COURS ZAKI Finances Publiques-1

UNIVERSITE GASTON BERGER DE SAINT-LOUIS
UFR DES SCIENCES JURIDIQUE ET POLITIQUE

LICENCE II
Professeur : M. ZAKI
COURS DE FINANCES PUBLIQUES M. ZAKI 2015/2016 UGB 1

SECTION 1 : LES CRITERS DE DEFINITION DES FINANCES PUBLIQUES

Paragraphe 1: Le critère organique
Paragraphe 2 : Le critère matériel

Paragraphe 3 : le critère des moyens juridiques mis en œuvre
Paragraphe 4: Les finances publiques comme champ disciplinaire

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SECTION 2 : LE CADRE NORMATIF ET CONTEXTUEL DES FINANCES

PUBLIQUES

Paragraphe 1: La construction historique d’un droit des finances publiques
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Articles 13, 14 et 15 de la DDHC du 26 Août 1789
Article 13 - Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses
d’administration, une contribution commune est indispensable ; elle doit être
également répartie entre les citoyens, en raison de leurs facultés.
Article 14 - Les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par
leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir
librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le
recouvrement et la durée.
Article 15 - La société a le droit de demander compte à tout agent public
de son administration.
L’article 13 aborde la question de l’impôt. Celui-ci est nécessaire pour
l’entretien de la force publique et pour les dépenses de l’administration. Aucune
dépense sociale n’est prévue par la Déclaration: c’est la base de l’Etat gendarme.
L’impôt doit être réparti entre tous les citoyens en raison de leur faculté. Cette
charge publique correspond aux ressources disponibles du pays, partagées de
manière équitable: c’est la naissance de l’égalité devant l’impôt. Les privilèges et
autres inégalités fiscales disparaissent au profit d’un régime plus juste et mieux
réparti sur le plan national. Le principe de l’impôt commun égalitaire se
concrétisera de deux façons: d’une part par la contribution mobilière, et d’autre
part par la contribution immobilière; le tout devra figurer dans une déclaration
d’impôts.
Les articles 13 et 14 fondent une véritable tradition financière
républicaine. Le consentement à l’impôt devient une prérogative du propriétaire,
mais aussi, il forme une sorte de rémunération des services qui lui sont rendus.
La volonté de trouver une limite rationnelle au volume des prélèvements
fiscaux instaure un nouveau principe de proportionnalité de l’impôt: c’est ce
qu’instaure l’article 14. On reprend ici le droit public anglo-saxon. La notion de
budget apparaît en France à cette époque, car jusqu’alors, les finances avaient
de la peine à suivre les ambitions politiques du souverain.
Le consentement à l’impôt charge le peuple d’évaluer le montant et la forme
des prélèvements fiscaux (quotité, assiette, recouvrement et durée).
Aujourd’hui, cette tâche est le plus souvent confiée à l’exécutif: celui-ci propose
un plan fiscal qui doit être approuvé par le pouvoir législatif.

L’article 15 a pour but de responsabiliser les représentants envers leurs
représentés. Le roi, lui, n’avait de comptes à rendre qu’à Dieu. Cette volonté de
transparence à laquelle les rédacteurs de la Déclaration soumettent l’Assemblée
Nationale, rompt singulièrement avec les intrigues qui régnaient au sein de la
Cour du roi.

Paragraphe 2: L’évolution des finances publiques : de la période classique à la
période moderne

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SECTION 1: NOTION ET CLASSIFICATION DES LOIS DE FINANCE
Paragraphe 1: Notion de loi de finances

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Cavaliers budgétaires
Les dispositions qui ne relèvent pas des cinq catégories précédentes n’ont pas
leur place dans une loi de finances. Qualifiées de « cavaliers budgétaires » quand
elles y sont néanmoins insérées, elles sont disjointes par le Conseil d’Etat lors de
l’examen du projet et courent le risque d’être censurées par le Conseil
constitutionnel. La question se pose le plus souvent à propos de l’insertion dans le
projet de loi de finances de mesures qui n’ont pas un caractère essentiellement
financier, mais dont il est soutenu qu’elles ont un effet sur les charges de l’Etat.
Cette formulation est nouvelle, mais ne devrait pas conduire à une inflexion
notable des principes dégagés par le Conseil constitutionnel dans la longue série
de ses décisions relatives aux « cavaliers budgétaires » :
- les dispositions en cause doivent avoir une incidence « directe » sur les charges
de l’Etat (n° 93-330 DC du 29 décembre 1993 ; n° 96-385 DC du 30 décembre
1996) ou « concerner leur détermination » (n° 2001-457 DC du 27 décembre
2001 ; n° 2003-488 DC du 29 décembre 2003) ; - sont admises les mesures qui,
sans avoir elles-mêmes cet effet, forment avec des dispositions ayant leur place
en loi de finances les « éléments indissociables d’un dispositif d’ensemble » (n°
86-201 DC du 28 décembre 1986 ; n° 96-385 DC du 30 décembre 1996 ; n° 2001-
456 DC du 27 décembre 2001). Une précision toutefois : les termes précités de
la LOLF excluent l’insertion dans une loi de finances de mesures n’ayant qu’un
effet différé, puisqu’il y est fait référence aux « dépenses budgétaires de
l’année ». Or, le Conseil constitutionnel avait admis à plusieurs reprises
l’inscription en loi de finances de dispositifs ayant un effet sur les charges de
l’Etat mais au titre d’exercices budgétaires ultérieurs (cf. n° 96-385 DC et n°
96-386 DC du 30 décembre 1996) : l’incidence devait être directe, mais pas
nécessairement directe et immédiate. Appliqué strictement, le b/ du 7° du II de
l’article 34 de la LOLF est notamment de nature à limiter voire à supprimer la
possibilité d’insertion en loi de finances rectificative de fin d’année de
dispositions législatives permanentes à caractère non fiscal ; il empêchera aussi
d’introduire dans la loi de finances de l’année des dispositions dont l’effet
budgétaire n’apparaît qu’au cours d’exercices ultérieurs.

