RDV

Groupe de travail "Appui Institutionnel au Secteur Agricole" Fiche de lecture n4 Les politiques publiques
Franois Doligez IRAM mars 2004

Les politiques publiques / P.Muller. Paris : PUF, Collection Que sais-je ?, 1990 127p. Ce petit ouvrage de rfrence fournit, outre une bibliographie de rfrence dans le domaine des sciences politiques, un certain nombre dlments utiles la conception et lanalyse des politiques publiques. Pour qui, en outre, sintresse spcifiquement au secteur rural, la familiarit de lauteur vis--vis de ce secteur (cf. louvrage le technocrate et le paysan, essai sur la politique franaise de modernisation de lagriculture de 1945 nos jours aux ditions Ouvrires en 1984) et labondance des exemples cits renforcent cet intrt. Il faut signaler demble que, centr sur lexprience franaise, lapproche en termes de politiques publiques semble issue dune extension des politiques tatiques. Mais louvrage montre justement bien comment et pourquoi cette volution est en cours. Aprs avoir rappeler la gense des politiques publiques qui accompagnent la logique sectorielle de lvolution des socits et visent au maintien de la cohsion sociale (p. 10-11),, la premire partie esquisse les bases thoriques de lanalyse des politiques publiques (sociologie de la bureaucratie, thorie des organisations et approches en termes de management). En dcoulent des instruments danalyse et, notamment, en termes didentification, lapproche squentielle trs proche du cadre logique. Daprs les rfrences cites, lexistence dune politique publique (p. 22-23) est fonde par : un ensemble de mesures concrtes qui forment la substance dune politique ; des dcisions de nature plus ou moins autoritaires qui, explicites ou latentes, constituent le socle coercitif de la politique (sur la pratique des diffrents agents) ; un cadre gnral daction distinguant (en principe) une politique publique de simples mesures isoles. Mais, suivant les cas, ce cadre est conu lavance par le dcideur ou reconstruit a posteriori par le chercheur ; des publics , individus, groupes ou organisations, dont la situation est affecte par la politique publique. Certains seront passifs, alors que dautres sorganiseront pour influer sur llaboration ou la mise en uvre des programmes publics ; des buts ou des objectifs atteindre

Le plus souvent, il ne sagit pas dun donn , mais dun construit de recherche. Le sens de la politique nest pas toujours celui affich par le politique Et certaines politiques peuvent prendre la forme de non-dcisions . La deuxime partie analyse les politiques comme des configurations dacteurs en ouvrant la bote noire de llaboration des politiques et de leur mise en uvre pour analyser les stratgies dacteurs et en interprter les ressorts de leur comportement . Les diffrents acteurs de llaboration des politiques publiques en France sont rapidement dcrits. A noter, dans cette analyse, lapproche en termes de rseaux de politiques publiques , approche permettant dapprhender les phnomnes lis la multiplication et la diversification des acteurs, la fragmentation et la dcentralisation de lEtat, laffaiblissement des frontires entre le public et le priv, limportance croissante des

