Chapitre troisième

LE BUDGET DE L’ETAT

Le budget de l’Etat est défini comme l’acte par lequel sont prévues et autorisées
les dépenses et ressources de l’Etat ou des administrations publiques. Il s’agit d’une loi
qui trouve son fondement dans le consentement à l’impôt des contribuables. Une telle
définition est une fenêtre ouverte dans la mesure où l’on exprime ici et là « le seuil de
pression fiscale ». En effet, il s’agit de centraliser les dépenses et les ressources prévues
de l’Etat, de façon à pratiquer une gestion rigoureuse et à éliminer tous risques de
gaspillage des fonds publics.
L’apparition progressive d’une conception plus interventionniste du rôle de l’Etat
dans la société n’a pas fait disparaître pour autant l’intention initiale de présenter les
activité publiques de façon ordonnée sur le plan comptable . Mais à ce souci s’est ajouté
celui de voir le budget s’insérer dans l’économie nationale et devenir un des rouages
fondamentaux par sa participation à la réalisation des grands équilibres économiques et
financiers
Paragraphe 1 : Evolution historique du budget

La notion de budget a subi une évolution intéressante. Elle retrace en fait l’évolution des finances publiques elles-
mêmes et traduit le phénomène de l’intégration des finances publiques à l’économie. A l’origine, le budget était la notion
centrale qui dominait toutes les finances publiques et la notion de loi de finances n’était pas ignorée, mais elle n’était pas
véritablement dissociée de celle du budget.
Cette évolution de la notion de budget apparaît au travers des définitions qui en ont été proposées par les auteurs.
Etymologiquement parlant, le ‘’ budget ‘’ est un mot d’origine anglo-saxonne, ‘’Budget ‘’ venant de l’ancien français :
‘’Bougette ‘’, qui désigne une petite bourse (un petit sac)1.
Dès l’origine, le Budget est le moyen mis au service du pouvoir pour appliquer sa politique. Le sac du roi
renfermait l’argent nécessaire aux dépenses publiques. Il exprime un équilibre entre le pouvoir politique et la nation conçu
initialement presque exclusivement comme source des revenus de l’Etat. Le Budget est ensuite devenu un acte de limitation
du pouvoir royal dans la mesure où il traduisait un consentement à l’impôt. La dévolution du pouvoir budgétaire a fait l’objet
de longs combats politiques. Le développement du droit budgétaire est parallèle au développement du droit politique. Dès
lors les ressources de l’Etat n’étaient plus dévolues de droit, mais consenties. Cette caractéristique explique la procédure du
vote du Budget.
De nos jours, en fait, le budget est conçu comme un acte législatif (un texte de loi) par lequel sont prévues et
autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’Etat, des Entités territoriales décentralisées et des autres services
publics.
La définition ainsi formulée a le mérite de dégager les éléments caractéristiques des lois budgétaires.

Paragraphe 2 : Caractéristiques des lois budgétaires

La loi budgétaire a un double caractère ; il s’agit à la fois d’un acte de prévision et d’un acte d’autorisation.
L’article 2 de la Loi Financière de 1983 dispose en effet que la loi budgétaire votée par le Parlement et les décisions
budgétaires prises par les Assemblées provinciales déterminent chaque année la nature, le montant et l’affectation des
ressources et des charges prévues et autorisées de différents services de l’Etat et des ETD compte tenu d’un équilibre
économique et financier qu’elles définissent.
a) Le budget est un acte de prévision :
Le budget établit un plan d’évaluation des dépenses et des recettes à effectuer. Il diffère ainsi d’un bilan qui est
l’image passive et active d’une situation comptable à un moment donné.
b) Le budget est un acte d’autorisation :
C’est acte par lequel le Parlement donne mandat au Gouvernement d’effectuer les dépenses et de percevoir les
recettes.