Critères de convergence des Etats membres de l’UEMOA
 Critères de premier rang
 Solde budgétaire de base/ PIB nominal (norme < = 3%)
 Taux d’inflation annuel moyen < = 3%
 Encours de la dette publique totale rapportée au PIB nominal < = 70 %
 Critères de second rang
 Masses salariales/ recettes fiscales (norme < = 35%)
 Investissements sur ressources internes/ recettes fiscales > = 20%
 Déficit extérieur courant hors dons/ PIB < = 5%
 Taux de pression fiscale > = 17%
Paragraphe 2: Distinction et classification des lois de finances

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Portée limitée des lois de finances :

La loi implique une règle de droit ; or, il n’y a rien de tel dans le fait de prévoir un
niveau de recette et de les affecter à l’exécution des dépenses publiques,
lesquelles sont simplement autorisées. La loi de finances apparait ainsi, dans ses
disposition financières, comme un acte d’administration n’intéressant que les
rapports entre le gouvernement et le parlement et ne produisent d’effets
directs qu’à l’égard des agents de l’administration chargés de l’exécuter. Elle
n’est pas source de droits et d’obligations pour les administrés. Ceci explique que
le juge administratif refuse de voir dans ces dispositions financières la base
d’une annulation contentieuse. Ainsi, par exemple, le gouvernement peut
légalement accorder par décret à des fonctionnaires une indemnité inférieure
au crédit prévu à cet effet par une loi de finances (CE, 28 Mars 1924, Jaurou)
et un fonctionnaire ne peut se prévaloir de l’inscription de son empli au budget
pour soutenir qu’il ne pouvait être supprimé (CE, 26 Juillet, 1946, Valent-
Falandry). De même, l’inscription d’une mesure nouvelle dans un fascicule annexé
à la loi de finances a un caractère budgétaire et ne sauraient fournir une base
légale à un circulaire (CE, 20 Mars 2002, Masquelet)
SECTION 2 : LE BUDGET DE L’ETAT
Paragraphe 1 : Notion de budget
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Paragraphe 2 : Le contenu du budget

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SECTION 3 : LES GRANDS PRINCIPES BUDGETAIRES
Paragraphe 1 : le principe régissant l’horizon de l’autorisation : l’annualité

budgétaire

Extrait de la directive 06-2009 du 26 Juin 2009 de l’UEMOA invitant les
Etats à s’inscrire dans la programmation pluriannuelle de leur budget
Article 52
Le projet de loi de finances de l’année est élaboré par référence à un document
de programmation budgétaire et économique pluriannuelle couvrant une période
minimale de trois ans.
Sur la base d’hypothèses économiques précises et justifiées, le document de
programmation budgétaire et économique pluriannuelle évalue le niveau global des

recettes attendues de l’Etat, décomposées par grande catégorie d’impôts et de
taxes et les dépenses budgétaires décomposées par grande catégorie de
dépenses.
Ce document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle évalue
également l’évolution de l’ensemble des ressources, des charges et de la dette du
secteur public en détaillant en particulier les catégories d’organismes publics
visées à l’article 55 de la présente Directive.
Il prévoit la situation financière des entreprises publiques sur la période
considérée et, éventuellement, les concours que l’Etat peut leur accorder.
Il fixe enfin les objectifs d’équilibre budgétaire et financier sur le moyen terme
en application des dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de
croissance et de solidarité.
Article 53
Les programmes s’inscrivent dans des documents de programmation pluriannuelle
des dépenses par ministères, budgets annexes et comptes spéciaux cohérents
avec le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle visé
à l’article 52 de la présente Directive. Les documents de programmation
pluriannuelle des dépenses prévoient, pour une période minimale de trois ans, à
titre indicatif, l’évolution des crédits et des résultats attendus sur chaque
programme en fonction des objectifs poursuivis.
Article 54
L’équilibre budgétaire et financier défini à l’article 45 de la présente Directive
par chaque loi de finances doit être conforme aux prescriptions du Pacte de
convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité.
Article 55
Quelle que soit leur forme, tous les concours financiers de l’Etat aux organismes
publics doivent être approuvés par une loi de finances.
Ces concours peuvent comprendre des subventions du budget général, des
budgets annexes ou des comptes spéciaux, l’affectation de tout ou partie du
produit d’impositions de toute nature, ou toute autre forme de contribution,
subvention ou rétrocession de recettes.
Les organismes publics comprennent en particulier les collectivités locales, les
établissements publics à caractère administratif et les organismes de protection
sociale.
Les budgets de fonctionnement de ces organismes publics doivent être équilibrés
sans recours à l’emprunt.

