Responsabilidade de Pareceristas - Aula 4

Instituto Serzedello Corrêa
Responsabilização de Agentes
Segundo a Jurisprudência
do TCU – Uma abordagem a
partir de Licitações e Contratos
Aula 4
Responsabilidade de
pareceristas
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NOTA
Este material teve por base a Apostila “Jurisprudência e Prática sobre a Responsabilização de Agentes perante o TCU”,
elaborada por Guilherme Barbosa Netto, Marcelo Mattos Sherrer, Paulo Vinhas L. Júnior e Rafael Lopes Torres.
Atenção!
Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em junho de 2013.
As afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não
expressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União.
Aula 4 – Responsabilidade de pareceristas
Os pareceristas estão sujeitos à responsabilização perante a Corte

de Contas?
Em que situações o TCU tem atribuído responsabilidade ao
emitente de parecer jurídico?
Qual é o entendimento do Supremo Tribunal Federal em relação à
responsabilidade do autor de parecer jurídico?
Neste encontro, examinaremos os fundamentos para a

responsabilização do autor de pareceres que dão suporte à prática de ato
administrativo irregular, buscando revelar o entendimento do Supremo e
do Tribunal de Contas da União, a partir do exame de diversos julgamentos.
O tema encerra certa controvérsia, sendo relevante conhecer

as bases que sustentam as posições sobre o assunto, tendo em vista os
multiplicidade de casos da natureza em apreciação nos processos do TCU.
Para facilitar o estudo, este tópico está organizado da seguinte forma:
Aula 4 – Responsabilidade de pareceristas�� 3

1. Responsabilidade do parecerista jurídico�� 5
1.1. Doutrina�� 6
1.2. Legislação�� 7
1.3. Jurisprudência do STF�� 8
1.3.1. Inexistência de responsabilidade�� 8
1.3.2. Responsabilização do parecerista�� 9
1.4. Jurisprudência do TCU �� 10
1.4.1. Fundamentos da responsabilidade do parecerista jurídico perante o
TCU�� 10
1.4.2. Consequências da tese de impossibilidade de responsabilizar
advogados públicos�� 11
1.4.3. O parecer de que trata o art. 38 da LLC não é meramente opinativo....
�� 12
1.4.4. O parecer de que trata o art. 38 da LLC não vincula o gestor.�� 13
1.4.5. Imputação de responsabilidade por parecer que respaldou irregular
contratação direta.�� 14
1.4.6. Parecer contrário à disposição literal de lei ou com deturpação de
precedente jurisprudencial�� 15
1.4.7. Exclusão de responsabilidade do parecerista – manifestações não
coincidentes com entendimento do TCU�� 16
1.4.8. Exclusão de responsabilidade do parecerista – ausência de erro
grosseiro�� 19
Aula 4 - Responsabilidade de pareceristas [ 3 ]

2. Responsabilidade do parecerista técnico��20
2.1.Jurisprudência do TCU��20
2.1.1. Fundamentos para a responsabilização do parecerista técnico��20
2.1.2. A participação de parecerista técnico em fraude à licitação pode
ensejar sua responsabilização��22
2.1.3. A manifestação técnica irregular pode ensejar responsabilização��24
2.1.4. Ausência de vinculação do gestor ao parecer técnico��26
2.1.5. Exclusão da responsabilidade da autoridade superior��27
2.1.6. Exclusão da responsabilidade do parecerista que expressamente
consignou ressalvas��29
Síntese��30
Referências bibliográficas��31
Ao final desta aula, esperamos que você tenha condições de
yyConhecer os fundamentos para a responsabilização dos

pareceristas.
yySaber a posição do STF sobre o assunto.
yyDescrever as hipóteses em que o TCU tem responsabilizado

pareceristas.
Pronto para começar?
Então, vamos.
[ 4 ] Responsabilização de Agentes Segundo a Jurisprudência do TCU

1. Responsabilidade do parecerista jurídico
O advogado ou assessor jurídico que emite pareceres sobre atos

administrativos não pratica diretamente atos de gestão de recursos públicos.
Então por que razão seria responsabilizado perante as Cortes de Contas? A
indagação poderia ainda ser formulada com outro enfoque: se há uma mera
opinião qual o motivo de atribuir ao seu autor qualquer responsabilidade?
Não obstante diversas decisões do TCU sobre o assunto, bem

como alguns julgados do Supremo Tribunal Federal, o tema ainda enseja
acalorados debates e significativa controvérsia.
Ao longo deste capítulo, veremos algumas peculiaridade em relação

à matéria e perceberemos alguns linhas de entendimento que, embora
assemelhadas, guardam certos contornos que as diferenciam.
Desde já ressaltamos que o TCU entende que o parecerista deve

responder quando a peça que elaborou contenha fundamentação absurda,
desarrazoada ou claramente insuficiente e tenha servido de fundamentação
jurídica para a prática do ato irregular.
Qual a compreensão do Supremo? Na primeira ocasião em que

enfrentou diretamente o assunto, tratava-se de um mandado de segurança
contra decisão do TCU que incluiu como responsáveis solidários com
os administradores os advogados da Petrobrás em virtude da emissão
de parecer favorável à contratação direta, sem licitação, de empresa de
consultoria internacional. O STF deferiu o mandado de segurança, tendo
destacado na ementa do julgado que o parecer não é ato administrativo.
Posteriormente outro mandado de segurança foi impetrado contra

deliberação do TCU, ocasião em que o STF negou a segurança, por
entender que é possível responsabilizar aquele que emite parecer aprovando Atenção!
minuta de edital ou contrato eivado de vícios de ilegalidade, no exercício
da competência do que estabelece o parágrafo único do art. 38 da Lei nº
8.666/1993.
Quanto à doutrina, mencionamos a compreensão de Marçal Justem

Filho para quem o autor da peça jurídica assume responsabilidade pessoal
solidária pelo que foi praticado, no caso do exame e aprovação de atos
licitatórios.
Importante registrar que em vários julgados o TCU tem afastado

a responsabilização de pareceristas, quando demonstrada a eventual
complexidade jurídica da matéria questionada, apresentada argumentação

devidamente fundamentada e defendida tese aceitável na doutrina ou na
jurisprudência, ainda que essa tese seja considerada equivocada pelo TCU.
Vejamos, então, os detalhes do tema no decorrer desse capítulo.
1.1. Doutrina
Sobre o a responsabilidade de autores de parecer jurídico, Maria

Sylvia Zanella Di Pietro1 assinala o seguinte:
“Normalmente se afirma que os pareceres jurídicos são de

natureza opinativa, não obrigando a autoridade administrativa a
acatar as suas conclusões; se ela discordar, poderá adotar decisão
diversa, desde que adequadamente fundamentada.
No entanto, normalmente, o que ocorre é que as autoridades,

quando solicitam o parecer, decidem com base nele, já que proferido
por profissional da área jurídica, que se presume habilitado para
o exercício desse mister. Nesses casos, o parecer, ainda que não
mencionado expressamente no ato decisório, constitui a sua própria
motivação, constante do processo de licitação; ele integra o ato
administrativo, como requisito formal hoje considerado essencial à
validade do ato pela doutrina mais autorizada. (...)
O mesmo se diga com relação às manifestações dos órgãos

técnicos, que servem de base à decisão.
Sabe-se que a motivação vincula a autoridade administrativa,

no sentido de que, se os motivos de fato e de direito dela constantes
forem inexistentes ou falsos, o ato será ilegal. (...)
Em assunto tão delicado e tão complexo como a licitação e

o contrato (principalmente diante de uma lei nova, não tão bem
elaborada e sistematizada como seria desejável), a responsabilidade
só pode ocorrer em casos de má-fé, dolo, culpa grave, erro grosseiro,
por parte do advogado”.(‘Temas polêmicos sobre licitações e
contratos, p. 117/118, 2ª ed., 1995, Malheiros’)
Marçal Justem Filho2 sustenta que a manifestação jurídica acerca da

validade do edital e dos instrumentos de contratação associa o emitente do
1 - DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.Temas polêmicos sobre licitações e contratos. 2ª ed., 1995, Malheiros. , p. 117/118.
2 - JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 11ª ed. São Paulo: Dialética,
2005. p. 379.

