’assurer de l’exécution des obligations qui devront être remplies par
l’acquéreur d’une entreprise privatisée 286.

Malgré cette batterie de moyens juridiques, les privatisations en Afrique

et au Burkina Faso n’atteignent pas souvent les résultats escomptés pour
plusieurs raisons : le caractère massif des privatisations, l’étroitesse du
286
Voy. Savadogo Souleymane, La protection des intérêts nationaux et catégoriels dans les opérations de privatisation, mémoire d e
maîtrise, FDSP, 1999-2000.

Page 28
marché de repreneurs, le fait qu’il s’agit d’entreprises généralement peu
rentables… Mais certaines privatisations ont permis de recréer des
emplois après une phase de restructuration qui a entraîné des
« dégraissages ». Les vagues de privatisation actuelles concernent des
entreprises publiques plus viables ou plus vendables sur le marché
international (télécommunications, énergie, par exemple). Ces
privatisations d’entreprises qui étaient classées « entreprises
stratégiques » consacrent le changement de stratégie économique (le
libéralisme), amorcé dans les années 90 avec encore quelques réticences.

Page 29
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L’interventionnisme économique de la puissance publique, CERAM, Presses
universitaires de Montpellier 1984, t1 et t2.

Mélanges Stassinopoulos, LGDJ, 1974 .

Mélanges Waline, Paris, LGDJ, 1974

III- Notes de jurisprudence

Page 5
1. CE Ass., 16 novembre 1956, Union syndicale des industries aéronautiques, Rec.
434 ; D. 56 J. 759 concl. Laurent ; S.1957.38, concl. Laurent ; JCP 1957.II.9968,
note Blaevoet ; AJDA 1956.II.489, Chr. Fournier et Braibant (Entreprises publiques).

2. AJDA 1979 n°4, p.19 (Entreprises publiques).

3. TC 8 juillet 1963, Société des entreprises peyrot GAJA n°101 ; Rec.787 ; S.

1963.273, concl. Lasry ; D.1963.534, concl. Lasry, note Josse ; JCP 1963.II.13375.

4. CE 20 décembre 1961, Société des autoroutes Esterel- Côte d’azur, Rec.724 ; JCP
1962.II12732 ; AJ. 1962.288, chr. Galabert et Gentot. CE 22 juin 1962, Houillère des
Bassins d’aquitaine, Rec.413.

5. CE 19 févr. 1969 EDF c. Entreprise Pignetta et Repetti, Rec.107 ; JCP 1970, II,
107.

6. CE 19 janvier 1973 Société d’exploitation électrique de la rivière du sant, Rec.48 ;

CJEG 1973.239, concl. Rougevin-Baville, note Carron ; AJ 1973.358, chr. Léger et
Boyon ; JCP 1974.II.17629, note Pellet ; Rev. adm. 1973.633, note Amselek.

7. CE 13 déc. 1957 Sté nationale de vente des surplus, Rec. p. 677 ; D.1958.517,
concl. Gazier et note L’huillier ; Dr.soc. 1958.89, concl. Gazier ; AJ 1958.II.91, chr.
Fournier et Braibant ; JCP 1958.II.10800, note Motulski ; RPDA, 1958.80, note
Borella

8. CE 26 janvier 1923, Robert de lafregeyre, RDP 1923 p. 237. CE 25 juillet 1975,

Chaigneau, Rec.436 ; RDP 1976 p. 342, note Auby.

10. TC 8 février 1873, Blanco, GAJA n°1 ; D. 1873.3.17, concl. David ; S.

1873.3.153, concl. David.

11. CE Ass. 22 juin 1951, Daudignac, GAJA n°71, Rec.362 ; D.1951.589, concl.
Gazier, note J.C. (liberté du commerce et de l’industrie).

12. CE 30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux, GAJA

n°32,Rec.125, concl. Chardenet, D.1916.3.25, concl. Chardenet ; RDP 1916.206 et
388, concl. Chardenet, note Jèze ; S.1916.3.17, concl. Chardenet, note Hauriou
(imprévision).

Page 6
13. CE 22 décembre 1905 Bardy, Rec. 1019 (fait du prince).

14. TC 22 janvier 1921, SCOA, Rec.91, GAJA n°38 ; D.1921.3.1, concl. Matter ;
S.1924.4.34, concl. Matter - procédé d’intervention.