Les Etats membres doivent adopter des règles encadrant et plafonnant les
possibilités d’emprunt des organismes publics qui ne peuvent être affectés qu’au
financement de leurs investissements.
Paragraphe 2 : les principes régissant la présentation du document budgétaire :

l’unité, l’universalité et l’équilibre.
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Article 33 de la loi 2011-15 du 08 Juillet 2011
Par dérogation aux dispositions de l’article 32, de la présente loi organique, des
procédures particulières peuvent permettre d’assurer une affectation au sein du
budget général.
Ces procédures sont la procédure du fonds de concours et la procédure de
rétablissement de crédits.
Les fonds de concours sont constitués par :
 Des contributions volontaires versées par des personnes morales ou
physiques, et notamment par les bailleurs de fonds, pour concourir avec les
ressources de l’Etat à des dépenses d’intérêt public ;
 Des legs et des donations attribuées à l’Etat

Les fonds de concours sont portés en recettes au budget général et un crédit
supplémentaire de même montant est ouvert sur le programme concerné par
arrêté du ministre chargé des finances. L’emploi des fonds de concours doit être
conforme à l’intention de la partie versante ou du donateur.
Les rétablissements de crédits sont constituées par :
 Les recettes provenant de la restitution au Trésor Public de sommes payées
indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires ;
 Les recettes provenant de cessions (entre services de l’Etat) ayant donné lieu
à un paiement sur crédits budgétaires

La thèse Keynésienne,
Dans sa théorie, l’Etat va emprunter des ressources pour engager de grands
travaux. Et cela dans le but de relever l’économie et donner une capacité
financière aux entreprises. Ces dernières pourront ainsi faire des milliers
d’emploi ; ce qui permettra de diminuer le chômage. Dans cette situation les
ménages ayant une capacité financière assez élevée, l’économie pourra retrouver
une sorte de liquidité grâce à l’augmentation des commandes et des salaires. Il y
aura ainsi un accroissement de la consommation dû à l’augmentation du pouvoir
d’achat. Dans sa théorie, Keynes reconnait que l’Etat va faire sans doute un
déficit en acceptant de réajuster l’économie mais il va combler ce déficit grâce à
l’impôt qui va provenir des contribuables (ménages, entreprises etc.) qui sont
devenus riches. Dans sa théorie, on peut même arriver à l’inflation (quand l’offre
ne peut plus faire face à la demande) c’est-à-dire que la demande est supérieure
à l’offre et ce phénomène profitera à l’Etat qui va le régler par le biais de l’impôt
pour enlever ce surplus d’argent dans l’économie et réduire ainsi le pouvoir de
consommation
Vers un retour à l’équilibre budgétaire ?

Dans les finances publiques contemporaines, il y ‘a une tentative de retour vers
un équilibre budgétaire. Et ceci se matérialise par la consécration par le droit
positif de cet équilibre. En effet, en France, avec la loi 2001-692 (nouvelle loi
organique relative aux lois de finances), il y a l’utilisation de l’expression
“équilibre budgétaire“ au moins à cinq reprises. C’est ainsi que l’article 1er de la
LOLF dispose que «Dans les conditions prévues par la présente loi organique, les
lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et
l’affectation des ressources et charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire
et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique
défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles
déterminent ». La notion d’ « équilibre budgétaire » remplace ici celle
d « ’équilibre financier » utilisée dans l’ordonnance de 1959.
Par ailleurs, au-delà de son insertion dans le droit positif, on parle de nos jours
de sa constitutionnalisation dans le but de renforcer son caractère contraignant
et sa portée juridique surtout en France. Mais cette perspective n’est pas la
mieux partagée car d’aucuns pense que puisque ce principe d’équilibre revêt une

incertitude qui fait douter de son intérêt et de son effectivité comme principe
cardinal en matière budgétaire, il semble plus que l’équilibre, c’est l’efficacité
budgétaire qui gagnerait à être promue comme principe essentiel de la gestion
publique
Paragraphe 3 : Les principes règlementant le contenu du budget : la spécialité et la

sincérité budgétaire
A- Le principe de spécialité

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Section 1: Elaboration, examen et vote du projet de loi de finances
Paragraphe 1 : L’élaboration du projet de loi de finances (phase gouvernementale)

Article 12 de loi organique 2011-15 du 8 Juillet 2011 relative aux lois de
finances
Les lois de finances répartissent les crédits budgétaires qu’elles ouvrent entre
les différents ministères et institutions.
A l’intérieur des ministères, ces crédits sont décomposés en programme, sous
réserve des dispositions de l’article 14 de la présente loi organique.
Les crédits budgétaires alloués aux institutions sont regroupés en dotations,
lorsqu’ils sont directement destinés à l’exercice de leurs missions
constitutionnelles. Toutefois, ils sont répartis en programmes, lorsqu’ils
concourent à la réalisation d’une politique publique.
Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un
ensemble cohérent d’actions représentatif d’une politique publique clairement
définie dans une perspective de moyen terme.