parecer ao autor dos atos, resultando na responsabilidade pessoal solidária
da assessoria jurídica pelo que foi praticado. Ressalta ainda o seguinte:
“Há dever de ofício de manifestar-se pela nulidade, quando os

atos contenham defeitos. Não é possível os integrantes da assessoria Marçal Justem Filho:
jurídica pretenderem escapar aos efeitos da responsabilização pessoal Havendo discordância
quando tiverem atuado defeituosamente no cumprimento de seus doutrinária ou
deveres: se havia defeito jurídico, tinham o dever de apontá-lo. jurisprudencial acerca de
certos temas, a assessoria
A afirmativa se mantém inclusive em face de questões jurídica tem o dever de
duvidosas ou controvertidas. Havendo discordância doutrinária ou consignar essas variações,
jurisprudencial acerca de certos temas, a assessoria jurídica tem o para possibilitar às
dever de consignar essas variações, para possibilitar às autoridades autoridades executivas
executivas pleno conhecimento dos riscos de determinadas decisões. pleno conhecimento dos
Mas se há duas teses jurídicas igualmente defensáveis, a opção por riscos de
uma delas não pode acarretar punição.”
1.2. Legislação
Segundo dispõe a Lei nº 8.906/1994:
Art. 2º O advogado é indispensável à administração da justiça.
(...)
§ 3º No exercício da profissão, o advogado é inviolável por seus

atos e manifestações, nos limites desta lei.
Art. 32. O advogado é responsável pelos atos que, no exercício

profissional, praticar com dolo ou culpa.
Parágrafo único. Em caso de lide temerária, o advogado será

solidariamente responsável com seu cliente, desde que coligado com
este para lesar a parte contrária, o que será apurado em ação própria.
Por seu turno, o art. 38 da Lei nº 8.666/1993 determina que
Art. 38 O procedimento da licitação será iniciado com a abertura

de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e
numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta
de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão
juntados oportunamente.
(...)

Parágrafo único. As minutas de editais de licitação, bem
como as dos Contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser
previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da
Administração.
A Lei Complementar 73/1993, que institui a Advocacia-Geral da

União estabelece:
Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente

subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos
demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao
Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:
VI - examinar, prévia e conclusivamente, no âmbito do

Ministério, Secretaria e Estado-Maior das Forças Armadas:
a) os textos de edital de licitação, como os dos respectivos

contratos ou instrumentos congêneres, a serem publicados e
celebrados;
b) os atos pelos quais se vá reconhecer a inexigibilidade, ou

decidir a dispensa, de licitação.
1.3. Jurisprudência do STF
1.3.1. Inexistência de responsabilidade
Mandado de Segurança nº 24.073/DF
Trecho da Ementa:
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE

CONTAS. TOMADA DE CONTAS: ADVOGADO. PROCURADOR:
PARECER. C.F., art. 70, parágrafo único, art. 71, II, art. 133. Lei nº
8.906, de 1994, art. 2º, § 3º, art. 7º, art. 32, art. 34, IX.
I. - Advogado de empresa estatal que, chamado a opinar,

oferece parecer sugerindo contratação direta, sem licitação, mediante
interpretação da lei das licitações. Pretensão do Tribunal de Contas
da União em responsabilizar o advogado solidariamente com o
administrador que decidiu pela contratação direta: impossibilidade,
dado que o parecer não é ato administrativo, sendo, quando muito,
ato de administração consultiva, que visa a informar, elucidar,

sugerir providências administrativas a serem estabelecidas nos atos
de administração ativa. Celso Antônio Bandeira de Mello, “Curso de
Direito Administrativo”, Malheiros Ed., 13ª ed., p. 377.
II. - O advogado somente será civilmente responsável pelos

danos causados a seus clientes ou a terceiros, se decorrentes de erro
grave, inescusável, ou de ato ou omissão praticado com culpa em
sentido largo. Publicação DJ 31-10-2003
1.3.2. Responsabilização do parecerista
Mandado de Segurança nº 24.631/DF
Trecho da Ementa
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONTROLE

EXTERNO. AUDITORIA PELO TCU. RESPONSABILIDADE DE
PROCURADOR DE AUTARQUIA POR EMISSÃO DE PARECER
TÉCNICO-JURÍDICO DE NATUREZA OPINATIVA. SEGURANÇA
DEFERIDA.
I. Repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer

jurídico: (i) quando a consulta é facultativa, a autoridade não se
vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de decisão não se
altera pela manifestação do órgão consultivo; (ii) quando a consulta
é obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal
como submetido à consultoria, com parecer favorável ou contrário, e se
pretender praticar ato de forma diversa da apresentada à consultoria,
deverá submetê-lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a
obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa manifestação de
teor jurídica deixa de ser meramente opinativa e o administrador não
poderá decidir senão nos termos da conclusão do parecer ou, então,
não decidir.
II. No caso de que cuidam os autos, o parecer emitido pelo

impetrante não tinha caráter vinculante. Sua aprovação pelo superior
hierárquico não desvirtua sua natureza opinativa, nem o torna parte
de ato administrativo posterior do qual possa eventualmente decorrer
dano ao erário, mas apenas incorpora sua fundamentação ao ato.
III. Controle externo: É lícito concluir que é abusiva a

responsabilização do parecerista à luz de uma alargada relação de
causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do qual tenha
resultado dano ao erário. Salvo demonstração de culpa ou erro

grosseiro, submetida às instâncias administrativo-disciplinares ou
jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do advogado
público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente
opinativa. Mandado de segurança deferido. DATA DE PUBLICAÇÃO
DJE 01/02/2008
Atenção! Mandado de Segurança nº 24.584
- Relator: Ementa:
“Não há o envolvimento
de simples peça opinativa, ADVOGADO PÚBLICO - RESPONSABILIDADE - ARTIGO
mas de aprovação, pelo 38 DA LEI Nº 8.666/93 - TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO -
setor técnico [jurídico] ESCLARECIMENTOS. Prevendo o artigo 38 da Lei nº 8.666/93 que
da autarquia, de a manifestação da assessoria jurídica quanto a editais de licitação,
convênio e aditivos... contratos, acordos, convênios e ajustes não se limita a simples opinião,
Portanto, a hipótese alcançando a aprovação, ou não, descabe a recusa à convocação do
sugere a responsabilidade Tribunal de Contas da União para serem prestados esclarecimentos.
solidária, considerando Publicação DJ 20-06-2008
não só o crivo técnico
implementado, como
também o ato mediante 1.4. Jurisprudência do TCU
o qual o administrador
sufragou o exame e o
1.4.1. Fundamentos da responsabilidade do parecerista jurí-
endosso procedidos”
dico perante o TCU
Acórdão n º 512/2003 – Plenário
Trechos do Voto:
No tocante à questão da responsabilização do Procurador-Geral,

esclareço que a hipótese não se trata da mera emissão de parecer
jurídico isento, em consonância com a legislação e a jurisprudência,
consubstanciando a opinião jurídica desinteressada do prolator, mas
de deliberada ação tendente a justificar a prática de ato causador de
dano ao Erário.
O critério que define a responsabilidade do advogado público

ou procurador não diz com a atividade contenciosa ou consultiva no
órgão. No Mandado de Segurança 24.073, a Suprema Corte deliberou
no sentido de excluir os advogados da Petrobras de processo
administrativo, no âmbito do TCU, em que foram responsabilizados,
solidariamente com o administrador, pela contratação de consultoria
internacional, em decorrência da emissão de parecer, respaldando a
dispensa de licitação para a referida avença.