1
Voir à ce sens, BIGAUT, Ch., Finances publiques, Droit budgétaire, Le budget de l’Etat, Paris, Ellipses, 1995, p.7.
 Il faut noter que ce double caractère d’acte de prévision et d’autorisation est nécessaire pour qu’il y ait un budget.
En effet, le budget porte sur l’ensemble des recettes et sur l’ensemble de dépenses. Son rôle essentiel est d’assurer la
corrélation entre les recettes prévues et les dépenses à engager qui doivent à tout prix être en équilibre.
Il faut noter que le cadre juridique de la présentation budgétaire obéit, en l’absence d’une nouvelle loi relative aux
finances de l’Etat, aux règles constitutionnelles prévues dans les dispositions des articles 126 et 127 de la Constitution.
Mais, quel est le contenu de la loi des finances et quelle différence avec le budget de l’Etat ?
Pour répondre à cette question, disons que le législateur congolais n’a pas défini ce qu’il faut entendre par ‘’loi des
finances‘’. La Constitution emploie pourtant cette expression à l’article 126.
De manière générale, on peut retenir, sur base du droit budgétaire comparé, trois catégories de lois de finances : la
loi des finances de l’année, la loi des finances rectificative et la loi des finances de règlement.
- La loi des finances de l’année ou loi de finances initiale est la plus importante. C’est dans cette loi que l’on trouve les
principales modifications apportées chaque année à la législation fiscale ainsi que les autorisations budgétaires
accordées aux différents ministères pour l’année à venir. La loi de finances initiale constitue, chaque année, l’acte
juridique qui autorise et limite les moyens accordés aux différentes administrations de l’Etat.
- Les lois des finances rectificatives ont pour objet de modifier en cours d’année les prévisions et les autorisations
effectuées dans la loi de finances initiale.
- La loi de règlement a pour objet de constater et de contrôler l’application qui a été faite de la loi de finances de l’année
et de la loi de finances rectificative.
- Le budget quant à lui est un document comptable qui traduit un plan d’action dans le domaine financier. Son
élaboration permet de prévoir, pour l’année à venir, les dépenses et les recettes d’une personne pou d’un organisme
public.
Soulignons à ce niveau que le budget de l’Etat comporte trois catégories de comptes : le budget général, les budgets
annexes et les comptes spéciaux du Trésor.
Le budget général regroupe toutes les dépenses et recettes de l’Etat à caractère définitif, c.à.d. financé
essentiellement par l’impôt. C’est le plus important des comptes : il représente plus de 80% des ressources et des charges de
l’Etat. Les budgets annexes retracent en principe les dépenses d’organismes de l’Etat dépourvus de personnalité juridique.
Quant aux comptes spéciaux du Trésor, ils retracent les opérations à caractère temporaire comme, p.ex, les avances aux
collectivités locales.

III.1. Présentation générale du budget

Dans la conception du budget des Administrations Publiques il ya des contraintes à
respecter. Ces contraintes peuvent se résumer en cinq principes, non exhaustifs, de
conception du budget
- le principe de la périodicité
- le principe de l’unité et de l’universalité
- le principe de l’équilibre
- le principe de l’autorisation
- le principe de non affectation des recettes

1. le principe de la périodicité : l’exercice budgétaire est délimité. il est ouvert et

clos à des dates précises tout en donnant des règles de souplesse à l’Etat en matière de
recette et de dépense. La période budgétaire est donc annuelle. Autrement dit les dépenses
et les recettes de la loi de finance ne sont valables que pour un an. Cette règle est justifiée
par :
- Le souci d’assurer un contrôle régulier, par le parlement, des finances de l’Etat
- l’intérêt pour le gouvernement de prévoir ses recettes et ses dépenses pour une
durée qui ne soit ni très longue ni très courte