15. CE Ass. 31 juillet 1942, Montpeurt, Rec.239 ; GAJA n°56 ; D.1942.138, concl.
Ségalat, note P.C. ; JCP1942.II.2046, concl. Ségalat, note P.Laroque ; RDP1943.57,
concl. Ségalat, note Bonnard ; S.1942.3.37, concl. Ségalat.

16. CE Ass. 2 avril 1943 Bouguen, Rec.86 ; GAJA n°57 ; S.1944.3.1, concl.
Lagrange, note Mestre ; D.1943.52, concl. Lagrange, note Jacques Donnedieu de
Vabres ; JCP 1944.II.2565, note Célier (sur les ordres professionnels).

17. CE 13 janvier 1961, Magnier, Rec. 33 ; RDP 1961.155, concl. Fournier ; AJ

1961.142, note C.P. ; Dr.soc. 1961.335, note Teitgen.

IV - BIBLIOGRAPHIE PARTICULIERE

Notion de Droit Public Economique

1. M. Bazex, Vers de nouveaux modèles normatifs pour le secteur public, AJDA

1990, p. 659.

2. Braibant G., Le principe de proportionnalité, in Mélanges Waline, Le juge et le

droit public, 1974, p.297.

3. Pierre BRUNET « Les garanties constitutionnelles du droit de propriété », in

Travaux de l'Association Henri Capitant, Journées franco-vietnamiennes de Hanoï,
2005, p. 351 s.

4. Pierre BRUNET «À quoi sert la théorie des principes généraux du droit», in S.

Caudal (dir.), Les principes en droit, Economica, 2008, p. 175-186.

5. «Principes généraux du droit et hiérarchie des normes», L'architecture du droit.

Mélanges en l'honneur de Michel Troper, Paris, Economica, 2006, p. 207-221.

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6. Pierre BRUNET «La sécurité juridique : nouvel opium des juges?», in Frontières
du droit, critique des droits. Billets d'humeur en hommage à Danièle Lochak, textes
recueillis par V. Champeil-Desplats et N. Ferré, Paris, LGDJ, 2007, p. 247-250.

7. Champaud Claude, Contribution à la définition du droit économique, D. 1967

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8. Charlier R.E., Signification de l’intervention de l’Etat dans l’économie, Mélanges

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9. Cubertafond Bernard, Importance de la loi en droit public économique, AJDA

1977, pp.468-482.

10. Durupty M., L’actualité en droit économique, les relations entre le secteur public
et le secteur privé, D. 1988, chr. XIII, p. 79

11. Gaudemet P.-M, Réflexions sur le droit administratif économique, Mélanges

Lopez Rodo, p.133.

12. Guibal Michel, La justification des atteintes à la liberté du commerce et de

l’industrie, AJDA 1972, p.330.

13. A. Jacquemin, G. Schrans, Eléments structurels d’une magistrature économique,

Rev. Trim. Dr. com. 1977, p. 421.

14. Jeantet Ch. Aspects du droit économique, mélanges Hamel, 1961, p. 33.

15. De Laubadère A., L’administration concertée, mélanges Stassinopoulos, 1974, p.

407.

16. Marbach, Le domaine des interventions économiques AJDA 1990, p.149.

17 .Mélanges charlier éd. Emile Paul, 1981.

18. Mélanges Ganshof Vander Meersch 1972 t1 et t2.

19. Savatier, La nécessité de l’enseignement d’un droit économique, D.1961, chr.

XXII.
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20. R. Savy, La notion de droit économique en droit français, AJDA 1971, p.132.

21. Toé J.Y. Le rôle du droit dans l’organisation économique : le cas du Burkina
Faso, RBD n°22 n° 22, Juillet 1992n° 211 et s.

22. D. Truchet, Réflexions sur le droit économique public en droit français, RDP
1980, p. 1009.

23. J.-C. Vénézia, Sur le degré d’originalité du contentieux économique, p.147.

Mélanges Stassinopoulos, LGDJ, 1974, p.147

24. G. Vedel, Le droit économique existe-t-il ? Mélanges Vigneux, 1981, p. 767.

25. P. Weil, Le droit international économique, mythe ou réalité ? (Ve colloque

SFDI), Pedone 1972.