No plano da Administração Pública, a definição da Relator:
responsabilidade do advogado público somente pode ser averiguada Não se pretende, nem se
no caso concreto. poderia pretender, que
a emissão de opinião
(...) jurídica desinteressada,
consubstanciada em
O fato de o autor de parecer jurídico não exercer função fundamentado parecer,
de execução administrativa, não ordenar despesas e não utilizar, ou, pelo menos, em
gerenciar, arrecadar, guardar ou administrar bens, dinheiros ou valores parecer isento, poderia
públicos não significa que se encontra excluído do rol de agentes sob gerar a responsabilização
jurisdição deste Tribunal, nem que seu ato se situe fora do julgamento do autor, ainda no caso de
das contas dos gestores públicos, em caso de grave dano ao Erário. Os erros, mas não há como
particulares, causadores de dano ao Erário, também estão sujeitos à deixar de responsabilizar
jurisdição do TCU. o autor de parecer “de
encomenda”, tendente,
Na esfera da responsabilidade pela regularidade da gestão, é unicamente, a respaldar
fundamental aquilatar a existência do liame ou nexo de causalidade fraudes ao Erário,
existente entre os fundamentos de um parecer desarrazoado, omisso derivadas de ações já
ou tendencioso, com grave erro, com implicações no controle das planejadas pela direção
ações dos gestores da despesa pública que tenha concorrido para a do órgão. O administrador
concretização do dano ao Erário. decide primeiro e
encomenda o parecer
Assim, sempre que o parecer jurídico pugnar desarrazoadamente justificante, depois.
pelo cometimento de ato danoso ao Erário ou com grave ofensa à
ordem jurídica, figurando com relevância causal para a prática do
ato, num contexto em que a fraude se apresente irretorquível, estará o
autor do parecer alcançado pela jurisdição do TCU, não para fins de
fiscalização do exercício profissional, mas para fins de fiscalização da
atividade da Administração Pública.
1.4.2. Consequências da tese de impossibilidade de respon-

sabilizar advogados públicos
Acórdão n º 190/2001 – Plenário
Trecho do Voto:
O entendimento de que os procuradores jurídicos da

administração não poderiam ser responsabilizados pelos seus
pareceres levaria, no limite, à esdrúxula situação em que, fosse qual
fosse a irregularidade praticada, ninguém poderia ser responsabilizado,
desde que houvesse parecer do órgão jurídico como respaldar da
decisão. O dirigente alegaria que agiu com base em parecer do órgão
jurídico e procuraria esquivar-se da responsabilidade. A procuradoria
jurídica, por sua vez, não seria responsabilizada, porque, por petição

de princípio, gozaria de plena liberdade para opinar da forma que
quisesse, por mais antijurídica que fosse, situação que daria margem
a todo tipo de ilícito, por parte dos gestores menos ciosos da gestão
dos recursos públicos, e poderia levar a um caos generalizado na
administração.
1.4.3. O parecer de que trata o art. 38 da LLC não é mera-

mente opinativo.
Acórdão n.º 1337/2011-Plenário
Trecho do Voto:
A análise e aprovação, pela assessoria jurídica, de editais, minutas de

contratos e instrumentos congêneres são atividades obrigatórias, previstas
no parágrafo único do art. 38 da Lei 8.666, de 1993. Não pode o consultor
jurídico querer se esquivar dessa responsabilidade. O papel da assessoria
jurídica não é meramente opinativo. O entendimento do TCU acerca da
matéria está contido no voto que fundamentou o Acórdão 147/2006 -
Plenário, in verbis:
“(...) o legislador atribuiu relevante função à assessoria jurídica,

qual seja, realizar um controle prévio da licitude dos procedimentos
licitatórios e dos documentos mencionados no parágrafo único do art.
38 da Lei de Licitações e Contratos.”
E mais adiante:
“(...) a aprovação ou ratificação de termo de convênios e de

aditivos, a teor do parágrafo único do art. 38 da Lei 8.666/1993, difere
do que ocorre com a simples emissão de parecer opinativo”.
No mesmo sentido, excerto do voto que fundamentou o Acórdão

462/2003 - Plenário:
Relator:
Ao examinar prévia “O parecer jurídico emitido por consultoria ou assessoria jurídica
e conclusivamente os de órgão ou entidade, via de regra acatado pelo ordenador de despesas,
atos de licitação, a constitui fundamentação jurídica e integra a motivação da decisão
assessoria jurídica assume adotada.”
responsabilidade pessoal
e solidária pelo que foi Segundo Hely Lopes Meirelles, in Direito administrativo brasileiro,
praticado, não se podendo 24ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 1999, p. 176:
falar em parecer apenas
opinativo. “O parecer, embora contenha um enunciado opinativo, pode ser
de existência obrigatória no procedimento administrativo e dar ensejo

à nulidade do ato final se não constar do processo respectivo, como
ocorre, p. ex., nos casos em que a lei exige a prévia anuência de um
órgão consultivo, antes da decisão terminativa da Administração. Nesta
hipótese, a presença do parecer é necessária, embora seu conteúdo não seja
vinculante para a Administração, salvo se a lei exigir o pronunciamento
favorável do órgão consultado para a legitimidade do ato final, caso em
que o parecer se torna impositivo para a Administração.”
Da leitura do parágrafo único do art. 38 da Lei 8.666/1993 (examinar

e aprovar), combinada com a do art. 11 da Lei Complementar 73/1993
(examinar prévia e conclusivamente), depreende-se que, para prática
dos atos nele especificados, o gestor depende de pronunciamento
favorável da consultoria jurídica, revelando-se a aprovação verdadeiro
ato administrativo. Sem ela, o ato ao qual adere é imperfeito. E o “ato de
aprovação” está nominalmente identificado como ato administrativo por
Hely Lopes Meirelles (“Direito administrativo brasileiro”, 24ª ed., São Paulo,
Malheiros Editores, 1999, p. 172).
Dessa forma, ao examinar e aprovar (art. 38, § único, da Lei nº 8.666/93),

ou de outra forma, ao examinar prévia e conclusivamente (art. 11 da LC
73/93) os atos de licitação, a assessoria jurídica assume responsabilidade
pessoal e solidária pelo que foi praticado, não se podendo falar em parecer
apenas opinativo.
1.4.4. O parecer de que trata o art. 38 da LLC não vincula o gestor.
Trecho do Voto:
O órgão jurídico entendeu, no exame preliminar que fez,

tratar-se de contratação de atividades que constituíam a missão
institucional do instituto e que a suposta contratação de mão de obra
não contemplava adequada caracterização do objeto, nem estava
acompanhada do orçamento detalhado em planilhas, justificativa de
preços e razão de escolha do fornecedor.
(...)
A divergência interna acerca da possibilidade da contratação

não foi dirimida pelas partes envolvidas, a técnico-administrativa e a
jurídica. A administração preferiu, ao que me parece, ignorar as ressalvas
e observações constantes do pronunciamento do órgão jurídico.
(...)

Ocorre que mesmo que a administração contratante desejasse seguir
adiante com a contratação pretendida, contrariando, eventualmente,
parecer jurídico sobre o assunto, necessitar-se-ia da aposição de justificativa
para tanto, no processo licitatório.
(...)
Penso ser adequada a expedição das seguintes orientações, em

reforço ao já anteriormente alertado àquele instituto:
19.1 – cientificar o (...) de que em razão do disposto no art. 38,

parágrafo único, da Lei 8.666/1993, as minutas de editais de licitação,
bem como as dos contratos, necessitam ser previamente examinadas
e aprovadas por assessoria jurídica da Administração, de modo que,
havendo o órgão jurídico restituído o processo com exame preliminar,
torna-se necessário o retorno desse, após o saneamento das pendências
apontadas, para emissão de parecer jurídico conclusivo, sobre sua
aprovação ou rejeição;
19.2 – cientificar o (...) de que caso venha discordar dos termos

do parecer jurídico, cuja emissão está prevista no inciso VI e no
parágrafo único do art. 38 da Lei nº 8.666/1993, deverá apresentar
por escrito a motivação dessa discordância antes de prosseguir
com os procedimentos relativos à contratação, arcando, nesse caso,
integralmente com as consequências de tal ato, na hipótese de se
confirmarem, posteriormente, as irregularidades apontadas pelo
órgão jurídico.
1.4.5. Imputação de responsabilidade por parecer que res-

paldou irregular contratação direta.
Acórdão nº 1898/2010 – Plenário (Pedido de Reexame não

provido no ponto, mantendo multa. Embargos rejeitados pelo
Acórdão n.º 2739/2010-Plenário).
Explicação sintética da deliberação:
O Tribunal aplicou multa ao ex-Procurador Geral do Estado e