A ces programmes sont accordés des objectifs précis, arrêtés en fonction des
finalités d’intérêt général et des résultats attendus.
Ces résultats, mesurés notamment par des indicateurs de performance, font
l’objet d’évaluations régulières et donnent lieu à un rapport de performance
élaboré en fin d’exercice par les ministères et institutions constitutionnelles
concernées.
Un programme peut regrouper, tout ou partie des crédits d’une action, d’un
service, d’un ensemble de directions ou de services d’un même ministère.
Les crédits de chaque programme sont décomposés selon leur nature en crédits
de :
- Personnel ;
- Biens et Services ;
- Investissement ;
- Transferts.
Les crédits de personnel sont assortis, par ministère, de plafonds d’autorisation
d’emploi rémunérés par l’Etat.
Les crédits sont spécialisés par programme

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Les méthodes d’évaluation

La préparation du PLF est une tâche essentiellement politique effectuée par les
services financiers des différents ministères. Les méthodes d’évaluation
diffèrent toutefois selon qu’il s’agit de recettes ou de dépenses.
Les dépenses font l’objet d’une évaluation directe par les services financiers de
chaque ministère sur la base de la distinction entre services votés et mesures
nouvelles. Il est d’abord procédé à la mise à jour des crédits nécessaires à la
reconduction des moyens prévus au budget précédent (services votés) puis à
l’évaluation de nouveaux moyens (mesures nouvelles : il peut y avoir des mesures
nouvelles négatives). La distinction entre services votés et mesures nouvelles est
importante en matière de préparation du PLF en ce sens que les 1ers font l’objet
d’un vote global et unique. Les mesures nouvelles sont quant à elles présentées
par ministères et par titre elles expriment les choix nouveaux du gouvernement,
il convient pour cela de mentionner que tous les ministères ne fonctionnent pas
suivant ce processus d’élaboration depuis 2005 avec notamment l’entrée en
vigueur du programme de réforme budgétaire et financière qui a anticipé le
cadre de dépenses sectorielles à moins termes prévu par la directive de
l’UEMOA et par la LOLF 2011-15.
L’évaluation des recettes est plus délicate, elle est tributaire de la situation et
du comportement des agents économiques tant au niveau national
qu’international : niveau de la consommation et de l’épargne, situation des
importations exportation (balance commerciale) inflation et chômage. Ici on est
passé des méthodes anciennes (méthode dites de la pénultième année renforcée
par la méthode de correction par maturation) à la méthode moderne d’évaluation
directe sur la base des résultats connus des 12 derniers mois éventuellement
corrigées par les modifications de législation fiscale.
En systématisant, on a :
Comme méthode classique d’évaluation des dépenses la distinction services
votés/mesures nouvelles. Cette méthode consiste donc à reconduire les
dépenses déjà votés pour le fonctionnement des services publics dans les
conditions qui ont été approuvées l’année précédente ; et de prendre de
décisions nouvelles par les ministres dépensiers en vue d’agrandir ou d’améliorer
les services existants ou d’en créer de nouveaux.
Comme méthode classique d’évaluation des recettes, la pénultième année. Celle-
ci consiste à prendre comme référence pour l’évaluation des recettes le montant
le montant des recettes effectivement recouvré du dernier budget. Par exemple,
pour le budget de l’année 2017, (puis qu’on est en 2016), on prend comme

référence le montant de l’encaissement de l’année 2015. Elle a comme
inconvénient majeur de sous-estimer les recettes en cas de croissance
économique. A ces méthodes classiques, se sont substitués des méthodes
modernes.
Et de ce fait comme méthode moderne d’évaluation des dépenses la
rationalisation des choix budgétaires. Celle-ci est d’inspiration américaine
comporte quatre phases : le planning qui est la définition des objectifs à
atteindre par chaque ministre ; le programming qui consiste à recenser les
moyens les plus efficaces pour atteindre ces objectifs ; le budgeting qui consiste
à inscrire pour chaque année le montant de crédits nécessaires pour réaliser une
tranche du programme ; et enfin on a le contrôle.
Comme méthode moderne d’évaluation des recettes, on a l’évaluation directe.
Elle consiste à évaluer directement les recettes futures à partir de la variable
économique qui est le PIB et don c’est un système qui repose sur une évaluation
de la conjoncture économique
Paragraphe 2 : l’examen et le vote des projets de loi de finances (phase

parlementaire)