Mais cette règle constitue un cadre très rigide par exemple pour les dépenses
d’infrastructures ou dépenses en capital physique . Il faut donc assouplir cette règle pour :
 - assurer la continuité entre les budgets successifs
- autoriser certains programmes
- dépasser le cadre de strict respect de l’exercice budgétaire dans une optique de
gestion
La continuité entre budgets successifs
La règle d’annualité au sens strict signifie l’indépendance d’un budget par rapport au
précédent et que chaque année toutes les recettes et dépenses de l’année antérieure
devraient être réexaminées. Mais dans les faits, l’activité financière de l’Etat ne respecte
pas toujours l’année civile. Elle introduit une distinction entre service voté et mesures
nouvelles du coté des dépenses tout en laissant les recettes comme telles du fait que le
système fiscal n’est pas remanié toutes les années.
Les services votés sont les dépenses courantes correspondant au minimum de dotations
que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans
les conditions approuvées l’année précédente par le Parlement. Par exemple, on ne rediscute
pas du traitement des fonctionnaires chaque année.
Par conséquent seules les mesures nouvelles donnent lieu à une discussion
détaillée et un vote par ministère et par titre. Ces mesures nouvelles correspondent à
des reconductions des dépenses ou à des augmentations. Exemple : les augmentations de
personnel administratif donnent lieu à des mesures nouvelles

Les autorisations des programmes

Elles concernent les opérations d’investissements dont la réalisation dépasse l’année,
ce qui est en contradiction avec le principe de l’annualité. Les opérations en question font
donc l’objet d’une double autorisation : l’une pluriannuelle, dite autorisation d’engagerle
programme, l’autre annuelle : les crédits de payement

L’autorisation d’engagement fixe le montant maximum des dépenses qui peuvent être
déboursées pour obtenir un équipement donné, prévu par la loi de finance. Elle est valable
sans limitation de durée, c’est à dire reconductible, considérations faites des modifications
techniques et des variations de prix.
Les crédits nécessaires d’accompagnement au programme sont des crédits de
paiement annuels. Ils peuvent être considérés comme des crédits d’appoint.

L’optique de gestion
L’optique de gestion tolère un prolongement de 1 (un) ou 2 (deux) mois de l’exercice
budgétaire afin de considérer comme juridiquement effectuées au cours de l’année
observée des dépenses de fonctionnement de l’administration centrale qui sont en réalité
exécutées pendant les premiers mois de l’année suivante.
Cette optique implique aussi que certains crédits non utilisés seront reportés. Ces
reports sont souvent des subventions économiques et des aides à l’emploi.

2) Le principe de l’unité et de l’universalité : Le budget doit contenir les recettes et

les dépenses de l’Etat dans un seul document, il ne s’agit pas des soldes par opération
mais d’un tracé poste par poste indiquant les recettes et les déboursements. Un tel principe
est appelé d’unité (par le document) et de l’universalité (par le tracé fidèle des opérations
et non des soldes). Le principe de l’unité et de l’universalité serait celui de non affectation
des recettes. Au fait, ce principe traduit le souci du législateur d’interdire le fait que
certaines recettes servent à couvrir directement certaines dépenses précises.
La règle de non affectation des recettes découle de la logique de l’unité de caisse selon
laquelle il n’y a pas de répartition à priori des catégories d’impôts à des dépenses données
spécifiques. A l’appui de cette règle, on peut invoquer des raisons d’ordre pratique et d’ordre
politique. Sur le plan pratique, on évite des gaspillages dans le cas où le rendement d’un
impôt serait supérieur au montant de la dépense prévue.
Sur le plan politique, le législateur veut éviter le « phénomène du passager clandestin »
ou le refus de contribuer à une dépense affectée à un service collectif non désiré.
Des nombreuses exceptions à ce principe apparaissent comme par exemple
l’affectation de telle ou telle taxe à certaines dépenses spéciales (compte d’affectation
spéciale), des budgets annexes destinés aux organismes spécifiques.