à ex-Coordenadora da Procuradoria Administrativa, responsáveis
pela emissão de parecer que fundamentou contratação direta, com
objeto excessivamente amplo, destinado a suportar diversas outras
subcontratações, frustrando a aplicação do princípio licitatório. A
contratação foi realizada por dispensa.
Trecho do Voto:

Chego a compartilhar desse entendimento, pela força lógica
evidente do argumento [tese segundo a qual o gestor não está obrigado
a observar as orientações emanadas de parecer meramente opinativo,
arcando com a maior parte da responsabilidade, senão toda, advinda
da eventual prática de ato contrário à legislação]. Mas tal aderência
não é absoluta.
No caso especial dos pareceres prévios exigidos pela Lei

8.666/1993, parece-me claro que a obrigação toma a forma de
mecanismo de prevenção de instrumentos defeituosos, que atendam
exclusivamente à vontade do dirigente e não a da lei. Não se concebe que
tal mecanismo seja absolutamente incapaz de rejeitar mesmo a mais
flagrante das ilegalidades, como é o caso dos autos. Principalmente
quando não se pode cogitar da prevalência do mero erro de avaliação
ou da omissão escusável. Neste caso, tratando-se de dispensa de
licitação, que sempre deveria suscitar maiores cautelas no exame do
ato e de ilegalidade flagrante na descrição de objeto múltiplo, penso
que não há falar nessas hipóteses.
1.4.6. Parecer contrário à disposição literal de lei ou com

deturpação de precedente jurisprudencial
Acórdão n º 1.536/2004 – Plenário:
Trechos do Voto:
26. Do acima exposto, depreende-se que a mera inscrição de

servidor ou empregado público na Ordem dos Advogados do Brasil
não serve de passaporte para a impunidade por condutas que tenham
desempenhado papel determinante na ocorrência de danos ao Erário ou
de atos praticados com grave violação à ordem jurídica.
27. Aduzo que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Mandado

de Segurança nº 24.073-DF, decidiu que o advogado somente será
civilmente responsável pelos danos causados a seus clientes ou a
terceiros que decorrerem de erro grave, inescusável, ou de ato ou omissão
praticado com culpa em sentido largo.
28. Compulsando os presentes autos, verifico que as condutas

dos procuradores configuram as hipóteses acima mencionadas. Com
efeito, eles emitiram parecer contrário à literal disposição de lei, pois
atestaram a legalidade de contratação de serviços cujo valor demandava
a realização de concorrência pública, apesar de estarem cientes de que
havia sido realizado certame licitatório na modalidade convite.

29. Além disso, deturparam o teor da legislação ao afirmarem que
as contratações diretas para supervisionar as obras estariam autorizadas
por disposição contida nos editais de licitação para contratação do
projeto de engenharia. Finalmente, deturparam o teor de julgado
quando asseveraram que a contratação, sem prévia licitação, do autor
Relator: do projeto para realizar a supervisão da obra estaria respaldada na
Finalmente, deturparam Súmula 185 do TCU, a qual afirma exatamente o contrário. Note-se
o teor de julgado quando que a gravidade desse último ato é incrementada pelo fato de esta Corte
asseveraram que a já haver determinado ao DNER que evitasse a contratação direta, o
contratação, sem prévia que, em princípio, elidiria qualquer dúvida porventura existente sobre
licitação, do autor do esse tema.
projeto para realizar a
supervisão da obra estaria 30. Constata-se, nestes autos, que os procuradores tiveram
respaldada na Súmula 185 participação decisiva no processo que levou à contratação irregular
do TCU, a qual afirma da empresa Strata para rever e atualizar os projetos de engenharia e
exatamente o contrário. realizar os serviços de controle e supervisão das obras sob comento,
haja vista que essa contratação foi realizada com espeque nos pareceres
emitidos por esses advogados públicos. Essa constatação impede que os
pareceres desses procuradores sejam considerados meramente opinativos
e confirma a responsabilidade desses agentes públicos, pois comprova a
existência do nexo causal existente entre a emissão desses pareceres e a
prática dos atos irregulares condenados por esta Corte.
Trechos do Acórdão:
9.2. conhecer dos Pedidos de Reexame interpostos pelos

procuradores, com fundamento nos artigos 32, parágrafo único, 33 e 48
da Lei n° 8.443/1992, para, no mérito, negar-lhes provimento;
9.3. alterar a redação do item 8.4 do Acórdão 190/2001 - Plenário,

a qual passa a ser a seguinte:
aplicar a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/92 ao ex-

Diretor-Geral, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais) e aos ex-
Procuradores-Gerais, no valor individual de R$ 9.000,00 (nove mil
reais) e ao Procurador-Chefe do DCAJ, no valor de R$ 8.000,00 (oito
mil reais);
1.4.7. Exclusão de responsabilidade do parecerista – mani-

festações não coincidentes com entendimento do TCU
Acórdão nº 1591/2011 – Plenário
Explicação Sintética: representação para apurar a prática de

irregularidades pelo Ministério do Trabalho e Emprego na contratação da

empresa Cobra Tecnologia S.A., mediante dispensa de licitação fundamentada
no inciso XVI do art. 24 da Lei de Licitações. Foram ouvidos os pareceristas
jurídicos que se manifestaram pela legalidade da contratação direta.
Trecho do Voto:
72. Não vejo, portanto, como acolher os argumentos dos Srs.(...)

a respeito da validade de promover-se a contratação direta da Cobra
Tecnologia S.A., na hipótese, com fundamento no inc. XVI do art. 24
da Lei 8.666/93. Contudo, o aspecto de tratar-se da emissão de parecer
jurídico precisa ser levado em consideração.
73. Dentro desse quadro, verifico que a manifestação dos Relator:

consultores jurídicos, ao tratar da viabilidade de contratação direta da Verifico que a
Cobra Tecnologia S.A., escudou-se em pronunciamentos doutrinários manifestação dos
(vide fls. 191, anexo 1), posicionamento que, ainda que não coincida consultores jurídicos
com o entendimento desta Corte acerca da matéria e seja amparado por escudou-se em
minoria de doutrinadores, não deixa de corresponder a interpretação pronunciamentos
de disposições legais. Além disso, pode-se constatar que o parecer em doutrinários, que, ainda
questão, ainda que defendendo posicionamento em outro sentido, que não coincidam com o
expressamente admitiu a existência de divergências na interpretação entendimento desta Corte
da matéria e indicou qual a compreensão desta Corte de Contas a acerca da matéria e seja
respeito do tema (vide §§ 14 e 15, fls. 191, anexo 1). Diante, então, amparado por minoria
do entendimento manifestado pelo STF em face do MS 24.073-3-DF, de doutrinadores, não
no sentido de que o advogado somente será responsabilizado em caso deixa de corresponder
de erro grave inescusável ou de ato ou omissão praticado com culpa a interpretação de
em sentido largo, e por também não identificar, na hipótese, a mesma disposições legais. Além
situação configurada no MS 24.584-1-DF, também apreciado pelo disso, expressamente
STF, não vislumbro, na hipótese, elementos suficientes para, nestes admitiu a existência
autos, apenar os Srs. (...). Posiciono-me, portanto, por não acolher suas de divergências na
justificativas em face da audiência determinada por força do Despacho interpretação da matéria.
de 10/4/2006, deixando de aplicar a pena correspondente em face da
mencionada jurisprudência do STF.
Acórdão nº 798/2008 – 1ª Câmara
Explicação Sintética: Foi ouvida em audiência pelo Tribunal a

advogada do Conselho Regional de Administração do Rio de Janeiro –
CRA/RJ, por ter elaborado parecer jurídico com proposta de contratação
direta de escritório de advocacia, nos termos do art. 25, §1º, da Lei n.
8.666/1993, com ausência dos requisitos que caracterizassem a inviabilidade
de competição, objeto de natureza singular e profissionais ou empresas de
notória especialização.