B - Notion de service public

1. Amselek P., le service public et la puissance publique, AJDA 1968, 492.

2. Chapus R., le service public et la puissance publique, RDP 1968, p. 235.

3. Demichel A., vers le self service public D. 1970 chron. p. 281.

4. Delvolvé P. Les contradictions de la délégation de service public, AJDA 1996, p.

675.

5. Leclercq C., la mission de service public, D. 1966, Chron. p. 9.

6. L’huillier G., A propos de la « crise « de la notion de service public, D. 1955

chron. p. 119

7. Marcou Gérard, La notion de délégation de service public après le loi du 29

janvier 1993, RFDA 1994, pp. 691 et s. et pp. 875 à 890 (suite et fin).

8. Morange G., le déclin de la notion juridique de service public, D. 1947, chron. p.

45.

Page 9
9. Regoud S., le service public et la doctrine pour un plaidoyer dans le procès en
cours, RDP 1987, p. 5.

10. RFDA 1997, n° spécial sur la gestion déléguée, p. 170.

11. Symchowicz Nil, La notion de délégation de service public, critique des

fondement de la jurisprudence « préfet des Bouches- du- Rhône », AJDA 1998 n° 3,
p. 195 et s.

12. Truchet D. : Label de service public et statut du service public, AJDA 1982, p.
427.

13. Rivero, Hauriou et l’avènement de la notion de Service Public, Mélanges

Mestres, Sirey 1956, P. 451.

C - Catégories de services publics

1. Auby J.F. : le déclin de la spécificité des services publics industriels et

commerciaux locaux AJDA 1981, p. 508.

2. Charlier R.E., la notion juridique de SPIC JCP 1955. I., 1210.

3. Mescheriakoff A.S., l’arrêt bac d’Eloka, légende et réalité d’une gestion privée de
la puissance publique RDP 1988, p. 1059.

4. Sandevoir G., les vicissitudes de la notion de SPIC, in Mélanges stassinopoulos,

LGPJ 1977, p. 317.

D - Régime juridique du service public

1. Carbapo J., remarques sur l’intérêt général et l’égalité des usagers devant le
service public, AJDA 1981, p. 176.

2. CE 3 oct. 1994, Syndicat des anesthésiologistes- réanimateurs français et autres,

RFDA, novembre – décembre 1994, p. 1239.

3. Cocatre-Zilgien A., l’usager du SPIC en droit français, Rev. trim. dr. com. 1960,
p. 265.

Page 10
4. Drago R., L’application du droit de la concurrence à un service de l’Etat, note sous
Paris, 1ère Chambre, 18 mars 1993, Société du journal téléphoné, RFDA 1994, p. 80.

5. Hamon L., grève et continuité du S.P. : mirage de la conciliation ou modalité de

l’arbitrage ? D. 1980 chron. p. 333.

6. RFDA 1988, dossier sur la grève dans les services publics, p. 805-850.

7. Rodrigues S., Actualité du principe de spécialité des entreprises publiques : à

propos de la diversification de l’EDF/GDF, RFDA 1994, p. 1146.

8. Waline M., Paradoxe de l’égalité devant la loi, D. 1949 Chron. p. 25.

E – Entreprises publiques, (Burkina Faso)

1. Guyon Yves, Structures juridiques des entreprises publiques et développements,

RBD n° 15, janvier 1989, p. 39.

2. Ouédraogo Hubert Marie-Gérard, L’administration provisoire des sociétés

commerciales, RBD n° 24, décembre 1993, p. 177.

3. RBD n°10, juin 1986, p. 221, chronique de législation sur les entreprises
publiques.

Sawadogo Filiga Michel, La privatisation des entreprises publiques au Burkina Faso,

RBD n° 27, janvier 1995, pp. 9 à 38.

4. Sawadogo Filiga Michel et Watteyne André, La cotisation obligatoire au profit de

la Caisse autonome d’investissement(CAI), RBD n°8, 1985, p. 165.

5. Sawadogo Filiga Michel et Kiemdé Paul, La réforme du droit des entreprises

publiques voltaïques par les ordonnances du 1er juin 1982, RBD n°4, juin 1983, p.
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6. Toé Jean Yado, La réglementation des établissements publics, des sociétés d’Etat
et des sociétés d’économie mixte, RBD n°10 juin 1986, p.145.

7. Toé Jean Yado, La voltaïsation des entreprises, RVD n°4, juin 1983, p. 159.

Page 11
F – Etablissements publics (généralités)

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documentation française, Notes et études documentaires, n° 4876.