Calendrier décrivant le processus d’élaboration, d’adoption et de promulgation de
la loi de finances
PERIODES TACHES

Janvier- Février Début des travaux de préparation budgétaire par les services concernés du ministère chargé
des finances
- Elaboration de la lettre de cadrage macroéconomique et budgétaire ;
- élaboration de l’esquisse budgétaire ; élaboration de la note d’orientation
Mars
économique et financière par les services concernés du MCF
- Envoi lettre de cadrage aux institutions et ministères dépensiers ;
- Elaboration et transmission de la circulaire budgétaire aux institutions et
ministères dépensiers ;
Avril - Envoi des enveloppes sectorielles indicatives aux institutions et ministères
dépensiers
- Présentation conditions d’exécution du budget en cours
- Elaboration et présentation de l’esquisse budgétaire ;
Mai
- Transmissions des versions préliminaires des rapports de performance par les
institutions et ministères sous CDS-MT
Juin - Débat d’orientation budgétaire par le ministre chargé des finances et le parlement
- Préparation et envoi des lettres plafonds aux services dépensiers par le ministre
chargé des finances ;
- Dépôt des projets de budget et des projets de dispositions dans le projet de loi de
finances par les institutions et ministères dépensiers concernés ;
Juin - Elaboration et envoi du calendrier des conférences budgétaires par le Ministre
chargé des finances.
- Conférences budgétaires entre le MCF et les institutions et ministères dépensiers ;
- Révision de la lettre de cadrage macroéconomique et budgétaire par le Ministre
Juillet- Août
chargé des finances.
- Pré-arbitrages budgétaires par le MCF ;
- Arbitrages par le premier ministre ;
Août
- Arrêt définitif des recettes et des dépenses par le MCF ;
- Révision esquisse budgétaire
- Elaboration de la première mouture de la loi de finances par le ministre chargé des
finances ;
- Confection des fascicules budgétaires par le MCF ;
Septembre - Adoption du projet de loi de finances par le Conseil constitutionnel ;
- Finalisation des documents budgétaires par le MCF ;
Octobre - Dépôt du projet de loi de finances sur le bureau de l’Assemblée nationale par le
secrétaire général du gouvernement ;
Novembre
- Vote du projet de loi de finances par le parlement
Décembre
Décembre - Promulgation de la loi de finances par le Président de la République ; puis
promulgation au JO par le SG du gouvernement
Section 2 : L’ExécUTion ET LE conTrôLE DE L’ExécUTion DEs Lois DE FinAncE

Paragraphe 1 : L’exécution de la loi de finances

Des limites à la règle de la séparation des ordonnateurs et des comptables
et sa protection par la théorie de la gestion de fait
Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables connait des

limites. Cependant elle reste protégée par la théorie de la gestion de fait
-l’ exercice par les comptables des fonctions relevant en principe de
l’ordonnateur : les comptables peuvent être chargés des constatations
préalables au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses. En effet,
certaines recettes peuvent être directement perçues, d’après les déclarations
par les contribuables, par les comptables : c’est le système dit du paiement au
comptant valable pour les impôts indirects et les droits de douane. En ce qui
concerne les dépenses, on a le système dit de paiement sans ordonnancement
préalable qui permet d’éviter l’intervention de l’ordonnateur (Nb : l’ordonnateur
devra intervenir à postériori aux fins de régularisation). Ce système s’applique
surtout pour les rémunérations et traitements des fonctionnaires.
- l’exercice par les ordonnateurs des fonctions relevant en principe des
comptables : on a le système des régies d’avances et de recettes. Ces fonctions
de régies sont exercées par des agents appelés régisseurs qui sont désignés par
les ordonnateurs et agréés par les comptables. Ils peuvent ainsi recouvrer des
recettes et payer des dépenses mais pour le compte et sous le contrôle des
comptables. De ce fait, pour les recettes, le régisseur encaisse les sommes et les
reverse à intervalle régulier au comptable ; et pour les avances, il reçoit du
comptable une avance de trésorerie sur laquelle il paie directement les dépenses
au vu des justificatifs présentés par les créanciers et qu’il devra, à intervalles
réguliers, transmettre au comptable.
Cependant, ce principe malgré ses limites, est protégé par la théorie de la
gestion de fait
Celle-ci est corollaire du comptable de fait qui est définie par l’article 29 de loi
organique n°2012-23 du 27 décembre 2012 sur la Cour des comptes comme
«toute personne qui effectue, sans y être habilitées par une autorité
compétente, des opérations de recettes, de dépenses, de détentions ou de

maniements de fonds ou valeurs appartenant à un organisme public. Il en est de
même de toute personne qui reçoit ou manie directement ou indirectement des
fonds ou valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d’un organisme public et de
toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public, procède à des
opérations sur les fonds ou valeurs n’appartenant pas aux organismes publics
mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d’exécuter en vertu
des lois et règlements ». De ces dispositions, il est claire que la gestion de fait
consiste en une irrégularité constituée par le maniement direct ou indirect, par
toute personne n’ayant pas la qualité de comptable public, de fonds destinés à
une personne publique ou extraits irrégulièrement de sa caisse. La gestion de
fait aura ainsi pour conséquence de soumettre les comptables de fait (par
opposition aux comptables de droit qu’on appelle comptables patents) aux mêmes
obligations et responsabilités que celles applicables aux comptables publics
auxquels ils se sont irrégulièrement substitués comme en dispose l’article précité
«les gestions de fait entrainent les mêmes obligations et responsabilités que les
gestions patentes et sont jugées comme telles»