Trechos do Relatório:
9.2.1 (...) entende-se que aqui assista razão à Sra. (...), na medida
suficiente, inclusive, a tornar enfim afastável sua responsabilidade
solidária com o administrador que decidiu pela contratação direta. Para
tanto, compulsando o teor do aludido parecer de sua autoria, verifica-se,
inicialmente, que proferiu posicionamento acerca da contratação direta
de escritório profissional de advocacia para preparação, propositura e
acompanhamento de 1.300 ações na Justiça Federal, em sua maioria,
execuções fiscais e embargos à respectiva execução, e emissão de
pareceres em processos administrativos internos, num acervo que
chega a 1.000 processos, e verifica-se também que faz, de fato, menções
sucessivas quanto a dois aspectos essenciais à avaliação do cabimento
de inexigibilidade à contratação pretendida, um, quanto ao `tema
da compreensão do alcance da `hipótese de exceção do art. 25, II, da
Lei n. 8.666/1993’, acerca da aplicabilidade do conceito de notória
especialização a serviços advocatícios), e outro, quanto à `discutida
singularidade dos serviços de advocacia’.
A parecerista lança mão de menções variadas ao caracterizar como

linhas opostas de convicção, tanto de doutrinadores que seleciona, quanto
da posição da Advocacia-Geral da União (Parecer GQ-77, que aponta
ter concluído pela necessidade de análise das características do serviço
advocatício para entendê-lo singular) e do mencionado precedente do
Unidade Técnica: STF acerca do tema (HC n. 72.830-8-RO, de 24/10/1995). Dessa forma,
“Dessa forma, muito muito embora, quanto ao mérito, discorde-se do enquadramento final
embora, quanto ao defendido pela parecerista, o fato é que a advogada expôs não de todo,
mérito, discorde-se mas suficientemente, a existência de posicionamentos jurídicos relevantes
do enquadramento e antagônicos sobre o objeto da consulta formulada pelo CRA/RJ.(...)
final defendido pela
parecerista, o fato É a partir da jurisprudência desta Corte que, como já dito, entende-
é que a advogada se afastável a responsabilização dos autores de pareceres jurídicos, se
expôs não de todo, demonstrada a eventual complexidade jurídica da matéria questionada, se
mas suficientemente, apresentada argumentação provida de devida fundamentação e se defendida
a existência de tese aceitável na doutrina ou jurisprudência, ainda que considerada
posicionamentos jurídicos equivocada. Assim, se o parecerista, em resumo, apresenta apenas o
relevantes e antagônicos entendimento adotado, torna-se co-responsável por decisão tomada em sua
sobre o objeto da consulta linha. Tal não é caso. Embora observe-se que a parecerista não tenha valido
formulada pelo CRA/RJ” da ampla jurisprudência deste TCU a respeito do tema, (...), ainda assim
entende-se que a Sra. (...) logrou satisfazer o condicionamento imposto,
demonstrando aos gestores a existência de questões jurídicas relevantes
sobre o enquadramento pretendido, o que tornou o Presidente do CRA/
RJ apto a depreender o enquadramento jurídico da situação consultada.
Conclui-se, portanto, que deva a parecerista, neste caso concreto, ter suas
contra-razões acolhidas por este Tribunal.

Trechos do Voto:
21. Quanto à responsabilização da Sra. (...), pela elaboração de

parecer jurídico em que recomenda indevida contratação de escritório
de advocacia, concordo com a sugestão da Secex/RJ, no sentido de que
essa profissional, apesar de não se ter valido da ampla jurisprudência
desta Corte a respeito do tema, demonstrou aos gestores do CRA/RJ, na
citada peça, a existência de questões jurídicas relevantes e divergentes
sobre o enquadramento a ser dado à contratação de escritórios de
advocacia, por inexigibilidade de certame.
Outra deliberação no mesmo sentido
Acórdão nº 296/2005 – 1ª Câmara.
1.4.8. Exclusão de responsabilidade do parecerista – ausên-

cia de erro grosseiro
Acórdão nº 1857/2011 – Plenário
Trechos do Voto:
No tocante aos pareceristas, em regra, há responsabilização

desse tipo de profissional quando o ato enunciativo por ele praticado
contém erro grosseiro ou inescusável com dolo ou culpa. Todavia
observo que o indigitado parecer pauta suas considerações a partir de
uma análise objetiva das questões tratadas em face da realidade local.
Em verdade, os pareceristas chamam a atenção da administração

para o que se considerou riscos potenciais. E, como já mencionado,
tais riscos potenciais apontavam para uma eventual inexequibilidade
dos preços, caso em que, repito, caberia à administração a adoção de
outras medidas, antes da pronta desclassificação do interessado.
Agindo dessa forma, a administração poderia ter afastado as

dúvidas suscitadas pelo parecer, situação em que seria juridicamente
sustentável a contratação da referida empresa.
Como arremate, vale dizer que as considerações constantes

do parecer em tela não poderiam ser consideradas equivocadas,
mesmo se, com a consulta, a empresa Growth tivesse comprovado a
viabilidade de sua proposta.
Posto isso, entendo não haver sustentação para a responsabilização

dos pareceristas nestes autos, até porque, como visto, referido parecer

não contém erros grosseiros ou inescusáveis com dolo ou culpa que
justifiquem a responsabilização dos autores pelas falhas observadas.
2. Responsabilidade do parecerista técnico
O agente público que emite parecer de natureza técnica pode, a

exemplo do parecerista jurídico, ser responsabilizado perante o TCU em
razão da eventual existência de vícios no parecer que conduzam à prática
de atos irregulares.
A responsabilidade do parecerista pode se configurar quando

sua manifestação afigura-se indispensável para fundamentar o ato
administrativo. Nesta hipótese, se o autor do parecer, por conduta dolosa
ou culposa, comissiva ou omissiva, emite parecer com erro ou fraude
sujeita-se à responsabilização solidária juntamente com a autoridade que
praticou o ato.
Caso o erro seja de difícil detecção pela autoridade superior ou por

comissão de licitação ou órgão colegiado não especializado na matéria em
questão, o TCU tem entendido que deve ser excluída a responsabilidade
daquele que acolhe o parecer. Nessa hipótese, só será responsabilizado o
parecerista.
2.1.Jurisprudência do TCU
2.1.1. Fundamentos para a responsabilização do parecerista

técnico
Parecer do MP (procurador-Geral) no TC-003.746/1994-1:
Quanto à alegação de que os atos do Sr. (...) eram meramente

instrutórios e, por isso, não teriam força decisória, representado apenas
uma opinião não-vinculativa, é importante dizer que o TCU vem
rechaçando a tese de que, por definição, pareceres técnicos não implicam
responsabilização. Há que se examinar caso a caso.
A questão posta em juízo se assemelha a outras discutidas no âmbito

desta Corte de Contas, especialmente quanto à responsabilização de
advogado público, em razão de parecer emitido no exercício das funções de
consultoria e de assessoramento jurídico a órgão da Administração Pública.