2. Conseil d’Etat, « Les établissements publics nationaux, catégories et spécificités »,

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3. Dugrip Olivier et Saidj Luc, « Les établissements publics nationaux, Collection

systèmes, Droit administratif, LGDJ, 1992.

G – Privatisation, ajustement structurel

1. AJDA 1987, n°5 : dossier « spécial privatisations » (manquant).

2. Avril Pierre et Gicquel Jean, Chronique constitutionnelle française, Revue

Pouvoirs n°40, 1987, p. 178.

3. Bazex M., La privatisation, stade suprême de l’interventionnisme, RFDA 1994, P.

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4. Bizaquet A., Le secteur public et les privatisations, Paris, PUF, « Que sais- je ? »,
2e édit. 1992.

5. Broussolle Denis, Les privatisations locales AJDA 1993, p. 323.

6. Broussolle Denis, Les privatisations J.C. soc. (1988) F. 178-3.

7. Buffelan-Lanore, Privatisation, j.cl.adm., fasc. 156.

8. Camby J.P. et Vincent P., La loi relative au dénoyautage des entreprises privées,
AJDA 1990

9. Bruno CHAVANE, Bilan et perspectives des privatisations en Afrique

francophone. Une étape de démocratisation ? OIT, Document de travail,
www.ilo.org.

10. Conseil Constitutionnel français, décision n° 207 DC du 25-26 juin 1986,

Privatisations, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, n° 39.
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11. Debène M., L’ouverture du capital des entreprises publiques, AJDA 1991, pp.
623 et S.

12. Duruflé Gilles, L’ajustement structurel en Afrique (Sénégal, Côte d’Ivoire,

Madagascar), Karthala, 1988.

13. Durupty M., Les privatisations en France : NED 4857, 1988 adde M. Debene.

14. Durupty Michel, Les restructurations du secteur public, RFDA 1991-1, p. 309.

15. Durupty M., Aspects récents de la respiration du secteur public, in Etudes

offertes à J.M. Auby, Dalloz, 1992

16. Durupty M., La privatisation banalisée, AJDA, 20 oct. 1993, p. 712.

17. Favoreu Louis, Chronique de jurisprudence, RDP 1989, I, p. 457.

18. Guislain Pierre, Les privatisations : un défi stratégique, juridique et

institutionnel, Nouveaux Horizons, De Boeck, Bruxelles, 1e édition 1995.

19. Guyon Yves, note sous Conseil constitutionnel, décision n° 86-207 DC des 25-26
juin 1986 et n° 86-217 du 18 septembre 1986, Valeurs mobilières, Revue des sociétés
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20. Jacquillat Bertrand, Désétatiser, éd. Laffont, 1985.

21. Ouédraogo Ousmane, Plaidoyer macroéconomique pour l’Afrique, Karthala,

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22. Pene Didier, La privatisation en France, ADJA 1987-5, p. 291 et S.

23. Plane Patrick, La privatisation dans les pays en développement : qu’avons-nous

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article_rfeco_0769_0479_1994

24. Rapp L., Y. Guyon, j. Massot, Aspects de la privatisation ; RFDA 1987, p.153 et
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25. Rapp Lucien, Les techniques de privatisation, Librairies techniques, 1986.

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26. Rhomari Mostapha, Les mesures d’accompagnement de la privatisation en
Afrique, Cahiers africains d’administration publique, n°33, p. 55.

27. Saint-Girons B., L’aménagement des modalités d’application de la privatisation,

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28. SAVAS E.S., Privatisations et partenariat public-privé, Nouveaux horizons, 2000

29. Sawadogo F.M., La privatisation des entreprises publiques au Burkina Faso,

RBD n°27, janvier 1995, pp.9 à 38.

30. Vandendriessche, Le transfert d’entreprises du secteur public au secteur privé,

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31. Zagré Pascal, Les politiques économiques du Burkina Faso, une tradition
d’ajustement structurel, Karthala, 244 pages.

H – Déréglementation

1. Burkard EBERLEIN, L’Etat régulateur en Europe, RFSP, vol. 49, n° 2, 1999, pp.
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2. Chérot J.Y., D’une politique de déréglementation à une politique juridique, RRJ,

1983

3. La déréglementation, Actes du colloque organisé à Poitiers du 13 au 15 mai 1985,

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4. Les déréglementations, colloque de l’IFSA, 1987.