3) Le principe de l’équilibre : Ce principe découle des principes classiques et

néoclassiques du XIXe siècle. Ce principe signifiait en fait ni excèdent ni déficit, et que
toute dépense se devait d’être justifiée par des contributions témoignant du souci des
individus de consentir à la levée des impôts. L’emprunt de l’Etat ne devait être mobilisé
que dans les conditions exceptionnelles comme la guerre ou la création des infrastructures.
Progressivement, les théoriciens ont élargi l’horizon temporel de l’équilibre
budgétaire. Ils vont avancer une conception dite de «budget cyclique» selon laquelle
l’équilibre budgétaire de l’Etat doit être recherché, non pas dans le cadre de budget
annuel, mais sur un cycle budgétaire correspondant au cycle économique. Ainsi en période
favorable de la conjoncture (croissance) les recettes augmentent et le budget doit être
présenté avec un excédent. Cet excèdent devra être utilisé lors des baisses d’activités
sont enregistrées et au besoin, en cas des fortes baisses, il faut favoriser les déficits
budgétaires pour soutenir l’activité économique.
A côté de cette conception, il existe une version keynésienne plus radicale des partisans
du déficit budgétaire permanent, si l’on veut maintenir le plein emploi en économie de
marché. Il n’est pas écarté dans cette vision le « financement monétaire du déficit
budgétaire » qui contribue à la stabilité du PIB, à la lutte contre le chômage même au prix
d’un déséquilibre financier de nature inflationniste.

Quelques critiques peuvent être adressées à une telle vision :

 la sous-estimation du rôle de l’inflation sur la répartition de l’emploi
 la contrainte extérieure : des prix plus élevés minent la compétitivité
et agissent sur le solde commercial et l’emploi
 les phénomènes d’éviction financière ne sont pas virtuels et peuvent
donc se manifester,

Cependant, la version keynésienne moins radicale soutient que l’équilibre peut être
maintenu au niveau des dépenses de fonctionnement des administrations publiques mais
pas au niveau des dépenses en capital y compris le capital humain.
 De manière unanime, les auteurs s’accordent maintenant à dire que l’équilibre
budgétaire ne doit plus se cantonner à la conception ancienne, il a une portée
simplement psychologique et l’Etat peut donc, malgré les déficits , montrer une volonté de
rigueur dans ses dépenses. Aussi en vient-on à accepter de financement du déficit par
emprunt, par création monétaire moyennant des règles prudentielles.

Notons que lorsque les dépenses définitives sont supérieures aux recettes fiscales, on
parle de déficit.
Les dépenses définitives sont les dépenses non remboursables de l’Etat comme les
dépenses courantes de fonctionnement, les dépenses de transfert, les dépenses en
investissement civil et militaire.
Mais lorsque les dépenses totales de l’Etat (c’est à dire définitives et temporaires)
sont supérieures aux recettes fiscales on parle d’impasse budgétaire
En conclusion , le principe comptable de l’équilibre budgétaire n’ a pas la même
signification que le principe économique puisque dans la réalité, l’équilibre n’est pas
respecté au sens strict du terme.

4) Le principe d’autorisation
Le parlement vote et amande le budget, d’où le non de la loi de finance. Cette loi
donne à l’Etat le droit de percevoir des recettes conformément aux taux prévus. Mais ces
recettes sont variables du fait de l’instabilité conjoncturelle : le chômage et la récession par
exemple affectent négativement l’assiette fiscale, donc les revenus fiscaux.

La loi des finances n’est donc pas un moyen d’arrêter définitivement des recettes,
elle en donne une prévision mais elle doit scrupuleusement respecter les règles en
vigueur en matière de barème fiscal.
L’autorisation parlementaire des dépenses peut être spéciale, temporaire ou limitative.
Le principe de spécialité respecte l’affectation chapitre par chapitre des dépenses
ratifiées par le parlement. Ainsi le vote du budget s’effectue par ministère jusqu’à
l’examen de tous les ministères et par ordre de priorité .
L’autorisation est temporaire parce que les crédits doivent être consommés l’année
où ils sont autorisés.
Elle est limitative c’est à dire les crédits autorisés ne doivent pas être dépassés sauf
rectification de la loi des finances.