Sobre o assunto, convém trazer à colação as preleções de Maria Sylvia
Zanella Di Pietro:
“Normalmente se afirma que os pareceres jurídicos são de natureza

opinativa, não obrigando a autoridade administrativa a acatar as suas
conclusões; se ela discordar, poderá adotar decisão diversa, desde que
adequadamente fundamentada.”
No entanto, normalmente, o que ocorre é que as autoridades, quando

solicitam o parecer, decidem com base nele, já que proferido por profissional
da área jurídica, que se presume habilitado para o exercício desse mister.
Nesses casos, o parecer, ainda que não mencionado expressamente no
ato decisório, constitui a sua própria motivação, constante do processo
de licitação; ele integra o ato administrativo, como requisito formal hoje
considerado essencial à validade do ato pela doutrina mais autorizada. (...)
O mesmo se diga com relação às manifestações dos órgãos técnicos,

que servem de base à decisão.
Sabe-se que a motivação vincula a autoridade administrativa, no

sentido de que, se os motivos de fato e de direito dela constantes forem
inexistentes ou falsos, o ato será ilegal. (...)
Em assunto tão delicado e tão complexo como a licitação e o

contrato (principalmente diante de uma lei nova, não tão bem elaborada e
sistematizada como seria desejável), a responsabilidade só pode ocorrer em
casos de má-fé, dolo, culpa grave, erro grosseiro, por parte do advogado.
(‘Temas polêmicos sobre licitações e contratos, p. 117/118, 2ª ed., 1995,
Malheiros’)(grifo nosso)
A partir dessas lições, chega-se à conclusão de que, apesar da opinião

contida no parecer não vincular o administrador (no caso o Presidente
do Banco), a decisão deste, ao acolhê-lo, conduz a que o parecer constitua
o próprio fundamento da decisão e integre a sua motivação, requisito
essencial à validade do ato.
MPTCU:
Assim é que o vício na motivação do parecer terá a potencialidade de “...se for a hipótese
contaminar o ato como um todo, de modo a afetar a sua validade. Com efeito, de opinião técnica
equivoca-se a defesa por não reconhecer que a emissão de opiniões técnicas imprudente, desidiosa,
situa-se na esfera da responsabilidade de todos aqueles que participam da o assessor responderá
formação do ato, ainda que não o executem diretamente. pelas consequências
da sua manifestação,
Claro está que se o assessor provar que o seu parecer estava alicerçado na medida em que esta
em tese aceitável, compatível com cautelas mínimas exigidas para o caso, tenha concorrido para a
não há que se falar em responsabilização. Agora, se for a hipótese de opinião produção do dano.”

técnica imprudente, desidiosa, o assessor responderá pelas consequências
da sua manifestação, na medida em que esta tenha concorrido para a
produção do dano.
A responsabilidade atribuída ao Sr. ... explica-se porque as suas

manifestações, conforme demonstrado, foram, no mínimo, imprudentes
e concorreram diretamente para a realização das operações impugnadas.
2.1.2. A participação de parecerista técnico em fraude à li-

citação pode ensejar sua responsabilização
Explicação sintética: o Tribunal apurou sobrepreço em aquisições

de próteses não constantes da tabela de órteses e próteses médicas do
Sistema Único de Saúde – (SUS), realizadas em hospital. O relator acolheu
entendimento da unidade instrutiva, segundo a qual o autor de pareceres
técnicos quanto às aquisições das próteses fora fundamental para a
perpetração dos prejuízos, com sua atuação, consistindo essa em dar, ou não,
a depender do caso, parecer técnico em favor de determinadas empresas,
de maneira a apenas legitimar aquisições que já tinham sido procedidas.
Trecho do Voto:
5. Estou de acordo, no essencial, com as conclusões da unidade

técnica, pelas razões expostas na instrução transcrita no relatório
precedente e pelas que a seguir aduzo.
6. As provas auferidas nas comissões de sindicância e de processo

administrativo constituídas no âmbito do GHC, com coordenação
de representante da Advocacia-Geral da União, e pela própria
Auditoria Interna e por este Tribunal são suficientes a comprovar o
direcionamento das compras para os fornecedores de produtos que já
haviam sido utilizados previamente à licitação, os quais, por sua vez,
serviam apenas para encobrir as compras feitas de maneira ilícita.
7. Também resta claro dos autos que a atuação de (...),

Coordenador do Centro de Resultados em Traumato-Ortopedia,
foi determinante para o direcionamento e o prejuízo decorrente,
mediante a emissão ou não, conforme o caso, de pareceres técnicos,
que restringiam de maneira indevida a competitividade dos certames.
8. A defesa do responsável desvia o foco da ocorrência para o

procedimento de emissão de parecer técnico.

9. Chega a afirmar que esta Corte de Contas estaria “a exigir
dos médicos que esqueçam os critérios técnicos da profissão e que
implantem em seus pacientes os materiais que sejam os mais baratos,
sem nenhuma outra qualificação ou juízo de valor”, ilustrativa da
pouca razoabilidade de alguns dos argumentos trazidos por esse
responsável, os quais, conforme bem anotado pela unidade técnica,
“não contribuem para necessária seriedade do processo”.
10. Por certo, há materiais que não comportam riscos de falha

na sua utilização, a exemplo das ósteses e próteses médicas, tornando
justificável a compra somente de produtos que, nas palavras de Marçal
Justen Filho, “tenham sido devidamente testados anteriormente,
propiciando a convicção de sua satisfatoriedade” (in Comentários à
Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 2009, Dialética, São
Paulo, p. 211).
11. Além disso, ainda que, em face dos acontecimentos tratados

nestes autos, tenha sido determinado ao Hospital que estudasse a
conveniência e oportunidade de substituir o modelo de atestados
(Acórdão nº 1.781/2003-Plenário), o Tribunal não condenou de forma
peremptória a sua utilização nem determinou a sua interrupção,
posição que decerto levou em conta a particularidade dos produtos
adquiridos, cuja inadequação pode até trazer danos à integridade
física dos pacientes.
12. Por sinal, o referido autor, Marçal Justen Filho, ao mencionar

as condições para a adoção de procedimentos restritivos à participação
de determinados produtos em licitações, de modo a evitar o emprego
inapropriado dessa solução, descreve situação bastante parecida com
a enfrentada neste processo, a saber (Idem, pp. 211/212):
“A Administração deverá disciplinar essas soluções, promovendo

a eleição de critérios objetivos para aprovação ou reprovação de
produtos, com direito de ampla participação dos interessados, garantia
de contraditório e decisão motivada.
Mais, ainda, será vedado à Administração restringir a possibilidade

de os potenciais fornecedores terem seus produtos testados. Não se
admitirá que se promova uma espécie de cartelização compulsória, por
efeito da própria iniciativa pública.”
13. Não se exige, de forma nenhuma, o descuido ou imprevidência

com as características técnicas indispensáveis ao eficaz aproveitamento
dos produtos, sobretudo ante o risco de graves consequências da
utilização de materiais que não atendam a condições específicas, mas

apenas a conciliação dos requisitos técnicos com preceitos inerentes à
boa e regular utilização de recursos públicos.
14. Até por que nenhum sistema é totalmente imune a fraudes

ou simulações, sempre podendo ocorrer situações como a observada
neste processo, em que a prerrogativa de aceitar somente produtos
com parecer favorável da área técnica foi desvirtuada em detrimento
da proposta mais vantajosa e com ofensa aos princípios basilares da
impessoalidade (art. 37, caput, da Constituição Federal) e da isonomia
(art. 3º, caput, da Lei de Licitações).
15. No anexo 1 dos autos constam as propostas oferecidas nas

licitações promovidas pelo HCR, as quais, à exceção das da Orthomed
e Bio-Engenharia, eram invariavelmente desclassificadas por falta de
parecer.
2.1.3. A manifestação técnica irregular pode ensejar res-

ponsabilização
Trecho do Voto:
8. A primeira das irregularidades refere-se à deficiência de

projeto básico para as obras da construção do complexo cenográfico
e cultural de Mucajaí - 1ª Etapa, com indicação detalhada de treze
falhas, conforme fiz constar nos subitens 9.1.1.1 a 9.1.1.13 do Acórdão
n. 1.211/2011 - Plenário.
9. Tais falhas passam tanto pela inexistência de importantes

peças do projeto básico - como memórias de cálculos para as diversas
edificações, projeto de drenagem de águas pluviais, levantamento
planialtimétrico, detalhamento de projeto estrutural -, como por
inconsistências e omissões de dados no orçamento.
[...]
13. Por sua vez, os argumentos do Sr. [Gerente de Engenharia do