I - Planification et aménagement du territoire

1. AJDA n° 6 1993, Dossier spécial : aides publiques, pp. 395 à 482.

2. Bazex M., Contrats de plan entre l’Etat et les Entreprises publiques, AJDA 1984,
p. 68 et s.

3. Bockel A., Actualité et perspectives de l’interventionnisme économique, AJDA

1983, p.9 et s.
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4. Encyclopédie juridique de l’Afrique, T.7.

5. Gaudemet P.-M, La planification économique et les transformations du droit

public, Mélanges Ganshof Vander Meersch, 1972, t2, p.493.

6. Hecquart-Théron M., La contractualisation des actions et des moyens

d’intervention, AJDA 20 janvier 1993, p. 451.

7. Hecquart-Théron M., La planification française, entre contractualisation et

décentralisation, AJDA 1995, 999.

8. Jacquot H., La planification, AJDA 1982, p. 577.

9. Kourouma Mamadi, Les C.E.S. d’Afrique noire, Penant, janvier- avril 1995, p.
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10. Madiot Y., L’aménagement du territoire et le droit, RFDA 1994, p. 891.

11. Marquis J.C., Aménagements du territoire et urbanisme, éd. Eter, Collection

initiatique, 1991.

12. Mialle M., De la nature du plan, à propos de la réforme de la planification,

Mélanges Péquignot, 1984, p. 489.

13. Pontier J.M., les contrats de plan entre l’Etat et les régions, AJDA 1985, p. 330 et
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14. Pontier J.M., Contractualisation et planification, RDP 1993, 641.

15. Quermonne J.L., L’appareil administratif de l’Etat éd. du seuil, coll. points
politique 1991.

16. RFDA 1995, dossier spécial sur « La loi d’orientation pour l’aménagement et le
développement du territoire », pp. 868 à 962.

17. Tankoano Amadou, Les contrats de programme entre l’Etat nigérien et les
entreprises publiques, RADIC, décembre 1992, t.4, p. 854 ; Penant n° 817, janvier-
avril 1995, p. 925.

Page 15
18. Vlachos G.S., Droit de la planification et de la politique économique,
publications des cahiers de l’Université de Perpignan 1990.

19. Vlachos G.S., Planification et droit public, librairie de l’Université d’Aix en

Provence, 1970.

J – Droit de la concurrence et de la consommation

1. Boutard-Labarde Marie-Chantal, droit français de la concurrence, LGDJ 1994

(collection Droit des affaires).

2. Calais-Auloy Jean, droit de la consommation, Précis Dalloz, 2e édit., 1986

(D30/28).

3. Chaput Y., Le droit de la concurrence, que sais-je ? PUF 1988.

4. Cristini R. et Rainaud J.-M. (sous la direction de), Le droit public de la

concurrence, économica, 1987.

5. Le Moal Roger, Droit de la concurrence, Economica, 1979. (D30/28).

6. PRISO-ESSAWE Samuel-Jacques, L’émergence d’un droit communautaire

africain de la concurrence, Revue internationale de droit comparé, n°2, avril-juin
2004, pp. 329-354

K – Contrôle

1. Bockel Alain, Actualité et perspectives du contrôle de l’interventionnisme

économique, AJDA 1983, p. 8.

2. Drago R., Aspects du contrôle exercé par le juge administratif sur la politique
économique, Mélanges Ganshof Vander Meersch, 1972, t2, p.455.

3. Durupty M., Faut-il réaménager le contrôle de l’Etat sur les entreprises publiques ?
AJDA 1995.5.

4. Mégret J., Le contrôle par le juge administratif de l’intervention économique de

l’Etat dans les Etat membres des Communautés européennes, Mélanges Ganshof
Vander Meersch, 1972, t2, p.579.
Page 16
 PLAN INDICATIF
INTRODUCTION

TITRE I : DEFINITION ET HISTORIQUE DU DROIT

PUBLIC ECONOMIQUE

CHAPITRE I – LA NOTION DE DROIT PUBLIC ECONOMIQUE

SECTION 1 LE REPERAGE DU DROIT PUBLIC ECONOMIQUE

DANS LE DROIT ECONOMIQUE

§1. La distinction droit public - droit privé

§2 - La distinction du droit public économique - droit privé économique

SECTION II - L’OBJET DU DROIT PUBLIC ECONOMIQUE:

L’INTERVENTION DE L’ETAT

§1 – La typologie des interventions (Les types d’interventions)

1) Les interventions globales, sectorielles ou particulières

2) Les interventions directes ou indirectes

3) Les interventions par voie unilatérale, par voie contractuelle ou par

voie négociée ou concertée.