III.2. Présentation administrative et fonctionnel du budget

La répartition budgétaire dans la loi des finances se fonde essentiellement, à

l’exception des budgets annexes, sur leurs natures définitives ou temporaires. Cette
distinction rejoint en grande partie celle qui s’établit entre budget général et comptes
spéciaux du Trésor
Qu’est-ce que la classification budgétaire ?
Un système de classification budgétaire constitue un cadre normatif pour la gestion courante et le
contrôle d’exécution budgétaire, la formulation des politiques publiques et leur analyse, la
responsabilisation des divers acteurs, l’information du Parlement et des citoyens, et pour la base
de l'autorisation budgétaire (ou unité de spécialisation budgétaire).
Une bonne classification budgétaire est nécessaire pour « une meilleure gestion des
ressources, une plus grande transparence et, plus généralement, une plus grande
responsabilisation des pouvoirs publics en matière de gestion budgétaire ». Elle doit fournir des
informations claires à toutes les étapes du cycle budgétaire (formulation budgétaire, exécution,
suivi et évaluation) en classifiant les opérations budgétaires selon leur nature économique et tout
autre critère nécessaire pour la gestion ou l’analyse du budget.

3.2.1. La classification administrative des opérations budgétaires

1. les opérations à caractère définitif
Les recettes
Les recettes brutes et administrations sont réparties en trois catégories :
 les recettes fiscales brutes : l’ensemble de la totalité des impôts perçus par
l’Etat, à l’exemple de la TVA, impôt sur le revenu
 les recettes non fiscales : elles comprennent diverses recettes comme ;
 les dividendes et les bénéfices perçus par l’Etat d’exploitation industriels
et commerciales et d’établissement public à caractère financier
 les taxes, redevances et recettes assimilées : il s’agit du produit des
amandes, etc.
 les intérêts des avances, etc.
 les recettes de compte d’affectation spéciale : il s’agit par exemple des
produits de la redevance de la radiodiffusion, de taxe sur les prix des cinéma ou de
soutien financier de l’industrie du cinéma

Les dépenses
Celles –ci font l’objet des plusieurs classifications. Elles peuvent être présentées
tout d’abord selon leur nature civile ou militaire. A cette distinction s’en superpose une
autre liée aux dépenses ordinaires et aux dépenses en capital, etc.

Ces recettes et dépenses sont à caractère définitif c’est à dire ces opérations
doivent avoir lieu et ne sont pas remboursables

2) Les opérations à caractères temporaires

Les recettes à caractère temporaire sont celles que l’Etat perçoit mais qui seront
remboursées ultérieurement. Par exemple des prêts reçus et qui devront être remboursés dans
l’avenir.
Les dépenses temporaires sont celles que l’Etat effectue aujourd’hui mais qui lui seront
restituées après. Par exemple, les dettes octroyées par l’Etat aux autres agents.

Qu’est-ce que la classification budgétaire ?

 Un système de classification budgétaire constitue un cadre normatif pour la gestion
courante et le contrôle d’exécution budgétaire, la formulation des politiques publiques et leur
analyse, la responsabilisation des divers acteurs, l’information du Parlement et des citoyens, et
pour la base de l'autorisation budgétaire (ou unité de spécialisation budgétaire).
Une bonne classification budgétaire est nécessaire pour « une meilleure gestion des
ressources, une plus grande transparence et, plus généralement, une plus grande
responsabilisation des pouvoirs publics en matière de gestion budgétaire ». Elle doit fournir
des informations claires à toutes les étapes du cycle budgétaire (formulation budgétaire,
exécution, suivi et évaluation) en classifiant les opérations budgétaires selon leur nature
économique et tout autre critère nécessaire pour la gestion ou l’analyse du budget. La section
suivante décrit les différentes classifications plus utilisées.