Déroulement de l’opération de recette

Comme pour l’opération de dépense, l’opération de recette comprend quatre
phases :
1 - l’opération d’assiette : elle correspond à la phase de l’engagement pour la

dépense. Elle consiste à déterminer la matière imposable qui doit être imputée à
chaque contribuable. Techniquement, sa réalisation exige la réunion de deux
conditions :
L’existence d’un fait générateur qui donne naissance à la créance d’impôt. Ce fait
générateur peut être défini comme la réalisation des conditions prévues par la loi
fiscale pour la rendre applicable à un contribuable déterminé.
Le fait générateur s’étant produit, l’opération d’assiette proprement dite
consiste à déterminer les éléments imposables.
L’acte d’imposition est un acte condition. Par conséquent, les services fiscaux ne
disposent d’aucune initiative et se trouvent dans une situation de compétence
liée.
2- La liquidation : cette opération consiste à chiffrer exactement le montant

de la recette. En matière fiscale, il s’agira d’appliquer un taux et de calculer le
montant de la dette de chaque contribuable. Elle est effectuée au nom de
l’ordonnateur par l’administration financière compétente ou directement par le
contribuable lui-même ou encore, en cas de contestation, par le juge.
3- L’établissement du titre de perception : toute créance liquidée fait l’objet

d’un ordre de recette qui peut être constitué par – un titre de perception émis
par l’ordonnateur ; - un extrait d’une décision de justice ; - un acte formant
titre ; - un arrêté de débet etc.
En matière d’impôts directs, le titre est constitué par le « rôle nominatif ». Il
s’agit d’un titre de perception collectif comportant la liste des contribuables,
avec en regard de chaque nom, les éléments retenus pour l’assiste de l’impôt et le
montant de celui-ci. Le titre est rendu exécutoire par l’homologation qui est une
mention apposée par l’ordonnateur sur le titre et par laquelle il certifie avoir
vérifié le contenu du rôle, en arrête le montant et donne ordre au comptable
d’en assurer le recouvrement.
Cependant, en matière d’impôts indirects, il n’y a pas d’émission d’un titre de
perception du fait de l’absence de séparation administrative entre les opérations

d’assiette et de liquidation et les opérations de recouvrement. En effet, la
liquidation et le recouvrement sont effectués par les agents d’un même service.
4- le recouvrement ou l’encaissement : elle incombe en principe au comptable

du Trésor (sauf en matière d’impôts indirects) et doit faire l’objet d’une
imputation c’est-à-dire d’une justification d’entrée en caisse
Paragraphe 2 : le contrôle de l’exécution des lois de finance

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Fin du cours le Vendredi 23 Décembre 2016,

à 11 heures à l’UGB2
DEFINITION DES TERMES DE FINANCES PUBLIQUES
- Gestion de fait : Irrégularité constituée par le maniement direct ou indirect,

par toute personne n’ayant pas la qualité de comptable public, de fonds destinés
à une personne publique ou extraits irrégulièrement de sa caisse. Son auteur,
passible d’une amende pénale, est soumis aux mêmes obligations et
responsabilités que les comptables publics.
- Comptable de fait : Terme désignant toute personne se rendant coupable d’un
acte constitutif de gestion de fait
- Administrateur : En matière financière, on désigne par administrateur
l'autorité qui intervient dans la gestion des crédits, soit qu'il prenne la décision
d'utiliser des crédits disponibles, soit qu'il prenne la décision d'engager des
crédits, soit qu'il passe les actes administratifs qui font naître la dépense, soit
qu'il calcule le montant exact de la dette ainsi créée, soit qu'il transmette le
dossier au comptable pour paiement (v. ordonnateur).