4) Les interventions de direction, de gestion ou d’exploitation

§2 - Les divisions du droit public économique

Page 17
SECTION III - LES CARACTERES DU DROIT PUBLIC
ECONOMIQUE

§1 - L’unité de base entre le droit administratif et le droit public

économique ou

l’absence de spécificité.

§2 - L’originalité du droit public économique.

1) L’originalité de la matière

2) L’originalité dans l’application des règles de droit.

CHAPITRE II - L’HISTORIQUE DU DROIT PUBLIC

ECONOMIQUE

SECTION I - LA PERIODE ANTERIEURE A LA PREMIERE

GUERRE MONDIALE

§1. L’abstentionnisme de l’Etat libéral

§2. Les procédés d’intervention

A – La fourniture de prestations

B – La discipline des activités privées.

SECTION II - LES REACTIONS CONTRE L’EXCES DE

LIBERALISME

DANS L’ENTRE DEUX GUERRES MONDIALES.

§1. L’économie de guerre en 1914-1918

Page 18
§2. La crise économique de 1929

§3. L’avènement du Front populaire en France

SECTION III - L’INTERVENTIONNISME DEPUIS LA DEUXIEME

GUERRE MONDIALE

§1. Les fondements de l’interventionnisme d’après guerre en Europe

occidentale

A - Le dirigisme de guerre et les nécessités de la reconstruction

B - la recherche d’une rationalité économique

§2. L’interventionnisme au Burkina Faso

A - Pendant la colonisation

B – L’interventionnisme après l’indépendance

TITRE II - LES SOURCES ET LES PRINCIPES DIRECTEURS

DU

DROIT PUBLIC ECONOMIQUE

CHAPITRE 1 - LES SOURCES DU DROIT PUBLIC

ECONOMIQUE

SECTION I - LES SOURCES INTERNES

§1. La constitution

§2. Les lois

Page 19
§3. Les règlements et autres sources administratives

SECTION II - LES SOURCES EXTERNES

§1. L’influence du droit international économique général

1) Le FMI

2). L’OMC

3) La CNUCED

4) La convention ACP/UE

5) Autres sources

§2. Le droit communautaire africain

1) La coopération économique au niveau continental

2) L’intégration économique régionale ou sous-régionale: La CEDEAO

et l’UEMOA

3) L’intégration normative, l’OHADA

CHAPITRE 2 - LES PRINCIPES DIRECTEURS DU DROIT

PUBLIC

ECONOMIQUE

SECTION I - LES PRINCIPES DE LIBERALISME ECONOMIQUE

§1. La liberté du commerce et de l’industrie

§2. Le droit de propriété

Page 20
SECTION II – LE CONTREPOIDS DES PRINCIPES
INTERVENTIONNISTES

§1. La démocratie économique

§2. Les nationalisations

§3. La planification

SECTION III - AUTRES PRINCIPES GENERAUX DU DROIT

APPLICABLE AU DPE

§1. Le principe de l’égalité

§2. Le principe de non-rétroactivité

§3. Le principe des droits de la défense.

TITRE III - LES INSTITUTIONS D’INTERVENTION

ECONOMIQUE

CHAPITRE 1 - LES ORGANES CENTRAUX DE l’ETAT

ET LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

SECTION I. - L’ADMINISTRATION ECONOMIQUE CENTRALE

DE L’ETAT.

§1. Les organes gouvernementaux

A. Les autorités gouvernementales

1) Le chef de l’Etat

Page 21
2) Le Premier ministre

3) Les ministres

B. Les formations gouvernementales

§2. Les ministères économiques

A. Le ministère de l’économie et des finances

B. Le ministère du commerce, de l’industrie et de l’artisanat

SECTION II - L’ADMINISTRATION ECONOMIQUE LOCALE

§1. L’administration locale déconcentrée

§2. L’administration locale décentralisée

A. La compétence générale d’intervention des collectivités locales

B. Les moyens juridiques d’intervention

C. Les organes d’intervention

CHAPITRE 2. L’ADMINISTRATION ECONOMIQUE CONSULTATIVE: LE

C.E.S

SECTION I - ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DU C.E.S.