3.2.2. Les différentes classifications des dépenses

Les classifications des dépenses utilisées dans la gestion courante comprennent,
généralement:
- Une classification administrative (ministères, directions, etc.) qui permet
l'identification des responsabilités dans la gestion budgétaire et des services
destinataires des crédits. Cette classification doit être détaillée de manière à pouvoir
identifier les dépenses de toutes les directions, y compris les directions régionales,
afin de fournir aux divers gestionnaires une meilleure prévisibilité et faciliter le
contrôle interne, notamment le contrôle de gestion. Elle dépend de l’organisation
administrative du pays et doit couvrir l’ensemble des structures administratives. Elle
peut comprendre différents niveaux qui vont par exemple des ministères et hautes
institutions aux unités opérationnelles en passant, successivement, par les directions
générales et directions.

- La classification par nature est utilisée pour les contrôles courants. Une classification
par nature (dépenses d'électricité, bourses, frais de transport, etc.), sert également à
la confection du TOFE et aux comptes nationaux.
- Eventuellement, une classification programmatique, qui peut être structurée en
programme, sous-programme (ou action) et activités. Un programme est défini
généralement comme "un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même
ministère et auxquels sont associés des objectifs précis, définis en fonction de
finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une
évaluation''.
La classification programmatique sert à la formulation des politiques publiques, la
responsabilisation sur les résultats et le suivi de la performance..
- Et toute autre classification jugée nécessaire. Selon les besoins, d'autres classifications
peuvent aussi être mise en place. Les plus répandues comprennent une classification
géographique, une classification par sources de financement, une classification pour
l’identification des dépenses de lutte contre la pauvreté).
La classification des sources de financement est importante pour la gestion courante et
l'analyse macroéconomique. Elle permet de distinguer, dans les états financiers, les
dépenses sur financement intérieur (y compris la contrepartie en monnaie locale des
 aides budgétaires) des dépenses sur aides liées à des projets. A la demande de la part
de certains donneurs pour identifier dans le budget les dépenses liées à la politique
de réduction de la pauvreté, certains pays ajoutent au système de classification un
segment additionnel, qui identifie si oui ou non l'activité ou la ligne budgétaire
répond aux objectifs de la stratégie de réduction de la pauvreté.
De même, d’un point de vue analytique, il serait intéressant de savoir quelle partie du
territoire du pays est affectée par chacune des opérations financières de l’État. Cela
est difficile dans la plupart des cas. Mais, une approche plus réaliste et plus pratique
est de lier la classification géographique avec la localisation de la population
bénéficiaire des retombées de la transaction ou du district où se trouve le service qui
réalise la transaction. Généralement, La classification géographique est faite une fois
pour toute et fige le territoire et ses différentes parties dans une nomenclature
définitive.
Le budget « traditionnel » comprend essentiellement la classification par nature et la
classification administrative. La performance se limitait au respect des lois et
règlements en vigueur et au contrôle des moyens. La classification programmatique
est nécessaire seulement pour l'approche moderne. Des indicateurs de performance
sont établis par programme afin d'évaluer l'efficience et l'efficacité des programmes
et activités. Par contre, la nomenclature par nature économique est nécessaire quelle
que soit l’approche budgétaire utilisée, à la fois pour la gestion courante et l'analyse.
Le système de classification budgétaire pour la gestion courante doit être compatible avec les
standards internationaux pour la production de rapports analytiques. Ces standards ne servent
pas à la gestion budgétaire courante. Ils comprennent:
- La classification économique donnée par le manuel du FMI qui sert à la formulation de
la politique budgétaire globale, et à la préparation du tableau des opérations
financières de l'Etat (TOFE) et des comptes nationaux. Cependant, les pays n’utilisent
pas toujours intégralement les procédures de ce manuel ; ils les adaptent en fonction
de leurs capacités techniques.
- La classification des fonctions des administrations publiques (Nations Unies) qui est
une classification par objectif socio-économique et qui sert à la formulation des
politiques publiques et aux comparaisons internationales.