- Ordonnateur : Autorité publique qui prescrit l’exécution des recettes et des
dépenses. A cet effet, elle constate les droits des personnes publiques, liquide
et met en recouvrement les recettes, engage, liquide et ordonne les dépenses.
L’ordonnateur est l’autorité qui détient, à la tête de chaque service, le pouvoir de
faire naître la dépense. C’est lui qui décide si la dépense doit prendre naissance
ou non.
- Impôt : Prestation pécuniaire requise autoritairement des assujettis selon
leurs facultés contributives par l’État, les collectivités territoriales et certains
établissements publics, à titre définitif et sans contrepartie identifiable, ceci en
vue de la réalisation des objectifs fixés par la puissance publique
- Assiette : Matière, déterminée en qualité et en quantité, sur laquelle porte
l'impôt.
Arrêt de débet : Jugement rendu par la Cour des comptes ou par une chambre
régionale des comptes portant condamnation d'un comptable en raison de
l'irrégularité de ses comptes
Cavalier budgétaire : Disposition à caractère non financier contenue dans une loi
de finances. Peut être censurée par le Conseil constitutionnel comme contraire à
l'article 1er de la LOLF
- Engagement : Acte juridique et comptable par lequel une personne publique
crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une dépense.
Liquidation : Opération qui a pour objet d’évaluer le montant précis d’une
dépense ou d’une recette publique.
La liquidation d’une dépense intervient après la constatation du service fait.
- Ordonnancement : Acte administratif donnant, conformément aux résultats
de la liquidation, l'ordre au comptable public de payer la dette de la personne
publique.
Lois de finances : Loi autorisant l’ensemble des ressources et des charges de
l’État avant le début d’un exercice (loi de finances initiale) ou modifiant les
autorisations (loi de finances rectificative) ou constatant les résultats financiers
d’une année (loi de règlement) v. DEFP, p. 1004 et LO art. 1.
La loi de finances comprend le budget de l'État mais ne se résume pas à celui-ci.
Elle comprend des dispositions fiscales qui peuvent être étrangères au budget de
l'État
- Comptes spéciaux du trésor (CST) : Ce sont des comptes qui recensent les
opérations financières distinctes de celle du budget général de l’État en raison
soit des conditions particulières de leur financement soit de leur caractère

temporaire.
Ces opérations échappent, dans une large mesure, aux grands principes du droit
budgétaire : universalité, annualité. Le contrôle du Parlement s’exerce plus
difficilement. Art. 19 LOLF
- Produit brut (règle du) : Elle fait obligation d’inscrire dans le budget
l’intégralité des recettes et l’intégralité des dépenses pour leur montant brut.
Pour renforcer la transparence budgétaire, l’inscription du seul produit net, c’est
à dire du solde après contraction des dépenses et des recettes, n’est pas admise.
La règle du produit brut est édictée pour l’État à l'article 18 de l'ordonnance
organique de 1959. On la retrouve également dans les autres budgets publics,
qu’il s’agisse des collectivités territoriales ou des établissements publics
administratifs
- Affectation : Attribution ou imputation, d'une dépense ou d'une recette. Les
autorisations de dépenses sont généralement affectées à un objet particulier
(règle de la spécialité). Lorsqu'il s'agit d'une subvention, l'affectation est moins
précise.
En général, les recettes publiques ne sont pas affectées à une dépense
particulière, ni même à une catégorie de dépenses : c'est la règle de la non
affectation. (Voir DEFP. page 28).
Elle interdit qu’une recette autorisée par le budget soit affectée à une dépense
budgétaire prédéterminée. (cf. art 6 LOLF). Cette règle, qui comporte des
exceptions (C.A.S., B.A.), ne s'applique qu'aux recettes du budget de l'État, elle
n'interdit pas d'affecter une recette à un autre budget public, notamment à un
Établissement public (v. décision 422 DC du 21 décembre 1999, cons. 10).
- Annualité : Principe selon lequel les autorisations de dépenses et de recettes
données dans la loi de finances ne sont valables que pour un an. Cette règle a été
posée pour des raisons politiques : permettre un contrôle du Parlement à qui le
Gouvernement doit périodiquement rendre des comptes et demander des
autorisations. Article 6 LO
Elle s'applique, non seulement aux dépenses et aux recettes de l'État, mais aux
autres personnes publiques dans le cadre de l'autorisation budgétaire.
Le principe de l'annualité a une force particulière en matière fiscale
(consentement à l'impôt).
Sincérité budgétaire : nouveau principe du droit budgétaire reconnu par le
Conseil constitutionnel et consacré par l'article 32 de la LOLF
Il se rattache aux principes d'unité et d'universalité budgétaires, mais semble