órgão contratante] são insuficientes para afastar sua responsabilidade
pela falha. É importante deixar assente que a atuação do Sr. [Gerente
de Engenharia do órgão contratante] no exame e aprovação do projeto
básico distingue da atuação do Prefeito.
14. O Prefeito atuou e, por isso é responsável, na condição

de gestor público e autoridade homologadora do certame, como

mencionei anteriormente. Portanto, cabia-lhe validar todo o
procedimento licitatório, inclusive o projeto básico que fez parte
integrante do Edital da Concorrência n. 004/2009 e do Contrato que
dele resultou (Contrato n. 203/2010, Peça n. 7, pp. 2/15, 71/81).
15. Já o Gerente de Serviço de Engenharia da GIDUR/[omissis],

o Sr. [omissis], atuou no viés de órgão contratante, cuja análise de
engenharia tem por objetivo concluir sobre a viabilidade ou não da
execução do objeto do contrato de repasse, não se confundindo com
revisão de projeto para fins de instrução de processo licitatório que
ocorre no âmbito da entidade contratada. Assim, sua atuação se dá
nos limites da Portaria Interministerial MP/MF/MCT n. 127/2008,
vigente à época da celebração do ajuste e atualmente revogada pela
Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU n. 507/2011, bem como
da norma interna da Caixa AE099007.
16. Nos termos do art. 23 da Portaria Interministerial MP/MF/

MCT n. 127/2008, nos convênios e contratos de repasse, o projeto
básico ou o termo de referência deverá ser apresentado antes da
liberação da primeira parcela dos recursos, sendo facultado ao
concedente ou ao contratante ([omissis], no presente caso) exigi-
lo previamente à celebração do instrumento. Segundo os §§ 3º e 4º
do art. 23 da aludida Portaria, o projeto básico será apreciado pelo
concedente ou contratante e, se aprovado, ensejará a adequação do
Plano de Trabalho. Na hipótese de constatação de vícios sanáveis no
projeto básico, estes serão comunicados ao convenente ou contratado,
que disporá de prazo para saná-los.
17. A propósito, a norma interna da Caixa AE 099007, em seu

subitem 3.3, dispõe que a análise de engenharia, que visa a concluir
sobre a viabilidade de execução do objeto do Contrato de Repasse
e das metas previstas, deverá considerar os seguintes aspectos da
intervenção: atendimento às diretrizes do programa de vinculação,
adequação ao local da intervenção, funcionalidade, exequibilidade
técnica, adequação dos custos previstos, prazos de execução e
existência das licenças, outorgas e autorizações necessárias.
18. Ao confrontar as treze irregularidades apontadas no projeto

básico, as quais estão relacionadas nos subitens 9.1.1.1/9.1.1.13 do
Acórdão n. 1.211/2011 - Plenário, percebe-se, de pronto, que os
aspectos da funcionalidade do empreendimento, da exequibilidade
técnica e da adequação dos custos previstos ficaram comprometidos,
porquanto a entidade contratante não apontou tais deficiências nem
exigiu do Município de Mucajaí as correspondentes correções.

19. A título de exemplo, vários itens construtivos, previstos
inicialmente no projeto arquitetônico, não foram incluídos no
orçamento, o que a um só tempo prejudica a funcionalidade do
empreendimento, afeta a exequibilidade técnica e desacredita o
orçamento. Refiro-me à escada do Palácio de Herodes, aos serviços
de cobertura e das calhas do prédio da Santa Ceia, aos serviços de
instalações elétricas de todas as edificações, às lajes impermeabilizadas
nos prédios Palácio de Herodes, Fórum de Pilatos, e Templo de
Jerusalém, todos estes itens constantes do projeto, porém não
incluídos no orçamento.
20. Além desses exemplos, a falta de memórias de cálculo das

edificações, dos cortes de elementos dos projetos de edificações,
do detalhamento do projeto estrutural que especifique os tipos de
fundações, bem como as dimensões das vigas, pilares e lajes, e a ausência
de projeto de drenagem pluvial e de levantamento planialtimétrico
refletem diretamente na exequibilidade técnica do empreendimento e
do próprio orçamento. Sem projetos e especificação técnica dos itens
construtivos, não se dispõe de todos os elementos necessários para a
elaboração precisa do levantamento dos preços.
21. Essa questão da deficiência de projeto básico é considerada

grave não só pela jurisprudência do TCU, mas também pela Portaria
Interministerial MP/MF/MCT n. 127/2008.
22. Conforme mencionado alhures, se a contratante ([omissis])

constatar vícios no projeto básico, deve comunicar o contratado para
corrigi-los em prazo fixado; se o projeto básico não for entregue à
contratante ([omissis) no prazo estabelecido para as correções ou se receber
parecer contrário à sua aprovação, “proceder-se-á à extinção do convênio
ou contrato de repasse, caso já tenha sido assinado.” (art. 23, §§4º e 5º).
2.1.4. Ausência de vinculação do gestor ao parecer técnico
Trecho do Voto:
22. Com relação à suposta vinculação da atuação administrativa

do gestor aos pareceres anteriores, anota-se que o presente argumento
não possui respaldo jurídico. A autoridade administrativa competente,
quando da avaliação dos aspectos técnicos e jurídicos do edital e do
projeto básico, para fins de aprovação, possui liberdade para discordar
dos pareceres anteriores, desde que o faça de forma fundamentada no
processo administrativo pertinente.

23. Dito de outra forma, os pareceres técnicos e jurídicos, ainda
que eventualmente obrigatórios, não vinculam as autoridades legal
ou regimentalmente competentes pela prática dos atos, as quais, de
maneira geral, permanecem responsáveis pelo conteúdo dos atos
administrativos que praticam.
Deliberação no mesmo sentido:
Acórdãos nºs 206/2007 e 28/2013 - Plenário
2.1.5. Exclusão da responsabilidade da autoridade superior
Exclusão de sua responsabilidade quando a autoridade decide com

base em parecer técnico eivado de vício de difícil detecção.
Acórdão nº 62/2007 - Segunda Câmara
Trecho da Ementa:
RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. PROCESSUAL.

RESPONSABILIDADE CIVIL DE PARECERISTA.
DESCARACTERIZAÇÃO DE DOLO, CULPA OU NEXO
DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA E O PREJUÍZO.
PROVIMENTO.
1. Nos casos em que o parecer do profissional é de fundamental

importância para embasar o posicionamento a ser adotado pelas
instâncias decisórias, uma manifestação contaminada por erro Atenção!
técnico, de difícil detecção, acarreta a responsabilidade civil do
parecerista pelos possíveis prejuízos daí advindos.
2. Descaracterizada a conduta dolosa ou culposa do agente

público ou do nexo de causalidade entre a sua conduta e o prejuízo
causado ao erário, impõe o provimento, no todo ou em parte, da peça
recursal, com a exclusão da responsabilidade dos agentes envolvidos.
Trechos do Voto condutor do Acórdão:
Por intermédio do Acórdão nº 647/2000 - 2ª Câmara, este Tribunal

condenou solidariamente o ex-Diretor-Geral de Crédito do BASA, os ex-
membros da diretoria do banco, o “agenciador da operação” e uma empresa
ao ressarcimento do prejuízo causado ao BASA em virtude de concessão
irregular de empréstimo, que foi inscrito na conta créditos em liquidação.

2. A operação em questão, EPIND-86/19, é referente à concessão
de empréstimo para capital de giro no valor de Cz$ 20.000.000,00
(vinte milhões de cruzados) à citada empresa, tendo sido aprovada
na reunião de diretoria do BASA do dia 26/11/1986 e os recursos
repassados em 23 de dezembro do mesmo ano.
3. De acordo com o acórdão condenatório, os responsáveis

agiram sem observar as normas que regiam, à época, o crédito
geral do BASA - MD-CREGE 13.2.3 e 13.2., ignorando as restrições
cadastrais da empresa (registros de seis falências, 26 ações executivas,
protestos de títulos e inclusão no Cadastro de Emitentes de Cheques
sem Fundos do Banco Central).
(...)
7. (...) Os elementos constantes dos autos me levam ao

entendimento de que a Diretoria, para deferir o pleito do empréstimo,
baseou-se nos pareceres amplamente favoráveis à operação, tanto da
Gerência da Agência Belém - Centro (fls. 35/36, v. p.) como do ex-
Diretor-Geral de Crédito do BASA. (...)
8. Observo que o único parecer contrário ao deferimento do

empréstimo, assinado pela Gerência Industrial - GERIN (fl. 50, v.
p.), parece não ter sido levado ao conhecimento dos diretores, pois
não consta do mesmo carimbo de entrada na Presidência do BASA,
ao contrário do que foi observado nos demais pareceres levados ao
exame da Diretoria do banco.
9. Desse modo, não seria razoável esperar que os diretores da

empresa duvidassem das informações consignadas nos pareceres pela
aprovação do empréstimo e que requeressem novo estudo sobre a
situação econômico-financeira da Bermasa e a viabilidade do negócio.
Os pareceres eram incisivos a respeito da adequação da operação, o
que implicava na ausência de motivos para suscitar dúvidas acerca da
veracidade das informações ali contidas.
10. Anoto, ainda, que, à época da concretização da operação, o

Sr. (...) ainda gozava de boa reputação junto aos demais diretores e,
como Diretor Geral de Crédito do BASA, era o membro da diretoria
mais indicado para realizar a análise das operações do banco na área
creditícia. Não havia razões para negar confiança ou credibilidade a
seu parecer.
(...)