3.2.8. Exemple de la classification croisée des dépenses

Tableau . Classification croisée fonctionnelle et économique des dépenses
Achats des
Frais de biens et Transferts et Intérêts de Dépenses
personnel services subventions la dette en capital
Services généraux
Défense
Ordre et sécurité publics
Affaires économiques
Protection de l’environnement
Logement et équipement
collectifs
Santé
Loisirs, culture et culte
Enseignement
Protection sociale

Tableau . Classification croisée administrative et économique des dépenses

Achats des Transferts
Frais de biens et et Intérêts de Dépenses
personnel services subventions la dette en capital
Ministère 1
Programme 11
Programme 12
…….
Programme 1n
……..
Ministère n
Programme n1
Programme n2
…….
Programme nn
……

III.3. LE CONTROLE DE L’EXECUTION DU BUDGET

Le contrôle de la gestion de l’argent public est un élément essentiel du phénomène

démocratique. Vue, en effet, que les contribuables autorisent, par l’intermédiaire de leurs
représentants, les recettes et les dépenses de l’Etat, il est normal qu’ils en contrôlent aussi
l’utilisation.
La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 fonde historiquement le
contrôle des finances publiques et, par conséquent, celui de l’exécution de la loi des finances
de l’année. En effet, les articles 14 et 15 disposent respectivement que ‘’tous les citoyens ont
le droit de constater, par eux-mêmes ou parleurs représentants, la nécessité de la
contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi ‘’ et que ‘’ la société a
le droit de demander compte à tout agent public de son administration ‘’.
Ainsi, dans le cadre de cette section, nous allons après étude des mécanismes de
contrôle, examiner les limites de la responsabilité des Ordonnateurs et des Comptables
publics.
Section 1: DES MECANISMES DE CONTROLE

De manière générale, le contrôle apparaît comme une fonction générale de l’Etat et il

se ramène à confronter des actes avec certaines normes qui servent de référence dans la
gestion comptable. En fait, le contrôle revêt une particulière utilité en matière budgétaire
étant donné la mobilité des deniers publics et la facilité avec laquelle ils peuvent être
détournés de leur destination.
 En pratique, le contrôle budgétaire se ramène essentiellement à confronter l’emploi
des deniers publics avec les normes du droit budgétaire et avec les autorisations budgétaires.
Il faut cependant préciser que le contrôle ne traduit pas un manque de confiance dans le
Gouvernement et ses Gestionnaires. Il vise seulement à entourer les finances publiques d’une
bonne gestion.
L’étude des modalités de contrôle de l’exécution budgétaire répond à plusieurs critères
que nous pouvons classer à cinq catégories différentes, selon qu’on s’intéresse à tel ou tel
autre aspect.
- Suivant les modalités proprement dites de contrôle, on distingue le contrôle sur pièces du
contrôle sur place ;
- Suivant les agents contrôlés, on distingue le contrôle des Ordonnateurs du contrôle des
comptables ;
- Suivant le moment ou la période à laquelle intervient le contrôle, on distingue le contrôle
a priori du contrôle a posteriori ;
- Suivant la nature du contrôle, on distingue le contrôle politique, administratif et le
contrôle juridictionnel ;
- Suivant le lien ou le rapport qui existe entre le service contrôlé et la personne qui exerce
le contrôle, on distingue le contrôle interne du contrôle externe à l’Administration.
Soulignons, néanmoins que toutes ces catégories de contrôle ne sont pas exclusives les
unes des autres. Différentes modalités peuvent en fait être réunies en un seul exercice. Ainsi,
un contrôle particulier exercé, par exemple, sur les Ordonnateurs peut être à la fois sur
pièces ou sur place, a priori ou a posteriori, politique ou juridictionnel, interne ou externe à
l’Administration, etc.
En effet, au sein de l’administration, le contrôle des agents supérieurs sur leurs
subordonnés est assuré par le pouvoir hiérarchique. Ainsi, le ministre contrôle les
ordonnateurs au moyen des rapports qu’il reçoit d’eux. De même les comptables assurent le
contrôle des comptes des comptables secondaires. En matière de contrôle interne, on
distingue :
- le contrôle des corps d’inspection sur les comptables ;
- le contrôle des contrôleurs financiers sur les ordonnateurs ;
- Le contrôle des comptables sur les ordonnateurs.
Pour le cas précis de la RDC, la Loi financière précise en son article 39 qu’en plus du
contrôle interne, l’exécution du budget fait l’objet des contrôles suivants :
a) le contrôle parlementaire et celui de la Cour des comptes ;
b) le contrôle du Ministère des Finances ; et
c) le contrôle du Ministère du Budget.
Après ces notions générales, analysons quelques-unes des modalités de contrôle.