avoir une portée plus large (V. Christelle DESTRET : L'émergence d'un nouveau
concept : le principe de sincérité de la loi de finances, in l'ordonnance du 2
janvier 1959 quarante ans après, études de l'IREDE, Université de Toulouse
2000 ; H.M. CRUCIS : La sincérité des lois de finances, nouveau principe du droit
budgétaire, JCP éd générale, n° 28, 12 juillet 2000, p. 1359 ; J. Ph. VACHIA : Le
Conseil constitutionnel, la Cour des comptes et la sincérité budgétaire, LPA 10
mai 2000, n° 93.
- Taxes parafiscales : Prélèvements obligatoires perçus dans un intérêt
économique ou social au profit d’une personne de droit public ou privé autre que
l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics
administratifs.
Les taxes parafiscales proprement dites, créées par décret, avaient un régime
juridique qui les rapprocheraient de la fiscalité, notamment en ce qui concerne la
nécessité d’une autorisation parlementaire pour permettre la prolongation de
leur perception au-delà du 31 décembre (DEFP, p. 1114).
Elles ont été supprimées par la loi organique du 1er août 2001.
- Universalité (budgétaire) : règle selon laquelle les recettes et les dépenses
doivent figurer dans le document budgétaire pour leur montant intégral sans
contraction entre une catégorie de recette et dépense.
- Budget : Document qui prévoit et autorise les recettes et les dépenses d'une
personne publique pour une année. Ce document est approuvé par l'assemblée
délibérative de la collectivité ou de l'organisme en cause. (Voir DEFP. page 71)
- Budget annexe : Il s’agit de documents retraçant à part les dépenses et
recettes de certains services de l’État qui disposent ainsi d’une certaine
personnalité financière et administrative sans avoir une autonomie juridique
(article 18 de la LOLF).
Ces budgets annexes figurent dans la loi de finances et sont donc autorisés par
le Parlement. (Voir DEFP. page 188)
- Budget cyclique : Budget dont les caractéristiques (en excédent ou déficit)
sont liées aux cycles de l'économie (période de croissance ou de récession).
- Budget général : Partie la plus importante des dépenses et recettes retracées
par la loi de finances. Elle correspond aux dépenses définitives des services
ordinaires des ministères, par opposition aux opérations retracées dans les
budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor.
- Comptabilité publique : La comptabilité publique est l’ensemble des règles
juridiques et techniques qui gouvernent les opérations financières de l’État et

des autres personnes publiques. Ces règles permettent de chiffrer les activités
administratives, de tenir l’Administration au courant de ses ressources en
crédits et en matériel et d’en contrôler l’emploi, en vue d’assurer la meilleure
utilisation de ces ressources.
Deux sortes de comptes sont tenus :
- La comptabilité administrative retrace les ordres de recettes et de dépenses
pris par les ordonnateurs. Elle est centralisée dans les comptes généraux de
l'État.
- La comptabilité deniers retrace l’exécution des opérations de recouvrement et
de paiement. Elle est tenue par les comptables. La concordance entre les deux
comptabilités fait l’objet d’une déclaration de conformité de la part de la Cour
des comptes.
- Comptables publics : Catégorie d’agents ayant seuls qualité, sous leur
responsabilité pécuniaire, pour recouvrer les créances et payer les dettes de la
majeure partie des personnes publiques, ainsi que pour manier et conserver les
fonds et valeurs appartenant ou confiés à celles-ci.
Les fonctions de comptable et d'ordonnateur sont en principe incompatibles,
mais pour les produits fiscaux à caractère indirect les comptables procèdent
eux-mêmes à la liquidation de l’impôt et il peut être créé auprès des
ordonnateurs des régies d’avances ou de recettes.
- Comptables directs du trésor : comptables relevant de la direction générale
de la comptabilité publique, par opposition avec les comptables des
administrations financières (relevant notamment de la DGI) et les comptables
spéciaux du trésor chargés d'opérations particulières.

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UFR DES SCIENCES JURIDIQUE ET POLITIQUE

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COURS DE FINANCES PUBLIQUES M. ZAKI 2015/2016 UGB 2

Paragraphe 2 : Le critère matériel

COURS DE FINANCES PUBLIQUES M. ZAKI 2015/2016 UGB 3

Paragraphe 4: Les finances publiques comme champ disciplinaire

COURS DE FINANCES PUBLIQUES M. ZAKI 2015/2016 UGB 4

SECTION 2 : LE CADRE NORMATIF ET CONTEXTUEL DES FINANCES

COURS DE FINANCES PUBLIQUES M. ZAKI 2015/2016 UGB 5

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COURS DE FINANCES PUBLIQUES M. ZAKI 2015/2016 UGB 11

COURS DE FINANCES PUBLIQUES M. ZAKI 2015/2016 UGB 12

Paragraphe 1: Notion de loi de finances

COURS DE FINANCES PUBLIQUES M. ZAKI 2015/2016 UGB 13

COURS DE FINANCES PUBLIQUES M. ZAKI 2015/2016 UGB 14

COURS DE FINANCES PUBLIQUES M. ZAKI 2015/2016 UGB 15

Paragraphe 2: Distinction et classification des lois de finances

COURS DE FINANCES PUBLIQUES M. ZAKI 2015/2016 UGB 16

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Portée limitée des lois de finances :

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SECTION 2 : LE BUDGET DE L’ETAT

Paragraphe 1 : Notion de budget

COURS DE FINANCES PUBLIQUES M. ZAKI 2015/2016 UGB 19

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Paragraphe 1 : le principe régissant l’horizon de l’autorisation : l’annualité

COURS DE FINANCES PUBLIQUES M. ZAKI 2015/2016 UGB 25

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Paragraphe 2 : les principes régissant la présentation du document budgétaire :

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Vers un retour à l’équilibre budgétaire ?

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Paragraphe 3 : Les principes règlementant le contenu du budget : la spécialité et la

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Paragraphe 1 : L’élaboration du projet de loi de finances (phase gouvernementale)

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Les méthodes d’évaluation

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Section 2 : L’ExécUTion ET LE conTrôLE DE L’ExécUTion DEs Lois DE FinAncE

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Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables connait des

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