§1. La composition du CES

§2. L’organisation et le fonctionnement du CES

SECTION II - LES ATTRIBUTIONS DU CES.

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CHAPITRE III. - L’ADMINISTRATION ECONOMIQUE
SPECIALISEE

SECTION I - LA CHAMBRE DE COMMERCE ET D’INDUSTRIE

§1. Les missions de la CCI

§2. L’organisation de la CCI

§3. Le fonctionnement de la CCI

SECTION II – LA CHAMBRE DES METIERS DE L’ARTISANAT

(CMA-BF)

§1. Les missions de la CMA-BF

§2. L’organisation et le fonctionnement de la CMA-BF

SECTION III – LES CHAMBRES D’AGRICULTURE

§1. MISSIONS ET ORGANISATION DES CRA

§2. Fonctionnement des CRA

SECTION IV - L’AGENCE POUR LA PROMOTION DES

EXPORTATIONS

DU BURKINA FASO (APEX) EX. OFFICE NATIONAL DU

COMMERCE

EXTERIEUR (ONAC)

§1. La mission de l’APEX

§2. L’Organisation de l’APEX

Page 23
§3. Les ressources

SECTION V – LE CONSEIL BURKINABE DES CHARGEURS

(C.B.C)

§1.Les missions du C.B.C

§2.L’organisation du C.B.C

§3. Les ressources

TITRE IV - LES MODALITES D’INTERVENTION DE L’ETAT

CHAPITRE 1. : LA CREATION D’ENTREPRISES PUBLIQUES

SECTION I. LA NOTION D’ENTREPRISE PUBLIQUE

§1. La définition de l’entreprise publique

A. Les sources provenant des textes

B. La jurisprudence et la doctrine

§2. Les traits caractéristiques des entreprises publiques

A. La personnalité juridique

B. L’objet industriel et commercial

C. L’appartenance au secteur public

SECTION II. L’IDENTIFICATION DES ENTREPRISES PUBLIQUES

§1. Entreprise publique et service public

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1) La définition du service public

2) La reconnaissance du caractère de service public

3) Les SPIC

§2. Les entreprises publiques sous forme d’établissement public

A. La notion d’établissement public

B. Les catégories d’établissements publics

§3. Les entreprises publiques sous forme de sociétés

A – La notion de sociétés à capitaux publics

B - Les sociétés d’Etats

C – La société d’économie mixte

SECTION III. L’ORGANISATION DES ENTREPRISES PUBLIQUES

§1. Les organes de l’EPIC (PM)

§2. Les organes de la société d’Etat

A. L’Assemblée générale

B. Le conseil d’administration

C. La direction

§3. Les organes des SEM

A. L’Assemblée générale

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B. Le conseil d’administration

C. La direction

SECTION IV - LE REGIME JURIDIQUE DES ENTREPRISES

PUBLIQUES

§1. Le principe de l’applicabilité du droit privé

§2. Le régime juridique du personnel

§3. Le régime des biens

§4. Le régime des actes et des activités

A. Le régime des actes

B. Le régime des activités

CHAPITRE II – LA RESTRUCTURATION DU SECTEUR

PUBLIC

SECTION I – LA SUPPRESSION OU LA TRANSFORMATION DES

EPIC

§1 : Les modalités de transformation des EPIC

1) La compétence

2) La procédure

§2 : Les problèmes juridiques de la suppression ou de la transformation

de l’EPIC

A – La transformation en EPA
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 1) L’abandon de certaines activités

2) Le sort des biens de l’EPIC

B – La transformation en société

1) La procédure

2) Le sort des biens

3) Le sort du personnel

SECTION II – LES PRIVATISATIONS

§1 : Le choix des objectifs de la privatisation et des entreprises à

privatiser

1) Le choix des objectifs de la privatisation

2) Le choix des entreprises à privatiser

§2 : Les modalités de la privatisation

1) La privatisation de la gestion

2) La privatisation de la propriété

§3 : La mise en œuvre de la privatisation

A – Les organes chargés de la privatisation

1) Composition de la Commission de privatisation

2) Attributions de la Commission

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3) Les pouvoirs de la Commission

B – La procédure de privatisation

1) Le choix de la méthode de privatisation

2) Le choix de l’acquéreur

3) Les conditions spécifiques

4) Les avantages à consentir

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