14. Assim, em que pese a decisão final sobre a concessão do
empréstimo caber à Diretoria do BASA segundo os regulamentos
do banco, não é razoável que sejam condenados os demais diretores
haja vista que os elementos presentes nos autos indicam que foram
induzidos a erro pelo parecer do Diretor Geral de Crédito da
instituição.
15. Observo ainda que não há nenhum indício nos autos que
apontem ter havido locupletamento dos demais membros da diretoria
com a referida operação ou um conluio dos mesmos com o Diretor
Geral de Crédito da instituição para levar a cabo o deferimento do
empréstimo.
Com espeque nessas considerações, em grau de recurso, foi afastada a

responsabilidade dos diretores que agiram com base em parecer eivado de
vícios, os quais não eram de fácil percepção.
2.1.6. Exclusão da responsabilidade do parecerista que ex-

pressamente consignou ressalvas
Acórdão nº 1.487/2006 – Plenário
Trechos do Voto condutor do Acórdão:
4. Fundamentalmente, alega-se que a Comissão de Licitação

tomou a decisão de desclassificar as propostas da empresa A&M
Laboratorial e Hospitalar Ltda. - Prolabor com base em parecer
do Engenheiro ... Segundo eles, ‘o julgamento das propostas da
Concorrência n. 02/2000 exigia a apreciação de requisitos técnicos dos
equipamentos licitados, o que excedia a competência da Comissão de
Licitação que funcionou no projeto do REFORSUS. Por tal razão, o Sr. Relator:
... foi contratado precisamente para avaliar as propostas dos licitantes “Nos casos em que o
e, assim, subsidiar o trabalho da Comissão’ (fl. 02, Anexo 2). parecer do profissional
é de fundamental
5. Preliminarmente, ressalto que divirjo parcialmente acerca importância para
das responsabilidades que caberiam ao parecerista técnico. Nos casos embasar a decisão a ser
em que o parecer do profissional é de fundamental importância tomada pela Comissão
para embasar a decisão a ser tomada pela Comissão de Licitação, de Licitação, uma
uma manifestação contaminada por erro técnico, de difícil detecção manifestação contaminada
pelos membros da Comissão de Licitação, na certa acarretaria sua por erro técnico, de difícil
responsabilidade civil pelos possíveis prejuízos. detecção pelos membros
da Comissão de Licitação,
6. Contudo, no caso em exame, o parecerista afirmou que na certa acarretaria sua
a proposta apresentada não possuía a ‘adequação e a inteireza responsabilidade civil
necessárias, pois não foram apresentados descrição técnica e pelos possíveis prejuízos.”

modelo dos equipamentos ofertados’. Alegou, também, que recebeu
um número menor de páginas para examinar do que o informado
posteriormente pela Comissão de Licitação. Por sua vez, a Comissão
de Licitação afirmou que repassou todos os documentos ao aludido
profissional. A par disso, os recorrentes afirmaram que o parecer foi
lacônico, mas não há nos autos provas de que tivessem solicitado
maiores informações ao parecerista, de forma a melhor embasar sua
decisão. Ou seja, negligenciaram ao deixar de certificar se, de fato, não
existia a descrição técnica ou não solicitar maiores detalhes acerca da
desclassificação, mesmo após a interposição de recurso.
A responsabilidade do parecerista foi afastada, tendo sido mantidas

as sanções aplicadas aos membros da Comissão de Licitação.
Síntese
O TCU tem entendido que os pareceristas podem ser responsabilizados

em razão da existência de importante vício na peça que produziu, que deu
suporte à prática de ato irregular.
Assim, se o parecer jurídico contiver erro grosseiro ou inescusável,

pugnar desarrazoadamente pelo cometimento de ato danoso ao Erário ou
com grave ofensa à ordem jurídica, tendo relevância causal para a prática
do ato, o seu autor estará alcançado pela jurisdição do TCU, para fins de
fiscalização da atividade da Administração Pública.
O exame de julgados da Corte revela, de outro tanto, diversas situações

em que a responsabilização dos autores de pareceres jurídicos é afastada,
mesmo quando sustentam linha equivocada e sem plena aderência ao
entendimento do TCU, mas presente argumentação provida de devida
fundamentação, defendendo tese aceitável na doutrina ou jurisprudência,
máxime em casos de considerável complexidade.
Vimos que o Supremo Tribunal Federal enfrentou o assunto, admitindo

a responsabilização do parecerista na hipótese prevista no artigo 38 da Lei
nº 8.666/93, em que a manifestação da assessoria jurídica quanto a editais
de licitação, contratos, acordos, convênios e ajustes não se limita a simples
opinião, alcançando a aprovação do conteúdo de tais peças.
Concluímos esta aula convidando os participantes a utilizarem o

fórum para esclarecimentos de dúvidas.

Referências bibliográficas
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Secretaria Adjunta de Fiscalização.

Orientações para elaboração da matriz de responsabilização.
BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal – Parte geral. 8

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RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO

Os pareceristas estão sujeitos à responsabilização perante a Corte

Neste encontro, examinaremos os fundamentos para a

O tema encerra certa controvérsia, sendo relevante conhecer

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Sobre o a responsabilidade de autores de parecer jurídico, Maria

“Normalmente se afirma que os pareceres jurídicos são de

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O mesmo se diga com relação às manifestações dos órgãos

Sabe-se que a motivação vincula a autoridade administrativa,

Em assunto tão delicado e tão complexo como a licitação e

Marçal Justem Filho2 sustenta que a manifestação jurídica acerca da

[ 6 ] Responsabilização de Agentes Segundo a Jurisprudência do TCU

“Há dever de ofício de manifestar-se pela nulidade, quando os

Segundo dispõe a Lei nº 8.906/1994:

Art. 2º O advogado é indispensável à administração da justiça.

§ 3º No exercício da profissão, o advogado é inviolável por seus

Art. 32. O advogado é responsável pelos atos que, no exercício

Parágrafo único. Em caso de lide temerária, o advogado será

Por seu turno, o art. 38 da Lei nº 8.666/1993 determina que

Art. 38 O procedimento da licitação será iniciado com a abertura

Aula 4 - Responsabilidade de pareceristas [ 7 ]

A Lei Complementar 73/1993, que institui a Advocacia-Geral da

Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente

VI - examinar, prévia e conclusivamente, no âmbito do

a) os textos de edital de licitação, como os dos respectivos

b) os atos pelos quais se vá reconhecer a inexigibilidade, ou

1.3. Jurisprudência do STF

1.3.1. Inexistência de responsabilidade

Mandado de Segurança nº 24.073/DF

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE

I. - Advogado de empresa estatal que, chamado a opinar,

[ 8 ] Responsabilização de Agentes Segundo a Jurisprudência do TCU

II. - O advogado somente será civilmente responsável pelos

1.3.2. Responsabilização do parecerista

Mandado de Segurança nº 24.631/DF

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONTROLE

I. Repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer

II. No caso de que cuidam os autos, o parecer emitido pelo

III. Controle externo: É lícito concluir que é abusiva a

Aula 4 - Responsabilidade de pareceristas [ 9 ]

Aula 4 – Responsabilidade de pareceristas�� 3