acteurs transnationaux, etc. Cette approche, mme si elle savre difficile utiliser, permet de mieux cerner les espaces de rencontre entre les diffrents acteurs , den identifier les acteurs principaux (Policy brokers) et de croiser diffrents espaces: relations entre excutif, lgislatif et groupes de pression, rseaux thmatiques et communauts de politique publique . La troisime partie montre comment les politiques publiques, en proposant danalyser lEtat par son action, ont contribu modifier les visions sur ce dernier en mettant en avant lanalyse de sa capacit rsoudre les problmes . Mais, dans cette vision centre sur laction, il nest pas inutile de rappeler (p. 59) que la dfinition des objectifs dune politique passe par une certaine reprsentation de ces problmes, de leurs consquences et des solutions quils supposent. Il sagit donc, en amont, dune construction beaucoup plus vaste autour des rapports dune socit au monde et partir duquel vont tre labores les reprsentations quune socit se donne pour comprendre et agir sur le rel Cette construction est dfinit comme le rfrentiel de la politique, ce qui donne un sens beaucoup plus large cette notion. A chaque fois le rfrentiel dune politique est constitu dun ensemble de prescriptions qui donnent du sens un programme politique en dfinissant des critres de choix et des modes de dsignation des objectifs. Il sagit la fois dun processus cognitif permettant de comprendre le rel en limitant sa complexit et dun processus prescriptif permettant dagir sur le rel (p. 63). Quatre niveaux de perception sont distingus au sein de ces processus : les valeurs ou reprsentations fondamentales, les normes ou principes daction, les algorithmes ou relations causales et, enfin, les images qui font sens aux trois niveaux prcdents et, ce titre, constituent un lment central du rfrentiel. Le rfrentiel dune politique peut se dcomposer en trois lments : le rfrentiel global, le rfrentiel sectoriel et des oprateurs de transaction dfinissant le rapport de lun lautre. Le rfrentiel global constitue un construit social densemble ou dquilibre qui rsulte des conflits (rfrentiel de modernisation aprs 1945, rfrentiel de march aprs 1980). Le rfrentiel sectoriel sapplique un champ restreint o la dfinition des frontires fait lobjet de conflits permanents en liaison avec les controverses sur le contrle de lagenda politique. Le cadre danalyse doit gnrer les lments darticulation entre global et sectoriel, lments qui empruntent aux algorithmes prcdemment mentionns en crant le lien logique entre les deux rfrentiels. Cette construction est lobjet de mdiateurs pour lesquels ce rle comprend une forte composante identitaire, ce pourquoi on ne peut dissocier constructions de rfrentiels et caractristiques des groupes qui les portent (organisations paysannes par exemple). En termes de recherche, lanalyse des politiques publiques peut mettre laccent sur leur gense, sur ltude de la bote noire -et notamment du positionnement des acteurs, de leur laboration ou, enfin, sur leurs effets dans le champ social et conomique. Une dmarche en dix tapes est propose pour construire une stratgie de recherche et peut servir de trame lanalyse des politiques publiques (p 89-96). La dernire partie dveloppe trois changements significatifs des politiques publiques. Le premier a trait la construction dun espace rgional daction public (lEurope pour la France). Le deuxime fait tat face la crise des approches sectorises dun regain dintrt pour les approches rgionales, dcentralisation et politiques locales notamment. Le troisime rappelle, avec la monte en puissance du modle nolibral, lmergence du rfrentiel de march dans llaboration des politiques publiques et ses corollaires en termes defficacit du secteur public. Ce sont dailleurs ces changements qui sont lorigine de lvaluation des actions publiques afin dintroduire un regard extrieur sur ces dernires.

La conclusion rappelle lexistence dun modle franais de politiques publiques fond sur la concentration de lexpertise technique lgitime au sein de lEtat, le contrle de lagenda politique par llite politico-administrative, le rle moteur de ladministration dans le dveloppement conomique et la fragmentation des systmes de reprsentation dans une logique sectorielle. Ce modle serait remis en cause par les volutions actuelles, la fois du ct de laffaiblissement des lites politico-administratives dans la matrise du processus des politiques publiques, mais aussi du fait de la crise de la mdiation due lessoufflement des formes de reprsentations traditionnelles, syndicales ou professionnelles. Il sagit ainsi, au risque de lmergence de nouvelles formes de populisme, dimaginer les modes de transaction adapts prenant en compte les contraintes externes et les nouvelles formes de participation politique formules par les citoyens. Outre ces conclusions qui ne sont pas sans rsonner dans lactualit politique rcente, louvrage illustre bien comment sont troitement imbriqus politiques publiques et analyse institutionnelle dans le formel (organisation administrative) mais surtout autour de la prise en compte des rseaux . La rflexion sur les politiques publiques renvoie galement, daprs la prsentation propose par louvrage, une analyse beaucoup plus vaste des reprsentations quune socit est mme de construire autour de son rapport au monde , cest dire de ses principaux problmes et de ses marges de manuvre pour les affronter. De quelle faon, pour les pays en dveloppement, la coopration technique est-elle en mesure dy contribuer, sans esquiver cette dimension par la simple promotion dinstruments au service de lefficacit et en renforant les acteurs sans les substituer ?