Le contrôle a priori
Le contrôle a priori est celui qui est antérieur à l’opération de l’exécution du budget.
Sa valeur ou sa force demeure toujours contestée. On lui reproche, en fait, d’être superficiel
pour ne pas ralentir l’action administrative et de commettre des erreurs d’appréciation compte
tenu de ses conditions mêmes d’exercice.
 Par-delà ces inconvénients, le contrôle a priori permet de déceler, et par la suite de
rectifier la plus grande partie des irrégularités budgétaires avant qu’elles ne soient devenues
définitives.

Le contrôle à posteriori
Le contrôle a posteriori est exercé après la réalisation de l’opération financière. Elle
permet un examen complet et détaillé d’une gestion et permet donc de se faire une idée sur
l’efficacité de la gestion administrative.

Le contrôle parlementaire
A la fois a priori et a posteriori, le contrôle parlementaire est le principal qui soit. En
effet, les finances publiques sont une matière réservée à la compétence parlementaire. Il va
donc de soi que les Députés nationaux ou provinciaux et Sénateurs exercent fréquemment
leur contrôle sur l’exécution du budget.
L’article 138 de la Constitution dispose, en effet, que les moyens d’information et de
contrôle de l’Assemblé Nationale ou du Sénat, sur le Gouvernement, les entreprises
publiques, les établissements et services publics sont :
- la question orale ou écrite avec ou sans débat non suivi de vote ;
- la question d’actualité ;
- l’interpellation ;
- la commission d’enquête ; et
- l’audition par les commissions.
Ces moyens de contrôle s’exercent dans les conditions déterminées par le Règlement
intérieur de chacune des Chambres et donnent lieu, le cas échéant, à la motion de défiance ou
de censure (articles 138, 146 et 147 de la Constitution).

Le contrôle juridictionnel

Ce type de contrôle est a posteriori et exercé par une juridiction spéciale qu’on appelle
Cours de comptes. Dans sa gestion, elle est placée sous la responsabilité directe de
l’Assemblée Nationale (article 178, alinéa 2 de la Constitution).
La Cour des comptes est une juridiction constituée des magistrats inamovibles, càd
qu’on ne peut pas muter n’importe comment. Elle est composée d’un Président, des Vices
présidents et des Conseillers qui tous ont la même préséance que les Juges de la Cour de
Cassation (actuellement Cour Suprême de Justice).
Elle compte trois Sections qui peuvent être scindées à Chambres. La 1ère Section est
chargée des comptes et services de l’Etat et des entités territoriales décentralisées (Provinces,
Villes et Communes). La 2ème est chargée des établissements publics qui comprennent les
entreprises publiques, les organismes publics et les entreprisses mixtes, càd celles dans
lesquelles l’Etat détient une ou plusieurs participations. Quant à la troisième section, elle est
chargée des fautes en matière de discipline budgétaire et financière.
Dans l’exercice de sa mission, la Cour des comptes dispose d’un pouvoir général et
permanent de contrôle de la gestion des finances et des biens publics ainsi que de tous les
établissements publics. Elle est, à ce titre chargée notamment d’examiner le compte général
du Trésor ; d’examiner les comptes des comptables publics ; de contrôler et de vérifier la
gestion et les comptes des établissements publics (article 180 de la Constitution). Elle publie
chaque année un rapport sur l’exécution des finances, lequel est destiné au Président de la
République, au Parlement et au Gouvernement.